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Assuntos Tratados

1º Horário � ESTATUTO DOS CONGRESSISTAS � Conceito � Imunidades parlamentares � Imunidade material � Imunidade formal 2º Horário ESTATUTO DOS CONGRESSISTAS (Continuação) � Imunidade formal (Continuação) � Outras imunidades � Impedimentos

1º HORÁRIO ESTATUTO DOS CONGRESSISTAS Conceito O chamado Estatuto dos Congressistas é o conjunto de normas que diz respeito ao regime jurídico dos parlamentares, sobretudo no que tange às suas imunidades e impedimentos. Imunidades parlamentares As imunidades parlamentares visam garantir a independência do Poder Legislativo frente aos outros Poderes e frente a sociedade como um todo, para que o mesmo exerça suas funções típicas e atípicas de forma adequada. Portanto, as imunidades desenvolvem o princípio da participação dos poderes e, com isso, acabam por desenvolver também o princípio democrático. Existem duas imunidades principais: material e formal. Imunidade material A imunidade material é a subtração das responsabilidades civil e penal por suas opiniões, palavras e votos (art. 53, caput, CF). Apesar de a Constituição não o dizer expressamente, essa imunidade afasta também a responsabilidade administrativa, segundo o entendimento que prevalece. No caso das opiniões e palavras, a proteção da imunidade material somente alcança os dizeres proferidos em função do mandato. Ou seja, os pronunciamentos alcançados pela imunidade material devem estar relacionados com a atividade legislativa. A imunidade material independe do logradouro ou recinto. Ou seja, ela alcança e protege os parlamentares onde quer que estejam, e mesmo em transmissões de televisão, mídia impressa, etc. Todavia, no que tange aos Vereadores (e somente a eles), a imunidade material possui limites territoriais: a circunscrição do município (art. 29, CF). A chamada eficácia temporal absoluta significa que, mesmo depois do fim do respectivo mandato, a imunidade material continuará a proteger os atos praticados pelos parlamentares durante o período em que atuaram como tais. Entretanto, após o fim do mandato a imunidade cessa e os

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pronunciamentos então proferidos não estarão protegidos, ainda que constituam mera repetição de dizeres manifestados durante a atividade legislativa. A imunidade formal consiste na impossibilidade de deputado ou senador, após a diplomação, ser ou permanecer preso. Ou, ainda, na possibilidade de sustação de ação penal contra deputado ou senador por crime praticado pelos mesmos após a diplomação. Portanto, a idéia de imunidade formal engloba dois momentos conceituais e, portanto, é um gênero que abrange duas espécies: imunidade formal em relação à prisão e em relação ao processo. A imunidade formal em relação à prisão e ao processo estende-se também aos deputados estaduais e, portanto, somente não alcança os vereadores (ADI 371). A imunidade formal em relação à prisão tem origem no Direito Inglês, quando ela impedia que os membros do parlamento fossem presos em decorrência de dívidas. Portanto, em sua origem, a imunidade formal abrangia apenas a prisão civil. No Brasil, o instituto foi estendido também para as prisões penais e processuais penais (art. 53, § 2º, CF). A exceção à imunidade formal em relação à prisão é o caso de flagrante de crime inafiançável. “Nesse caso, os autos serão remetidos dentro de vinte e quatro horas à Casa respectiva, para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão” (art. 53, § 2º, CF). A votação aqui não será secreta, será extensiva e nominal. A jurisprudência do STF (ainda não consolidada neste ponto) é no sentido de que existe mais uma exceção à imunidade formal em relação à prisão: condenação criminal transitada em julgado. Nesse sentido: Inq. 510, Relator Min. Celso de Melo, com entendimento corroborado por Gilmar Mendes. No HC 89.417 (Informativo 437), o STF decidiu (ratio decidedi) relativizar art. 53, § 2º da CF. No caso, o Presidente da Assembléia Legislativa de Rondônia foi preso em flagrante delito. A Relatora do caso, Min. Carmen Lúcia, entendeu o seguinte:

No tocante à imunidade parlamentar, ressaltou-se que o presente caso não comportaria interpretação literal da regra proibitiva da prisão de parlamentar (CF, art. 53, §§ 2º e 3º), e sim solução que conduzisse à aplicação efetiva e eficaz de todo o sistema constitucional. Aduziu-se que a situação descrita nos autos evidenciaria absoluta anomalia institucional, jurídica e ética, uma vez que praticamente a totalidade dos membros da Assembléia Legislativa do Estado de Rondônia estaria indiciada ou denunciada por crimes relacionados à mencionada organização criminosa, que se ramificaria por vários órgãos estatais. Assim, tendo em conta essa conjuntura, considerou-se que os pares do paciente não disporiam de autonomia suficiente para decidir sobre a sua prisão, porquanto ele seria o suposto chefe dessa organização. Em conseqüência, salientou-se que aplicar o pretendido dispositivo constitucional, na espécie, conduziria a resultado oposto ao buscado pelo ordenamento jurídico. Entendeu-se, pois, que à excepcionalidade do quadro haveria de corresponder a excepcionalidade da forma de interpretar e aplicar os princípios e regras constitucionais, sob pena de se prestigiar regra de exceção que culminasse na impunidade dos parlamentares (trecho do Informativo 437).

A imunidade formal em relação ao processo consiste, como visto, na possibilidade de sustação de ação penal contra deputado ou senador por crime praticado pelos mesmos após a diplomação (art. 53, § 3º, CF).

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Na redação originária da CF, a instauração de processo penal no STF contra deputado ou senador dependia de autorização prévia da Casa respectiva. Isso acabou com a EC 35/2001, que deu nova redação ao art. 53 e seus parágrafos. Hoje, a normatização vigente é a seguinte:

Art. 53 (...) (...) § 3º Recebida a denúncia contra o Senador ou Deputado, por crime ocorrido após a diplomação, o Supremo Tribunal Federal dará ciência à Casa respectiva, que, por iniciativa de partido político nela representado e pelo voto da maioria de seus membros, poderá, até a decisão final, sustar o andamento da ação. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 35, de 2001) § 4º O pedido de sustação será apreciado pela Casa respectiva no prazo improrrogável de quarenta e cinco dias do seu recebimento pela Mesa Diretora. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 35, de 2001) § 5º A sustação do processo suspende a prescrição, enquanto durar o mandato. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 35, de 2001)

Nesse quadro, hoje a autorização prévia não é mais necessária. O STF apenas comunica a respectiva Casa da instauração do processo penal. Via de regra, o processo seguirá. Para que ocorra a sustação, deve haver iniciativa de um partido político e deliberação da maioria absoluta (votação ostensiva e nominal). Em 2007, o STF anulou o indiciamento realizado pela Polícia Federal contra os Senadores Aloizio Mercadante e Magno Malta ao argumento de que Congressistas não podem ser indiciados de ofício em virtude do foro por exercício de função dos mesmos (Informativo 483). Nesses termos, o indiciamento de deputados e senadores deve ser previamente autorizado pelo STF, na figura do Ministro Relator. Vale frisar que a imunidade formal em relação ao processo diz respeito apenas a crimes praticados por deputados ou senadores após a diplomação. Crime praticado antes da diplomação não é protegido, ocorrendo apenas o deslocamento da competência para o STF, com o aproveitamento dos atos processuais até então praticados, em virtude do foro por prerrogativa de função. Não há, nessa situação, comunicação à respectiva Casa e conseqüente possibilidade de sustação. Já a imunidade formal em relação à prisão independe do momento da prática do crime. Ou seja, abrange inclusive os crimes praticados antes da diplomação.

2º HORÁRIO ESTATUTO DOS CONGRESSISTAS (Continuação) Imunidade formal (Continuação) Havendo prática de crime por congressista em concurso de pessoas com pessoas que não gozem dessa qualificação, caso ocorra a sustação, ela não beneficiará os co-réus não parlamentares. Ocorrerá, então, o desmembramento do processo, com remessa para a instância ordinária competente para o julgamento dos co-réus não beneficiados pela sustação. Se, ainda na hipótese de concurso de pessoas, não ocorrer a sustação do processo, o desmembramento não ocorrerá necessariamente, segundo o entendimento hoje dominante. A

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pertinência do desmembramento dependerá da análise das circunstâncias do caso concreto à luz da conveniência da instrução processual. Em 2007, no famoso caso do “mensalão”, o STF, determinou o não desmembramento de um processo que envolveu quarenta denunciados, uns congressistas, outros, não. O fundamento adotado foi a Súmula 704 do próprio STF, que dispõe que “Não viola as garantias do juiz natural, da ampla defesa e do devido processo legal a atração por continência ou conexão do processo do co-réu ao foro por prerrogativa de função de um dos denunciados.” Já em casos similares julgados em março, agosto e outubro de 2008, o STF decidiu pelo desmembramento. Foi adotado então o fundamento da conveniência da instrução processual. Se, o mandato terminar antes do processo, haverá deslocamento de competência para a instância ordinária, em virtude do cancelamento, em 1999, da Súmula 394 do STF:

STF Súmula nº 394 Cometido o crime durante o exercício funcional, prevalece a competência especial por prerrogativa de função, ainda que o inquérito ou a ação penal sejam iniciados após a cessação daquele exercício. (Cancelada "ex nunc" pelos Inq 687 QO-RTJ 179/912, AP 315 QO-RTJ 180/11, AP 319 QO-DJ de 31/10/2001, Inq 656 QO-DJ de 31/10/2001, Inq 881 QO-RTJ 179/440 e AP 313 QO-RTJ 171/745)

Porém, em 24/12/2002 foi publicada a Lei 10.628/2002 que modificou o art. 84 do CPP e, com isso, procurou positivar o entendimento da Súmula 394, então já cancelada. Entretanto, essa tentativa de fazer retornar essa norma já superada foi rechaçada pelo STF que julgou inconstitucional essa Lei na ADI 2797. Vale comentar o famoso “Caso Cunha Lima”. Cunha Lima, então Deputado Federal, foi acusado de homicídio doloso tentado contra o Governador do Estado da Paraíba. Em 2007, faltando cinco dias para o julgamento da ação penal no STF, Cunha Lima renunciou ao seu mandato e pediu a remessa do processo para o Tribunal do Júri do Estado da Paraíba. O Min. Joaquim Barbosa defendeu a tese de que, mesmo com a renúncia do mandato, Cunha Lima deveria ser julgado no STF, pois sua conduta constituiria abuso de direito (ele estaria tentando usar a Constituição contra ela mesma). Todavia, por sete votos a quatro, prevaleceu o entendimento jurisprudencial predominante desde o cancelamento da Súmula 394 e o processo foi remetido para a instância inferior. No Informativo 525, o STF decidiu pelo não deslocamento de competência após o fim do mandato de um parlamentar numa situação em que o julgamento já havia sido iniciado no curso do mandato e interrompido por um pedido de vista (que durou além do fim do mandato). “Entendeu-se que a circunstância de, após iniciado o julgamento, ter-se alterado um estado de fato que implicaria a modificação da competência não atingiria o julgamento, por ser ele ato unitário que se desdobra fisicamente.” Outras imunidades As outras imunidades estão previstas nos §§ 6º, 7º e 8º do art. 53 da CF:

Art. 53. (...) (...) § 6º Os Deputados e Senadores não serão obrigados a testemunhar sobre informações recebidas ou prestadas em razão do exercício do mandato, nem

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sobre as pessoas que lhes confiaram ou deles receberam informações. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 35, de 2001) § 7º A incorporação às Forças Armadas de Deputados e Senadores, embora militares e ainda que em tempo de guerra, dependerá de prévia licença da Casa respectiva. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 35, de 2001) § 8º As imunidades de Deputados ou Senadores subsistirão durante o estado de sítio, só podendo ser suspensas mediante o voto de dois terços dos membros da Casa respectiva, nos casos de atos praticados fora do recinto do Congresso Nacional, que sejam incompatíveis com a execução da medida. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 35, de 2001)

A imunidade do § 6º do art. 53 é a chamada imunidade testemunhal. Ela se assemelha com a imunidade material em virtude da necessidade de relação com as atividades legislativas – nexo com o exercício do mandato. As imunidades parlamentares são irrenunciáveis. Elas não pertencem aos congressistas, mas fazem parte do mandato legislativo. Congressista que assume cargo de Ministro não perde o mandato (art. 56, CF), fica apenas licenciado. Entretanto, perde as suas imunidades, que não lhe pertencem, entretanto são do seu cargo parlamentar. No MS 25.579, em 2005, decidiu que o Deputado José Dirceu, no cargo de Ministro, apesar de não ter carregado consigo o bônus (imunidades), carregou consigo o ônus de ser Deputado licenciado. Assim, o Deputado licenciado no cargo de Ministro pode perder seu cargo legislativo em virtude de quebra de decoro parlamentar por atos praticados na condição de Ministro. O fundamento apontado foi o art. 4º, IV, do Código de Ética e Decoro Parlamentar. Portanto, o Congressista deve manter o decoro parlamentar mesmo licenciado. O já transcrito § 8º do art. 53 da CF determina que as imunidades parlamentares são mantidas tanto no estado de defesa quanto no estado de sítio. Porém, existe uma exceção, que envolve apenas o estado de sítio e exige o preenchimento de três requisitos cumulativos: os atos devem ter sido praticados fora do Congresso; os atos devem ser incompatíveis com as medidas do estado de sítio; deliberação por dois terços dos membros da respectiva Casa. Impedimentos Os impedimentos ou vedações estão alocados no art. 54 da CF:

Art. 54. Os Deputados e Senadores não poderão: I - desde a expedição do diploma: a) firmar ou manter contrato com pessoa jurídica de direito público, autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista ou empresa concessionária de serviço público, salvo quando o contrato obedecer a cláusulas uniformes; b) aceitar ou exercer cargo, função ou emprego remunerado, inclusive os de que sejam demissíveis "ad nutum", nas entidades constantes da alínea anterior; II - desde a posse: a) ser proprietários, controladores ou diretores de empresa que goze de favor decorrente de contrato com pessoa jurídica de direito público, ou nela exercer função remunerada;

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b) ocupar cargo ou função de que sejam demissíveis "ad nutum", nas entidades referidas no inciso I, "a"; c) patrocinar causa em que seja interessada qualquer das entidades a que se refere o inciso I, "a"; d) ser titulares de mais de um cargo ou mandato público eletivo.

Essas hipóteses devem ser memorizadas, aparecem constantemente nas provas. Já o art. 55 explicita os casos nos quais deputados e senadores perderão o mandato, dentre eles, logicamente, o desrespeito às hipóteses de impedimento (art. 54).

Art. 55. Perderá o mandato o Deputado ou Senador: I - que infringir qualquer das proibições estabelecidas no artigo anterior; II - cujo procedimento for declarado incompatível com o decoro parlamentar; III - que deixar de comparecer, em cada sessão legislativa, à terça parte das sessões ordinárias da Casa a que pertencer, salvo licença ou missão por esta autorizada; IV - que perder ou tiver suspensos os direitos políticos; V - quando o decretar a Justiça Eleitoral, nos casos previstos nesta Constituição; VI - que sofrer condenação criminal em sentença transitada em julgado.

Decoro parlamentar (art. 55, II, CF) é um conjunto de regras legais e morais que envolvem o exercício da atividade parlamentar, sobretudo no que diz respeito à percepção de vantagens indevidas ou abusos de prerrogativas. O STF não pode entrar no mérito das decisões de perda de mandato por quebra de decoro parlamentar (Informativo 406, STF). Porém, pode o STF apreciar os pressupostos de legalidade da medida, ou seja, o respeito ao contraditório, à ampla defesa e ao devido processo legal. Referências BRANCO, Paulo Gustavo Gonet; COELHO, Inocencio Martires; MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional, 4ª edição. São Paulo: Saraiva, 2009. CUNHA JR., Dirley da. Curso de Direito Constitucional, 2ª edição, 2008. LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado, 13ª edição. São Paulo: Saraiva, 2009 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional, 24ª edição. São Paulo: Atlas, 2009.