1

Cuvnt nainte

Este unanim acceptat c n economia de pia, rolul banilor este imens. Economia de pia nseamn n primul rnd, economie de schimb, iar schimbul se realizeaz prin bani i bnci. Pentru a-i putea realiza acest combustibil vital, statul a fost nevoit s-i dezvolte un sistem de norme juridice care s stabileasc contribuiile pe care locuitorii de pe teritoriul su trebuie s le plteasc, momentele n care se colecteaz aceste sume, autoritile care vor impune, cu for de coerciie specific statului, strngerea veniturilor n discuie, precum i modul de repartizare a acestei energii vitale ntre organele etatice. Totalitatea acestor reguli juridice constituie ramura Dreptului financiar i fiscal. n acest context, dreptul financiar este chemat s edifice mecanismele juridice pentru punerea n practic a principiilor constituionale, s reglementeze relaiile financiare din cadrul societii. Necesitatea cunoaterii fenomenului juridic financiar i a studierii sale a dus la formarea unei ramuri distincte a tiinelor juridice tiina dreptului financiar. Lucrarea de fa i propune s nfieze cititorului, ntr-un limbaj clar, instituiile fundamentale ale Dreptului financiar i fiscal romnesc, aa cum au fost acestea reaezate n urma edictrii Codului Fiscal, a Normelor metodologice de aplicare i a Codului de procedur fiscal precum i autoritile competente n domeniu i raporturile care se stabilesc ntre ele, conform numeroaselor hotrri ale Guvernului emise n cursul anului 2003 i n primele luni ale lui 2004. Cunotinele cuprinse n aceast carte l vor ajuta pe cititor s-i alctuiasc o imagine limpede a sistemului finanelor publice romneti

2

i-l vor lmuri asupra principalelor reguli juridice n temeiul crora acesta funcioneaz. i nu se cuvine s dispreuim aceste foloase, cci trim ntr-o epoc de efervescen legislativ, n care reglementrile financiar fiscale, mai numeroase i mai trectoare dect florile de cire, sunt tot mai greu de cunoscut, n detaliu, de ctre publicul larg. nelegerea stadiului actual al organizrii finanelor publice i a normelor juridice aplicabile reprezint o solid platform ce-i va permite cititorului s strpung norii posibilelor abuzuri i s asimileze refacerile viitoare ale sistemului. Chiar i numai prin deteptarea acestui interes, cartea de fa i-a atins scopul: realizarea progresului tiinei dreptului financiar n particular i a tiinelor juridice n general. Autorii

3

CAPITOLUL I EVOLUIA ISTORIC GENERAL A FINANELOR PUBLICE I A DREPTULUI FINANCIAR

Seciunea I. Legislaia finanelor publice de la ntemeierea Principatelor Romne pn la Unirea lor.

1. Aspecte generale

Comuna primitiv, dup cum se tie, nu a cunoscut statul. n

aceast ornduire, diferitele funcii publice- organizarea muncii n comun, aplanarea conflictelor dintre gini i triburi, supravegherea respectrii obiceiurilor, ritualurilor religioase, aprarea membrilor unui trib mpotriva atacurilor altui trib- erau ndeplinite de oameni alei de ctre ntreaga populaie. Cu timpul ns, diviziunea social a muncii a condus la creterea productivitii muncii, la sporirea produciei i la dezvoltarea schimbului; i-a fcut apariia proprietatea privat, a crescut inegalitatea de avere, iar societatea s-a scindat n clase. Odat cu mprirea societii n clase antagoniste a aprut necesitatea unei instituii care s protejeze proprietatea privat, s apere privilegiile celor avui mpotriva celor neavui, s ocroteasc interesele stpnilor de sclavi mpotriva sclavilor. Aceast instituie, care era statul, i-a fcut apariia1 . n toate ornduirile social-economice n care au existat relaii financiare, statul, ca instituie suprastructural, a reglementat diferitele categorii financiare- taxe, impozite, buget etc.- n scopul formrii i dezvoltrii bazei economice a societii. Sub acest aspect, sfera finanelor publice difer de la o ornduire la alta2 . 1 I.Vcrel, Finane Publice, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1992,p.13 2 D.D. aguna, Drept financiar u fiscal, Ed. Oscar Print, Bucureti, 1994, p. 156

4

Sub aspect istoric, noiunea de finane a aprut pe o anumit treapt de dezvoltare a societii, suferind de-a lungul timpului schimbri multiple i profunde. nainte de ntemeierea Principatelor Romne, pn la desclecare, pe teritoriul rii noastre au existat diferite forme de organizare politic. Ca urmare a desclecrii i nchegrii unor organizaii politice unitare, organizarea fiscal din rile Romne se dezvolt dup sistemul de dri, existent n Transilvania, de unde au pornit voievozii desclectori. Se pare c a exercitat o anumit influen i populaia romneasc de peste Dunre, din Serbia, care avea o organizare administrativ i o structur social bine definit, cu drepturi i obligaiuni fa de fisc3 . n realitate sistemul fiscal era stabilit n raport cu organizarea politic din acele timpuri. O caracteristic fundamental a constat n aceea c domnii, ca autoritate suprem n stat i-au asumat fixarea drilor, controlul activitilor tuturor slujbailor visteriei, de la marele vistier pn la cel mai mic agent fiscal, fixarea atribuiilor acestora, numirea lor, rezolvarea tuturor nenelegerilor dintre membrii aparatului fiscal i contribuabili, acordarea de reduceri sau scutiri de dri4.

1.1. Sursele de venituri ale statului

n ara Romneasc i n Moldova pn la 1830, sursele Principale de venituri ale statului erau:

a). drile de repartiie , care constau, n general, din bir, pltit n mod ealonat, ntr-un anumit numr de rate; b). drile de cotitate compuse din: dijmritul de stupi i porci, oieritul pe oi ( gotina n Moldova), vmile, amenzile etc. n acelai timp, au existat unele dri, care azi par cel puin curioase, cum sunt: fumritul, vcritul (pe boi, pe vaci i cai) ierbritul, tutunritul, etc. Aceste forme de dri erau multiple i variau , cu timpul unele dispreau iar altele se nfiinau.

3 I. Condor, Drept financiar i fiscal, Ed. Tribuna Economic , Bucureti 1996 p.21 4 G. Leon, Istoria Economiei Publice la Romni, Bucureti, 1924,p.12.

5

ntruct perceperea acestor dri era arbitrar, frecventele plngeri ajungeau la domni care se ndurau s fac ruptura, adic o nelegere care stabilea obligaia fiscal i termenele de executare. nelegerea acestora cu visteria se fcea desigur pe grupuri de contribuabili i nu individual (ex. grupuri profesionale- negustorii braoveni, grupul preoilor dintr-o eparhie etc). Contribuabilii erau mprii n dou mari categorii: a). Bresle , care beneficiau de unele privilegii fiscale , adic scutiri totale sau pariale de dri i un sistem fiscal mai avantajos. Astfel, marii stpni de moii, (boierii, episcopiile, mnstirile) erau scutii total de dri; doar n cazuri excepionale erau impuse strile privilegiate; b). birnicii , care plteau toate drile, iar sistemul lor fiscal era plin de neajunsuri . n aceast categorie intra n principal, rnimea liber i clca supus la toate drile de repartiie i de cotitate. n Transilvania , principalele categorii de obligaii fa de stat au fost drile pe pri, dup animale, pentru ntreinerea armatei, muncile obteti, capitaia, adic obligaii n bani i munc . n 1754, printr-o patent, mprteasa Maria Tereza a stabilit urmtoarele impozite directe ctre stat: a). Impozitele pe avere, percepute pentru bunurile imobile (terenuri de diverse categorii, deosebite pe clase dup felul culturii, dup rodnicia, poziia locurilor) i pentru bunuri mictoare (boi, cai, porci, capre, stupi de albine), deosebite dup natura obiectului impus; b). Impozitul pe cap , numit taxa captis , aplicabil n mod variat pe categorii de contribuabili, astfel: pentru rani mai mic( n raport de cuantumul drilor pltite de fiecare) iar pentru oreni , mai mare (taxa orneasc); nobilimea era scutit de dri5 .

1.2. Organele fiscale

Organele fiscale din ara Romneasc i Moldova erau: marele vistier , vistier II i III, ajutai de o cancelarie a visteriei, complex, format din logofei specializai pe servicii i sameii .

5 Istoria dreptului romnesc, vol. II/1, Partea nti, Ed. Academiei Bucureti, 1984, p. 101

6

n ar se exercitau atribuii fiscale prin: n judee, sameii trimii de vistierie i ispravnicii de jude; n pli, zapcii; n plaiuri , vtafii de plai; iar n sate, prclabul, preotul i btrnii satului. Organele centrale rspundeau de impunerea i perceperea drilor, evidena veniturilor i cheltuielilor. Sameii ineau evidena n judee i supravegheau pe dregtorii locali s nu fac abuzuri. Ispravnicii aveau n grija lor stabilitatea contribuabililor n jude, repartiia judicioas a drilor pe sate i bresle, precum i supravegherea zapciilor, vtafilor de plai i vameilor6. Pentru a evidenia puterea domnilor, Dimitrie Cantemir n lucrarea Discripio Moldaviae afirm c domnitorii afar de Dumnezeu i sabia lor, nu cunoteau pe nimeni altul n ara lor. Domnul, fiind atotputernic, dispunea de veniturile rii fr s asculte de glasul altor factori din interiorul rii, iar cnd recurgea la Adunarea Obteasc i la Sfatul Boierilor o fcea numai spre a obine avizul consultativ al acestora7. n acea perioad exista un control special al banilor domneti exercitat, n numele i pentru interesul domnului, ca nu cumva cei interesai cu perceperea impozitelor c comit jafuri sau abuzuri care s-l pgubeasc pe domn. Ca autoritate financiar consultativ, exista n acea epoc, pe lng vistierie, un sfat compus din apte boieri, iar n ceea ce privete controlul privind mbuntirea veniturilor, autoritatea revenea Divanului domnesc. De asemenea, n aceast epoc nu exista buget; existau ns situaii privind veniturile ncasate i cheltuielile efectuate, ntocmite de funcionarii domnului, pe care acetia le prezentau divanului. Asemenea situaii, cuprinse n codice de venituri i cheltuieli, se gsesc pe vremea lui Gheorghe tefan Vod n Moldova (1654) i pe vremea lui Constantin Brncoveanu n Muntenia (1694-1704). Mai trziu ntlnim ceea ce se numeau smi sau smile visteriei, un fel de conturi de gestiune care se refereau la veniturile i cheltuielile deja efectuate.

6 A se vedea Enache M.Ssan, Aparatul Fiscal, Bucureti, Tirajul, Institutul de Arte Grafice, 1940 p. 21 7 D.D. aguna, Drept financiar i fiscal, Ed. Oscar Print, Bucureti, 1997,p.9

7

Cele dinti smi ale visteriei dateaz din vremea lui Constantin Mavrocordat (1712)8. n aceiai perioad au avut loc n rile Romne aa-zisele reforme fiscale, continuate ulterior de Alexandru Ipsilanti(1775), Constantin Ipsilanti (1804) i Ioan Caragea (1814-1815). Nicolae Iorga afirma c: birul nu poate fi dect n legtur cu araciul, deoarece cea mai mare parte a acestuia constituia drile date de rile Romne turcilor9. Repartiia veniturilor a diferit de la an la an. Spre exemplu, n 1918, era urmtoarea: 41% pentru folosul clasei stpnitoare, 35% n fondul turcilor, 23% rmneau domniei. Se pare c o parte din sumele cuvenite clasei stpnitoare i domniei, mergeau, sub diferite forme, tot la turci astfel c, n realitate, turcii beneficiau de 45 % din veniturile fiscale.

1.3. Regulamentul organic.

Adevrata reform financiar s-a realizat n rile Romne prin Regulamentul Organic. n perioada ocupaiei ruse (1828-1856) s-au produs transformri importante n domeniile politic, social, economic i financiar. Din punct de vedere financiar, aceast perioad, se divide n dou pri: a). Epoca vechiului regim, de la 1828 i pn la punerea n aplicare a Regulamentului organic, adic 01.iulie 1831 pentru Muntenia i o1.ianuarie 1832 pentru Moldova; i b). Epoca noului regim , aceea a Regulamentului Organic, de la punerea lui n aplicare i pn la Convenia de la Paris, 30. martie 1856, care a pus capt amestecului ruilor n treburile noastre10. Regulamentul Organic, n capitolul III, cuprinde reforma financiar care se refer, n general, la desfiinarea unor dri i instituii, crearea de noi venituri i instituirea unei ordini n perceperea veniturilor i efectuarea cheltuielilor i introducerea unor norme moderne de drept bugetar. Conform reglementrilor reformei financiare, toate veniturile se concentrau n Casa Statului i erau repartizate n cheltuieli

8 Istoria Romniei n date, Bucureti, 1992 9 N.Iorga, Istoria romnilor, vol.II i III, Bucureti, 1923. 10 M. Lzeanu, Curs de legislaie financiar, editor M.Bdeanu, Bucureti, 1942, p. 97

8

stabilite prin buget, instituind, n acest fel principiul modern al universalitii bugetare.

Seciunea a II a. Legislaia finanelor publice de la Unirea Principatelor Romne pn la Primul Rzboi Mondial

2.1. Sistemul fiscal n perioada domniei lui Al.I.Cuza (1859-1866) au fost puse, bazele unei organizri financiare i s-a unificat legislaia financiar a celor dou Principate. n 1862, odat cu unirea administrativ a Principatelor, au fost adoptate mai multe legi privind impozitele, inspirate din practica fiscal occidental. n esen au fost adoptate urmtoarele msuri fiscale noi:

a). Introducerea impozitului funciar. Anterior proprietatea funciar era scutit de impozit; b). Instituirea taxei de transmitere asupra proprietilor aezmintelor publice (bunuri de mn moart pentru c nu circul); c). Legea patentelor a fost mult lrgit prin adugarea mai multor categorii de pltitori de patente;

d). Legile din trecut pentru contribuii personale i contribuia de poduri i osele au fost extinse la toate clasele societii i unificate pentru ambele principate. n aceste condiii , sistemul fiscal dobndete o organizare nou, devenind o parte constitutiv foarte important a finanelor publice. Sursele principale de venituri ale statului n aceast perioad pot fi clasificate astfel:

I. Impozitele (contribuiile), ca principal surs de venituri a statului, utilizate pentru ndeplinirea funciilor sale economice, financiare i politico-sociale11.

11 Leon George, Elemente de tinn financiar, Bucureti, 1926, p.162

9

Impozitele erau divizate n dou categorii: a). De repartiie adic repartizate dintr-o sum global, sau, b). De cotitate, adic stabilite pe uniti impozabile. Impozitele mai erau mprite n directe sau indirecte, ordinare sau extraordinare, reale (obiective) sau personale (subiective), proporionale sau progresive. II. Taxele erau destinate s acopere cheltuielile determinate de

efectuarea serviciilor solicitate, spre deosebire de impozite care erau destinate acoperirii cheltuielilor generale ale statului i pentru care statul nu presta nici un serviciu sau lucrare n favoarea contribuabilului.

Taxele erau clasificate dup urmtoarele criterii: a). Dup natura lor erau mprite n :

- fixe sau variabile; - aparte sau personale; - directe sau indirecte;

b). dup modalitatea de ncasare de divizau n: - judectoreti; - administrative. III. Activitatea productiv ce se efectua pe domeniile statului,

cum era cea agricol, exploatarea minier, n ntreprinderile industriale i comerciale ( ci ferate, pot, telegraf, telefon, bnci de stat etc) sau n unele ntreprinderi mixte.

IV. Monopolurile ( asupra tutunului, srii, buturilor alcoolice etc) i amenzile

V. Mijloace deghizate de realizare a veniturilor statului, cum sunt spre exemplu:

- devalorizarea monetar; - reevaluarea stocurilor Bncii Naionale; - exproprieri; - emisiuni de bonuri pentru lichidarea datoriilor. VI. Succesiuni vacante i donaii

10

2.2. Organizarea bugetar

Constituia din 1866, n Titlul VI intitulat Despre finane, dispune n art.108-117, c n fiecare an Adunarea Deputailor ncheie socotelile i voteaz bugetul, iar art.113 alin.2 din aceeai constituie vorbete despre faptul c toate veniturile statului trebuie trecute n buget. Din analiza textului de mai sus rezult c, instrumentul principal al organizrii bugetare l reprezint bugetul , considerat ca actul legislativ prin care se prevedeau i se aprobau veniturile i cheltuielile anuale ale statului i tuturor serviciilor publice. Exerciiul bugetar era egal cu anul financiar, adic de 12 luni i ncepea la 01. aprilie i se ncheia la 31.martie a anului urmtor. Proiectul bugetului se elabora de Ministerul Finanelor n condiiile asigurrii unui echilibru ntre veniturile i cheltuielile publice. Procedura de elaborare a proiectului de buget se desfura astfel: ministerele sau administraiile publice, nainte de a-i elabora proiectele definitive de buget, aveau obligaia de a comunica Ministerului de Finane, pn cel trziu la 1 decembrie, propuneri pentru bugetul anului urmtor, Ministerul de Finane supunea aceste propuneri comisiei tehnice bugetare , iar apoi comunica hotrrea luat ctre ministerul sau administraiile publice. Pe baza proiectelor de bugete ale ministerelor i administraiilor publice, dup echilibrarea i definitivarea lor, Ministerul de Finane, incluznd i bugetul su, elabora bugetul general al statului, care era supus aprobrii Guvernului i Adunrii Deputailor, pn la 1 martie. n aceast perioad bugetul reprezenta un mijloc de redistribuire a venitului naional. Astfel, impozitele erau suportate n principal de categoriile productive ale societii. n cadrul veniturilor publice predominau impozitele indirecte . Spre exemplu, n anul 1864, impozitele directe reprezentau o treime, iar la nceputul secolului XX au sczut la 17,2%, n timp ce impozitele indirecte au crescut n perioada respectiv de la 66,3% la 82,8%.

11

2.3. Curtea de conturi

Sistemul financiar modern cunoate metoda controlului dublu asupra banului public, unul efectuat de paratul de specialitate al executivului i altul exercitat de organul legislativ. Aceast metod a fost introdus n Romnia prin Regulamentul Organic. Deoarece modul de organizare nu a permis un control financiar sistematic, prin Legea din 24 ianuarie/05.februarie 1864(modificat la 14/26 martie 1874; la 1/13 aprilie 1886) a fost nfiinat Curtea de Conturi de inspiraie francez. Curtea era competent s cerceteze i s stabileasc conturile veniturilor tezaurului, casieriilor generale de jude, regiilor administraiilor, contribuiilor indirecte, precum i s ncheie socotelile cheltuielilor fcute de toi agenii fiscali. Competena de control ulterior (postum) a Curii a fost extins prin legile modificatoare prin care i s-au atribuit i unele competene jurisdicionale privind apelurile fcute de organele comunale , precum i de contribuabilii i perceptorii direci care nu erau supui jurisdiciei de prim instan a Curii, n contra ncheierilor comunale sau administraiei de care aparineau. Astfel, Legea din 1895 aduce unele mbuntiri n organizarea Curii de Conturi care vizeaz: a). Stabilirea ordinii ierarhice, n raport de celelalte organe judectoreti; b). Extinderea competenei jurisdicionale asupra oricrui funcionar public care nu putea justifica avansurile primite pentru ndeplinirea unor servicii publice.

2.4. Regimul vamal

n 1859, odat cu Unirea Principatelor Romne, s-a trecut la organizarea administrrii vmilor, nfiinndu-se dou direcii generale ale vmilor cu sediul n Bucureti i Iai, care coordonau activitatea celor 51 puncte de vam. Totodat, taxa vamal general a fost stabilit la 5% fiind perceput numai de ctre administraia public.

12

Taxa vamal pentru export a rmas de 5%( Legea din 24 august/5 septembrie 1864), n schimb cea de import a fost majorat la 7,5% (1866). Prin numeroase legi ulterioare (1874, 1875, 1882, 1886, 1889) au fost stabilite categoriile de mrfuri supuse taxelor, modul de organizare a administraiei vmilor i paza frontierei, procedura, antrepozitele, tranzitul judecarea infraciunilor, nfiinarea unei comisii speciale pentru stabilirea tarifelor vamale. n perioada 1886-1904 s-a aplicat o politic protecionist, cu taxe sporite pentru importuri. n 1904, s-a adoptat un nou tarif vamal (pus n aplicare din 1906), care acorda unele avantaje pentru statele cu care Romnia avea ncheiate convenii vamale i stabilea unele nlesniri la importul mrfurilor de mare, important pentru economia rii i majorri de taxe la mrfurile ce se produceau n ar.

Seciunea a III a.

Dreptul financiar ntre cele dou rzboaie mondiale

Rzboiul din 1916-1918 a ocazionat mari cheltuieli publice i a provocat importante distrugeri economiei naionale, ceea ce a determinat creterea considerabil a datoriei publice. n aceste condiiuni drastice i ca urmare a nfptuirii statului naional romn n 1918, dreptul financiar s-a orientat n trei direcii principale:

- unificarea sistemului fiscal; - reforma fiscal radical; - msuri pentru echilibrarea bugetului public.

3.1. Sistemul fiscal 3.1.1.Prima msur fiscal important a constituit-o reforma fiscal din 1921, propus de Nicolae Titulescu12, care avea la baz o idee progresist pentru acea vreme i anume impozitul cedular13,

12 Legea pentru impozitul progresiv pe avere i mbogirea din timpul rzboiului, publicat n Monitorul Oficial din 1 august 1921 13 Se calculeaz n funcie de proveniena venitului/ Gh.D-Bistriceanu, C.G.Demetrescu, E.I.Macovei, Lexicon de finane-credit, contabilitate i informatic financiar contabil, Vol.I, Finane i credit, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1981,p.377

13

completat cu unul global pe venit progresiv, pe lux, cifra de afaceri i anexe, precum i scutiri pentru minimum de existen. Legea din 1 august 1921 desfiina vechile impozite directe, meninnd ns toate impozitele indirecte i monopolurile, dar reglementa 8 impozite directe, din care apte cedule i anume :

1. impozitul pe veniturile proprietii funciare necldite(cedula A) stabilit l5%;

2. impozitul pe venitul proprietilor funciare cldite (cedula B), n cota de 15%;

3. impozitul pe veniturile exploatrilor agricole (cedula C), fixat la 12%;

4. impozitul pe ntreprinderile industriale i comerciale (cedula D), n cota de 12% pentru ntreprinderile comerciale i de 10% pentru cele industriale;

5. impozitul pe venituri din profesiuni i ocupaiuni necomerciale (cedula E), stabilit la 10%;

6. impozitul asupra lefurilor, ndemnizaiilor, pensiilor i rentelor viagere (cedula F), fixat la 10%;

7. impozitul asupra veniturilor valorilor mobiliare, creanelor depozitelor, garaniilor (cedula G), n cota de 15%;

- impozitul progresiv pe venitul global , perceput asupra veniturilor nete din cele 7 cedule de mai sus, n cota de la 2% la 33%.

n afar de aceste impozite, prin Legea din 1 august 1921, s-a instituit un impozit extraordinar- impozitul progresiv pe avere i pe mbogirea din timpul rzboiului de data aceasta pe capital , aplicat asupra ntregii averi nete mobile i imobile a contribuabililor, n cota de 3% la 33%, putndu-se ridica , n anumite cazuri, pn la 65% sau chiar 91%. n plus, tot la 1 august 1921s-a instituit impozitul pe lux i cifra de afaceri , n cot de 15%, perceput pe vnzarea de automobile, bijuterii, bronzuri, parfumerie ,cosmetice, mtsuri, lichioruri i de 10% pe alte mrfuri, precum i de 1% asupra cifrei de afaceri.

3.1.2. O nou reform fiscal a fost efectuat n 1923, fiind propus de Vintil Brtianu, care urma s consolideze unificarea

14

sistemului fiscal romnesc. Este vorba de Legea pentru unificarea contribuiunilor directe i pentru nfiinarea impozitului pe venitul global14. Prin noua lege, impozitele cedulare sunt nlocuite cu 6 impozite directe, reale, denumite de lege i elementare. Astfel, s-a renunat la impozitul asupra veniturilor exploatrilor agricole i la impozitul extraordinar asupra capitalului, fiind meninute celelalte 6 impozite din 1921, dar cu cote mai mici pentru unele din acestea. Cele 6 impozite erau: a). Impozitul pe veniturile proprietilor agricole n loc de 15% a fost stabilit la 12%, iar n caz de arendare a proprietii agricole, 14%; dac contribuabilul locuiete n strintate mai mult de 6 luni, 24%; b). impozitul pe veniturile proprietilor cldite redus de la 15% la 12%, iar pentru cei ce locuiesc n strintate, 20%; c). Impozitul pe veniturile valorilor mobiliare cunoate unele diferenieri n nivelul de cote n raport cu categoriile actelor i faptelor impozabile; d). Impozitul pe veniturile comerciale i industriale , stabilit la 10%; e). Impozitul pe salariu, redus la 4% de la 6%, iar pentru sume ce depesc 4.ooo lei, 8%; f). Impozitul pe veniturile din profesiuni i ocupaiuni neimpuse la celelalte impozite. Aceste 6 impozite, denumite de lege i obiective, sunt stabilite pe diferite venituri, mprite n tot attea (6) categorii, n raport cu originea i tratamentul aplicat. n plus, legea din 1923 stabilete impozitul progresiv pe venitul global , care avea natur subiectiv personal. Venitul global se forma prin scderea impozitelor elementare, (cele ase de mai sus) i unele dobnzi. Cotele de impozit au fost stabilite ntre 1-30%, n raport cu venitul. 3.1.3. Criza mondial de la finele deceniului trei i nceputul deceniului patru al secolului nostru a influenat negativ i sistemul fiscal, 14 Monitorul Oficial nr.253 din 23 februarie 1923. A se vedea Lascr Davidoglu, Legea contribuiilor directe, adnotat, Tiparul romnesc S.A.-Bucureti, 1932

15

astfel c, n 1933 s-a procedat la sporirea taxelor de consumaie i a fost modificat impozitul pe lux i pe cifra de afaceri, precum i a contribuiunilor directe i introducerea monopolului de desfacere a buturilor spirtoase. De asemenea, la 1 aprilie 1934, impozitul global a fost nlocuit cu unul supracot15, care se percepea la surs combtndu-se evaziunea fiscal i simplificndu-se procedura de impunere. Impozitul supracot se aseamna cu impozitul progresiv anterior, aplicndu-se ca i acesta, la toate veniturile elementare, cu deosebirea c se stabilete automat , fr a fi necesar o declaraie special a contribuabilului i se percepea asupra fiecrei surse de venit. 3.1.4 n deceniul patru al secolului nostru raportul dintre impozitele directe i cele indirecte s-a schimbat, ultimele ajungnd la din veniturile statului. n timpul celui de Al Doilea Rzboi Mondial s-a trecut la o politic fiscal, pentru perceperea rapid i simplificat a impozitelor. n acelai scop, s-a adoptat o procedur de impunere complet, cuprins n Codul de procedur fiscal, adoptat la 1 aprilie 194216.

3.2. Procedura bugetar Procedura bugetar s-a meninut, n general, pe principiile perioadei anterioare, examinate deja n seciunea a II a, a acestui capitol. 3.2.1. n vederea unei mai bune organizri bugetare, fiecare minister elabora un buget interior de execuie, prin care se repartizau creditele bugetare, ntre diferite servicii publice centrale i locale. Cheltuielile bugetare nu puteau fi efectuate dect n limita strict a creditelor deschise. Potrivit Legii din 31 iulie 192917(modificat la 31 august 1931 i 24 decembrie 1932), ordonanarea plilor se fcea pe cale ierarhic. Astfel, minitrii i ceilali conductori de administraii aveau dreptul de a dispune, n calitatea lor de ordonatori principali, de credite ce li se deschideau. n continuare, ordonatorii secundari, pe baza 15 Monitorul Oficial, nr.78 din 1 aprilie 1934, Supracota se aplic o dat cu cota principal i asupra aceluiai venit iar nu asupra venitului rezultat, dup ce s-a sczut impozitul calculat cu cota principal. 16 Monitorul Oficial, nr.78 din 1 aprilie 1924 17 Monitorul Oficial, nr.167 din 31 iulie 1929

16

delegaiei primite pe numele lor, emiteau mandate de plat n limitele prevzute de ordonanele de delegaie. Plile se puteau face de ctre casieriile publice numai dup verificarea ordonanelor i mandatelor de plat.

3.2.2. Organele locale, conform Legii din 14 aprilie 1933, aveau bugete proprii, aprobate de consiliul judeean sau comunal, pe baza proiectelor elaborate de prefect, respectiv de ctre primarul comunei. Veniturile bugetelor locale erau, potrivit legii din 1933, menionat, constituite pe dou ci:

- venituri dependente de sistemul fiscal al statului prin subvenii, cote adiionale etc;

- venituri independente provenite din taxe comunale, calculaia mrfurilor, etc.

Cheltuielile publice locale se efectuau prin serviciile de contabilitate ale administraiilor respective, potrivit Legii contabilitii publice. 3.2.3. n deceniul al treilea al secolului nostru, echilibrarea

bugetar neputnd fi realizat s-a procedat la: a). Reducerea important a cheltuielilor publice; b). Majorarea cu cca. 10% a impozitelor directe i cca 20% a celor indirecte;

c). Scindarea bugetului statului n ordinar i extraordinar; cel din urm cuprindea veniturile nencasate i cheltuielile neefectuate din exerciiile bugetare anterioare.

3.3. Aparatul fiscal

3.3.1. n perioada interbelic18 , aparatul fiscal a fost organizat pe baza importantului principiu al separrii atribuiilor ce-i reveneau:

- constatarea i aezarea impozitelor; - administrarea (mnuirea) ncasrii i plii impozitelor. n aplicarea acestui principiu, prin reforma din 1929 funcionarii

18 Pentru detalii, a se vedea, E.M.Ssan, op. Cit., p. 88

17

din domeniul fiscal au fost mprii n mod corespunztor n: - funcionari aparinnd serviciilor de constatare a impozitelor; - funcionari aparinnd serviciilor de ncasri i pli. De altfel, aceast distincie se bazeaz, n ultim instan, pe

principiul general al finanelor publice de separare a funciei de decizie de funcia de cas, pentru a se evita operaiuni nelegale, pgubitoare pentru bugetul public, favorizate de situaiile n care cele dou funcii ale finanelor s-ar exercita de acelai organ i chiar de acelai funcionar public. Separarea celor dou administraii (servicii) nu nseamna c ele acionau fr nici o legtur ntre ele. Dimpotriv, cele dou administraii colaborau intens, comunicndu-i reciproc activitile efectuate i rezultatele obinute.

3.3.2. n judee funciona cte o administraie de constatare a impozitelor , condus de administratori de constatare. Aceste administraii aveau dou secii:

- pentru constatarea impozitelor directe; - pentru constatarea impozitelor indirecte. La nivelul plilor funciona cte o circumscripie de constatare a

impozitelor , care reprezinta celula sistemului fiscal de constatare condus de ctre un controlor financiar, avnd n subordine ajutori de controlori . n acelai timp, n fiecare jude funciona cte o administraie de ncasri i pli cu principala atribuie de a urmri i ncasa veniturile publice ce le erau date n debit i efectuau plile statului. Ele erau subordonate nemijlocit Direciei contabilitii generale a statului. Administraia de ncasri i pli era condus de un administrator, ajutat de controlori de urmrire, care exercitau operaiunile de urmrire i ncasare a veniturilor publice. La nivelul plilor funcionau percepiile de circumscripie, conduse de cte un contabil i un numr de funcionari de birou. Constatarea veniturilor publice provenite din taxe i contribuii n cadrul administraiei locale, se fcea de ctre comisii de constatare locale compuse din:

- delegatul serviciului financiar la orae, sau notarul comunal;

18

- un consilier comunal delegat i - un delegat al contribuabililor. Cei nemulumii de constatrile comisiei puteau face apel , n

termen de 15 zile de la comunicare. Comisia de apel era compus din:

- delegatul consiliului comunal; - delegatul contribuabililor i - judectorul de ocol. mpotriva deciziilor comisiilor de apel, cnd impozitul depea

100.000 lei, se putea face apel la Tribunal sau la Curtea de Apel. Pe baza constatrilor definitive, se fcea nregistrarea n rolurile de ncasri.

Seciunea IV. Dreptul financiar dup al Doilea Rzboi Mondial

Dominaia sovietic, n Romnia dup Al Doilea Rzboi Mondial, a impus nlocuirea statului de drept i a economiei de pia cu dictatura comunist de stat i economic. Cadrul de aciune a prghiilor financiare, ca de altfel, a tuturor categoriilor economice n general, era nemijlocit legat i condiionat de planul naional unic de dezvoltare , ca instrument principal cu ajutorul cruia se asigura nfptuirea dictaturii economice comuniste. n aceste mprejurri, noiuni ca autonomie economico-financiar a organelor administrative i unitilor de producie, autogestionarea ntreprinderilori autoconducerea muncitoreasc, erau creaii ale oligarhiei comuniste menite a justifica dictatura exercitat de un numr restrns de persoane.

4.1. Organizarea bugetar.

1. n domeniul finanelor regimului comunist bugetul de stat a avut un rol important, n toate etapele perioadei respective, de peste 40 de ani din ara noastr, fiind subliniat rolul su politic n evoluia economico- social. Fiind un instrument al statului monopolist, supracentralizat,

19

bugetul de stat avea o menire tehnico- financiar subordonat principiului planificrii socialiste19. La rndul ei, legislaia bugetar a reflectat concepia menionat despre importana i menirea bugetului de stat. 2. Astfel, cu ocazia restructurrii financiare din 1949 , bugetul de stat a fost definit planul financiar anual al formrii fondului unic de mijloace bneti necesare ndeplinirii funciilor statului i ndrumrii lor. n conformitate cu planul economic general, n vederea dezvoltrii puterii economice a rii, aezrii economiei naionale pe baze socialiste, ridicrii nivelului material i cultural al celor ce muncesc i garantrii independenei naionale20. Din aceast definiie se desprind cele dou caracteristici eseniale ale concepiei comuniste despre bugetul de stat i anume: a). Natura bugetului de stat de plan financiar cu rol, n principal, de finanare a economiei naionale, adic- cum se prevedea n Legea din 1949- n vederea dezvoltrii puterii economice a rii, aezrii economiei naionale pe baze socialiste, i b). poziia de subordonare a bugetului de stat fa de planul economic, din moment ce urma a fi ntocmit n conformitate cu planul economic general. n realitate, proiectul planului economic era elaborat de Comitetul de Stat al Planificrii, supus aprobrii conducerii Partidului Comunist Romn, iar pe baza i n executarea acestuia, se ntocmea proiectul bugetului de stat.

3.Pe parcursul consolidrii statului centralizat, denumit i socialist a evoluat i organizarea finanelor, inclusiv a bugetului de stat i a legislaiei bugetare. Astfel, ultimul act legislativ cu caracter general n domeniul

financiar, Legea finanelor21, stabilete rolul bugetului de stat, dup cum urmeaz: Bugetul de stat cuprinde veniturile centralizate ale statului i repartizarea acestora n concordan cu obiectivele planului naional unic, pentru finanarea economiei naionale, aciunilor social-culturale, aprrii rii i altor nevoi ale societii(art.38).

19 I.Gliga, Gh.Gilescu, P. Olcescu, Drept financiar, Ed.Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1981,p.47 20 Art.1 din Legea nr.3/1949 asupra ntocmirii i ncheierii bugetului general al Republicii Populare Romne. 21 Legea nr.9/1972, modificat i completat prin Legea nr.2/1979

20

Rezult c au fost menionate dou caracteristici prezentate mai sus i, n plus se precizeaz n mod expres principiul centralismului excesiv al bugetului de stat , n acord cu supercentralismul statului, deoarece cuprinde veniturile centralizate ale statului i repartizarea acestora (deci tot pe cale centralizat). Aceast caracteristic este demonstrat i de includerea bugetelor locale de stat , nlturnd orice manifestare de autonomie financiar a organelor de stat locale (judeene, municipale, oreneti i comunale). Astfel, Legea finanelor nr.9/1972, modificat i completat prin Legea nr.2/1979, prevede c bugetul de stat se compune din bugetul republican i bugetele locale (art.183). 4. Veniturile bugetului de stat, erau formate, innd seama de caracteristicile menionate, din urmtoarele surse bneti: a). Venituri provenite de la unitile socialiste de stat; b). Venituri i alte ncasri aferente bugetului asigurrilor sociale de stat (incluse i ele n bugetul de stat); c). Impozite i taxe pltite de organizaiile cooperatiste i unitile economice ale celorlalte organizaii obteti; d). Taxe vamale; e). Impozite i taxe de la populaie; f). Alte venituri. 5. Cheltuielile bugetului de stat n legea finanelor se prevedea expres c, ele se efectueaz n concordan cu obiectivele planului naional unic, avnd deci principala destinaie de finanare a economiei naionale care, dup cum tim, nsemna de fapt finanarea proprietii de stat, respectiv a ntreprinderilor de stat. Astfel, cheltuielile bugetare se efectuau pentru:

a). Finanarea economiei naionale, cuprinznd obiective i aciuni care se finaneaz din fondurile de dezvoltare economico- social i anume: investiii productive, acoperirea necesarului de mijloace circulante al unor uniti economice, constituirea rezervelor de stat, etc; b). Realizarea aciunilor social culturale; c). Acordarea de pensii i realizarea altor aciuni din bugetul asigurrilor sociale de stat; d). Aprarea rii;

21

e). Funcionarea organelor puterii de stat, organelor administraiei de stat, organelor judectoreti i celor ale procuraturii; f). Realizarea altor aciuni i sarcini prevzute prin dispoziiile legale.

4.2. Evoluia dreptului fiscal 1. n 1944, la terminarea celui de Al Doilea Rzboi Mondial,

principalele impozite i taxe ce se aplicau n Romnia erau urmtoarele: a). Impozite directe, mprite n ase cedule , astfel:

- impozitul pe veniturile din proprieti agricole; - impozitul pe veniturile din proprieti cldite; - impozitul pe veniturile din capitalurile mobiliare; - impozitul pe veniturile din comer i industrie; - impozitul pe salarii; - impozitul pe veniturile din profesii; b). impozite indirecte, dintre care menionm: - impozitul pe lux i cifra de afaceri; - taxele de consumaie; - impozitul excepional de 12%; - impozitele i taxele de timbru; - impozitul de echivalent; - taxele vamale de import i export; - taxele pe buturi spirtoase i altele; c). monopolurile fiscale de stat.

2. Dup Al Doilea Rzboi Mondial, au avut loc importante modificri n sistemul fiscal. Reforma agrar din 1945, reforma i stabilizarea monetar din 15 august 1947, abolirea monarhiei i proclamarea Republicii Populare Romne la 30 decembrie 1947, adoptarea Constituiei din 13 aprilie 1948 i, mai ales, naionalizarea principalelor mijloace de producie la 11 iunie 1948, msur prin care s-a constituit un larg sector de stat n economia romneasc, sunt factori care au avut consecine considerabile i din punct de vedere fiscal. Astfel, n perioada 1945-1948 au avut loc i unele modificri fiscale, dar

22

nu de mare complexitate, cum au fost, spre exemplu, desfiinarea impozitului excepional de la 12%, sau nlocuirea impozitelor proporionale cu cele progresive. 3. n aceste condiii social-economice, de la 01.ianuarie 1949 s-a efectuat o structurare financiar n cadrul creia au fost luate o serie de msuri fiscale radicale determinate mai ales de naionalizarea principalelor mijloace de producie i transformarea ntreprinderilor particulare n ntreprinderi de stat. Naionalizarea a dat un alt coninut i o alt natur prelevrilor la bugetul de stat de la aceti noi contribuabili. Ca atare, au fost desfiinate impozitele directe. Astfel, impozitul pe cifra de afaceri ce-l datorau anterior ntreprinderile fost particulare, ca impozit direct, a fost schimbat ntr-un impozit indirect, deoarece s-a transformat ntr-un mijloc de atragere la buget a venitului net centralizat al statului. De altfel n anul 1950, cu unele modificri, impozitul pe cifra de afaceri a devenit impozitul pe circulaia produselor, care se aplica nu numai asupra produselor de consum individual, ci i asupra mijloacelor de producie i se datora att de ntreprinderile de stat, ct i de cele particulare ce mai existau. Din anul 1952 numai ntreprinderile de stat datoreaz noul impozit. n anul 1954, efectundu-se o reaezare a impozitului, acesta este aplicat numai asupra bunurilor de consum individual, nu i asupra mijloacelor de producie, iar denumirea sa a devenit, impozit pe circulaia mrfurilor. Cu aceast denumire, impozitul, dar cu modificri pe parcurs n ce privete sfera de cuprindere, s-a aplicat n toat perioada regimului socialist. Muli ani la rnd, acest impozit a constituit principala plat a venitului net centralizat al statului, ncasat de la ntreprindere de stat. n acelai timp, n anul 1949 au fost introduse impozitul asupra operaiilor de executri de lucrri , prestri de servicii i transporturi (care ulterior a fost nlocuit cu impozitul asupra operaiunilor necomerciale), impozitul pe veniturile cooperativelor i impozitul pe spectacole. Unitile cooperaiei agricole au fost obligate la suportarea impozitului agricol , devenit n anul 1952 (Decretul nr.125/1952) impozitul pe veniturile agricole i ale ntovririlor, iar din anul 1955

23

(Decretul nr.212/1955) a fost nlocuit cu impozitul pe teren, cu cote fixe stabilite pe hectar, cu scopul de a ncuraja sporirea produciei agricole i creterea animalelor. Legislaia fiscal de la 01-ianuarie 1949 a desfiinat i impozitele directe datorate de populaie. S-a introdus ns impozitul pe veniturile populaiei i impozitul agricol. Ambele impozite au suferit numeroase modificri pe parcurs, n ce privete obiectul i subiectele impunerii n raport cu politica fiscal. n domeniul taxelor, menionm Legea timbrului (Legea nr.6/1949 i Decretul nr.2/1949) care reglementa taxele de timbru, impozitul proporional de timbru i impozitul progresiv de timbru. De la o1. iulie 1955, aceast lege a fost nlocuit (Decretul nr.199/1955 i H.C.M nr.911/1955), desfiinndu-se impozitul de timbru, iar taxele de timbru li se atribuie natura real de taxe, plat a unui serviciu prestat. La data de o1.ianuarie 1949, au fost introduse i unele impozite i taxe locale (Legea nr.11/1949). De la 01.ianuarie 1952, aceste impozite i taxe dobndesc o nou reglementare (Decretul nr.18/1952), care se va aplica pn la 01.ianuarie 1982, cnd se va adopta Legea nr.25/1981i Decretul nr.425/1981.

4.3. Organele administraiei de stat financiar-bancare 1. Dup luarea puterii de ctre comuniti prin msurile economice

adoptate, s-a instituit monopolul absolut al proprietii de stat (peste 2/3 din avuia naional i fondurile fixe din economie), s-a redus exagerat ponderea proprietii cooperatiste, s-a ngrdit tot mai accentuat mica producie rneasc, s-a limitat extrem proprietatea i producia meteugreasc, s-a ajuns la concentrarea excesiv a produciei industriale. Ca atare, statul a devenit administrator general al unui imens patrimoniu. n aceste condiii, n sfera domeniului public au fost incluse n mod arbitrar i bunurile aparinnd n mod tradiional domeniului privat al statului, cum sunt cele aflate n administrarea direct a

24

ntreprinderilor de stat, centralelor industriale, trusturilor i altor uniti economice de stat. n consecin, i activitatea financiar pe care era interesat s o reglementeze n detaliu, statul i-a extins sfera, cuprinznd nu numai pe cea implicat de finanele publice, ci i pe cea a unitilor economice de stat care, potrivit practicii financiare internaionale este considerat ca aparinnd domeniului financiar privat.

2. innd seama de aceast situaie, activitatea executiv financiar de stat era exercitat, att pe plan central ct i pe plan local, de organele administrative financiar-bancare de stat, cum erau:

a). Pe plan central: Ministerul Finanelor, Banca Naional, bncile specializate( Banca de Investiii, Banca Agricol i Banca Romn de Comer Exterior), Casa de Economii i Consemnaiuni, Administraia Asigurrilor de Stat, precum i direciile financiare i de preuri din ministere i celelalte organe centrale de stat. b). Pe plan local .

- organele financiare ale unitilor administrativ teritoriale; - organele i unitile subordonate ale organelor centrale

administrative, financiar-bancare de stat menionate mai sus; - compartimentele financiar-contabile din cadrul:

o instituiilor de stat; o unitilor economice de stat.

n ultimele dou decenii ale regimului comunist a funcionat i

Consiliul Financiar-Bancar i comisiile financiar-bancare teritoriale, compuse din reprezentanii organelor administrative financiar-bancare enumerate mai sus.

3. Ministerul Finanelor era organul administrativ central de specialitate care rspundea de nfptuirea politicii financiare a partidului i statului n domeniul finanelor i aciona pentru asigurarea echilibrului financiar, monetar i valutar al rii22.

4. Banca Naional, mpreuna cu bncile specializate, ca organe de stat, rspundeau de nfptuirea i asigurarea aplicrii, n

22 Art.228 din Legea finanelor nr.9/1972, modificat i completat prin Legea nr.2/1979

25

activitatea lor, a politicii partidului i statului n domeniul monetar i al creditului, potrivit prevederilor Legii finanelor i ale legilor i statutelor lor de organizare i funcionare23. Banca Naional era i principalul organ de casierie al executrii bugetului de stat.

5. Casa de Economii i Consemnaiuni , constituia instituia specializat n atragerea i pstrarea economiilor bneti ale populaiei, avnd i unele atribuii bancare i financiare24.

6. Administraia Asigurrilor de Stat ndeplinea atribuii de asigurare prin efectul legii, a valorii contractuale a bunurilor, a persoanelor i de rspundere civil. Celelalte organe administrative financiare i bancare, centrale sau locale menionate mai sus, aveau atribuii specifice organelor sau unitilor n cadrul crora funcionau.

23 Idem, art.232 24 Decretul nr.371/1958 privind organizarea i funcionarea Case de Economii i Consemnaiuni, precum i Statutul CEC.

26

CAPITOLUL II.

NOIUNI GENERALE DE DREPT FINANCIAR

Seciunea I. Rolul economic al statului

1. Aspecte generale

n comuna primitiv neexistnd statul, diferitele funcii publice -

organizarea muncii, supravegherea respectrii obiceiurilor, a riturilor religioase, etc.- erau ndeplinite de oameni alei de ntreaga colectivitate. Cu timpul apare proprietatea privat, crete inegalitatea de avere iar societatea s-a scindat n clase. Astfel, a aprut necesitatea unei instituii care s protejeze proprietatea privat, s apare privilegiile celor avui mpotriva celor neavui25. n primele stadii de dezvoltare a ornduirii sclavagiste, cnd predomina economia natural, nchis, unele funcii publice ( de conducere, de justiie) erau onorifice, iar ndeplinirea unor activiti (construirea de drumuri, ntreinerea armatei, etc) erau asigurate pe calea prestaiilor n munc, a drilor n natur la care erau obligai supuii statului sau pe seama tributurilor i a bunurilor jefuite i a trofeelor de rzboi de la popoarele nvinse. Abia mai trziu cnd a nceput s se dezvolte economia de schimb, statul sclavagist folosete i resursele bneti pentru acoperirea cheltuielilor publice. Din acest moment se poate vorbi de apariia primelor elemente de finane (impozite, mprumuturi). n statul feudal, dei relaiile marf-bani au cunoscut o puternic dezvoltare, totui cheltuielile erau acoperite ntr-o proporie relativ redus pe seama veniturilor. Statul continua s foloseasc pe scar larg prestaiile n munc i drile n natur.

25 E. Cernea, E. Molcu, Istoria statului i dreptului romnesc, ediia a II a, Ed. ansa S.R.L. Bucureti, 1998 i S.Amariei, Finane generale, Ed. Junimea Iai,002,p.9-10

27

n ornduirea capitalist, producia de mrfuri i relaiile bneti devin predominante iar ntreinerea aparatului de stat i acoperirea celorlalte cheltuieli publice se bazeaz aproape exclusiv pe folosirea resurselor bneti. n aceast ornduire, se contureaz dou funcii fundamentale care caracterizeaz activitatea statului i anume:

- Funcia intern (principal) de meninere a ordinii interne i de asigurare a funcionrii instituiilor specifice noii ornduirii;

- Funcia extern de aprare a rii, a independenei, a suveranitii, de extindere a teritoriilor prin aciuni militare.

n ornduirea socialist, statul continu s mobilizeze la dispoziia sa, o important parte din venitul naional i s o utilizeze n scopul ndeplinirii funciilor i sarcinilor sale. Deci, separarea statului de societate n sfera relaiilor economice i gsete expresia n aceea c statul i are veniturile, cheltuielile i datoriile sale proprii, i procur resursele necesare ndeplinirii funciilor i sarcinilor sale cu ajutorul constrngerii, pe care o exercit asupra membrilor societii. n concluzie, apariia i evoluia finanelor publice este inseparabil legat de existena unei organizri de tip statal, de folosirea bunurilor i a formelor valorice de realizare i de repartiie a produsului social. 1.1. Concepii conturate n literatura de specialitate privind

finanele publice

Sub aspect istorie, noiunea de finane publice a evoluat suportnd, de-a lungul timpului, schimbri profunde i multiple. Problema legat de geneza finanelor, natura, funciile i rolul acestora, pe diferitele trepte ale dezvoltrii omeneti, a format obiect de cercetare al mai multor discipline. n cercetarea tiinific juridic a noiunii de finane publice s-au conturat dou concepii: noiunea clasic i noiunea modern de finane publice.

28

1.1.1.Noiunea clasic de finane publice

Aceast concepie este legat de liberalismul politic, fiind specific perioadei de dezvoltare economico- social de la sfritul secolului al XIX lea i nceputul secolului XX. Conform acestei concepii, statul liberal era preocupat mai puin de activitile private, limitndu-i intervenia la funciile sale tradiionale i anume: aprare naional, diplomaie, ordine public i justiie. Activitatea economic este considerat a fi apanajul ntreprinderilor private, orice participare a statului la activitatea economic fiind contraindicat. Veniturile, constnd din impozite, taxe i alte modaliti de procurare a resurselor financiare ale statului, trebuiau limitate la necesarul asigurrii funcionrii instituiilor publice.

Ca atare, n concepia clasic se considera c statul are un rol neintervenionist. 1.1.2.Finanele publice moderne

n perioada de dup primul rzboi mondial, locul statului neintervenionist a fost luat de statul intervenionist. Se remarc rolul activ al statului n influenarea proceselor economice. Astfel, finanele publice devin un mijloc de intervenie n activitatea social-economic, de exercitare a unei influene pozitive pentru organizarea ntregii activiti. Maurice Duverger , referindu-se la statul modern din secolul nostru, scrie c acesta nu se mrginete la sarcinile militare i poliieneti tradiionale. El intervine n viaa social pentru a stimula producia n perioada de criz, pentru a mpiedica creterea preurilor i a menine puterea de cumprare a monedei, n perioada inflaiei pentru a asigura, n tot timpul, o ct mai bun utilizare a bogiilor rii i repartizarea venitului naional. Pentru acest stat modern, finanele publice nu sunt numai un mijloc de acoperire a cheltuielilor sale de administraie, ci i aceasta n primul rnd- un mijloc de a interveni n viaa social, de a

29

exercita o presiune asupra cetenilor, pentru a organiza ansamblul naiunii26. Pierre Lalumiere subliniaz creterea rolului intervenionist al statului n economie dup criza mondial din 1929-1933. Pentru ndeplinirea acestui rol au fost folosite pe o scar din ce n ce mai larg cheltuielile publice, impozitele i alte instrumente financiare27. Finanele publice sunt definite ca tiina care studiaz activitatea statului, n calitatea sa de utilizator al unor tehnici speciale, aa numite financiare: cheltuieli, taxe, impozite, mprumuturi, procedee monetare, buget etc. n abordarea modern a finanelor publice, la unii autori contemporani, prevaleaz conceptul economic, n timp ce la alii accentul cade pe conceptul sociologic. Astfel, Adolph Wagner, consider economia financiar a statului ca fiind economia prin care statul dobndete i utilizeaz bunurile materiale, banii necesari funcionrii sale- forma cea mai nalt a comunitii economice obligatorii28 .

Seciunea a II a. Obiectul i funciile finanelor publice. Relaiile financiare.

2.1. Noiunea de finane

Apariia finanelor este rezultatul unui proces complex i ndelungat determinat de evoluia vieii sociale prin apariia i dezvoltarea comunitii umane, apariia proprietii, dezvoltarea forelor de producie, a relaiilor marf-bani, dar i ca urmare a necesitii statului pentru realizarea sarcinilor i funciilor sale. Etimologic, cuvntul finane provine din limba latin unde au fost utilizate mai multe expresii finanio, financias, finis, formndu-se mai trziu expresia financia pecuniaria care nsemna a ncheia o tranzacie prin plata unei sume de bani.

26 M.Duverger, Instituions financieres, Coll Themis, Paris, 1954, p.2 27 P.Lalumiere, Les finances publiques, Lib. Armand Colin, Paris, 1970,p.17 28 Gheorghe Filip, Finane generale, suport de curs, Iai,2002,p.1

30

Noiunea de finane s-a rspndit n Frana n secolul al XV lea prin cuvintele finance, prin care era desemnat o sum de bani sau un venit aparinnd organelor de stat respectiv, finances, folosite pentru a-i denumi pe arendaii de impozite sau persoanele nsrcinate cu strngerea veniturilor pentru rege29 . Cu timpul, cuvntul finane a cptat un sens foarte larg, incluznd bugetul statului, creditul, operaiunile bancare i de burs etc, adic resursele, relaiile i operaiile bneti. 2.1.1. Definiia finanelor publice Finanele publice au fost definite de autori diferii, dup caz:

- ca fiind instrumentul prin intermediul cruia statul nostru particip la repartiia venitului naional, asigur fondurile bneti necesare dezvoltrii economiei naionale, realizrii aciunilor social- culturale, funcionrii organelor de stat i aprrii suveranitii, independenei i integritii teritoriale a rii;

- ca fiind raporturile social-economice de formare i repartizare n form bneasc, care apar n legtur cu constituirea i utilizarea resurselor necesare funcionrii i dezvoltrii generale a societii;

- ca ansamblul sau cvasitotalitatea proceselor i relaiilor economice n form bneasc ce se produc n toate sferele reproduciei( consum, producie, repartiie, circulaie).

n concluzie, putem defini finanele publice n sens larg, ca fiind acele relaii care au ca obiect regulile fundamentale, organele i procedurile care permit colectivitilor publice ndeplinirea tuturor atribuiilor lor cu ajutorul mijloacelor financiare condiia esenial fiind ca aceste reguli i procedee s se aplice ntr-un regim de drept public; iar n sens restrns reprezint ncasrile i plile bneti de interes public necesare n relaiile cu statul i alte instituii publice.

29 A.Wagner, tiina finanelor, Leipzig, 1983,p.15.

31

2.2. Obiectul finanelor publice

n doctrina de specialitate s-au emis mai multe opinii privind obiectul finanelor publice. Astfel, ntr-o opinie de circulaie european, se consider c finanele publice au ca obiect, regulile

fundamentale, organele i procedurile care permit colectivitilor publice ndeplinirea tuturor atribuiilor cu ajutorul mijloacelor financiare. Aceste reguli i procedee trebuie s se aplice ntr-un regim de drept public, pentru a scoate n eviden faptul c motivele, mijloacele i efectele finanelor publice sunt cu totul diferite de cele ale finanelor private30. Finanele publice sunt folosite n scopul satisfacerii nevoilor generale ale societii, n timp ce finanele private sunt i n slujba realizrii de profit de ctre ntreprinztorii particulari31. n lucrrile de specialitate din S.U.A. s-a susinut c finanele publice au ca obiect faptele, principiile, tehnicile i efectele procurrii i cheltuirii fondurilor bneti de ctre organele guvernamentale ale administrrii datoriei publice32. ntr-o formul mai concentrat se susine c finanele publice au ca obiect veniturile i cheltuielile bugetelor aparinnd colectivitilor publice i care se exprim sub forme economice, politice i juridice33. Veniturile publice i suma lor, cheltuielile publice i destinaia lor, precum i corelaiile dintre acestea reprezint esena finanelor publice iar pentru a-i realiza rolul i funciile sale, statul trebuie s mobilizeze resurse i s fac cheltuieli bneti. n acest scop, statul procedeaz la repartiia sarcinilor publice, ntre persoanele fizice i juridice, ct mai echitabil posibil. Mijlocul financiar i juridic prin care se realizeaz aceast repartiie l reprezint obligaia fiscal, adic impozitele, taxele i celelalte sarcini fiscale specifice fiecrei ri i fiecrei etape istorice34.

30 Luis Trotabas, Finances publiques, Paris, 1964, Libraire Dallez, p.3 31 I.Vcrel, Finane. Genez. Concept. tiin, n finane publice, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2002, p. 19. 32 Wiliam Shultz, Lowel Flaris, American Public Finances, New York, 1964, p.1 33 Raymond Muzellac, Finances publiques, ediia a 6 a, Editura Sirey Paris, 1989, p.4 34 T. Moteanu,( coordonator), Finane. Buget, Ed. Economic, Bucureti, 2001, p. 15 i urm.

32

n acelai timp, n aciunea de cheltuire, statul este preocupat de stabilirea destinaiei surselor financiare publice, n raport cu sarcinile i funciile pe care le are de ndeplinit. n selectarea nevoilor publice ce urmeaz a fi finanate, statul stabilete anumite prioriti, n raport de urgena i necesitatea cheltuielilor publice avute n vedere. Astfel, ntr-o perioad de evoluie panic, primeaz cheltuielile necesare dezvoltrii serviciilor publice (nvmnt, sntate, cultur etc), n schimb, n timp de rzboi, spre exemplu au prioritate cheltuielile militare de toate categoriile. Veniturile publice i cheltuielile publice apar drept componente eseniale ale structurii finanelor publice n opiniile doctrinare menionate i ele au o ndelungat tradiie istoric, inclusiv n statele moderne. Dup Revoluia din Decembrie 1989, s-a pus i n ara noastr problema definirii obiectului finanelor publice, odat cu activitatea de legiferare n materie. n aceast aciune structura finanelor publice din statele cu economie de pia occidental i cu regim politic democrat a fost o surs de inspiraie. Astfel, constatm, c Legea nr.10/1991 privind finanele publice35 ,adoptat la scurt timp dup revoluie, are n structura acestor finane veniturile i cheltuielile publice, ca elemente de baz ale bugetelor publice i ale finanelor instituiilor publice. Creditul public reprezint, de asemenea, o component a structurii finanelor publice36 . Prin aceast lege s-a urmrit a se reinstitui n Romnia o structur a finanelor publice asemntoare celor din statele occidentale europene cu economie naional liberal-capitalist i cu regim politic parlamentar. Att Legea nr.10/1991, ct i Legea nr.72/1996, privind finanele publice37, care o nlocuiete, stabilete drept obiect general al structurii finanelor publice, formarea, administrarea, ntrebuinarea i controlul resurselor financiare publice38. 35 M.O. nr.23 din 30 ianuarie 1991 36 Cu privire la conceptul i structura finanelor publice, a se vedea I.Gliga, Dreptul finanelor publice, Ed. All, Bucureti, 1994, p. 11-18; D.D.aguna, Drept financiar i fiscal, Ed. Eminescu, Bucureti, 2000, p. 5-7 37 M.O. nr.152 din 17 iulie 1996 38 M.O. nr.152 din 17 iulie 1996

33

Noua Lege a finanelor publice, nr.500/200239, stabilete un obiect general mai larg, care cuprinde principiile, cadrul general i procedurile privind formarea, administrarea, angajarea i utilizarea fondurilor publice, precum i responsabilitile publice implicate n procesul bugetar. n mod concret, obiectul finanelor publice l formeaz, n prezent: categoriile de bugete publice (bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului, bugetele tuturor instituiilor publice); veniturile publice ( impozite, taxe, contribuii i alte venituri) i cheltuielile publice necesare pentru finanarea nevoilor publice; mprumuturile interne i externe (de stat i cele garantate de stat), care formeaz datoria public i care completeaz resursele financiare publice proprii ale rii noastre; finanele publice locale40; finanele instituiilor publice; controlul financiar, exercitat n legtur cu formarea, administrarea, angajarea i utilizarea fondurilor bneti publice.

2.3. Relaiile financiare

n aciunile de mobilizare, de formare a veniturilor publice i de efectuare a cheltuielilor publice, ntre stat i persoanele fizice, ntre persoanele juridice, pe de o parte i ntre acestea i stat, pe de alt parte, se nasc anumite relaii de natur economic, adic relaiile financiare , respectiv anumite drepturi i obligaii corelative. Caracterul public al acestor relaii financiare, adic de relaii bneti ntre indivizi (persoane) i stat, caracterizeaz finanele publice. ntr-adevr, din perioada descompunerii comunitii gentilice i nceputul ornduirii sclavagiste, cnd au aprut finanele, ntr-o form incipient, acestea (finanele) au acionat ca relaii sociale, de natur economic, care se manifestau n procesul de repartiie a venitului naional, n corelaie direct cu realizarea rolului i funciilor statului. n evoluia istoric, observm o lrgire a sferei de cuprindere a finanelor. Necesitile reduse de ntreinere a aparatului de stat, precum 39 M.O. nr.597 din 13 august 2002 40 Ordonana de Urgen privind finanele publice locale publicat n M.O. nr.431 din 19 iunie 2003

34

i slaba dezvoltare a relaiilor marf-bani i a relaiilor bneti, au determinat o sfer mai restrns a finanelor n ornduirea sclavagist. De asemenea, n ornduirea feudal, sfera finanelor a rmas limitat, datorit acelorai condiii ce au acionat n sclavagism. n schimb, n ornduirea capitalist, sfera finanelor cunoate o impresionant extindere ca urmare a generalizrii relaiilor marf-bani i a creterii importante a nevoilor financiare ale statului, odat cu sporirea cheltuielilor acestuia pentru organizarea unor aciuni de interes general mai ample, legate de satisfacerea anumitor nevoi sociale nvmnt, asisten social, ocrotirea sntii, comunicaii, construirea de edificii publice, aprare etc. Se poate conchide c, odat cu evoluia societii i trecerea de la o ornduirea social economic la alta, s-au extins i diversificat i relaiile financiare. Ca atare, pe lng impozite, care continua s fie principala surs de venit a statului, se instituie alte obligaii fiscale, cum sunt: taxe pe succesiuni, taxe vamale, ncasri din monopoluri de stat (fiscale) etc. Concomitent, cresc i cheltuielile statului n principal ca urmare a sporirii importante a sarcinilor i rolului ce i le-a asumat pentru satisfacerea nevoilor de ordin general ale societii. n toate cazurile, relaiile financiare mbrac o form valoric, bneasc. Relaiile financiare ce iau natere n procesul complex de repartizare a produsului social i venitului naional n scopul satisfacerii nevoilor generale ale societii, dei sunt multiple, au o serie de caracteristici comune, dar i unele trsturi specifice proprii . Aceste trsturi specifice, apar deoarece:

a). O parte, din relaiile financiare asigur repartizarea i formarea fondurilor bugetului public i deci au un caracter nerambursabil (nu se restituie);

b). O alt parte in relaiile financiare au la baz principiul rambursabilitii;

c). O alt parte a relaiilor financiare mbin trsturile specifice ale celor dou de mai sus , adic rambursabilitatea are caracter aleatoriu, fiind condiionat de producerea unui eveniment.

35

Dac se produce evenimentul, suma ce se va rambursa poate s fie chiar mai mare dect prestaia bneasc. Dac evenimentul nu se produce, prestaia bneasc devine nerambursabil (suma pltit deci nu se restituie).

Ca urmare a acestor particulariti, n sens larg, relaiile financiare cuprind att relaiile referitoare la formarea i repartizarea fondurilor bugetului public, care au caracter nerambursabil, ct i cele care au la baz principiul (obligaia) rambursabilitii, precum i cele la care rambursabilitatea are caracter aleatoriu, adic toate cele trei categorii menionate.

n schimb, n neles restrns, se consider relaii financiare numai cele care cuprind relaiile referitoare la formarea i repartizarea fondurilor bugetelor publice, adic cele din prima categorie de mai sus, care au un caracter nerambursabil. n aceast accepie ne vom referi la finanele publice.

n raport de sensul restrns al relaiilor financiare, relaiile care au la baz obligaia de rambursare, reprezint relaii de credit, care apar n legtur cu satisfacerea unor necesiti temporare de fonduri bneti.

A treia categorie de relaii financiare privit ca o component a sensului larg al noiunii de relaii financiare o constituie relaiile de asigurare , caz n care rambursabilitatea prestaiei are caracter aleatoriu.

Vom face o distincie net ntre cele trei categorii de relaii financiare , utiliznd noiunea de finane publice pentru a desemna relaiile financiare care implic pli cu caracter nerambursabil, adic acele relaii ce se includeau n sensul restrns al noiunii de relaii financiare. n acelai timp, relaiile de credit i cele de asigurare trebuie tratate drept categorii distincte i autonome de relaii bneti, cu particularitile lor relative n cele de mai sus.

2.4. Funciile finanelor publice

Pentru satisfacerea nevoilor generale ale societii este necesar constituirea unor importante fonduri bneti la dispoziia autoritilor publice. Aceste fonduri se formeaz pe seama unei pri din produsul

36

intern brut i sunt utilizate pentru finanarea nevoilor sociale att de interes naional, ct i local. Mijloacele prin care finanele publice i ndeplinesc acest rol, sunt funciile acestora, respectiv funcia de repartiie i funcia de control.

2.4.1. Funcia de repartiie Funcia de repartiie se realizeaz n procesul de formare i repartizare a mijloacelor bneti, mai exact odat cu repartiia produsului social (produsul intern brut) i cu cea a venitului naional i presupune dou momente: a). Constituirea fondurilor din impozite, taxe, mprumuturi la care particip regiile autonome, societile comerciale care au capital de stat, mixt sau privat, instituiile publice, persoanele fizice i juridice rezidente sau strine, populaia. Resursele care alimenteaz fondurile publice n majoritatea lor covritoare i au izvorul n produsul intern brut creat n anul considerat i ntr-o mai mic msur n avuia naional sau n transferuri primite din strintate. Aceste resurse provin din toate ramurile economiei naionale, ns n proporii diferite, n funcie de gradul de dezvoltare a acestora. b). Distribuirea fondurilor financiare pe beneficiari: persoane fizice sau juridice, respectiv pentru nvmnt, sntate, cultur, asigurri sociale i protecie social, gospodrie comunal i locuine, aprare naional, ordine public, administraie public, aciuni economice etc. Distribuirea este dat n competena autoritilor publice i se face n raport cu resursele financiare disponibile i cererea de resurse financiare. Cheltuielile publice sunt destinate fie dezvoltrii, fie consumului, pentru instituiile publice sau agenii economici ori persoanele fizice beneficiare.

37

2.4.2. Funcia de control Funcia de control are ca scop asigurarea respectrii legii i creterea eficienei economice printr-o mai bun administrare a banului public, astfel nct prin control se contribuie la realizarea echilibrului monetar, valutar i financiar n economie. n consecin, controlul se efectueaz nu numai asupra activitilor specifice funciei de repartiie, ci el se execut i asupra produciei realizate n sectorul de stat, a schimbului i consumului ce au loc n acest sector. n ara noastr, controlul financiar se exercit de puterea legislativ, cea executiv i cea judectoreasc, direct sau prin organe de specialitate, cum sunt: Curtea de Conturi, Ministerul Finanelor Publice, bnci i alte instituii financiare; organe specializate ale ministerelor, unitilor administrative teritoriale i unitile economice. Se poate conchide c finanele publice constituie un sistem de relaii economice, prin intermediul crora se asigur formarea i repartizarea fondurilor publice de resurse financiare n scopul dezvoltrii economice i sociale a rii, precum i satisfacerii celorlalte nevoi obteti41 . ntr-o nou opinie, fa de doctrin, la care nu ne raliem, se remarc existena a celei de-a treia funcie a finanelor publice, respectiv funcia de reglare (stabilizare). n viziunea acestora, aceast funcie are ca scop contracararea unor fenomene cu caracter destabilizator(recesiunea, criz, omajul) care perturb procesele economice i sociale, respectiv stimularea evoluiei pozitive a acestor procese.

41 I.Vcrel, Coninutul economic i funciile finanelor publice, n op., p.75

38

Seciunea a III a.

Noiunea i obiectul dreptului financiar

3.1. Reglementarea juridic privind finanele publice Finanele publice sau relaiile financiare sunt raporturi social-economice de formare i repartizare, n form bneasc, care apar n legtur cu constituirea i utilizarea resurselor necesare funcionrii i dezvoltrii generale a societii. Fondurile publice se constituie, se repartizeaz, se administreaz i se controleaz n temeiul unor norme juridice. ntr-adevr, la fel ca alte activiti de interes social-economic, procedeele i mijloacele prin care statul i alte colectiviti publice, i procur fondurile bneti necesare, se realizeaz, n mod practic, numai n urma i pe baza reglementrii acestor procedee sau mijloace prin norme juridice referitoare la impozite i la modul de percepere a lor, la cheltuielile publice i la modul de efectuare a lor42. Normele juridice care au ca obiect de reglementare finanele publice constituie norme juridice financiare. Totalitatea acestor norme juridice financiare alctuiesc reglementarea juridic privind finanele publice sau legislaia finanelor publice .

3.2. Categoriile de norme juridice care au ca obiect finanele publice Organizarea i funcionarea n bune condiiuni a serviciilor publice necesit resurse bneti importante43. a). n acest scop, o prim categorie de norme juridice avnd ca obiect de reglementare finanele publice o reprezint cele privind procesul de formare, de constituire a resurselor bneti necesare satisfacerii nevoilor publice, adic fondurilor bneti publice.

42 I.Gliga, Dreptul finanelor publice, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1992, p. 8-9 43 I.Condor, Drept Fiscal i Financiar, Ed.Tribuna Economic, Bucureti, 1996, p. 61-62

39

Normele juridice din aceast categorie asigur concentrarea n bugetele publice a resurselor bneti necesare constituirii i alimentrii veniturilor publice, adic a fondurilor bneti aflate la dispoziia organelor centrale i locale ale administraiei publice i a celor din domeniul asigurrilor sociale de stat. n aceast categorie de norme juridice se cuprind reglementrile privind stabilirea i perceperea impozitelor, taxelor i a celorlalte venituri publice. b). A doua categorie de norme juridice financiare sunt cele care stabilesc destinaiile pentru care pot fi utilizate veniturile publice, adic, mai exact, natura cheltuielilor publice i procedura de efectuare a acestora. c). A treia categorie de norme juridice care au ca obiect finanele publice se refer la emisiunea i circulaia bneasc. d). O alt categorie de norme juridice financiare sunt cele privind creditul public. e). n fine, o alt categorie de norme juridice financiare au ca obiect controlul financiar. Unii autori mai grupeaz normele juridice, tot dup domeniul de reglementare astfel: a). Norme de drept bugetar care reglementeaz elaborarea i aprobarea bugetelor ce compun sistemul unitar de bugete i execuia acestora; b). Norme de drept fiscal, care reglementeaz impozitele, taxele i celelalte venituri publice, precum i procedura de realizare a acestora; c). Norme care reglementeaz mprumutul public; d). Norme care reglementeaz controlul financiar.

3.3. Definiia dreptului financiar Dreptul reprezint un ansamblu de norme juridice constituite ntr-un sistem unitar ntr-o societate dat. Dreptul financiar a fost i este denumit de diferii autori Drept financiar i fiscal, sau Drept financiar ori Dreptul finanelor publice.

40

Dreptul financiar este definit de aceti autori n mod diferit ca fiind:

- format din totalitatea actelor normative, care reglementeaz relaiile de constituire, repartizare i utilizare a fondurilor bneti ale statului i ale instituiilor publice, destinate satisfacerii sarcinilor social-economice ale societii44;

- acea ramur a sistemului de drept care cuprinde totalitatea normelor juridice, instituite de statul nostru, ce reglementeaz relaiile sociale ce iau natere n procesul constituirii, repartizrii i utilizrii fondului de dezvoltare (acumulare) i a fondului de consum social n vederea satisfacerii intereselor generale ale societii45;

- ansamblul normelor juridice instituite conform conceptului modern al finanelor publice contemporane, care reglementeaz n regim de drept public, constituirea i ntrebuinarea fondurilor bneti ale statului i ale celorlalte colectiviti publice, precum i controlul financiar de interes public46.

n concluzie, vom defini dreptul financiar acea ramur a sistemului de drept public care cuprinde, ansamblul normelor juridice instituite de stat i care reglementeaz relaiile sociale ce iau natere n procesul constituirii, repartizrii i utilizrii fondurilor bneti ale statului i ale statului i ale celorlalte instituii publice, precum i controlul financiar al statului.

Seciunea a IV a

Izvoarele dreptului financiar

4.1. Caracterizare general Noiunea de izvor de drept financiar poate fi neleas n primul rnd n sens material atunci cnd ne referim la condiiile vieii materiale ale societii care determin modul de manifestare a voinei de stat i n

44 D.D.aguna, Drept financiar i fiscal, Ed. Oscar Print, Bucureti, 2000, p.81 45 P.Olcescu, T.Toma, Tratat de drept financiar i fiscal, Ed. Cantes, Iai, 2000, p.11 46 I.Glica, Dreptul finanelor publice, Ed. Humanitas, Bucureti, 2000, p.17

41

al doilea rnd n sens formal sau juridic cnd prin izvor de drept nelegem forma specific de exprimare a normei juridice pe care o mbrac voina de stat n procesul de instituire a acesteia47. Pentru ca voina de stat s devin obligatorie trebuie respectat o anumit procedur mai complex sau mai simpl de instituire a normelor juridice, procedur n cadrul creia organele de stat competente vor elabora i adopta normele juridice a cror for juridic i form de exprimare vor fi determinate tocmai de locul pe care-l ocup n ierarhia organului de stat, organul de la care eman48. n ceea ce privete izvoarele dreptului financiar, acestea pot fi: izvoare comune ale dreptului financiar cu alte ramuri de drept i izvoare specifice dreptului financiar. 4.2. Constituia Principalul izvor al dreptului financiar n constituie legea fundamental a rii. Prevederile constituionale servesc pentru stabilirea competenelor organelor puterii legislative i celor ale puterii executive, centrale i locale, n elaborarea, adoptarea, executarea i ncheierea bugetelor publice. De asemenea, prin norme constituionale sunt stabilite competenele statului cu privire la gestionarea banului public, sarcini referitoare la controlul execuiei bugetare, politic valutar, politica fiscal etc. De asemenea, legile ordinare ale parlamentului, decretele prezideniale, hotrrile guvernului reprezint alte izvoare ale dreptului financiar, ca i ale altor ramuri de drept.

47 I.Ceterchi, Teoria general a statului i dreptului, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1967, p. 345-347 48 P. Olcescu, T.Toma, Tratat de drept financiar i fiscal, Ed. Cantes, Iai, 2000, p.35

42

4.3. Legile

Celelalte legi, altele dect Constituia, adic legile ordinare, cuprind cele mai importante norme juridice financiare. ntre acestea, un loc important l ocup Legea privind finanele publice, legile bugetare anuale i legile fiscale. Legea privind finanele publice 49 i Ordonana de Urgen privind finanele publice locale50 reflect, pe plan juridic, strategia i politica Romniei n domeniul finanelor publice n legtur cu descentralizarea, autonomia unitilor administrativ - teritoriale i a unitilor economice de stat, tranziia spre o economie de pia i privatizarea. Legea finanelor publice cuprinde principiile i normele de baz ale activitii financiare a statului, constituind cadrul legislativ general al finanelor publice. Referitor la reglementarea relaiilor financiare ale statului, n urma unei intense activiti legislative, Parlamentul a adoptat o serie de legi privind: activitatea bancar (Legea nr.58/1998- Legea bancar); Statutul Bncii Naionale a Romniei (Legea nr.101/1998); impozitul pe profit; organizarea i funcionarea controlului financiar i a Grzii Financiare etc. Alte acte normative emise de guvern sau de organisme de specialitate n domeniul financiar i bancar cuprind importante reglementri ale relaiilor financiare privind:

- taxele de timbru pentru aciunile i cererile introduse la instanele judectoreti, precum i asupra actelor de notariat i a serviciilor prestate de acestea;

- aplicarea tarifului vamal de import; - stabilirea taxelor consulare; - stabilirea nivelului unor taxe n sume fixe datorate statului, n

lei, de persoanele fizice i juridice, introducerea plii taxei asupra mijloacelor de transport cu traciune mecanic i a mijloacelor de transport pe ap, deinute de regiile autonome,

49 Legea nr.500/2002 n M.O. nr.597/13 august 2002 50 Ordonana de Urgen privind finanele locale, nr.45/2003 M.O. nr.431/19 iunie 2003

43

societile comerciale i de ceilali ageni economici organizai ca persoane juridice.

4.4.Hotrrile consiliilor locale.

Bugetul propriu al fiecrei uniti administrativ- teritoriale, care are

personalitate juridic ( comun, ora, municipiu, jude), se aprob anual prin hotrri ale consiliilor acestor uniti. Tot prin astfel de hotrri se stabilesc msurile pentru executarea bugetelor locale i se aprob conturile anuale de execuie ale bugetelor respective. De asemenea, consiliile respective au unele competene n ce privete stabilirea unor taxe i majorarea cotelor unor taxe i impozite locale, precum i de acordare a unor nlesniri fiscale. 4.5.Actele normative ale organelor centrale ale autoritii executive

- Ordonanele n domeniul fiscal emise de ctre Guvern sunt

supuse Parlamentului spre aprobare; - Instruciunile Ministerului Finanelor sunt izvoare specifice

dreptului financiar. Prin aceste acte normative se instituie norme juridice care dezvolt, detaliaz i aplic n mod unitar dispoziiile unor legi fiscale i financiare;

- Normele Metodologice referitoare la anumite operaii i procedee financiare i regulamentele ce grupeaz instruciuni i norme metodologice n materie financiar i fiscal sunt izvoare specifice dreptului financiar alturi de celelalte izvoare pe care le-am enumerat mai sus i care sunt ntlnite n practica normativ din domeniul finanelor.

Seciunea a V a

Raporturile juridice financiare Raportul juridic de drept financiar const n relaiile sociale care iau natere, se modific i se sting n procesul constituirii, repartizrii i

44

utilizrii fondurilor bneti ale statului i care sunt reglementate de normele juridice financiare51. Raporturile juridice financiare se nasc numai n cadrul activitii financiare nfptuite de stat i de organele sale. n cadrul acestor raporturi, fr excepie, unul dintre subiecte este statul care intr n aceste raporturi juridice de pe poziia de purttor al autoritii de stat. Aceast particularitate rezult din poziia de subordonare a tuturor celorlalte subiecte participante fa de subiectul purttor al autoritii de stat. Raporturile juridice financiare se nasc, se modific i se sting pe baza manifestrii unilaterale de voin a statului, prin forme specifice prevzute de normele juridice financiare. 5.1. Subiecii raporturilor juridice financiare Subiectele oricrui raport juridic presupun existena a cel puin dou persoane pentru ca un astfel de raport s poat lua natere, s se poat modifica sau stinge. Subiectele participante la raporturile juridice financiare sunt: a). Statul, ca organ de specialitate n activitatea financiar reprezentat prin organele sale Ministerul Finanelor Publice, Agenia Naional de Control (Garda Financiar) i Curtea de Conturi. Organele financiare sunt investite cu competen de a elabora i executa bugetele publice, de a stabili i ncasa veniturile publice, a le administra i apoi a le repartiza pe destinaii legale, precum i de control al aplicrii normelor juridice financiare. Organele financiare de stat au o situaie juridic specific , n sensul c ele pot pretinde celuilalt subiect participant anumite prestaiuni sau abineri i, n acest scop, l pot controla, sanciona i executa silit. Aceasta nu nseamn c organele financiare nu au ndatorirea de a garanta drepturile i interesele legale ale celuilalt subiect participant. Spre exemplu, organele financiare au dreptul de a stabili veniturile publice (impozite, taxe, etc), de a verifica i definitiva sumele cuvenite

51 D.D.aguna, op. Cit., p. 84

45

bugetelor publice, de a ncasa n contul bugetelor publice sumele reprezentnd venituri publice i de a ndruma, controla i urmri, inclusiv prin executare silit, realizarea impozitelor i taxelor, respectnd n toat aceast activitate, drepturile i interesele contribuabililor. b). Persoanele fizice i /sau juridice Persoanele fizice ca subiecte individuale titulare de drepturi i obligaii. Din aceast categorie fac parte:

- cetenii romni; - persoane fizice strine rezidente (reprezentanii diplomatici,

reprezentanii consulari, reprezentanii comerciali, doctoranzii, studenii, apatrizii);

- persoanele fizice nerezidente (specialitii, oameni de cultur, tiin, artitii, sportivii, turitii).

Persoana juridic este subiectul colectiv de drept care ntrunete condiiile cerute de lege (patrimoniu propriu, organizare de sine stttoare, obiect de activitate) pentru a fi titular de drepturi i obligaii. Din categoria acestor persoane juridice fac parte:

- societile comerciale; - regiile autonome; - instituii publice; - asociaii politice; - ali ageni economici. Toate persoanele care realizeaz venituri sau posed capital le

revine obligaia de a plti impozite, taxe sau alte venituri publice, devenind, n acest fel, subieci ai raporturilor juridice privind finanele publice . Situaia juridic a acestui al doilea subiect al raporturilor examinate este diferit de cea a primului subiect (organ de stat), deoarece i garanteaz respectarea drepturilor i intereselor prevzute de lege, adic, dac este nedreptit are dreptul de ataca organele financiare de stat. Se poate trage concluzia c subiecii raporturilor juridice privind finanele publice nu sunt egali n drepturi i obligaii , aa cum este cazul prilor n raporturile juridice de drept civil.

46

5.2. Coninutul raporturilor juridice financiare Coninutul raporturilor juridice financiare l formeaz drepturile i obligaiile subiectelor participante la aceste raporturi. Coninutul acestor raporturi acestor raporturi difer de coninutul altor raporturi juridice ntruct se stabilete n legtur cu necesitatea, constituirea i repartizarea fondurilor bneti ale statului. 5.3. Obiectul raporturilor juridice financiare Obiectul raporturilor juridice financiare este determinat de sfera larg a finanelor publice pe de o parte, iar pe de alt parte de faptele, actele normative i operaiunile specifice cu privire la activitatea financiar i fiscal. Astfel, acest obiect poate fi: a). n prima situaie: venituri publice, cheltuieli publice, politica fiscal, aciuni de prognoz de organizare bugetar, de creditare, de control financiar, de circulaie monetar etc; b). n a doua situaie: plata unor sume de bani la care sunt obligate subiectele participante la raporturile juridice financiare. 5.4. Gruparea raporturilor juridice financiare n funcie de sfera de cuprindere a finanelor publice aceste raporturi pot fi:

- raporturi juridice bugetare; - raporturi juridice fiscale; - raporturi juridice de creditare; - raporturi juridice de organizare a circulaiei monetare; - raporturi juridice de asigurare prin efectul legii; - raporturi juridice de control financiar.

47

Seciunea a VI a. Rolul i locul dreptului financiar n sistemul de drept.

tiina finanelor i a dreptului financiar 6.1. Rolul dreptului financiar

Fenomenul financiar i dreptul financiar sunt deosebit de complexe,

avnd conexiuni i repercusiuni n toate domeniile activitii economice i sociale, att publice ct i private. n domeniul public , prin normele juridice financiare se asigur formarea fondurilor necesare pentru finanarea aciunilor de interes general ale societii i administrarea acestor fonduri, precum i stabilirea destinaiilor lor concrete i procedura de realizare a finanrii publice. n domeniul privat, normele juridice privind finanele publice acioneaz: a). Pe de o parte, pentru stabilirea i ncasarea veniturilor publice de la toi contribuabilii, persoane fizice sau juridice, stimulnd unele ramuri sau activiti economice prin faciliti fiscale sau descurajnd dezvoltarea altor activiti sau ramuri economice, n raport cu interesele publice; b). Pe de alt parte, pentru sprijinirea unor ageni economici pentru dezvoltarea lor sau desfurarea anumitor activiti ( export, etc) prin diferite instrumente financiare ( mprumuturi externe acordate sau garantate de stat, taxe vamale, faciliti valutare etc). n etapa actual de tranziie spre economia de pia, o importan sporit i un rol activ l are dreptul financiar, deoarece prin normele juridice ce-l compun poate aciona pentru sprijinirea i stimularea sectoarelor productive din economie, n special din domeniul privat, pentru extinderea, consolidarea i dezvoltarea acestora52.

52 I.Condor, Dreptul fiscal i financiar, Ed. Tribuna Economic, Bucureti, 1996, p. 78

48

6.2. Locul dreptului financiar n sistemul de drept Sistemul dreptului financiar este alctuit din ansamblul normelor juridice constituite ntr-un tot unitar pe baza anumitor principii urmrind o anumit finalitate. n raport de criteriile obiectului de reglementare juridic i de criteriile metodei de reglementare juridic sunt configurate ramurile dreptului ca principale componente ale sistemului de drept, ca un ansamblu distinct de norme juridice legate organic ntre ele. Dreptul pozitiv este mprit n drept public i drept privat. Astfel, cu privire la dreptul financiar n sistemul dreptului menionm c el aparine dreptului public, deoarece cuprinde norme juridice instituite n scopul satisfacerii unor interese generale ale societii. Dreptul financiar poate fi delimitat de diferite ramuri de drept:

1. dreptul financiar se aseamn cu dreptul civil i dreptul comercial deoarece cuprinde norme juridice care reglementeaz raporturi patrimoniale avnd ca obiect drepturi i obligaii exprimate n bani; dar se deosebete prin aceea c reglementeaz normele juridice cu privire la mobilizarea, administrarea i repartizarea pe destinaii a fondurilor bneti necesare satisfacerii intereselor publice n timp ce, dreptul civil i dreptul comercial cuprind ansamblul normelor juridice care reglementeaz relaiile bneti ce se stabilesc ntre persoane fizice i persoane juridice. 2. dreptul financiar i dreptul procesual civil prezint asemnri cu

privire la procedura executrii silite; 3. dreptul financiar i dreptul internaional public presupun existena

unor convenii interstatale determinate de necesiti i interese financiare ca de exemplu: convenii cu privire la mprumuturile externe, convenii de stabilire a unor taxe vamale, convenii privind dubla impunere;

4. dreptul financiar i dreptul comunitar au n vedere relaiile de armonizare a legislaiei financiare naionale cu legislaia financiar internaional, ca de exemplu, instituirea taxei pe valoarea adugat ca principalul impozit indirect asemntor celui din statele membre ale comunitii europene;

49

5. dreptul financiar se aseamn cu dreptul constituional, deoarece ambele au n vedere raporturi ce iau natere n procesul exercitrii puterii de stat, de exemplu conceptul de buget public, de procedur bugetar;

6. dreptul financiar i dreptul administrativ se afl n relaii de interferen deoarece ambele cuprind norme referitoare la organizarea, conducerea i funcionarea organelor financiare de stat care fac parte din administraia de stat, normele juridice care conin reglementri speciale referitoare