Državni PAR Monitor...BER - BiH PAR i 2017-2018 5 Izrazi zahvalnosti Državni PAR Monitor reforme javne uprave u BiH proizvod je procesa praćenja tokom perioda dužeg od godinu dana,

WeBER - BiH PAR Monitor 2017-2018

3

Državni PAR Monitor IZVJEŠTAJ ZA BOSNU I HERCEGOVINU

2017-2018.

Sarajevo, 2018.


4

Publikacija:

Državni PAR Monitor Bosna i Hercegovina 2017/2018

Izdavač:

Vanjskopolitička inicijativa BH

Autori:

Anida ŠabanovićAna Bukovac - Vuletić

Sarajevo, novembar 2018

Ovaj izvještaj je izrađen uz finansijsku podršku Evropske unije i Kraljevine Holandije. Za njegov sadržaj je odgovorna Vanjskopolitička inicijativa BH (VPI BH) i ni na koji način se ne može smatrati da odražava stavove Evropske unije i Kraljevine Holandije.


5

Izrazi zahvalnosti

Državni PAR Monitor reforme javne uprave u BiH proizvod je procesa praćenja tokom perioda dužeg od godinu dana, koji se oslanjao na različite tehnike prikupljanja podataka i samim tim donio mnogo rezultata. Zaključci i ocjene iznijeti u ovom izvještaju ne bi imali isti kvalitet bez dragocjenih stručnih savjeta, pruženih informacija i smjernica naših kolega i saradnika. Stoga autori žele da se posebno zahvale Lejli Ramić-Mesihović (direktorici VPI BH), Davoru Vuletiću (predsjedniku Skupštine VPI BH) i Denisi Sarajlić (članici Skuštine VPI BH) na čvrstoj garanciji kvaliteta publikacije i na stručnom uvidu u specifična pitanja funkcionisanja javne uprave.

Posebnu zahvalnost upućujemo i državnim službenicima, predstavnicima civilnog društva i drugim zainteresovanim stranama koji su sa nama podijelili svoje iskustvo putem fokus grupa, anketa i intervjua, a čija imena nećemo navoditi poštujući princip tajnosti ličnih podataka.

Takođe, želimo da se zahvalimo i Uredu koordinatora za reform javne uprave u BiH (PARCO BiH) na pružanju informacija i podataka u procesu istraživanja, a posebno na pomoći u distribuciji ankete za državne službenike. Uz to, zahvalni smo Centru za promociju civilnog društva (CPCD) na pomoći u distribuiranju ankete među organizacijama civilnog društva. Na kraju, zahvalnost upućujemo i organima državne uprave koji su dostavili informacije kao odgovor na brojne zahtjeve za slobodnim pristupom informacijama od javnog značaja koje su podnosili članovi istraživačkog tima.


6

O projektu WeBER

Projekat Unapređenje kapaciteta civilnog društva Zapadnog Balkana za monitoring javne uprave (WeBER) je trogodišnji projekat koji finansira Evropska unija, a sufinansira Kraljevina Holandija.

Cilj projekta je jačanje kapaciteta, učešća i značaja organizacija civilnog društva i medija na Zapadnom Balkanu u zagovaranju i uticanju na kreiranje i sprovođenje reforme javne uprave.

WeBER sprovodi mreža Think for Europe (TEN) koju čini šest think tank organizacija sa Zapadnog Balkana orijentisanih ka istraživanju i zagovaranju javnih politika u domenu evropskih integracija:

1. Centar za evropske politike (CEP) iz Beograda,

2. Institut za evropske politike (EPI) iz Skoplja,

3. Vanjskopolitička inicijativa BH (VPI BH) iz Sarajeva,

4. Grupa za pravne i političke studije (GLPS) iz Prištine,

5. Institut alternativa (IA) iz Podgorice,

6. Institut za demokratiju i medijaciju (IDM) iz Tirane.

CEP je koordinator projekta. Uz partnerstvo sa European Policy Centre - EPC iz Brisela, WeBER je obezbijedio vidljivost na nivou EU.

Kombinacijom aktivnosti sprovedenih tokom trajanja projekta WeBER ostvareni su višestruki ciljevi:

yy Osnivanjem regionalne PAR Platforme, WeBER je unaprijedio kapacitete organizacija civilnog društva na ZB da učestvuju u reformi javne uprave, istovremeno obezbjeđu-jući prostor za dijalog o reformi sa vladama.

yy Izradom PAR Monitora, WeBER je stvorio osnovu za argumentovan dijalog o reformi javne uprave.

yy Kao rezultat posebnog praćenja svake administracije na Zapadnom Balkanu i njihovog međusobnog poređenja (Regionalni PAR Scoreboard), WeBER promoviše pozitivan pritisak unutar regiona.


7

Sa kim sarađujemo?

WeBER je uspostavio saradnju sa velikim brojem zainteresovanih strana u regionu i šire, udruživanjem snaga u cilju održivog toka administrativnih reformi na Zapadnom Balkanu. Na nacionalnom nivou, ostvarena je koordinacija sa ministarstvima i/ili institucijama nadležnim za pitanja reforme javne uprave, koji imaju ulogu saradnika u sprovođenju projekta. Na regionalnom nivou, WeBER sarađuje sa Regionalnom školom za javnu upravu (ReSPA), koja je bila domaćin regionalne PAR platforme organizacija civilnog društva i koja služi za uspostavljanje regionalnog dijaloga o reformi javne uprave. WeBER sarađuje i sa Savjetom za regionalnu saradnju (RCC), kako bi se obezbjedila komplementarnost sa pristupima praćenju koje imaju organizacije civilnog društva fokusirane na strategiju JIE 2020. Takođe, projekat održava bliske kontakte i konsultuje program SIGMA Organizacije za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD), koja obavlja redovne ocjene napretka administracija Zapadnog Balkana u primjeni Principa javne uprave u periodu prije pristupanja EU. Na kraju, WeBER se o pitanjima reforme javne uprave konsultuje sa Generalnim direktoratom za politiku susjedstva i pregovore o proširenju (DG NEAR) Evropske komisije, uključujući i Centar za tematsku ekspertizu (COTE) za reformu javne uprave.

Projekat je uspostavio čvrstu saradnju i udružio se sa organizacijama civilnog društva koje su zainteresovane za reformu javne uprave ili već rade u ovoj oblasti širom Zapadnog Balkana. Izradom komunikacione strategije za uključivanje civilnog društva u praćenje reforme, WeBER je obezbijedio bolju koordinaciju u komplementarnost različitih OCD i njihovih napora i projekata sa fokusom na administrativnu reformu.


8

Izvršni sažetak

Zašto civilno društvo vrši monitoring RJU?

Reforma javne uprave (RJU) se smatra ključnim preduslovom svih zemalja u procesu integracija u Evropsku uniju (EU). Kao kompleksna i sveobuhvatna reforma, RJU u zemljama Zapadnog Balkana je strogo analizirana kroz SIGMA principe javne uprave, koje je razvila OECD/SIGMA i podržala Evropska unija. Principi definišu funcionalnu upravu u pogledu na njenu sposobnost da pruži transparentne, učinkovite i efikasne usluge građanima i da podrži socio-ekonomski razvoj.

U kontekstu velikog vanjskog pritiska za osiguranje značajnog napretka u provedbi RJU, sve važniji su zahtjevi unutar zemalja za boljom upravom, kako bi kontinuirano vršili pritisak na vlasti da provode reforme kada, kao rezultat procesa integracija, prestanu vanjski pritisci i uslovljavanje. Organizacije civilnog društva, uz jedinstveno lokalno poznavanje funkcionalnosti uprava mogu predvoditi zagovaračke aktivnosti koje su usmjerene ka osiguravanju bolje uprave. Neovisni monitoring RJU i dijalozi s predstavnicima vlasti koji su zasnovani na činjenicama mogu biti dobar način za postizanje ovog cilja.

Pristup WeBER Monitora RJU

Na osnovu navedenog, WeBER projekat je izvršio prvi ciklus monitoringa. Struktuiranim pristupom, zasnovanim na činjenicama za monitoring RJU, reforme se približavaju javnosti, s posebnim fokusom na aspekte RJU koji su od najvećeg značaja organizacijama civilnog društva i javnost.

WeBER monitoring RJU uveliko ovisi o sposobnostima, znanju i vještinama civilnog društva Zapadnog Balkana. On se nadograđuje na SIGMA principe javne uprave kao temelja RJU, dok iste analizira kroz nezavisno izrađenu metodologiju monitoringa RJU. Sveukupna metodologija je zasnovana na odabiru 21 SIGMA principa u okviru šest ključnih područja za koje se vršio monitoring i izvještavanja kroz 23 skupna indikatora koja se osvrću na različite aspekte RJU.

Metodologija RJU Monitora je utemeljena na regionalnom pristupu. Izgled i sadržaj svih WeBER indikatora omogućava poređenje uprava Zapadnog Balkana te poređenje rezultata zemalja ove regije. Uz metodologiju, PAR Monitor pruža komparativni monitoring izvještaj za region Zapadnog Balkana kao i šest zasebnih izvještaja u kojima su prikazani detaljni nalazi za svaku upravu. Ovaj izvještaj predstavlja rezultate monitoringa za Bosnu i Hercegovinu, uključujući i primjenjive preporuke za svako od šest područja RJU, usmjerenih ka kreiranju otvorenije, transparentnije, odgovornije uprave orijentirane ka građanima.


9

Rezultati WeBER monitoringa za BiH

Strateški okvir za RJU: nedovoljno učešće OCD u procesu konsultacija i monitoringu strateških dokumenata.

U BiH, organizacije civilnog društva nisu bile uključene u rad radne grupe za razvoj nove Strategije za RJU. Međutim, Ured koordinatora RJU u BiH (PARCO BiH), nakon što nisu uspjeli u svojim nastojanjima da uključe OCD u formalni proces, je napravio određeni napor da ipak uključi zainteresovane OCD izvan procesa formalnih konsultacija kako bi čuli njihova mišljenja i komentare. Inače, PARCO BiH predviđa učešće OCD ali samo za proces javnih konsultacija (za razvoj strategije i akcionog plana), tokom kojih OCD mogu iznijeti prijedloge, komentare i sugestije na konačni nacrt dokumenata.

Iako PARCO BiH proaktivno poziva vanjske sudionice, uključujući razne interesne skupine, vanjski sudionici su nedovoljno konsultirani tokom razvoja strateških dokumenata RJU: proces ranih konsultacija se rijetko provodi i rijetko se objavljuju komentari institucija na predložene izmjene. Javne konsultacije s predstavnicima OCD, poslovne i akademske zajednice za razvoj Strategije RJU 2018-2022. su pozitivan primjer dobre prakse, budući da je proces uključio razne sudionike i desile su se prije usvajanja strateškog dokumenta. Međutim, to nije praksa svih institucija na državnom nivou.

Do sada, koordinacijsko tijelo za RJU na političkom nivou – Odbor za ekonomski razvoj i koordinaciju evropskih integracija nije priznao OCD kao relevantnog sugovornika. Institucije nisu zakonski obavezne da uključe OCD u rad nadzornih ili drugih tijela.

Razvoj i koordinacija politika: nezadovoljno civilno društvo – korak naprijed, nazad dva

Sveukupno, proces izvještavanja i donošenja odluka Vijeća ministara BiH je transparentan. U praksi, informacije o radu i aktivnosti te godišnji izvještaji o aktivnostima VM se redovno proizvode i objavljuju, kao i sveobuhvatne i lako razumljive obavijesti za javnost. Nadalje, VM BiH objavljuje ključne informacije sa sjednica (program i zabilješke su u potpunosti dostupne), ali odobreni i usvojeni dokumenti nisu – institucije koje ih predlažu su odgovorne da ih objave na vlastitim internet stranicama.

S druge strane, percepcija OCD u BiH je uveliko negativna, naročito kada su u pitanju planiranje rada, transparentnost i proces donošenja odluka, korištenje eksterno proizvedenih podataka za proces donošenja politika, kao i kvaliteta konsultacija s civilnim društvom.

Shodno s tim, proces donošenja odluka je transparentan tek za 14% ispitanih predstavnika civilnog društva, a većina se ne slaže da su izuzeci od obaveza objavljivanja odluka Vlade/odluka Vijeća ministara odgovarajući (tek 10% ispitanika je reklo da se slaže). Slično tomu, samo njih 16% vjeruje da su zvanične strategije relevantne za aktivnosti Vlade ili ministarstava. Na nalaze OCD se povremenu referišu dokumenti za razvoj politika, studija izvodivosti, a oko 30% ispitanih predstavnika OCD potvrđuje da ih institucije pozivaju da pripreme analize zasnovane na dokazima. Međutim, više od 50% OCD se slaže da predstavnici institucija učestvuju na događajima koje OCD organizuju kako bi promovisali analize politika. Percepcije o procesu konsultacija i izradi zakonodavstva ukazuju da 11% OCD misli da se Zakonom propisani postupci i mehanizmi za javne konsultacije i rasprave dosljedno primijenjuju u praksi, uz 8%


10

odgovora često ili uvijek da ministarstva pružaju povratne informacije učesnicima u javnim konsultacijama i raspravama o tome da li su njihovi doprinosi prihvaćeni ili odbijeni.

Javna služba i upravljanje ljudskim resursima: mali koraci ka transparentnosti i profesionalizaciji

Zbog kompleksnog državnog ustrojstva, sistem javne službe BiH je veoma kompleksan i fragmentiran. Podaci o državnoj službi nisu okupljeni na jednom centralnom mjestu niti ih Vlada BiH redovito ažurira. Agencija za državnu službu BiH (ADS BiH) redovno objavljuje osnovne podatke u vidu grafikona na svojoj internet stranici. Izvještaji o određenim područjima javne službe se ne proizvode, ali ADS BiH proizvodi redovne godišnje izvještaje o svom radu i aktivnostima.

Državno zakonodavstvo koje reguliše privremeno zapošljavanje u državnoj upravi ne navodi posebne kriterije za odabir pojedinaca za privremeno zapošljavanje. Zakon o radu u institucijama BiH (Član 10) i Zakon o državnoj službi u institucijama BiH (Član 22) navode samo osnovne uvjete zapošljavanja u BiH institucijama i državnoj službi. Istovremeno, 38% državnih službenika navode da se formalna pravila za zapošljavanje na privremenoj osnovi primjenjuju u praksi, što ostavlja prostor za zloupotrebu. Kriteriji za odabir privremenih zaposlenika nisu u potpunosti regulisani i procedure zapošljavanja nisu u potpunosti transparentne. Na osnovu ispitivanja percepcije državnih službenika, samo 22% njih je izjavilo da je privremeni rad u državnoj službi izuzetak i nešto viši postotak (29%) njih je izjavilo da pojedinci zaposleni na osnovu takvih ugovora ne vrše zadatke koje inače vrše državni službenici.

U vezi zapošljavanja u državnoj službi, ADS BiH objavljuje konkurse putem četiri kanala koja su jednostavna za pristup - na zvaničnoj internet stranici i u bar tri dnevne novine koje se čitaju i distribuiraju širom BiH. Svi konkursi sadrže dovoljno informacija, i tekst oglasa je uglavnom jasan, međutim dijelovi konkursa koji se tiču opisa posla su obično nejasni. Proces odabira kandidata je jasan, pošten i meriokratan, te nakon odabira kandidata počinje obavezi probni period. Međutim, u vezi meriokratije u procesu odabira kandidata, isto je gledište građana BiH i državnih službenika: tek 20% ispitanih državnih službenika se slažu ili u potpunosti slažu da se kandidati odabiru na osnovu zasluga, dok 11% ispitanih građana dijeli isto mišljenje.

Proces odabira se radi u fazama - prilažu se dokumenti, polaže se pismeni test, potom slijedi intervju, ali su kandidati obavezni predati sve dokumente u prvoj fazi. Prema relevantnim zakonima i propisima, ukoliko se ne predaju svi dokumenti u prvoj fazi, kandidati su automatski diskvalifikovani. Svi kandidati dobijaju obavijest o odluci Komisije za odabir, a kandidati se rangiraju na osnovu poena dobivenih u toku cijelog procesa testiranja. Na stranici Službenog lista BiH objavljuje se ime odabranog kandidata, ali ne i na stranici ADS BiH.

Samo 26% ispitanih državnih službenika se slaže da se prilikom procesa odabira svi kandidati tretiraju jednako, dok se više od 50% ne slaže s ovom izjavom.

Provedba zakonodavnog okvira koji upravlja meritokratno zapošljavanje, nazadovanje i otkaz u državnoj službi nedostaje u praksi. To ukazuje na činjenicu da postavljanje viših državnih službenika nije oslobođeno političkog utjecaja - vladajuće stranke obično pregovaraju raspodjelu stolica. Izborni zakon onemogućava aktivno učešće državnih službenika u izborima, ali ispitivanje državnih službenika ukazuje da to nije uvijek slučaj i da vjeruju da bi viši državni službenici počinili nezakonite radnje ako bi im to zahtjevali njihovi politički nadređeni. Samo 22% ispitanika je izjavilo da se ne slaže sa ovom izjavom, dok je više od 50% izjavilo da se s njom slaže, u potpunosti slaže ili su neutralni po ovom pitanju (niti se slažu niti se ne slažu).


11

Zakon predviđa da se može imenovati „vršilac dužnosti“ administrativne organizacije (i samostalne i organizacije unutar ministarstva ili druge institucije) i da ima puna prava i odgovornosti dok se na tu poziciju ne imenuje nova osoba. Međutim, postoji praksa postavljanja „vršilaca dužnosti“ u institucijama na državnom nivou i VM BiH može nominovati VD bez javnog konkursa, na osnovu nejasnih i netransparentnih procedura. Rasprostranjeno je viđenje o politizaciji više državne uprave, uz više od 60% ispitanih državnih službenika koji vjeruju da se viši državni službenici postavljaju uz političku podršku.

Platni sistem državne službe je regulisan shodno Zakonu i određuje osnovnu platu koja je utvrđena na osnovu množenja osnovice sa određenim koeficijentom ali nije određen odnos i ekskluzivnost kompenzacija i dodataka na platu te se podaci o platnom sistemu ne mogu pronaći na internet stranicama. Svaki konkurs za posao jasno naglašava osnovnu platu u konvertibilnim markama, što je lako dostupna informacija na svim konkursima. Većina državnih službenika vjeruju da političke i lične veze pomažu uposlenicima da ostvare bonuse i povećanje plata.

Zakonski okvir za integritet javnog sektora u BiH je daleko od potpunog, iako su neka administrativna tijela na državnom nivou individualno usvojila planove integriteta i anti-korupcijske planove, ali se oni veoma rijetko provode u praksi. Za razliku od OCD, 24% od ispitanih državnih službenika se slažu da su mjere za očuvanje integriteta i borbu protiv korupcije postojane i učinkovite u institucijama u kojima oni rade te je oko 40% njih izjavilo da su mjere nepristrasne. Međutim, samo 9% ispitanika je izjavilo da bi se osjećali zaštićeni kao zviždači.

Odgovornost: proaktivna informisanost javnosti više se cijeni nego reaktivna

Percepcije OCD ukazuju na nedostatke u primjeni slobodnog pristupa informacijama od javnog značaja. OCD vjeruju da bi vlasti morale bilježiti više informacija kako bi omogućile korištenje ovog prava budući da se tek njih 29% izjasnilo da je trenutni opseg informacija dovoljan, a uz to tek 14% ispitanika vjeruju da se adekvatno primjenjuju zakonom određeni izuzeci opisa informacija od javnog značaja.

Pozitivnija su mišljenja za praktične dijelove traženja informacija: informacije se pružaju u traženom formatu, unutar rokova, besplatno, no potrebno je navesti razlog zbog kojeg se informacije traže. Međutim, za informacije koje sadrže povjerljive podatke i lične podatke, mali broj organizacija vjeruje da je moguće pristupiti dijelu tih podataka koji ne sadrže osjetljive podatke, dok većina njih odgovaraju s „ne znam“. Malo više od 20% OCD smatra da Ministarstvo pravde BiH, kao nadzorni organ, svojim praksom postavlja dovoljno visoke standarde prava pristupa informacijama od javnog značaja, a samo 12% njih vjeruje da su sankcije za kršenje prava na pristup informacijama učinkovite.

Nadalje, primjetno je da većini internet stranica institucija u BiH nedostaje prilagođavanje informacija i podataka na način koji je razumljiv građanima. Dostupne informacije su tek dijelom upotpunjene, ažurirane, ili dostupne unutar „tri klika“ od početnih stranica institucija. Institucije obično objavljuju informacije o budžetu samo unutar finansijskih izvještaja, koji se redovno objavljuju. U institucijama koje su odabrane kao dio uzorka za ovo istraživanje ne postoji praksa objavljivanja budžeta za građane. Međutim, mnogo su više zabrinjavajuće situacije nepostojanja godišnjih izvještaja upravnih tijela, neujednačena praksa informisanja o načinima saradnje s civilnim društvom i drugim vanjskih sudionicima, organigrami s predstavljenom hijerarhijom unutar institucija koji nisu u skladu s propisanim internim strukturama i opisima poslova koji


12

se koriste birokratskim vokabularom prepisanim iz zakona. Također, primjetno je odsustvo objavljivanja podataka u otvorenim formatima, što upućuje na potrebu unapređenja proaktivnog objavljivanja podataka koji je više usmjeren i prilagođen građanima.

Pružanje usluga: nisko mišljenje građana, civilno društvo zabrinuto za pristup uslugama

Općenito govoreći, građani BiH imaju dosta lošu percepciju o javnim uslugama što pokazuje podatak da je tek 27% ispitanika svjesno da su u protekle dvije godine učinjeni napori da se administrativne procedure pojednostave, za građane i za kompanije. Percepcija građana je skoro identična kada je u pitanju poslovanje s javnom upravom, što dokazuje podatak da 28% ispitanika se slaže da je smanjeno vrijeme neophodno za pružanje javnih usluga, a isti procenat njih se slaže da su učinjeni napori ka digitalizaciji javne uprave.

Percepcija građana o mogućnosti davanja prijedloga za unapređenje usluga je još niža, te tek njih 13% su izjavili da su bili u prilici iskazati svoje mišljenje. Takav stav potvrđuje analiza odabranih internet stranica pružaoca javnih usluga, gdje se rijetko mogu naći objavljeni podaci o stavovima i komentarima građana za unapređenje poslovanja.

Usluge nisu prilagođene građanima koji žive u ruralnim područjima gdje postoje samo Uredi za registraciju. Koncept jednošalterskih usluga („one-stop shop“) ne postoji (postoje njih 2-5 u BiH) i potrebno je „proći“ kroz više različitih šaltera kako bi se skupila potrebna dokumentacija. To je jedan od razloga zašto je percepcija OCD veoma negativna kada su u pitanju „one-stop shop“ usluge – njih 8% su zadovoljni postojećim, a tek 5% ispitanika se slaže da je sistem pružanja usluga prilagođen ranjivim grupama. Kada je u pitanju dostupnost različitih kanala za pružanje administrativnih usluga, 11% ispitanika predstavnika OCD se slaže da javna uprava omogućava različite kanale za pružanje usluga (lično, putem interneta), a značajno je napomenuti da je njih čak 41% odgovorilo da se ne slaže, dok njih 24% se uopšte ne slaže da su omogućeni različiti kanali za pružanje administrativnih usluga.

Upravljanje javnim finansijama: Informacije do kojih je teško doći

Bosna i Hercegovina ima veoma složen sistem upravljanja javnim finansijama. Sastoji se od institucija na državnom nivou kojima rukovodi Vijeće ministara BiH, entitetskih institucija (svaki entitet ima vlastite vlade i dodatna budžetska sredstva) i Brčko Distrikta.

Bužetski dokumenti koji na godišnjoj osnovni pružaju informacije su lako dostupni i moguće ih je preuzeti s internet stranica relevantnih institucija. Međutim, ne postoji mjesečno izvještavanje koje bi pružalo blagovremene informacije o trošenju budžeta tokom cijele godine. Šta više, često se kasni s objavom izvještaja tako da informacije nisu dostupne javnosti na vrijeme. Uprkos dobroj praksi objavljivanja svih izvještaje o izvršenju budžeta (kvartalnog, polugodišnjeg i godišnjeg) i činjenici da je jedino ministarstvo u regionu koje ima tu praksu, polugodišnji izvještaji u Bosni i Hercegovini su dostupni samo na stranici Parlamenta BiH, a Ministarstvo finansija BiH, kao glavna institucija koja rukovodi finansijama, iste ne objavljuje. Nadalje, zvanični godišnji budžet za građane nije dostupan na internet stranicama.

Iako ne postoje strogi rokovi propisani zakonima o upravljanju finansijama, Ministarstvo finansija BiH izvještaje objavljuje u martu tekuće godine, i to je praksa koju upražnjava posljednje tri godine. Konsolidovani godišnji izvještaji o Javnoj internoj financijskoj kontroli se objavljuju na internet stranici, na stranici Centralne jedinice za harmonizaciju Ministarstva


13

finansija BiH. Izvještaji dostupni na internet stranici su za period 2011-2017. godine, međutim, izvještaji interne revizije se ne objavljuju na stranici. Ostala ministarstva nisu proaktivna u objavljivanju informacija u vezi upravljanja i kontrole finansija te takve informacije nisu dostupne na njihovim internet stranicama.

SIGMA trenutno sarađuje s Uredom za reviziju institucija BiH na projektu koji se bavi unapređenjem komunikacije s ciljem kreiranja sveobuhvatne komunikacijske strategije Ureda. Do sada je komunikacija Ureda s relevantnim akterima u većini slučajeva bila jednosmjerna - u pogledu objavljivanja izvještaja i drugih informacija na internet stranici i time ih čineći javno dostupnima. Međutim, Ured nije zahtjevao nikakav vid povratnih komentara ili sugestija relevantnih aktera na iste. Primarni način komunikacije s javnošću je putem internet stranice Ureda i direktnih kontakata s medijima. Projekat koji provodi Ured za internu reviziju institucija BiH nastoji uvesti mehanizam ili instrument putem kojeg će javnost biti u mogućnosti direktno komunicirati s Uredom te postavljati pitanja, davati mišljenje, predlagati inicijative i drugo.

Kratki pregled preporuka

Kako bi se adresirale idenficirane slabosti i nedostaci, institucije bi trebale preuzeti dolje izlistane mjere (ovo je samo par odabranih preporuka za rješavanje najurgentnijih pitanja, za ostale preporuke molimo pogledajte detaljne preporuke izlistane na kraju svakog poglavlja u izvještaju).

Strateški okvir RJU:

� Institucije bi trebale organizovati konsultacije s OCD u najranijim fazama razvoja do-kumenata.

� Usvojiti novu Strategiju RJU na svim nivoima vlasti, zajedno s Akcionim planom za RJU koji će omogućiti kvalitetnu, učinkovitu, finansijski održivu i odgovornu koordinaciju RJU.

� Provesti kampanju zagovaranja i podizanja svijesti kako bi se u potpunosti iskoristili kapaciteti platforme E-Konsultacije.

� Javne konsultacije se trebaju bolje oglašavati kako bi sve zainteresovane OCD, naroči-to pripadnici ugroženih skupina, imali priliku učestvovati.

Razvoj i koordinacija politika:

� Potrebno je unaprijediti godišnje izvještavanja rada VM BiH kako bi se uključili podaci o vidljivim rezultata ostvarenim u različitim oblastima.

� VM BiH treba redovno objavljivati usvojene dokumente sa svake sjednice.

� Javne konsultacije i javne rasprave koje organizuju ministarstva i druge institucije se trebaju objavljivati na vrijeme i proaktivno organizovati.

� Komentari i sugestije OCD i javnosti se trebaju zahtjevati što je ranije moguće, a izv-ještaji s konsultacija bi trebali biti objavljeni.

� Potrebno je kreirati jedinstveni portal za objavu svih zakonskih akata koje usvajaju svi nivoi vlasti u BiH.


14

Javna služba i upravljanje ljudskim resursima:

� Potrebno je usvojiti novu, sveobuhvatnu Strategiju RJU koja će upravljati područjem javne službe i upravljanja ljudskim resursima.

� Potrebno je uspostaviti registre državnih službenika koji će biti dostupni na web stranicama.

� Godišnji izvještaj o državnoj službi trebaju sadržati podatke o svim vidovima zapošlja-vanja u javnoj službi.

� Sistemi upravljanja državnom službom trebaju proizvesti i objaviti sveobuhvatne go-dišnje izvještaje o provedbi zakona i politika koji se tiču upravljanja ljudskim resursima u državnoj službi.

� Javni konkursi za privremeno osoblje unutar javne službe trebaju biti obaveza, a ADS BiH ili relevantne institucije trebaju provjeriti sposobnosti kandidata na osnovu jasno definisanih kriterija za privremeno zapošljavanje.

� Potrebno je usvojiti nove pravilnike unutar VM i ministarstava na državnom nivou s jasnim definicijama opisa poslova i zaduženja.

� Omogućiti jasne mehanizme za odabir najkvalifikovanijih profesionalaca koji će učest-vovati u komisijama za odabir kandidata prilikom objave javnih oglasa i time osigurati transparentnost ishoda procesa zapošljavanja.

� Omogućiti jasne mehanizme za učinkovitu procjenu radne učinkovitosti za više državne službenike bez političkih ili ličnih utjecaja.

� Internet stranice VM BiH, ADS BiH i drugih relevantnih institucija trebaju sadržavati informacije o prosječnim platama različitih kategorija državnih službenika.

Odgovornost:

� Institucije bi trebale:

– komunicirati s javnošću korištenjem jednostavnog jezika na svojim internet stranicama, fokusirajući se na olakšanje pristupa informacija;

– proaktivno objavljivati godišnje izvještaje na svojim internet stranicama;

– početi izrađivati i objavljivati budžete za građane.

– početi objavljivati barem jedan set podataka koji je u otvorenom formatu a tiče se njihovog poslovanja u skladu s standardima o podacima u otvorenim formatima.

� Podaci o saradnji sa OCD i relevantnim vanjskim sudionicima bi se trebali objavljivati na Internet stranici.

� Institucijama bi se trebala nametnuti obaveza da redovno dostavljaju ili postavljaju informacije na portal eKonsultacije.

� Institucije bi trebale uvijek dostavljati informacije u traženom formatu i izbjegavati slati podatke u vidu skeniranih dokumenata.

� Pružanje usluga:


15

� Potrebno je usvojiti novi Zakon o elektronskoj identifikaciji i uslugama povjerenja.

� Potrebni su dodatni napori kako bi se konsolidirala infrastrukura za izdavanje ličnih dokumenata i centralizovani registar građana.

� Potrebno je pojednostaviti procedure registracije poslovnih subjekata i harmonizirati iste na svim nivoima te su potrebni dodatni napori za uspostavljanje jednošalterskog sistema „one-stop-shop“.

� Potrebno je uspostaviti ovlašteni ured za izdavanje certifikata za elektronski potpis.

� Jednostavnost pristupa javnim uslugama bi trebalo biti uspostavljeno kao jedan od „kamena temeljaca“ politike pružanja javnih usluga.

� Državni službenici koji lično rade s korisnicima na pružanju usluga bi trebali proći kroz obavezne treninge za unapređenje komunikacije sa osobama s invaliditetom i drugim ranjivim grupama.

Upravljanje javnim finansijama:

� Kako bi se osiguralo bolje razumijevanje vanjskih aktera i osigurala veća transparent-nost, potrebno je da informacije o izvršenju budžeta budu što sveobuhvatnije.

� Godišnji izvještaj o izvršenju budžeta bi trebao sadržavati podatke o radu institucija i vlada u BiH.

� Ministarstvo finansija BiH bi trebalo u potpunosti provoditi politiku otvorenih poda-taka i SVE informacije o budžetu objavljivati u ne samo jednom formatu otvorenih podataka (open dana format).

� Centralna jedinica za harmonizaciju Ministarstva finansija bi trebala redovno izrađivati i objavljivati izvještaje interne revizije, unaprijediti eksternu komunikaciju objavom po-dataka koji objašnjavaju Javnu internu financijsku kontrolu i naglasiti građanima bitne razvoje u javnom sektoru.

� Ured za reviziju institucija BiH bi trebao proizvesti sažetak izvještaja koji je prilagođen i razumljiv građanima, za svaki izvještaj o reviziji koji se izvrši, bez obzira na vrstu revizije.

� Ured za reviziju institucija BiH bi trebao promovisati informacije o žalbama, sugestija-ma i primjedbama građana na svojoj internet stranici.

� Ured za reviziju institucija BiH bi trebao koristiti alate koji su prilagođeni građanima kako bi olakšao komunikaciju s građanima.


16

Sadržaj

Izrazi zahvalnosti .................................................................................................................... 5

O projektu WeBER .................................................................................................................. 6

Zašto civilno društvo vrši monitoring RJU? ............................................................................................ 8

Pristup WeBER Monitora RJU ................................................................................................................... 8

Rezultati WeBER monitoringa za BiH ..................................................................................................... 9

Lista skraćenica .................................................................................................................... 21

I. Uvod .................................................................................................................................... 22

I.1 Reforma javne uprave i integracija Zapadnog Balkana u Evropsku uniju – zašto pratiti napredak? ................................................................................................................................................... 22

I.2 Praćenje RJU – kako pratimo? .......................................................................................................... 24

I.3 Struktura Državnog izvještaja PAR Monitor .................................................................................. 28

II. STRATEŠKI OKVIR REFORME JAVNE UPRAVE ................................................................. 30

WeBER indikatori korišteni za oblast Strateški okvir RJU i vrijednosti za BiH ............................ 30

II.1 Stanje u oblasti Strateški okvir RJU ................................................................................................ 30

II.2 Šta prati WeBER i na koji način? ..................................................................................................... 32

II.3 Rezultati WeBER monitoringa ......................................................................................................... 33

Princip 1: Vlada je razvila i provela učinkovit program reforme javne uprave koji se tiče ključnih izazova ......................................................................................................................................................... 33

Kakav je rezultat BiH u odnosu na region? ......................................................................................... 35

Princip 2: Reforma javne uprave se svrsishodno provodi; reformski ciljevi su definisani i redovno se prate ....................................................................................................................................... 35


17

Princip 4: Reforma javne uprave ima snažne i funkcionalne strukture za koordinaciju (kako na političkom, tako i na administrativnom nivou), kojima se usmjerava proces izrade i sprovođenja reforme i kojima se tim procesom upravlja ....................................................................................... 35


II.4 Kratki pregled rezultata: Strateški okvir RJU ................................................................................ 37

II.5 Preporuke za oblast Strateški okvir RJU ....................................................................................... 38

III. IZRADA I KOORDINACIJA POLITIKA ............................................................................................ 39

WeBER indikatori korišteni za oblast Izrada i koordinacija politika i vrijednosti za BiH .......... 39

III.1 Stanje u oblasti Izrada i koordinacija politika ............................................................................. 39

III.2 Šta prati WeBER i na koji način? ..................................................................................................... 42

III.3 Rezultati WeBER praćenja ............................................................................................................... 43

Princip 5: Redovno praćenje učinka Vlade omogućava javni nadzor i podržava Vladu u postizanju njenih ciljeva .......................................................................................................................... 43


Princip 6: Odluke Vlade su pripremljene na transparentan način i zasnovane na profesionalnoj ocjeni uprave; osigurana je pravna usaglašenost odluka ............................................................... 48


Princip 10: Proces izrade politika i izrade zakona zasnovan je na dokazima, a analiza efekata propisa se dosljedno sprovodi u svim ministarstvima .................................................................... 50


Princip 11: Politike i zakonodavstvo su kreirani na inkluzivan način koji omogućava aktivno učešće društva .......................................................................................................................................... 53


Princip 12: Zakonodavstvo je dosljedno u strukturi, stilu i jeziku; zahtjevi za izradu zakona se konzistentno primjenjuju u svim ministarstvima; zakonodavstvo je dostupno javnosti ......... 57


III.4 Kratak pregled rezultata: Izrada i koordinacija .......................................................................... 60

III.5 Preporuke za oblast Izrada i koordinacija politika ..................................................................... 61

IV. DRŽAVNA SLUŽBA I UPRAVLJANJE LJUDSKIM RESURSIMA ................................................ 63

Weber indikatori za oblast Državna služba i upravljanja ljudskim resursima te vrijednosti za BiH .......................................................................................................................................................... 63


18

IV.1 Stanje u oblasti Državna služba i upravljanju ljudskim resursima ........................................ 63

IV.2 Šta prati WeBER i na koji način? .................................................................................................... 65

IV.3 Rezultati WeBER monitoringa ........................................................................................................ 67

Princip 2: Uspostavljen je okvir politika i pravni okvir za profesionalnu i koherentnu državnu službu i primjenjuje se u praksi; institucionalno ustrojstvo omogućava dosljedne i djelotvorne prakse upravljanja ljudskim resursima u državnoj upravi. .............................................................. 67

Kakav je rezultat BiH u odnosu na region? .......................................................................................... 71

Princip 3: Zapošljavanje državnih službenika zasnovano je na zaslugama i jednakom tretmanu u svim fazama zapošljavanja; kriteriji za raspoređivanje na niže rangirano radno mjesto i prekid radnog odnosa za državne službenike su jasno postavljeni ............................................. 72


Princip 4: Spriječen je direktni ili indirektni politički utjecaj na više rukovodeće pozicije u javnoj upravi .............................................................................................................................................. 77


Princip 5: Sistem plata za državne službenike zasniva se na sistematizaciji radnih mjesta; pravedan je i transparentan ................................................................................................................... 84


Princip 7: Uspostavljene su mjere za promoviranje integriteta i sprečavanje korupcije kao i za osiguranje discipline u državnoj upravi .......................................................................................... 86


IV.4 Kratki pregled rezultata: Državna služba i upravljanje ljudskim resursima ........................ 90

IV.5 Preporuke za oblast Državna služba i upravljanje ljudskim resursima ................................ 91

V. ODGOVORNOST ................................................................................................................ 94

WeBER indikatori za oblast Odgovornost i vrijednosti za BiH ....................................................... 94

V.1 Stanje u oblasti Odgovornosti ........................................................................................................ 94

V.2 Šta WeBER prati i na koji način? ..................................................................................................... 97

V.3 Rezultati WeBER monitoringa ......................................................................................................... 98

Princip 2: Pravo na pristup informacijama od javnog značaja je usvojeno u zakonodavstvu i dosljedno se primjenjuje u praksi ......................................................................................................... 98

Kakav je rezultat BiH u odnosu na region? ....................................................................................... 109

V.4 Kratki pregled rezultata: Odgovornost ........................................................................................ 110


19

V.5 Preporuke za oblast Odgovornost ............................................................................................... 111

VI. PRUŽANJE USLUGA ........................................................................................................ 113

Weber indikatori za oblast Pružanje usluga i vrijednosti za BiH ................................................. 113

VI.1 Stanje u oblasti Pružanje usluga ................................................................................................. 113

VI.2 Šta WeBER prati i na koji način? .................................................................................................. 116

VI.3 Rezultati WeBER Monitoringa ...................................................................................................... 117

Princip 1: Politika djelovanja državne uprave koja je orijentirana ka građanima je uspostavljena i primjenjuje se ........................................................................................................................................ 117

Kakv je rezultat BiH u odnosu na regiju? .......................................................................................... 122

Princip 3: Uspostavljeni su mehanizmi kojima se osigurava kvaliteta javnih usluga ..............123


Princip 4: Osigurana je dostupnost javnih usluga .......................................................................... 125


VI.4 Kratak pregled rezultata: Pružanje usluga ................................................................................ 131

VI.5 Preporuke za oblast Pružanje usluga ......................................................................................... 131

VII. UPRAVLJANJE JAVNIM FINANSIJAMA .......................................................................... 133

WeBER indikatori za oblast Upravljanje javnim finansijama i vrijednosti za BiH ..................... 133

VII.1 Stanje u oblasti Upravljanje javnim finansijama .................................................................... 133

VII.2 Šta WeBER prati i na koji način? ................................................................................................. 137

VII.3 Rezultati WeBER monitoringa .................................................................................................... 138

Princip 5: Obezbjeđeno je transparentno budžetsko izvještavanje i nadzor .......................... 138

Kakav je rezultat BiH u odnosu na region? ...................................................................................... 140

Princip 6: Operativni okvir za internu kontrolu definira odgovornosti i ovlasti, a njegova primjena od strane budžetskih organizacija je usklađena sa zakonodavstvom koje regulira upravljanje javnim finansijama i javnu upravu općenito; .............................................................. 140

Princip 8: : Operativni okvir za internu reviziju odražava međunarodne standarde, a njegova primjena od strane budžetskih organizacija je usklađena sa zakonodavstvom koje regulira upravljanje javnim finansijama i javnu upravu općenito. .............................................................. 140

Kakav je rezultat BiH u odnosu na region? ...................................................................................... 142


20

Princip 16: Vrhovna revizorska institucija primjenjuje standarde na neutralan i objektivan način kako bi osigurala visokokvalitetne revizije, što će pozitivno utjecati na funkcioniranje javnog sektora ........................................................................................................................................ 142

Kakav je rezultat BiH u odnosu na region? ....................................................................................... 146

VII.4 Kratki pregled rezultata: Upravljanje javnim finansijama ..................................................... 146

VII.5 Preporuke za oblast Upravljanje javnim finansijama ............................................................ 147

Dodatak o metodologiji ..................................................................................................... 149

Analiza zvanične dokumentacije, podataka i zvaničnih internet stranica ................................. 149

Zahtjevi za slobodan pristup informacijama .................................................................................... 151

Fokus grupe ............................................................................................................................................. 152

Intervjui sa zainteresovanim stranama ..............................................................................................153

Ispitivanje javnog mnjenja .................................................................................................................... 154

Anketa za državne službenike ............................................................................................................. 155

Anketa za organizacije civilnog društva ............................................................................................. 156


21

Lista skraćenica

AP Akcioni planADS Agencija za državnu službu JU Javna upravaPARCO Ured koordinatora za reformu javne upraveRJU Reforma javne upraveRAP Revidirani akcioni planVM Vijeće ministaraEI Evropske integracijeBD Brčko DistriktFBiH Federacija Bosne i HercegovineBiH Bosna i HercegovinaRS Republika SrpskaIPA Instrumenti za predpristupnu pomoćNVO Nevladina organizacijaMP Ministarstvo pravdeGPRV Godišnji program rada VladeEU Evropska unijaMFT Ministarstvo finansija i trezoraPER Program ekonomskih reformiOCD Organizacija civilnog društvaZB Zapadni BalkanULJR Upravljanje ljudskim resursimaHRMIS Informacioni sistem za upravljanje ljudskim resursimaICT Informacijsko komunikacijski posloviVD Vršilac dužnostiTI Transparency International CIN Centar istraživačkog novinarstvaUI Upravni inspektoratBHAS Agencija za statistiku BiHDEI Direkcija za europske integracijeOGP Partnerstva za otvorenu vlastFOI Slobodan pristup informacijamaIDDEEA AgencijA za Identifikacijska dokumenta, registraciju i razmjenu podataka BiHMUP Ministarstvo unutrašnjih poslovaCAF Zajednički okvir za procjenuUIO Uprava za indirektno oporezivanje PFM Sistem upravljanja javnim finansijamaSAI Vrhovna revizorska institucijaAOI Ured za reviziju institucija FMIS Informacioni sistem za upravljanje finansijamaCHU Centralna jedinica za harmonizaciju


22

I. Uvod

I.1 Reforma javne uprave i integracija Zapadnog Balkana u Evropsku uniju – zašto pratiti napredak?

Tokom više od 15 godina Zapadni Balkan (ZB) prolazi kroz procese demokratizacije i tranzicije, pristupajući dubokim strukturnim, ekonomskim i društvenim reformama u cilju modernizacije društva i unapređenja života građana. Reformske procese pokreće težnja ovih zemalja da postanu članice Evropske unije (EU), a evropske integracije (EI) u velikoj mjeri oblikuju reforme. Dobra vladavina nalazi se u srži projekta EI, dok javna uprava koja podržava dobru vladavinu treba da bude profesionalna, pouzdana i predvidljiva, otvorena i transparentna, efikasna i djelotvorna, kao i odgovorna prema svojim građanima.

Shodno tome, reforma javne uprave (RJU) prepoznata je kao jedna od osnovnih reformskih oblasti na putu svake države ka članstvu u EU. Reforme administracija na ZB sprovode se duže od decenije, ali od 2014. godine EU je predstavila set principa koje zemlje u pristupanju treba da ispune i poštuju da bi postale uspješne države članice EU. Evropska komisija je odredila opseg RJU kroz šest ključnih oblasti:

1. Strateški okvir za reformu javne uprave2. Izrada i koordinacija politika3. Državna služba i upravljanje ljudskim potencijalima4. Odgovornost5. Pružanje usluga6. Upravljanje javnim finansijama

OECD/SIGMA,1 u bliskoj saradnji sa Evropskom komisijom, usvojila je taj opseg u Principima javne uprave, koji su postali novi okvir za vođenje i praćenje administrativnih reformi na ZB i u Turskoj.2 Ovi principi predstavljaju zajednički imenilac za reformu javne uprave svih država koje žele pristup u EU, i usmjeravaju put ka članstvu u Uniji.3 Njihova svrha opisana je na sljedeći način:

1 SIGMA (Podrška unapređenju vladavine i rukovođenja) je zajednička inicijativa OECD i Evropske unije. Njen ključni cilj je jačanje osnova za unapređenje javne uprave, a time i društveno-ekonomski razvoj jačanjem kapaciteta javnog sektora, jačanjem horizontalnog upravljanja i unapređenjem dizajniranja i sprovođenja reformi javne uprave, što uključuje adekvatno utvrđivanje prioriteta, vremenskih okvira i budžetiranje. Više informacija može se naći na: http://www.sigmaweb.org/.

2 Zaseban dokument pod naslovom Principi javne uprave: okvir za zemlje evropskog susjedstva izrađen je za zemlje koje obuhvata Politika evropskog susjedstva (ENP): http://bit.ly/2fsCaZM.

3 Na osnovu Principa, SIGMA sprovodi redovne ocjene napretka koji ostvaruju vlade zemalja ZB u njihovom ispunjavanju. Sveobuhvatne procjene (po šest ključnih oblasti) obavljaju se na svake dvije godine, dok se procjene manjeg obima sprovode za određena poglavlja koja SIGMA ocjeni kritičnim. Za više informacija o ocjenama SIGMA posjetite www.sigmaweb.org.


23

Principi definišu ono što u praksi podrazumijeva dobro upravljanje i navode osnovne zahtjeve koje države treba da slijede tokom procesa EI. Oni takođe uključuju i okvir za praćenje kojim se omogućava redovna analiza napretka postignutog u primjeni Principa i postavljanje relevantnih mjerila u državi.

Zahtjevi pravnih tekovina EU, smjernice i uputstva u srži su Principa za relevantne oblasti. U drugim oblastima, Principi su izvedeni iz međunarodnih standarda i uslova, kao i dobre prakse država članica EU i zemalja OECD. Kao minimalno mjerilo dobre uprave, zemlje treba da obezbjede poštovanje ovih osnovnih Principa.4

WeBER je usvojio Principe javne uprave kao glavni dio svog PAR Monitora, slijedeći dvostruko obrazloženje. S jedne strane, s obzirom na to da su jedini zajednički imenilac za RJU, Principi su od suštinskog značaja za moguće poređenje administracija u regionu u okviru WeBER-a, kao i za međusobno učenje i stvaranje pozitivnog pritiska. S druge strane, Principi usmjeravaju ka poštovanju standarda i zahtjeva EU, čime podstiču transformaciju država u buduće članice.

Važan aspekat prilikom izbora WeBER pristupa praćenju nalazi se u razumjevanju da će SIGMA/OECD ostati prisutna u regionu do momenta pristupanja Zapadnog Balkana EU, oslanjajući se na čvrsto uslovljavanje EU kao spoljnog pokretača reformi. U tom periodu, lokalni civilni sektor treba da doprinese komplementarnim, dodatnim nalazima, u oblastima svoje ekspertize. Potrebno je da civilno društvo postepeno proširuje opseg praćenja reformi i da traži načine da nastavi praćenje na sveobuhvatniji način i nakon pristupanja regiona Uniji, kada SIGMA više ne bude sprovodila procjene. Do tada bi lokalni akteri iz civilnog društva trebalo da imaju razvijeni pristup za otkrivanje kritičnih oblasti intervencije na koje treba da usredsrede svoje napore.

Štaviše, iako uslovljavanje EU trenutno obezbjeđuje redovno eksterno praćenje i ocjene napretka reformi, prethodni talasi proširenja pokazali su da su mnoge zemlje zaostajale sa reformama nakon sticanja članstva, kada je pristup EU omekšao, udaljavajući se od standarda dobre uprave. U nekoliko zemalja, vlade su snizile standarde transparentnosti, uprava je ponovo politizovana, a napori u borbi protiv korupcije su oslabili. Načelo WeBER projekta je da, nakon pristupanja, jedino osnaživanjem lokalnih nevladinih aktera i jačanjem participativne demokratije na nacionalnom i lokalnom nivou može da se nastavi sa istim pritiskom na administracije da realizuju često bolne i neugodne administrativne reforme. To osnaživanje treba da uključi i podizanje nivoa svijesti kod organizacija civilnog društva, nivoa znanja i ostalih kapaciteta kao što su istraživačke i analitičke vještine i instrumenti. Upravo to su elementi koje projekat WeBER i PAR Monitor nastoje da jačaju.

U skladu sa fokusom TEN-a i WeBER-a na proces pristupanja regiona Uniji, PAR Monitor nastoji da usmjerava region ka uspješnom pristupanju i članstvu u EU. Zbog toga je cijelokupan pristup osmišljen oko zahtjevâ za reformu javne uprave koje definiše politika proširenja EU. U ovom nastojanju od ključne je važnosti da se jača učešće civilnog društva i medija u reformi (npr. edukacijom i omogućavanjem da se prati napredak reformi, ocjenjuje njihov kvalitet i predlažu nova rješenja na osnovu činjenica i analiza). Na taj način administrativna reforma može da potpomogne stvaranje i sprovođenje inkluzivnih i transparentnih politika koje uzimaju u obzir potrebe građana, a koje su istovremeno usklađenije sa uslovima čije je ispunjenje neophodno za članstvo u EU.

4 Principi javne uprave za zemlje proširenja EU, SIGMA: http://bit.ly/2fOWLf9.


24

I.2 Praćenje RJU – kako pratimo?

� Principi EU kao polazna tačka i zajednički referentni okvir

Kao što je već rečeno, WeBER pristupa praćenju RJU na ZB sa stanovišta jedinstvenih zahtjeva koji se postavljaju cijelom regionu u procesu pristupanja. Kako su EU i OECD/SIGMA izradili sveobuhvatan skup principa pomoću kojih ove zemlje treba da transformišu svoje uprave u moderne članice EU, WeBER koristi ove principe kao zlatni standard i polaznu tačku za izradu svoje metodologije praćenja. Štaviše, u skladu sa svojim načelom, a slično metodama koje koristi SIGMA, WeBER je formirao sopstvene indikatore sa stanovišta civilnog društva, korištenjem slične strukture složenih indikatora i isti pristup bodovanja: kvantifikovanje elemenata (podindikatora), sa ukupnim bodovima dodijeljenim svakom indikatoru, izraženim na skali od 0 do 5.

� Regionalni pristup

Važna strana WeBER praćenja RJU je njegov regionalni karakter. Regionalni pristup najprije znači da su svi indikatori oblikovani i izraženi na način koji omogućava uzajamno poređenje šest administrativnih sistema, kao i to da su nalazi uporedivi na nivou regiona. Prvo je postignuto detaljnim konsultacijama na regionalnom nivou prilikom procesa izrade metodologije i indikatora, što je podrazumijevalo i povremene izmjene indikatora i njihovih konkretnih metodologija na osnovu utvrđenih poteškoća u primjeni i mjerenju u nacionalnom kontekstu. Drugo je postignuto kroz interne procedure provjere kvaliteta, kao dio metodologije praćenja, kako je opisano u nastavku.

Regionalni pristup dovodi do izvjesnog gubitka detalja i nacionalnih specifičnosti tokom praćenja. Međutim, donosi i brojne koristi u poređenju sa nacionalnim pristupom, prije svega aspekat uporedivosti, koji omogućava odmjeravanje administrativnih sistema, prepoznavanje dobrih praksi, a i stvaranje pozitivne konkurencije među vladama kada su izložene regionalnom poređenju. Na kraju, a nikako manje važno, pristup omogućava stvaranje regionalnog znanja i učenja o RJU među organizacijama civilnog društva, što je posebno korisno kao nadahnuće za nove inicijative i zagovaračke napore na nacionalnom nivou, na osnovu pozitivne prakse u neposrednom okruženju. Činjenica da cio ZB prolazi kroz iste ili slične procese na putu ka EU čini ove administrativne sisteme savršenom grupom za korisna poređenja.

� Izbor principa „za civilno društvo i od civilnog društva”

PAR Monitor zadržava osnovnu strukturu koja prati šest poglavlja Principa JU. Nema ambiciju da obuhvati sve principe u okviru svakog poglavlja, niti nastoji da ih obuhvati na cijeloviti način, već usvaja fokusiran i selektivan pristup. S obzirom na to da će osnaživanje civilnog društva u regionu za praćenje RJU biti postepen proces, kriterijumi za izbor principa (i njihovih podprincipa) izrađeni su sa tri glavne ideje:

– Postoje određeni aspekti Principa u kojima je civilno društvo aktivnije i samim tim ima više znanja i iskustva;

– Da bi se uhvatio zamah, PAR Monitor će morati da reflektuje interese šire javno-sti u regionu;

– Pristup treba da obezbijedi dodatnu vrijednost radu programa SIGMA, a ne da ga udvostručuje.


25

� Koncept WeBER indikatora

WeBER je osmislio složene indikatore, koji se sastoje od skupa elemenata (suštinski, podindikatora). Elementi odražavaju različite aspekte pojedinačnih problema, koja indikatori pokrivaju u cijelosti. Cio koncept indikatora je kvantitativan, u smislu da svi nalazi (kako oni koji se zasnivaju na kvantitativnom, tako i oni zasnovani na kvalitativnom istraživanju) imaju dodjeljene brojčane vrijednosti. Podaci se koriste za ocjenjivanje vrijednosti svakog elementa, tako što im se dodjeljuje ukupna ocjena elementa bilo od 0 do 1 (za manje složene ocjene) ili od 0 do 2 (za složenije ocjene). Elementima se dodjeljuju samo vrijednosti cijelih brojeva.

Zatim, za svaki element primjenjuje se ponder od 1 ili 2. U principu, ponder 2 se dodjeljuje elementima koji su ocjenjeni kao osnovni, ključni zahtjev, dok se ponder 1 daje naprednijim zahtjevima. Primjera radi, ponder 2 se koristi za element kojim se ocjenjuje osnovna praksa izvještavanja vlade, dok ponder 1 važi za element koji ocjenjuje da li su podaci u izvještaju rodno osjetljivi ili su dostupni u formatu otvorenih podataka. Štaviše, kako većina indikatora kombinuje različite istraživačke pristupe i izvore podataka, u slučajevima gdje se nalazi istraživanja percepcije kombinuju sa analizom podataka, prvom se dodjeljuje ponder 1, a drugome ponder 2.

Na kraju, za svaki indikator postoji formula kojom se ukupna ocjena svakog elementa pretvara u vrijednosti na jedinstvenoj skali od 0 do 5. Konačne vrijednosti indikatora dodjeljuju se samo kao cijeli brojevi, tj. nema polovičnih poena. Detaljno bodovanje i metodologije za svaki indikator dostupni su u odjeljku o PAR Monitoru na sajtu projekta WeBER.5

� Oslanjanje na znanje koje je prikupilo civilno društvo

Lokalno civilno društvo ne raspolaže dovoljnom količinom zvaničnih resursa koji bi im omogućili sveobuhvatan pregled Principa JU i praćenje svih aspekata u šest poglavlja. Štaviše, projekti i inicijative OCD su po pravilu fragmentarni i zasnovani na pojedinačnim ad-hoc pristupima. WeBER je ovaj problem prevazišao tako što je kreirao platformu putem koje civilno društvo u regionu može da vodi konsultacije i koordinira ove pojedinačne, fragmentarne napore. Kao rezultat rada ove platforme, izvještaji PAR Monitora obuhvataju kako nalaze WeBER projekta, tako i ključne rezultate i nalaze većeg djela istraživanja i analiza pojedinačnih OCD (ili drugih mreža) u oblasti RJU, uključujući lokalne OCD podržane u okviru WeBER sheme malih grantova.

WeBER pristup praćenju u najvećoj mogućoj mjeri koristi znanje i stručnost civilnog sektora na ZB. Prema tome, više indikatora oslanja se na civilno društvo kao jedan od osnovnih izvora znanja. Razumljivo, PAR Monitor i njegov širi pristup ka uključivanju nalaza drugih OCD ostaće i buduća praksa, kako bi se omogućilo prilagođavanje novim dešavanjima u civilnom sektoru iz regiona.

� Fokus na aspekte javne uprave sa kojima se građani najviše suočavaju

Posljednjih godina došlo je do jasne promjene trenda u načinu na koji administracije postupaju sa građanima, postepeno uviđajući svoju ulogu pružalaca javnih usluga, umjesto zadovoljavanja krutih, formalističkih i birokratskih potreba. Jedan od faktora koji je uticao na ove promjene leži u razvoju novih tehnologija i neposrednijim prilikama za nadgledanje, djelovanje i uticanje, što kao rezultat ima povećano interesovanje javnosti i podstaknuta veća očekivanja i pritiske građana za stvaranjem bolje uprave.

5 Sajt projekta WeBER: http://www.par-monitor.org. Metodologiji i tabelama pojedinačnih indikatora može se pristupiti u okviru menija PAR Monitor.


26

Usljed ove nedvosmislene veze između uprave i građana, još jedan ključni kriterijum koji je rukovodio izbor WeBER principa (i njihovih podprincipa) je njihov značaj za rad i interesovanje šire javnosti. U tom cilju, WeBER indikatori vode se pitanjem do koje mjere se bave aspektima javne uprave sa kojima se građani najviše suočavaju.

� Komplementarnost sa praćenjem programa SIGMA i Strategijom JIE 2020

Kao što je već rečeno, jedan od glavnih razmatranja WeBER pristupa jeste osiguranje komplementarnosti sa procesom ocjenjivanja koji vodi SIGMA/OECD. Ovaj pristup prihvata da lokalni akteri ne mogu i ne treba da preslikavaju sveobuhvatni pristup SIGMA, budući da on već predstavlja nezavisan izvor praćenja (u smislu nezavisnosti od nacionalnih vlasti na ZB). U tom pogledu, WeBER ne nastoji da stvara konkurenciju u ocjeni ispunjenosti principa u regionu, već želi da ponudi komplementaran pogled, zasnovan na poznavanju lokalnih prilika i dodatnim istraživačkim pristupima.

Na kraju, razvoj svakog indikatora je slijedilo ispitivanje njegovog značaja za regionalnu strategiju JIE 2020,6 kako bi se provjerilo da li indikatori mogu da posluže i za praćenje ove strategije. Prema tome, svaki indikator koji je utvrđen kao relevantan za praćenje Strategije JIE 2020. označen je na odgovarajući način u metodološkom dokumentu i naveden je link ka konkretnoj dimenziji te strategije.

� Paket PAR Monitora

Kao konačan proizvod WeBER praćenja, paket PAR Monitora sadrži jedan uporedni izvještaj o rezultatima praćenja na nivou cijelog regiona i šest nacionalnih izvještaja koji do detalja razrađuju nalaze praćenja reformi za svaku upravu na ZB. U skladu sa ovim pristupom, regionalni izvještaj se fokusira na uporedne nalaze, regionalna kretanja i primjere dobre ili loše prakse, ali ne daje nikakve preporuke. S druge strane, nacionalni izvještaji daju dubinske nalaze i za svaku oblast RJU utvrđuju niz preporuka, koje su upućene nacionalnim kreatorima javnih politika.

Glavni (master) metodološki dokument i detaljne tabele sa indikatorima (dostupni na sajtu projekta WeBER7) treba posmatrati kao dio cijelokupnog paketa PAR Monitora. Oni se mogu koristiti za potpuno razumjevanje detalja ovog praćenja, po potrebi.

� Procedure osiguranja kvaliteta u okviru aktivnosti praćenja

U cilju potvrde da su nalazi praćenja RJU zasnovani na ispravnim uporednim dokazima i kako bi proizvodi WeBER projekta ostvarili zapažen uticaj, primjenjen je višeslojni proces osiguranja kvaliteta. On je obuhvatio internu provjeru unutar istraživačkog stručnog tima, pregled od strane spoljnih stručnjaka, kao i proces komentarisanja od strane zainteresovanih aktera. Interno osiguranje kvaliteta sastojalo se iz dva glavna dijela:

1. proces međusobnog usklađivanja i provjere kroz timsku saradnju (peer review) koja je uključila različite saradničke formate, kao što su pisani komentari, sastanci tima ili radionice;

6 Strategija Savjeta za regionalnu saradnju za Jugoistočnu Evropu 2020: http://www.rcc.int/pages/62/south-east-europe-2020-strategy.

7 Sajt projekta WeBER: http://www.par-monitor.org. Metodologiji i tabelama pojedinačnih indikatora može se pristupiti u okviru menija PAR Monitor.


27

2. nakon ocjenjivanja svake administracije, viši koordinator je sproveo horizontalnu unakrsnu provjeru svih nalaza da bi se obezbijedila njihova regionalna uporedivost i usklađenost pristupa ocjenjivanju, kao i da bi se analiza pripremila za eksterni pregled.

Prvi dio eksternog pregleda je proces provjere činjenica od strane vladinih institucija zaduženih za oblast koja se ocjenjuje. Do ove tačke procesa svi pomenuti koraci ponovljeni su za svaki pojedinačni izmjereni indikator.

Nakon izrade nacrta regionalnog izvještaja, izabrani članovi Savjetodavnog odbora WeBER-a obavili su stručnu provjeru poglavlja iz okvira njihove oblasti uže struke. Izrada nacionalnih izvještaja prošla je kroz standardne procedure interne kontrole u svakoj od partnerskih organizacija WeBER-a.

� Vremenski okvir za izvještaj PAR Monitor

Praćenje je sprovedeno u periodu od septembra 2017. do septembra 2018. godine. Nalazi se pretežno odnose na 2017. i prvu polovinu 2018. godine, osim analize vladinih izvještaja, gdje je uključena i 2016. kao polazna godina zbog vladinih ciklusa izvještavanja. U okviru indikatora koji prate redovnost izvještavanja, u obzir su uzete najmanje dvije godine koje su prethodile godini u kojoj je započeto praćenje.

Važno je naglasiti da se kod izvjesnih indikatora (a naročito onih koji su mjereni u posljednjem kvartalu 2017. godine) stanje na terenu mijenjalo do trenutka pisanja izvještaja. Nova dešavanja nastala nakon praćenja tih indikatora nisu mogla da budu dio izvještaja, budući da bi to zahtjevalo ponavljanje cijele aktivnosti praćenja po datom indikatoru za cijeli region. Prema tome, mjerenja pojedinačnih indikatora ukazuju na tačne periode na koje se odnose, uporedivi su u cijelom regionu, što omogućava jasno utvrđivanje referentnih vremenskih okvira za sve nalaze u izvještaju. Tamo gde se stanje mjenjalo, promjene će se odraziti na ocjene u narednom WeBER dvogodišnjem ciklusu praćenja i PAR Monitoru za 2019/2020. godinu.

� Ograničenja u opsegu i pristupu

Kao što je slučaj sa svakim istraživanjem, PAR Monitor ima i svoja ograničenja. Glavno ograničenje potiče od činjenice da iz gore navedenih razloga on ne obuhvata cijeli okvir Principa, nego samo one principe za koje su interesovanje i dodatna vrijednost civilnog društva najveći tokom pretpristupnog perioda. Štaviše, odabrani principi ne obuhvataju sve moguće aspekte, već samo one koje su autori odredili kao najvažnije sa stanovišta monitoringa civilnog društva. U svim takvim slučajevima, konkretan WeBER pristup opisan je u Metodologiji i tabelama pojedinačnih indikatora.

Uz to, ograničenja koja se odnose na vremenske rokove uticala su na tok mjerenja. Kao što je pomenuto, rad na monitoringu otpočeo je u septembru 2017. godine, pa se nastavio tokom 2018, što se odrazilo na period mjerenja određenih indikatora, kao i na rezultate. Takođe, rad na monitoringu sproveden je tokom godinu dana zbog ograničenih ljudskih resursa i nesrazmjere tih kapaciteta u odnosu na obim posla (23 složena indikatora), stoga je bilo nemoguće mjeriti sve indikatore u tako kratkom vremenskom roku.

Štaviše, usljed ograničenih kapaciteta i analize 23 složena indikatora (od kojih neki sadrže preko 15 elemenata, podindikatora), nekoliko prvobitno planiranih indikatora je uzajamnim


28

dogovorom izostavljeno iz prvog ciklusa monitoringa. Ti indikatori se odnose na javne nabavke, kao i na mehanizme odgovornosti radi zaštite javnog interesa i prava na dobru upravu. WeBER tim je svjesno odlučio da prednost da kvalitetu rada naspram maksimizacije obuhvata pitanja. Tim će nastojati da navedene indikatore analizira u narednom ciklusu praćenja.

Na kraju, nekim od principa se pristupilo sa stanovišta koje je u znatnoj mjeri zasnovano na percepciji. To je uglavnom slučaj u situacijama u kojima je SIGMA pratila određeni princip veoma temeljno, te je ocjenjeno da je najkorisniji način da se takav pristup dopuni praćenjem percepcija određenih grupa ključnih aktera (državni službenici, OCD, itd.). Ovo je svjestan dio WeBER pristupa te indikatore koji uključuju podatke o percepcijama treba posmatrati kao komplementarne ocjenama SIGMA za iste principe.

U smislu geografskog obuhvata, praćenje i izvještaj obuhvataju cijeli region ZB: Albaniju, Bosnu i Hercegovinu (BiH), Kosovo *, Makedoniju, Crnu Goru i Srbiju. Pošto je BiH zemlja koja ima složenu strukturu uprave, WeBER se fokusirao samo na institucije državnog nivoa, u svakom indikatoru koji analizira strukture i prakse institucija. Samo indikatori u oblasti pružanja usluga uključuju i niže nivoe uprave u BiH (entitete), u skladu sa nadležnostima za pružanje administrativnih usluga obuhvaćenih uzorkom indikatora.

I.3 Struktura Državnog izvještaja PAR Monitor

Izvještaj je podjeljen na šest poglavlja koja pripadaju glavnim oblastima RJU: 1) strateški okvir za reformu javne uprave, 2) izrada i koordinacija politika, 3) državna služba i upravljanje ljudskim potencijalima, 4) odgovornost, 5) pružanje usluga, i 6) upravljanje javnim finansijama. Svako poglavlje slijedi identičnu strukturu.

U uvodu svakog poglavlja čitalac se ukratko upoznaje sa WeBER indikatorima koji se koriste u posmatranoj oblasti i njihovim vrijednostima/ocjenama za BiH, na skali od 0 do 5. Odmah potom dat je kratak opis aktuelne situacije u BiH kako bi se posmatrana oblast stavila u kontekst, nakon čega slijedi detaljniji opis metodoloških koraka i strukture svakog principa i indikatora, uključujući i tehnike prikupljanja i analize podataka.

Ključni dio svakog poglavlja je predstavljanje rezultata WeBER praćenja, koji proističu iz temeljnog i metodološki opsežnog istraživanja sprovedenog u BiH. U cijelom ovom dijelu, izvještaj sadrži uokvirene isječke iz analiza partnera i drugih organizacija, što predstavlja dodatnu vrijednost i dopunu elementima izvještaja. Kratak pregled rezultata svake od oblasti dat je na kraju pojedinačnog poglavlja, i na koncizan način, na jednoj stranici, predstavlja ključne nalaze i trendove.

Na kraju, na osnovu detaljnog predstavljanja nalaza za BiH, državni izvještaj PAR Monitor predlaže konkretne preporuke nadležnim organima državne uprave.

* Ova oznaka je bez prejudiciranja stavova o statusu i u skladu je sa Rezolucijom 1244 Saveta bezbednosti Ujedinjenih na-cija i mišljenjem Međunarodnog suda pravde o proglašenju nezavisnosti Kosova.


29


30

II. STRATEŠKI OKVIR REFORMEJAVNE UPRAVE

WeBER indikatori korišteni za oblast Strateški okvir RJU i vrijednosti za BiH

P1 I1: Saradnja prilikom razvoja ključnih strateških dokumenata RJU

0 1 2 3 4 5

P2_P4 I1: Učešće organizacija civilnog društva u strukturama za monitoring i koordinaciju RJU

0 1 2 3 4 5

II.1 Stanje u oblasti Strateški okvir RJU

Bosna i Hercegovina (BiH) još uvijek funkcioniše u okviru stare Strategije za Reformu javne uprave (RJU) iz 2006. godine i Revidiranog akcionog plana (RAP 1) za novu strategiju, koja je formalno prestala važiti 2014. godine. Stoga, sav napredak u ovom području se mjeri po zadacima i mjerama navedenim u RAP 1. Iako je razvoj novih strateških dokumenata u toku, konačnu odluku je teško doseći zbog nemogućnosti postizanja političkog koncenzusa.

Od 2014. godine, napravljen je određeni napredak što se može primijetiti iz godišnjih izvještaja Ureda koordinatora za reformu javne uprave u BiH (PARCO). PARCO nagleda provedbu reformskih mjera iz RAP 1, i bilježi napredak u provođenju reformskih ciljeva. Svi nivoi vlasti u BiH su se formalno složili nastaviti provođenje preostalih mjera iz RAP 1. PARCO je osnovan Odlukom Vijeća ministara (VM) iz oktobra 2004. godine, slijedivši preporuku Studije izvodivosti za BiH. Uspostavljanje Ureda je bio odgovor na potrebe građana za učinkovitijom i odgovornijom javnom upravom na svim nivoima vlasti, koja je sposobna nositi se s obavezama procesa evropskih integracija (EI) BiH.

Ured predvodi proces reforme javne uprave u BiH, i njegova najvažnija uloga je koordinacija reformskih aktivnosti sa Vijećem ministara BiH, entitetskim vladama i vladom Brčko Distrikta (BD), uz blisku saradnju s Delegacijom Evropske unije u BiH.


31

U BiH, administrativne strukture za koordinaciju i monitoring RJU predstavlja PARCO, koji je odgovaran za cjelokupnu koordinaciju. Koordinacioni odbor za ekonomski razvoj i evropske integracije je odgovoran za političku koordinaciju i cjelokupni nadzor.9

Izvještaj Evropske komisije o napretku BiH iz 2017. godine naglašava da je BiH u ranom stadiju reforme javne uprave i da se nije ostvario napredak u 2017. godini. 10

Nova Strategija RJU je zasnovana na ključnim principima javne uprave koju je razvila SIGMA na zahtjev Evropske komisije. Unutar ovog Strateškog okvira javna uprava podrazumjeva sisteme uprave definisane pravilima institucija BiH, Federacije BiH (FBiH), Republike Srpske (RS) i Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine. Ovaj dokument pruža sveobuhvatni okvir i definiše ciljeve VM BiH, entitetskih vlada i Vlade BD u području RJU.

Prioritetna područja su: jačanje kapaciteta javne uprave provođenjem principa javne uprave; uspostavljanje transparentne javne uprave koja je prilagođena korisnicima; jačanje profesionalnog i depolitiziranog sistema zapošljavanja u javnoj službi na osnovu principa meritokratije i uspostavljanje racionalnih, koherentnih, učinkovitih, efikasnih i odgovornih organizacijskih struktura javne uprave na svim nivoima. U procesu izrade Strateškog okvira za reformu javne uprave, učestvovalo je više od 200 zvaničnika institucija na svim nivoima, koji su kao članovi radnih grupa postavljeni odlukama VM BiH, entitetskih vlada i Vlade BD. Strateški okvir i Akcioni plan (AP - koji će se izraditi u narednom periodu) su usmjereni na ciljeve i mjere koje će se provesti na četiri nivoa vlasti. Vlada Federacije BiH je na sjednici održanoj 14.6.2018.godine usvojila Strateški okvir za RJU u BiH za period 2018-2022. Isti dokument je ranije usvojila Vlada BD, a očekuje se da će dokument uskoro usvojiti i VM BiH i Vlada RS.11 BIH je usvojila redovnu praksu objavljivanja godišnjih strateških izvještaja o RJU.12

Kada je riječ o pojedinačnim strategijama koje detaljnije izlažu planove za formiranje sistema za upravljanje javnim finansijama, ne postoji strategija na državnom nivou. WeBER projekat je analizirao samo državni nivo i dostupnu Strategiju za upravljanje javnim finansijama na državnom nivou za period 2017-2020.13 Cilj Strategije je unapređenje sistema upravljanja javnim finansijama kako bi se osigurala funkcionalnost, transparentnost, odgovornost i učinkovitost upravljanja javnim sredstvima i time doprinijelo unapređenju makroekonomske stabilnosti BiH. Prema preporukama Evropske komisije u Izvještaju o napretku BiH iz 2015.godine, ova Strategija, uz strategije za niže nivoe vlasti, kada se posmatraju zajedno, predstavljaju ključno područje i težište RJU u BiH te će biti integrisani u novu Strategiju za RJU u BiH. Pripreme i usvajanje sveobuhvatne Strategije za upravljanje javnim finansijama su ključne za otvaranje novih finansijskih sredstava iz Instrumenta za predpristupnu pomoć (IPA) i ključne su za korištenje sektorskih budžetskih sredstava iz IPA fondova.

Na 87. sjednici, VM BiH je usvojilo novu Strategiju za reformu sistema upravljanja javnim finansijama za period 2017-2020.14

9 Za više informacija: http://parco.gov.ba//wp-content/uploads/2014/02/common-platform.pdf - IV, V, VI.

10 Vidi: https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/20180417-bosnia-and-herzegovina-report.pdf

11 Za više infomacija: https://bit.ly/2uR6kQS

12 Za više infomacija: http://parco.gov.ba/en/dokumenti/izvjestaji/izvjestaji-o-napretku-rju/

13 Dostupno na: https://bit.ly/2RCnM4a

14 Za više infomacija: https://bit.ly/2qxCEpc


32

II.2 Šta prati WeBER i na koji način?

Monitoring Strateškog okvira reforme javne uprave se zasniva na tri SIGMA principa ove oblasti s fokusom na postojanje učinkovitog programa za RJU, provedbe i monitoringa RJU ali i na postojanje struktura za upravljanje i koordinaciju RJU na političkom i administrativnom nivou.

Princip 1: Vlada je razvila i provela učinkovit program reforme javne uprave koji se tiče ključnih izazova;

Princip 2: Reforma javne uprave se svrsishodno provodi; reformski ciljevi su definisani i redov-vno se vrši monitoring;

Princip 4: Reforma javne uprave ima snažne i funkcionalne strukture za koordinaciju (kako na političkom, tako i na administrativnom nivou), kojima se usmerava proces izrade i sprovođenja reforme i kojima se tim procesom upravlja.

Odabrani principi se procjenjuju isključivo na osnovu kvaliteta učešća civilnog društva i javnosti u procesu razvoja strateških dokumenata za RJU, i učešća u monitoringu i upravljačkim strukturama koji trebaju omogućiti svrsishodnu provedbu. Fokus na uključenosti i učešću nastoji razlučiti omjer konsultovanja i razmatranja potreba i stajališta relevantnih učesnika prilikom izrade i provedbe reformskog programa.

Upravo zbog toga, razvijena su dva WeBER indikatora. Prvi indikator se fokusira na postojanje i kvalitet procesa konsultacija prilikom razvijanja ključnih dokumenata za RJU. Uzorak od šest ključnih strateških dokumenata za RJU se posmatrao u svakoj zemlji Zapadnog Balkana na osnovu postojećih strateških okvira svake od zemalja. Najsveobuhvatniji dokumenti za RJU (RJU Strategija ili slično), reformski dokumenti za upravljanje javnim finansijama su odabrani kao obavezne mjerne jedinice, dok je odabir ostalih relevantnih dokumenata iz preostalih područja RJU ovisio o trenutnom programu reforme RJU. Monitoring se izvršio kombinacijom izvora podataka kako bi se osigurala pouzdanost rezultata, uključujući kvalitativnu analizu strateških dokumenata, akcione planove i zvanične podatke koji su javno dostupni ili su ih omogućile odgovorne institucije za provedbu RJU. Nadalje, analiza dokumenata je potkrijepljena rezultatima polu-struktuiranih intervjua s predstavnicima relevantnih institucija, i fokus grupom s predstavnicima organizacija civilnog društva koji su učestvovali u procesu konsultacija.

Za ovaj indikator, analiza za BiH je uključila:

– Strategiju za RJU 2017 – 2022.

– Strategiju reforme upravljanja javnim finansijama institucija BiH 2017-2020.

Monitoring učešća organizacija civilnog društva u provedbi RJU (tj. strukturama za koordinaciju i monitoring) je u obzir uzeo samo najsveobuhvatniji strateški dokument za RJU kao dio analize. Cilj ovakvog pristupa jeste da se utvrdi da li su postojali napori za uspostavu boljih struktura za praćenje i koordinaciju cjelokupnog programa RJU. Za prvi indikator, izvršena je analiza i kvalitatvna procjena zvaničnih dokumenata u vezi organizacije i funkcionalnosti ovih struktura te su korišteni drugi izvori podataka kako bi se verifikovali rezultati.


33

II.3 Rezultati WeBER monitoringa

Princip 1: Vlada je razvila i provela učinkovit program reforme javne uprave koji se tiče ključnih izazova

WeBER indikator SFPAR P1 I1: Saradnja prilikom razvoja ključnih strateških dokumenata RJU

Elementi indikatora BodoviSprovedene konsultacije s civilnim društvom kada je dokument razvijen 2/4Sprovedene konsultacije s civilnim društvom u ranom stadiju razvoja dokumenta 0/4Poziv za učešće u konsultacijama šalje se velikom broju OCD 2/4Odgovorne institucije su proaktivne u osiguravanju uključenosti velikog broja van-jskih ključnih saradnika 1/2

Prilikom priprema za konsultacije, OCD dobijaju potpune informacije 2/4Odgovorne institucije razmatraju komentare i prijedloge dobivene tokom procesa konsultacija 0/4

Odgovorne institucije javno pružaju odgovor o prihvatanju ili neprihvatanju komentara 0/2Odgovorne institucije učestvuju u otvorenom dijalogu s OCD u vezi spornih pitanja 1/2Konsultacije za razvoj strateških dokumenata za RJU su otvorene za javnost 2/4Ukupno 10/30Vrijednost indikatora (0-515) 1

Napomena: Ljestvica podjele bodova je 0-2; vrijednost svakog elementa je 1 ili 2, a ukupan rezultat se računa množenjem dodjeljenih bodova s vrijednošću svakog elementa15

Nacrt Strategije RJU 2017-2022.

Za potrebe ovog indikatora analiziran je proces konsultacije izrade nacrta Strategije RJU 2017-2022. budući da je Revidirani akcioni plan zvanično prestao djelovati 2014. godine i još uvijek je u toku razvoj novih strateških dokumenata. U procesu razvoja novih strateških dokumenata za strateški okvir RJU, posebno nove Strategije RJU 2017-2022., održane su javne konsultacije. Iako dokument još uvijek nije usvojen, javne konsultacije za nacrt nove Strategije RJU su trajale 16 dana tokom novembra 2017.godine. Poziv za komentare i prijedloge je objavljen na internet stranici PARCO BiH, zajedno s nacrtom Strategije i izjavom o svrsi Strategije koji se mogao preuzeti i bio je javno dostupan. Poziv je objavljen na internet stranici eKonsultacije Ministarstva pravde BiH kao i društvenim mrežama kao što su Twitter i Facebook gdje je bilo omogućeno komentarisanje, ali se nisu održali zvanični sastanci da se razmotri nacrt Strategije.

Javne konsultacije s predstavnicima OCD, poslovnih udruga i akademske zajednice su održane u Sarajevu i Banja Luci. Pozivnice su objavljenje na internet stranici PARCO BiH, portalu eKonsultacije i Twitter i Facebook profilima PARCO BiH te je PARCO distribuirao pozivnice putem emaila. Informacije o procesu konsultacija su pružene na vrijeme, dokument je bio dostupan javnosti i svi su pozvani da dostave komentare na portal eKonsultacije. PARCO BiH je objavio samo izvještaj o procesu konsultacija s portala eKonsultacije koji sadrži podatke o broju učesnika, broju komentara, broju prijedloga i broju prihvaćenih prijedloga, bez informacija o

15 Raspodjela bodova: 0-5 bodova = 0; 6-10 bodova = 1; 11-15 bodova = 2; 16-20 bodova =3; 21-25 bodova = 4; 26-30 bo-dova = 5


34

komentarima i prijedlozima. Razlog tome može biti odluka o neuključivanju predstavnika OCD u radne grupe. Na samom početku procesa razvoja nove Strategije RJU, postojala je intencija za uključenje OCD u radne grupe, ali nakon što su podnijeli zahtjev za učešće, odlučeno je da će se dokument proizvesti bez OCD i da će se proces nastaviti bez učešća OCD u radnim grupama.

Nakon što nisu bili u mogućnosti osigurati učešće OCD u radnoj grupi za izradu Strategije, zbog političkih neslaganja, PARCO BiH je uložio napore da neformalno uključi zainteresovane predstavnike OCD izvan formalnog procesa konsultacije. Inicirali su nekoliko neformalnih sastanaka s predstavnicima OCD najaktivnijih organizacija u području RJU kako bi im pružili mogućnost da iznesu svoja mišljenja i komentare. Dodatno, na dodatnim konsultacijama na entitetskom nivou (u Banja Luci i Sarajevu), uslijedile su diskusije i razmjene iskustava predstavnika institucija i OCD, kao i drugih zaniteresovanih sudionika.

Poziv koji je PARCO objavio je bio upućen OCD i drugim zainteresovanim sudionicima (sindikatima, udruženjima poslodavaca, akademskoj zajednici, itd.) kako bi iskazali interes o učešću u procesu javnih konsultacija na način koji je dozvolio dovoljno vremena za odgovor svih zainteresovanih i omogućili im dovoljno vremena da se pripreme za konsultacije objavivši nacrt Strategije, podatke o trajanju procesa konsultacija i informacije o načinu predaje komentara.

Izvještaj o konsultacijama i prijedlozima iznesenim na javnim konsultacijama održanim u Banja Luci i Sarajevu je proslijeđen radnoj grupi, ali isti nije bio javno dostupan. Iako predstavnici OCD nisu bili uključeni u rad radne grupe za razvoj Strategije RJU, ostvarili su kontakt s predstavnicima PARCO BiH i imali su priliku kroz tu komunikaciju iznijeti svoje komentare i zagovarati za bolje rezultate RJU u BiH. Komentari i sugestije iznijeti tokom procesa konsultacija su razmatrale16 odgovorne institucije za razvoj ključnih RJU strateških dokumenata, međutim, komentari i prijedlozi nisu bili javno dostupni.

Za razliku od novog nacrta Strategije RJU, nisu održane javne konsultacije za razvoj Strategije reforme upravljanja javnim finansijama institucija BiH za period 2017-2020.

16 Intervju s predstavnikom PARCO BiH, 5. juni, 2018.

Nalazi članica WeBER Platforme 2006.godine usvojeni su Strategija za RJU 2006-2014. i Akcioni Plan 1 na osnovu pripremljenih sistemskih i funkcionalnih analiza javne uprave. Zajednička platforma za principe i provedbu Ak-cionog plana 1 Strategije RJU uspostavila je me-hanizam za monitoring provedbe reformi. Mem-orandum o razumijevanju o osnivanju Fonda za RJU između vlada BiH i donatora uspostavio je Fond za RJU gdje su donatori i BiH vlasti ulag-ali sredstva i odlučivali o reformama. Nakon što je istekao Akcioni plan 1 2010.godine, revidirani plan je pripremjen za 2011. godinu i nastavljena je provedba. Vremenski okvir Strategije je istekao 2014.godine, ali je provedba nastavljenja i nakon isteka roka. Na osnovu informacija PARCO BiH, 65% Revidiranog Akcionog plana je sprovedeno do 2015.godine. Kako bi razumjeli postignute rezultate, važno je imati na umu da je napredak praćen na nivou sprovedbe, a ne na nivou učinka aktivnosti. Napori da se razvije novi strateški okvir za RJU, koje predvodi PARCO, su rezultirali u pri-premi novog strateškog dokumenta koji još uvijek nije usvojen.

Transparency International BIH (TI BiH), 2017


35

Kakav je rezultat BiH u odnosu na region?

Grafikon 1: Vrijednost indikatora17 za SFPAR_P1_I1 “Saradnja prilikom razvoja ključnih strateških dokumenata RJU”

Regionalni PAR Monitor izvještaj, sa rezultatima za sve zemlje ZB, dostupan je na:www.par-monitor.org

Princip 2: Reforma javne uprave se svrsishodno provodi; reformski ciljevi su definisani i redovno se prate

Princip 4: Reforma javne uprave ima snažne i funkcionalne strukture za koordinaciju (kako na političkom, tako i na administrativnom nivou), kojima se usmjerava proces izrade i sprovođenja reforme i kojima se tim procesom upravlja

WeBER indikator SFPAR P2_4_I2: Učešće organizacija civilnog društva u strukturama za praćenje i koordinaciju RJU

Elementi indikatora BodoviAdministrativne strukture za koordinaciju i monitoring RJU predviđaju učešće OCD 0/2

Strukture za koordinaciju RJU na političkom nivou predviđaju učešće OCD 0/2Format učešća OCD u administrativnim strukturama za koordinaciju i moni-toring RJU 0/4

17 Bodovna skala 0-5 (0 je najniže a 5 najviša vrijednost za zemlju)


37

2

1

1

2

3

2

0

1

2

3

4

5Albanija

BiH

Kosovo

Makedonija

Crna Gora

Srbija

su razmatrale15 odgovorne institucije za razvoj ključnih RJU strateških dokumenata, međutim, komentari i prijedlozi nisu bili javno dostupni.

Za razliku od novog nacrta Strategije RJU, nisu održane javne konsultacije za razvoj Strategije reforme upravljanja javnim finansijama institucija BiH za period 2017-2020.

Kakav je rezultat BiH u odnosu na region? Grafikon 1: Vrijednost indikatora16 za SFPAR_P1_I1 “Saradnja prilikom razvoja ključnih strateških dokumenata RJU”

Regionalni PAR Monitor izvještaj, sa rezultatima za sve zemlje ZB, dostupan je na: www.par-monitor.org

15 Intervju s predstavnikom PARCO BiH, 5. juni, 2018. 16 Bodovna skala 0-5 (0 je najniže a 5 najviša vrijednost za zemlju)


36

Format učešća OCD u političkim strukturama za koordinaciju i monitoring RJU 0/4

Učešće OCD je zasnovano na procesu javnog natjecanja 0/4Sastanci struktura za koordinaciju i monitoring RJU se održavaju redovno uz učešće OCD 0/4

Format sastanaka dozvoljava raspravu, doprinos i komentare OCD 0/4OCD se konsultuju u vezi određenih mjera za finansiranje RJU 0/2Ukupno 0/26Vrijednost indikatora (skala 0-518) 0


U BiH, PARCO BiH predstavlja administrativne strukture za koordinaciju i monitoring RJU, koja je odgovorna za sveokupnu koordinaciju.19 Iako PARCO sarađuje s OCD, zvanično, OCD nisu uključene u koordinaciju i monitoring RJU, niti je njihovo učešće predviđeno strateškim dokumentima. Imajući u vidu da je izrada nove Strategije u procesu, još uvijek se sprovode aktivnosti na osnovu postojećih strategija i akcionih planova koji su davno prestali važiti.

VM BiH je usvojilo mehanizam o saradnji VM i nevladinog sektora u BiH, kojeg su inicirale nevladine organizacije 26. aprila 2007. godine te je prvi politički dokument u BiH koji reguliše generalne principe saradnje nevladinog sektora i državnog nivoa BiH. Mehanizam predstavlja dogovor kreiran kao “iskazivanje potrebe za izgradnju institucionalnog okvira za zajedničku saradnju nevladinih organizacija (NVO) i Vijeća ministara BiH”. VM se obavezalo da će razmotriti preporuke Strateških smjernica za razvoj nevladinog sektora u BiH, pripremiti i usvojiti Strategiju za stvaranje poticajne okoline za razvoj civilnog društva i usvojiti program za provedbu na godišnjoj osnovi. Također je predviđena uspostava “Ureda za saradnju sa civilnim društvom i Savjetnika za civilno društvo”. Za potrebe provedbe Mehanizma između VM i OCD, nije uspostavljen nijedan sveobuhvatni institucionalni mehanizam za saradnju VM i OCD.

Unutar Ministarstva pravde (MP) BiH postoji Sektor za saradnju s nevladinim organizacijama i razvoj civilnog društva čiji glavni zadatak je osiguranje uslova za usvajanje zakona i strategija koje su povoljne za razvoj civilnog društva. Sektor je uspostavljen kroz internu sistematizaciju MP BiH, i iskaz je razumijevanja i odgovornosti uposlenika ministarstva u vezi s Mehanizmom, a ne zbog sistemskog pristupa VM BiH u provedbi Mehanizma.20 Međutim, elementi Mehanizma nisu provedeni te je potpisan novi Memorandum o saradnji između NVO i VM BiH 2017. godine21, ali još uvijek institucije nisu zakonski obavezne da uključe OCD u rad nadzornih i drugih tijela.

PARCO BiH predviđa učešće OCD samo u procesu javnih konsultacija (razvijanje strategije i akcionog plana), tokom kojih OCD mogu iznijeti prijedloge, komentare i sugestije na konačni nacrt dokumenata.

18 Raspodjela bodova: 0-5 bodova = 0; 6-9 bodova = 1; 10-13 bodova = 2; 14-17 bodova =3; 18-21 bodova = 4; 22-26 bodova = 5.

19 Za više informacija: http://parco.gov.ba//wp-content/uploads/2014/02/common-platform.pdf - IV, V, VI.

20 Za više informacija: http://euinfo.ba/wp-content/uploads/2015/02/Analiza-postojece-prakse.pdf

21 Dostupno na: http://www.mpr.gov.ba/ministarstvo/dokumenti/default.aspx?id=6839&langTag=bs-BA


37


Grafikon 2: Vrijednosti indikatora22 za SFPAR_P2&4_I1 “Učešće organizacija civilnog društva u strukturama za praćenje i koordinaciju RJU”

Regionalni PAR Monitor izvještaj, sa rezultatima za sve zemlje ZB, dostupan je na:

www.par-monitor.org

II.4 Kratki pregled rezultata: Strateški okvir RJU

U Bosni i Hercegovini, javne konsultacije se provode tokom izrade i razvoja strateških dokumenata RJU (nova Strategija RJU 2017-2022.). 2016. godine, PARCO BiH je usvojio smjernice za javne konsultacije u vezi razvoja pomenutih dokumenata i od tada se javne konsultacije odvijaju redovno.

Poziv za javne konsultacije u vezi dokumenata za RJU je objavljen na internet stranici PARCO kao i na stranici eKonsultacije i društvenim mrežama (Facebook, Twitter) zajedno sa svim neophodnim informacijama i nacrtima dokumenata. Na samom početku procesa razvoj nove Strategije RJU, postojala je namjera za uključenje OCD u radnu grupu za izradu dokumenta, ali, nakon podnošenja zahtjeva za učešće, donesena je odluka da će se dokumenti proizvesti bez OCD i da će se proces nastaviti bez učešća OCD u radnoj grupi. Iako predstavnici OCD nisu uključeni u radne grupe za razvoj Strategije RJU, ostvarili su komunikaciju s predstavnicima PARCO BiH i imali su priliku iznijeti prijedloge i zalagati se za bolje rezultate reforme javne uprave u BiH. Kroz otvorene pozive i pojedinačne pozive, PARCO je pozvao OCD da aktivno učeštvuju u procesu dodatnih javnih konsultacija. Osim PARCO BiH, druga ministarstva, kao što je Ministarstvo finansija BiH rijetko objavljuju informacije o javnim konsultacijama na njihovim internet stranicama (Strategija reforme upravljanja javnim finansijama u institucijama BiH 2017-2020.).



39

koje su povoljne za razvoj civilnog društva. Sektor je uspostavljen kroz internu sistematizaciju MP BiH, i iskaz je razumijevanja i odgovornosti uposlenika ministarstva u vezi s Mehanizmom, a ne zbog sistemskog pristupa VM BiH u provedbi Mehanizma.19 Međutim, elementi Mehanizma nisu provedeni te je potpisan novi Memorandum o saradnji između NVO i VM BiH 2017. godine20, ali još uvijek institucije nisu zakonski obavezne da uključe OCD u rad nadzornih i drugih tijela.

PARCO BiH predviđa učešće OCD samo u procesu javnih konsultacija (razvijanje strategije i akcionog plana), tokom kojih OCD mogu iznijeti prijedloge, komentare i sugestije na konačni nacrt dokumenata.

Kakav je rezultat BiH u odnosu na region? Grafikon 2: Vrijednosti indikatora21 za SFPAR_P2&4_I1 “Učešće organizacija civilnog društva u strukturama za praćenje i koordinaciju RJU”


19 Za više informacija: http://euinfo.ba/wp-content/uploads/2015/02/Analiza-postojece-prakse.pdf 20 Dostupno na: http://www.mpr.gov.ba/ministarstvo/dokumenti/default.aspx?id=6839&langTag=bs-BA 21 Bodovna skala 0-5 (0 je najniže a 5 najviša vrijednost za zemlju)

1

0

00

2

1

0

1

2

3

4

5Albanija

BIH

Kosovo

Makedonija

Crna Gora

Srbija


38

Iako PARCO BiH poziva OCD da učestvuju u razvoju strateških dokumenata za RJU, naročito nove Strategije za RJU 2017-2022., bitno je naglasiti da VM BiH još uvijek nije usvojilo novu Strategiju RJU niti Akcioni plan (na sjednici 14.6.2018. godine, Vlada FBiH je usvojila Strateški okvir za RJU za period 2018-2022., isti dokument je ranije usvojila Vlada BD BiH. Očekuje se da će dokument uskoro usvojiti i VM BiH i Vlada RS23). Još uvijek se provode aktivnosti iz Strategije za RJU i AP koji su davno prestali važiti, a nova Strategija se predugo čeka.

II.5 Preporuke za strateški okvir RJU

Institucije BiH imaju različite pristupe za konsultacije s OCD prilikom izrade strateških dokumenata. Sveukupno, proces bi mogao biti bolji.

1. Institucije bi trebale organizovati konsultacije s OCD u najranijim fazama razvoja dokumenata – rane konsultacije služe za dobivanje značajnog doprinosa prije konačnih nacrta. U BiH, OCD nisu dio radne grupe za RJU i ovo bi trebao biti jedan od modaliteta njihovog ranog razvoja, kao i uvođenje konsultativnih sastanaka ili sličnih događaja.

2. Potrebna je značajna kampanja zagovaranja i podizanja svijesti o platformi e-Konsultacije kako bi se koristila u punom kapacitetu i bila integralni dio mehanizma razvoja i usvajanja politika.

3. Oglašavanje procesa konsultacija putem različitih sredstava informisanja, kao i proaktivno obraćanje različitim ključnim sudionicima za učešće u procesu konsultacija bi trebala biti redovna praksa unutar institucija.

4. Usvajanje nove Strategije RJU na svim nivoima uz AP za provedbu RJU koji će osigurati kvalitet, učinkovitost, finansijsku održivost, odgovornost i koordinaciju RJU.

5. Povećanje učinkovitosti provedbe i sveobuhvatnog praćenja i izvještavanja o RJU. Potrebno je ažurirati metodologiju godišnjeg izvještavanja o provedbi RJU kako bi bila objektivnija, pružila tačnije podatke i učinila monitoring provedenih mjera i ciljeva RJU boljim i šire dostupnim.

6. Omogućiti finansijsku održivost i učinkovitost reformi. Fond za RJU ne može biti jedini izvor finansiranja reformi. Potrebno je izvršiti značajnije procjene troškova svake reformske mjere.

7. Unaprijediti učinkovitost mehanizma koordinacije kako bi se omogućila bolja provedba aktivnosti i ciljeva nove Strategije RJU. Povećati institucionalne odgovornosti za provedbu RJU na svim nivoima vlasti.

8. Institucionalna, pojedinačna i menadžerska odgovornost za svaku oblast RJU se mora jasno utvrditi. Postoji potreba za većim učešćem relevatnih sudonika u procesu, naročito OCD, kao dodatnog faktora za verifikaciju.

23 Više info: https://bit.ly/2uR6kQS


39

III. IZRADA I KOORDINACIJA POLITIKA

WeBER indikatori korišteni za oblast Izrada i koordinacija politika i vrijednosti za BiH

PDC_P5_I1: Javna dostupnost informacija o učinku Vlade 0 1 2 3 4 5

PDC_P5_I2: Percepcija civilnog društva o Vladinim naporima u postizanju planiranih ciljeva 0 1 2 3 4 5

PDC_P6_I1: Transparentnost donošenja odluka Vlade0 1 2 3 4 5

PDC_P10_I1: Korištenje činjenično utemeljenih nalaza koje su proizvele think tank organi-zacije, nezavisni instituti i druge OCD u izradi politika

0 1 2 3 4 5PDC_P11_I1: Percepcija civilnog društva o inkluzivnosti i otvorenosti kreiranja politika

0 1 2 3 4 5PDC_P12_I1: Percepcija civilnog društva o dostupnosti i pristupačnosti propisa i dokumenata

koji služe za tumačenje propisa0 1 2 3 4 5

III.1 Stanje u oblasti Izrada i koordinacija politika

Složenost državne strukture u Bosni i Hercegovini otežava postojanje samo jedne centralne vladine institucije zadužene za razvoj i koordinaciju politika, s obzirom na to da su ovlaštenja za donošenje odluka podijeljena od strane entiteta i Brčko Distrikta. To znači da svaki od navedenih nivoa administracije ima svoj zakonodavni okvir koji reguliše ovu oblast. U svrhu ovog istraživanja monitoring je rađen, za većinu indikatora, pretežno za državni nivo, što je objašnjeno u ograničenjima istraživanja. Vijeće ministara je organ izvršne vlasti Bosne i Hercegovine te ostvaruje svoja prava i vrši dužnosti na državnom nivou, u skladu sa Ustavom BiH, zakonima i drugim propisima Bosne i Hercegovine. Na državnom nivou, ključni pravni akti koji definišu zakonodavni okvir i upravljaju procesima donošenja odluka su Zakon o Vijeću ministara Bosne i Hercegovine24, Poslovnik o radu Vijeća ministara Bosne i Hercegovine25, Jedinstvena pravila za izradu pravnih propisa u institucijama BiH26, Pravila za konsultacije

24 Zakon o Vijeću ministara BiH, Službeni glasnik BiH, br. 30/03, 42/03, 81/06, 76/07, 81/07, 94/07 and 24/08

25 Poslovnik o radu Vijeća ministara – juli, Službeni glasnik BiH, broj 22/03

26 Jedinstvena pravila za izradu pravnih propisa u institucijama BiH, Službeni glasnik BiH, br. 11/05, 58/14 and 60/14


40

u izradi pravnih propisa27. Ovi propisi regulišu procese donošenja odluka koji se, između ostalog, odnose na pripremu i organizaciju sjednica Vlade (VM BiH), pregled i provjeru stavki dostavljenih Vladi i zakonskog pregleda prijedloga.

Monitoring i izvještavanje u vezi sa godišnjim programima rada Vlade (GPRV) se sprovode redovno.

Sistem kreiranja politika u BiH ostaje veoma fragmentiran. Za državni nivo i entitete uspostavljeni su posebni zakonski okviri za planiranje politika. Nije postignut napredak za jedinstveni državni pristup kada je pitanju izrada i koordinacija politika. Do sada nisu uspostavljeni jedinstveni državni zahtjevi i zajednički standardi za razvoj sektorskih strategija. Koordinacija između različitih nivoa vlasti i pregled kvalitete sadržaja politika su još uvijek nedovoljni. Stoga poboljšanje kvaliteta i obezbjeđivanje koherentnosti i finansijske pristupačnosti javnih politika širom zemlje ostaje veliki izazov. Administrativna koordinacija o pitanjima EU uspostavljena je kroz Mehanizam koordinacije u augustu 2016. godine. Još uvijek treba usvojiti državni program za usklađivanje zakonodavstva sa EU acquis-em. Pravni okvir za inkluzivne i na dokazima zasnovane politike te razvoj zakonodavstva nije u potpunosti koherentan, i zakonski zahtjevi nisu upotpunjeni detaljnim smijernicama ili kontrolom kvaliteta kako bi se osigurala efikasna implementacija. Zbog ograničenog kapaciteta, ocjene regulatornog utjecaja i javne konsultacije se ne sprovode sistemski. Ograničeni kvalitet i praksa praćenja i izvještavanja, kao i nedostatak formalnog zahtjeva za objavljivanjem ključnih dokumenata o planovima Vlade, predstavljaju ozbiljne prepreke za praćenje rada Vlade od strane javnosti.28

Prema SIGMA izvještaju 2017 za BiH, na državnom nivou29 relevantni pravni okvir definiše zahtjeve za izvještavanje o implementaciji Godišnjeg plana rada Vlade, uključujući i zakonodavne planove i budžet, na godišnjem nivou. Iako Plan rada na državnom nivou uključuje indikatore učinka, ovi indikatori se ne diskutuju i ne prikazuju u godišnjem izvještaju. Umjesto toga, u izvještaju se govori o ključnim političkim i zakonodavnim aktivnostima, međunarodnim sporazumima i procesu evropskih integracija (EI), te se prikazuje napredak u pogledu budžetskih ciljeva i resursa. U izvještaju o sprovođenju Akcionog plana EU za 2016. godinu opisane su uglavnom završene aktivnosti i sprovedene akcije.

Postavljeni zakonodavni okvir ne predstavlja nikakve zahtjeve koji se odnose na pripremu i objavljivanje Godišnjeg plana rada Vlade, Akcionog plana EU ili izvještaja o implementaciji sektorskih strategija. Državni nivo objavljuje izvještaje o implementaciji Godišnjeg plana rada Vlade i njegovog zakonodavnog plana.

Ostaju izazovi u smislu osiguravanja da sve odluke VM, vlada entiteta i BD budu javno dostupne. Odluke Vlade objavljuju se i u Službenim novinama (Službenom listu). Međutim, službene novine ne osiguravaju pristup svim vrstama odluka (na primjer, odluke koje po prirodi nisu normativne i/ili se odnose na određenu politiku ili program).30 Prema istraživanju Balkanskog barometra iz 2017. godine, samo 32% bh. firmi smatra da su zakoni i propisi koji se tiču njih jasno napisani, nisu bili kontradiktorni i nisu se često mijenjali.31

27 Pravila za konsultacije u izradi pravnih propisa, Službeni glasnik BiH, broj 05/17

28 Više na: https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/20180417-bosnia-and-herzegov-ina-report.pdf

29 Odluka о godišnjem planiranju rada i načinu praćenja i izvještavanja o radu u institucijama BiH, usvojilo VM BiH u novembru 2014, članovi 9-11, Službeni glasnik BiH, broj 94/14

30 SIGMA Izvještaj za BiH 2017

31 Balkan Barometar, godišnje istraživanje koje sprovodi Vijeće za regionalnu saradnju (Regional Cooperation Council – RCC), http://www.rcc.int/seeds/results/3/balkan-business-barometer. Tačno postavljeno pitanje je glasi-


41

Ministarstva na državnom nivou koriste samo osnovne alate za izradu politika i analizu. “Jedinstvena pravila za izradu pravnih propisa u institucijama BiH” propisuju da svi zakonodavni prijedlozi moraju imati obrazloženje. Obrazloženje treba da navede razloge za uvođenje nove regulative i da obezbjedi opravdanje za odabranu opciju politike. Takođe treba dati opis mehanizama za provedbu, pojašnjenje finansijskih sredstava neophodnih za implementaciju i finansijske učinke. Obim ovog zahtjeva je veoma širok i uključuje - između ostalog - nove zakone i podzakonske akte. Međutim, ne vrši se kvalitetan pregled sadržaja Objašnjenja. Tijelo nadležno za izradu propisa mora uspostaviti kvalitet kada je u pitanju analiza politika. Izrađeni su nacrti amandmana u “Jedinstvena pravila za izradu pravnih propisa u institucijama BiH” koji uvode zahtjev za sprovođenje procjene regulatornog učinka (RIA) o novim prijedlozima. Međutim, procjena je da su pripreme i planiranja za primjenu novih RIA pravila neadekvatni. Na državnom nivou, propisi zahtjevaju od ministarstava da daju procjene očekivanih troškova novih prijedloga politike na državni budžet. Ministarstvo finansija i trezora BiH (MFT) provjerava procjenu troškova i zahtjeve u budžetu. Međutim, trošak novih prijedloga ne temelji se na smjernicama niti na zajedničkom pristupu svih budžetskih korisnika.32

Iako postoje “Jedinstvena pravila za izradu pravnih propisa u institucijama BiH” kojim se definišu RIA zahtjevi, to se vrlo često ne primjenjuje u praksi, čineći da ukupni kvalitet usvojenih politika i regulatornih akata bude pod znakom pitanja, dok se finansijske implikacije specifičnog zakonodavstva ili nacrt politike često rade naknadno. Mnogi politički ili regulatorni (zakonodavni) prijedlozi nisu zasnovani na pouzdanom istraživanju i analizi zasnovanoj na dokazima, već su razvijeni kao uslov koji postavlja EU ili međunarodna zajednica.

Kako je navedeno u SIGMA izvještaju 2017 za BiH, javne konsultacije za izradu zakona regulirane su zakonom i propisima na državnom nivou.33 Od svih ministarstava se zahtjeva da koriste web stranicu34 na državnom nivou za javne konsultacije kada je u pitanju prijedlog politika (i za primarno i za sekundarno zakonodavstvo). Svaki prijedlog koji je poslat Vijeću ministara na odobrenje mora biti praćen izvještajem o procesu konsultacija sa sažetkom komentara dobijenih od zainteresovanih strana i objašnjenjem da li su ti komentari u potpunosti uzeti u razmatranje ili ne, a bez toga, prijedlog ne bi trebao biti uključen na dnevni red VM.35 Međutim, praksa ukazuje na mane ovog sistema. Često komentari i informacije zainteresovanih strana ili zainteresovanih grupa nisu uključeni u revidirani nacrt ili prijedlog bez ikakvog obrazloženja. Štaviše, politički ili regulatorni prijedlozi se često objavljuju na e-Konsultacije platformi u završnoj fazi, kada je takav prijedlog kompletan, bez mogućnosti za zainteresovane strane ili zainteresovane grupe da ponude kvalitetan input na početku procesa izrade dokumenata.

Proces pregleda kvaliteta zakonodavnih prijedloga definisan je propisima, ali se ti propisi dosljedno ne primjenjuju u praksi. Regulatornom okviru za objavljivanje zakonodavstva nedostaje suštinske jasnosti i zahtjeva. Zakonodavstvo se objavljuje u Službenim novinama i nije dostupno javnosti bez naknade. Konsolidirane verzije zakonodavstva se ne pripremaju. Stabilnost izrade politika Vlade i dostupnost zakona i propisa, prema percepciji preduzeća, su

lo: Zakoni i propisi koji se tiču (moje) kompanije (su) jasno napisani, nisu kontradiktorni i ne mjenjaju se često?“ Procenat ispitanika koji su odgovorili sa „u potpunosti se slažem“ i „uglavnom se slažu“ je bio uključen u finalni rezultat istraživanja.


33 Pravilnik o konsultacijama u izradi pravnih propisa u BiH; Poslovnik Vijeća ministara, član 66.; i Jedinstvena pravila za izradu pravnih propisa u institucijama BiH, član 75.

34 https://ekonsultacije.gov.ba/

35 Ova obaveza se ne odnosi na prijedloge uključene u izuzetke navedene u član 24 „Pravila za konsultacije u izradi pravnih propisa“.


42

na niskom nivou.36

III.2 Šta prati WeBER i na koji način?

U oblasti izrade i koordinacije politika, praćenje se vrši na osnovu pet SIGMA principa:

Princip 5: Redovno praćenje učinka Vlade omogućava javni nadzor i podržava Vladu u postizan-ju njenih ciljeva

Princip 6: Odluke Vlade su pripremljene na transparentan način i zasnovane na profesionalnoj ocjeni uprave; osigurana je pravna usaglašenost odluka

Princip 10: Proces izrade politika i izrade zakona zasnovan je na dokazima, a analiza efekata propisa se dosljedno sprovodi u svim ministarstvima

Princip 11: Politike i zakonodavstvo su kreirani na inkluzivan način koji omogućava aktivno učešće društva i omogućava koordinaciju različitih perspektiva unutar Vlade

Princip 12: Zakonodavstvo je konzistentno u strukturi, stilu i jeziku; zahtjevi za izradu zakona se konzistentno primenjuju u svim ministarstvima; zakonodavstvo je učinjeno javno dostupnim

Za analizu u ovoj oblasti koristi se šest WeBER indikatora. Prvim se mjeri koliko su za javnost otvorene i dostupne informacije o učinku Vlade, kroz analizu najsveobuhvatnijih internet stranica preko kojih Vlada informiše o svojim aktivnostima i objavljuje svoje izvještaje. Pisane informacije koje objavljuje Vlada odnose se na saopštenja za javnost i objavljivanje godišnjih (ili polugodišnjih) izvještaja onlajn. Mjerenje obuhvata period od dva godišnja izvještajna ciklusa, osim saopštenja za javnost koja se ocjenjuju na period od jedne godine (zbog učestalosti njihovog objavljivanja). Drugi aspekti analize informacija o učinku Vlade uključuju njihovu razumljivost za javnost, korištenje kvantitativnih i kvalitativnih informacija, postojanje ocjene/opisa konkretnih rezultata, dostupnost podataka u otvorenom formatu i klasifikovanih podataka prema spolu, kao i dostupnost izvještaja o ključnim planskim dokumentima na nivou cijele Vlade.

Drugi indikator mjeri na koji način civilno društvo doživljava planiranje, praćenje i izvještavanje Vlade o svom radu i ciljevima koje je obećala javnosti. Da bi se istražila percepcija, sprovedeno je ispitivanje organizacija civilnog društva na ZB korištenjem onlajn platforme za anketiranje u periodu od druge polovine aprila do početka juna 2018. godine.37 Jedinstveni upitnik sa 33 pitanja korišten je u cijelom regionu, čime je obezbjeđen ujednačen pristup u sprovođenju istraživanja. Upitnik je razglašen na lokalnim jezicima preko postojećih mreža i platformi organizacija civilnog društva sa velikim bazama kontakt-podataka, ali i kroz centralizovane kontakt-tačke kao što su kancelarije Vlade zadužene za saradnju sa civilnim društvom. Kako bi se osiguralo da istraživanje bude usmjereno na što je moguće više organizacija različitih u smislu njihove vrste, geografske raspodjele i oblasti djelovanja, pa samim tim i da bi se doprinijelo reprezentativnosti u najvećoj mjeri, učinjeni su dodatni napori u cilju povećanja ukupnog broja odgovora. Dodatno, fokus grupa sa predstavnicima OCD organizovana je u


37 Istraživanje OCD je vođeno putem anonimnog onlajn upitnika. U BiH istraživanje je obavljeno u periodu od 23. aprila do 4. juna 2018. godine. Podaci su prikupljeni putem samoanketiranja na platformi SurveyMonkey (web SAQ).


43

cilju dopune rezultata istraživanja kvalitativnim informacijama.

Treći indikator mjeri transparentnost procesa donošenja odluka od strane Vlade, kombinujući podatke iz ispitivanja percepcije civilnog društva sa analizom relevantnih internet stranica Vlade. Pored objavljivanja informacija o odlukama Vlade, analiza internet stranica uzima u obzir i potpunost informacija, njihovu razumljivost za građane, blagovremenost i dosljednost u objavljivanju. Praćenje je sprovedeno za svaku sjednicu Vlade održanu tokom posljednja tri mjeseca 2017. godine, uz izuzetak da je aspekt blagovremenog objavljivanja informacija mjeren tokom posljednjih mjesec i po dana iste godine.

Četvrti indikator mjeri da li državne institucije pozivaju civilno društvo da pripremi činjenično utemeljene analize, kao i da li se činjenice i dokazi proizvedeni u civilnom društvu razmatraju i koriste u procesu kreiranja politika. Kao i u prethodnom slučaju, mjerenje kombinuje stručnu analizu zvaničnih podataka i dokumenata i ispitivanje percepcije civilnog društva. Analiza zvaničnih dokumenata odnosi se na učestalost referenci ka činjenično utemeljenim nalazima OCD u dokumentima javnih politika uključujući programska, planska i strateška dokumentima, ex-ante i ex-post analize i druga dokumenta, na uzorku od 3 oblasti politike.38

Konačno, peti indikator fokusira se na kvalitet učešća javnosti u kreiranju politika kroz javne konsultacije i u potpunosti se zasniva na ispitivanju stavova OCD. Isto važi i za šesti indikator koji se fokusira na dostupnost i raspoloživost propisa i dokumenata koji služe za njihovo tumačenje, izuzev podindikatora koji se odnosi na postojanje zvanične, onlajn dostupne baze podataka zakonskih tekstova.

III.3 Rezultati WeBER monitoringa

Princip 5: Redovno praćenje učinka Vlade omogućava javni nadzor i podržava Vladu u postizanju njenih ciljeva

WeBER indikator PDC_P5_I1: Javna dostupnost informacija o učinku Vlade

Elementi indikatora Bodovi

Vlada redovno objavljuje pisane informacije o svojim aktivnostima 4/4Informacije koje Vlada objavljuje o svojim aktivnostima napisane su na razumljiv način 2/2

Informacije koje objavljuje Vlada su dovoljno detaljne i uključuju kvantita-tivne podatke i kvalitativne informacije i ocjene 4/4

Informacije koje objavljuje Vlada obuhvataju ocjene o postizanju konk-retnih rezultata 2/4

Informacije koje objavljuje Vlada o svojim aktivnostima i rezultatima dos-tupne su u formatu (formatima) otvorenih podataka 0/2

Informacije koje objavljuje Vlada o svojim aktivnostima i rezultatima sadrže podatke klasifikovane na osnovu pola 0/2

38 Oblasti politika u kojima značajan broj OCD aktivno radi; Za BiH su odabrane tri oblasti: oblast antikorupcije, oblast antidiskriminacije i životna sredina.


44

Udio izvještaja o strategijama i planovima Vlade koji su dostupni onlajn 2/2Ukupno bodova 14/20Vrijednost indikatora (skala 0-5)39 3


Vijeće ministara BiH redovno objavljuje pisane informacije o svojim aktivnostima. Sveobuhvatna i lako razumljiva saopštenja za javnost se sedmično objavljuju.

Godišnji izvještaji o učinku Vijeća ministara BiH redovno se izrađuju i objavljuju na web stranici VM. Izvještaji sadrže uvodne dijelove, napisane na lako razumljiv način, objašnjavajući ključne aktivnosti VM. Izvještaji sadrže detaljne informacije, uključujući i kvantitativne i kvalitativne podatke i procjene. Općenito, izvještaji uključuju procjenu postizanja rezultata, iako ne izvještavaju o konkretnim indikatorima učinka koji su navedeni u Godišnjem planu rada Vlade. Međutim, Vijeće ministara BiH ne objavljuje informacije vezane za njihov rad u otvorenim formatima (open data), a ni u jednom od analiziranih izvještaja nisu predstavljeni podaci kvalifikovani na osnovu spola.

Udio izvještaja o centralnim planskim dokumentima za posljednji izvještajni period (2016) koji su dostupni onlajn je 80%. Izvještaj o godišnjem planu rada vlade za 2016. godinu objavljen je onlajn. Također, dostupan je izvještaj o implementaciji budžeta institucija i međunarodnih obaveza Bosne i Hercegovine za 2016. godinu, kao i izvještaj o implementaciji mjera strukturnih reformi za 2016. godinu - PER (Program ekonomskih reformi) 2016-2018, koji se daje kao aneks u dokumentu PER BiH 2017-2019.

Izvještaj koji prati napredak u društveno-ekonomskom razvoju zemlje, u skladu sa strateškim ciljevima dokumenta “Strateški okvir za BiH”, nije dostupan za 2016. godinu (iako su dostupni izvještaji za prethodne godine).

WeBER indikator PDC_P5_I2: Percepcija civilnog društva o naporima Vlade u postizanju planiranih ciljeva


OCD smatraju da su zvanični planski dokumenti Vlade relevantni za stvar-na dešavanja u pojedinim oblastima politika 0/2

OCD smatraju da Vlada redovno izvještava javnosti o napretku u odnosu na postavljene ciljeve 0/4

OCD smatraju da zvanične strategije određuju pravce djelovanja Vlade ili ministarstava u pojedinim oblastima politika 0/2

OCD smatraju da ministarstva redovno objavljuju izvještaje o praćenju svojih sektorskih strategija 0/4

OCD smatraju da su prioriteti pristupanja EU adekvatno integrisani u planske dokumente Vlade 0/2

39 Raspodjela bodova: 0-4 bodova = 0; 5-8 bodova = 1; 9-11 bodova = 2; 12-14 bodova = 3; 15-17 bodova = 4; 18-20 bodova = 5.


45

OCD smatraju da izvještaji Vlade uključuju adekvatne informacije o napr-etku u skladu sa postavljenim prioritetima za pristupanje EU 0/2

Ukupno bodova 0/16Vrijednost indikatora (skala 0-5)40 0


Rezultati istraživanja pokazuju da se samo 9% anketiranih OCD slaže da postoji neposredna veza između planskog plana Vlade i aktuelnog razvoja u određenim oblastima politike. Treba napomenuti da je više od 50% odgovorilo sa „ne slažem se“ (36%) i „uopšte se ne slažem“ (15%). Kada je riječ o izvještavanju Vlade o radu, samo 13% anketiranih OCD-a “se slaže” (12%) ili “u potpunosti se slaže” (1%) da Vlada redovno izvještava javnosti o napretku u postizanju ciljeva postavljenih u planu rada.

Samo 16% se “slaže” (15%) ili “u potpunosti se slaže” (1%) da zvanične strategije određuju djelovanje Vlada ili ministarstava u određenim oblastima, ali više od 30% OCD-a je ostalo neutralno (32%), tj. nit se slaže, niti ne slaže. Također, 10% ispitanika se slaže da ministarstva redovno objavljuju izvještaje o praćenju svojih sektorskih strategija, dok je 34% odgovorilo sa „ne slažem se“ ili „uopšte se ne slažem“.

Na kraju, kada su u pitanju prioriteti za pristupanje EU, samo 12% anketiranih OCD se “slažu” (10%) ili “u potpunosti se slažu” (2%) da su prioriteti EU adekvatno integrirani u planove Vlade. Štaviše, isti broj ispitanika smatra da izvještaji Vlade sadrže adekvatne ispravke o napretku u odnosu na prioritete pristupanja EU.



46

GRAFIKON 1: PERCEPCIJA CIVILNOG DRUŠTVA O PLANIRANJU I IZVJEŠTAVANJU VLADE I MINISTARSTAVA (%)

Napomena: Rezultati su zaokruženi na najbliži cijeli broj. Usljed zaokruživanja, procenti možda ne izgledaju uvijek kao da čine zbir od 100%. N=98


51

13%

15%

14%

13%

12%

15%

40%

37%

31%

29%

43%

36%

26%

25%

34%

32%

21%

25%

10%

10%

10%

15%

12%

9%

2%

2%

0%

1%

1%

0%

9%

11%

11%

10%

10%

15%

U oblasti javne politike kojom se bavi mojaorganizacija, vladini izvještaji sadrže odgovarajućeinformacije o napretku u postizanju postavljenih

prioriteta u procesu pristupanja EU.

U oblasti javne politike kojom se bavi mojaorganizacija, prioriteti procesa pristupanja EU su

integrisani u vladine planove na odgovarajući način

Ministarstva redovno objavljuju izvještaje o praćenjusprovođenja sektorskih strategija.

Zvanične strategije određuju aktivnosti vlade iliministarstava u određenim oblastima

Vlada redovno izvještava javnost o napretku upostizanju ciljeva postavljenih u svom planu rada

Postoji direktna veza između plana rada vlade istvarnih dešavanja u određenim oblastima javnih

politika

Uopšte se ne slažem Ne slažem se Niti se slažem, nit se ne slažem

Slažem se U potpunosti se slažem Ne znam

GRAFIKON 1: PERCEPCIJA CIVILNOG DRUŠTVA O PLANIRANJU I IZVJEŠTAVANJU VLADE I MINISTARSTAVA (%)



47


Vrijednosti indikatora41 za PDC_P5_I1 „Javna dostupnost informacija o učinku Vlade“


www.par-monitor.org

Vrijednosti indikatora42 za PDC_P5_I2 „Percepcija civilnog društva o naporima Vlade u postizanju planiranih ciljeva“


www.par-monitor.org




52

0

3

3

01

00

1

2

3

4

5Albanija

BiH

Kosovo

Makedonija

Crna Gora

Srbija

0 0 0

1

0 0

Albanija BiH Kosovo Makedonija Crna Gora Srbija

Kakav je rezultat BiH u odnosu na region? Vrijednosti indikatora40 za PDC_P5_I1 „Javna dostupnost informacija o učinku Vlade“




40 Skala 0-5 (gdje je 0 najniža, a 5 najviša vrijednost za zemlju) 41 Skala 0-5 (gdje je 0 najniža, a 5 najviša vrijednost za zemlju)


52

0

3

3

01

00

1

2

3

4

5Albanija

BiH

Kosovo

Makedonija

Crna Gora

Srbija

0 0 0

1

0 0


Kakav je rezultat BiH u odnosu na region? Vrijednosti indikatora40 za PDC_P5_I1 „Javna dostupnost informacija o učinku Vlade“






48


WeBER indikator PDC_P6_I1: Transparentnost donošenja odluka Vlade


OCD smatraju da je donošenje odluka Vlade generalno transparentno 0/2

OCD smatraju da su izuzeci od pravila objavljivanja odluka Vlade odgovarajući 0/2

Vlada javno objavljuje dokumente sa svojih sjednica 2/4

Vlada svoje odluke komunicira na način koji je prilagođen građanima 4/4

Vlada na vrijeme objavljuje usvojene dokumente 0/4


Percepcija civilnog društva u BiH o transparentnosti donošenja odluka od strane Vlade je na niskom nivou. Samo 14% ispitanika smatra da je donošenje odluka Vlade/Vijeća ministara transparentno, a 10% se slaže da su izuzeci od obaveza objavljivanja odluka Vlade/odluka Vijeća ministara odgovarajući (9% odgovorilo sa „slažem se“ i 1% sa „u potpunosti se slažem“).43

GRAFIKON 2: PERCEPCIJA OCD O TRANSPARENTNOSTI PROCESA DONOŠENJA ODLUKA VLADE/VM (%)

Napomena: Rezultati su zaokruženi na najbliži cijeli broj. Usljed zaokruživanja,procenti možda ne izgledaju uvijek kao da čine zbir od 100%. N=104


Nalazi članica WeBER Platforme Institucije na svim nivoima vlasti i dalje obrađuju veliki broj zahtjeva za pristup informacijama, a kod većine nisu zabilježene značajne aktiv-nosti na implementaciji standarda proaktivne transparentnosti. Nepravilnosti u primjeni Zakona o slobodi pristupa informacijama su već godinama iste i svode se na nepoštivan-je zakonskih rokova, nesprovođenje testa jav-nog interesa, odnosno automatsku primjenu zakonom predviđenih izuzetaka kod pristupa informacijama. U referentnom periodu zabil-ježene su zakonodavne aktivnosti na državnom nivou, ali prijedlozi izmjena i dopuna Zako-na o slobodi pristupa informacijama i dalje nisu usvojeni. Proces konsultacija pokazao je da Ministarstvo pravde BiH kao ovlašteni predlagač nije imalo jasnu ideju na koji način izmijeniti i unaprijediti zakonski okvir, a da se uvaže međunarodni standardi i preporuke.

Transparency International BiH (TI BIH), 2018


53

9%

13%

25%

37%

37%

31%

9%

13%

1%

1%

20%

7%

Izuzeci od obaveza objavljivanja odlukaVlade/odluka Vijeća ministara su

odgovarajući

Generalno, proces donošenja odlukaVlade/Vijeća ministara BiH je

transparentan

Ne znam U potpunosti se slažem

Slažem se Niti se slažem, nit se ne slažem

Ne slažem se Uopšte se ne slažem


WeBER indikator PDC_P6_I1: Transparentnost donošenja odluka Vlade

Percepcija civilnog društva u BiH o transparentnosti donošenja odluka od strane Vlade je na niskom nivou. Samo 14% ispitanika smatra da je donošenje odluka Vlade/Vijeća ministara transparentno, a 10% se slaže da su izuzeci od obaveza objavljivanja odluka Vlade/odluka Vijeća ministara odgovarajući (9% odgovorilo sa „slažem se“ i 1% sa „u potpunosti se slažem“).

GRAFIKON 2: PERCEPCIJA OCD O TRANSPARENTNOSTI PROCESA DONOŠENJA ODLUKA VLADE/VM (%)

Napomena: Rezultati su zaokruženi na najbliži cijeli broj. Usljed zaokruživanja,

procenti možda ne izgledaju uvijek kao da čine zbir od 100%. N=104


Elementi indikatora Bodovi OCD smatraju da je donošenje odluka Vlade generalno transparentno 0/2 OCD smatraju da su izuzeci od pravila objavljivanja odluka Vlade odgovarajući 0/2

Vlada javno objavljuje dokumente sa svojih sjednica 2/4 Vlada svoje odluke komunicira na način koji je prilagođen građanima 4/4 Vlada na vrijeme objavljuje usvojene dokumente 0/4 Ukupno bodova 6/16 Vrijednost indikatora (skala 0-5)42 2

WeBER Platform members’ findings

Institucije na svim nivoima vlasti i dalje obrađuju veliki broj zahtjeva za pristup informacijama, a kod većine nisu zabilježene značajne aktivnosti na implementaciji standarda proaktivne transparentnosti. Nepravilnosti u primjeni Zakona o slobodi pristupa informacijama su već godinama iste i svode se na nepoštivanje zakonskih rokova, nesprovođenje testa javnog interesa, odnosno automatsku primjenu zakonom predviđenih izuzetaka kod pristupa informacijama. U referentnom periodu zabilježene su zakonodavne aktivnosti na državnom nivou, ali prijedlozi izmjena i dopuna Zakona o slobodi pristupa informacijama i dalje nisu usvojeni. Proces konsultacija pokazao je da Ministarstvo pravde BiH kao ovlašteni predlagač nije imalo jasnu ideju na koji način izmijeniti i unaprijediti zakonski okvir, a da se uvaže međunarodni standardi i preporuke.



49

Odluke donijete na sjednicama Vijeća ministara BiH objavljuju se na web stranicama Vlade i putem konferencija za štampu. Zapisnici sa sjednica VM se distribuiraju svim učesnicima sjednica i moraju biti formalno odobreni na narednoj sjednici VM. Dnevni redovi sjednica VM su dostupni onlajn, jer se objavljuju prije sjednica. Sažetak odluka u vidu zaključaka nakon svake sjednice VM-a objavljuje se onlajn.

Vijeće ministara BiH javno obavljuje neke od svojih dokumenata koji su bili predmet WeBER istraživanja. Odluke, izjave, propisi i strategije objavljuju se u Službenom listu i na web stranici VM BiH. Ali svi ostali dokumenti koji su izrađeni i usvojeni (usvojene informacije, predloženi zakoni, programi, izvještaji...) se ne objavljuju na web stranici VM BiH. Međutim, iz četiri grupe dokumenata i materijala koji su analizirani, postoji regularnost u objavljivanju dnevnog reda sjednica prije održavanja istih, kao i zaključaka nakon održane sjednice. Također, nakon svake sjednice odluke se iskomuniciraju putem saopštenja za javnost na web stranici VM, koji su pojednostavljeni i napisani na jeziku koji je razumljiv građanima (citizen-friendly), u vidu članaka koji objašnjavaju odluke VM. Birokratska terminologija je i dalje prisutna, ali zavisi od predmeta koji je dio dnevnoj reda npr. postoji birokratska terminologija u nazivima dokumenata, ugovora, tijela itd. Osim toga, sva saopštenja za javnost su lako dostupna – ne više od tri klika od početne strane.

TABELA 1: DOSTUPNOST MATERIJALA SA SJEDNICA VLADE U PERIODU OD 1. OKTOBRA DO 31. DECEMBRA 2017. GODINE

Sjednica Datum Dnevni red Zapisnik Dokumenti Štampa

11710. oktobar 2017. X

11819. oktobar 2017. X

11931. oktobar 2017. X

120 6. novembar 2017.. X

121-12222. novembar 2017 X

121-12224. novembar 2017. X

123 4. decembar 2017. X

12412. decembar 2017. X

12522. decembar 2017. X

126-12728. decembar 2017. X

Izvor: https://bit.ly/2NGVsiV


50


Vrijednosti indikatora44 za PDC_P6_I1: „Transparentnost donošenja odluka Vlade/VM“

Regionalni PAR Monitor izvještaj, sa rezultatima za sve zemlje ZB, dostupan je na:www.par-monitor.org

Princip 10: Proces izrade politika i izrade zakona zasnovan je na dokazima, a analiza efekata propisa se dosljedno sprovodi u svim ministarstvima

WeBER indikator PDC_P10_I1: Korištenje činjenično utemeljenih nalaza koje su proizvele think tank organizacije, nezavisni instituti i druge OCD u izradi politika


Učestalost referenci u usvojenim dokumentima javnih politika Vlade ka činjenično utemeljenim nalazima OCD 2/4

Učestalost referenci u ex-ante procjenama uticaja i drugim analitičkim doku-mentima ka činjenično utemeljenim nalazima OCD 0/4

Udio činjenično utemeljenih nalaza OCD, kao što su think tank organizacije, nezavisni instituti, lokalne organizacije, u ex-post analizama 0/2

Nadležna ministarstva ili druge institucije Vlade pozivaju ili naručuju ra-zličitim OCD (kao što su think tank organizacije, nezavisni instituti, lokalne organizacije) da pripreme studije ili analize efekata za pojedine probleme ili prijedloge javnih politika (percepcija OCD)

0/2

44 Skala 0-5 (gdje je 0 najniža, a 5 najviša vrijednost za zemlju)


55

12

3

2

2

1

00,51

1,52

2,53

3,54

4,55

Albanija

BIH

Kosovo

Makedonija

Crna Gora

Srbija

125 22. decembar

2017. X

126-127 28. decembar

2017. X

Izvor: https://bit.ly/2NGVsiV

Kakav je rezultat BiH u odnosu na region? Vrijednosti indikatora43 za PDC_P6_I1: „Transparentnost donošenja odluka Vlade/VM“




51

Predstavnici nadležnih ministarstava učestvuju u dijalogu o politikama (diskusije, okrugli stolovi, sastanci iza zatvorenih vrata itd.) koji se odnose na konkretne proizvode istraživanja (percepcija OCD)

1/2

Predstavnici različitih OCD, kao što su think tank organizacije, nezavisni in-stituti, lokalne organizacije pozivaju se da učestvuju u radnim grupama za izradu politika ili zakonodavnih prijedloga kada imaju određene prijedloge i preporuke zasnovane na dokazima (percepcija OCD)

0/4

Nadležna ministarstva generalno pružaju povratne informacije o prihvatan-ju ili odbijanju činjenično utemeljenih prijedloga i preporuka različitih OCD (kao što su think tank organizacije, nezavisni instituti, lokalne organizacije) koji su prihvaćeni ili odbijeni, sa obrazloženjem za takvo postupanje (per-cepcija OCD)

0/2

Ministarstva prihvataju prijedloge OCD u radu radnih grupa za izradu poli-tika i propisa (percepcija OCD) 0/4



Nalazi zasnovani na dokazima koje proizvode OCD povremeno se pominju u strateškim i političkim dokumentima tri oblasti politike u kojima aktivno radi najveći broj OCD-a identifikovanih u BiH: antikorupcija, antidiskriminacija i zaštita životne sredine. Od 9 pregledanih strategija samo 3 se referenciraju na zaključke OCD-a. Međutim, kada su u pitanju politike, ex-ante i ex post analize i procjene pronađena je samo jedna referenca na zaključke OCD koji su zasnovani na dokazima (Objašnjenje - Zakon o javnim nabavkama BiH).

Da ih državne institucije pozivaju da pripremaju ili dostave dokumente o politici, studije ili procjene uticaja, prilikom rješavanja problema politike ili izrade prijedloga politike potvrđuje 30% anketiranih OCD u BiH. Više od 50% OCD-a slaže se da predstavnici relevantnih državnih institucija učestvuju u događajima koje organizuju organizacije civilnog društva za promociju dokumenata (52%). Međutim, sa druge strane, samo 30% OCD-a se često ili uvijek pozivaju od nadležnih ministarstava da učestvuju u radnim grupama/radnim zadacima za izradu politika ili zakonodavnih prijedloga. Nešto više od 20% anketiranih OCD potvrđuje da relevantna ministarstva daju povratne informacije o razlozima prihvatanja/odbijanja inputa zasnovanih na dokazima koji dolaze od strane OCD tokom rada radnih grupa. Na kraju, samo 24% smatra da nadležna ministarstva razmatraju prijedloge politike od strane OCD.



52

GRAFIKON 3: KORIŠTENJE DOKAZA KOJE SU STVORILI THINK TANKS, NEZAVISNI INSTITUTI I DRUGE OCD U IZRADI POLITIKA (%)


TABELA 2: UČESTALOST REFERENCI NA NALAZE ZASNOVANIH NA DOKAZIMA DATIM OD STRANE OCD U USVOJENIM DOKUMENTIMA POLITIKE VLADE I EX ANTE ANALIZAMA EFEKATA PROPISA - PREGLED

OBLAST DOKUMENT #

ANTIKORUPCIJA 1. Antikorupcijska strategija BiH 2015 - 2019 1 referenca

ANTIDISKRIMINACIJA

2. Okvirna strategija za implementaciju Istanbulske Konvencije u BiH za period 2015-2018. 3 reference

3. Strategija djelovanja institucije Ombudsmena za ljudska prava Bosne i Hercegovine za period 2016.-2021.

Bez referenci

4. Akcioni plan suprotstavljanja trgovini ljudima u Bos-ni i Hercegovini 2016. - 2019. godine Bez referenci

5. Akcioni plan BiH za rjesavanje problema Roma u oblastima zapošljavanja, stambenog zbrinjavanja I zdravstvene zaštite 2017.-2020. godine.

Bez referenci

6. Strategija u oblasti migracija i azila 2016-2020. godine Bez referenci

ZAŠTITA ŽIVOTNE SREDINE

7. Strategija i akcioni plan za zaštitu biološke raznoliko-sti Bosne i Hercegovine 2015–2020 4 reference

8. Strategija aproksimacije propisa pravnoj Stečevini EU u oblasti zaštite okoliša/životne sredine Bosne i Hercegovine (EAS –BIH)

Bez referenci


57

9,0%

14,9%

11,9%

6,0%

39%

37%

42%

18%

22%

24%

16%

24%

19%

19%

24%

31%

5%

3%

6%

21%

6%

1%

0%

0%

Nadležna ministarstva uglavnom razmatrajuprijedloge javnih politika koje moja organizacija

proizvede

Nadležna ministarstva pružaju povratne informacijekojima objašnjavaju razloge za prihvatanje ili

odbijanje prijedloga zasnovanih na dokazima ipreporukama moje organizacije tokom učešća u

radnim grupama

Nadležna ministarstva (koji predsjedavaju radnimgrupama ili koji učestvuju u njima) pozivaju mojuorganizaciju da učestvuje u radnim grupama zaizradu zakonodavnih nacrta ili prijedloga javnih

politika, kada imamo posebne prijedloge zasnovanena dokazima

Predstavnici nadležnih ministarstava i drugihinstitucija prihvataju pozive moje organizacije za

učešće na događajima (okrugli stolovi, diskusije i sl.)na kojima predstavljamo svoje izvještaje, studije,

prijedloge javnih politika i sl.

Nikad Rijetko Povremeno (otprilike u polovini slučajeva) Često Uvijek Ne znam

dokumenata (52%). Međutim, sa druge strane, samo 30% OCD-a se često ili uvijek pozivaju od nadležnih ministarstava da učestvuju u radnim grupama/radnim zadacima za izradu politika ili zakonodavnih prijedloga. Nešto više od 20% anketiranih OCD potvrđuje da relevantna ministarstva daju povratne informacije o razlozima prihvatanja/odbijanja inputa zasnovanih na dokazima koji dolaze od strane OCD tokom rada radnih grupa. Na kraju, samo 24% smatra da nadležna ministarstva razmatraju prijedloge politike od strane OCD.

GRAFIKON 3: KORIŠTENJE DOKAZA KOJE SU STVORILI THINK TANKS, NEZAVISNI INSTITUTI I DRUGE OCD U IZRADI POLITIKA (%)



TABELA 2: UČESTALOST REFERENCI NA NALAZE ZASNOVANIH NA DOKAZIMA DATIM OD STRANE OCD U USVOJENIM DOKUMENTIMA POLITIKE VLADE I EX ANTE ANALIZAMA EFEKATA PROPISA - PREGLED

OBLAST DOKUMENT #


53


Vrijednosti indikatora46 za PDC_P10_I1 „Korištenje činjenično utemeljenih nalaza koje su proizvele think tank organizacije, nezavisni instituti i druge OCD u izradi politika


www.par-monitor.org

Princip 11: Politike i zakonodavstvo su kreirani na inkluzivan način koji omogućava aktivno učešće društva

WeBER indikator PDC_P11_I1: Percepcija civilnog društva o inkluzivnosti i otvorenosti kreiranja politika


OCD smatraju da formalne procedure konsultacija stvaraju preduslove za djelotvorno uključivanje javnosti u proces kreiranja politika 0/4

OCD smatraju da se formalne procedure konsultacija konzistentno primjenjuju 0/4OCD smatraju da su konsultovane u ranim fazama procesa kreiranja politika 0/4OCD smatraju da su učesnicima konsultacija date pravovremene informacije o sadrža-ju zakonodavnih prijedloga i drugih dokumenata javnih politika 0/2

OCD smatraju da su učesnicima konsultacija date odgovarajuće informacije o sadržaju zakonodavnih prijedloga i drugih dokumenata javnih politika 0/2

OCD smatraju da se procedure i mehanizmi javnih konsultacija konzistentno sprovode u procesima konsultacija 0/2

OCD smatraju da nadležna ministarstva preduzimaju mjere kako bi se osiguralo da su različiti interesi predstavljeni u procesima konsultacija (grupe za rodnu ravnopravnost, grupe za prava manjina, sindikati, udruženja poslodavaca, itd.)

0/2



59

1

0

30

0

10

1

2

3

4

5Albanija

BIH

Kosovo

Makedonija

Crna Gora

Srbija

Kakav je rezultat BiH u odnosu na region? Vrijednosti indikatora45 za PDC_P10_I1 „Korištenje činjenično utemeljenih nalaza koje su proizvele think tank organizacije, nezavisni instituti i druge OCD u izradi politika


Princip 11: Politike i zakonodavstvo su kreirani na inkluzivan način koji omogućava aktivno učešće društva

WeBER indikator PDC_P11_I1: Percepcija civilnog društva o inkluzivnosti i otvorenosti kreiranja politika

Elementi indikatora Bodovi OCD smatraju da formalne procedure konsultacija stvaraju preduslove za djelotvorno uključivanje javnosti u proces kreiranja politika

0/4

OCD smatraju da se formalne procedure konsultacija konzistentno primjenjuju 0/4 OCD smatraju da su konsultovane u ranim fazama procesa kreiranja politika 0/4 OCD smatraju da su učesnicima konsultacija date pravovremene informacije o sadržaju zakonodavnih prijedloga i drugih dokumenata javnih politika

0/2

OCD smatraju da su učesnicima konsultacija date odgovarajuće informacije o sadržaju zakonodavnih prijedloga i drugih dokumenata javnih politika

0/2

OCD smatraju da se procedure i mehanizmi javnih konsultacija konzistentno sprovode u procesima konsultacija

0/2

OCD smatraju da nadležna ministarstva preduzimaju mjere kako bi se osiguralo da su različiti interesi predstavljeni u procesima konsultacija (grupe za rodnu ravnopravnost, grupe za prava manjina, sindikati, udruženja poslodavaca, itd.)

0/2

OCD smatraju da nadležna ministarstva pružaju pisane povratne informacije o doprinosima i komentarima učesnika konsultacija

0/4

OCD smatraju da ministarstva prihvataju doprinose i komentare učesnika 0/4



54

OCD smatraju da nadležna ministarstva pružaju pisane povratne informacije o dopri-nosima i komentarima učesnika konsultacija 0/4

OCD smatraju da ministarstva prihvataju doprinose i komentare učesnika konsultacija 0/4OCD smatraju da nadležna ministarstva organizuju konstruktivne diskusije o tome kako su stavovi učesnika konsultacija oblikovali i uticali na politiku i konačnu odluku Vlade

0/2



Rezultati istraživanja ukazuju na to da OCD u BiH imaju negativnu percepciju u pogledu kvaliteta procesa kreiranja politika i odluka. Samo 28% anketiranih OCD su odgovorile „slažem se“ ili „u potpunosti se slažem“ da formalni postupci za sprovođenje konsultacija i javnih rasprava pružaju uslove za djelotvorno učešće javnosti u procesu kreiranja javnih politika, a još manje (15%) od njih misle da nadležna ministarstva dosljedno primjenjuju formalne postupke za konsultacije i javne rasprave u praksi, kada razvijaju javne politike iz svog djelokruga. Štaviše, samo 10% navodi da ih nadležna ministarstva “često” ili “uvijek” konsultuju u ranoj fazi procesa kreiranja javnih politika ili zakonodavstva. Treba napomenuti da je više od 60% OCD odgovorilo “rijetko” (54%) i “nikad” (15%).

Manje od 20% navodi da državne institucije pružaju blagovremene informacije o sadržaju zakonodavnih prijedloga i prijedloga javnih politika, dok 18% navodi da pružaju adekvatne informacije. Malo više od 10% ispitanika smatra da se Zakonom propisani postupci i mehanizmi za javne konsultacije i rasprave dosljedno primijenjuju u praksi. Ipak, samo 16% anketiranih OCD-a izvještava da nadležna ministarstva obezbjeđuju zastupljenost različitih interesnih grupa u procesima javnih konsultacija i rasprava (npr. žene, manjine, sindikati, udruženja poslodavaca i sl). Štaviše, manje od 10% organizacija civilnog društva smatra da relevantna ministarstva često ili uvijek pružaju povratne informacije učesnicima u javnim konsultacijama i raspravama o tome da li su njihovi doprinosi prihvaćeni ili odbijeni, dok samo 9% navodi da prihvataju povratne informacije koje dolaze iz njihove organizacije. Malo više od 5% anketiranih OCD navode da relevantna ministarstva često sprovode dodatne konsultacije sa organizacijama civilnog društva izvan formalnog okvira javnih konsultacija i rasprava (6%).



55

GRAFIKON 4: PERCEPCIJA CIVILNOG DRUŠTVA O SPROVOĐENJU KONSULTACIJA U PROCESU KREI-RANJA POLITIKA (%)


Sve se radi samo da bi se ispunili formalni postupci. Predstavnici OCD potvrđuju da pravo na slobodan pristup informacijama od javnog značaja nije adekvatno primijenjeno u praksi. Proces donošenja zakona nije dobro planiran. Sistem e-Konsultacije ne funkcioniše na pravi način. Intervjui sa predstavnicima institucija pokazuju da i sami državni službenici ne znaju kako koristiti ovaj portal, a ne smatraju portal kao nešto baš korisno. Česta je praksa ne objavljivanja izvještaja sa konsultacija. Štaviše, postoje institucije koje izvještavaju da u procesu konsultacija nije bilo komentara, iako isti postoje. Komentari se često ignorišu ili odbijaju bez ikakvog objašnjenja. Konsultacije nisu e-konsultacije. Činjenica da su samo konačne verzije predloženih zakona dostupne na portalu za komentare, obeshrabruju OCD i javnost jer je ovo već kasna faza. Mora se analizirati veliki broj faktora kako bi se napravio nacrt prijedloga zakona i konsultacije se trebaju održati u ranoj fazi izrade zakonodavstva. Mehanizam e-Konsultacije tek treba da oživi na pravi način. Međutim, institucije se”ne sjete“ da pošalju poziv zainteresovanim stranama za javne konsultacije. Postoji pravni okvir kada je u pitanju vođenje konsultacija, ali ne i volja institucija za konsultacije i primjenu komentara.48

48 Fokus grupa sa OCD, održana 27.07.2018. u Sarajevu


61

11%

11%

16%

10%

38%

32%

36%

31%

28%

33%

23%

24%

17%

17%

15%

25%

2%

1%

0%

3%

5%

6%

11%

7%

U procesima javnih konsultacija, nadležnaministarstva pružaju adekvatne informacije o

sadržaju zakonodavnih prijedloga i prijedloga javnihpolitika.

U procesima javnih konsultacija, nadležnaministarstva pružaju blagovremene informacije o

sadržaju zakonodavnih prijedloga i prijedloga javnihpolitika.

Nadležna ministarstva dosljedno primjenjujuformalne postupke za konsultacije i javne rasprave u

praksi, kada razvijaju javne politike iz svogdjelokruga.

Formalni postupci za sprovođenje konsultacija ijavnih rasprava pružaju uslove za djelotvorno učešće

javnosti u procesu kreiranja javnih politika.

Uopšte se ne slažem Ne slažem se

Niti se slažem niti se ne slažem Slažem se

U potpunosti se slažem Ne znam

GRAFIKON 4: PERCEPCIJA CIVILNOG DRUŠTVA O SPROVOĐENJU KONSULTACIJA U PROCESU KREIRANJA POLITIKA (%)



Sve se radi samo da bi se ispunili formalni postupci. Predstavnici OCD potvrđuju da pravo na slobodan pristup informacijama od javnog značaja nije adekvatno primijenjeno u praksi. Proces donošenja zakona nije dobro planiran. Sistem e-Konsultacije ne funkcioniše na pravi način. Intervjui sa predstavnicima institucija pokazuju da i sami državni službenici ne znaju kako koristiti ovaj portal, a ne smatraju portal kao nešto baš korisno. Česta je praksa ne objavljivanja izvještaja sa konsultacija. Štaviše, postoje institucije koje izvještavaju da u procesu konsultacija nije bilo komentara, iako isti postoje. Komentari se često ignorišu ili odbijaju bez ikakvog objašnjenja. Konsultacije nisu e-konsultacije. Činjenica da su samo konačne verzije predloženih zakona dostupne na portalu za komentare, obeshrabruju OCD i javnost jer je ovo već kasna faza. Mora se analizirati veliki broj faktora kako bi se napravio nacrt prijedloga zakona i konsultacije se trebaju održati u ranoj fazi izrade zakonodavstva. Mehanizam e-Konsultacije tek treba da oživi na pravi način. Međutim, institucije se"ne sjete“ da


56



Iako postoje zakonski zahtjevi za konsultacije sa javnošću za svaki novi zakon ili politiku, u praksi je situacija nešto drugačija. Institucije često zaboravljaju da organizuju javne konsultacije ili da pozovu sve relevantne zainteresovane strane za konsultacije. Postoje uslovi za organizaciju javnih konsultacija, ali često, nedostaje volje od strane državnih institucija da iste i organizuju.49

Konsultacije se obično održavaju u kasnijim fazama, kada već postoji finalni nacrt zakona ili politike, čime se isključuju bilo kakvi kreativni ili kvalitetni inputi OCD u ranim fazama samog procesa izrade, a konsultacije se obično koriste da bi se predstavio finalni nacrt i oni koji su pozvani na konsultacije tada su primorani da reaguju na propuste nacrta a ne da daju kvalitetne inpute te se od njih zahtjeva da znaju zvanične tehnike pisanja zakonodavstva i daju



62

17%

7%

14%

15%

9%

15%

49%

44%

39%

50%

45%

54%

19%

23%

25%

19%

28%

17%

6%

15%

8%

8%

10%

8%

0%

1%

1%

0%

1%

2%

8%

10%

12%

7%

7%

4%

Nadležna ministarstva sprovode dodatnekonsultacije sa organizacijama civilnog društva

izvan formalnog okvira javnih konsultacija irasprava.

Nadležna ministarstva obezbjeđuju zastupljenostrazličitih interesnih grupa u procesima javnihkonsultacija i rasprava (npr. žene, manjine,

sindikati, udruženja poslodavaca i sl.).

Tokom procesa javnih konsultacija i rasprava,nadležna ministarstva prihvataju komentare moje

organizacije.

Nadležna ministarstva pružaju povratneinformacije učesnicima u javnim konsultacijama i

raspravama o tome da li su njihovi doprinosiprihvaćeni ili odbijeni.

Zakonom propisani postupci i mehanizmi za javnekonsultacije i rasprave se dosljedno primijenjuju u

praksi.

Nadležna ministarstva konsultuju organizacijecivilnog društva u ranoj fazi procesa kreiranja

javnih politika ili zakonodavstva (prije sačinjavanjanacrta dokumenta).

Nikad Rijetko Ponekad (u pola situacija) Često Uvijek Ne znam

pošalju poziv zainteresovanim stranama za javne konsultacije. Postoji pravni okvir kada je u pitanju vođenje konsultacija, ali ne i volja institucija za konsultacije i primjenu komentara.47




Iako postoje zakonski zahtjevi za konsultacije sa javnošću za svaki novi zakon ili politiku, u praksi je situacija nešto drugačija. Institucije često zaboravljaju da organizuju javne



57

svoje komentare prema tome. Komentari i informacije dobijeni tokom javnih konsultacija se često odbijaju bez nekog zvaničnog objašnjenja zašto su odbijeni.50

Takva je bila situacija sa prijedlogom novog Zakona o slobodnom pristupu informacijama u BiH. Mišljenje OCD nije uzeto u obzir iako su se održale konsultacije na prednacrt na kojima se isti osporio i povukao. Svrha novog prijedloga nije bila unapređenje Zakona i njegovo poboljšanje. Iza ovog prijedloga su sakriveni politički planovi kako bi se oslabio Zakon uz opravdanje da se Zakon mora usaglasiti sa formalnim zahtjevima za izradu Zakona. Budžeti se objavljuju, ali ne u otvorenom formatu. Dobijanje bilo koje vrste finansijskih informacija je izuzetno teško. Ovo uključuje informacije o platama državnih službenika, tenderskoj dokumentaciji, javnim ugovorima ili informacijama koje se tiču javnih preduzeća.51


Vrijednosti indikatora52 za PDC_P11_I1 „Percepcija civilnog društva o inkluzivnosti i otvorenosti kreiranja politika“


www.par-monitor.org

Princip 12: Zakonodavstvo je dosljedno u strukturi, stilu i jeziku; zahtjevi za izradu zakona se konzistentno primjenjuju u svim ministarstvima; zakonodavstvo je dostupno javnosti

WeBER indikator PDC_P12_I1: Percepcija civilnog društva o dostupnosti i pristupačnosti propisa i dokumenata koji služe za tumačenje propisa


Postojanje zvanične onlajn baze podataka o propisima 0/4OCD su informisane o postojanju onlajn baze podataka o propisima 4/4OCD potvrđuju da koriste onlajn bazu podataka o propisima 2/2





63

0 01

0 0 0


konsultacije ili da pozovu sve relevantne zainteresovane strane za konsultacije. Postoje uslovi za organizaciju javnih konsultacija, ali često, nedostaje volje od strane državnih institucija da iste i organizuju.48

Konsultacije se obično održavaju u kasnijim fazama, kada već postoji finalni nacrt zakona ili politike, čime se isključuju bilo kakvi kreativni ili kvalitetni inputi OCD u ranim fazama samog procesa izrade, a konsultacije se obično koriste da bi se predstavio finalni nacrt i oni koji su pozvani na konsultacije tada su primorani da reaguju na propuste nacrta a ne da daju kvalitetne inpute te se od njih zahtjeva da znaju zvanične tehnike pisanja zakonodavstva i daju svoje komentare prema tome. Komentari i informacije dobijeni tokom javnih konsultacija se često odbijaju bez nekog zvaničnog objašnjenja zašto su odbijeni.49

Takva je bila situacija sa prijedlogom novog Zakona o slobodnom pristupu informacijama u BiH. Mišljenje OCD nije uzeto u obzir iako su se održale konsultacije na prednacrt na kojima se isti osporio i povukao. Svrha novog prijedloga nije bila unapređenje Zakona i njegovo poboljšanje. Iza ovog prijedloga su sakriveni politički planovi kako bi se oslabio Zakon uz opravdanje da se Zakon mora usaglasiti sa formalnim zahtjevima za izradu Zakona. Budžeti se objavljuju, ali ne u otvorenom formatu. Dobijanje bilo koje vrste finansijskih informacija je izuzetno teško. Ovo uključuje informacije o platama državnih službenika, tenderskoj dokumentaciji, javnim ugovorima ili informacijama koje se tiču javnih preduzeća.50

Kakav je rezultat BiH u odnosu na region? Vrijednosti indikatora51 za PDC_P11_I1 „Percepcija civilnog društva o inkluzivnosti i otvorenosti kreiranja politika“


48 Fokus grupa sa OCD, održana 27.07.2018. u Sarajevu 49 Fokus grupa sa OCD, održana 27.07.2018. u Sarajevu 50 Fokus grupa sa OCD, održana 27.07.2018. u Sarajevu 51 Skala 0-5 (gdje je 0 najniža, a 5 najviša vrijednost za zemlju)


58

OCD smatraju da su dokumenti koji služe za tumačenje propisa lako pris-tupačni onlajn 0/4

OCD smatraju da su dokumenti koji služe za tumačenje propisa napisani tako da budu lako razumljiva 0/2



Ne postoji jedinstvena baza podataka na državnom nivou na kojoj se mogu pronaći svi tekstovi zakonodavstva. Ustav i glavni propisi dostupni su na web stranici Parlamenta BiH. Portal e-Konsultacije u BiH predstavlja elektronsku bazu kojom administrira Ministarstvo pravde BiH, na kojem se mogu pronaći konsolidovane verzije pravnih tekstova, zakonodavni akcioni planovi, planovi konsultacija, informacije o konsultacijama, lista zainteresovanih organizacija i pojedinaca, imena zaduženih službenika unutar institucije te kontakt informacije. Pravni tekstovi mogu se besplatno preuzeti i lako su dostupni, ali oni iz prethodnih godina ne mogu se pronaći na stranici.

Kada su u pitanju entiteti – HRONOLOŠKI REGISTAR ZAKONODAVSTVA dostupan je na web stranici Vlade FBiH i na web stranici Narodne skupštine RS. Anketiranje OCD je pokazalo da ih je 60% obaviješteno o postojanju ovih web stranica. Štaviše, od onih koji su upoznati sa postojanjem istih, 82% je tokom prošle godine pristupilo stranicama. Što se tiče dokumenata koji služe za tumačenje propisa, samo 29% anketiranih OCD je odgovorilo sa „slažem se“ (26%) ili “u potpunosti se slažem““ (3%) da su lako dostupne, dok 22% smatra da se tekstovi dokumenata koji služe za tumačenje propisa mogu lako razumjeti.

GRAFIKON 6: PERCEPCIJA DOSTUPNOSTI ZAKONODAVSTVA OD STRANE CIVILNOG DRUŠTVA (%)

Napomena: Rezultati su zaokruženi na najbliži cijeli broj. Usljed zaokruživanja,procenti možda ne izgledaju uvijek kao da čine zbir od 100%. N=103 za prvo, i N=61 za drugo pitanje



59

GRAFIKON 7: PERCEPCIJA CIVILNOG DRUŠTVA O DOSTUPNOSTI I PRISTUPAČNOSTI DOKUMENATA KOJI SLUŽE ZA TUMAČENJE PROPISA (%)



Vrijednosti indikatora54 za PDC_P12_I1 “Percepcija civilnog društva o dostupnosti i pristupačnosti propisa i dokumenata koji služe za tumačenje propisa“


www.par-monitor.org



65

7%

2%

26%

22%

31%

33%

21%

26%

1%

3%

14%

14%

Tekstovi dokumenata koji služe za tumačenjepropisa mogu se lako razumjeti.

Dokumentima koji služe za tumačenje propisalako se može pristupiti (kao što su upravnesmjernice, dokumenta, direktive, bilteni za

tumačenje ili druga pravila koja imaju praktičniznačaj za tumačenje propisa, ali nemaju snagu

zakona)

Uopšte se ne slažem Ne slažem se

Niti se slažem niti se ne slažem Slažem se

U potpunosti se slažem Ne znam

4

2

3

3

2

3

00,5

11,5

22,5

33,5

44,5

5Albanija

BIH

Kosovo

Makedonija

Crna Gora

Srbija

Napomena: Rezultati su zaokruženi na najbliži cijeli broj. Usljed zaokruživanja, procenti možda ne izgledaju uvijek kao da čine zbir od 100%. N=103 za prvo, i N=61 za drugo pitanje

GRAFIKON 7: PERCEPCIJA CIVILNOG DRUŠTVA O DOSTUPNOSTI I PRISTUPAČNOSTI DOKUMENATA KOJI SLUŽE ZA TUMAČENJE PROPISA (%)


Kakav je rezultat BiH u odnosu na region? Vrijednosti indikatora53 za PDC_P12_I1 “Percepcija civilnog društva o dostupnosti i pristupačnosti propisa i dokumenata koji služe za tumačenje propisa“



60

III.4 Kratak pregled rezultata: Izrada i koordinacija

Vijeće ministara BiH redovno objavljuje pisane informacije o svojim aktivnostima. Izvještaj o godišnjem planu rada vlade za 2016. godinu objavljen je onlajn. Sveobuhvatna i lako razumljiva saopštenja za javnost se sedmično objavljuju. Godišnji izvještaji o učinku Vijeća ministara BiH redovno se izrađuju i objavljuju na web stranici VM.

OCD u BiH se ne slažu da su planski dokumenti Vlade relevantni za stvarna dešavanja u oblastima u kojima rade (ispod 10% saglasnosti), a nešto više od 10% se slaže da Vlada izvještava javnost o postizanju svojih ciljeva. Manje od 15% se slaže da je proces donošenja odluka Vlade transparentan.

Vijeće ministara BiH javno objavljuje neke od dokumenata. Postoji regularnost u objavljivanju dnevnog reda sjednica prije održavanja istih, kao i zaključaka nakon održane sjednice. Također, nakon svake sjednice odluke se iskomuniciraju putem saopštenja za javnost na web stranici VM, koji su pojednostavljeni i napisani na jeziku koji je razumljiv građanima (citizen-friendly). Odluke, izjave, propisi i strategije objavljuju se u Službenom listu i na web stranici VM BiH. Ali svi ostali dokumenti koji su izrađeni i usvojeni (usvojene informacije, predloženi zakoni, programi, izvještaji ...) se ne objavljuju na web stranici Vijeća ministara BiH.

Nalazi zasnovani na dokazima koje proizvode OCD povremeno se pominju u strateškim i političkim dokumentima u tri oblasti politike koje su analizirane. Pored toga, kada su u pitanju politike, ex-ante i ex post analize i procjene pronađena je samo jedna referenca na zaključke OCD koji su zasnovani na dokazima.

Da ih državne institucije pozivaju da pripremaju ili dostave dokumente o politici, studije ili procjene uticaja, prilikom rješavanja problema politike ili izrade prijedloga politike potvrđuje 30% anketiranih OCD u BiH, ali više od 50% navodi da predstavnici relevantnih državnih institucija učestvuju na događajima koje organizuju. Skoro jedna trećina OCD-a se smatra da se često ili uvijek pozivaju od nadležnih ministarstava da učestvuju u radnim grupama/radnim zadacima za izradu politika ili zakonodavnih prijedloga. Osim toga, nešto više od 20% anketiranih OCD potvrđuje da relevantna ministarstva daju povratne informacije o razlozima prihvatanja/odbijanja inputa zasnovanih na dokazima koji dolaze od strane OCD tokom rada radnih grupa. OCD u BiH negativnu percepciju u pogledu kvaliteta procesa kreiranja politika i odluka. Samo njih 15% se slaže da nadležna ministarstva dosljedno primjenjuju formalne postupke za konsultacije i javne rasprave u praksi, kada razvijaju javne politike iz svog djelokruga, a čak i manje da se se konsultacije dešavaju u ranijim fazama. Zastupljenost različitih interesnih grupa u procesima javnih konsultacija i rasprava nije osigurana jer se samo 16% anketiranih OCD-a slaže da nadležna ministarstva obezbjeđuju istu, često ili uvijek. Manje od 10% organizacija civilnog društva smatra da postoji praksa pružanja povratne informacije učesnicima u javnim konsultacijama i raspravama o tome da li su njihovi doprinosi prihvaćeni ili odbijeni, dok samo 9% navodi da se prihvataju povratne informacije koje dolaze iz njihove organizacije.

Ne postoji jedinstvena baza podataka na državnom nivou na kojoj se mogu pronaći svi tekstovi zakonodavstva. Ustav i glavni propisi dostupni su na web stranici Parlamenta BiH. Kada su u pitanju entiteti, situacija je malo bolja, ali WeBER projekat u BiH uključuje samo monitoring državnog nivoa, a entiteti su isključeni zbog limitiranih sredstava i kapaciteta. Također, portal e-Konsultacije u BiH predstavlja elektronsku bazu kojom administrira Ministarstvo pravde BiH. Pravni tekstovi mogu se besplatno preuzeti i lako su dostupni, ali oni iz prethodnih godina ne


61

mogu se pronaći na stranici. Anketiranje OCD je pokazalo da ih je 60% obaviješteno o postojanju ovih web stranica, dok je 82% tokom prošle godine pristupilo istim. Što se tiče dokumenata koji služe za tumačenje propisa, manje od 30% anketiranih OCD se slaže da su lako dostupni, dok 22% smatra da su tekstovi dokumenata napisani na način koji ih čini lako razumljivim.

III.5 Preporuke za oblast Izrada i koordinacija politika

Informacije o učinku Vijeća ministara BiH uglavnom su dostupne na web stranici i putem saopštenja za javnost, i redovno izvještavanje o GPRV je praksa i izvještaji su napisani na razumljiv način te bazirani na najvažnije prioritete navedene u GPRV. Kvalitet izvještavanja prema javnosti nizak usljed nedostatka specifičnih indikatora za procjenu učinka.

1. Godišnje izvještavanje o GPRV treba unaprijediti tako da uključuje procjenu postignutih rezultata u različitim oblastima politike u izvještajnom periodu, uključujući relevantne informacije o horizontalnim politikama, kao što su rodna ravnopravnost, zaštita životne sredine i održivi razvoj.

2. VM BiH treba da objavljuje izvještaje u formatu otvorenih podataka kako bi se omogućio dalje korištenje od svih zainteresovanih strana i da osigura da ministarstva razviju i primjenjuju jasna interna pravila za razvoj politika.

3. VM BiH treba redovno objavljivati sve usvojene dokumente sa svake sjednice.

4. Metodologija Procjene uticaja propisa (PUP) treba da se primjenjuje te se treba osigurati izrada politika zasnovanih na dokazima.

Percepcija civilnog društva o kvalitetu učešća javnosti u kreiranju politika ukazuje na značajno nezadovoljstvo među OCD. U globalu:

5. Ministarstva i drugi organi koji organizuju javne konsultacije (i javne rasprave) treba da obezbjede pravovremenost i proaktivnost njihovog objavljivanja. Kao prvo, OCD i druge zainteresovane strane trebaju biti na vrijeme informisane, što znači da poziv treba biti javno dostupan (svi raspoloživi kanali bi trebalo da se koriste za objavljivanje konsultacija - uključujući barem internet stranice nadležnih tijela, portal eKonsultacije, internet stranicu Kancelarije za saradnju sa civilnim društvom i društvene medije svih uključenih institucija) i da se ostavi dovoljno vremena za pripremu;

6. Potrebno je voditi i ažurirati evidenciju organizacija civilnog društva i pojedinaca koji su prethodno učestvovali u konsultacijama i javnim raspravama, obezbjeđujući kontinuitet pozivanja već angažovanih i zainteresovanih organizacija i pojedinaca;

7. Prilikom organizovanja konsultacija, treba tražiti doprinose i komentare civilnog društva i javnosti što ranije u procesu, a poželjno u fazi formulisanja politike;

8. Izvještaji sa konsultacija treba da su dostupni, adresiranjem svakog inputa i davanjem objašnjenja za prihvatanje ili odbijanje, tako da se čitav proces lako može slediti od početka da kraja;


62

9. Potrebno je razmotriti dodatne konsultacije u svakom slučaju kada je proces konsultacija rezultirao nerješenim, spornim ili naročito važnim pitanjima za civilno društvo i javnost, ali i kada nisu primljeni inputi u prvom pokušaju. Ovakva praksa može povećati povjerenje u proces i, konačno, kvalitet usvojenih rješenja.

Konačno, kada je u pitanju dostupnost i pristupačnost zakonodavstva (zakoni i podzakonski akti):

10. Treba kreirati jedinstveni portal za objavljivanje svih zakonskih propisa usvojenih na svim nivoima vlasti, a putem ovog portala bi trebalo promovirati online bazu podataka o propisima, kao i putem web stranica vladinih i pojedinačnih organa uprave, po mogućnosti putem banera koji će lako preusmjeriti posjetioce. Iako je dostupna i besplatna na sajtu Službenog lista, svjesnost o postojanju ove baze podataka treba poboljšati kako bi se oni koji su zainteresovani što bolje upoznali sa pretragom ove baze.


63

IV. DRŽAVNA SLUŽBA I UPRAVLJANJE

LJUDSKIM RESURSIMA

Weber indikatori za oblast Državna služba i upravljanja ljudskim resursima i vrijednosti za BiH

P2_I1 Javna dostupnost službenih podataka i izvještaja o državnoj službi i uposlenicima u centralnoj državnoj upravi

0 1 2 3 4 5P2_I2 Izvršenje zadataka svojstvenih za državnu upravu izvan režima sustava državne uprave koji je zasnovan na zaslugama

0 1 2 3 4 5P3_I1 Otvorenost, trasparentnost i pravednost upošljavanja u

državnu službu 0 1 2 3 4 5

P4_I1 Učinkovita zaštita pozicija viših državnih službenika od neželjenog političkog utjecaja

0 1 2 3 4 5P5_I1 Transparentnost, jasnost, i javna dostupnost informacija o

sustavu nakanada državne službe 0 1 2 3 4 5

P7_I1 Učinkovitost mjera za promoviranje integriteta i prevenciju korupcije u državnoj službi

0 1 2 3 4 5

IV.1 Stanje u oblasti Državna služba i upravljanju ljudskim resursima

Zbog veoma komplicirane državne strukture, sistem državne službe u BiH je veoma kompleksan i fragmentiran. Kada se u obzir uzme samo državni nivo, situacija je nešto jasnija, ali je daleko od savršene. Ne postoji jedan, sveobuhvatan strateški dokument kojim bi bila uređena Državna služba niti upravljanje ljudskim resursima.

Kako BiH tek treba da usvoji novu Strategiju reforme javne uprave (koju je inicirao PARCO 2015. godine), dok se stara Strategija još uvijek koristi kao važeća zajedno sa pratećim Revidiranim akcionim planom (koji je istekao 2014. godine), sav napredak postignut u ovom polju se i dalje mjeri na osnovu isteklog Revidiranog akcionog plana. Starom (i još uvijek važećom) Strategijom RJU je definisano nekoliko ciljnih područja u kojima je potrebno postići napredak.


64

– Pronaći zajednički pristup kako bi se modernizirale prakse upravljanja ljudskim resursima;

– Jačanje uloge Agencija za državnu službu u donošenju radnih politika;

– Razvoj kapaciteta institucija pojedinačno;

– Razvoj i upotreba informacionih sistema;

– Planiranje ljudskih resursa;

– Politika upošljavanja;

– Veća mobilnost državnih službenika;

– Upravljanje učinkom;

– Obučavanje i razvoj;

– Sistem naknada;

– Drugo.

SIGMA je naglasila kako se od 2015 situacija nije bitno promijenila, te još uvijek predstoji dosta posla.

Zakonodavstvo kojim je uređena državna služba i upravljanje ljudskim resursima na državnom nivou su Zakon o državnoj službi u institucijama Bosne i Hercegovine55, Pravilnik o karakteru i sadržaju Javnog konkursa, načinu provođenja intervjua56 i obrascima za provođenje intervjua te Zakon o radu u institucijama BiH.57

Ovim zakonodavstvom formaliziran je proces upošljavanja, međutim, upošljavanje na osnovu zasluga nije dovoljno očuvano u praksi. Procedure prijavljivanja su veoma formalne, a kapaciteti komisija za odabir se često dovode u pitanje.

Došlo je do određenog poboljšanja unutar Agencije za državnu službu BiH (ADS BiH). ADS BiH je napravila određeni napredak pojednostavivši procedure za prijavu na javne konkurse tako što je napravila platforme prilagođene korisniku koje pomažu osobi koja se prijavljuje na konkurs da se uspješno prijavi za oglašenu poziciju kroz uklanjanje mogućih administrativnih pogrešaka i nedoumica oko toga šta svaka osoba koja aplicira za određeni posao mora predati kako bi uspješno dovršila proces prijave na konkurs. ADS BiH je također bila veoma aktivna u pružanju neophodnih obuka za državnu službu, no nema sistemski uređenog prijenosa znanja. Agencija prati procedure kad su u pitanju rokovi, pruža sve neophodne informacije kada objavljuje javni konkurs te i dalje pokreće nove inicijative kako bi se dalje pojednostavio proces prijave na konkurs.

Vijeće Ministara BiH je nedavno (13.06.2017.) usvojilo58 „Okvir politike za razvoj upravljanja ljudskim potencijalima u strukturama javne uprave u BiH“. Ovaj dokument je razvijen uz podršku SIGMA 2013. godine., no bio je prihvaćen samo na tehničkom nivou od strane

55 Dostupno na: https://bit.ly/2MpdGVu

56 Dostupno na: https://bit.ly/2OyyB5A

57 Dostupno na: https://bit.ly/2PJ6nd3

58 Više informacija dostupno na: http://www.vijeceministara.gov.ba/saopstenja/sjednice/saopstenja_sa_sjedni-ca/default.aspx?id=25497&langTag=bs-BA.


65

Nadzornog odbora za dio reforme javne uprave koji se tiče upravljanja ljudskim resursima. Iako je ovaj Okvir trebao predstavljati zajedničku platformu za budući razvoj upravljanja ljudskim resursima, osim što je nedavno usvojen na državnom nivou, nijedna druga Vlada se nije izjasnila o ovom dokumentu.59

Općenito, kada su u pitanju plate i sistem naknada u BiH, na državnom nivou, to područje uređuje Zakon o platama i naknadama u institucijama BiH. Ovaj Zakon definira kako se računaju osnovne plate, platne grupe te pripadajuće koeficijente, dodatke na plaću, bonuse i nagrade, vrste naknada kao i druga prava i obaveze koja se tiču naknada i plata. Zakonom o državnoj službi u institucijama BiH (Članci 35-44) definirani su kriteriji za određivanje plata, strukturu plate, obračun plate, naknadu za privremeni ili prekovremeni rad, plaćeno odsustvo, druge naknade, naknade za službena putovanja, prava u slučaju proglašenja tehnološkim viškom, plate savjetnika, kao i odobrenje plata i naknada za državne službenike i savjetnike.

Problem koji ostaje je uvijek prisutni politički utjecaj i na proces upošljavanja kao i na proces donošenja odluka u državnoj službi koji se može vidjeti čak i u određenim segmentima sistema naknada (naročito kad su u pitanju nagrade koje se više koriste kako bi se nagradila politička poslušnost a ne radna produktivnost).

IV.2 Šta prati WeBER i na koji način?WeBER monitoring u okviru oblasti državne službe i upravljanja ljudskim resursima obuhvata pet Principa SIGMA i u potpunosti se odnosi na centralnu administraciju (institucije centra Vlade, ministarstva, njihova podređena tijela i posebne organizacije). Drugim riječima, monitoringom je obuhvaćen centralni nivo državne uprave, na način kako je on definiran relevantnim propisima (primarno Zakonom o državnoj službi). Principi koji su odabrani su oni koji su usredotočeni na kvalitetu i praktičnu provedbu pravnih i strateških okvira sistema državne uprave, mjere koje se odnose na zapošljavanje zasnovane na zaslugama, primjenu privremenih radnih angažmana, transparentnost sistema naknada, integritet i suzbijanje korupcije u državnoj upravi. WeBER pristup je bio zasnovan na elementima na koje SIGMA nije previše fokusirana u svom praćenju, ali koji su od značaja za civilno društvo, sa aspekta transparentnosti sistema državne uprave i otvorenosti države, ili javne dostupnosti podataka o provedbi politika državne uprave.

Slijedeći SIGMA principi su izabrani za monitoring, u skladu sa WeBER kriterijima odabira

Princip 2: Uspostavljen je okvir politika i pravni okvir za profesionalnu i koherentnu državnu služ-bu i primjenjuje se u praksi; institucionalno ustrojstvo omogućava dosljedne i djelotvorne prakse upravljanja ljudskim resursima u državnoj upravi.

Princip 3: Upošljavanje javnih službenika zasnovano je na zaslugama i jednakom tretmanu u svim fazama upošljavanja; kriteriji za raspoređivanje na niže rangirano radno mjesto i prekid radnog odnosa za državne službenike su jasno postavljeni.

Princip 4: Spriječen je direktni ili indirektni politički utjecaj na više rukovodeće pozicije u javnoj upravi.

Princip 5: Sistem plata za državne službenike zasniva se na sistematizaciji radnih mjesta; prave-dan je i transparentan.

Princip 7: Uspostavljene su mjere za promoviranje integriteta i sprečavanje korupcije kao i za osiguranje discipline u državnoj upravi.

59 SIGMA Monitoring izvještaj 2017 za Bosnu i Hercegovinu


66

Monitoringom je izvršeno kombiniranje nalaza na osnovu SIGMA procjene u okviru specifičnih pod-indikatora sa WeBER-ovim stručnim pregledom propisa, dokumentacije i internet stranica, uključujući i prikupljanje i analizu administrativnih podataka vlade, izvještaja i druge dokumentacije koja je tražena na internetu ili dobivena na osnovu zahtjeva za slobodan pristup informacijama. U cilju uspostavljanja uravnoteženog kvalitativnog i kvantitativnog pristupa, istraživanjem je obuhvaćeno i mjerenje percepcije državnih službenika, OCD i šire javnosti kroz korištenje anketa o percepciji. Na kraju, prikupljanje podataka je podrazumijevalo i provedbu polu-strukturiranih intervjua i fokus grupa sa relevantnim akterima, kao što su trenutni državni službenici, bivši državni službenici i bivši kandidati za radna mjesta u državnoj upravi, kao i predstavnici državnih institucija zaduženih za politiku upravljanja ljudskim resursima.

Anketiranje državnih službenika i OCD u šest uprava Zapadnog Balkana sprovedeno je uz pomoć on-line alata za anketiranje.60 Anketa za državne službenike je u većini uprava proslijeđena preko jedne kontakt tačke iz državnih institucija zaduženih za cjelokupnu državnu upravu. 61 Anketa za OCD je distribuirana kroz postojeće mreže i platforme OCD koje posjeduju velike baze kontakata, ali i preko centraliziranih kontakt tačaka, kao što su državne službe koje su zadužene za saradnju sa civilnim društvom. 62 Kako bi se osiguralo da anketa za OCD obuhvati najveći mogući broj organizacija, u pogledu tipa, geografske distribucije i oblasti aktivnosti i da se na taj način doprinese najvećoj mogućoj zastupljenosti, ulagali su se dodatni napori kada je to bilo potrebno. Na kraju, anketa o percepciji javnosti je uključivala kompjuterski-potpomognuto lično intervjuiranje šire javnost (osoba od 18 godina i starijih) u regionu ZB u periodu od 15. oktobra do 30. novembra 2017. godine.63 U sve tri ankete, WeBER je primjenjivao jednoobrazne upitnike u cijelom regionu i distribuirao ih na lokalnim jezicima, čime je osiguran identičan pristup u provođenju ankete.

WeBER primjenjuje šest indikatora u cilju mjerenja pet navedenih principa. U okviru prvog indikatora, WeBER prati javnu dostupnost zvaničnih podataka i izvještaja o sistemu državne uprave i zaposlenima na centralnom nivou državne uprave. U okviru drugog indikatora, praćenjem je obuhvaćeno pitanje do koje mjere široko rasprostranjena primjena postupaka privremenog radnog angažiranja negativno utječe na sistem upošljavanja zasnovanog na zaslugama. Otvorenost, transparentnost i pravednost procesa zapošljavanja u državnoj upravi, kao izrazito važan aspekt ULJR u javnoj upravi uslijed njegove velike izloženosti javnosti, ocjenjuje se u okviru trećeg indikatora. U četvrtom indikatoru, akcent se stavlja na sprečavanje neposrednog i posrednog političkog utjecaja na državne službenike na položaju u javnom sektoru, dok se u okviru petog indikatora utvrđuje da li su podaci o platama u sistemu javne uprave transparentni, jasni i javno dostupni. Na kraju, u okviru šestog indikatora, WeBER ocjenjuje promoviranje integriteta i sprečavanje korupcije u državnoj upravi.

60 Ankete su provedene kroz anonimni, on-line upitnik. Metod prikupljanja podataka uključivao je CASI (komp-juterski-potpomognut i auto-intervju). U BiH, ankete sa državnim službenicima je provedena od 26. marta do 30. aprila, a anketa sa OCD u periodu od 23. aprila do 28. maja 2018.

61 Za BiH, uzorak za anketiranje je bio N=137. Baza odgovora na pitanja unutar Principa 2 je bila n=134 anke-tirane osobe, Princip 3 je imao n=137 anketiranih osoba, Princip 2 je imao n=126 anketiranih osoba; Princip 5 je imao n=126 anketiranih osoba i princip 7 je imao n=124 anketirane osobe.

62 Za BiH, anketni uzorak je bio n=122. Baza pitanja unutar područja vezanog za Državnu službu i upravljanje ljudsim resursima je imala n=94 anketirane osobe.

63 Anketa je provedena korištenjem CAPI metoda (kompjuterski-potpomognutog osobnog intervjua), korišten-jem nasumično stratificiranog uzorkovanja u tri faze, koji je bio usmjeren ka općoj javnosti. Provedena je kao dio grupne regionalne ankete koju su prevele Albanija, Bosna i Hercegovina, Crna Gora i Srbija (dok su na kosovu i u Makedoniji provedene ad hoc ankete). Za BiH, granica dopuštene pogreške ukupnog uzorka od 1036 građana je ± 3.05%, na nivou od 95% pouzdanosti.


67

IV.3 Rezultati WeBER monitoringa

Princip 2: Uspostavljen je okvir politika i pravni okvir za profesionalnu i koherentnu državnu službu i primjenjuje se u praksi; institucionalno ustrojstvo omogućava dosljedne i djelotvorne prakse upravljanja ljudskim resursima u državnoj upravi.

WeBER indikator PSHRM_P2_I1: Javna dostupnost službenih podataka i izvještaja o državnoj službi i uposlenicima u centralnoj državnoj upravi

Elementi indikatora Rezultati

Vlada održava pouzdane podatke o državnoj službi 0/4

Vlada redovito objavljuje osnovne službene podatke o državnoj službi 2/4

Objavljeni službeni podaci uključuju podatke o svim uposlenicima uključujući i one koji nisu stalno zaposleni državni službenici na centralnom nivou državne uprave 0/4

Objavljeni službeni podaci o državnoj službi su klasificirani na osnovu spola i etničke strukture 1/2

Objavljeni službeni podaci su dostupni u formatu otvorenih podataka 0/1

Vlada, na sveobuhvatan način izvještava o politikama državne službe 0/4

Vlada redovito izvještava o politici državne službe 0/2

Izvještaji o državnoj službi uključuju potkrepljene informacije koje se tiču kvalitete i/ili ishoda rada državne službe 0/2

Podaci i informacije o državnoj službi se aktivno promoviraju javnosti 0/2

Ukupno 3/21

Vrijednost indikatora (skala 0-59) 0


Vlada BiH nema podatke o državnoj službi objedinjene na jednom centralnom mjestu niti se ih redovito ažurira. Prema izvještaju SIGMA iz 2017. godine za BiH, nije došlo do unaprijeđenja Informacionog sistema za upravljanje ljudskim resursima (HRMIS). ADS BiH provodi povremena istraživanja o broju i strukturi institucija i državnih službenika koji su u njima uposleni. Istraživanje se provodi putem elektronskih formulara, pri čemu ovlaštene osobe unutar BiH institucija ažuriraju podatke, a ADS BiH ih sumira i objavljuje rezultate istraživanja na svojoj web stranici. Ti podaci uključuju broj državnih službenika, njihovu podjelu po kategorijama, starosnoj dobi, spolu i etničkoj strukturi. Međutim, dostupni su samo podaci o stalno zaposlenim državnim službenicima. Kada su u pitanju spolna ili etnička struktura, podaci su tek djelomično kategorizirani, budući da ove dvije kategorije nisu detaljnije podjeljene po statusu ili položaju. Ovi podaci su dostupni samo u PDF format, ali ne i u nekom format otvorenih podataka.

Uopće se ne produciraju izvještaji o politici državne službe koji bi pokrili pitanja kao što su planiranje i upošljavanje, ocjena učinka i slično. Ipak, ADS BiH redovito objavljuje godišnje izvještaje o svom radu i aktivnostima. U izvještaju za 2016 (koji je analiziran prema sadržaju) uključuje određene podatke koji se tiču procedura upošljavanja i obavljenih obuka, no on ne uključuje temeljitu analizu ključnih funkcija cjelokupne državne službe. U određenim dijelovima prethodni izvještaji (za 2014. i 2015. godinu) su bili detaljniji. Na primjer, izvještaj za 2015. godinu je pružio detaljnu statistiku o obavljenim obukama. I konačno, tokom pisanja ovog monitoring izvještaja nisu pronađeni nikakvi dokazi o tome da su ovi izvještaji ili službeni podaci promovirani široj javnosti putem kanala društvenih medija ili kroz izjave za štampu na web stranici ADS BiH.



68

WeBER Indikator PSHRM_P2_I2: Izvršenje zadataka svojstvenih za državnu upravu izvan režima sistema državne uprave koji je zasnovan na zaslugama


Broj privremenih angažmana za obavljanje zadataka koji imaju odlike državne službe u centralnoj državnoj upravi je ograničen zakonom. 0/4

Postavljeni su specifični kriteriji za odabir osoba za obavljanje privremenih an-gažmana u državnoj službi. 0/4

Procedura upošljavanja za osobe koje su uposlene na osnovu privremenog ugov-ora je otvorena i transparentna. 0/4

Trajanje ugovora za privremeni angažman je ograničeno. 2/4Državni službenici smatraju da su privremeni angažmani u državnoj upravi izuzetak. 0/2Državni službenici smatraju da je obavljanje zadataka, koji imaju odlike državne službe od strane osoba koje su uposlene na određeno vrijeme, izuzetak. 0/2

Državni službenici smatraju da su privremena angažovanja u upravi zasnovana na zaslugama 0/2

Državni službenici smatraju da se u praksi primjenjuju formalna pravila za postavl-jenja na privremenoj osnovi. 1/2

Državni službenici smatraju da osobe koje se zaposle za privremeni angažman postanu državni službenici nakon što im istekne trajanje ugovora. 1/2

Državni službenici smatraju da se ugovorima o privremenim angažmanima pro-dužuje trajanje i na period duži od jedne godine. 1/2

Ukupno 5/28

Vrijednost indikatora (0-565) 1

Napomena: Ljestvica podjele bodova je 0-2; vrijednost svakog elementa je 1 ili 2, a ukupan rezultat se računa množenjem dodjeljenih bodova s vrijednošću svakog elementa.65

U zakonima kojima se regulira upošljavanje u državnoj službi u BiH (Zakon o državnoj službi u BiH te Zakon o radu u institucijama Bosne i Hercegovine) nisu navedena ograničenja broja privremenih angažmana. Međutim, u Zakonu o radu u institucijama BiH je navedeno da ugovor o radu na određeno vrijeme ne može trajati duže od dvije godine. U državnom zakonodavstvu BiH koje regulira privremene angažmane u državnoj službi nisu navedeni posebni kriteriji za odabir kandidata za privremene angažmane. U Zakonu o radu u institucijama BiH (Članak 22) jedino su navedeni opći uvjeti za upošljavanje u institucijama BiH i državnoj službi.

Prema rezultatima ankete koja je provedena među državnim službenicima na pitanja o tome koliko se formalna pravila za zapošljavanje na privremenoj osnovi primjenuju u praksi – 38% ispitanika je odgovorilo da se formalna pravila primjenjuju u praksi „često“ (njih 17%) ili „uvijek ili gotovo uvijek“ (njih 21%).

65 Raspodjela bodova: 0-4 boda = 0; 5-9 bodova = 1; 10-14 bodova = 2; 15-19 bodova = 3; 20-24 bodova = 4; 25-28 points = 5


69

GRAFIKON 1: KOLIKO SE SLAŽETE SA IZJAVOM „FORMALNA PRAVILA ZA ZAPOŠLJAVANJE LJUDI NA PRIVREMENOJ OSNOVI SE PRIMJENJUJU U PRAKSI“ (%)

Napomena: Zbog zaokruživanja brojeva, zbir svih postotaka možda neće iznositi tačno 100%. Baza: N=134

Državnim zakonodavstvom u BiH kojim se reguliraju privremeni angažmani u državnoj upravi nisu definirani posebni standardi kojima bi se osigurala transparentnost tog procesa. U Zakonu o državnoj službi u institucijama Bosne i Hercegovine (Članak 28a) navedeno je da ukoliko postoji upražnjeno radno mjesto državnog službenika koje je hitno potrebno popuniti, a to nije moguće izvršiti internim putem, institucija može popuniti to radno mjesto tako što će uposliti osobu u skladu sa Zakonom o radu u institucijama Bosne i Hercegovine66. U Zakonu o radu u institucijama Bosne i Hercegovine (Član 16) navodi se da za obavljanje vanrednih, privremenih ili povremenih poslova ili poslova čiji se obim privremeno i nepredviđeno povećao, a koji nisu trajnijeg karaktera, kao i radi zamjene duže vrijeme odsutnog zaposlenika, može se zaključiti ugovor o radu na određeno vrijeme dok traju potrebe za obavljanjem tih poslova, odnosno do povratka odsutnog zaposlenika, a najduže dvije godine. Ovim zakonom omogućeno je da se ne provodi javni poziv za pozicije koje je potrebno hitno popuniti i to za privremeni ugovor čije trajanje ne prelazi tri mjeseca.

Prema ispitivanju mišljenja državnih službenika, 22% ispitanih državnih službenika je izjavilo da su privremeni angažmani u upravi izuzetak, a njih 31% je izjavilo da osobe koje su uposlene za privremeni angažman rijetko (21%) ili gotovo nikad (10%) ne postanu državni službenici nakon što im istekne privremeni angažman.



77

Prema rezultatima ankete koja je provedena među državnim službenicima na pitanja o tome koliko se formalna pravila za zapošljavanje na privremenoj osnovi primjenuju u praksi – 38% ispitanika je odgovorilo da se formalna pravila primjenjuju u praksi „često“ (njih 17%) ili „uvijek ili gotovo uvijek“ (njih 21%).

GRAFIKON 1: KOLIKO SE SLAŽETE SA IZJAVOM „FORMALNA PRAVILA ZA ZAPOŠLJAVANJE LJUDI NA PRIVREMENOJ OSNOVI SE PRIMJENJUJU U PRAKSI“ (%)

Napomena: Zbog zaokruživanja brojeva, zbir svih postotaka možda neće iznositi tačno 100%. Baza: N=134

Državnim zakonodavstvom u BiH kojim se reguliraju privremeni angažmani u državnoj upravi nisu definirani posebni standardi kojima bi se osigurala transparentnost tog procesa. U Zakonu o državnoj službi u institucijama Bosne i Hercegovine (Članak 28a) navedeno je da ukoliko postoji upražnjeno radno mjesto državnog službenika koje je hitno potrebno popuniti, a to nije moguće izvršiti internim putem, institucija može popuniti to radno mjesto tako što će uposliti osobu u skladu sa Zakonom o radu u institucijama Bosne i Hercegovine65. U Zakonu o radu u institucijama Bosne i Hercegovine (Član 16) navodi se da za obavljanje vanrednih, privremenih ili povremenih poslova ili poslova čiji se obim privremeno i nepredviđeno povećao, a koji nisu trajnijeg karaktera, kao i radi zamjene duže vrijeme odsutnog zaposlenika, može se zaključiti ugovor o radu na određeno vrijeme dok traju potrebe za obavljanjem tih poslova, odnosno do povratka odsutnog zaposlenika, a najduže dvije godine. Ovim zakonom omogućeno je da se ne provodi javni poziv za pozicije koje je potrebno hitno popuniti i to za privremeni ugovor čije trajanje ne prelazi tri mjeseca.

Prema ispitivanju mišljenja državnih službenika, 22% ispitanih državnih službenika je izjavilo da su privremeni angažmani u upravi izuzetak, a njih 31% je izjavilo da osobe koje su uposlene za privremeni angažman rijetko (21%) ili gotovo nikad (10%) ne postanu državni službenici nakon što im istekne privremeni angažman.


1013

1517

21

25

0

5

10

15

20

25

30

Nikad ili gotovonikad

Rijetko Ponekad (u polaslučajeva)

Često Uvijek ili gotovouvijek

Ne znam/neželim odgovoriti


70

GRAFIKON 2: OSOBE UPOSLENE NA PRIVREMENOJ BAZI POSTAJU DRŽAVNI SLUŽBENICI NAKON ISTE-KA NJIHOVOG PRIVREMENOG ANGAŽMANA (%)

Napomena: Zbog zaokruživanja brojeva, zbir svih postotaka možda neće iznositi točno 100%. Baza: N=134

Kada je u pitanju trajanje privremenih ugovora ili ugovora na određeno, te način na koji se popunjavaju privremene pozicije, u Zakonu o državnoj službi u institucijama Bosne i Hercegovine (Član 28a) nevedeno je da ako u instituciji postoji upražnjeno radno mjesto državnog službenika koje je u skladu s potrebama rada neophodno hitno popuniti, a interna popuna radnog mjesta nije moguća, institucija može to radno mjesto popuniti zapošljavanjem lica u skladu sa Zakonom o radu u institucijama Bosne i Hercegovine u statusu zaposlenika. Radni odnos na određeno vrijeme može trajati najduže devet mjeseci, osim u slučaju bolovanja ili porodiljskog odsustva državnog službenika, ali ne duže od dvije godine. Institucija koja upošljava je obavezna zatražiti od ADS BiH saglasnost za popunu radnog mjesta u skladu sa stavom 1. ovog člana, a ADS BiH je dužna dostaviti odgovor najkasnije u roku od osam dana od dana prijema zahtjeva.

Državni službenici smatraju da je obavljanje zadataka svojstvenih za državnu službu izuzetak kad su u pitanju osobe koje su angažirane na privremenoj osnovi. Oko 29% ispitanih državnih službenika je izjavilo da osobe koje su uposlene na privremenoj osnovi „rijetko“ (16%) ili „gotovo nikad“ (13%) ne obavljaju zadatke koje obično obavljaju državni službenici. Ipak, ispitani državni službenici (29%) smatraju da su imenovanja na privremenoj osnovi zasnovana na meritornosti, gdje je 29% ispitanih državnih službenika izjavilo da kada se osobe upošljavaju na privremenoj osnovi, one se biraju na osnovu kvalifikacija „često“ (16%) ili uvijek (13%). Važno je napomenuti da je 21% ispitanih državnih službenika odgovorilo sa „ne znam“ na pitanje da li se privremeni ugovori produžuju na vremenski period duži od godine dana.


78

GRAFIKON 2: OSOBE UPOSLENE NA PRIVREMENOJ BAZI POSTAJU DRŽAVNI SLUŽBENICI NAKON ISTEKA NJIHOVOG PRIVREMENOG ANGAŽMANA (%)


Kada je u pitanju trajanje privremenih ugovora ili ugovora na određeno, te način na koji se popunjavaju privremene pozicije, u Zakonu o državnoj službi u institucijama Bosne i Hercegovine (Član 28a) nevedeno je da ako u instituciji postoji upražnjeno radno mjesto državnog službenika koje je u skladu s potrebama rada neophodno hitno popuniti, a interna popuna radnog mjesta nije moguća, institucija može to radno mjesto popuniti zapošljavanjem lica u skladu sa Zakonom o radu u institucijama Bosne i Hercegovine u statusu zaposlenika. Radni odnos na određeno vrijeme može trajati najduže devet mjeseci, osim u slučaju bolovanja ili porodiljskog odsustva državnog službenika, ali ne duže od dvije godine. Institucija koja upošljava je obavezna zatražiti od ADS BiH saglasnost za popunu radnog mjesta u skladu sa stavom 1. ovog člana, a ADS BiH je dužna dostaviti odgovor najkasnije u roku od osam dana od dana prijema zahtjeva.

Državni službenici smatraju da je obavljanje zadataka svojstvenih za državnu službu izuzetak kad su u pitanju osobe koje su angažirane na privremenoj osnovi. Oko 29% ispitanih državnih službenika je izjavilo da osobe koje su uposlene na privremenoj osnovi „rijetko“ (16%) ili „gotovo nikad“ (13%) ne obavljaju zadatke koje obično obavljaju državni službenici. Ipak, ispitani državni službenici (29%) smatraju da su imenovanja na privremenoj osnovi zasnovana na meritornosti, gdje je 29% ispitanih državnih službenika izjavilo da kada se osobe upošljavaju na privremenoj osnovi, one se biraju na osnovu kvalifikacija „često“ (16%) ili uvijek (13%). Važno je napomenuti da je 21% ispitanih državnih službenika odgovorilo sa „ne znam“ na pitanje da li se privremeni ugovori produžuju na vremenski period duži od godine dana.

10

21

24

19

15

11

0 5 10 15 20 25 30

Nikad

Rijetko

Ponekad(u gotovo pola slučajeva)

Često

Uvijek

Ne znam


71

TABELA 1: PERCEPCIJE CIVILNOG DRUŠTVA O PRAKSAMA PRIVREMENOG ZAPOŠLJAVANJA (%)

Nikad Rijetko Ponekad(u goto-vo pola slučajeva)

Često Uvijek Ne znam

Kada se ljudi zapošljavaju na privre-meno, biraju se na osnovu kvalifik-

acija i vještina koje posjeduju 19 21 19 16 13 12

Osobe koje se zapošljavaju na privremeno, obavljaju zadatke koje bi obično trebali obavljati državni

službenici 13 16 18 22 21 10

Takvi ugovori se produžuju na vre-menski period duži od godine dana 22 17 13 13 14 21



Vrijednosti indikatora67 za PSHRM_P2_I1 “Javna dostupnost službenih podataka i izvještaja o državnoj službi i uposlenicima u centralnoj državnoj upravi ”


www.par-monitor.org

67 Skala 0-5 (gdje je 0 najniža vrijednost, a 5 najviša vrijednost za državu)


79

TABELA 1: PERCEPCIJE CIVILNOG DRUŠTVA O PRAKSAMA PRIVREMENOG ZAPOŠLJAVANJA (%) Nikad Rijetko Ponekad(u

gotovo pola slučajeva)


Kada se ljudi zapošljavaju na privremeno, biraju se na osnovu kvalifikacija i vještina koje posjeduju 19 21 19 16 13 12

Osobe koje se zapošljavaju na privremeno, obavljaju zadatke koje bi obično trebali obavljati državni službenici

13 16 18 22 21 10

Takvi ugovori se produžuju na vremenski period duži od godine dana 22 17 13 13 14 21


Kakav je rezultat BiH u odnosu na region? Vrijednosti indikatora 66 za PSHRM_P2_I1 “Javna dostupnost službenih podataka i izvještaja o državnoj službi i uposlenicima u centralnoj državnoj upravi ”


Vrijednosti indikatora67 za PSHRM_P2_I2 “ Izvršenje zadataka svojstvenih za državnu upravu izvan režima sustava državne uprave koji je zasnovan na zaslugama”


3

1

0

3

1

2

0

1

2

3

4

5Albanija

BiH

Kosovo

Makedonija

Crna Gora

Srbija


72

Vrijednosti indikatora68 za PSHRM_P2_I2 “ Izvršenje zadataka svojstvenih za državnu upravu izvan režima sustava državne uprave koji je zasnovan na zaslugama”

Regionalni PAR Monitor Izvještaj sa rezulatatima za zemlje ZB dostupan je na:

www.par-monitor.org

Princip 3: Zapošljavanje državnih službenika zasnovano je na zaslugama i jednakom tretmanu u svim fazama zapošljavanja; kriteriji za raspoređivanje na niže rangirano radno mjesto i prekid radnog odnosa za državne službenike su jasno postavljeni

WeBER Indikator PSHRM_P3_I1: Otvorenost, trasparentnost i pravednost zapošljavanja u državnu službu

Elementi indikatora Score

Informacije o javnim konkursima su dostupne široj javnosti. 4/4

Oglasi o javnim konkursima su napisani jednostavnim, jasnim i razumljivim jezikom. 4/4

Tokom trajanja procedure javnog poziva, zainteresirani kandidati mogu tražiti i dobiti pojašnjenja koja se i javno objavljuju. 0/4

Ne postoje nerazumne barijere za vanjske kandidate zbog kojih bi konkursi bili pristupačniji in-ternim kandidatima. 0/2

Postupak podnošenja prijave na konkurs zahtjeva minimalno administrativno i papirološko opterećenje za kandidate 0/4

Kandidatima je dopušteno i poziva ih se da dostave dokumente koji nedostaju unutar razumnog vremenskog roka. 0/4

Odluke i pojašnjenja komisija za odabir se javno objavljuju uz puno poštovanje zaštite ličnih poda-taka. 2/4

Informacije o poništenim konkursima se javno objavljuju uz pojašnjenja razloga za poništenje konkursa. 4/4

Državni službenici smatraju da je zapošljavanje u državnu službu zasnovano na zaslugama. 0/2

Državni službenici smatraju da procedura zapošljavanja osigurava jednake prilike za sve. 0/2


Rezultati istraživanja WeBER Platforme “U segmentu regrutovanja i selekcije državnih službenika, ADS BiH je dodatno unaprijedila Pravilnik o karakteru i sadržaju javnog konkur-sa, načinu sprovođenja intervjua i obrascima za sprovođenje intervjua. Inače, nakon početne testne faze primjene Pravilnika, od oktobra 2017. godine, primjena ovog propisa je obav-ezna za sve institucije. U tom smislu, ADS BiH je kontinuirano provodila obuke za potencijalne buduće članove konkursnih komisija, a do sada je ovu obuku pohađalo preko 300 pojedinaca. Iako je još uvijek rano za ozbiljnije procjene učinka novog pristupa u procesu selekcije, prve reakcije iz ADS BiH su dosta pozitivne.”

Transparency International BIH (TI BiH), 2018


80

Regionalni PAR Monitor Izvještaj sa rezulatatima za zemlje ZB dostupan je na:

www.par-monitor.org

Princip 3: Zapošljavanje državnih službenika zasnovano je na zaslugama i jednakom tretmanu u svim fazama zapošljavanja; kriteriji za raspoređivanje na niže rangirano radno mjesto i prekid radnog odnosa za državne službenike su jasno postavljeni

WeBER Indikator PSHRM_P3_I1: Otvorenost, trasparentnost i pravednost zapošljavanja u državnu službu

Elementi indikatora Score Informacije o javnim konkursima su dostupne široj javnosti. 4/4 Oglasi o javnim konkursima su napisani jednostavnim, jasnim i razumljivim jezikom.

4/4

Tokom trajanja procedure javnog poziva, zainteresirani kandidati mogu tražiti i dobiti pojašnjenja koja se i javno objavljuju.

0/4

Ne postoje nerazumne barijere za vanjske kandidate zbog kojih bi konkursi bili pristupačniji internim kandidatima. 0/2

Postupak podnošenja prijave na konkurs zahtjeva minimalno administrativno i papirološko opterećenje za kandidate

0/4

Kandidatima je dopušteno i poziva ih se da dostave dokumente koji nedostaju unutar razumnog vremenskog roka.

0/4

Odluke i pojašnjenja komisija za odabir se javno objavljuju uz puno poštovanje zaštite ličnih podataka.

2/4

Informacije o poništenim konkursima se javno objavljuju uz pojašnjenja razloga za poništenje konkursa.

4/4

Državni službenici smatraju da je zapošljavanje u državnu službu zasnovano na zaslugama.

0/2


2

1

11

1

1012345

Albanija

BiH

Kosovo

Makedonija

Crna Gora

Srbija Rezultati istraživanja WeBER Platforme “U segmentu regrutovanja i selekcije državnih službenika, ADS BiH je dodatno unaprijedila Pravilnik o karakteru i sadržaju javnog konkursa, načinu sprovođenja intervjua i obrascima za sprovođenje intervjua. Inače, nakon početne testne faze primjene Pravilnika, od oktobra 2017. godine, primjena ovog propisa je obavezna za sve institucije. U tom smislu, ADS BiH je kontinuirano provodila obuke za potencijalne buduće članove konkursnih komisija, a do sada je ovu obuku pohađalo preko 300 pojedinaca. Iako je još uvijek rano za ozbiljnije procjene učinka novog pristupa u procesu selekcije, prve reakcije iz ADS BiH su dosta pozitivne.”

Transparency International (TI) 2018


73

Javnost smatra da je zapošljavanje koje se vrši putem procesa javnih konkursa zasnovano na zaslugama. 0/2

Ukupno 14/36Vrijednost indikatora (skala 0-569) 2


Zakon o državnoj službi u institucijama Bosne i Hercegovine propisuje da će ADS BiH objavljivati natječaje za državnu službu na svojoj web stranici i još u najmanje tri dnevne novine koje se distribuiraju na teritoriji cijele BiH najmanje 15 dana prije isteka roka za prijavu na konkurs. Javni konkursi koji su prikupljeni u uzorku odabranom za ovo istraživanje za određeni vremenski period su svi objavljeni na stranici ADS BiH kao i na portalima i kanalima društvenih medija ADS BiH.

Svi ovi oglasi javnih konkursa sadrže dovoljno informacija počevših od općih - datuma objave i roka za prijavu na natječaj na samom početku oglasa; linkove sa terminima za polaganje ispita, mjesto u kojem se objavljuje otvorena pozicija, broj pozicija za koje se može prijaviti u sklopu natječaja, glavna područja stručnosti na kojima će se temeljiti natječaj kao i vještine i odlike koje će se procjenjivati tokom natječaja; status radnoj mjesta za koje se objavljuje natječaj i pripadajuća osnovna neto plaća, broj pozicija i mjesto rada. ADS BiH je nedavno na svojoj web stranici kreirala korisne alate za one koji se prijavljuju na natječaj putem kojih ih informira o tomu kako ispuniti formulare, koje dokumente je potrebno predati, na koji način ih predati, što nije potrebno predati, kao i podatke o materijalima, pravnim izvorima i literaturi koja je potreban za pripremu javnog ispita.

Tekst samog konkursa je obično jasan, međutim, dio konkursa koji se tiče opisa radnog mjesta je često nejasan. Dijelovi objavljeni u konkursu, a koji se tiču opisa radnog mjesta, često su kopirani iz pravilnika samih institucija unutar kojih se isti raspisuje, te ih ADS BiH ne može mjenjati. Stoga je Ministarstvo pravde BiH na prijedlog ADS BiH uputilo inicijativu prema VM BiH da sva ministarstva trebaju izmjeniti svoje pravilnike sa jasnijim opisom i klasifikacijom radnih mjesta.

Zapošljavanje i proces odabira kandidata u državnoj službi su obično koherentni, pravedni i zasnovani na meritornosti. Zakon o radu u institucijama Bosne i Hercegovine (Član 10) kao i Zakon o državnoj službi u institucijama Bosne i Hercegovine (Član 22) jedino navode opće uvjete za zapošljavanje u institucijama BiH i u državnoj službi (kao što su na primjer, da kandidat za posao mora biti državljanin BiH, mora biti stariji od 18 godina, nije stariji od dobne granice za penzionisanje, nema kazneni dosije, nije otpušten iz državne službe zbog disciplinskih mjera, da je mentalno i fizički sposoban da obavlja zadatke vezane za radno mjesto za koje se prijavljuje, da posjeduje potrebne vještine, radno iskustvo, ima položen stručni ispit, poznaje rad na računaru kao i strane jezike te drugo). Za odabranog kandidata, probni rok je obavezan.

Kada je u pitanju meritornost zapošljavanja u državnoj službi, čini se da i državni službenici kao i građani BiH dijele isto mišljenje. Dok se 20% ispitanih državnih službenika složilo ili u potpunosti složilo s tim da se državni službenici zapošljavaju na osnovu kvalifikacija i vještina, samo 10 %

69 Raspodjela bodova: 0-3 bodova = 0; 4-7 bodova = 1; 8-11 bodova = 2; 12-15 bodova =3; 16-19 bodova = 4; 20-22 bodova = 5


74

ispitanih građana dijeli to mišljenje. Nešto više od 70% građana se ne slaže ili se uopće ne slaže da postoji meritornost u procesu zapošljavanja u državnoj službi. Nadalje, samo 20% ispitanih državnih službenika se djelomično ili u potpunosti složilo s izjavom da se državni službenici upošljavaju na osnovu kvalifikacija i vještina. Zato je 61% njih izjavilo da osoba mora imati veze kako bi dobila posao u državnoj službi, dok se 20% ispitanika nije izjasnilo o tomu.

TABELA 2: MERITORNOST ZAPOŠLJAVANJA U DRŽAVNOJ SLUŽBI

Uopće se ne slažem

Ne slažem se

Niti se slažem niti se ne slažem

Slažem se

U potpunosti se slažem

Ne znam/ne želim da odgov-orim

Državni službenici u mojoj instituciji su zaposleni na osnovu kvalifikacija i vještina

26 31 19 15 5 4

Da bi se osoba zaposlila u mojoj instituciji mora imati dobre veze

7 7 20 27 33 6

Napomena: Rezultati su zaokruženi do najbližeg cijelog broja. Zbog zaokruživanja brojeva, zbir svih postotaka možda neće iznositi tačno 100%. Baza: N=137

GRAFIKON 3: JAVNA PERCEPCIJA – DRŽAVNI SLUŽBENICI SE ZAPOŠLJAVAJU PUTEM JAVNIH KONKURSA NA OSNOVU ZASLUGA (TO JEST, OMOGUĆENO JE DA NAJBOLJI KANDIDAT DOBIJE POSAO)

Napomena: Rezultati su zaokruženi do najbližeg cijelog broja. Zbog zaokruživanja brojeva, zbir svih postotaka možda neće iznositi točno 100%. Baza: N=137


83

Napomena: Rezultati su zaokruženi do najbližeg cijelog broja. Zbog zaokruživanja brojeva, zbir svih postotaka

možda neće iznositi točno 100%. Baza: N=137

34

41

8

2

15

0 10 20 30 40 50


Ne slažem se

Slažem se

U potpunosti seslažem

Ne znam/ne želim daodgovorim


75

Procedure odabira kandidata se obavljaju u fazama - predaja dokumenata, pismeni test i intervju. Međutim od kandidata se zahtjeva da predaju sve dokumente odmah u prvoj fazi (ovjerene kopije traženih dokumenata te lično potpisane formulare) jer će Komisija za odabir odbaciti sve neblagovremene, nejasne i nepotpune prijave odmah nakon prve faze. Jedini dokumenti koje nije potrebno predati odmah u prvoj fazi su oni koje je potrebno plaćati (kao što su potvrda o zdravstvenom stanju, potvrda o nekažnjavanju i slično) sve do dovršetka same procedure, a te dokumente onda pre-daje samo odabrani kandidat(i). ADS BiH je pokrenula inicijativu da se omogući online predaja dokumenata (putem online platforme). Međutim tu postoji problem, jer nije dozvoljeno procesuiranje osobnih podataka kandidata a i ne postoje potrebni registri koji bi mogli pojednostaviti ovu proceduru (kao što je registar univerzitetskih diploma). Prema postojećem zakonu, ukoliko se ne preda sva tražena dokumentacija u prvoj fazi, to je automatski razlog za diskvalifikaciju kandidata iz procedure. Međutim, sada kada kandidati imaju pojašnjenja te vodič za to kako da popune prijavu, što je sve potrebno predati i u kojoj formi, sve manje kandidata se odbija samo na osnovu teh-ničkih grešaka u prvoj fazi. Zakonodavni okvir omogućuje jednake prilike za sve koj se prijavljuju za radno mjesto u državnoj službi. Međutim određene barijere se mogu pojaviti zbog činjenice da neki od kandidata koji se prijavljuju za tu poziciju mogu imati određenu prednost ukoliko su imali već priliku da rade u tom sektoru te su tako već stekli radno iskustvo koje je potrebno prema zahtjevima natječaja ili imaju bolje razumijevanje o tomu šta u stvari podrazumijeva to radno mjesto. Na web stranicama ADS BiH kao i na stranicama institucija iz uzorka odabranog za ovo istraživanje nisu objavljenje odluke ni pojašnjenja istih od strane Komisije za odabir svakog javnog poziva. Odluke Komisije za odabir se dostavljaju samo kandidatima. Kandidati su rangirani na osnovu bodova koje osvoje tokom cijelog procesa testiranja. Na web stranici Službenog lista BiH – javno se objavljuje ime odabranog kandidata. ADS BiH može poništiti konkurs na osnovu opravdanog zahtjeva institucije za koju je konkurs raspisan i to najkasnije odmah nakon predaje rezultata procesa odabira, a konkurs za to isto radno mjesto ne može biti objavljen najmanje godinu dana od dana poništenja prvobitnog konkursa. ADS BiH može odbiti zahtjev da poništi konkurs uko-liko nisu zadovoljeni svi zakonski uslovi. Poništenje konkursa se vrši na isti način kao i objava istog. Poništenja se objavljuje odmah na web stranici ADS BiH uz tekst konkur-sa i zajedno sa objašnjenjem zašto je isti poništen. Kandidati koji su se prijavili na konkurs se pismenim putem obavještavaju o njegovom poništenju. Postoji negativna percepcija među državnim službenicima o tome da se svi kandidati tretiraju na jednak način bez obzira na njihov spol, etničku pripadnost ili bilo koju dru-gu karakteristiku koja bi mogla biti uzrok nepoštene diskriminacije. Tek se 26% njih „slaže“ ili „potpuno slaže“ sa izjavom da svi državni službenici imaju jednak tretman, dok se više od 50% njih ne slaže ili uopće ne slaže s tim.


76

GRAFIKON 4: U MOJOJ INSTITUCIJI, U PROCEDURI ZAPOŠLJAVANJA ZA DRŽAVNE SLUŽBENIKE SVI KANDIDATI IMAJU JEDNAK TRETMAN (%)



Vrijednosti indikatora70 za PSHRM_P3_I1 “Otvorenost, trasparentnost i pravednost up-ošljavanja u državnu službu”

Regionalni PAR Monitor Izvještaj sa rezulatatima za sve države Zapadnog Balkana dostupan je na:

www.par-monitor.org



85

GRAFIKON 4: U MOJOJ INSTITUCIJI, U PROCEDURI ZAPOŠLJAVANJA ZA DRŽAVNE

SLUŽBENIKE SVI KANDIDATI IMAJU JEDNAK TRETMAN (%)


Kakav je rezultat BiH u odnosu na region? Vrijednosti indikatora69 za PSHRM_P3_I1 “Otvorenost, trasparentnost i pravednost upošljavanja u državnu službu”

Regionalni PAR Monitor Izvještaj sa rezulatatima za sve države Zapadnog Balkana dostupan je na: www.par-

monitor.org


24

28

19

18

8

3

0 5 10 15 20 25 30


Ne slažem se


Slažem se

Apsolutno se slažem

Ne znam/ne želim da odgovorim

2

2

21

1

1

2

2

21

1

1

2

2

21

1

1

2

2

21

1

10

1

2

3

4

5Albanija

BiH

Kosovo

Makedonija

Crna Gora

Srbija


85

GRAFIKON 4: U MOJOJ INSTITUCIJI, U PROCEDURI ZAPOŠLJAVANJA ZA DRŽAVNE

SLUŽBENIKE SVI KANDIDATI IMAJU JEDNAK TRETMAN (%)


Kakav je rezultat BiH u odnosu na region? Vrijednosti indikatora69 za PSHRM_P3_I1 “Otvorenost, trasparentnost i pravednost upošljavanja u državnu službu”

Regionalni PAR Monitor Izvještaj sa rezulatatima za sve države Zapadnog Balkana dostupan je na: www.par-

monitor.org


24

28

19

18

8

3

0 5 10 15 20 25 30


Ne slažem se


Slažem se



2

2

21

1

1

2

2

21

1

1

2

2

21

1

1

2

2

21

1

10

1

2

3

4

5Albanija

BiH

Kosovo

Makedonija

Crna Gora

Srbija


77

Princip 4: Spriječen je direktni ili indirektni politički utjecaj na više rukovodeće pozicije u javnoj upravi

WeBER Indikator PSHRM_P4_I1: Učinkovita zaštita pozicija viših državnih službenika od neželjenog političkog utjecaja

WeBER je pokušao da ponudi sveobuhvatno mjerenje učinkovitosti zaštite viših državnih službenika od neželjenog političkog utjecaja. WeBER je mjeri kombiniranjem rezultata SIGMA istraživanja, analize zakonodavstva, informacija i podataka prikupljenih od relevantnih institucija te nadopunjeno podacima WeBER anketnog istraživanja (i među državnim službenicima i među nevladinim organizacijama). Elementi koji su analizirani su slijedeći:

Elementi indikatora Rezultat

Zakon propisuje konkurentne procedure zasnovane na meritornosti za odabir upravnih pozicija u državnoj službi. 1/2

Zakon propisuje objektivne kriterije za okončanje zaposlenja viših državnih službenika. 2/2Zapošljavanje viših državnih službenika na osnovu meritornosti se uspješno primjenjuje u praksi. 0/4Vršioci dužnosti na upravnim pozicijama se, po zakonu, postavljaju iz redova državnih službenika na vremenski period koji je ograničen zakonom. 0/4

Odnos između broja kandidata i broja oglašenih konkursa 0/4Državni službenici smatraju da procedure za postavljanje viših državnih službenika osig-uravaju da će najbolji kandidati dobiti posao. 0/2

OCD smatraju da procedure za postavljanje viših državnih službenika osiguravaju da će najbolji kandidati dobiti posao. 0/2

Državni službenici smatraju da se viši državni službenici postavljaju na osnovu političke podrške. 0/2Postoje procedure odobravanja i odlučivanja o postavljanju viših državnih službenika iz-van opsega zakonodavstva o državnoj službi. 2/2

Državni službenici smatraju da viši državni službenici ne provode i mogu na učinkovit način odbaciti nezakonite naredbe svojih političkih nadređenih. 0/2

Državni službenici smatraju da pozicije viših državnih službenika nisu objekt političkih dogovora i „raspodjele kolača“ između vladajućih političkih stranaka. 0/2

Državni službenici smatraju da se viši državni službenici ne otpuštaju iz političkih motiva. 1/2Državni službenici smatraju da se kriteriji za otpuštanje viših državnih službenika isprav-no primjenjuju u praksi. 0/2

OCD smatraju da su viši državni službenici na upravnim pozicijama profesionalizirani i u praksi. 0/2Državni službenici smatraju da viši državni službenici ne učestvuju u izbornim kampanja-ma političkih stranaka. 0/2

Udio postavljenja na poziciju bez konkursne procedure (uključujući i vršioce dužnosti izvan opsega državne službe) u ukupnom broju postavljenja na pozicije viših državnih službenika. 2/4

Ukupno 8/40





78

Zakonodavni okvir koji uređuje zapošljavanje zasnovano na meritornosti, nazadovanje te otpuštanje državnih službenika je solidno, međutim ozbiljno nedostaje njegova primjena u praksi.

Prema Zakonu o državnoj službi u institucijama BiH, viši državni službenici na rukovodećim pozicijama uključuju: 1) Generalne sekretare i sekretare sa posebnim zaduženjima; te 2) pomoćnike ministara, pomoćnike direktora i glavne inspektore. Generalni sekretari kao i sekretari sa posebnim zaduženjima se postavljaju na osnovu konkursa, na mandat od pet godina, koji može biti obnovljen jednom u skladu sa procjenom učinkovitosti, dok ostale upravne pozicije nisu vremenski ograničene.72

Praksa ukazuje na to da postavljanje viših državnih službenika nije lišeno političkog utjecaja, vladajuće političke stanke obično pregovaraju podjelu pozicija. Iako se u obzir uzima radno iskustvo kandidata za te pozicije, primarni kriteriji je politička pripadnost. Izborni zakon spriječava aktivno učešće državnih službenika na izborima, no anketa provedena među državnim službenicima pokazuje da to ipak nije uvijek tako.

Zakon o upravi73 navodi kako osoba može biti postavljena na poziciju „vršioca dužnosti“ upravne organizacije (i neovisne kao i organizacije unutar nekog ministarstva ili institucije) te imati puna prava i obaveze te pozicije sve dok nova osoba ne bude izabrana na tu poziciju. U skladu sa Članom 55a, vršioc dužnosti može biti postavljen na vremenski period koji nije duži od tri mjeseca, te jedino u posebim okolnostima i sa pravilnim objašnjenjem se taj period može produžiti na dodatna tri mjeseca.

Intervjui su potvrdili rezultate ove ankete te se na istim navelo kako VM BIH postavlja vršice dužnosti po nejasnim procedurama i na netransparentan način.

Postoji stalna praksa postavljanja „vršioca dužnosti“ u institucijama na državnom nivou, a VM BiH može nominirati osobu za vršioca dužnosti bez provedbe konkursa, te na temelju procedura koje nisu jasne niti transparentne.

Postoji pogrešno shvatanje da proces zapošljavanja u državnoj službi mora biti potpuno apolitičan. Politika bi trebala imati svoj doprinos, ali uz puno poštivanje dobivenog mandata kao i cilja da se postignu najbolji mogući rezultati za građane. Anketa provedena među državnim službenicima ukazuje na to da preko 60% državnih službenika osjeća da je bar dio viših državnih službenika postavljen uz pomoć politike. U stvari, oni su mišljenja da su pozicije viših državnih službenika objekt političkih dogovora te „podjele kolača“ među vladajućim političkim strankama (grafikon 6).

72 Službeni List BiH, Br. 19/02, 35/03, 4/04, 17/04, 26/04, 37/04, 48/05, 2/06, 32/07, 43/09, 8/10 i 40/12

73 Službeni List BiH, Br. 32/02, 102/09, i 72/17 (Članak 55a)


79

GRAFIKON 5: VIŠI DRŽAVNI SLUŽBENICI SE, BAR DJELOMIČNO, POSTAVLJAJU ZAHVALJUJUĆI POLITIČKOJ PODRŠCI (%)


GRAFIKON 6: POLOŽAJI VIŠIH DRŽAVNIH SLUŽBENIKA SU OBJEKT POLITIČKIH DOGOVORA I „RASPOD-JELE KOLAČA“ IZMEĐU VLADAJUĆIH POLITIČKIH STRANAKA (%)

Napomena: Rezultati su zaokruženi do najbližeg cijelog broja. Zbog zaokruživanja brojeva, zbir svih postotaka možda neće iznositi točno 100%. Base: N=126

Prema Kodeksu državnih službenika u institucijama Bosne i Hercegovine74, državni službenici u provedbi svojih dužnosti moraju se pridržavati političke neutralnosti. U službenim prostorijama institucije državni službenik ne smije da nosi i ističe simbole političkih stranaka, niti njihov propagandni materijal, te da javno ispoljava svoje uvjerenje vezano za političke stranke i njihovo djelovanje. Iz Istraživanja provedenog u svrhu ovog izvještaja, 19% ispitanih državnih službenika je izjavilo kako viši državni službenici iz njihovih institucija često ili uvijek (19%) ili ponekad (10%). sudjeluju u predizbornim kampanjama. Oko 40% ispitanih državnih službenika je odlučilo da ne odgovori na ovo pitanje, ili da na njega odgovori sa „ne znam“.

74 Dostupno na: https://bit.ly/2zvG1RD


88

GRAFIKON 5: VIŠI DRŽAVNI SLUŽBENICI SE, BAR DJELOMIČNO, POSTAVLJAJU ZAHVALJUJUĆI POLITIČKOJ PODRŠCI

(%)



GRAFIKON 6: POLOŽAJI VIŠIH DRŽAVNIH SLUŽBENIKA SU OBJEKT POLITIČKIH DOGOVORA I „RASPODJELE KOLAČA“

IZMEĐU VLADAJUĆIH POLITIČKIH STRANAKA (%)


1 3

15

38

31

12

0

5

10

15

20

25

30

35

40


Rijetko Ponekad (ugotovo polaslučajeva)


0

3

12

37

38

10

0 5 10 15 20 25 30 35 40


Ne slažem se

Nit se slažem nit se neslažem

Slažem se


Ne znam


88

GRAFIKON 5: VIŠI DRŽAVNI SLUŽBENICI SE, BAR DJELOMIČNO, POSTAVLJAJU ZAHVALJUJUĆI POLITIČKOJ PODRŠCI

(%)



GRAFIKON 6: POLOŽAJI VIŠIH DRŽAVNIH SLUŽBENIKA SU OBJEKT POLITIČKIH DOGOVORA I „RASPODJELE KOLAČA“

IZMEĐU VLADAJUĆIH POLITIČKIH STRANAKA (%)


1 3

15

38

31

12

0

5

10

15

20

25

30

35

40




0

3

12

37

38

10

0 5 10 15 20 25 30 35 40


Ne slažem se

Nit se slažem nit se neslažem

Slažem se


Ne znam


80

GRAFIKON 7: U MOJOJ INSTITUCIJI, VIŠI DRŽAVNI SLUŽBENICI UČESTVUJU U IZBORNIM KAMPAN-JAMA POLITIČKIH STRANAKA TOKOM IZBORA (%)


Kada je u pitanju otpuštanje državnih službenika, to se rijetko događa. Tek je 13% ispitanih državnih službenika izjavilo da se formalna pravila za otpuštanje viših državnih službenika uvijek ispravno primjenjuju u praksi. Važno je napomenuti da 47% njih ili nije željelo odgovoriti na ovo pitanje ili je dogovorilo sa „ne znam“ (grafikon 8). Prema istraživanju, više od 50% ispitanih državnih službenika je izjavilo da se viši državni službenici nikad ne ili rijetko otpuštaju zbog političkog utjecaja koji stoji iza njih.

GRAFIKON 8: FORMALNA PRAVILA I KRITERIJI ZA OTPUŠTANJE VIŠIH DRŽAVNIH SLUŽBENIKA SE ISPRAVNO PIMJENJUJU U PRAKSI (%)



89

Prema Kodeksu državnih službenika u institucijama Bosne i Hercegovine73, državni službenici u provedbi svojih dužnosti moraju se pridržavati političke neutralnosti. U službenim prostorijama institucije državni službenik ne smije da nosi i ističe simbole političkih stranaka, niti njihov propagandni materijal, te da javno ispoljava svoje uvjerenje vezano za političke stranke i njihovo djelovanje. Iz Istraživanja provedenog u svrhu ovog izvještaja, 19% ispitanih državnih službenika je izjavilo kako viši državni službenici iz njihovih institucija često ili uvijek (19%) ili ponekad (10%). sudjeluju u predizbornim kampanjama. Oko 40% ispitanih državnih službenika je odlučilo da ne odgovori na ovo pitanje, ili da na njega odgovori sa „ne znam“.

GRAFIKON 7: U MOJOJ INSTITUCIJI, VIŠI DRŽAVNI SLUŽBENICI UČESTVUJU U IZBORNIM KAMPANJAMA POLITIČKIH

STRANAKA TOKOM IZBORA (%)


Kada je u pitanju otpuštanje državnih službenika, to se rijetko događa. Tek je 13% ispitanih državnih službenika izjavilo da se formalna pravila za otpuštanje viših državnih službenika uvijek ispravno primjenjuju u praksi. Važno je napomenuti da 47% njih ili nije željelo odgovoriti na ovo pitanje ili je dogovorilo sa „ne znam“ (grafikon 8). Prema istraživanju, više od 50% ispitanih državnih službenika je izjavilo da se viši državni službenici nikad ne ili rijetko otpuštaju zbog političkog utjecaja koji stoji iza njih. 73 Dostupno na: https://bit.ly/2zvG1RD

19

1310

13

6

40

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45



Često Uvijek Ne znam/ne želimda odgovorim


90

GRAFIKON 8: FORMALNA PRAVILA I KRITERIJI ZA OTPUŠTANJE VIŠIH DRŽAVNIH SLUŽBENIKA SE ISPRAVNO

PIMJENJUJU U PRAKSI (%)


GRAFIKON 9: VIŠI DRŽAVNI SLUŽBENICI SE OTPUŠTAJU IZ POLITIČKIH MOTIVA (%)


Prema istraživanju među državnim službenicima, preko 60% državnih službenika se ne slaže sa izjavom da su postavljenja u državnoj službi zasnovana na meritornosti. Stoga se ne slažu sa tim da uvijek najbolji kandidati dobiju posao. To je još više naglašeno u anketi provedenoj među nevladinim organizacijama gdje je 83% ispitanika odgovorilo da oni ne misle da najbolji

6

13

12

10

13

46

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

Nikad ili gotovo nikad

Rijetko

Ponekad (u pola slučajeva)

Često

Uvijek

Ne znam/Ne želim odgovoriti

42

1310

3 2

29

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45



Često Uvijek Ne znam/ne želimodgovoriti


81



Prema istraživanju među državnim službenicima, preko 60% državnih službenika se ne slaže sa izjavom da su postavljenja u državnoj službi zasnovana na meritornosti. Stoga se ne slažu sa tim da uvijek najbolji kandidati dobiju posao. To je još više naglašeno u anketi provedenoj među nevladinim organizacijama gdje je 83% ispitanika odgovorilo da oni ne misle da najbolji kandidati dobijaju posao, dok 84% njih smatra da viši državni službenici na upravnim pozicijama nisu profesionalni u praksi.

GRAFIKON 10: PROCEDURE ZA POSTAVLJANJE VIŠIH DRŽAVNIH SLUŽBENIKA OSIGURAVAJU DA NA-JBOLJI KANDIDAT DOBIJE POSAO – DRŽAVNI SLUŽBENICI NASPRAM CIVILNOG DRUŠTVA (%)

Napomena: Zbog zaokruživanja brojeva, zbir svih postotaka možda neće iznositi točno 100%. Baza N=126 i N=94


90

GRAFIKON 8: FORMALNA PRAVILA I KRITERIJI ZA OTPUŠTANJE VIŠIH DRŽAVNIH SLUŽBENIKA SE ISPRAVNO

PIMJENJUJU U PRAKSI (%)




Prema istraživanju među državnim službenicima, preko 60% državnih službenika se ne slaže sa izjavom da su postavljenja u državnoj službi zasnovana na meritornosti. Stoga se ne slažu sa tim da uvijek najbolji kandidati dobiju posao. To je još više naglašeno u anketi provedenoj među nevladinim organizacijama gdje je 83% ispitanika odgovorilo da oni ne misle da najbolji

6

13

12

10

13

46

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50


Rijetko

Ponekad (u pola slučajeva)

Često

Uvijek

Ne znam/Ne želim odgovoriti

42

1310

3 2

29

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45



Često Uvijek Ne znam/ne želimodgovoriti


91

kandidati dobijaju posao, dok 84% njih smatra da viši državni službenici na upravnim pozicijama nisu profesionalni u praksi.

GRAFIKON 10: PROCEDURE ZA POSTAVLJANJE VIŠIH DRŽAVNIH SLUŽBENIKA OSIGURAVAJU DA NAJBOLJI KANDIDAT DOBIJE POSAO – DRŽAVNI SLUŽBENICI NASPRAM CIVILNOG DRUŠTVA (%)

Napomena: Zbog zaokruživanja brojeva, zbir svih postotaka možda neće iznositi točno 100%. Baza N=126 i N=94

Kada su u pitanju provjere i procedure odlučivanja o postavljenju viših državnih službenika izvan obima zakonodavstva o državnoj službi, na državnom nivou, kriteriji za zapošljavanje viših državnih službenika na upravnim pozicijama su jasno uspostavljeni, a od kandidata se zahtjeva da prođu kroz javni natječaj sličan onom za osoblje sa ekspertskog nivoa. ADS BiH formira Komisiju za konkurs, a od kandidata se zahtjeva da prođu kroz proces testiranja, koji je čak zahtjevniji nego za državne službenike na ekspertskom nivou, međutim, uprava nadležnog tijela ima pravo da izabere bilo kojeg kandidata sa liste najuspješnijih kandidata. Ova procedura se razlikuje od procedure koja se koristi za druge pozicije državne službe, u kojoj ADS BiH postavlja državnog službenika na osnovu njenih/njegovih rezultata u procesu selekcije. Ovo pruža upravo određeni nivo diskrecije u procesu odabira, što nije neobično za ove vrste pozicija.

3329

19

72

10

51

32

9

2 15

0

10

20

30

40

50

60

Uopće se neslažem

Ne slažem se Neutralni Slažem se Apsolutno seslažem

Ne znam/ne želimda odgovorim

Državni službenici Civilno društvo


82

Kada su u pitanju provjere i procedure odlučivanja o postavljenju viših državnih službenika izvan obima zakonodavstva o državnoj službi, na državnom nivou, kriteriji za zapošljavanje viših državnih službenika na upravnim pozicijama su jasno uspostavljeni, a od kandidata se zahtjeva da prođu kroz javni natječaj sličan onom za osoblje sa ekspertskog nivoa. ADS BiH formira Komisiju za konkurs, a od kandidata se zahtjeva da prođu kroz proces testiranja, koji je čak zahtjevniji nego za državne službenike na ekspertskom nivou, međutim, uprava nadležnog tijela ima pravo da izabere bilo kojeg kandidata sa liste najuspješnijih kandidata. Ova procedura se razlikuje od procedure koja se koristi za druge pozicije državne službe, u kojoj ADS BiH postavlja državnog službenika na osnovu njenih/njegovih rezultata u procesu selekcije. Ovo pruža upravo određeni nivo diskrecije u procesu odabira, što nije neobično za ove vrste pozicija.

ADS BiH vrši selekciju registriranih kandidata tako što provodi provjeru na osnovu formalnih zahtjeva te intervjuira kandidate kroz komisiju koja je sastavljena od pet ljudi (sastavljena od tri stručnjaka iz ADS BiH i dva predstavnika institucije u koju će kandidat biti uposlen). Za odabir viših državne službenike, ne mogu se primijeniti odredbe iz Zakona o državnoj službi, koje se tiču upošljavanja kandidata koji ima najviši rezultat nakon testiranja, već se upošljava onaj kandidat kojeg institucija želi uz samo jedan uslova, a to je da se taj kandidat nalazi na listi najuspješnijih kandidata. U BiH, rijetke su prilike u kojima su postavljanja viših državnih službenika na upravnim pozicijama vrše bez miješanja ključnih političkih donosioca odluka, ministara, premijera, predsjednika institucija ili političkih stranaka. Čak se može reći da to nije čak ni rijetka pojava, već da je nemoguće postaviti nekoga na takvu vrstu pozicije bez političkog utjecaja imajući na umu da šefovi institucija imaju mogućnost da izaberu bilo koga sa liste najuspješnijih kandidata.

Politički utjecaj se može osjetiti u svakom segmentu državne službe. Čak i ukoliko državni službenici nisu politički uvezani, postoji politički utjecaj nad njihovim radom, jer se veliki broj državnih službenika plaši odbiti izvršenje direktnih naredbi svojih nadređenih na poslu jer bi mogli izgubiti posao. Anketa provedena među državnim službenicima ukazuje na to da oni koji imaju određenu političku pripadnost, su spremni provesti čak i neke nezakonite aktivnosti ukoliko od njih to zatraži njihov politički nadređeni. Tek 22% ispitanih državnih službenika je odgovorilo da se „ne slaže“ ili „u potpunosti ne slaže“ sa ovim, dok je ostalih 50% izjavilo da se ili slaže, ili u potpunosti slaže s ovim ili su bili indiferentni prema ovoj izjavi.

Rezultati istraživanja članova WeBER Platforme “U 2017. godini, aktivnosti upravnih struktura u BiH u ovoj oblasti HRM-a svele su se na samo jednu intervenciju na državnom nivou. Naime, donesena je Odluka o izmjeni i dopuni odluke o propisivanju kriterija za u tvrđivanje visine naknade članovima komisija za izbor državnih službenika (Službeni glasnik BiH, 74/17). Ovim aktom kreira se osnov za različito kompen-zovanje članova konkursnih komisija i to u zavis-nosti od toga da li se radi o konkursu za neru-kovodeće ili rukovodeće radno mjesto. U osnovi, korištena je logika da zbog obima posla i višeg stepena pripreme za izbor rukovodećih državnih službenika, naknade za članove tih komisija tre-ba da budu veće u odnosu na komisije za izbor i imenovanje nerukovodećih državnih službenika. Iako se može prihvatiti da postoji razlika u zahtjevnosti rada u komisijama (u zavisnosti od karaktera radnog mjesta), postavlja se pitanje da li je razlika u pripremi baš takva da je, u vremenu kad građani traže jeftiniju adminis-traciju, bilo neophodno donositi ovakvu odluku.



83

GRAFIKON 11: U MOJOJ INSTITUCIJI, VIŠI DRŽAVNI SLUŽBENICI BI PROVELI NEZAKONITE AKTIVNOSTI UKOLIKO BI TO OD NJIH TRAŽILI NJIHOVI POLITIČKI NADREĐENI



Vrijednosti indikatora75 za PSHRM_P4_I1 “Učinkovita zaštita pozicija viših državnih službenika od neželjenog političkog utjecaja”

Regionalni PAR Monitor Izvještaj sa rezulatatima za sve države Zapadnog Balkana dostupan je na: www.par-monitor.org



93

GRAFIKON 11: U MOJOJ INSTITUCIJI, VIŠI DRŽAVNI SLUŽBENICI BI PROVELI NEZAKONITE AKTIVNOSTI UKOLIKO BI TO OD NJIH TRAŽILI NJIHOVI POLITIČKI NADREĐENI



5

17

22

17

12

27

0 5 10 15 20 25 30


Ne slažem se


Slažem se




94

Kakav je rezultat BiH u odnosu na region? Vrijednosti indikatora74 za PSHRM_P4_I1 “Učinkovita zaštita pozicija viših državnih službenika od neželjenog političkog utjecaja”


www.par-monitor.org

Princip 5: Sistem plata za državne službenike zasniva se na sistematizaciji radnih mjesta; pravedan je i transparentan WeBER Indikator PSHRM_51_I1: Transparentnost, jasnost i javna dostupnost informacija o sistemu naknada državne službe

Elementi indikatora Rezultat Sistem naknada u državnoj službi je jednostavno struktuiran. 4/4 Sistem naknada/plaća državne službe predviđa ograničene i jasno postavljene mogućnosti za dodatke na osnovnu plaću. 0/4

Podaci o naknadama državne službe su dostupni on-line. 0/6 Objašnjenja prilagođena građanima ili prezentacije koje sadrže informacije o naknadama su dostupne on-line. 1/2

Diskrecioni dodaci na platu su ograničeni zakonom i ne mogu činiti većinski dio plate/naknade državnog službenika. 2/4

Državni službenici smatraju da se diskrecioni dodaci na platu koriste za ono za što su i namjenjeni za stimuliranje ili nagrađivanje dobrog obavljanja posla, a ne kao dio političkog ili osobnog favoriziranja. 0/2

Ukupno 7/22 Vrijednost indikatora (skala 0-575) 1

Napomena: Ljestvica podjele bodova je 0-2; vrijednost svakog elementa je 1 ili 2, a ukupan rezultat se ra množenjem dodjeljenih bodova s vrijednošću svakog elementa.

Sistem naknada u državnoj službi Bosne i Hercegovine (na državnom nivou) je reguliran Zakonom o platama i naknadama u institucijama Bosne i Hercegovine76. Članom 6 ovog

74 Skala 0-5 (gdje je 0 najniža vrijednost, a 5 najviša vrijednost za državu) 75 Raspodjela bodova: 0-3 bodova = 0; 4-7 bodova = 1; 8-11 bodova = 2; 12-15 bodova =3; 16-19 bodova = 4; 20-22 bodova = 5 76 Dostupno na: https://bit.ly/2PeV391

3

1

101

0012345

Albanija

BiH

Kosovo

Makedonija

Crna Gora

Srbija


84

Princip 5: Sistem plata za državne službenike zasniva se na sistematizaciji radnih mjesta; prave-dan je i transparentan

WeBER Indikator PSHRM_51_I1: Transparentnost, jasnost i javna dostupnost informacija o sistemu naknada državne službe

Elementi indikatora RezultatSistem naknada u državnoj službi je jednostavno struktuiran. 4/4

Sistem naknada/plaća državne službe predviđa ograničene i jasno postavljene mogućnosti za do-datke na osnovnu plaću. 0/4

Podaci o naknadama državne službe su dostupni on-line. 0/6

Objašnjenja prilagođena građanima ili prezentacije koje sadrže informacije o naknadama su dos-tupne on-line. 1/2

Diskrecioni dodaci na platu su ograničeni zakonom i ne mogu činiti većinski dio plate/naknade državnog službenika. 2/4

Državni službenici smatraju da se diskrecioni dodaci na platu koriste za ono za što su i namjenjeni za stimuliranje ili nagrađivanje dobrog obavljanja posla, a ne kao dio političkog ili osobnog favori-ziranja.

0/2

Ukupno 7/22


Napomena: Ljestvica podjele bodova je 0-2; vrijednost svakog elementa je 1 ili 2, a ukupan rezultat se ra množenjem dodjeljenih bodova s vrijednošću svakog elementa.76

Sistem naknada u državnoj službi Bosne i Hercegovine (na državnom nivou) je reguliran Zakonom o platama i naknadama u institucijama Bosne i Hercegovine77. Članom 6 ovog Zakona određeno je da se osnovna plata određuje množenjem osnove obračuna plate sa pripadajućim koeficijentom. Izračun osnove za obračun plate je precizno određen Članom 7 ovog Zakona (85% prosječne mjesečne plaće u BiH). Član 11 ovog zakona sadrži tabelu sa tačnim koeficijentima za državne službenike u izvršnoj grani centralne državne Vlade.

Članom 30 ovog Zakona regulirane su naknade, te što se sve pod naknadama podrazumijeva (a da nisu dodaci) kao što su prekovremeni rad, noćne smjene, rad tokom praznika i vikenda, a u narednom članu su detaljno pobrojane sve vrste naknada. Nadalje, Članom 26 reguliran je i broj dodataka na plaću. Detaljnije, to su dodaci za informacijsko komunikacijske poslove (ICT) te za „poslove od posebnog značaja“, od kojih oba mogu iznositi 50% visine osnovne plaće. Ovaj dio zakona je pomalo nejasno definiran, bez prikaza specifičnih kriterija. Međusobna korelacija te isključivost naknada i dodataka nije zakonski regulirana. Podaci o sistemu naknada nisu dostupni online.

Svaki oglas za posao u sebi sadrži jasno navedenu početnu osnovnu platu izraženu u KM (državnoj valuti). Ove informacije su lako dostupne i jasno vidljive u svakom konkursu za popunu radnog mjesta. Međutim, nikakve druge, građanima prilagođene informacije o platama državnih službenika nisu dostupne na web stranici ADS BiH.

Istraživanje SIGMA ukazuje na to da direktori i šefovi odjela imaju veoma ograničena sredstva i mogućnosti da stimuliraju rad državnih službenika povećanjem plate za visok učinak. Na državnom nivou, bonus može doseći vrijednost od 20% plate za godinu dana.


77 Dostupno na: https://bit.ly/2PeV391


85

Politička agenda i ovdje ima važnu ulogu. Anketa provedena među državnim službenicima otkriva da 58% državnih službenika ne smatra da se diskrecioni dodaci na platu koriste za ono za što su namjenjeni, a to je stimuliranje i nagrađivanje dobrog učinka, već za nagrađivanje političkog ili osobnog favoritizma (57%).

GRAFIKON 12: U MOJOJ INSTITUCIJI, POLITIČKE I LIČNE VEZE POMAŽU UPOSLENICIMA DA DOBIJU NAGRADE ILI POVEĆANJE PLATNOG RAZREDA…


GRAFIKON 13: U MOJOJ INSTITUCIJI, NAGRADE ILI POVEĆANJE PLATA SE KORISTI KAKO BI STIMULIRA-LI ILI NAGRADILI RADNI UČINAK



96




GRAFIKON 13: U MOJOJ INSTITUCIJI, NAGRADE ILI POVEĆANJE PLATA SE KORISTI KAKO BI STIMULIRALI ILI NAGRADILI RADNI UČINAK


13

6

13

22

22

23

0 5 10 15 20 25


Rijetko

Ponekad (u gotovo pola slučajeva)

Često

Uvijek ili gotovo uvijek


31

27

17

9

5

11

0

5

10

15

20

25

30

35

Uopće se neslažem

Ne slažem se Nit se slažem nitse ne slažem

Slažem se Apsolutno seslažem

Ne znam/nemammišljenje


96




GRAFIKON 13: U MOJOJ INSTITUCIJI, NAGRADE ILI POVEĆANJE PLATA SE KORISTI KAKO BI STIMULIRALI ILI NAGRADILI RADNI UČINAK


13

6

13

22

22

23

0 5 10 15 20 25


Rijetko

Ponekad (u gotovo pola slučajeva)

Često

Uvijek ili gotovo uvijek


31

27

17

9

5

11

0

5

10

15

20

25

30

35

Uopće se neslažem

Ne slažem se Nit se slažem nitse ne slažem

Slažem se Apsolutno seslažem



86


Vrijednosti indikatora78 za 3PSHRM_P5_I1 “Transparentnost, jasnost, i javna dostupnost informacija o sustavu nakanada državne službe”

Regionalni PAR Monitor Izvještaj sa rezulatatima za sve države ZB dostupan je na: www.par-monitor.org

Princip 7: Uspostavljene su mjere za promoviranje integriteta i sprečavanje korupcije kao i za osiguranje discipline u državnoj upravi

WeBER Indikator PSHRM_P7_I1: Učinkovitost mjera za promoviranje integriteta i prevenciju korupcije u državnoj službi

Elementi indikatora Score

Mjere zaštite integriteta i borbe protiv korupcije za državnu službu su formalno us-postavljene u centralnoj upravi. 0/4

Mjere zaštite integriteta i borbe protiv korupcije za državnu službu se primjenjuju u centralnoj upravi. 2/4

Državni službenici smatraju da su mjere zaštite integriteta i borbe protiv korupcije učinkovite. 0/2

OCD smatraju da su mjere zaštite integriteta i borbe protiv korupcije učinkovite. 0/2Državni službenici smatraju da su mjere zaštite integriteta i borbe protiv korupcije nepristrane. 0/2OCD smatraju da su mjere zaštite integriteta i borbe protiv korupcije nepristrane. 0/2Državni službenici smatraju da bi bili zaštičeni kao zviždači. 0/2Ukupno 2/18

Vrijednost indikatora (Skala 0-579) 1



79 Raspodjela bodova: 0-3 boda = 0; 4-6 bodova = 1; 7-9 bodova = 2; 10-12 bodova = 3; 13-15 bodova = 4; 16-18 bodova = 5


97

Kakav je rezultat BiH u odnosu na region? Vrijednosti indikatora77 za 3PSHRM_P5_I1 “Transparentnost, jasnost, i javna dostupnost informacija o sustavu nakanada državne službe”

Regionalni PAR Monitor Izvještaj sa rezulatatima za sve države ZB dostupan je na: www.par-monitor.org

Princip 7: Uspostavljene su mjere za promoviranje integriteta i sprečavanje korupcije kao i za osiguranje discipline u državnoj upravi

WeBER Indikator PSHRM_P7_I1: Učinkovitost mjera za promoviranje integriteta i prevenciju korupcije u državnoj službi

Elementi indikatora Score Mjere zaštite integriteta i borbe protiv korupcije za državnu službu su formalno uspostavljene u centralnoj upravi.

0/4

Mjere zaštite integriteta i borbe protiv korupcije za državnu službu se primjenjuju u centralnoj upravi.

2/4

Državni službenici smatraju da su mjere zaštite integriteta i borbe protiv korupcije učinkovite. 0/2 OCD smatraju da su mjere zaštite integriteta i borbe protiv korupcije učinkovite. 0/2 Državni službenici smatraju da su mjere zaštite integriteta i borbe protiv korupcije nepristrane. 0/2 OCD smatraju da su mjere zaštite integriteta i borbe protiv korupcije nepristrane. 0/2 Državni službenici smatraju da bi bili zaštičeni kao zviždači. 0/2 Ukupno 2/18 Vrijednost indikatora (Skala 0-578) 0

Napomena: Ljestvica podjele bodova je 0-2; vrijednost svakog elementa je 1 ili 2, a ukupan rezultat se računa množenjem dodjeljenih bodova s vrijednošću svakog elementa.

77 Skala 0-5 (gdje je 0 najniža vrijednost, a 5 najviša vrijednost za državu) 78 Raspodjela bodova: 0-3 boda = 0; 4-6 bodova = 1; 7-9 bodova = 2; 10-12 bodova = 3; 13-15 bodova = 4; 16-18 bodova = 5

3

1

0

3

1

2

012345

Albanija

BiH

Kosovo

Makedonija

Crna Gora

Srbija


87

U izvještaju SIGMA za 2017. Zakonodavni okvir za integritet javnog sektora u BiH je daleko od završenog i ne postoji sveobuhvatna politika ni akcioni plan integriteta javnog sektora. Iako je SIGMA zapazila da su administrativna tijela na državnom nivou zasebno usvojila planove integriteta i akcione planove za borbu protiv korupcije, njihova provedba u praksi je rijetka.

Usprkos rezultatima koje je prikazala SIGMA, istraživanje provedeno u sklopu WeBER projekta ukazuje na to da se trenutno 24% ispitanih državnih službenika ili slaže (18%) ili u potpunosti slaže (6%) da su uspostavljene mjere očuvanja integriteta i borbe protiv korupcije u njihovim institucijama, te da su učinkovite u postizanju svoje svrhe, a nekih 40% ispitanika je izjavilo da su te mjere nepristrane. Istraživanje provedeno među nevladinim organizacijama otkriva jednu drugu perspektivu gdje se tek 4% OCD složilo s tim da su takve mjere uspostavljene u institucijama, a samo 3% je izjavilo i da su te mjere nepristrane.

GRAFIKON 14: OČUVANJA INTEGRITETA I BORBE PROTIV KORUPCIJE KOJE SU NA SNAZI U MOJOJ INSTITUCIJI SU UČINKOVITE U POSTIZANJU SVOJE SVRHE

Napomena: Rezultati su zaokruženi do najbližeg cijelog broja. Zbog zaokruživanja brojeva, zbir svih postotaka možda neće iznositi točno 100%. Baza: N=124, N=94


98

U izvještaju SIGMA za 2017. Zakonodavni okvir za integritet javnog sektora u BiH je daleko od završenog i ne postoji sveobuhvatna politika ni akcioni plan integriteta javnog sektora. Iako je SIGMA zapazila da su administrativna tijela na državnom nivou zasebno usvojila planove integriteta i akcione planove za borbu protiv korupcije, njihova provedba u praksi je rijetka.

Usprkos rezultatima koje je prikazala SIGMA, istraživanje provedeno u sklopu WeBER projekta ukazuje na to da se trenutno 24% ispitanih državnih službenika ili slaže (18%) ili u potpunosti slaže (6%) da su uspostavljene mjere očuvanja integriteta i borbe protiv korupcije u njihovim institucijama, te da su učinkovite u postizanju svoje svrhe, a nekih 40% ispitanika je izjavilo da su te mjere nepristrane. Istraživanje provedeno među nevladinim organizacijama otkriva jednu drugu perspektivu gdje se tek 4% OCD složilo s tim da su takve mjere uspostavljene u institucijama, a samo 3% je izjavilo i da su te mjere nepristrane. GRAFIKON 14: OČUVANJA INTEGRITETA I BORBE PROTIV KORUPCIJE KOJE SU NA SNAZI U MOJOJ INSTITUCIJI SU

UČINKOVITE U POSTIZANJU SVOJE SVRHE


17

21

22

18

6

16

35

38

15

4

0

8

0 10 20 30 40 50 60 70


Ne slažem se


Slažem se





88

GRAFIKON 15: MJERE OČUVANJA INTEGRITETA I BORBE PROTIV KORUPCIJE KOJE SU NA SNAZI U MOJOJ INSTITUCIJI SU NEPRISTRANE


U konačnici, tek je mali broj ispitanih državnih službenika, 9% njih, odgovorilo da bi se osjećali zaštićeni kao zviždaći, a tek 3% njih se u potpunosti složilo s tom izjavom. Više od 60% njih (69%) je izjavilo da se ne bi osjećali zaštičeni kao zviždaći u institucijama u kojima rade. Nekih 15% njih je odgovorilo sa „ne znam“ ili da „ne želi odgovoriti“ na pitanje. Ovo je važan podatak, jer javne institucije se mogu pouzdati da je njihov mehanizam zviždaća dobar jedino ukoliko njihovi uposlenici smatraju da će kao zviždaći imati visok nivo zaštite. Potrebno je učiniti više kako bi se uposlenici senzibilizirali po ovom pitanju.

FIGURE 16: AKO BI POSTAO ZVIŽDAČ OSJEĆAO BIH SE ZAŠTIČENO



99

GRAFIKON 15: MJERE OČUVANJA INTEGRITETA I BORBE PROTIV KORUPCIJE KOJE SU NA SNAZI U MOJOJ INSTITUCIJI

SU NEPRISTRANE


možda neće iznositi točno 100%. Baza: N=124, N=94




17

18

17

20

10

18

34

37

16

3

0

10

0 10 20 30 40 50 60


Ne slažem se

Niti se slažem niti se neslažem

Slažem se




45

24

7 6 3

15

0

10

20

30

40

50

Uopće se neslažem

Ne slažem se Niti se slažem nitise ne slažem

Slažem se U potpunosti seslažem



99

GRAFIKON 15: MJERE OČUVANJA INTEGRITETA I BORBE PROTIV KORUPCIJE KOJE SU NA SNAZI U MOJOJ INSTITUCIJI

SU NEPRISTRANE






17

18

17

20

10

18

34

37

16

3

0

10

0 10 20 30 40 50 60


Ne slažem se

Niti se slažem niti se neslažem

Slažem se




45

24

7 6 3

15

0

10

20

30

40

50

Uopće se neslažem

Ne slažem se Niti se slažem nitise ne slažem




89


Vrijednosti indikatora80 za PSHRM_P7_I1 “Učinkovitost mjera za promoviranje integriteta i prevenciju korupcije u državnoj službi”

Regionalni PAR Monitor Izvještaj sa rezulatatima za sve države Zapadnog Balkana dostupan je na:www.par-monitor.org



100

Kakav je rezultat BiH u odnosu na region? Vrijednosti indikatora79 za PSHRM_P7_I1 “Učinkovitost mjera za promoviranje integriteta i prevenciju korupcije u državnoj službi”


www.par-monitor.org


0

1

2

3

4

5Albanija

BiH

Kosovo

Makedonija

Crna Gora

Srbija


90

IV.4 Kratki pregled rezultata: Državna služba i upravljanje ljudskim resursima

Vlada BiH nema podatke o državnoj službi objedinjene na jednom centralnom mjestu niti se ih redovito ažurira. Prema izvještaju SIGMA iz 2017. godine za BiH, nije došlo do unapređenja Informacionog sistema za upravljanje ljudskim resursima (HRMIS).

U zakonima kojima se regulira zapošljavanje u državnoj službi u BiH (Zakon o državnoj službi u BiH te Zakon o radu u institucijama Bosne i Hercegovine) nisu navedena ograničenja broja privremenih angažmana. Međutim, u Zakonu o radu u institucijama BiH je navedeno da ugovor o radu na određeno vijeme ne može trajati duže od dvije godine.

Zakon o državnoj službi u institucijama Bosne i Hercegovine propisuje da će ADS BiH objavljivati konkurse za državnu službu na svojoj web stranici i još u najmanje tri dnevne novine koje se distribuiraju na teritoriji cijele BiH najmanje 15 dana prije isteka roka za prijavu na konkurs.

Svi oglasi javnih poziva sadrže dovoljno informacija počevših od općih do specifičnih, ovisno o specifičnih zahtjeva same pozicija za koju se konkurs objavljuje. ADS BiH je nedavno na svojoj web stranici kreirala korisne alate za one koji se prijavljuju na natječaj putem kojih ih informira o tomu kako ispuniti formulare, koje dokumente je potrebno predati, na koji način ih predati, što nije potrebno predati, kao i podatke o materijalima, pravnim izvorima i literaturi koja je potreban za pripremu javnog ispita.

Tekst samog konkursa je obično jasan, međutim, dio istog koji se tiče opisa radnog mjesta je često nejasan što je i potaknulo inicijativu Ministarstva pravde da se ovaj problem uredi kroz usvajanje novih Pravilnika u svim državnim ministarstvima.

Zapošljavanje i proces odabira kandidata u državnoj službi su obično koherentni, pravedni i zasnovani na meritornosti. Zakon o radu u institucijama Bosne i Hercegovine (Član 10) kao i Zakon o državnoj službi u institucijama Bosne i Hercegovine (Član 22) jedino navode opće uvjete za zapošljavanje u institucijama BiH i u državnoj službi. Zakonodavni okvir omogućuje jednake prilike za sve koj se prijavljuju za radno mjesto u državnoj službi. Međutim određene barijere se mogu pojaviti zbog činjenice da neki od kandidata koji se prijavljuju za tu poziciju mogu imati određenu prednost ukoliko su imali već priliku da rade u tom sektoru. Nadalje, ispitivanje provedeno među državnim službenicima ukazuje na to da političke ili lične veze mogu igrati značajnu ulogu u procesu zapošljavanja.

Zakonodavni okvir koji uređuje zapošljavanje zasnovano na meritornosti, nazadovanje te otpuštanje državnih službenika je solidno, međutim ozbiljno nedostaje njegova primjena u praksi. Praksa ukazuje na to da postavljanje viših državnih službenika nije lišeno političkog utjecaja; vladajuće stranke obično pregovaraju raspodjelu pozicija. Kada je u pitanju otpuštanje državnih službenika, ovo je stvar koja se rijetko kad događa.

Sistem naknada u državnoj službi Bosne i Hercegovine (na državnom nivou) je reguliran Zakonom o plaćama i naknadama u institucijama Bosne i Hercegovine. Diskrecioni dodaci na plaću ne koriste se za ono za što su namjenjeni, a to je stimuliranje i nagrađivanje dobrog učinka, već za nagrađivanje političkog ili osobnog favoritizma.

Iako je SIGMA zapazila da su administrativna tijela na državnom nivou zasebno usvojila planove integriteta i akcione plnove za borbu protiv korupcije, njihova provedba u praksi je rijetka.


91

IV.5 Preporuke za oblast Državna služba i upravljanje ljudskim resursima

Ne postoji jedan, sveobuhvatan strateški dokument kojim bi bila uređena državna služba niti upravljanje ljudskim resursima na nivou cijele države. Ne postoje kompletni službeni podaci o broju i strukturi uposlenika u državnoj službi, a izvještaji o politici upravljanja ljudskim resursima nisu kompletni niti sveobuhvatni, što utječe na planiranje, izradu politika i monitoring upravljanja ljudskim resursima. Nije došlo do napretka u funkcioniranju Informacijskog sistema o upravljanju ljudskim resursima (HRMIS) ni na jednom nivou vlasti.

1. Potrebno je usvojiti novi, sveobuhvatni strateški okvir za reformu javne uprave kroz koji će biti regulirana i državna služba i upravljanje ljudskim resursima.

2. Potrebno je pravilno uspostaviti registre državnih službenika koji će biti dostupni i on-line. Ovi registri također trebaju da uključuju i kratkoročna uposlenja te ekspertske ugovore. Potrebno je pronaći realno rješenje kako bi se otklonile barijere te učinio operativnim Informacijski sistem upravljanja ljudskim resursima na svim nivoima, kao i uspostavili alati za strateško planiranje i donošenje odluka kada je u pitanju državna služba.

3. Jednom kada budu uspostavljeni ovi registri, sve institucije u sistemu državne uprave bi trebale redovito ažurirati Registre državnih službenika u skladu sa zakonom o državnoj službi u institucijama BiH. Vijeće ministara BiH kao i državna ministarstva moraju osigurati mehanizme koji će zahtjevati od institucija da aktivno doprinose prikupljanju podataka o sistemu državne uprave.

4. Godišnji izvještaji o državnoj službi bi trebali sadržavati i podatke o svim oblicima privremenih angažmana u državnoj službi. Podaci izneseni u tim izvještajima trebaju odražavati strukturu podataka o državnim službenicima, sa dodatnim poljima o vrsti i trajanju privremenih ugovora. To će omogućiti bolje razumjevanje stanja u državnoj službi.

5. Vlada treba donijeti poseban propis o Registru državnih službenika. Taj propis bi trebao regulirati frekventnost i metode ažuriranja registra, upravljanje registrom, nadzor i sankcije, odgovorna tijela (poput Upravne inspekcije) koja će biti zadužena da osigura tačnost i redovito ažuriranje podataka u registar.

6. Statistički podaci o državnoj službi b trebali biti javno dostupni i to u formatu otvorenih podataka. To se može postići ili kroz pravilno stavljanje u funkciju Informacionog sistema upravljanja ljudskim resursima ili putem web stranice ADS BiH kao i putem portala Open Data. Podaci bi trebali biti lako obradivi i dostupni za preuzimanje bez novčane naknade.

7. Službe za upravljanje ljuskim resursima bi trebale da izrađuju i objavljuju detaljne godišnje izvještaje o provedbi zakona i politika koje se tiču upravljanja ljudskim resursima. Ti izvještaji bi trebali da obuhvataju planiranje i zapošljavanje, ocjene učinka, karijerno napredovanje, profesionalno napredovanje, plate, disciplinske postupke, te pitanja koja se tiču očuvanja inegriteta i borbe protiv korupcije. Uz sve kvantitativne elemente, ti izvještaji bi trebali da sadrže dijelove usmjerene ka postizanju ciljeva u kojima bi se posebna pažnja obratila na kvalitetu rada državnih službenika te na ocjenu toga da li je državna služba postala više ili manje profesionalizirana, depolitizirana, kao i na to da li je poboljšala svoje kapacitete ili ne.

8. VM BiH, državna ministarstva te ADS BiH bi trebali aktivno da promoviraju izvještaje o državnoj službi koristeći najpopularnije metode za njihovu promociju širom države, kao što su web-stranice, društveni mediji, izvještaji ili izjave za štampu i medije.


92

Praksa zapošljavanja osoba na privremenoj osnovi, bez jasno određenih kriterija, ograničenja trajanja ili transparentnosti ovih procesa, narušava princip meritornosti. Privremeno zapošljavanje u državnu službu bi trebalo biti bolje regulirano kako bi se što više ograničio prostor za njegovu zlouporabu.

9. Vlada bi trebala da napravi izmjene Zakona o državnoj službi te Zakona o radu u institucijama BiH kojima bi se jasno ograničilo trajanje te propisali nedvojbeni kriteriji za odabir privremenog osoblja u državnoj upravi. Trajanje svih ugovora za privremeni angažman (bilo da se radi o ugovoru o radu na određeno vijeme pod Zakonom o državnoj službi ili o privremenim i povremenim poslovima i ugovorima o djelu reguliranih Zakonom o radu u institucijama BiH), bi zakonski trebalo biti ograničeno na vremenski period ne duži od godine dana. Kriteriji za privremeno zapošljavanje bi trebali da zahtjevaju određene uvjete i/ili sposobnosti jednake ili slične onima koje se zahtjevaju od državnih službenika koji obavljaju jednako ili slično kompleksan posao ili zadatke.

10. Javni natječaji za zapošljavanje osoblja na privremenoj osnovi bi trebali biti obavezni, a ADS BIH i njoj srodne institucije bi trebale ispitati sposobnosti kandidata na temelju jasno postavljenih kriterija za privremeni angažman. Javni pozivi za popunu radnih mjesta bi se trebali objavljivati putem kanala koji se koriste i za objavljivanje javnih natječaja za popunjavanje stalnih radnih mjesta u državnoj službi. I procedure zapošljavanja bi trebale biti slične onima za popunu stalnih radnih mjesta, no možda ne i toliko formalne. Pozivi za popunu privremenih radnih mjesta bi trebali da sadržavaju slijedeće: opis posla, zahtjeve/sposobnosti, informacije o naknadi, procedure testiranja, dokumente koje je potrebno predati kao i rokove za prijavu. Institucije bi trebale formirati ad hoc komisije unutar njih samih (koje bi bile sastavljene od direktnih supervizora potencijalnog uposlenika, kao i stručnjaka za ljudske resurse) kako bi se testiralo znanje kandidata. Komisije bi trebale objaviti izvještaje o rezultatima procedura za privremeno upošljavanje.

Način zapošljavanja u državnoj službi ne garantira da će najbolji kandidat biti uposlen. Kako bi se poboljšala transparentnost, otvorenost i pravednost procesa zapošljavanja, te primjena principa meritornosti, potrebno je poboljšati prakse počevši od oglašavanja radnog mjesta do odluke o ishodu procesa odabira.

11. Praksa oglašavanja upražnjenih radnih mjesta kroz sve dostupne medije, uključujući i kanale društvenih medija bi trebala biti stalna i treba se stalno unaprijeđivati. ADS BiH kao i ostale institucije koje objavljuju upražnjena radna mjesta bi trebale uvesti opcije pretplate/obavijesti te napredne pretraživače za svoje web stranice, koje bi filtrirale oba-jve upražnjenih radnih mjesta. Primjenom ovih metoda bi se osigurao širi pristup po-tencijalnim kandidatima te povećao broj kandidata za svako upražnjeno radno mjesto.

12. Potrebno je pojednostaviti procedure zapošljavanja. Tijela državne uprave bi trebala uložiti određeni napor kako bi učinila objavljivanje javnih poziva razumljivijim za van-jske kandidate. Omogućiti kreiranje elektronskih profila i predaju dokumenata putem njih. ADS BiH ulaže određene napore kako bi omogućilla vanjskim kandidatima da razumiju opis poslova kao i sve ostale uvjete za predaju prijave na konkurs. Slijedeći koraci bi mogli uključivati vizualne elemente kao što su infografike ili videa putem kojih bi se objasnili koraci u procesu zapošljavanja, kao i objavila lista često postavljanih pitanja kojom bi se pojasnila najzahtjevnija pitanja na osnovu dosadašnje prakse. Ova lista pitanja i odgovora bi se trebala redovito ažurirati u skladu sa novim zahtjevima za pojašnjenja koja šalju kandidati, kako bi svi oni zainteresirani za prijavu bili informirani na vrijeme.

13. Potrebno je usvojiti nove pravilnike unutar VM BiH i državnih ministarstava sa jasno definiranim opisima poslova za radna mjesta i zadataka koji su vezani za ta radna mjesta.

14. Faza predaje dokumenata bi trebala predstavljati minimalan administrativni teret za kandidate. Predaja dokumenata bi trebala biti organizovana u dvije faze, gdje bi se u


93

prvoj fazi od kandidata tražilo da preda tek osnovne dokumente (kao što su pismo interesa, biografija, identifikacijski dokument te rodni list). Kandidatima bi trebalo biti dopušteno da dopune dokumente koji nedostaju u roku od 5 radnih dana.

15. Potrebno je omogućiti prave mehanizme za odabir najkvalificiranijih profesionalaca da uzmu učešće u Komisijama za odabir za sve konkurse kako bi se osigurala trans-parentnost rezultata procesa zapošljavanja. Odluke i objašnjenja za odabir kandiada-ta, kao i poništavanja konkursa bi trebali biti javno objavljeni, sa potpunim poštivanjem zaštite osobnih podataka.

Trenutne formalne i neformalne prakse kada su u pitanju mjesta viših državnih službenika nisu adekvatne kako bi zaštitile viši upravni nivo od političkog utjecaja. Potrebno je napraviti nekoliko ključnih promjena kako bi se smanjio nivo politizacije, te omogućilo višim državnim službenicima da obavljaju svoje dužnosti bez političke pristranosti.

16. Osigurati pouzdan mehanizam za učinkovitu procjenu poslovnog učinka za više državne službenike bez političkog ili ličnog utjecaja.

17. Vlada bi trebala izmjeniti Zakon o državnim službenicima čime bi stipulirala da se upravne pozicije popunjavaju iz redova državnih službenika. Također, ovaj Zakon bi trebao omogućiti da vršioci dužnosti (VD) automatski dobivaju status viših državnih službenika ukoliko tijelo vlade ne uspije uspješno sprovesti proces natječaja za radno mjesto unutar zakonski propisanog roka.

Potrebno je uložiti dodatne napore kako bi se sistem naknada u državnoj službi učinio potpuno transparentnim, jasnim i javno dostupnim. Buduće aktivnosti na tom polju trebale bi biti usmjerene ka povećanju javne dostupnosti podataka o platama državnih službenika.

18. Web stranice VM BiH, ADS BiH kao i ostalih državnih institucija bi trebale sadržati in-formacije o prosječnom iznosu plata za svaku kategoriju državnih službenika. Ove in-formacije bi trebale biti najviše tri klika udaljene od početne stranice svake institucije.

19. Objašnjenja koja su prilagođena građanima ili vizualne prezentacije o istemu nakna-da bi trebale biti dostupne na web stranicama za svaku instituciju. Ove ilustracije bi trebale biti lako razumljive i napisane jezikom koji nije birokratski. One također ne bi trebale biti udaljene od početne stranice ovih institucija više od tri klika.

Provedba formalnih mjera očuvanja integriteta i borbe protiv korupcije i dalje predstavlja iza-zov za državnu službu, a državni službenici se boje posljedica otkrivanja informacija o neet-ičnom ponašanju unutar njihovih organizacija.

20. Tijela centralne državne uprave bi trebala promovirati sistem zaštite zviždača svojim uposlenicima. To se može učiniti kroz radionice za podizanje svijeti unutar samih insti-tucija u cijeloj upravi, korisnicima prilagođene brošure te savjetovane o mogućnosti-ma koje su na raspolaganju zviždačima, uključujući i stvarne slučajeve i primjere.

21. Omogućiti proaktivnu transparentnost institucija kad je u pitanju državna služba i up-ravljanje ljudskim resursima. Promovisati transparentnost, borbu protiv korupcije te integritet u svrhu poboljšanja državne službe.


94

V. ODGOVORNOST

WeBER indikatori za oblast Odgovornost i vrijednosti za BiH

P2 I1: Percepcija civilnog društva o kvalitetu zakonodavstva i praksi pristupa informacijama od javnog značaja

0 1 2 3 4 5

P2 I2: Proaktivno informiranje javnosti od strane organa javne uprave

0 1 2 3 4 5

V.1 Stanje u oblasti Odgovornost

Bosna i Hercegovina, kao demokratska država koja nastoji da pristupi u članstvo EU, našavši se pod pritiskom međunarodne zajednice, prva je zemlja u regionu koja 2000. godine usvojila Zakon o slobodi pristupa informacijama81, isprva na državnom nivou, a zatim i u oba entiteta (FBiH i RS) 2001. godine. Zakoni su usvojeni u cilju unapređenja transparentnosti i odgovornosti putem otvaranja informacija javnosti, jer je to osnovno demokratsko pravo građana i predstavlja veoma bitan alat za osiguranje vladavine zakona i dobrog upravljanja.

Prema Zakonu, svako fizičko i pravno lice ima pravo pristupa informacijama koje se odnose na organ javne uprave, a svaki organ javne uprave je dužan da te informacije pruži. Međutim, implementacija navedenog još ne zadovoljava međunarodne standarde transparentnosti. Glavne prepreke tome predstavljaju još nedovoljni kapaciteti javnih institucija za implementaciju, dostavljanje informacija u neadekvatnom formatu, te to što šira javnost nije upoznata sa pravima koja su joj data.

Zakoni o slobodi pristupa informacijama u BiH ne sadrže odredbe o proaktivnom objavljivanju. Jedini izuzetak predstavljaju odredbe o objavljivanju vodiča i indeks registra informacija u posjedu organa javne uprave, kako bi javnost znala kojoj vrsti informacija može tražiti pristup. Međutim, postoje drugi relevantni zakoni kojima se propisuje proaktivno objavljivanje određenih informacija (npr. informacije koje se nalaze u službenom listu ili na zvaničnim internet stranicama organa javne uprave). Naprimjer, organi javne uprave moraju objavljivati razne budžetske dokumente u skladu sa zakonima o budžetu na raznim nivoima vlasti. Prema

81 Vidi: http://www.mpr.gov.ba/web_dokumenti/ZOSPI_-_B.pdf; Zakon o slobodnom pristupu informacijama BiH, („Službeni glasnik BiH“, br. 28/2000, 45/06, 102/09, 62/11 i 100/13)


95

zakonima o reviziji, vrhovne revizorske institucije objavljuju izvještaje o reviziji na svojim zvaničnim internet stranicama. Na nekim nivoima vlasti, usvojene su odredbe koje se odnose na održavanje zvaničnih internet stranica. Njima se djelimično propisuje vrsta informacija kojima se treba omogućiti pristup.82

U Godišnjem izvještaju o rezultatima aktivnosti Institucije Ombudsmana za 2016. godinu, navodi se da je Ministarstvo pravde BiH pokrenulo proces javnih konsultacija za prijedlog novog Zakona o slobodi pristupa informacijama BiH83 u kojem su Ombudsmani uzeli aktivno učešće.

U decembru 2016. godine, Transparency International u Bosni i Hercegovini (TI BiH) je zajedno sa grupom organizacija uputio dopis Ministarstvu pravde BiH, tražeći da povuče iz procedure nacrt Zakona o slobodnom pristupu informacijama, budući da bi njegovo usvajanje ugrozilo slobodu medija i građanske slobode. U zajedničkoj reakciji se naglašava da se predloženim nacrtom Zakona opozivaju već stečena prava u oblasti slobodnog pristupa informacijama, umjesto unapređenja postojećih prava. Organizacije civilnog društva su upozorile da predložena rješenja nisu u skladu sa međunarodnim standardima u oblasti slobode izražavanja i pristupa informacijama propisanim Europskom konvencijom o ljudskim pravima i osnovnim slobodama te Univerzalnom deklaracijom o ljudskim pravima, zbog čega su pozvali Ministarstvo pravde da vrati nacrt Zakona na reviziju i konsultira sve zainteresirane organizacije i javnost u novom procesu pripreme Zakona, obraćajući posebnu pažnju na međunarodne preporuke i poštivanje međunarodnih konvencija.84

Obzirom na veliki broj primjedbi od strane organa javne uprave i nevladinih organizacija, postupak javnih konsultacija je rezultirao povlačenjem predloženog nacrta Zakona od strane Ministarstva pravde BiH, te su pozvane sve relevantne i zainteresirane strane da dostave svoje prijedloge izmjena i dopuna postojećeg teksta Zakona. Dopisom od 27. marta, 2017. godine, Ombudsmani su dostavili Ministarstvu pravde BiH prijedlog izmjena i dopuna Zakona o slobodi pristupa informacijama BiH. Ove izmjene i dopune još nisu usvojene, niti su Instituciji Ombudsmana dostavljene bilo kakve informacije u vezi s ovim postupkom. Također je prisutan problem postojanja dvije instance u postupku donošenja odluka, na šta je Institucija Ombudsmana skrenula pažnju organima vlasti u godišnjim izvještajima o rezultatima aktivnosti institucije Ombudsmana za ljudska prava za 2015. i 2016. godinu, uključujući preporuku odgovornim organima vlasti da surađuju u rješenju problema donošenja odluka na dvije instance. Ova preporuka još uvijek nije provedena. Ombudsmani i dalje smatraju zabrinjavajućim odsustvo kaznenih odredbi u entitetskim zakonima o slobodi pristupa informacijama.85

Prema rezultatima SIGMA monitoringa86, nisu zagarantirani djelotvorni mehanizmi za nadzor implementacije Zakona o slobodi pristupa informacijama od javnog značaja. Ne postoji institucija za prikupljanje statističkih podataka o provođenju Zakona o pristupu informacijama od javnog značaja ni na jednom nivou vlasti. Podaci prikupljeni od strane Institucije Ombudsmana su nepotpuni, budući da većina organa javne uprave ne izvještava

82 Analitika – Centar za društvena istraživanja, „Ka proaktivnoj transparentnosti u Bosni i Hercegovini“, Memo-randum o politici, 2013.

83 Vidi: http://www.mpr.gov.ba/aktuelnosti/vijesti/default.aspx?id=5605&langTag=bs

84 Vidi: https://ti-bih.org/prednacrt-zakona-o-slobodi-pristupa-informacijama-ugrozava-medijske-gradan-ske-slobode/?lang=en

85 Godišnji izvještaj o rezultatima aktivnosti Institucije Ombudsmana za ljudska prava BiH za 2017. godinu

86 SIGMA Izvještaj o monitoringu za 2017. godinu – Bosna i Hercegovina


96

o vlastitoj provedbi ovih zakona. U FBiH i RS ne postoje institucije izričito odgovorne za nadzor provođenja Zakona o pristupu informacijama od javnog značaja, te nema dokaza o vršenju bilo kakvog nadzora u ovoj oblasti. Na državnom nivou, Upravni inspektorat (UI) zadužen je za praćenje usklađenosti po ovom pitanju. U 2016. godini, UI je obavio preko 20 inspekcija, ali nisu nametnute nikakve sankcije za kršenje državnog Zakona o slobodi pristupa informacijama. Neke od funkcija nadzora slobode pristupa informacijama od javnog značaja vrši Institucija Ombudsmana. One uključuju izradu smjernica i preporuka, prikupljanje statističkih podataka i razmatranje žalbi (ali ne i tužbi) građana na postupke organa javne uprave po pitanju zahtjeva za slobodan pristup informacijama od javnog značaja. Međutim, Institucija Ombudsmana ne posjeduje instrumente za osiguravanje usklađenosti sa svojim smjernicama i preporukama ili za osiguravanje da svi organi javne uprave dostave statističke podatke. Nadalje, njene preporuke koje nastaju kao odgovor na žalbe građana nisu obavezujuće za organe javne uprave.

Nedostatak efektivnog zakonodavnog i institucionalnog okvira za posljedicu ima nizak nivo transparentnosti organa javne uprave. U 2017. godini, Institucija Ombudsmana je zaprimila 248 žalbi vezanih za slobodu izražavanja i slobodan pristup informacijama, što predstavlja 43 žalbe manje u odnosu na prethodnu godinu. U 2017. godini, Institucija Ombudsmana izdala je 59 preporuka u oblasti slobodnog pristupa informacijama. Sadržaj žalbi vezanih za slobodu izražavanja i slobodan pristup informacijama ponavlja se iz godine u godinu. Organi javne uprave i dalje imaju zastoje u postupku donošenja odluka podjednako u obje instance, usvajaju odluke koje ne sadrže sve zakonom propisane elemente (obrazloženje, pouka o pravnom lijeku), te samo formalno ispunjavaju zahtjeve bez stvarnog pružanja pristupa informacijama, pored sve češće prakse organa javne uprave da onemoguće pristup informacijama pozivajući se na zaštitu ličnih podataka, ili pak na zaštitu komercijalnih interesa trećih strana, bez provođenja testa javnog interesa propisanog Zakonom.87

Po pitanju proaktivnog informiranja, sveobuhvatan pregled web stranica organa vlasti na državnom nivou, koji je provela nevladina organizacija Analitika u 2016. godini, pokazao je da je nivo proaktivne transparentnosti u institucijama na državnom nivou veoma nizak, ali da postoji par institucija koje se ističu kada je riječ o primjeni principa i standarda proaktivnog objavljivanja informacija88. Rezultati pokazuju da su neke institucije znatno unaprijedile svoj nivo transparentnosti u odnosu na rezultate iz maja 2016. godine. Najveći napredak su postigli PARCO, koji je svoj stepen ispunjenja standarda povećao za 24 odsto (sa 63,13% na 87,72%), te Agencija za statistiku BiH (BHAS), sa povećanjem od 13 procenata (sa 50,88% na 64,04%). PARCO je jedina institucija koja je objavila plaće svojih uposlenika, što predstavlja značajan napredak obzirom na to da institucije gaje tradiciju tajnosti kada je riječ o plaćama njihovih uposlenika. Nadalje, PARCO je jedina institucija koja je objavila ugovore o javnim nabavkama i izjave o provedenim konsultacijama. BHAS je ostvarila skok sa sedmog na treće mjesto na listi, uglavnom zato što je ostvarila usklađenost sa mnogo više standarda u vezi objavljivanja strateških, operativnih i budžetskih informacija u poređenju sa stanjem u maju 2016. godine. Direkcija za europske integracije (DEI) i Agencija za razvoj visokog obrazovanja i osiguranje kvaliteta BiH ostaju na vrhu liste budući da su postigli dobre rezultate u svim kategorijama – od najmanje 60% do maksimalnih 100%.89

87 Godišnji izvještaj o rezultatima aktivnosti Institucije Ombudsmana za ljudska prava BiH za 2017. godinu

88 „Konvencija Vijeća Europe o pristupu službenim dokumentima“, CETS br. 205, 18. 6. 2009. BiH je potpisala Konvenciju 2012. godine. Konvencija još nije stupila na snagu, jer trenutni broj zemalja potpisnica Konvencije nije dovoljan za njenu ratifikaciju.

89 Analitika - Centar za društvena istraživanja, Proaktivna transparentnost u institucijama Bosne i Hercegovine: dobre prakse, oktobar 2016.


97

Pregled uzorka web stranica organa javne uprave na svim nivoima vlasti, koji je izvršila SIGMA, dao je slične rezultate i ukazao na nizak stepen proaktivne transparentnosti među institucijama na državnom nivou.

Što se tiče Partnerstva za otvorenu vlast (OGP), na sastanku u sjedištu UN-a održanom 24. septembra, 2014. godine, BiH je zvanično pridružena kao nova članica OGP. Ovo također predstavlja zvaničnu potvrdu namjere BiH da uloži dodatne napore po pitanju transparentnosti i otvorenosti javne uprave, kao i suradnje sa građanima i civilnim društvom u skladu sa ciljevima ekonomskog i socijalnog razvoja zemlje na putu europskih integracija. Radionica o pripremama na izradi Akcionog plana za OGP na nivou BiH organizirana je u Sarajevu, 27. jula 2018. godine. Radionici su prisustvovali predstavnici četiri institucije i predstavnici CSO. Nakon obavljenih konsultacija i održane rasprave, zaključeno je da će se obaveze u prvom akcionom planu na nivou BiH odnositi na oblasti unapređenja proaktivne transparentnosti organa javne uprave, pilotiranja otvorenih podataka, unapređenja mehanizama suradnje sa civilnim društvom i jačanja integriteta državnih službenika. Na osnovu ovih generalnih oblasti, institucije su se obavezale da će izraditi nacrte prijedloga obaveza o kojima će biti dalje rasprave i konsultacija u postupku izrade akcionog plana.90

Relevantni izvještaji o stanju u oblasti transparentnosti, odgovornosti i integriteta (tj. izvještaji o reviziji), kao i sveukupne/generalne ocjene kao što su one date od strane Europske komisije o Bosni i Hercegovini, pokazuju da nije bilo napretka u proteklom periodu. Podaci koje je prikupio TI BiH pokazuju da se rezultati ne razlikuju od onih iz prethodnih godina. Institucije i dalje objavljuju iste podatke, dok se npr. ugovori o zapošljavanju ne planiraju unaprijed, niti ima ikakvih naznaka o napretku za ovu vrstu angažmana. Ako bi se mogla izdvojiti oblast u kojoj je postignut izvjestan napredak, bila bi to oblast integriteta, koja, u principu, nije ranije bila vidljiva u mnogim javnim institucijama. Trenutno je broj institucija koje su implementirale princip integriteta, ili ga planiraju usvojiti u narednom periodu, u porastu. Najviše zabrinjava činjenica da se određene slabosti i nedostaci ponavljaju, kao što je slučaj sa pravilima koja se odnose na ponašanje zaposlenika koja su sporadične ili se ne izrađuju na srednjeročnoj ili dugoročnoj osnovi.

V.2 Šta WeBER prati i na koji način?SIGMA princip koji pokriva pravo na pristup informacijama od javnog značaja je jedini princip koji se trenutno prati u oblasti Odgovornosti.

Principle 2: Pravo na pristup informacijama od javnog značaja je usvojeno u zakonodavstvu i dosljedno se primjenjuje u praksi.

Ovaj princip je od najvećeg značaja iz ugla povećanja transparentnosti uprave i njene odgovornosti prema civilnom društvu i građanima, ali i sa stanovišta očuvanja prava na informiranost javnosti kao preduslova za bolju upravu. WeBER pristup ovom principu ne uzima u obzir ocjenu zakonskih rješenja inkorporiranih u akte o slobodnom pristupu informacijama, već je fokus na praksi reaktivnog i proaktivnog pružanja informacija od strane organa javne uprave. S jedne strane, ovaj pristup uzima u obzir iskustvo civilnog društva u primjeni zakona o pristupu informacijama od javnog značaja, a s druge strane se zasniva na direktnoj analizi internet stranica organa javne uprave.

90 Vidi: http://spi.ba/en/news-en/workshop-preparation-ogp-action-plan-held


98

Praćenje se vrši korištenjem dva WeBER indikatora, od kojih se prvi u potpunosti fokusira na percepciju civilnog društva o opsegu prava pristupa informacijama od javnog značaja i da li provođenje omogućava civilnom društvu da ostvaruje ovo pravo na svrsishodan način. Da bi se istražila percepcija, provedeno je istraživanje organizacija civilnog društva na zapadnom Balkanu korištenjem online platforme za anketiranje u periodu od druge polovine aprila do početka juna 2018. godine.91 Jedinstveni upitnik sa 33 pitanja korišten je u cijelom regionu, čime je obezbjeđen ujednačen pristup u provođenju istraživanja. Upitnik je distribuiran na lokalnim jezicima preko postojećih mreža i platformi organizacija civilnog društva sa velikim bazama kontakt podataka, ali i kroz centralizirane kontakt tačke kao što su kabineti vlada zaduženi za suradnju sa civilnim društvom. Kako bi se osiguralo da istraživanje bude usmjereno na što je moguće više organizacija u smislu njihove vrste, geografske raspodjele i oblasti djelovanja, pa samim tim i da bi se doprinijelo njegovoj reprezentativnosti u najvećoj mjeri, učinjeni su dodatni napori po potrebi u cilju povećanja ukupnog broja odgovora. Dodatno, fokus grupa sa predstavnicima CSO provedena je u cilju dopune rezultata istraživanja kvalitativnim informacijama. Međutim, rezultati fokus grupe ne koriste se za određivanje rezultata indikatora.

Drugi indikator ima u fokusu proaktivno informiranje javnosti od strane organa javne uprave, prije svega praćenjem sveobuhvatnosti, blagovremenosti i jasnosti informacija objavljenih putem zvaničnih internet stranica. Ukupno je odabrano 18 različitih informacija i ocjenjivano u odnosu na dvije grupe kriterija: 1) osnovni kriteriji, kojima se sagledava potpunost i ažuriranost informacija, i 2) napredni kriteriji, kojima se uzima u obzir pristupačnost informacija i njihova prilagođenost građanima.92 Pretraga informacija se vrši preko zvaničnih internet stranica sedam organa javne uprave obuhvaćenih uzorkom koji čine tri resorna ministarstva – jedno veliko ministarstvo, jedno srednje veličine i jedno manje ministarstvo u smislu tematskog okvira, zatim ministarstvo sa generalnom funkcijom planiranja i koordinacije, organ javne uprave sa funkcijom centra vlade, organ javne uprave u sastavu ministarstva, i organ zadužen za pružanje usluga.93

V.3 Rezultati WeBER monitoringa Princip 2: Pravo na pristup informacijama od javnog značaja je usvojeno u zakonodavstvu i dosl-jedno se primjenjuje u praksi

WeBER indikator ACC P2 I1: Percepcija civilnog društva o kvalitetu zakonodavstva i praksi pristupa informacijama od javnog značaja

Elementi indikatora BodoviCSO smatraju da organi javne uprave dokumentuju dovoljno informacija za adekvatnu primjenu prava na pristup informacijama od javnog značaja 0/4

CSO smatraju da su izuzeci od pretpostavke javnog karaktera informacija adekvatno definirani 0/2

91 Istraživanje CSO je provedeno putem anonimnog online upitnika. U BiH je istraživanje provedeno u periodu od 23. aprila do 4. juna 2018. godine. Metod prikupljanja podataka je uključivao CASI (kompjuterski podržano samo-anketiranje).

92 Izuzeci su informacije o linijama odgovornosti unutar organa uprave koje se ocjenjuju samo u odnosu na prvu grupu kriterija, i informacije dostupne u formatu otvorenih podataka koje se ocjenjuju odvojeno.

93 Za BiH, uzorak je obuhvatao Ministarstvo vanjske trgovine i ekonomskih odnosa BiH, Ministarstvo pravde BiH, Ministarstvo odbrane BiH, Ministarstvo finansija i trezora BiH, Direkciju za europske integracije BiH, Agenciju za sigurnost hrane BiH i Državnu agenciju za istrage i zaštitu.


99

CSO smatraju da se izuzeci od pretpostavke javnog karaktera informacija adekvatno primjenjuju 0/4

CSO potvrđuju da su informacije dostavljene u traženom formatu 1/2CSO potvrđuju da su informacije dostavljene u propisanim rokovima 1/2CSO potvrđuju da se informacije dostavljaju besplatno 2/2CSO potvrđuju da osoba koja zahtjeva pristup nije dužna da daje razloge za zahtJeve za pristup javnim informacijama 0/2

CSO potvrđuju da se u praksi dostavljaju dijelovi povjerljivih materijala koji nisu označeni kao povjerljivi 0/4

CSO smatraju da se tražene informacije dostavljaju bez dijelova koji sadrže lične po-datke 0/2

CSO smatraju da kada se objavljuju samo dijelovi povjerljivih materijala, to se ne čini da bi se podnosilac zahtjeva doveo u zabludu sa samo dijelovima informacija 0/2

CSO smatraju da je imenovani nadzorni organ kroz svoju praksu postavio dovoljno visoke standarde prava na pristup informacijama od javnog značaja 0/4

CSO smatraju da su meke mjere koje nadzorni organ nalaže organima javne uprave djelotvorne 0/2

CSO smatraju da ovlaštenje nadzornog organa za izricanje sankcija dovodi do dovolj-no ozbiljnih posljedica za odgovorna lica u organu javne uprave koji nije postupio po zahtjevu

0/2

Ukupo bodova 4/34


Napomena: Ljestvica podjele bodova je 0-2; vrijednost svakog elementa je 1 ili 2, a ukupan rezultat se ra množenjem dodjeljenih bodova s vrijednošću svakog elementa.94

Rezultati istraživanja pokazuju da se manje od 30% CSO-a slaže da organi javne uprave u svome radu dokumentiraju dovoljno informacija da omoguće javnosti ispunjavanje prava na slobodan pristup informacijama od javnog značaja. Nadalje, dok 21% njih smatra da su izuzeci od pretpostavke javnog karaktera informacija koje pružaju organi javne uprave adekvatno definirani zakonom, samo 14% ih se slaže (13%) ili izričito slaže (1%) da se ovi izuzeci adekvatno primjenjuju u praksi.

94 Raspodjela bodova: 0-6 bodova = 0; 7-11 bodova = 1; 12-17 bodova = 2; 18-23 boda =3; 24-28 bodova = 4; 29-34 boda = 5.


100

GRAFIKON 1: SLAGANJE SA TVRDNJOM „U SVOME RADU, ORGANI JAVNE UPRAVE DOKUMENTI-RAJU DOVOLJNO INFORMACIJA DA OMOGUĆE JAVNOSTI ISPUNJAVANJE PRAVA NA SLOBODAN PRISTUP INFORMACIJAMA OD JAVNOG ZNAČAJA” (%)

Napomena: Rezultati su zaokruženi na najbliži cijeli broj. Usljed zaokruživanja, zbir postotaka možda neće uvijek iznositi 100%. Baza: N=107


113

definirani zakonom, samo 14% ih se slaže (13%) ili izričito slaže (1%) da se ovi izuzeci adekvatno primjenjuju u praksi.

GRAFIKON 1: SLAGANJE SA TVRDNJOM „U SVOME RADU, ORGANI JAVNE UPRAVE DOKUMENTIRAJU DOVOLJNO

INFORMACIJA DA OMOGUĆE JAVNOSTI ISPUNJAVANJE PRAVA NA SLOBODAN PRISTUP INFORMACIJAMA OD JAVNOG

ZNAČAJA” (%)


GRAFIKON 2: SLAGANJE SA TVRDNJAMA KOJE SE ODNOSE NA IZUZETKE OD PRETPOSTAVKE

JAVNOG KARAKTERA INFORMACIJA (%)

8

2624

29

00

5

10

15

20

25

30

35

Uopšte se neslažem

Ne slažem se Neutralan (niti seslažem, niti se ne

slažem)


Nalazi članica WeBER Platforme

Prema istraživanju CIN-a, podaci o javnoj potrošnji su često sakriveni i kada ih neko u skladu sa zakonom zatraži na uvid, zahtjev mu bude odbijen uz neosnovane izgovore. Birokratama je dozvoljeno da odlučuju da li da pruže informacije na temelju svojevoljnog i arbitrarnog tumačenja Zakona.

U svrhu dobijanja informacija, javnost mora podnijeti pismeni zahtjev. Zahtjev mora sadržavati jasan i precizan opis informacije koja se traži te formata u kojem ista treba biti dostavljena, kao i podatke o tome gdje treba biti dostavljena. Građani ne moraju otkrivati razloge traženja informacije, kao ni način na koji je namjeravaju upotrijebiti.

Centar za istraživačko novinarstvo (CIN), 2015

Nalazi članica WeBER PlatformePrema istraživanju CIN-a, podaci o javnoj potrošnji su često sakriveni i kada ih neko u skladu sa zakonom zatraži na uvid, zahtjev mu bude odbijen uz neosnovane izgovore. Birokratama je dozvoljeno da odlučuju da li da pruže informacije na temelju svojevoljnog i arbitrarnog tumačenja Zakona.

U svrhu dobijanja informacija, javnost mora podnijeti pismeni zahtjev. Zahtjev mora sadržavati jasan i precizan opis informacije koja se traži te formata u kojem ista treba biti dostavljena, kao i podatke o tome gdje treba biti dostavljena. Građani ne moraju otkrivati razloge traženja informacije, kao ni način na koji je namjeravaju upotrijebiti.



101

GRAFIKON 2: SLAGANJE SA TVRDNJAMA KOJE SE ODNOSE NA IZUZETKE OD PRETPOSTAVKE JAV-NOG KARAKTERA INFORMACIJA (%)



114


7

21

28

20

1

23

8

30

23

13

1

25

0

5

10

15

20

25

30

35


Ne slažem se Neutralan (nitise slažem, nitise ne slažem)

Slažem se U potpunostise slažem

Ne znam

Izuzeci od pretpostavke javnog karaktera informacija koje pružaju organi uprave adekvatno sudefinirani zakonom

Izuzeci od pretpostavke javnog karaktera informacija koje pružaju organi uprave adekvatno seprimjenjuju u praksi


102

GRAFIKON 3: DA LI JE VAŠA ORGANIZACIJA PODNIJELA ZAHTJEV ZA SLOBODAN PRISTUP IN-FORMACIJAMA U PROTEKLE DVIJE GODINE? (%)


Od svih CSO koje su odgovorile potvrdno na pitanje „da li ste podnijeli zahtjev za slobodan pristup informacijama u protekle dvije godine?“, 51% ih tvrdi da su informacije „često“ (20%) ili „uvijek“ (31%) dostavljene u zatraženom formatu, 43% tvrdi da su informacije dostavljene u propisanom roku, a više od 50% ispitanika izjavilo je da je to učinjeno besplatno. 26% CSO obuhvaćenih istraživanjem koje su iskoristile pravo na pristup informacijama odgovorilo je sa „rijetko“ (10%) ili „nikad“ (16%) na pitanje da li su navodili razloge za podnošenje zahtjeva.


115

GRAFIKON 3: DA LI JE VAŠA ORGANIZACIJA PODNIJELA ZAHTJEV ZA SLOBODAN PRISTUP INFORMACIJAMA U PROTEKLE DVIJE GODINE? (%)

Napomena: Rezultati su zaokruženi na najbliži cijeli broj. Usljed zaokruživanja, zbir postotaka

možda neće uvijek iznositi 100%. Baza: N=107

Od svih CSO koje su odgovorile potvrdno na pitanje „da li ste podnijeli zahtjev za slobodan pristup informacijama u protekle dvije godine?“, 51% ih tvrdi da su informacije „često“ (20%) ili „uvijek“ (31%) dostavljene u zatraženom formatu, 43% tvrdi da su informacije dostavljene u propisanom roku, a više od 50% ispitanika izjavilo je da je to učinjeno besplatno. 26% CSO obuhvaćenih istraživanjem koje su iskoristile pravo na pristup informacijama odgovorilo je sa „rijetko“ (10%) ili „nikad“ (16%) na pitanje da li su navodili razloge za podnošenje zahtjeva.

4753

Da

Ne

Nalazi članica WeBER Platforme

TI BiH je zatražio od javnih preduzeća pristup informacijama koje se direktno tiču njihovog rada kao što su: podaci o sastavu njihovih upravljačkih tijela te visini naknada za članove istih, broj uposlenika neovisno o njihovom profilu, finansijske izvještaje i izvještaje o reviziji sa pripadajućim aneksima za 2016. godinu, izjave o sukobu interesa, itd. Studija je obuhvatala više od 350 javnih preduzeća u BiH. Od tog broja, samo 49,6% preduzeća iz Republike Srpske (RS) i 41,7% iz Federacije BiH (FBiH) dostavilo je odgovore TI BiH u statutarnom roku. Dvije najuobičajenije nepravilnosti u implementaciji Zakona o slobodi pristupa informacijama, koje su utvrđene u okviru studije, su neprovođenje testa javnog interesa i automatska primjena izuzetaka, naročito onih koji se tiču zaštite privatnosti ili povjerljivih komercijalnih interesa.


Nalazi članica WeBER PlatformeTI BiH je zatražio od javnih preduzeća pristup informacijama koje se direktno tiču njihovog rada kao što su: po-daci o sastavu njihovih upravljačkih tijela te visini naknada za članove istih, broj uposlenika neovisno o njihovom profilu, finansijske izvještaje i izvještaje o reviziji sa pripadajućim aneksima za 2016. godinu, izjave o sukobu interesa, itd. Studija je obuhvatala više od 350 javnih preduzeća u BiH. Od tog broja, samo 49,6% preduzeća iz Republike Srpske (RS) i 41,7% iz Federacije BiH (FBiH) dostavilo je odgovore TI BiH u statutarnom roku. Dvije na-juobičajenije nepravilnosti u implementaciji Zakona o slobodi pristupa informacijama, koje su utvrđene u okviru studije, su neprovođenje testa javnog interesa i automatska primjena izuzetaka, naročito onih koji se tiču zaštite privatnosti ili povjerljivih komercijalnih interesa.



103

GRAFIKON 4: KADA MOJA ORGANIZACIJA PODNESE ZAHTJEV ZA SLOBODAN PRISTUP INFORMACIJAMA… (%)


Institucije vlasti često insistiraju na tome da odgovorno lice potpiše zahtjev ispred organizacije. Veoma je teško dobiti informacije u zakonski propisanom roku (traže se odgode). U slučaju obimnih dokumenata, informacije su dostupne za javni uvid u prostorijama institucije, ali nije dozvoljeno pravljenje kopija. Za pravljenje kopija potrebno je podnijeti odvojen zahtjev, što dovodi do dodatnog prolongiranja, a fotografiranje dokumenata za vrijeme javnog uvida je zabranjeno.95

Nešto više od 40% CSO nije bilo u stanju da odgovori da li su dijelovi povjerljivih materijala koji nisu označeni kao povjerljivi dostavljeni ili ne. Samo njih 4% tvrdi da jesu. Pored toga, nešto više od 18% CSO izjavilo je da su u slučaju podnošenja zahtjeva za pristup informacijama koje eventualno sadrže lične podatke, dostavljeni dijelovi ovih materijala koji ne sadrže lične podatke. Bitno je napomenuti da je njih 37% odgovorilo sa „ne znam“.

95 Fokus grupa sa CSO, održana 27. jula, 2018. godine u Sarajevu.


116

GRAFIKON 4: KADA MOJA ORGANIZACIJA PODNESE ZAHTJEV ZA SLOBODAN PRISTUP INFORMACIJAMA… (%)

Napomena: Rezultati su zaokruženi na najbliži cijeli broj. Usljed zaokruživanja, zbir postotaka možda neće uvijek

iznositi 100%. Baza: N=49

Institucije vlasti često insistiraju na tome da odgovorno lice potpiše zahtjev ispred organizacije. Veoma je teško dobiti informacije u zakonski propisanom roku (traže se odgode). U slučaju obimnih dokumenata, informacije su dostupne za javni uvid u prostorijama institucije, ali nije dozvoljeno pravljenje kopija. Za pravljenje kopija potrebno je podnijeti odvojen zahtjev, što dovodi do dodatnog prolongiranja, a fotografiranje dokumenata za vrijeme javnog uvida je zabranjeno.94

Nešto više od 40% CSO nije bilo u stanju da odgovori da li su dijelovi povjerljivih materijala koji nisu označeni kao povjerljivi dostavljeni ili ne. Samo njih 4% tvrdi da jesu. Pored toga, nešto više od 18% CSO izjavilo je da su u slučaju podnošenja zahtjeva za pristup informacijama koje eventualno sadrže lične podatke, dostavljeni dijelovi ovih materijala koji ne sadrže lične podatke. Bitno je napomenuti da je njih 37% odgovorilo sa „ne znam“.


6

20

14

20

31

86

27

1816

27

64

22

4

18

45

6

16

1012

18

35

8

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

Nikad Rijetko Ponekad Često Uvijek Ne znam

Informacija je dostavljena u zatraženom formatu

Informacija je dostavljena u propisanom roku

Informacija je dostavljena besplatno

Od podnosioca zahtjeva je zatraženo da navede razloge za podnošenje zahtjeva


104

TABELA 1: ISKUSTVA SA ZAHTJEVIMA ZA PRISTUP INFORMACIJAMA KOJE SADRŽE POVJERLJIVE ILI LIČNE PODATKE (%)

Nikad Rijetko Ponekad(u oko pola

situacija)


Kada je podnesen zahtjev za pristup infor-macijama koje sadrže povjerljive materijale, dostavljeni su dijelovi tih materijala koji nisu označeni kao povjerljivi.

12 20 20 2 2 43

Kada je podnesen zahtjev za pristup infor-macijama koje sadrže lične podatke, dostavl-jeni su dijelovi tih materijala koji ne sadrže lične podatke. 8 27 10 8 10 37

Kada se dostavljaju samo dijelovi zatraženih materijala, to se čini da bi se podnosilac zahtjeva doveo u zabludu pružanjem samo djelimičnih informacija.

8 16 20 12 4 39


Svim finansijskim informacijama je vrlo teško pristupiti. Kao razlog se često navodi zaštita ličnih podataka i zaštita trećih strana. Također je teško doći do tenderske dokumentacije. Prisutno je mnogo nesporazuma po pitanju onoga što jeste i onoga što nije obuhvaćeno Zakonom o slobodi pristupa informacijama, kao i razlike između informacija obuhvaćenih Zakonom o slobodi pristupa informacijama i novinarskih informacija.96

Oko 25% ispitanih CSO-a koje su iskoristile pravo na pristup informacijama odgovorilo je sa „rijetko“ (16%) ili „nikad“ (8%) na tvrdnju „Kada se dostavljaju samo dijelovi zatraženih materijala, to se čini da bi se podnosilac zahtjeva doveo u zabludu pružanjem samo djelimičnih informacija”. Međutim, 39% ih je odabralo „ne znam“ kao odgovor.



105

GRAFIKON 5: SLAGANJE SA TVRDNJOM „MINISTARSTVO PRAVDE BIH KROZ SVOJU PRAKSU POSTAVL-JA DOVOLJNO VISOKE STANDARDE PRAVA NA PRISTUP INFORMACIJAMA OD JAVNOG ZNAČAJA“ (%)

Napomena: Rezultati su zaokruženi na najbliži cijeli broj. Usljed zaokruživanja, zbir postotaka možda neće uvijek iznositi 100%. Baza: N=49; Ovo pitanje je postavljeno samo CSO-ima koje su izjavile da su podnijele zahtjev za

slobodan pristup informacijama u protekle dvije godine.

Nešto više od 20% CSO-a smatra da Ministarstvo pravde BiH, kao nadzorni organ, kroz svoju praksu postavlja dovoljno visoke standarde prava na pristup informacijama od javnog značaja. Samo 6% ih se slaže ili izričito slaže da su meke mjere koje Ministarstvo pravde BiH nalaže organima javne uprave djelotvorne u zaštiti slobode pristupa informacijama. Valja napomenuti da ih je 31% odgovorilo sa „ne znam“.

TABELA 2: DJELOTVORNOST MJERA KOJE PODUZIMA POVJERENIK (%)

Uopšte se ne

slažem

Ne slažem

se

Neutralan (niti se slažem,niti se ne slažem)

Slažem se

U potpunos-ti se slažem

Ne znam

Meke mjere97 koje Ministarstvo pravde BiH nalaže organima javne uprave djelotvorne su u zaštiti slobode pristupa informacijama.

10 27 20 4 2 37

Sankcije izrečene za kršenje pra-va na slobodan pristup informaci-jama dovode do dovoljno ozbil-jnih posljedica za odgovorna lica u organu javne uprave koji nije postupio po zahtjevu.

10 29 18 8 4 31

Napomena: Rezultati su zaokruženi na najbliži cijeli broj. Usljed zaokruživanja, zbir postotaka možda neće uvijek iznositi 100%. Baza: N=49; Ova pitanja su postavljena samo CSO-ima koje su izjavile da su podnijele zahtjev za


97

97 *Mišljenja, preporuke i druge neobavezujuće mjere.


118

GRAFIKON 5: SLAGANJE SA TVRDNJOM „MINISTARSTVO PRAVDE BIH KROZ SVOJU PRAKSU POSTAVLJA DOVOLJNO

VISOKE STANDARDE PRAVA NA PRISTUP INFORMACIJAMA OD JAVNOG ZNAČAJA“ (%)

Napomena: Rezultati su zaokruženi na najbliži cijeli broj. Usljed zaokruživanja, zbir postotaka možda neće uvijek iznositi 100%. Baza: N=49; Ovo pitanje je postavljeno samo CSO-ima koje su izjavile da su podnijele zahtjev za


Nešto više od 20% CSO-a smatra da Ministarstvo pravde BiH, kao nadzorni organ, kroz svoju praksu postavlja dovoljno visoke standarde prava na pristup informacijama od javnog značaja. Samo 6% ih se slaže ili izričito slaže da su meke mjere koje Ministarstvo pravde BiH nalaže organima javne uprave djelotvorne u zaštiti slobode pristupa informacijama. Valja napomenuti da ih je 31% odgovorilo sa „ne znam“.

TABELA 2 DJELOTVORNOST MJERA KOJE PODUZIMA POVJERENIK (%)

Uopšte se ne

slažem

Ne slažem

se

Neutralan (niti se slažem,niti se ne slažem)

Slažem se


Ne znam

Meke mjere96 koje Ministarstvo pravde BiH nalaže organima javne uprave djelotvorne su u zaštiti slobode pristupa informacijama.

10 27 20 4 2 37

Sankcije izrečene za kršenje prava na slobodan pristup informacijama dovode do dovoljno ozbiljnih posljedica za odgovorna lica u organu javne uprave koji nije postupio po zahtjevu.

10 29 18 8 4 31

96 *Mišljenja, preporuke i druge neobavezujuće mjere.

6

14

29

18

4

29

05

101520253035


Ne slažem se Neutralan(niti se

slažem, niti sene slažem)

Slažem se U potpunostise slažem

Ne znam

Uopšte se ne slažemNe slažem se Neutralan (niti se slažem, niti se ne slažem)Slažem se U potpunosti se slažemNe znam


106

Naposlijetku, u slučaju kršenja prava na slobodan pristup informacijama od strane javnih institucija, samo 12% ispitanika se slaže da izrečene sankcije dovode do dovoljno ozbiljnih posljedica za odgovorna lica u organu javne uprave koji nije postupio po zahtjevu.

Nema snošenja odgovornosti za nepružanje informacija, čak i u slučajevima kada su neke CSO dobile tužbu protiv javnih institucija. CSO potvrđuju da se čini da se jedino nezvaničnim kanalima može doći do određenih informacija, gdje se jedino kroz privatne kontakte može pristupiti onome što bi po svim kriterijima trebalo biti javno dostupne informacije. Postoje određene institucije koje će odgovoriti na zahtjev za slobodan pristup informacijama bez mnogo administrativnih komplikacija i poslati odgovore e-mailom, ali one su rijetke. Prakse se razlikuju na različitim nivoima vlasti. Čak i onda kada su ispunjeni određeni preduvjeti, upitno je da li će na vaš zahtjev za slobodan pristup informacijama biti odgovoreno. Informacijama koje se tiču finansija, tendera, kompanija u javnom vlasništvu te javne potrošnje najteže je pristupiti. 98

WeBER indikator ACC P2 I2: Proaktivno informiranje javnosti od strane organa javne uprave


Web stranice organa javne uprave sadrže kompletne i ažurirane informacije o djelokrugu rada 2/4

Web stranice organa javne uprave sadrže pristupačne i građanima prilagođene informacije o djelokrugu rada 1/2

Web stranice organa javne uprave sadrže kompletne i ažurirane informacije o odgovornosti (kome organi odgovaraju) 2/4

Web stranice organa javne uprave sadrže kompletne i ažurirane informacije o relevantnim dokumentima javnih politika i pravnim aktima 4/4

Web stranice organa javne uprave sadrže pristupačne i građanima prilagođene informacije o relevantnim dokumentima javnih politika i pravnim aktima 1/2

Web stranice organa javne uprave sadrže kompletne i ažurirane informacije o dokumentima o politikama, studijama i analizama politika u okviru nadležnosti organa

1/4

Web stranice organa javne uprave sadrže pristupačne i građanima prilagođene informacije o dokumentima o politikama, studijama i analizama politika u okviru nadležnosti organa

1/2

Web stranice organa javne uprave sadrže kompletne i ažurirane godišnje izvješta-je 0/4

Web stranice organa javne uprave sadrže pristupačne i građanima prilagođene godišnje izvještaje 0/2

Web stranice organa javne uprave sadrže kompletne i ažurirane informacije o budžetu institucije 0/4

Web stranice organa javne uprave sadrže pristupačne i građanima prilagođene informacije o budžetu institucije 0/2

Web stranice organa javne uprave sadrže kompletne i ažurirane kontakt infor-macije (uključujući e-mail adrese) 4/4

Web stranice organa javne uprave sadrže pristupačne i građanima prilagođene kontakt informacije (uključujući e-mail adrese) 2/2

Web stranice organa javne uprave sadrže kompletne i ažurirane organigrame kojima je obuhvaćena cijela organizaciona struktura 0/4



107

Web stranice organa javne uprave sadrže pristupačne i građanima prilagođene organigrame kojima je obuhvaćena cijela organizaciona struktura 1/2

Web stranice organa javne uprave sadrže kompletne i ažurirane informacije o kontakt tačkama za suradnju sa civilnim društvom i drugim zainteresiranim stra-nama, uključujući procese javnih konsultacija

2/4

Web stranice organa javne uprave sadrže pristupačne i građanima prilagođene informacije o kanalima suradnje sa civilnim društvom i drugim zainteresiranim stranama, uključujući procese javnih konsultacija

1/2

Organi javne uprave proaktivno provode politiku otvorenih podataka 0/4Ukupno bodova 22/56


Napomena: Skala za određivanje bodova je 0-2; ponder za svaki element iznosi 1 ili 2, ukupan broj bodova izračunava se množenjem broja bodova sa ponderom.99

Informacije o djelokrugu rada na web stranicama svih institucija obuhvaćenih uzorkom su nekompletne ili neusklađene sa opisima u pravnim aktima. Ove informacije su lako dostupne na web stranicama, ali nisu dosljedno predstavljene na način prilagođen potrebama građana. U okviru rubrike o Informativnim brošurama, institucije obuhvaćene uzorkom pružaju kompletne i ažurirane informacije o tome kome su odgovorne, uz izuzetak jedne institucije. Kod svih institucija obuhvaćenih uzorkom, informacije o relevantnim dokumentima o politikama i pravnim aktima iz njihove nadležnosti su potpune, ažurirane i pristupačne. Ove informacije nisu redovno popraćene tekstualnim pojašnjenjima, tako da je nedostatak prilagođenosti potrebama građana evidentan za skoro sve institucije. Slično tome, većina web stranica (uz samo dva izuzetka) sadrži ažurirane, pristupačne i građanima prilagođene dokumente o politikama te studije i analize relevantnih politika.

Skoro polovina institucija ne objavljuje informacije o godišnjim izvještajima o radu, ali one koje to pak čine, objavljuju ih redovno i omogućavaju im jednostavan pristup, iako nisu napisane na način koji je prilagođen građanima. Treba napomenuti da institucije općenito objavljuju informacije o budžetu (angažiranje sredstava) samo u sastavu svojih finansijskih izvještaja, koji se redovno objavljuju. U slučaju institucija obuhvaćenih uzorkom, ne postoji praksa objavljivanja budžeta prilagođenih građanima.



108

SLIKA 1: UZORAK OD 7 INSTITUCIJA NA DRŽAVNOM NIVOU

Napomena: Praćenjem je obuhvaćen period od 25. septembra, 2017. do 29. septembra, 2017.

Kontakt informacije su u potpunosti objavljene, sa različitim komunikacijskim kanalima navedenim u zasebnim rubrikama web stranica, te su lako dostupne online. Organigrami sa hijerarhijom organizacionih jedinica mahom nisu usklađeni sa pravilnicima o unutarnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta (samo dva izuzetka u uzorku).

U dva slučaja, informacije o organizacionoj strukturi su definirane kao povjerljive. Kod većine institucija obuhvaćenih uzorkom, organigrami su općenito prezentabilni i sačinjeni u formatu koji se može preuzeti (dva izuzetka).

Informacije o suradnji sa CSO su općenito dostupne, iako se prakse razlikuju među institucijama. Treba napomenuti da je pokrenuta centralizirana online platforma za javne konsultacije, koja obuhvata zakonodavne akcione planove, planove konsultacija, informacije o konsultacijama, listu zainteresiranih organizacija i pojedinaca, imena odgovornih službenika i kontakt informacije. Platformu ne promoviraju dva ministarstva iz uzorka, u smislu da ne pozivaju javnost na suradnju ili davanje prijedloga. Četiri institucije pružaju informacije o tome sa kojim vanjskim zainteresiranim stranama surađuju i u kojim oblastima, u skladu sa kriterijima prilagođenosti građanima. Naposlijetku, institucije ne objavljuju proaktivno setove podataka koji se odnose na njihov rad u otvorenom formatu.


121

SLIKA 1: UZORAK OD 7 INSTITUCIJA NA DRŽAVNOM NIVOU

Napomena: Praćenjem je obuhvaćen period od 25. septembra, 2017. do 29. septembra, 2017.

Kontakt informacije su u potpunosti objavljene, sa različitim komunikacijskim kanalima navedenim u zasebnim rubrikama web stranica, te su lako dostupne online. Organigrami sa hijerarhijom organizacionih jedinica mahom nisu usklađeni sa pravilnicima o unutarnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta (samo dva izuzetka u uzorku). U dva slučaja, informacije o organizacionoj strukturi su definirane kao povjerljive. Kod većine institucija obuhvaćenih uzorkom, organigrami su općenito prezentabilni i sačinjeni u formatu koji se može preuzeti (dva izuzetka).

Informacije o suradnji sa CSO su općenito dostupne, iako se prakse razlikuju među institucijama. Treba napomenuti da je pokrenuta centralizirana online platforma za javne konsultacije, koja obuhvata zakonodavne akcione planove, planove konsultacija, informacije o konsultacijama, listu zainteresiranih organizacija i pojedinaca, imena odgovornih službenika i kontakt informacije. Platformu ne promoviraju dva ministarstva iz uzorka, u smislu da ne pozivaju javnost na suradnju ili davanje prijedloga. Četiri institucije pružaju informacije o tome sa kojim vanjskim zainteresiranim stranama surađuju i u kojim oblastima, u skladu sa kriterijima prilagođenosti građanima. Naposlijetku, institucije ne objavljuju proaktivno setove podataka koji se odnose na njihov rad u otvorenom formatu.

Ministarstvo vanjske trgovine i

ekonomskih odnosa BiH

Ministarstvo pravde BiH

Ministarstvo odbrane BiH

Ministarstvo finansija i trezora

BiH

Direkcija za europske

integracije BiH

Agencija za sigurnost hrane

BiH

Državna agencija za istrage i zaštitu


109

Kakav je rezultat BiH u odnosu na region?Vrijednosti indikatora 100 za 4ACC_P2_I1 „Percepcija civilnog društva o kvalitetu za-konodavstva i praksi pristupa informacijama od javnog značaja“

Regionalni PAR Monitor izvještaj sa rezultatima za sve zemlje ZB dostupan je na: www.par-monitor.org

Vrijednost indikatora101 za 4ACC_P2_I2 „Proaktivno informiranje javnosti od strane organa javne uprave“

Regionalni PAR Monitor izvještaj sa rezultatima za sve zemlje ZB dostupan je na:www.par-monitor.org




122

Kakav je rezultat BiH u odnosu na region? Vrijednosti indikatora99 za 4ACC_P2_I1 „Percepcija civilnog društva o kvalitetu zakonodavstva i praksi pristupa informacijama od javnog značaja“



0

1

2

3

4

5Albanija

BiH

Kosovo

Makedonija

Crna Gora

Srbija

012345

Albanija

BiH

Kosovo

Makedonija

Crna Gora

Srbija




122

Kakav je rezultat BiH u odnosu na region? Vrijednosti indikatora99 za 4ACC_P2_I1 „Percepcija civilnog društva o kvalitetu zakonodavstva i praksi pristupa informacijama od javnog značaja“



0

1

2

3

4

5Albanija

BiH

Kosovo

Makedonija

Crna Gora

Srbija

012345

Albanija

BiH

Kosovo

Makedonija

Crna Gora

Srbija




110

V.4 Kratki pregled rezultata: Odgovornost

Manje od 30% CSO-a obuhvaćenih istraživanjem u BiH smatra da organi javne uprave dokumentiraju dovoljno informacija i omogućavaju javnosti da ostvari svoje pravo na slobodan pristup informacijama (FOI) od javnog značaja. Kada je riječ o zakonodavstu, malo više od 20% CSO-a se slaže ili izričito slaže da su izuzeci od pretpostavke javnog karaktera informacija adekvatno definirani zakonom. Međutim, rezultati istraživanja su pokazali da je još manji broj predstavnika CSO (14%), koji su odgovorili potvrdno na pitanje da li se ovi izuzeci adekvatno primjenjuju u praksi.

Kada je riječ o podnošenju zahtjeva za FOI, mišljenje CSO-a je veoma bitno, te je od broja CSO koje su podnijele zahtjev u protekle dvije godine, njih nešto više od 50% izjavilo da su informacije često ili uvijek dostavljene u traženom formatu. Štaviše, 42,8% njih je izjavilo da su informacije dostavljene u propisanom roku, a veliki broj ispitanika je potvrdio da su informacije bile besplatne (63,4%).

Treba napomenuti da građani i CSO nisu dužni da u svojim zahtjevima za FOI navode razloge podnošenja zahtjeva, međutim, stvari su drugačije u praksi. U svrhu dobijanja određenih informacija, zahtjevi dostavljeni javnim institucijama obično moraju sadržavati precizna obrazloženja traženih informacija, što je potvrdio veliki broj CSO obuhvaćenih istraživanjem. Samo njih 26,5% je izjavilo da nisu morali navoditi razloge podnošenja zahtjeva za FOI. Nadalje, 42,9% CSO nije bilo u stanju da odgovori da li su dijelovi inače povjerljivih materijala koji su označeni kao nepovjerljivi dostavljeni ili ne. Samo je njih 4% izjavilo da se takve informacije mogu dobiti. Pored toga, malo više od 18% CSO potvrdilo je da su dijelovi takvih materijala koji ne sadrže lične podatke dostavljeni, dok ih je 36,8% odgovorilo sa „ne znam“.

Ispitane CSO ne smatraju da Ministarstvo pravde BiH kroz svoju praksu postavlja dovoljno visoke standarde prava na pristup informacijama od javnog značaja. Samo malo više od 20% njih ima pozitivno mišljenje o ovom aspektu. Nadalje, evidentan je mali postotak slaganja kada je riječ o mekim mjerama Ministarstva pravde BiH i njihovoj djelotvornosti u zaštiti prava na FOI (6,2%). Treba napomenuti da se po ovom pitanju 30,7% ispitanika izjasnilo sa „ne znam“.

Evidentan je izuzetno nizak stepen slaganja u odgovorima na pitanje da li sankcije za kršenje prava na FOI dovode do dovoljno ozbiljnih posljedica za odgovorna lica u organima javne uprave koji odbiju postupiti po zahtjevu. Što se tiče proaktivnog objavljivanja informacija na web stranicama institucija, nedostaje dosljednosti u pružanju informacija o djelokrugu rada, obezbjeđenju lakog pristupa informacijama, objavljivanju informacija na način i u formatu prilagođenom građanima, te usklađenosti objavljenih informacija sa formulacijama istih u pravnim propisima. Pored toga, organi vlasti BiH obično pružaju potpune i ažurirane informacije o tome kome su odgovorni u Informativnim brošurama. Objavljene informacije o dokumentima o politikama i pravnim propisima iz nadležnosti su kompletne, ažurirane i pristupačne, doduše uz evidentan nedostatak prilagođenosti građanima, jer nisu redovno popraćene tekstualnim pojašnjenjima. Većina web stranica (uz dva izuzetka) sadrže ažurirane, pristupačne i građanima prilagođene informacije o dokumentima i studijama o politikama, te analizama politika. Gotovo polovina institucija ne objavljuje informacije o svojim godišnjim izvještajima o radu. Treba napomenuti da institucije općenito objavljuju informacije o budžetu, ali da ne postoje budžeti prilagođeni građanima.


111

Kontakt informacije su u potpunosti dostupne i lako im je pristupiti, ali organigrami sa hijerarhijom organizacionih jedinica općenito nisu usklađeni sa pravilnicima o unutarnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta. Pored toga, informacije o kanalima suradnje sa CSO i drugim vanjskim zainteresiranim stranama su općenito dostupne. Međutim, setovi podataka koji se odnose na rad institucija ne objavljuju se u otvorenom formatu.

V.5 Preporuke za oblast Odgovornost

Proaktivno objavljivanje informacija na web stranicama organa javne uprave razlikuje se od slučaja do slučaja. Ista informacija može biti dostupna u jednom slučaju, ali nedostupna u drugom. Pa čak i kada su objavljene, informacije se mogu razlikovati po kvalitetu ili iskoristivosti kada je riječ o ocjeni njihove kompletnosti, ažuriranosti, pristupačnosti i prilagođenosti građanima. Iako sva četiri kriterija treba uzeti u obzir kod proaktivnog objavljivanja informacija, nedostatak prilagođenosti objavljenih informacija građanima, međutim, predstavlja sveprisutnu karakteristiku javne uprave.

1. Potrebno je koristiti jednostavan, građanima prilagođen jezik na web stranicama javnih institucija, fokusirajući se na omogućavanje lakoće pristupa i boljeg korisničkog iskustva. Naročito:

• Kada se objavljuju dokumenti (dokumenti o politikama, pravni akti, izvještaji, itd.), njihov sadržaj i svrha trebaju biti ukratko navedeni/objašnjeni bez upotrebe birokratske terminologije, fokusirajući se na najbitnije aspekte i način na koji oni utječu na svakodnevni život građana, udruženja, poduzeća, manjinske grupe ili druge društvene grupe;

• Kada se objavljuju informacije o organizacijskoj svrsi i nadležnostima, opisujući područja politika i usluge koje se pružaju, ili slične administrativne informacije (bilo to putem Informativnih brošura ili online), treba strogo izbjegavati doslovno kopiranje i umetanje teksta iz statutornih propisa, a umjesto toga, tekst treba biti prilagođen prosječnom građaninu;

Štaviše, očigledno je odsustvo ili manjak objavljivanja određenih vrsta informacija. U tom smislu:

2. Institucije trebaju objavljivati sve više informacija na svojim zvaničnim web stranicama, te kroz korištenje suvremenih tehnologija uspostaviti nove prakse razmjene informacija;

3. Organi javne uprave trebaju proaktivno objavljivati svoje godišnje izvještaje o radu online, što bi također trebalo biti izričito propisano odgovarajućim zakonom ili podzakonskim aktom, te ih upotpuniti kvalitativnim i kvantitativnim informacijama, kao i indikatorima učinka o konkretnim rezultatima koje je organizacija postigla u jednogodišnjem izvještajnom periodu;

4. Potrebno je osigurati transparentnost sveukupnog budžetskog ciklusa, te eksplicitno naglasiti obavezu institucija da obavještavaju o svom budžetskom ciklusu u pristupačnom i razumljivom formatu;

5. Organi javne uprave trebaju početi sačinjavati i objavljivati građanima prilagođene verzije svojih godišnjih budžeta (finansijskih planova). Postojeće prakse u nekoliko lokalnih samouprava i državnih institucija mogu poslužiti kao početna osnova za njihovu izradu. Nakon što budu sačinjeni i objavljeni, budžeti za građane trebaju biti jasno označeni i vidljivi na početnoj stranici zvanične web stranice;


112

6. Portal otvorenih podataka je potreban jer organi javne uprave trebaju početi objavljivati najmanje jedan set podataka koji se odnose na djelokrug njihovog rada u skladu sa standardima otvorenih podataka, koji bi također bili objavljeni na njihovim web stranicama;

7. Informacije o suradnji sa civilnim društvom, te vanjskim zainteresiranim stranama uopće, trebaju biti jasno prikazane, po mogućnosti kroz lako dostupnu rubriku web stranice na odredišnoj stranici (landing page), uz detaljan opis onoga šta obuhvata suradnja sa CSO, komunikacijske kanale, odgovorne/kontakt osobe i ostale relevantne informacije;

8. Institucijama treba dati u obavezu da redovno šalju ili postavljaju informacije na portal eKonsultacije, ali i da ih promoviraju na početnim stranicama svojih web stranica radi lakšeg preusmjeravanja posjetilaca.

Što se tiče zakonodavstva u oblasti FOI u BiH, percepcija CSO-a se ispostavila pretežno negativnom ukazujući na nesklad između norme i realnosti. Pored problema sistemske prirode, kao što je nepostojanje djelotvornih sankcija za organe javne uprave koj ne postupe po zahtjevu, problemi manjih razmjera kada je riječ o poštivanju zakona onemogućavaju jednostavnije ostvarivanje prava u oblasti FOI, te kvalitetnije udovoljavanje zahtjevima tražilaca informacija. U tom smislu, prilikom odgovaranja na zahtjeve za FOI:

9. Organi javne uprave trebaju uvijek dostavljati informacije u traženom formatu. Ukoliko za to postoji objektivna prepreka ili opravdanje, potrebno je o tome unaprijed obavijestiti podnosioca zahtjeva;

10. Organi javne uprave trebaju u potpunosti izbjegavati pružanje informacija u vidu skeniranih dokumenata. Time se ograničava dalja upotreba podataka, kao i pretraga u slučaju obimnijih dokumenata;

11. Institucija za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti treba voditi registar organa javne uprave koji često odbijaju postupiti po zahtjevu za FOI, a na osnovu zaprimljenih žalbi od strane podnosilaca zahtjeva, te isti učiniti dostupnim javnosti. Isticanje loših primjera će dugoročno doprinijeti unapređenju odgovornosti;

12. Najavljenim izmjenama i dopunama zakona u oblasti FOI u BiH treba osigurati djelotvorne sankcije za organe javne uprave koji ne postupe po zahtjevu za FOI.


113

VI. PRUŽANJE USLUGA

Weber indikatori za oblast Pružanje usluga i vrijednosti za BiH

P1 I1: Percepcija javnosti o orijentiranosti državne administracije ka građanima

0 1 2 3 4 5

P1 I3: Percepcija javnosti te dostupnost informacija o komentarima građana o kavliteti administrativnih usluga

0 1 2 3 4 5

P4 I1: Percepcija OCD o dostupnosti administrativnih usluga 0 1 2 3 4 5

P4 I2: Dostupnost informacija o pružanju administrativnih usluga na web stranicama pružalaca usluga

0 1 2 3 4 5

VI.1 Stanje u oblasti Pružanje usluga

Strateški okvir za određene aspekte pružanja javnih usluga je postavljen kroz Strategiju RJU, ali ne postoji jedistveni dokument koji bi uređivao pružanje usluga na području cijele BiH. U nacrtu za novu Strategiju RJU102, kao jedan od njenih specifičnih ciljeva, definirano je, da je javna uprava u Bosni i Hercegovini orijentirana ka korisnicima tako što stručno prati i shvata njihove potrebe i očekivanja te na osnovu njih unapređuje svoje poslovne procese i upravno postupanje, smanjuje administrativno opterećenje, omogućava dostupnost usluga različitim kanalima komunikacije, uz osiguranje visokog kvaliteta i smanjenje cijene usluge. Važno je napomenuti da je akcioni plan za provedbu ove Strategije još uvijek u fazi izrade.

Prethodna Strategija RJU je usvojena prije više od 10 godina zajedno sa pripadajućim akcionim planom, iza kojeg je uslijedio RAP1. Iako je trajanje oba ova Akciona plana formalno isteklo, kroz aktivnosti na pojednostavljenju administracije te razvijanja e-vlade (e-government) nastavili su se primjenjivati u državnim i entitetskim institucijama i u Brčko Distriktu. Glavni zaključak je tome da su poboljšanja u pružanju usluga građanima i dalje neznatna.

Komplicirana teritorijalna organizacija i administracija, kao i politika, su onemogućili Vladama da naprave vidljiv napredak u pružanju usluga orijentiranim ka građanima.

102 Nacrt Strategije RJU je dostupan na: https://bit.ly/2Hlik1R


114

Komplicirana struktura države, višestruki slojevi uprave te paralelni pravni okviri stvaraju nekonzistentnosti u pružanju usluga u BiH. Različiti nivoi vlasti (država103, entiteti104 i Distrikt Brčko105) primjenjuju svoje verzije Zakona o općem upravnom postupku. Iako odredbe Zakona o općem upravnom postupku, zahtjevaju učinkovitu i poštenu upravu, one ipak ne pružaju čvrste smjernice o elektronskoj komunikaciji te pružanju informacija „samo jedanput“. Nedostatak usklađenosti između Zakona o općem upravnom postupku i specijalnih zakona (koji su dodatno komplicirani u FBiH zbog zahtjeva kantonalnih uprava) stvara veći administrativni teret za građane, jer ne postoje pojednostavljene administrativne procedure ni za građane ni za poslovne subjekte. Jedina jednošalterska usluga (one-stop-shop) uspostavljena za administraciju koja se tiče poslovnih subjekata je u RS.

Nije došlo do ozbiljnog poboljšanja u području pružanja usluga, niti su uvedeni novi alati koji bi ga pospješili. Ne postoje zajednički standardi u pružanju usluga koji se primjenjuju na teritoriji cijele države niti se vrši monitoring nad učinkom u pružanju usluga, iako postoji sporokretajuća inicijativa da se izgradi zajednički pristup upravljanja kvalitetom u ovom području. Ovaj zajednički pristup upravljanja kontrolom se polako razvija na državnom nivou, no svugdje drugo je odsutan. Interakcija sa korisnicima usluga s ciljem da se poboljša pružanje usluga se rijetko događa na svim nivoima vlasti. Digitalni potpis i interoperabilnost su u zastoju već godinama usprkos postojanju svih pozitivnih preduvjeta kao što je državna osobna iskaznica sa integriranim elektronskim čipom. Iako je došlo do određenih pozitivnih pomaka kada je u pitanju digitalni potpis, ovo pitanje i dalje ostaje političko pitanje što u stvari i usporava napredak u tom polju.

Digitalizacija servisa nije značajno popravila kvalitetu pružanja usluga. Na primjer, razmjena elektronskih podataka između institucija je uređena tako da služi ciljevima politike, a ne da smanji opterećenja koje trpe građani i poslovni subjekti.

Nedostatak prave koordinacije i zajedničkih zakonskih odredbi između različitih nivoa vlasti je imalo negativan učinak na već osjetljive grupe građana kao što su ljudi sa invaliditetom.

Na državnom nivou106, u entitetima (FBiH107 i RS108) kao i u DB109 postoje zasebni Zakoni o općem upravnom postupku. Konvencionalni principi ponašanje dobre uprave su svih tih zakona, kao što je pitanje zakonitosti, pravo da se stranka sasluša, te oblik administrativnih propisa. Zakoni o općem upravnom postupku su uglavnom usklađeni međusobno zahvaljujući zajedničkom porijeklu, a to je bilo zakonodavstvo bivše Jugoslavije o općem upravnom postupku. Zakoni o općem upravnom postupku predviđaju i pravne lijekove kao što su pravo žalbe, reaktiviranje, te poništenje postupka.110

Administrativne procedure na svim nivoima i dalje se većinskim dijelom obavljaju na papiru, i pune su zahtjeva da se predaju papirni dokazi informacija, pa čak i onih koje uprava već

103 Službeni list BiH, Br. 29/2002, 12/2004, 88/2007, 93/2009, 41/2013 i 53/2016

104 Službeni list FBiH, Br. 2/1998 and 48/1999.; Službeni glasnik RS, Br. 13/2002, 87/2007 i 50/2010

105 Službeni glasnik Brčko Distrikta, Br. 48/2011.

106 Službeni list BiH, Br. 29/2002, 12/2004, 88/2007, 93/2009, 41/2013 i 53/2016

107 Službeni list FbiH, Br. 2/1998 and 48/1999.

108 Službeni glasnik RS, Br. 13/2002, 87/2007 i 50/2010.

109 Službeni glasnik BD Br. 48/2011.

110 Regionalna škola za javnu upravu – ReSPA (2016), Pravni lijekovi u upravnim postupcima na Zapadnom Bal-kanu, ReSPA, Danilovgrad, Crna Gora.


115

posjeduje, kao što su, na primjer, rodni listovi. SIGMA, u svom izvještaju za 2017., navodi da nije došlo do značajnog napretka u poboljšanju pružanja usluga, no uvažava da je došlo do napretka u izdavanju osobnih identifikacijskih dokumenata, što spada po odgovornost Agencije za Identifikacijska dokumenta, registraciju i razmjnu podataka BiH (IDDEEA). Ocjena SIGMA za usmjerenost pružanja usluga ka građanima za BiH je 1 (na ljestvici o 0 do 5) što ukazuje na to da još uvijek predstoji da se učine ključni napori kako bi se poboljšala kvaliteta usluga.111

Jedini primjetan napredak koji je napravljen u ovom pogledu je obnova osobne identifikacijske iskaznice, koja je nastala kao rezultat infrasrukture na teritoriji cijele države za ispostavu osobnih dokumenata i centralnog registra građana (sa oba upravlja IDDEEA na državnom nivou - ali u što ulaze i napori na nivou entiteta da se konsolidiraju općinski registri rodnih listova u jedinstveni digitalni registar (kojim upravljaju entiteti). Ukoliko se ispune određeni uvjeti, građani više neće morati podnositi rodne listove ili uvjerenja o državljanstvu kada vade novu osobnu iskaznicu. No, osim za ovu uslugu, ova infrastruktura se pretjerano ne koristi, što znači da su građani opet dužni da u gotovo svim ostalim situacijama vade i predaju rodne i vjenčane listove, uvjerenja o mjestu boravka i druge dokumente. Administrativno ustrojstvo sadrži brojne kompleksnosti za ljude koji žive i rade na teritoriju cijele BiH. Problemi proizlaze iz činjenice da je velika većina administrativnih usluga koje se pružaju građanima i poslovnim subjektima pod nadležnošću entiteta. Iako IDDEEA, agencija koja je na državnom nivou, ispostavlja putovnice i osobne iskaznice, stvarno izdavanje tih dokumenata je isključivo na entitetima i Distriktu Brčko. U skladu sa zakonodavstvom BiH, izdavanje osobnih dokumenata je pod nadležnošću Ministarstava unutrašnjih poslova (MUP); MUP-a RS, kantonalnih ministarstava u FBiH (jer u FBIH nadležnost u ovom području imaju kantoni), te Javni registar Brčko Distrikta. Kao rezultat toga, primjetne su razlike u kvaliteti usluga te i njihovom učinku između entiteta (a i unutar samih entiteta).112

Rezultati istraživanja za Balkanski Barometar za 2017.113, su potvrdili da nivo zadovoljstva građana sa administrativni uslugama jako nizak, kao i činjenicu da poslovni subjekti smatraju da imaju velika opterećenja kada su u pitanju administrativne usluge. Također, vlada percepcija da je kvalitet javnih usluga nizak, i da je među najnižima u regionu.

Upravljanje kvalitetom usluga se polako uvodi na državnom nivou. PARCO je institucija koja je zadužena da razvije i promovira primjenu Zajedničkog okvira za procjenu (CAF) te sustava za upravljanje kvalitetom ISO 9001.114 PARCO, ADS BiH te Državni zavod za statistiku su proveli CAF na državnom nivou.

Iako za to postoje dobri početni uvjeti, još uvijek nije dostupan digitalni potpis ni za građane ni za poslovne subjekte. Zakon o elektronskom potpisu115, koji je usvojen na državnom nivou 2006., je uspostavio jednakost između digitalnog potpisa i fizičkog potpisa. Nove osobne iskaznice BiH su opremljene sa elektronskim čipom, a IDDEEA upravlja elektronskim registrom državnih osobnih iskaznica. Međutim, zbog političkih neslaganja izdavanje osobnih dokumenatat je pod nadležnošću entiteta. U skladu sa zakonodavstvom BiH, izdavanje osobnih dokumenata

111 SIGMA Izvještaj za BiH 2017 (http://www.sigmaweb.org/publications/Monitoring-Report-2017-Bosnia-and Herzegovina.pdf)


113 Balkanski Barometar, godišnje istraživanje koje provodi Vijeće za regionalnu suradnju (RCC), http://www.rcc.int/seeds/results/2/balkan-opinion-barometer

114 Zaključak Vijeća ministara BiH, Br: 05-07-1-310-11/17, 2017.

115 Službeni list BiH, Br. 91/2006.


116

je pod nadležnošću Ministarstava unutrašnjih poslova (MUP); na nivou MUP-a RS, kantonalnih ministarstava u FBiH te Javnog registra Brčko Distrikta – još uvijek nije uspostavljeno tijelo na nivou države koje bi izdavalo kvalificirane cetrifikate za digitalni potpis.116

Ne postoje zajednički standardi koji bi se mogli koristiti da se uspostave zajednički kriteriji za kvalitet javnih usluga, a istraživanja javnog mijenja i ankete koje su se koristile kako bi se ocijenilo zadovoljstvo građana kvalitetom usluga su provođene jako rijetko i imale su ograničene rezultate.

Ograničena dostupnost usluga (i fizički i putem interneta) za osobe sa invaliditetom predstavlja veliki problem. BiH je 2009. potpisala, a 2010. ratificirala Konvenciju UNa o pravima osoba sa invaliditetom (CRPD) i njen Fakultativni protokol. Međutim, pravni okvir i institucionalno okruženje su jako fragmentirani, a njihova provedba je problematična zbog nepostojanja jasnih i zajdničkih definicija diskriminacije na osnovu invaliditeta.117 Na državnom nivou, Ministarstvo za ljudska prava i izbjeglice trenutno razvija sustav izvještavanja, no ovaj projekt je u zakašnjenju zbog političkih nesuglasica i nedostatka usklađene metodologije o prikupljanju podataka i izvještavanju.118

Općenito govoreći, različiti zakonodavni okviri i višeslojni nivoi administracije koji proizlaze iz komplicirane državne strukture dovode do toga da je teško napraviti poboljšanje u pružanju i kvaliteti usluga.

VI.2 Šta WeBER prati i na koji način?

Pod dijelom RJU koji se tiče Pružanja usluga, WeBER prati tri SIGMA principa.

Princip 1: Politika djelovanja državne uprave koja je orijentirana ka građanima je uspostavljena i primjenjuje se.

Princip 3: Uspostavljeni su mehanizmi kojima se osigurava kvaliteta javnih usluga;

Princip 4: Osigurana je dostupnost javnih usluga.

Iz perspektive civilnog društva i šire javnosti, ovi principi su najznačajniji kada je u pitanju procjena dijela uprave koji predstavlja točku kontakta uprave sa javnošću i ključni su za pružanje administrativnih usluga na dnevnoj bazi. U tom smislu, ovi principi su najvažniji za kvalitetu svakodnevnog života građana.

Pristup praćenja ovih principa se primarno oslanja na percepciju javnosti o politici pružanja usluga, uključujući i to do koje mjere je država otvorena za promjenu javnih usluga na osnovu komentara i povratnih informacija koje dobije od građana. Ovaj postupak se dopunjuje percepcijom civilnog društva o određenim aspektima pružanja usluga. Također, pristup odabranim Principima ne zasniva se samo na percepcijama, več istražuje i postojanje, elektronsku dostupnost te pristupačnost informacija o uslugama.


117 Konvencija Ujedinjenih naroda o pravima osoba sa invaliditetom – CRPD (2017), “Zaključne napomene o Početnom izvještaju o Bosni i Hercegovini”, CRPD/C/BIH/CO/1; i MyRight (2016), “Alternativni izvještaj o primjeni Konvencije Ujedinjenih naroda o pravima osoba sa invaliditetom u BiH“ organizacije MyRight (2016).

118 Više: http://www.analitika.ba/en/publications/anti-discrimination-measures-without-measurement-collect-ing-data-discrimination-bh


117

Korištena su četiri indikatora, od kojih su dva u potpunosti mjerena na osnovu podataka o percepciji (percepcija javnosti i civilnog društva), a preostala dva kombiniranjem podataka o percepciji i javno dostupnih podataka.119 Za ispitivanje percepcije javnosti korišteno je nasumično uzorkovanje u tri faze koje je obuhvatalo širu javnost. Ispitivanje je bilo usmjereno na proces pružanja usluga koje je orjentirano ka građanima i njegovu provedbu u praksi i pokrilo je različite aspekte svijesti, učinkovitosti i digitalizacije te mehanizme putem kojih građani mogu dati povratne informacije i komentare na usluge pružaocima usluga.

Prilikom mjerenja dostupnosti javnih usluga ranjivim grupama, kao i u fizički udaljenim mjestima, korištena je anketa sa civilnim društvom i fokus grupe u kojima su učestvovale odabrane OCD.120 Fokus grupe su korištene kako bi se podaci iz ankete nadopunili kvalitativnim saznanjima. Postojanje mehanizma za davanje povratne informacije i komentara od strane javnosti pružaocima usluga, ispitivano je na osnovu kombiniranja podataka o percepciji javnosti i on-line podataka na uzorku od pet odabranih servisa za pružanje usluga.121 Na kraju, web stranice pružalaca usluga iz navedenog uzorka su analizirane s ciljem da se prikupe informacije o dostupnosti usluga i njihovim cijenama.

VI.3 Rezultati WeBER Monitoringa Princip 1: Politika djelovanja državne uprave koja je orijentirana ka građanima je uspostavljena i primjenjuje se

WeBER indikator SD P1 I1: Percepcija javnosti o orijentiranosti državne administracije ka građanima


Građani su upoznati sa Vladinim inicijativama ili projektima za pojednostavljenje admin-istracije 0/2

Građani se slažu da su Vladine inicijative ili projekti za pojednostavljenje administracije poboljšali pružanje usluga 4/4

Građani se slažu da je rad sa administracijom postao lakši 0/4Građani se slažu da je skraćeno vrijeme koje je bilo potrebno da se dobiju određene usluge 0/4

Građani se slažu s tim da se administracija kreće ka digitalnoj upravi 0/2Građani su upoznati sa dostupnošću e-usluga 0/2Građani su upoznati sa načinima na koje koriste e-usluge 1/2

119 Percepcija građana je istražena korištenjem anketa koje su bile usmjerene ka općoj javnosti na Zapadnom Balkanu (osobe starije od 18 godine). Anketa je provedena korištenjem CAPI metoda (kompjuterski-potpomognu-tog osobnog intervjua), korištenjem nasumično stratificiranog uzorkovanja u tri faze, koji je bio usmeren ka općoj javnosti. Provedena je kao dio skupne regionalne ankete koju su provele Albanija, Bosna i Hercegovina, Crna Gora i Srbija (dok su na Kosovu i u Makedoniji provedene ad hoc ankete) u vremenskom periodu od 15. oktobra do 30 novembra 2017. Za BiH, granica dopuštene pogreške ukupnog uzorka od 1036 građana je ± 3.05%, na nivou od 95% pouzdanosti.

120 Anketa sa organizacijama civinog društva je provedena kroz anonimni, on-line upitnik. Metod prikupljanja podataka uključivao je CASI (kompjuterski-potpomognuti auto-intervju). U BiH, anketa je provedena u vremens-kom periodu od 23. aprila do 4 juna 2018. uzorak za anketiranje u BiH je bio N =122. Baza osoba koje su odgovo-rile na anketu na pitanja o pristupačnosti usluga je bila n=92.

121 1) Registracija vlasništva, 2) registracija firme (poslovne aktivnosti), 3) registracija vozila, 4) izdavanje osobnih dokumenata: putovnice and osobne iskaznice, 5) Porez na dodanu vrijednost (PDV) za kompanije.


118

Građani koriste e-usluge 0/2Građani se slažu da su e-usluge jednostavne za korištenje 2/4Građani se slažu da javne službe traže od njih povratnu informaciju tome kako se pružanje javnih usluga može unaprijediti 0/2

Građani se slažu da javne službe koriste njihove povratne informacije o tome na koji se pružanje javnih usluga može unaprijediti 4/4

Ukupno 11/32

Vrijednost indikatora (Skala od 0-5122) 1


Percepcija javnosti o javnim uslugama je veoma negativna. U odgovorima na anketu na pitanja u kojima se tražio nivo slaganja sa određenim izjavama (u ovom slučaju brojeni su samo odgovori “u potpunosti se slažem” i “slažem se”) tek nekih 27% ispitanika je izjavilo da je svjesno činjenice da je Vlada u posljednje dvije godine uložila određene napore kako bi pojednostavila administrativne procedure i za građane i za poslovne subjekte.

GRAFIKON 1: NAPORI VLADE DA POJEDNOSTAVI ADMINIS-TRATIVNE PROCEDURE (%)

Napomena: Rezultati su zaokruženi do najbližeg cijelog broja. Zbog zaokruživanja brojeva,

zbir svih postotaka možda neće iznositi točno 100%. Baza:



133

GRAFIKON 1: NAPORI VLADE DA POJEDNOSTAVI ADMINISTRATIVNE PROCEDURE (%)


Nadalje, 86% građana, koji su odgovorili da su svjesni inicijativa za pojednostavljenje administrativnih procedura, smatraju da su takve vladine incijative dovele do poboljšanja pružanja usluga u navedenom vremenskom periodu. Međutim, tek 28% građana se složilo s tim da je poslovanje sa administracijom postalo lakše u protekle dvije godine, a 28% njih se slaže s tim da je vrijeme koje je potrebno da bi se dobila određena usluga skraćeno. (grafikon 3). Uz to, tek 28% građana se slaže da se uprava kreće ka digitalizaciji.

14%

39%

24%

3%

20%

18%

36%

33%

3%

10%

0% 10% 20% 30% 40% 50%


Ne slažem se

Slažem se


Ne znam/nemam mišljenje

Uz interakciju

Ukupno


„TI BiH istraživanje otkriva da kao ključne neuralgične tačke građani i dalje vide način zapošljavanja u javnoj upravi, upravljanje javnim finansijama, što opet proizilazi iz problema svih problema u BiH - duboko ukorijenjene i široko rasprostranjene korupcije. Analiza dubljih uzroka izostanka vidljivih/konkretnih rezultata u reformisanju javne uprave u širem društvenoekonomskom kontekstu mora polaziti od logike funkcionisanja političkog sistema. U političkom sistemu BiH, gotovo neograničena moć je skoncentrisana u političkim partijama, koje bez elementarne unutrašnje demokratije funkcionišu po principu klijentelističkih mreža sa prevashodnim interesom da ovladaju što većim brojem institucija i budžetskim resursima kako bi mogle zadovoljavati uske partikularne interese svojih vođstava i članstva. Otuda je i očuvanje statusa quo njihov temeljni interes, a dosljedno provođenje reformi, kao što bi bilo smanjivanje broja zaposlenih, raskidanje s klijentelističko-nepotističkim načinom regrutovanja u javnu upravu, te osiguranje transparentnog i odgovornog planiranja i utroška budžeta, neminovno sa sobom nosi visoku cijenu za vladajuće političke partije.


Nalazi članica WeBER Platforme„TI BiH istraživanje otkriva da kao ključne neuralgične tačke građani i dalje vide način zapošljavanja u javnoj upravi, upravljanje javnim finansijama, što opet proizilazi iz problema svih problema u BiH - duboko ukorijenjene i široko rasprostranjene korupcije. Analiza dubljih uzroka izostanka vidljivih/konkretnih rezultata u reformisanju javne uprave u širem društvenoekonomskom kontekstu mora polaziti od logike funkcionisanja političkog sistema. U političkom sistemu BiH, gotovo neograničena moć je skoncentrisana u političkim partijama, koje bez elementarne unutrašnje demokratije funkcionišu po principu klijentelističkih mreža sa prevashodnim interesom da ovladaju što većim brojem institucija i budžetskim resursima kako bi mogle zadovoljavati uske partikularne interese svojih vođstava i članstva. Otuda je i očuvanje statusa quo njihov temeljni interes, a dosljedno provođenje reformi, kao što bi bilo smanjivanje broja zaposlenih, raskidanje s klijentelističko-nepotističkim načinom regrutovanja u javnu upravu, te osiguranje transparentnog i odgovornog planiranja i utroška budžeta, neminovno sa sobom nosi visoku cijenu za vladajuće političke partije.

Transparency International BiH

(TI BiH), 2018


119

N=1036, N=345

Nadalje, 86% građana, koji su odgovorili da su svjesni inicijativa za pojednostavljenje administrativnih procedura, smatraju da su takve vladine incijative dovele do pobol-jšanja pružanja usluga u navedenom vremenskom periodu. Međutim, tek 28% građa-na se složilo s tim da je poslovanje sa administracijom postalo lakše u protekle dvije godine, a 28% njih se slaže s tim da je vrijeme koje je potrebno da bi se dobila određe-na usluga skraćeno. (grafikon 3). Uz to, tek 28% građana se slaže da se uprava kreće ka digitalizaciji.

GRAFIKON 2: POSLOVANJE SA ADMINISTRACIJOM JE POSTALO LAKŠE U PROTEKLE DVIJE GODINE, KROZ INTERAKCIJU SA UPRAVOM (%)



134

GRAFIKON 2: POSLOVANJE SA ADMINISTRACIJOM JE POSTALO LAKŠE U PROTEKLE DVIJE GODINE, KROZ INTERAKCIJU SA UPRAVOM (%)



15%

36%

25%

3%

21%

18%

33% 38%

5% 6%0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

Uopće se neslažem

Ne slažem se Slažem se Apsolutno seslažem

Neznam/nemam

mišljenje

Ukupno

Uz interakciju


120

GRAFIKON 3: U PROTEKLE DVIJE GODINE SKRAĆENO JE VRIJEME POTREBNO DA BI SE DOBILA ODREĐENA ADMINISTRATIVNA USLUGA


Tek 19% građana BiH je svjesno da u BiH postoje e-usluge. Od onih koji toga jesu svjesni, 49% njih je samo informirano o tome da postoje e-usluge, a tek zanemarivih 3 % je u potpunosti informirano o tome kako se one koriste. Međutim, korištenje e-usluga tokom navedenog vremenskog razdoblja je bilo veoma slabo, budući da je samo 15% onih koji su izjavili da su upoznati da e-usluge postoje su i koristili te usluge (“ponekad” ili “često”). Kada je u pitanju samo korištenje e-usluga, tri četvrtine ispitanika koji su ih koristili su izjavili da ih je “lako” ili “veoma lako” koristiti (76%).

GRAFIKON 4: SVJESNOST O DOSTUPNOSTI E-USLUGA



136



GRAFIKON 5: SVJESNOST O DOSTUPNOSTI E-USLUGA U ODNOSU NA SOCIOLOŠKU KLASIFIKACIJU GRAĐANA (%)


Na grafikonu 5 prikazan je nivo svijesti među različitim društvenim skupinama. E-usluge se najviše koriste u Brčko Distriktu, a najmanje u FBiH. Kao što je to bilo i očekivano, starosna

19%

81%

DaNe

34%

12%

18%

20%

22%

15%

21%

26%

18%

11%

10%

20%

38%

27%

18%

14%

20%

40%

16%

23%

27%

66%

88%

82%

80%

78%

85%

79%

74%

82%

89%

90%

80%

62%

73%

82%

86%

80%

60%

84%

77%

73%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Uz interakciju

Bez interakcije

Žene

Muškarci

Urbana sredina

Ruralna sredina

18-29

30-44

45-59

Preko 60

Osnovno obrazovanje ili niže

Srednjoškolsko obrazovanje

Viša škola ili univerzitet

U radnom odnosu

Nezaposleni

Drugo (status uposlenja)

Privatno

Javne ustanove

Federacija BiH

Republika Srpska

Brčko Distrikt

Da

Ne


135

GRAFIKON 3: U PROTEKLE DVIJE GODINE SKRAĆENO JE VRIJEME POTREBNO DA BI SE DOBILA ODREĐENA ADMINISTRATIVNA USLUGA


Tek 19% građana BiH je svjesno da u BiH postoje e-usluge. Od onih koji toga jesu svjesni, 49% njih je samo informirano o tome da postoje e-usluge, a tek zanemarivih 3 % je u potpunosti informirano o tome kako se one koriste. Međutim, korištenje e-usluga tokom navedenog vremenskog razdoblja je bilo veoma slabo, budući da je samo 15% onih koji su izjavili da su upoznati da e-usluge postoje su i koristili te usluge (“ponekad” ili “često”). Kada je u pitanju samo korištenje e-usluga, tri četvrtine ispitanika koji su ih koristili su izjavili da ih je “lako” ili “veoma lako” koristiti (76%).

GRAFIKON 4: SVJESNOST O DOSTUPNOSTI E-USLUGA

13%

39%

25%

3%

20%

15%

39%35%

5% 6%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

Ukupno

Uz interakciju


Analiziranjem percepcije građana u smislu unapređenja pružanja javnih usluga, kroz poređenje nalaza 2014. i 2017.godine, uočava se izostanak značajnijih promjena u vrednovanju njihovog kvaliteta. Najveći i gotovo podjednak postotak njih kao i u prethodnom istraživanju vidi nivo kvalitete kao podjednak u posljednjih pet godina. Ipak, u istraživanju iz 2017. godine, porastao je broj građana koji vide nivo usluga dijelom bolji za nepunih 7%, uz smanjenje postotka građana koji ocjenjuju nivo usluga kao lošiji. Iako relativno neznatno, poboljšanje percepcije građana o kvaliteti javnih usluga ipak je vrijedno pažnje.

Transparency International BiH (TI BIH), 2017, p.13.

Nalazi članica WeBER PlatformeAnaliziranjem percepcije građana u smislu unapređenja pružanja javnih usluga, kroz poređenje nalaza 2014. i 2017.godine, uočava se izostanak znača-jnijih promjena u vrednovanju njihovog kvaliteta. Najveći i gotovo podjednak postotak njih kao i u prethodnom is-traživanju vidi nivo kvalitete kao pod-jednak u posljednjih pet godina. Ipak, u istraživanju iz 2017. godine, porastao je broj građana koji vide nivo usluga dije-lom bolji za nepunih 7%, uz smanjenje postotka građana koji ocjenjuju nivo usluga kao lošiji. Iako relativno neznat-no, poboljšanje percepcije građana o kvaliteti javnih usluga ipak je vrijedno pažnje.



121



Na grafikonu 5 prikazan je nivo svijesti među različitim društvenim skupinama. E-usluge se najviše koriste u Brčko Distriktu, a najmanje u FBiH. Kao što je to bilo i očekivano, starosna skupina koja podrazumijeva mlade profesionalce (od 30 do 44 godine starosti) je najčešći korisnik e-usluga, i to naročito oni pojedinci sa visokim stupnjem obrazovanja. No, sveukupno korištenje e-usluga i dalje ostaje na niskom nivou.

Na pitanje da li smatraju da je uprava, u protekle dvije godine, tražila od građana prijedloge o tome kako da unaprijedi javne usluge, tek 13% građana je odgovorilo da se s tim “slaže” ili “apsolutno slaže” (grafikon 6). Nadalje, 68% onih koji su rekli da uprava traži povratne informacije od građana su se složili s tim da je Vlada iskoristila te prijedloge da unaprijedi usluge.


136





Na grafikonu 5 prikazan je nivo svijesti među različitim društvenim skupinama. E-usluge se najviše koriste u Brčko Distriktu, a najmanje u FBiH. Kao što je to bilo i očekivano, starosna

19%

81%

DaNe

34%

12%

18%

20%

22%

15%

21%

26%

18%

11%

10%

20%

38%

27%

18%

14%

20%

40%

16%

23%

27%

66%

88%

82%

80%

78%

85%

79%

74%

82%

89%

90%

80%

62%

73%

82%

86%

80%

60%

84%

77%

73%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Uz interakciju

Bez interakcije

Žene

Muškarci

Urbana sredina

Ruralna sredina

18-29

30-44

45-59

Preko 60

Osnovno obrazovanje ili niže

Srednjoškolsko obrazovanje

Viša škola ili univerzitet

U radnom odnosu

Nezaposleni

Drugo (status uposlenja)

Privatno

Javne ustanove

Federacija BiH

Republika Srpska

Brčko Distrikt

Da

Ne


122

GRAFIKON 6: UPRAVA TRAŽI POVRATNE INFORMACIJE OD GRAĐANA



Vrijednosti indikatora123 za 5SD_P1_I1 “Percepcija javnosti orijentiranosti državne administracije ka građanima”

Regionalni PAR Monitor Izvještaj sa rezultatima za sve zemlje Zapadnog Balkana je dostupan na:

www.par-monitor.org

123 Sklala 0-5 (gdje je 0 najniža vrijednost, a 5 najviša vrijednost za državu)


138

Kakav je rezultat BiH u odnosu na region? Vrijednosti indikatora122 za 5SD_P1_I1 “Percepcija javnosti orijentiranosti državne administracije ka građanima”


3

1

4

3

3

4

0

1

2

3

4

5Albanija

BiH

Kosovo

Makedonija

Crna Gora

Srbija

Regionalni PAR Monitor Izvještaj sa rezultatima za sve zemlje ZB dostupan na: www.par-monitor.org


137

skupina koja podrazumijeva mlade profesionalce (od 30 do 44 godine starosti) je najčešći korisnik e-usluga, i to naročito oni pojedinci sa visokim stupnjem obrazovanja. No, sveukupno korištenje e-usluga i dalje ostaje na niskom nivou.

Na pitanje da li smatraju da je uprava, u protekle dvije godine, tražila od građana prijedloge o tome kako da unaprijedi javne usluge, tek 13% građana je odgovorilo da se s tim “slaže” ili “apsolutno slaže” (grafikon 6). Nadalje, 68% onih koji su rekli da uprava traži povratne informacije od građana su se složili s tim da je Vlada iskoristila te prijedloge da unaprijedi usluge.

GRAFIKON 6: UPRAVA TRAŽI POVRATNE INFORMACIJE OD GRAĐANA


0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

17%

43%

12%

1%

27%

20%

39%

15%

1%

25%

Ukupno

Uz interakciju


123

Principle 3: Uspostavljeni su mehanizmi kojima se osigurava kvaliteta javnih usluga

WeBER indikator SD P1 I3: Percepcija javnosti te dostupnost informacija o komentarima građana o kvaliteti administrativnih usluga

Elementi indikatora Scores

Građani smatraju da imaju mogućnost dati povratnu informaciju o kvaliteti adminis-trativnih usluga 0/2

Građani smatraju da su mehanizmi za davanje povratnih informacija jednostavni za korištenje 2/4

Građani smatraju da su oni ili civilno sruštvo uključeni u monitoring I procjenu ad-ministrativnih usluga 0/4

Građani smatraju das u administrativne usluge unaprijeđene kao rezultat monitor-ing i procjene građana 4/4

Osnovne informacije o povratnim informacijama koje su dali građani su javno dos-tupne 0/4

Napredne informacije koje se tiču povratnih informacija koje su dali građani su javno dostupne 0/2

Ukupno 6/20Vrijednost indikatora (skala od 0 do 5)124 1


Samo 15% građana BiH se slažu s tim da imaju mogućnost dati svoje mišljenje o kvaliteti pojedinih usluga koje su dobili (grafikon 7). Ipak, od svih građana koji su imali mogućnost da daju svoje mišljenje o kvaliteti administrativnih usluga u posljednje dvije godine, 54% njih je reklo da je jednostavno koristiti kanale komunikacije za građane (što je znatno manje od regionalnog prosjeka od 74%).

GRAFIKON 7: MOGUĆNOSTI DA SE DAJU POVRATNE INFORMACIJE NA KVALITET DOBIVENIH USLUGA (%)




139

Principle 3: Uspostavljeni su mehanizmi kojima se osigurava kvaliteta javnih usluga

WeBER indikator SD P1 I3: Percepcija javnosti te dostupnost informacija o komentarima građana o kvaliteti administrativnih usluga

Elementi indikatora Scores Građani smatraju da imaju mogućnost dati povratnu informaciju o kvaliteti administrativnih usluga

0/2

Građani smatraju da su mehanizmi za davanje povratnih informacija jednostavni za korištenje 2/4 Građani smatraju da su oni ili civilno sruštvo uključeni u monitoring I procjenu administrativnih usluga

0/4

Građani smatraju das u administrativne usluge unaprijeđene kao rezultat monitoring i procjene građana

4/4

Osnovne informacije o povratnim informacijama koje su dali građani su javno dostupne 0/4 Napredne informacije koje se tiču povratnih informacija koje su dali građani su javno dostupne 0/2 Ukupno 6/20 Vrijednost indikatora (skala od 0 do 5)123 1

Napomena: Ljestvica podjele bodova je 0-2; vrijednost svakog elementa je 1 ili 2, a ukupan rezultat se računa množenjem dodjeljenih bodova s vrijednošću svakog elementa

Samo 15% građana BiH se slažu s tim da imaju mogućnost dati svoje mišljenje o kvaliteti pojedinih usluga koje su dobili (grafikon 7). Ipak, od svih građana koji su imali mogućnost da daju svoje mišljenje o kvaliteti administrativnih usluga u posljednje dvije godine, 54% njih je reklo da je jednostavno koristiti kanale komunikacije za građane (što je znatno manje od regionalnog prosjeka od 74%).

GRAFIKON 7: MOGUĆNOSTI DA SE DAJU POVRATNE INFORMACIJE NA KVALITET DOBIVENIH USLUGA (%)


Nadalje, Samo se 11% građana BiH “slaže” i “u potpunosti slaže” da su građani i civilno društvo uključeni u monitoring i procjenu administrativnih usluga u navedenom periodu. Važno je napomenuti da je 32% građana izjavilo da ne znaju ili da nemaju mišljenje po ovom pitanju, ali


18%

42%

14%

1%

25%21%

43%

17%

2%

17%

Uopće se neslažem

Ne slažem se Slažem se U potpunosti seslažem


Ukupno

Uz interakciju


124

Nadalje, Samo se 11% građana BiH “slaže” i “u potpunosti slaže” da su građani i civilno društvo uključeni u monitoring i procjenu administrativnih usluga u navedenom periodu. Važno je napomenuti da je 32% građana izjavilo da ne znaju ili da nemaju mišljenje po ovom pitanju, ali općenito, smanjen je postotak negativne percepcije građana, što može ukazivati na to da je ipak došlo do određenog poboljšanja kada su u pitanju novi mehanizmi koji su uvedeni ili čak kada je u pitanju kvaliteta pruženih usluga. Od onih koji su se složili sa izjavom da su građani i civilno društvo bili uključeni u monitoring i procjenu administrativnih usluga u protekle dvije godine, 68% njih smatra da je ta praksa dovela do poboljšanja administrativnih usluga.

GRAFIKON 8: UKLJUČENOST GRAĐANA ILI CIVILNOG DRUŠTVA U MONITORING ADMINISTRATIVNIH USLUGA


Urađena je analiza odabranog uzorka web stranica o tome da li sadrže povratne informacije koje su dali građani o kvaliteti administrativnih usluga. Uzorak je uključivao institucije na svim nivoima vlasti (državne, entitetske (i RS i FBiH (10 kantona), kao i Distrikt Brčko). Rezultati istraživanja su pokazali da postoje osnovni podaci o povratnim informacijama koje su dali građani samo za usluge koje se tiču porezne uprave (na web stranici Porezne uprave RS) te izdavanja osobnih dokumenata – osobnih iskaznica i putovnica (web stranica Kantona 10 – FBiH). Ipak, nijedna od pregledanih web stranica ne sadrži naprednije informacije, kao informacije iz najmanje dva različita uvjerljiva izvora, podatke razvrstane prema spolu, invaliditetu ili drugim relavantnim faktorima.


140

općenito, smanjen je postotak negativne percepcije građana, što može ukazivati na to da je ipak došlo do određenog poboljšanja kada su u pitanju novi mehanizmi koji su uvedeni ili čak kada je u pitanju kvaliteta pruženih usluga. Od onih koji su se složili sa izjavom da su građani i civilno društvo bili uključeni u monitoring i procjenu administrativnih usluga u protekle dvije godine, 68% njih smatra da je ta praksa dovela do poboljšanja administrativnih usluga.

GRAFIKON 8: UKLJUČENOST GRAĐANA ILI CIVILNOG DRUŠTVA U MONITORING ADMINISTRATIVNIH USLUGA



Urađena je analiza odabranog uzorka web stranica o tome da li sadrže povratne informacije koje su dali građani o kvaliteti administrativnih usluga. Uzorak je uključivao institucije na svim nivoima vlasti (državne, entitetske (i RS i FBiH (10 kantona), kao i Distrikt Brčko). Rezultati istraživanja su pokazali da postoje osnovni podaci o povratnim informacijama koje su dali građani samo za usluge koje se tiču porezne uprave (na web stranici Porezne uprave RS) te izdavanja osobnih dokumenata – osobnih iskaznica i putovnica (web stranica Kantona 10 – FBiH). Ipak, nijedna od pregledanih web stranica ne sadrži naprednije informacije, kao informacije iz najmanje dva različita uvjerljiva izvora, podatke razvrstane prema spolu, invaliditetu ili drugim relavantnim faktorima.

16%

41%

10%

1%

32%

19%

39%

16%

0%

26%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

Uopće se neslažem

Ne slažem se Slažem se U potpunosti seslažem

Neznam/nemam

mišljenje

Ukupno

Uz interakciju


125


Vrijednosti indikatora125 za 5SD_P3_I1 “Percepcija javnosti te dostupnost informacija o komentarima građana o kvaliteti administrativnih usluga”

Regionalni PAR Monitor Izvještaj sa rezultatima za sve zemlje Zapadnog Balkana je dostupan na: www.par-monitor.org

Princip 4: Osigurana je dostupnost javnih usluga

WeBER indikator SD P4 I1: Percepcija OCD o dostupnosti administrativnih usluga


OCD se slažu da je mreža za pristup administrativnim uslugama adekvatno teritorijal-no rasprostranjena 0/4

OCD se slažu da su jednošalterske usluge dostupne svima 0/4OCD smatraju da se administrativne usluge pružaju na način koji zadovoljava specifične potrebe ranjivih skupina građana 0/4

OCS se slažu da su pružaoci administrativnih usluga obučeni o tome kako da se odnose prema ranjivim skupinama 0/2

OCD se slažu da je uprava omogućila različite kanale koje je moguće izabrati za do-bivanje administrativnih usluga 0/2

OCD se slažu da su e-kanali jednostavno dostupni osobama sa invaliditetom 0/2

Ukupno 0/20Vrijednost indikatora (skala od 0 do 5)126 0



126 Raspodjela bodova: 0-3 boda = 0; 4-6 bodova = 1; 7-9 bodova = 2; 10-12 bodova = 3; 13-15 bodova = 4; 16-18 bodova =5.18-20 bodova = 5


141

Kakav je rezultat BiH u odnosu na region? Vrijednosti indikatora124 za 5SD_P3_I1 “Percepcija javnosti te dostupnost informacija o komentarima građana o kvaliteti administrativnih usluga”

Princip 4: Osigurana je dostupnost javnih usluga

WeBER indikator SD P4 I1: Percepcija OCD o dostupnosti administrativnih usluga

Elementi indikatora Rezultati OCD se slažu da je mreža za pristup administrativnim uslugama adekvatno teritorijalno rasprostranjena 0/4

OCD se slažu da su jednošalterske usluge dostupne svima 0/4 OCD smatraju da se administrativne usluge pružaju na način koji zadovoljava specifične potrebe ranjivih skupina građana 0/4

OCS se slažu da su pružaoci administrativnih usluga obučeni o tome kako da se odnose prema ranjivim skupinama 0/2

OCD se slažu da je uprava omogućila različite kanale koje je moguće izabrati za dobivanje administrativnih usluga 0/2

OCD se slažu da su e-kanali jednostavno dostupni osobama sa invaliditetom 0/2

Ukupno 0/20 Vrijednost indikatora (skala od 0 do 5)125 0

124 Skala 0-5 (gdje je 0 najniža vrijednost, a 5 najviša vrijednost za državu) 125 Raspodjela bodova: 0-3 boda = 0; 4-6 bodova = 1; 7-9 bodova = 2; 10-12 bodova = 3; 13-15 bodova = 4; 16-18 bodova =5.

2

1

32

2

2

0

1

2

3

4

5Albanija

BiH

Kosovo

Makedonija

Crna Gora

Srbija



126

Kada je u pitanju teritorijalna raspodjeljenost servisa za pružanje administrativnih usluga samo 8% anketiranih OCD se složilo s izjavom da su ti servisi distribuirani na način koji omogućava lagan pristup uslugama svim građanima. No, više od 70% njih se nije složilo s tim (52% je odgovorilo sa „ne slažem se“, a 21% sa „uopće se ne slažem“). Nadalje, kada se radi o jednošalterkom uslugama (one-stop-shops), jednak broj OCD (8%) se složilo s tim da su one jednako i lako dostupne svim građanima (zbog geografske raspodjeljenosti istih).

Govoreći o potrebama i tretmanu ranjivih skupina građana, samo je 5% anketiranih OCD potvrdilo da je pružanje usluga prilagođeno potrebama ranjivih skupina. Većina ispitanika, odnosno 47% je odgovorilo sa „ne slažem se“ i 28% sa „uopće se ne slažem“ na to pitanje. Uz to, samo 3% anketiranih OCD smatraju da je osoblje koje radi na pružanju administrativnih usluga obučeno za rad sa ranjivim skupinama. Nadalje, isti broj OCD (3%) se slaže sa izjavom da su e-kanali prilagođeniranjivim skupinama. S druge strane, 37% ispitanika je odgovorilo sa „ne slažem se“, a 32% sa „uopće se ne slažem“.

Po pitanju dostupnosti različitih kanala koje je moguće izabrati za dobivanje administrativnih usluga, tek nešto više od jedne desetine ispitanika (11%) se složilo s tim da javna uprava omogućuje različite kanale za pružanje usluga (osobno, elektronskim putem). No, značajno je napomenuti da je postotak onih koji su odgovorili na ovo pitanje sa “ne slažem se” (41% ispitanika), kao i onih koji su odgovorili sa “uopće se ne slažem”, (24% ispitanika).

Nalazi članica WeBER PlatformeInformisanost građana o uslugama i načinu ostvarivanja usluga vrlo je važna za ukupan dojam građana o radu javne uprave. Informisanje građana odlaskom u institucije i dalje je najprisutnije i to u znatno povećanom procentu, za vise od 20% (68,2). Koliko god ovakav način na prvi pogled izgledao logičan, on je skopčan sa potrebom višestrukog odlas-ka građana u institucije, prvo kako bi se informisao, zatim eventualno kroz prik-upljanje potrebnih dokumenata te pon-ovni odlazak kako bi uslugu konačno i os-tvario. Sa druge strane, takav način utiče dijelom i na efikasnost samih institucija, koje moraju odvojiti dodatno vrijeme na pojedinačno upoznavanje građanina u svakom konkretnom slučaju sa načinom ostvarivanja svake konkretne usluge. Na-jbolja i najefikasnija alternativa ovakvom načinu je svakako informisanje putem interneta, odnosno web aplikacija, gdje je zabilježen nezanemarljiv porast u iz-nosu od nešto više od 10%, što svakako predstavlja ohrabrujući trend.



127

GRAFIKON 9: ODGOVORI NA IZJAVE O OPĆENITOJ DOSTUPNOSTI USLUGA


GRAFIKON 10: ODGOVORI NA IZJAVE O PRILAGODBI RANJIVIM SKUPINAMA



143

GRAFIKON 9: ODGOVORI NA IZJAVE O OPĆENITOJ DOSTUPNOSTI USLUGA


21%

52%

12%

8%

0%

7%

20%

43%

21%

8%

0%

8%

24%

41%

17%

11%

0%

7%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%


Ne slažem se

Nemam mišljenje

Slažem se


Ne znam

Javna uprava omogučuje različitekanale između kojih je mogućeodabrati (osobno, elektronskimputem) za pružanjeadministrativnih usluga.

Postojeće jednošalterske usluge sulako dostupne svim građanima(zbog svoje geografskerasprostranjenosti)

Pružaoci administrativnih uslugasu adekvatno rasprodjeljeni nateritoriji cijele države na način kojigrađanima omogučujejednostavan pristup uslugama.


144

GRAFIKON 10: ODGOVORI NA IZJAVE O PRILAGODBI RANJIVIM SKUPINAMA



Na osnovu intervjua koji su provedeni sa OCD, može se zaključiti da u općinama ne postoje kanali koji su prilagođeni osobama sa invaliditetom (slijepima, nemoćnima, gluhima), dok je u određenim općinama (jako malo njih) osiguran prilaz osobama u invalidskim kolicima.

Kada je u pitanju romska populacija, veliki broj njih nije u mogućnosti ostvariti svoja prava zbog nedostatka informacija i nedostataka relevatnog protoka informacija. Postoji veliki broj Roma koji ne mogu ostvariti svoje pravo na zdravstveno osiguranje jer su propustili zakonske rokove. Veliki je broj Roma koji ne posjeduju osobne dokumente, bilo zbog toga što su te dokumente izgubili, a ne znaju proces kako da izvade nove dokumente ili nisu u mogućnosti da plate troškove pratećih administrativnih taksi. Romska populacija je suočena sa širokim

28%

47%

17%

6%

0% 2%

33%

41%

20%

3%0% 3%

32%

37%

18%

3%0%

10%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

50%

Pružanje administrativnih uslugaje prilagođeno potrebama ranjivihskupina.

Općenito, osoblje koje radi napružanju administrativnih uslugaje obučeno o tomu kako dapostupa sa ranjivim skupinama.

E-kanali za pristupadministrativnim uslugama sulako dostupni ranjivim skupinama.


128

Na osnovu intervjua koji su provedeni sa OCD, može se zaključiti da u općinama ne postoje kanali koji su prilagođeni osobama sa invaliditetom (slijepima, nemoćnima, gluhima), dok je u određenim općinama (jako malo njih) osiguran prilaz osobama u invalidskim kolicima.

Kada je u pitanju romska populacija, veliki broj njih nije u mogućnosti ostvariti svoja prava zbog nedostatka informacija i nedostataka relevatnog protoka informacija. Postoji veliki broj Roma koji ne mogu ostvariti svoje pravo na zdravstveno osiguranje jer su propustili zakonske rokove. Veliki je broj Roma koji ne posjeduju osobne dokumente, bilo zbog toga što su te dokumente izgubili, a ne znaju proces kako da izvade nove dokumente ili nisu u mogućnosti da plate troškove pratećih administrativnih taksi. Romska populacija je suočena sa širokim spektrom problema (nedostatak obrazovanja, nemogućnost zapošljavanja, loši životni uvjeti, nedostupnost zdravstvenog osiguranja i drugi).

Zahvaljujući intervencijama donatora (provedenim projektnim aktivnostima), postignut je određeni napredak, no on još uvijek nije vidljiv zbog velikog broja kompleksnih problema s kojima se svakodnevno suočava romska populacija. Korištenjem kapaciteta romskih medijatora (obrazovanih, certificiranih mladih Roma) koji najprije uživaju povjerenje romske zajednice u kojoj žive, uspostavljen je odličan mehanizam za uvezivanje romske zajednice i vladinih institucija, te pruža romskoj populaciji priliku da ostvari svoja vitalna prava. Utjecaj romskih medijatora ima naročit odraz u obrazovanju.

Iako to nije slučaj za sve informacije, ipak, neophodne informacije su obično dostupne u elektronskoj formi na web-stranicama svih institucija i servisa, no romska populacija obično ne koristi takav vid komunikacije. S druge strane, institucije ne čine dovoljno kako bi promovirali elektronske usluge (koje su jednostavno dostupne), a ni informacije o cijeni tih usluga nisu dostupne online.

Kada je u pitanju teritorijalna rasprostranjenost, usluge nisu prilagođene osobama koje žive u ruralnom područjima gdje su otvoreni samo uredi za registraciju. Jednošalterske usluge gotovo da ne postoje (dostupno je tek 2-5 njih u cijeloj državi), te se i dalje mora ići na različite pojedinačne šaltere kako bi se prikupila dokumentacija potrebna da se završe određeni poslovi.

Državni službenici nisu u potpunosti educirani ni obučeni za rad sa ranjivim skupinama. Ne postoje adekvatne obuke (naročito za upravu na lokalnom nivou) koje bi dalje osnažile i osposobile administrativno osoblje za rad sa ranjivim skupinama.

WeBER indicator SD P4 I2: Dostupnost informacija o pružanju administrativnih usluga na web stranicama pružalaca usluga

Elementi indikatora RezultatiWeb stranice pružalaca administrativnih usluga sadrže kontakt informacije za pružanje usluga 4/4

Web stranice pružalaca administrativnih usluga sadrže osnovne proceduralne in-formacije o tome kako pristupiti administrativnim uslugama 0/4

Web stranice pružalaca administrativnih usluga sadrže vodič koji je namjenjen građanima o tome kako pristupiti administrativnim uslugama 0/2

Web stranice pružalaca administrativnih usluga sadrže informacije o pravima i obavezama korisnika usluga 1/2

Pojedinačne institucije na državnom nivou koje pružaju administrativne usluge, za-sebno objavljuju informacije o cijenama dostupnih usluga 2/4


129

Informacije o cijenama administrativnih usluga se razlikuju između e-usluga i uslu-ga koje se isporučuju osobno. 0/2

Informacije o administrativnim uslugama su dostupne u formatu otvorenih poda-taka 0/2

Ukupno 7/20

Vrijednost indikatora (Skala od 0 do 5127) 1


Rezultati ovog istraživanja pokazuju da gotovo sve web stranice pružalaca administrativnih usluga sadrže kontakt informacije, uz izuzetak kontakt informacija za registriranje firmi – ne postoji agencija na državnom nivou ili na nivou BiH (u FBiH registracija se vrši putem brojnih registracijskih/općinskih sudova). Međutim, osnovne proceduralne informacije, o tome kako pristupiti administrativnim uslugama, opisom usluga, fizičkoj lokaciji pružanja usluga te originalnim formularima su u potpunosti dostupne jedino na web stranici Uprave za indirektno oporezivanje BiH (UIO BiH) te Poreznih uprava FBiH i RS. Pored toga, web stranice istih institucija sadrže i vodič koji je prilagođen za građane te koji ima i audio-vizualni element, ali se on generalno tiče samo izdavanja fiskalnih faktura.

Drugi pružaoci administrativnih usluga uglavnom pružaju uputstva kako dobiti određenu uslugu, ali ne i na način koji je prilagođen za korištenje od strane građana. Kada su u pitanju prava i obaveze korisnika, informacije o njima su navedene na web stranicama pružalaca administrativnih usluga samo za pitanja registracije vozila, izdavanja putovnica i osobnih iskaznica i za PDV kompanija. Iz uzorka usluga koje su promatrane, cijena administrativnih usluga je dostupna za dvije od njih pet (izdavanje putovnica i osobnih dokumenata te za PDV za kompanije).

Važno je napomenuti da e-usluge (koje se ne plaćaju) su dostupne jedino na nivou FBiH (za Poreznu upravu FBiH). Informacije dostupne za uzorkovane usluge nisu dostupne u formatu otvorenih podataka.

127 Raspodjela bodova: 0-3 boda = 0; 4-6 bodova = 1; 7-9 bodova = 2; 10-12 bodova = 3; 13-15 bodova = 4; 16-18 bodova =5.18-20 bodova = 5


130


Vrijednosti indikatora128za 5SD_P4_I1 “Percepcija OCD o dostupnosti administrativnih usluga”


Vrijednosti indikatora129 za 5SD_P4_I2 “Dostupnost informacija o pružanju administrativnih usluga na web stranicama pružalaca usluga”

Regionalni PAR Monitor Izvještaj sa rezultatima za sve zemlje Zapadnog Balkana je dostupan na:

www.par-monitor.org




147

0 0 0 0 0 0

ALB BIH KS MNE MKD SER

Kakav je rezultat BiH u odnosu na region? Vrijednosti indikatora127 za 5SD_P4_I1 “Percepcija OCD o dostupnosti administrativnih usluga”


127 Skala 0-5 (gdje je 0 najniža vrijednost, a 5 najviša vrijednost za državu) 128 Skala 0-5 (gdje je 0 najniža vrijednost, a 5 najviša vrijednost za državu)

4

1

1

4

2

3

0

1

2

3

4

5Albanija

BiH

Kosovo

Makedonija

Crna Gora

Srbija




147

0 0 0 0 0 0

ALB BIH KS MNE MKD SER

Kakav je rezultat BiH u odnosu na region? Vrijednosti indikatora127 za 5SD_P4_I1 “Percepcija OCD o dostupnosti administrativnih usluga”


127 Skala 0-5 (gdje je 0 najniža vrijednost, a 5 najviša vrijednost za državu) 128 Skala 0-5 (gdje je 0 najniža vrijednost, a 5 najviša vrijednost za državu)

4

1

1

4

2

3

0

1

2

3

4

5Albanija

BiH

Kosovo

Makedonija

Crna Gora

Srbija




131

VI.4 Kratak pregled rezultata: Pružanje usluga

Općenito govoreći, percepcija javnosti o javnim uslugama je veoma niska. Građani nisu svjesni napora vlade u posljednje dvije godine da pojednostave administrativne procedure i za građane i za poslovna lica. Također, veoma mali broj građana BiH je svjesno činjenice da u BiH postoje e-usluge. Korištenje e-usluga u vremenskom periodu koje je obuhvaćeno ovim istraživanjem je veoma nisko, no tri četvrtine građana koje su izjavile da su koristile e-usluge misle da ih je relativno lako koristiti.

Mišljenje građana je također veoma nisko kada su u pitanju mogučnosti da daju svoje komentare pružaocima usluga na kvalitet usluga, ili da građani i civilno društvo mogu učestvovati u monitoring usluga. Slično tomu, pružaoci administrativnih usluga rijetko kada objavljuju na svojim web stranicama čak i osnovne informacije o komentarima koje su dobili od građana. Također, njihove web stranice ne sadrše ni naprednije informacije, kao što su na primer informacije iz najmanje dva uvjerljiva izvora, ne sadrže podatke koji su klasificirani po spolu, invaliditetu ili drugim relevantnim faktorima.

Mišljenje civilnog društva o brojnim aspektima pružanja usluga u BiH je veoma nisko. Kada je u pitanju teritorijalan rasprostranjenost pružalaca administrativnih usluga, više od 70% organizacija civilnog društva smatra da nisu distrinuirani na način koji bi omogučio jednostavan pristup uslugama svim građanima. Mišljenje OCD je isto kada je u pitanju dostupnost izbora različitih kanala za dobivanje administrativnih usluga (osobno, elektronskim putem).

Također, praksa objavljivanja svih neophodnih informacija kako bi se isporučila određena usluga, je I dalje prosječna, pa čak i slaba. Potpune osnovne proceduralne informacije o tome kako dobiti određenu uslugu trebaju biti unaprijeđene. Veoma je rijetko pronaći na tim stranicama uputstvo prilagođeno građanima. Monitoring je pokazao da se usluge, koje je u potpunosti moguće dobiti elektronskim putem, isporučuju jako rijetko.

VI.5 Preporuke za oblast Pružanje usluga

U BiH su napravljeni određeni pomaci u zakonodavnom okviru koji uređuje upravu koja je orijentirana ka građanima. Budući da svijest o pojednostavljenjima procedura kao i postojanju e-usluga još uvijek nije na zadovoljavajućem nivou, pružaoci usluga bi se trebali više uključiti u komunikaciju sa građanima kako bi je podigli.

1. Potrebno je usvojiti novi Zakon o elektronskoj identifikaciji i uslugama povjerenja. Neophodno je uskladiti Zakone o upravnom postupku i amandmane na iste na svim nivoima vlasti.

2. Potrebno je uložiti dodatne napore kako bi se, na teritoriji cijele države, infrastruktura za isporuku osobnih dokumenata kao i centralni registar državljana (na svim nivoima) konsolidirali u jedinstveni, digitalni registar (koji bi bio jednostavno dostupan svima).

3. Potrebno je pojednostaviti procedure registracije poslovnog subjekta i uskladiti ga na svim nivoima vlasti kako bi se stvorilo zajedničko pogodno okruženje za poslovanje u cijeloj državi.

4. Potrebno je uložiti dodatne napore ka stvaranju i funkcionalizaciji jednošalterskih sistema kako bi se smanjilo administrativno zakrčenje te pomoglo građanima i poslovnim ljudima.


132

5. Portali e-vlada, iako formalno postoje, se trebaju učiniti potpuno funkcionalnim te se koristiti u svom punom kapacitetu.

6. Monitoring učinka pružanja usluga bi trebao biti rašireniji, te dopustiti da građani, OCD, poslovni subjekti i drugi korisnici mogu dati svoje komentare za njegovo poboljšanje. To bi omogućilo stvaranje kvalitetnijih usluga te odgovorne uprave. Potrebno je vršiti sistemski monitoring učinka u pružanju usluga te zadovoljstva korisnika istim na svim nivoima vlasti.

7. Informacije o pružanju usluga trebaju biti izložene i dostupne u formatu koji je prilagođen za korištenje od strane građana. Podaci koji su izloženi na vladinim web stranicama moraju biti ažurirani i pružati sve neophodne informacije, što će omogućiti da se izbjegnu administrativne greške i zastoji.

8. Potrebno je u potpunosti provesti upravljanje kvalitetom usluga na svim nivoima vlasti. 9. Digitalni potpis još uvijek nije dostupan za građane i poslovne subjekte. Iako je došlo do

određenog napretka u ovom polju, ovo pitanje je i dalje teško ispolitizirano, a potrebna je zajednička jaka politička volja kako bi se ovo pitanje riješilo. Potrebno je za teritoriji cijele države uspostaviti tijelo kvalificirano za izdavanje certifikata za digitalni potpis.

Dostupnost usluga je i dalje veliki problem kada je u pitanju pružanje usluga. Iako postoje određene mjere za dostupnost usluga, a koje se najvećim dijelom tiču uklanjanja fizičkih barijera u pristupu uslugama, istraživanje percepcija provedeno tokom ovog istraživanja ukazuje na veliko odstupanje između potreba i realnosti. Ako se ne riješi pitanje dostupnosti usluga za sve, politika pružanja usluga može nenamjerno dovesti do diskriminacije i produbljenja društvenih nejednakosti.

11. Potrebno je unaprijediti dostupnost usluga. Dostupnost usluga varira na različitim dijelovima države, te nije konzistenta na teritoriju cijele BiH, naročito kada su u pitanju ranjive skupine stanovništva. Poboljšanje te situacije će zahtjevati promjene u sistemu pružanja usluga kao i u obrazovanju i obučavanju pružalaca usluga kako bi oni mogli da zadovolje potrebe građana, a naročito ranjivih skupina.

12. Kao dio mjera dostupnosti, državni službenici zaduženi za pružanje usluga građanima uz fizički kontakt sa građanima moraju proći tečajeve obvezne obuke za komunikaciju sa i pomoć osobama sa invaliditetom i drugim ranjivim skupinama. Takve vrste obuka bi trebale biti dio obveznog programa profesionalnog razvoja službenika, te bi trebao pokrivati sve institucije koje pružaju usluge u svim općinama i gradovima u BiH.


133

VII. UPRAVLJANJE JAVNIM

FINANSIJAMA

WeBER indikatori za oblast Upravljanje javnim finansijama i vrijednosti za BiH

P5 I1: Transparentnost i dostupnost budžetskih dokumenata

0 1 2 3 4 5

P6_8 I1: Javna dostupnost informacija o javnim internim finansijskim kon-trolama i parlamentarnom nadzoru

0 1 2 3 4 5

P16 I1: Komunikacija i suradnja Vrhovne revizorske institucije sa javnošću koja se odnosi na njen rad

0 1 2 3 4 5

VII.1 Stanje u oblasti Upravljanje javnim finansijama

Bosna i Hercegovina ima kompleksan sistem javnih finansija. Čine ga državni nivo (institucijama na državnom nivou vlasti upravlja VM BiH), dva entiteta - FBiH i RS (svaki entitet ima svoju vladu i vanbudžetske fondove), te Distrikt Brčko. Također, kantoni u FBiH sa svojim zasebnim izvršnim, zakonodavnim i sudskim granama vlasti imaju veliku fiskalnu autonomiju. Sistem upravljanja javnim finansijama (PFM) u Bosni i Hercegovini (BiH) odražava odredbe Ustava zemlje koji je definisan u okviru Dejtonskog mirovnog sporazuma potpisanog 1995. godine na međunarodnom nivou. Decentralizirana i izuzetno kompleksna politička i institucionalna struktura BiH komplicira proces donošenja odluka.

U decembru 2016. godine, VM BiH usvojilo je novu Strategiju reforme PFM za BiH. Cilj Strategije reforme PFM u institucijama BiH je da osigura veću funkcionalnost, transparentnost, odgovornost i efikasnost u oblasti upravljanja javnim sredstvima i tako doprinese jačanju makroekonomske stabilnosti BiH. U cjelini gledano, ova strategija, kao i strategije reforme PFM usvojene na nivou entiteta i BD, trebale bi doprinijeti dugoročnoj fiskalnoj stabilnosti i poboljšanju kvaliteta javnih finansija u Bosni i Hercegovini. Ovo bi se prije svega ogledalo u stabilizaciji javne potrošnje, smanjenju deficita te stvaranju fiskalnog prostora za povećanje kapitalne potrošnje.

Prema SIGMA Izvještaju iz 2015. godine, izvršenje budžeta se prati na kvartalnoj osnovi. Godišnji izvještaji sadrže samo neke od informacija koje bi se inače trebale naći u godišnjem


134

izvještaju. Izvještaje revidiraju vrhovne revizorske institucije (SAI). Ne postoji objedinjeni godišnji izvještaj koji bi se podnosio Parlamentarnoj skupštini i koji bi obuhvatao državni nivo, entitete i BD, kao ni izvještaj koji bi bio izrađen na osnovu ESA standarda.130 Godišnji finansijski izvještaj objavljuje MFT na državnom nivou, a revidira ga Ured za reviziju institucija BiH (AOI BiH).131

Budžet institucija i međunarodnih obaveza Bosne i Hercegovine usvaja se i objavljuje prema ekonomskoj, funkcionalnoj i organizacionoj klasifikaciji, kao i u skladu sa pregledom višegodišnjih projekata. Uspostavljen je sistem srednjeročnog i godišnjeg planiranja, a Sektor za budžet MFT BiH uključen je u implementaciju programskog budžetiranja koristeći vlastite kapacitete. Postupak programskog budžetiranja u institucijama BiH znatno je unaprijeđen donošenjem Uputstva o metodologiji u postupku srednjeročnog planiranja, praćenja i izvještavanja u institucijama BiH, koje je pripremljeno u skladu sa Odlukom o postupku srednjeročnog planiranja, praćenja i izvještavanja u institucijama BiH („Službeni glasnik BiH“, broj 62/14). Nadalje, nadograđen je Informacioni sistem za upravljanje finansijama (FMIS), čime su stvoreni preduslovi za praćenje izvršenja po pojedinačnim programima. Navedeni sistem će biti implementiran čim budu ispunjeni normativni i pravni preduvjeti tj. kada izmjene i dopune Zakona o finansiranju institucija BiH stupe na snagu.132

Zakonom o budžetu propisana je samo upotreba modela modificirane obračunske osnove, međutim ne postoji obaveza usklađenosti sa međunarodnim standardima.133

Kvalitet javnih finansija i planiranja budžeta i dalje je slab. Program spominje značaj poboljšanja kvaliteta upravljanja javnim finansijama, ali ne navodi konkretne projekte reforme i njihov očekani fiskalni utjecaj. Srednjeročno planiranje budžeta i dalje je slabo i dodatno otežano fragmentiranjem ovlasti na entitete.134

Bosna i Hercegovina još uvijek nije postigla dovoljno visok nivo budžetske transparentnosti. Godišnji budžeti se objavljuju, ali ne postoje konsolidirani mjesečni izvještaji ni na jednom nivou vlasti. Nedostatak usklađenosti kontnih planova na državnom i entitetskom nivou onemogućava pristup konsolidiranim podacima. Potrebno je poboljšati naknadno praćenje realizacije preporuka vanjske revizije. Pojavile su se određene inicijative za izradu i planiranje građanskog budžeta, naročito za neke institucije na nivou Vijeća ministara, ali je potrebno dodatno poraditi na njihovom razvoju.135

Centralna jedinica za harmonizaciju (CHU) odgovorna je za razvoj PIFC136 sistema na nivou BiH u skladu sa Zakonom o internoj reviziji institucija BiH i Zakonom o finansiranju institucija BiH. CHU je uspostavljena u okviru MFT BiH i objavila je godišnje konsolidirane izvještaje o internoj reviziji na web stranici MFT BiH.

130 SIGMA (2015) Izvještaj o mjerenju početnog stanja, Principi javne uprave Bosne i Hercegovine, OECD Iz-davaštvo, Pariz, str. 84‐95.

131 Zakon o finansiranju institucija BiH, član 22.

132 PRAĆENJE REFORME JAVNE UPRAVE U BOSNI I HERCEGOVINI:

ANALIZA REZULTATA U OBLASTI JAVNIH FINANSIJA ZA 2016. GODINU, TI BIH, više informacija na: https://bit.ly/2ohtcFc

133 Zakon o finansiranju institucija BiH, Službeni glasnik BiH“, br. 61/04, 49/09 i 42/12, čl. 2 i 19.

134 Vidi: https://bit.ly/2oeK5Av

135 EUROPSKA KOMISIJA, Izvještaj o Bosni i Hercegovini za 2018. godinu, više informacija na: https://bit.ly/2jQZsg5

136 Javna interna finansijska kontrola


135

U skladu sa Zakonom o finansiranju institucija BiH i Pravilnikom o godišnjem izvještavanju o sistemu finansijskog upravljanja i kontrole (FMC sistemu) u institucijama BiH, CHU MFT BiH je pripremila svoj prvi Godišnji konsolidirani izvještaj o FMC sistemu u institucijama BiH za 2017. godinu137.

Ministarstvo financija FBiH uspostavilo je CHU kao tijelo koje koordinira razvoj metodologije i standarda za aktivnosti finansijskog upravljanja i kontrole. Ova jedinica je također zadužena za provođenje interne revizije, organiziranje obuka i praćenje kvaliteta sistema interne finansijske kontrole. U skladu sa Zakonom o internoj reviziji, CHU je pripremila peti godišnji konsolidirani izvještaj o stanju u oblasti interne revizije za 2015. godinu, koji je usvojen u oktobru 2016. godine. U praksi i dalje postoje institucije koje nemaju uspostavljene jedinice za internu reviziju, a i onda kada ih imaju, lokacija tih jedinica u okviru institucije i opis njihovih aktivnosti nisu u skladu sa važećim propisima.138

Kao što je navedeno u SIGMA Izvještaju za BiH iz 2017. godine, država dovoljno dugo posjeduje legislativu u oblasti FMC da bi mogla imati uspostavljen proces praćenja implementacije javnih internih finansijskih kontrola (PIFC). CHU MFT BiH podnosi FMC Izvještaj VM BiH, a nakon toga Parlamentarnoj skupštini. Kao odgovor na Godišnji izvještaj za 2015 godinu, VM BiH je ohrabrilo institucije da ubrzaju svoju implementaciju FMC putem mjera kao što je npr. izrada akcionih planova.139 Država prikuplja informacije putem upitnika za samoprocjenu koji ima 27 stranica i u kojem se samo dva pitanja odnose na to kako uprava implementira FMC u okviru date organizacije (npr. kroz uspostavljanje ekspertskih radnih grupa). Preostalih 17 pitanja odnose se na svaki od elemenata Okvira Komiteta sponzorskih organizacija Treadway komisije (COSO)140 (npr. kontrolno okruženje) i u okviru njih se traži podnošenje dokaza koji idu u prilog iznesenim procjenama. Ne postoji postupak utvrđivanja vjerodostojnosti informacija dostavljenih CHU. U 2016. godini, 70 od 75 državnih institucija dostavilo je ispunjene upitnike CHU (u poređenju sa 63 od 74 institucije u 2015. godini). Odgovori su zatim, uključujući prateći komentar i preporuke, objedinjeni u izvještaj objavljen u maju 2017. godine.141

Prema istom izvještaju142, regulatorni okvir za internu reviziju (IA) je adekvatan na svim nivoima vlasti u BiH, ali se njegova implementacija odvija sporo. Uglavnom usljed budžetskih ograničenja, organizacioni kapacitet za implementaciju okvira i dalje zaostaje, što za posljedicu ima nedostatak kapaciteta za omogućavanje stalnog profesionalnog razvoja i osiguranje kvaliteta.

U Bosni i Hercegovini postoje četiri nezavisne vrhovne revizorske institucije (SAI). Njihov zadatak je da vrše reviziju javnog sektora/javnih računa vlada i njihovih sektora, kao i kantona, općina, kompanija, organizacija, fondova, agencija, itd.

Ured za reviziju institucija BiH je vanjski, nezavisni revizor koji revidira poslovanje institucija Bosne i Hercegovine. Ured je Vrhovna revizorska institucija u BiH uspostavljena 2000. godine. Mandat Ureda propisan je Zakonom o reviziji institucija BiH, općeprihvaćenim revizijskim standardima i ISSAI okvirom.143

137 Vidi: https://bit.ly/2NogX4J

138 praćenje reforme javne uprave u Bosni i Hercegovini: Analiza rezultata u oblasti javnih finansija za 2016. godinu, TI BIH, više informacija na: https://bit.ly/2ohtcFc

139 Zaključci 53. sjednice VM BiH održane 26. aprila, 2016. godine.

140 COSO razvija okvire i smjernice o upravljanju rizikom poduzeća, internoj kontroli i sprečavanju pronevjere.

141 Konsolidirani izvještaj o FMC u institucijama BiH za 2016. godinu, CHU na državnom nivou, maj 2017.

142 SIGMA Izvještaj za BiH za 2017. godinu.

143 Okvir Međunarodnih standarda vrhovnih revizorskih institucija


136

Unutarnja organizacija Ureda utvrđena je Pravilnikom o unutarnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta. Zadaci Ureda za reviziju izvršavaju se u sklopu sljedećih organizacionih jedinica: Kabinet generalnog revizora i zamjenika generalnog revizora, Odjeljenje za finansijsku reviziju, Odjeljenje za reviziju učinka, Odjeljenje za razvoj, metodologiju i kontrolu kvalitete finansijske revizije, Odjeljenje za kontrolu kvalitete, metodologiju i planiranje revizije učinka, te Služba za pravne, finansijske i opće poslove. Odjeljenje za međunarodnu suradnju i odnose s javnošću djeluje pri Kabinetu generalnog revizora i zamjenika revizora. Ured je odgovoran za: finansijske revizije i revizije usklađenosti, revizije učinka i druge specifične revizije. U nadležnost Ureda spadaju sve javne institucije BiH, uključujući: Parlament, Predsjedništvo, Vijeće Ministara i budžetske institucije, zakonom definisane vanbudžetske fondove, sredstva u vidu zajma ili granta Bosni i Hercegovini od strane međunarodnih agencija i organizacija za određenu instituciju ili projekt u BiH, te sredstva obezbjeđena iz budžeta za bilo koju drugu instituciju, organizaciju ili tijelo. Glavni izlazni rezultati Ureda su njegovi izvještaji, mišljenja i, naročito, preporuke usmjerene ka unapređenju upravljanja javnim sredstvima. Ured može biti zadovoljan činjenicom da su svijest i potreba za poboljšanjem kroz prihvatanje i provođenje revizorskih preporuka u porastu. Ipak, ne možemo biti zadovoljni postotkom realiziranih preporuka (u posljednje tri godine iznosio je u prosjeku 40%), naročito kada to uporedimo sa postotkom od 95% zabilježenim u razvijenim zemljama. Provođenje revizorskih preporuka izravno doprinosi smanjenju nepravilnosti u radu subjekata revizije, ali je istovremeno neophodno i da nadležna lica, organi i institucije uzmu aktivnije učešće u procesu i da, u skladu sa svojim nadležnostima, djeluju na odgovarajući način u cilju postizanja pozitivnih učinaka za dobrobit cijele zajednice. Tokom proteklih godina Ured je ostvario značajne rezultate u uspostavljanju i razvoju funkcije revizije. Međutim, da bi se išlo u korak sa međunarodnim razvojnim trendovima, potrebno je osigurati stalnu usklađenost sa ISSAI standardima te njihovu implementaciju, ažuriranje priručnika za reviziju u skladu s navedenim, kao i konstantnu obuku osoblja, naročito u oblasti revizije (eksterna i interna obuka).144

Ured je izradio Strateški plan razvoja za period 2014. - 2020., koji služi za nastavak razvoja Ureda u skladu sa Strateškim okvirom razvoja vrhovnih revizorskih institucija BiH u periodu 2013. - 2020., kojeg je usvojio Koordinacioni odbor.

Prema SIGMA Izvještaju za BiH za 2017. godinu, Zakonom o reviziji institucija na državnom nivou, kao i zakonima o reviziji institucija na drugim nivoima vlasti u BiH145 osigurana je finansijska neovisnost SAI, omogućen im je dovoljno sveobuhvatan mandat i pružene ovlasti da vrše finansijske revizije, te revizije usklađenosti i učinka. Međutim, u istom izvještaju se navodi da građani BiH nemaju mnogo povjerenja u političku neovisnost SAI. Samo 16% građana koji su odgovorili na anketu Balkanskog barometra iz 2017. godine146 su se potpuno ili djelimično složili da su SAI neovisne o političkom utjecaju.

144 Ured za reviziju institucija BiH – Strateški plan razvoja za period 2014. – 2020.

145 Zakoni o reviziji institucija: član 5. (državni nivo i FBiH) i član 25. (RS); SAI BD (član 5.) će podnijeti nacrt svog budžeta Direkciji za finansije.

146 Balkanski barometar, godišnja anketa koju provodi Vijeće za regionalnu suradnju (RCC), http://www.rcc.int/seeds/results/2/balkan-opinion-barometer


137

VII.2 Šta prati WeBER i na koji način?Praćenje oblasti upravljanja javnim finansijama obavlja se prema četiri SIGMA principa.

Princip 5: Obezbjeđeni su transparentno izvještavanje i nadzor budžeta;

Princip 6: Operativni okvir za internu kontrolu definira odgovornosti i ovlasti, a njegova primje-na od strane budžetskih organizacija je usklađena sa zakonodavstvom koje regulira upravljanje javnim finansijama i javnu upravu općenito;

Princip 8: Operativni okvir za internu reviziju odražava međunarodne standarde, a njegova primjena od strane budžetskih organizacija je usklađena sa zakonodavstvom koje regulira upra-vljanje javnim finansijama i javnu upravu općenito;

Princip 16: Vrhovna revizorska institucija primjenjuje standarde na neutralan i objektivan način kako bi osigurala visokokvalitetne revizije, što će pozitivno utjecati na funkcioniranje javnog sektora.

Kako su ovi principi temeljno razmotreni od strane SIGMA-e, WeBER pristup inkorporira i unapređuje elemente transparentnosti i pristupačnosti informacija u vanjskoj komunikaciji, ali i proaktivan i građanima prilagođen pristup informiranju građana.

WeBER praćenje se zasniva na tri indikatora, jedan za svaku pokrivenu podoblast PFM: godišnja budžetska politika, PIFC i eksterna revizija. Prvenstveno se razmatra transparentnost i dostupnost budžetskih dokumenata, mjereći koliko su građanima pristupačni ključni budžetski dokumenti (godišnji državni budžet i izvještaji o izvršenju budžeta), ali i u kojoj mjeri su budžetske informacije predstavljene i prilagođene građanima i civilnom društvu. U tom cilju, kao primarni online izvori analizirane su internet prezentacije ministarstava nadležnih za finansije i podaci koji su o njima dostupni, kao i zvanični portali vlada i portali otvorenih podataka ovisno o specifičnim praksama u datoj zemlji.

Drugi indikator mjeri raspoloživost javnosti i saopćavanje javnosti i drugim zainteresiranim stranama osnovnih informacija o PIFC (konsolidirani izvještaji, revizije kvaliteta IA, proceduralne informacije o FMC). Analiza uzima u obzir zvanične internet stranice i raspoložive dokumente institucija vlasti nadležnih za politiku PIFC. Međutim, internet stranice svih ministarstava se analiziraju radi utvrđivanja dostupnosti posebnih informacija vezanih za FMC, kao i zvanična dokumentacija parlamenta u svrhu mjerenja redovnosti parlamentarnog nadzora nad PIFC.

Na kraju, u oblasti eksterne revizije, ovaj pristup indikatora razmatra eksternu komunikaciju vrhovnih revizorskih institucija i prakse saradnje sa javnošću. Ovime su obuhvaćeni: strateški pristup, korišteni načini komunikacije, revizorsko izvještavanje prilagođeno građanima, upotreba vizualizacije podataka, postojanje kanala za izvještavanje o pitanjima koja su identifikovana od strane vanjskih zainteresiranih strana i konsultacije sa civilnim društvom. U ovu svrhu, koristi se kombinacija ekspertske analize dokumenata SAI i analize internet stranica SAI, zajedno sa polustrukturiranim intervjuima sa zaposlenima u SAI, radi sakupljanja dodatnih ili nedostajućih informacija.


138

VII.3 Rezultati WeBER monitoringa

Princip 5: Obezbjeđeno je transparentno budžetsko izvještavanje i nadzor

WeBER indikator PFM P5 I1: Transparentnost i dostupnost budžetskih dokumenata


Usvojenom godišnjem budžetu se lako može pristupiti online 4/4Izvještajima o izvršenju budžeta tokom cijele godine se lako može pristupiti online 2/4Izvještajima o izvršenju budžeta na sredini godine se lako može pristupiti online 0/4Izvještaji o izvršenju budžeta (tokom cijele godine, na sredini i na kraju godine) sadrže podatke o budžetskoj potrošnji u smislu funkcionalne, organizacione i ekon-omske klasifikacije

4/4

Godišnji izvještaj na kraju godine sadrži nefinansijske informacije o učinku Vlade 0/2Zvanična lako čitljiva prezentacija godišnjeg budžeta (građanski budžet) se redovno objavljuje online 0/4

Budžetski podaci se objavljuju u formatu otvorenih podataka 10/2Ukupno bodova 12/24Vrijednost indikatora (0-5)147 2


Zakoni o budžetu institucija BiH za 2017. i 2018. godinu dostupni su i lako im je pristupiti putem web stranice Ministarstva finansija i trezora BiH. Budžetskim dokumentima koji pružaju informacije na godišnjoj osnovi može se lako pristupiti samo jednim klikom miša i mogu se preuzeti.

Međutim, ne postoji mjesečno izvještavanje koje bi služilo za ažuriranje informacija tokom godine.Kako je prethodno navedeno, ne postoje mjesečni izvještaji o izvršenju budžeta tokom cijele godine, ali je lako pristupiti kvartalnim izvještajima o izvršenju budžeta putem web stranice (3 izvještaja dostupna za 2017. godinu). Izvještaj o izvršenju budžeta na sredini godine (polugodišnji budžet) dostupan je online samo za 2016. godinu i nalazi se na web stranici Parlamenta. Treba ipak napomenuti da postoje kašnjenja u finaliziranju i prezentiranju izvještaja, tako da informacije nisu pravovremeno dostupne javnosti.

TABELA 1: ONLINE DOSTUPNOST BUDŽETSKIH IZVJEŠTAJA KOJI SE SAČINJAVAJU TOKOM CIJELE GODINE

Izvještavanje tokom cijele godine Izvještavanje na sredini godine

Tip148 Mjesečno, kvartalno 6 mjeseci

Lako dostupno X*149

147 Raspodjela bodova: 0-4 boda = 0; 5-8 bodova = 1; 9-12 bodova = 2; 13-16 bodova =3; 17-20 bodova = 4; 21-24 boda = 5.

148 Za potrebe izvještavanja tokom cijele godine u obzir se uzima posljednjih šest mjeseci prije početka praćenja (oni ne moraju biti u okviru iste fiskalne godine). Za potrebe polugodišnjeg izvještavanja razmatraju se izvještaji za tekuću i proteklu fiskalnu godinu, ili za protekle dvije fiskalne godine, ovisno o zakonskom roku za objavljivanje polugodišnjeg izvještaja o izvršenju budžeta u datoj zemlji.

149 Polugodišnji izvještaj o izvršenju budžeta za 2017. godinu dostupan na web stranici Parlamenta (https://www.parlament.ba/act/ActDetails?actId=1018)


139

Izvještaj na kraju godine za 2016. godinu sadrži ekonomsku, organizacionu i funkcionalnu klasifikaciju. Ovaj izvještaj ne sadrži nefinansijske podatke o učinku, ni po organizacionim jedinicama niti po bilo kom drugom kriteriju. U izvještaju ima dosta teksta i pojašnjenja, ali nema podataka o učinku.

MFT BiH je jedino ministarstvo u regionu koje objavljuje sve izvještaje o izvršenju budžeta (kvartalne, polugodišnje, te izvještaje na kraju godine) sa podacima o budžetskoj potrošnji u skladu sa tri načina klasifikacije troškova.150 Unatoč dobroj praksi, polugodišnji izvještaji o izvršenju budžeta u BiH su jedino dostupni na web stranici Parlamenta, dok ih Ministarstvo ne objavljuje.

Naposlijetku, zvanični, budžet za građane nije dostupan online i na web stranici Mini-starstva nema objavljenih podataka u otvorenom formatu.

TABELA 2: SVEOBUHVATNOST PODATAKA U BUDŽETSKOM IZVJEŠTAVANJU

Tip podataka Izvještavanje to-kom cijele godine

Izvještavanje na sredini godine

Izvještavanje na kraju godine

Ekonomski

Funkcionalni

Organizacioni

Učinak *

150 Primjeri polugodišnjeg izvještaja: https://www.parlament.ba/act/ActDetails?actId=1018 , izvještaja na kraju godine: https://bit.ly/2txJDAg , i kvartalnih izvještaja: https://bit.ly/2wNYIiQ , https://bit.ly/2jFZibm , https://bit.ly/2N-nbvlL .


140


Vrijednosti indikatora151 za 6PFM_P5_I1 „Transparentnost i dostupnost budžetskih dokumenata“

Regionalni PAR Monitor izvještaj sa rezultatima za sve zemlje ZB www.par-monitor.org

Princip 6: Operativni okvir za internu kontrolu definira odgovornosti i ovlasti, a njegova primje-na od strane budžetskih organizacija je usklađena sa zakonodavstvom koje regulira upravljanje javnim finansijama i javnu upravu općenito;

Princip 8: Operativni okvir za internu reviziju odražava međunarodne standarde, a njegova primjena od strane budžetskih organizacija je usklađena sa zakonodavstvom koje regulira upra-vljanje javnim finansijama i javnu upravu općenito.

WeBER indikator PFM P6_8 I1: Javna dostupnost informacija o javnim internim finansijskim kontrolama i parlamentarnom nadzoru

Elementi indikatora BodoviKonsolidirani godišnji izvještaj o PIFC redovno se sastavlja i objavljuje online 4/4Procjene kvaliteta izvještaja o internoj reviziji redovno se izrađuju i objavljuju online 0/2Ministarstva objavljuju informacije u vezi sa finansijskim upravljanjem i kontrolom 0/2CHU proaktivno komunicira s javnošću 1/2Parlament redovno razmatra/provjerava konsolidirani izvještaj o PIFC 1/2Ukupno bodova 6/12



151 Skala 0-5 (gdje 0 predstavlja najnižu, a 5 najvišu vrijednost za zemlju)

152 Raspodjela bodova: 0-2 boda = 0; 3-4 boda = 1; 5-6 bodova = 2; 7-8 bodova =3; 9-10 bodova = 4; 11-12 bodova= 5.


159

2

2

4

4

1

2

012345

Albanija

BiH

Kosovo

Makedonija

Crna Gora

Srbija

Naposlijetku, zvanični, budžet za građane nije dostupan online i na web stranici Ministarstva

nema objavljenih podataka u otvorenom formatu.

TABELA 2 SVEOBUHVATNOST PODATAKA U BUDŽETSKOM IZVJEŠTAVANJU

Tip podataka Izvještavanje tokom cijele

godine

Izvještavanje na sredini godine

Izvještavanje na kraju godine

Ekonomski

Funkcionalni

Organizacioni

Učinak *

Kakav je rezultat BiH u odnosu na region? Vrijednosti indikatora150 za 6PFM_P5_I1 „Transparentnost i dostupnost budžetskih dokumenata“

Regionalni PAR Monitor izvještaj sa rezultatima za sve zemlje ZB - www.par-monitor.org


Nalazi članova WeBER platforme

Treba napomenuti da su izvještaji ureda za reviziju javnog sektora konstantno ukazivali na veliki broj nepravilnosti u budžetskoj potrošnji. Međutim, iako su se u revizorskim izvještajima iz godine u godinu pojavljivale iste nepravilnosti, organi za provođenje zakona i sudstvo uglavnom nisu pozvali odgovorna lica na odgovornost, a vlade i parlamenti nisu pokazali spremnost da doprinesu transparentnoj i odgovornoj potrošnji kroz iznalaženje sistemskih rješenja.

Transparency International BiH (TI BiH) 2018

Nalazi članica WeBER PlatformeTreba napomenuti da su izvještaji ure-da za reviziju javnog sektora konstantno ukazivali na veliki broj nepravilnosti u budžetskoj potrošnji. Međutim, iako su se u revizorskim izvještajima iz godine u godinu pojavljivale iste nepravilnosti, organi za provođenje zakona i sudstvo uglavnom nisu pozvali odgovorna lica na odgovornost, a vlade i parlamenti nisu pokazali spremnost da doprinesu trans-parentnoj i odgovornoj potrošnji kroz iznalaženje sistemskih rješenja.

Transparency International

BiH (TI BiH) 2018


141

Zakonom o finansiranju institucija BiH definirane su obaveze objavljivanja kvartalnih, polugo-dišnjih i godišnjih izvještaja o PIFC. Što se tiče interne revizije (IA), Zakonom o internoj reviziji BiH nije propisan jasan rok za pripremu konsolidiranog godišnjeg izvještaja. Također, Zakon o finansiranju institucija BiH ne definira jasno rok u kojem CHU treba pripremiti konsolidirani FMC izvještaj. Iako ova dva zakona ne propisuju stroge rokove, Ministarstvo tokom posljednje tri godine dosljedno objavljuje izvještaje u martu svake godine.

Konsolidirani godišnji izvještaji o PIFC se sastavljaju i objavljuju online, na web stranici CHU MFT BiH. Postojećim izvještajima obuhvaćen je vremenski period između 2011. i 2017. go-dine. Međutim, procjene kvaliteta izvještaja interne revizije se ne objavljuju redovno online.

Kada je riječ o objavljivanju informacija vezanih za finansijsko upravljanje i kontrolu, evidentan je nedostatak proaktivnog pristupa od strane ministarstava. Te informacije nisu dostupne online.

TABELA 3: OBJAVLJIVANJE INFORMACIJA VEZANIH ZA FMC PO MINISTARSTVIMA

Ministarstvo Informacija (FMC) 1 za DA, 0 za NE

1 Ministarstvo vanjskih poslova BiH1/Registar rizika 02/Knjiga procedura 03/FMC menadžer 0

2 Ministarstvo sigurnosti BiH1/Registar rizika 02/Knjiga procedura 03/FMC menadžer 0

3 Ministarstvo odbrane BiH1/Registar rizika 02/Knjiga procedura 03/FMC menadžer 0

4 Ministarstvo finansija i trezora BiH1/Registar rizika 02/Knjiga procedura 03/FMC menadžer 0

5 Ministarstvo pravde BiH1/Registar rizika 02/Knjiga procedura 03/FMC menadžer 0

6 Ministarstvo vanjske trgovine i ekonomskih odnosa BiH

1/Registar rizika 02/Knjiga procedura 03/FMC menadžer 0

7 Ministarstvo komunikacija i transporta BiH1/Registar rizika 02/Knjiga procedura 03/FMC menadžer 0

8 Ministarstvo za ljudska prava i izbjeglice BiH1/Registar rizika 02/Knjiga procedura 03/FMC menadžer 0

9 Ministarstvo civilnih poslova BiH1/Registar rizika 02/Knjiga procedura 03/FMC menadžer 0


142

Postoje dokazi o proaktivnom odnosu s javnošću - CHU je načinila nekoliko saopćenja za medije i istupa u javnost na temu PIFC-a. Međutim, nedostaje aktivnosti u vidu objavljivanja brošura ili aktivnog učešća u društvenim medijima. Sažeci izvještaja koje je izradila CHU dostupni su online, ali su napisani tehničkim, birokratskim jezikom.

Analiza web stranice Parlamenta i raspoloživih dokumenata pokazuje da Parlament razmatra konsolidirani izvještaj o PIFC, ali da to ne čini redovno.


Vrijednosti indikatora153 za 6PFM_P6_P8_I1 „Javna dostupnost informacija o javnim internim finan-sijskim kontrolama i parlamentarnom nadzoru“.

Regionalni PAR Monitor izvještaj sa rezultatima za sve zemlje zapadnog Balkana dostupan je na:www.par-monitor.org

Princip 16: Vrhovna revizorska institucija primjenjuje standarde na neutralan i objektivan način kako bi osigurala visokokvalitetne revizije, što će pozitivno utjecati na funkcioniranje javnog sektora

WeBER indikator PFM P16 I1: Komunikacija i saradnja Vrhovne revizorske institucije sa jav-nošću koja se odnosi na njen rad


SAI razvija komunikacijsku strategiju za obraćanje javnosti 0/4SAI je obezbijedila barem jedno radno mjesto za proaktivnu komunikaciju i pružanje povratnih informacija javnosti 4/4

SAI koristi razne načine komunikacije sa javnošću 0/2SAI sačinjava građanima prilagođene sažetke revizorskih izvještaja 0/4Postoje zvanični kanali za podnošenje žalbi ili inicijativa SAI od strane vanjskih zainteresiranih strana (šira javnost, CSO) 0/2



162

3

2

0

2

1

10

1

2

3

4

5Albanija

BiH

Kosovo

Makedonija

Crna Gora

Srbija

Regionalni PAR Monitor izvještaj sa rezultatima za sve zemlje zapadnog Balkana dostupan je na: www.par-monitor.org

Kakav je rezultat BiH u odnosu na region? Vrijednosti indikatora152 za 6PFM_P6_P8_I1 „Javna dostupnost informacija o javnim internim finansijskim kontrolama i parlamentarnom nadzoru“.

Princip 16: Vrhovna revizorska institucija primjenjuje standarde na neutralan i objektivan način kako bi osigurala visokokvalitetne revizije, što će pozitivno utjecati na funkcioniranje javnog sektora

WeBER indikator PFM P16 I1: Komunikacija i saradnja Vrhovne revizorske institucije sa javnošću koja se odnosi na njen rad

Elementi indikatora Bodovi SAI razvija komunikacijsku strategiju za obraćanje javnosti 0/4 SAI je obezbijedila barem jedno radno mjesto za proaktivnu komunikaciju i pružanje povratnih informacija javnosti

4/4

SAI koristi razne načine komunikacije sa javnošću 0/2 SAI sačinjava građanima prilagođene sažetke revizorskih izvještaja 0/4 Postoje zvanični kanali za podnošenje žalbi ili inicijativa SAI od strane vanjskih zainteresiranih strana (šira javnost, CSO)

0/2

SAI konsultira organizacije civilnog društva (CSO) i njihov rad u svrhu utvrđivanja rizika u javnom sektoru

1/2

Ukupno bodova 5/18 Vrijednost indikatora (skala 0-5153) 1



143

SAI konsultira organizacije civilnog društva (CSO) i njihov rad u svrhu utvrđivan-ja rizika u javnom sektoru 1/2

Ukupno bodova 5/18



Ured za reviziju institucija BiH (AOI BiH) djeluje u okviru Strateškog plana razvoja za period 2014. - 2020., koji služi za nastavak razvoja Ureda u skladu sa Strateškim okvirom razvoja vrhovnih revizorskih institucija BiH u periodu 2013. - 2020., kojeg je usvojio Koordinacioni odbor. Plan sadrži četiri Strateška cilja. Strateški cilj 1: očuvanje i jačanje neovisnosti Ureda; Strateški cilj 2: jačanje utjecaja revizije na društvo aktivno doprinoseći efikasnosti, ekonomičnosti i efektivnosti javne uprave; Strateški cilj 3: jačanje institucionalnih (profesionalnih i organizacionih) kapaciteta; Strateški cilj 4: međunarodna uloga i suradnja sa lokalnim institucijama i organizacijama. Plan također sadrži Strateške programe. Iz intervjua sa uposlenikom AOI BiH saznajemo da je Koordinacioni odbor usvojio Komunikacioni plan 2006. godine (ažuriran 2016. godine) koji definira ciljnu publiku i način komunikacije sa istom. U praksi je prepoznata potreba za detaljnijim definiranjem komunikacionog pristupa specifičnim ciljnim grupama kao što su mediji i NGO te druge relevantne zainteresirane strane. Ured trenutno surađuje sa SIGMA-om na projektu posvećenom poboljšanju komunikacionih praksi s ciljem kreiranja sveobuhvatne komunikacijske strategije Ureda.

Razvoj i unapređenje komunikacije, koordinacije i suradnje sa odgovarajućim instancama u BiH (Parlament, mediji, šira javnost) doprinijet će jačanju uloge i značaja revizije u društvu. Na web stranici Ureda na raspolaganju su informacije o Odjeljenju za međunarodnu suradnju i odnose s javnošću, gdje se navodi kontakt osoba – Šef Odjeljenja za međunarodnu suradnju i odnose s javnošću.

Iz intervjua sa predstavnikom AOI BiH saznajemo da je Ured do sada uglavnom ostvarivao jednosmjernu komunikaciju sa relevantnim zainteresiranim stranama posredstvom objavljivanja svojih izvještaja i drugih informacija na svojoj web stranici, učinivši ih tako javno dostupnim. Međutim, Ured nije zatražio nikakvu vrstu povratne informacije ili ulaznih informacija od relevantnih vanjskih zainteresiranih strana. Nisu dostupne informacije o tome da li je ikada održana konferencija za štampu, AOI BiH nema aktivan korisnički račun na društvenim mrežama, a nema ni objavljenih promotivnih video materijala. Postoji samo rubrika Novosti (Newsletter) gdje se posjetioci mogu predbilježiti za primanje obavijesti od AOI BiH putem elektronske pošte. Primarni način komunikacije sa javnošću je web stranica Ureda te direktan kontakt s medijima.

Kada je riječ o revizorskim izvještajima, na web stranici AOI BiH dostupno je 78 izvještaja za 2017. godinu (izvještaji o finansijskoj reviziji i reviziji učinka).

Nijedan od izvještaja o finansijskoj reviziji ne sadrži sažetak. Svi izvještaji o finansijskoj reviziji prate isti format, u kojem se prvi dio bavi elaboriranjem zakonskog okvira za izvještavanje i metodologije korištene za formiranje revizorskog mišljenja. Dat je kratak pregled implementacije mjera iz prethodnih izvještaja (onih koje su implementirane, onih čija implementacija je u toku i onih koje nisu implementirane). Ponuđen je također kratak pregled sistema internih kontrola

154 Raspodjela bodova: 0-2 boda = 0; 3-4 boda = 1; 5-6 bodova = 2; 7-8 bodova =3; 9-10 bodova = 4; 11-12 bodova= 5.


144

i budžeta (kao što su rashodi, plate, kompenzacije i dr.), kao i pregled finansijskih informacija i javnih nabavki. Iako pomalo u tehnokratskom stilu, svi izvještaji o finansijskoj reviziji napisani su jasnim jezikom prilagođenim potrebama korisnika. Iako nemaju sažetak, svi su prilično koncizni i kao takvi mogu poslužiti kao sažeci (obično nisu duži od 25 stranica).

Izvještaji o reviziji učinka (ukupno 5) imaju sažetke prilagođene potrebama građana, s tim što su ti sažeci prilično generički i kratki.

Pretraživanjem web stranice AOI BiH te pregledom raspoložive dokumentacije, uključujući godišnji izvještaj o aktivnostima za 2017. godinu, Poslovnik o radu AOI BiH i Informativnu brošuru, nije utvrđeno postojanje funkcionalnih kanala za podnošenje žalbi ili inicijativa AOI BiH od strane vanjskih zainteresiranih strana (šira javnost, CSO).

Iz intervjua sa predstavnikom uposlenika AOI BiH saznajemo da je u Uredu omogućeno primanje pisama ili e-mailova koji sadrže razne javne zahtjeve i žalbe koji se, u granicama mandata Ureda, ugrađuju u poslovanje Ureda. Kroz projekt koji AOI BiH implementira u suradnji sa SIGMA-om bit će uveden mehanizam ili alat putem kojeg će javnost moći direktno kontaktirati Ured sa pitanjima, sugestijama, inicijativama, itd.

Intervju također otkriva da je kroz dosadašnju praksu bilo moguće konsultirati samo raspoložive i objavljene izvještaje i analize CSO-a u procesu izrade izvještaja o reviziji učinka. Projektom koji se provodi u suradnji sa SIGMA-om je predviđeno uvođenje dodatnih konsultacija sa NGO-ima u procesu izrade akcionih planova za reviziju. U junu ove godine, u okviru projekta su održane dvije fokus grupe uz učešće predstavnika medija i civilnog društva, u cilju unapređenja komunikacije.

Na kraju, na osnovu istraživanja provedenog među organizacijama civilnog društva, samo 14% anketiranih CSO u BiH se slaže (odgovorivši sa „slažem se“ i „u potpunosti se slažem“) da AOI vrši efektivno nadgledanje organa uprave, dok više od 40% njih smatra suprotno (odgovorivši sa „uopće se ne slažem“ i “ne slažem se”).


145

GRAFIKON 4: EFEKTIVNOST U NADGLEDANJU RADA DRŽAVNE UPRAVE (%)

Napomena: Rezultati su zaokruženi na najbliži cijeli broj. Usljed zaokruživanja, zbir postotaka možda neće uvijek iznos-iti 100%. Baza: N=97


165

GRAFIKON 4: EFEKTIVNOST U NADGLEDANJU RADA DRŽAVNE UPRAVE (%)


18

3126

13

1

11

22

46

21

2 0

9

16

39

29

50

1012

3633

7

1

10

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

Izričito sene slažem

Ne slažemse

Neutralan Slažem se Izričito seslažem

Ne znam

AOI BiH

Sudovi

Parlament

Ombudsman


146


Vrijednosti indikatora155 za 6PFM_P16_I1 „Komunikacija i suradnja Vrhovne revizorske institucije sa javnošću koja se odnosi na njen rad“

Regionalni PAR Monitor izvještaj sa rezultatima za sve zemlje zapadnog Balkana dostupan je na:

www.par-monitor.org

VII.4 Kratki pregled rezultata: Upravljanje javnim finansijamaGodišnji budžetski dokumenti (Zakon o budžetu institucija BiH) lako su dostupni na zvaničnoj web stranici Ministarstva finansija i trezora BiH, kao i kvartalni izvještaji o izvršenju budžeta. Međutim, mjesečni izvještaji o izvršenju budžeta koji se objavljuju tokom cijele godine se ne nalaze na istoj web stranici.

Nadalje, polugodišnji budžetski izvještaji se ne objavljuju na web stranici Ministarstva. Iako je polugodišnji izvještaj o izvršenju budžeta dostupan online, može mu se pristupiti samo sa web stranice Parlamenta BiH.

Pored toga, budžetski izvještaj na kraju godine za 2016. godinu sadrži ekonomsku, organizacionu i funkcionalnu klasifikaciju. Ipak, nema izvještaja o nefinansijskim podacima o učinku, ni po organizacijskim jedinicama niti po bilo kojim drugim parametrima. MFT BiH ne objavljuje građanima prilagođenu verziju godišnjeg budžeta, te je nemoguće naći i preuzeti bilo kakve podatke u otvorenom formatu.

Centralna jedinica za harmonizaciju (CHU) sastavlja i objavljuje konsolidirane izvještaje o javnoj internoj finansijskoj kontroli (PIFC). Konsolidirani izvještaji o PIFC dostupni na web stranici CHU obuhvataju izvještajne periode između 2011. i 2017. godine. BiH ima interesantnu praksu konsolidiranog izvještavanja o IA i FMC u dva zasebna dokumenta. Treba napomenuti da, iako nema strogo propisanih rokova za pripremu konsolidiranog izvještaja o FMC od strane CHU, Ministarstvo ga, tokom protekle tri godine, dosljedno objavljuje u martu svake godine. Međutim, procjene kvaliteta izvještaja interne revizije se ne objavljuju online.



166

4

1

3

01

2

00,51

1,52

2,53

3,54

4,55

Albanija

BiH

Kosovo

Makedonija

Crna Gora

Srbija

Regionalni PAR Monitor izvještaj sa rezultatima za sve zemlje zapadnog Balkana dostupan je na: www.par-monitor.org

Kakav je rezultat BiH u odnosu na region? Vrijednosti indikatora154 za 6PFM_P16_I1 „Komunikacija i suradnja Vrhovne revizorske institucije sa javnošću koja se odnosi na njen rad“



147

Nadalje, nedostaje proaktivnog pristupa ministarstvima na državnom nivou kada je riječ o objavljivanju informacija vezanih za finansijsko upravljanje i kontrolu (FMC). Registri rizika, knjige procedura, kao i informacije o imenovanim FMC menadžerima nisu dostupne online. Međutim, dokazi proaktivne interakcije s javnošću se očituju kroz nekoliko objava za medije i javnih nastupa na temu PIFC, dok je primjetan nedostatak objavljivanja brošura ili aktivnog učešća na društvenim mrežama.

Naposlijetku, Parlament BiH razmatra konsolidirani izvještaj o PIFC, ali to čini neredovno.

Strateški plan razvoja za period 2014. – 2020. Ureda za reviziju institucija BiH (AOI BiH) služi za nastavak razvoja Ureda u skladu sa Strateškim okvirom razvoja vrhovnih revizorskih institucija BiH za period 2013.-2020., kojeg je usvojio Koordinacioni odbor. On sadrži četiri Strateška cilja, kao i Strateške programe. Pored toga, Koordinacioni odbor je usvojio Komunikacioni plan 2006. godine (ažuriran 2016. godine) kojim se definira ciljna publika i način komunikacije sa istom. Međutim, Ured trenutno surađuje sa SIGMA-om na projektu usmjerenom ka unapređenju komunikacijskih praksi s ciljem kreiranja sveobuhvatne Komunikacione strategije Ureda, usljed potrebe za detaljnijim definiranjem komunikacijskog pristupa specifičnim ciljnim grupama kao što su mediji i NGO.

Ured je imenovao kontakt osobu za međunarodnu suradnju i odnose s javnošću. Primarni način komunikacije s javnošću je putem internet stranice Ureda i direktnog kontakta s medijima.

Nadalje, nijedan od izvještaja o finansijskoj reviziji ne sadrži sažetak. Svi izvještaji o finansijskoj reviziji prate isti format, pri čemu se u prvom dijelu elaborira o zakonskom okviru za izvještavanje te metodologiji korištenoj za formiranje revizorskog mišljenja. Izvještaji o reviziji učinka (njih 5 ukupno) imaju građanima prilagođene sažetke (vrlo jasne, koncizne, koji pružaju čitatelju kratki pregled glavnih nalaza). Međutim, sažeci ovih izvještaja su isto tako prilično generički i kratki.

Štaviše, pretraživanjem web stranice AOI BiH ili analizom raspoložive dokumentacije, nije utvrđeno postojanje funkcionalnih kanala za podnošenje žalbi ili inicijativa AOI BiH od strane vanjskih zainteresiramih strana (šira javnost, CSO). Vrijedi napomenuti da projekt koji se implementira u suradnji sa SIGMA-om predviđa uvođenje dodatnih konsultacija s NGO u procesu izrade akcionih planova za reviziju.

VII.5 Preporuke za oblast Upravljanje javnim finansijamaMFT BiH redovno objavljuje određene informacije o budžetskoj potrošnji na svojoj web stranici. Da bi javnost ostvarila punu korist od objavljenih informacija, od suštinskog značaja je sveobuhvatnija i poboljšana prezentacija. U tom smislu, postoje različiti načini za povećanje transparentnosti budžetske potrošnje na internetu.

1. MFT BiH ima jedinstvenu lokaciju na svojoj internet stranici za SVE informacije o iz-vršenju budžeta (kvartalne, polugodišnje, godišnje), na kojoj su zasebno prikazani ra-zličiti izvještaji o izvršenju budžeta, ali bi trebala biti bolje organizirana i lako dostupna;

2. Objavljivanje podataka o izvršenju budžeta bi trebalo biti što je moguće sveobuhvatni-je, radi lakšeg razumijevanja od strane vanjskih zainteresiranih strana i veće transpar-entnosti.. To znači da bi, pored uobičajenog objavljivanja informacija po ekonomskim kategorijama, svaki izvještaj trebao omogućiti pristup podacima o izvršenju budžeta klasificiranim po funkcijama Vlade, te o izvršenju budžeta pojedinačnih budžetskih korisnika za cijeli javni sektor (državni budžet, lokalne samouprave, organizacije soci-jalnog osiguranja, javna poduzeća);


148

3. Izvještaj o izvršenju budžeta sastavljen na kraju godine treba pružati informacije o učinku Vlade. Prvenstveno, ove informacije trebaju biti predstavljene na sažet i građ-anima prilagođen način, opisujući postignuća Vlade u smislu izvršenja budžeta. Zatim, mogu se barem pružiti detaljnije informacije o budžetskim indikatorima na nivou pro-grama svih budžetskih korisnika;

4. MFT BIH treba proaktivno objavljivati građanima prilagođenu verziju godišnjeg budžeta. Ova vrsta izvještaja nije dostupna na web stranici MFT BiH. Ako ga pak objavi, MFT BiH tre-ba razmotriti mogućnost poboljšanja kvaliteta sadržaja i svrsishodnosti podataka tako što će npr. naglasak staviti na funkcije/svrhu budžetske potrošnje, na ključne budžetske pro-jekte i mjere planirane za datu godinu, na mogućnost učešća građana u formulaciji budže-ta na različitim nivoima, ali i na unapređenje vizualizacije podataka – predstavljajući po-datke na jednostavan i razumljiv način, istovremeno im povećavajući vizualnu privlačnost;

5. MFT BiH treba u potpunosti provoditi politiku otvorenih podataka, objavljujući SVE budžetske podatke u po mogućnosti više od jednog otvorenog formata, u skladu sa stan-dardima otvorenih podataka. Ovim bi bilo obuhvaćeno i omogućavanje jednostavnog pristupa setovima podataka i jasno vidljiva reklamna sekcija (banner) na internet stranici;

6. CHU MFT BiH bi trebala redovno sačinjavati i na internetu objavljivati ocjene kvaliteta izvještaja o internoj reviziji;

7. CHU MFT BiH treba unaprijediti eksternu komunikaciju putem objavljivanja materijala kojima se građanima pojašnjava PIFC i naglašavaju bitna događanja u javnom sektoru, koristeći jednostavan jezik i primjere iz prakse. Ovo se može postići različitim sredstvi-ma kao što su infografike, video materijali te brošure, kao i putem društvenih mreža;

8. Ministarstva na državnom nivou, ali i ostali nivoi vlasti, trebali bi posvetiti jednu za-sebnu, lako dostupnu rubriku na svojoj web stranici za pružanje novih informacija o FMC u okviru organizacije. Ona bi minimalno trebala obuhvatati: misiju i ciljeve orga-nizacije, lica odgovorna za implementaciju PIFC, procedure poslovanja, informacije o upravljanju rizikom, prijavljene nepravilnosti. Pored opisa i statičkih informacija, ova rubrika treba sadržavati redovno ažurirane rezultate implementacije PIFC u sklopu svakodnevnog rada organizacije.

Na kraju, AOI BiH je uložila značajne napore u ostvarivanje boljeg načina obavještavanja javnosti o svome radu. Međutim, AOI BiH može uzeti u razmatranje više mogućnosti za unapređenje dalje diseminacije rezultata svoga rada vanjskim zainteresiranim stranama, ali i za jačanje dvosmjerne komunikacije s građanima.

9. AOI BiH treba nastojati da sačini građanima prilagođen sažetak za svaki objavljeni iz-vještaj o reviziji, neovisno o tipu revizije. Za početak bi bilo dobro replicirati kratke i koncizne sažetke koji se sačinjavaju za izvještaje o reviziji učinka;

10. Na konkretno za to predviđenoj lokaciji u okviru svoje web stranice, AOI BiH treba jasno prikazati podatke o zaprimljenim ulaznim infomacijama, preporukama i žalbama građana, te o načinu kako se sa istima postupa. Pojačana vidljivost i promoviranje ove prakse može pozitivno utjecati na učešće građana u prijavljivanju nepravilnosti, kao i na odgovornost vlasti;

11. AOI BiH bi definitivno trebao usvojiti komunikacioni plan ili strategiju. Njegovim usva-janjem i objavljivanjem (zajedno sa akcionim planom za implementaciju), pristup AOI BiH eksternoj komunikaciji, kao i planirano uključivanje civilnog društva u njegov rad, postaje sve transparentniji i predvidljiviji, te dolazi do jačanja kredibiliteta AOI BiH;

12. AOI BiH treba razmotriti korištenje što većeg broja alata prilagođenih potrebama građana u svrhu obavještavanja o svom radu. Moguće opcije uključuju, ali se ne ograničavaju na, infografike, video materijale ili brošure, te društvene medije.


149

Dodatak o metodologiji

Metodologiju PAR Monitora razvio je istraživački i stručni tim WeBER projekta, a konsultacije o metodologiji su održane sa svim relevantnim suradnicima Projekta. Sve u svemu, metodologija se zasniva na izboru 21 SIGMA Principa u šest ključnih oblasti PAR, a odabrani Principi se prate kroz 23 složena indikatora koji se fokusiraju na različite aspekte PAR.

Dokument o Metodologiji PAR Monitora (master) daje detaljne podatke o ukupnom pristupu WeBER-ovog monitoringa PAR, procesu razvijanja metodologije, odabiru principa koje projekat WeBER prati i formulaciji indikatora sa osnovnim metodološkim pristupima. Detaljne informacije potrebne za mjerenje svakog indikatora date su u zasebnim detaljnim tabelama sa indikatorima. Svaka detaljna tabela sa indikatorima sadrži formulaciju i fokus specifičnog indikatora, kao i sljedeće informacije za svaki od elemenata indikatora: formulaciju, ponder, izvore podataka, detaljnu metodologiju i pravila za određivanje bodova za indikator.

Metodologija PAR Monitora i detaljne tabele sa indikatorima dostupne su na sljedećem linku: http://www.par-monitor.org/pages/par-monitor-methodology

Za izradu ovog Nacionalnog PAR Monitor izvještaja, korištene su sljedeće metode istraživanja i alati za prikupljanje podataka i izračunavanje indikatora:

• Analiza zvanične dokumentacije, podataka i zvaničnih internet stranica

• Zahtjevi za slobodan pristup informacijama

• Fokus grupe

• Intervjui sa zainteresiranim stranama

• Istraživanje percepcije javnosti

• Istraživanje provedeno među državnim službenicima

• Istraživanje provedeno među organizacijama civilnog društva.

Analiza zvanične dokumentacije, podataka i zvaničnih in-ternet stranica

Praćenje se u velikoj mjeri oslanja na analizu zvaničnih dokumenata koji su javno dostupni na internet stranicama organa uprave i na podacima i informacijama koji se tamo nalaze. Dokumenti koji su analizirani u ovu svrhu uključuju:


150

• zakonodavstvo (zakone i podzakonske akte);

• dokumente o politikama (strategije, programe, planove, akcione planove, itd.);

• zvanične izvještaje (izvještaje o implementaciji, izvještaje o javnim konsultacijama, itd.);

• analitičke dokumente (procjene uticaja, obrazloženja zakonodavstva, koncepte politika, procjene politika, itd.);

• pojedinačne pravne akte (odluke, zaključke, itd.);

• ostale dokumente (dnevne redove, zapisnike sa sastanaka i izvještaje, najave, smjernice, direktive, memorandume, itd.);

U nekim slučajevima, istraživači su direktno kontaktirali nadležne organe vlasti zbog nedostatka dokumenata i podataka. U BiH su kod potrebe za dokumentacijom za izračunavanje indikatora za strateški okvir PAR direktno kontaktirani Ured koordinatora za reformu javne uprave u BiH i Ministarstvo finansija i trezora BiH.

Pored toga, zvanične internet stranice organa javne uprave su korištene kao izvori podataka i dokumenata za sve indikatore, osim onih koji su potpuno zasnovani na podacima iz istraživanja. U određenim slučajevima, međutim, internet stranice organa javne uprave su pažljivo pregledane jer su predstavljale ključne izvore informacija i jedinice analize. U oblasti Izrade i koordinacija politika, za praćenje transparentnosti odlučivanja i izvještavanja Vlade, analizirana je sljedeća internet stranica:

1. Vijeće ministara Bosne i Hercegovine - http://www.vijeceministara.gov.ba/.

U oblasti državne službe i upravljanja ljudskim resursima, za praćenje otvorenosti, transparentnosti i pravičnosti zapošljavanja u državnoj upravi (PSHRM_P3_I1), i za javnu dostupnost zvaničnih podataka i izvještaja o državnoj upravi i zaposlenima u centralnoj državnoj upravi (PSHRM_P2_I1 ), analizirane su sljedeće internet stranice:

1. Agencija za državnu službu BiH - http://www.ads.gov.ba

2. Vijeće ministara Bosne i Hercegovine - http://www.vijeceministara.gov.ba/

3. Ministarstvo za ljudska prava i izbjeglice BiH - http://www.mhrr.gov.ba

4. Ministarstvo civilnih poslova BiH - http://www.mcp.gov.ba

5. Ministarstvo vanjske trgovine i ekonomskih odnosa BiH - http://www.mvteo.gov.ba

6. Institut za akreditaciju BiH - http://www.bata.gov.ba

7. Direkcija za civilnu avijaciju BiH - http://www.bhdca.gov.ba

U oblasti Odgovornosti, za praćenje proaktivnog informiranja javnosti od strane organa javne uprave (ACC_P2_I2) analizirane su sljedeće internet stranice:


2. Ministarstvo pravde BiH - http://www.mpr.gov.ba

3. Ministarstvo odbrane BiH - http://www.mod.gov.ba

4. Ministarstvo finansija i trezora BiH - http://mft.gov.ba


151

5. Direkcija za europske integracije BiH - http://www.dei.gov.ba

6. Agencija za sigurnost hrane BiH - http://www.fsa.gov.ba

7. Državna agencija za istrage i zaštitu - http://www.sipa.gov.ba

U oblasti Pružanja usluga, za praćenje raspoloživosti informacija o pružanju administrativnih usluga na internet stranicama pružalaca usluga (SD_P5_I2) analizirane su sljedeće internet stranice:

1. Entitetske uprave za geodetske i imovinsko-pravne odnose (RS RAGPA, FBIH AGRPA) - www.rgurs.org; http://www.fgu.com.ba, Vlada BD - http://www.bdcentral.net

2. Agencija za posredničke, informatičke i finansijske usluge (APIF) RS - https://www.apif.net; Osnovni sud Brčko Distrikta - https://ossud-brckodistriktbih.pravosudje.ba

3. Agencija za identifikacione dokumente, evidenciju i razmjenu podataka - https://www.id-deea.gov.ba; Kantonalni MUP-ovi FBiH, MUP RS, Vlada BD - http://www.bdcentral.net, www.mup.vladars.net; www.mupusk.gov.ba; http://www.zupanijaposavska.ba/minis-tarstvo_unutarnjih-poslova; www.muptk.ba; www.mupzdk.gov.ba; http://www.bpkg.gov.ba/; www.mupsbk-ksb.gov.ba; http://www.muphnk.ba; http://mup.ks.gov.ba; www.mup-k10livno.com

4. Uprava za indirektno oporezivanje BiH - http://www.new.uino.gov.ba; Porezna uprava FBiH - http://www.pufbih.ba; Poreska uprava RS - https://www.poreskaupravars.org

U oblasti Upravljanja javnim finansijama, za praćenje transparentnosti i dostupnosti budžetskih dokumenata (PFM_P5_I1), javne dostupnosti informacija o javnim internim finansijskim kontrolama i nadzoru parlamenta (PFM_P6 & 8_I1), i komunikacije Vrhovne revizorske institucije i njene suradnje sa javnošću (PFM_P16_I1), analizirane su sljedeće internet stranice:

1. Ministarstvo finansija i trezora BiH - http://mft.gov.ba

2. Ministarstvo vanjskih poslova BiH - http://www.mvp.gov.ba

3. Ministarstvo sigurnosti BiH - www.msb.gov.ba

4. Ministarstvo odbrane BiH - http://www.mod.gov.ba

5. Ministarstvo pravde BiH - http://www.mpr.gov.ba


7. Ministarstvo komunikacija i transporta BiH - www.mkt.gov.ba

8. Ministarstvo za ljudska prava i izbjeglice BiH - http://www.mhrr.gov.ba

9. Ministarstvo civilnih poslova BiH - http://www.mcp.gov.ba

10. Ured za reviziju institucija BiH - http://www.revizija.gov.ba

Zahtjevi za slobodan pristup informacijama

Kako se Metodologija PAR Monitora snažno oslanja na analizu javne dostupnosti in-formacija i podataka na internet sajtovima organa vlasti, zahtjevi za slobodan pristup informacijama nisu upućivani za svaku oblast Principa javne uprave ili za svaki ind-ikator. Zahtjevi su podnijeti u slučajevima kada je fokus praćenja bio na identifikaci-ji određene prakse unutar uprave, a ne na dostupnosti informacija javnosti. Prema


152

tome, zahtjevi nisu upućivani kod indikatora koji posmatraju dostupnost informacija na internet sajtovima.

S tim u vezi, istraživači su koristili zahtjeve za pristup informacijama kao tehniku za prikupljanje podataka u tri oblasti: izrada i koordinacija politika (indikatori PDC_P6_I1, PDC_P10_I1), državna služba i upravljanje ljudskim potencijalima (PSHRM_P3_I1, PSHRM_P2_I1) i odgovornost (ACC_P2_I2). U BiH je u periodu praćenja od oktobar 2017. do septembra 2018. godine poslato ukupno 33 zahtjeva.

Fokus grupe

Fokus grupe su organizovane za prikupljanje kvalitativnih podataka od zainteresovanih strana za potrebe određenog broja indikatora – u cilju dopune podataka iz anketa kao i za dopunu već prikupljenih informacija koje su zahtjevale dodatnu provjeru. Metodologijom PAR Monitora bile su predviđene fokus grupe za sljedeće oblasti:

• Oblast Strateški okvir RJU (indikatori SFPAR_P1_I1, SFPAR_P2 i 4_I1);

• Oblast Izrada i koordinacija politika (indikatori PDC_P5_I2, PDC_P6_I1, PDC_P10_I1, PDC_P11_I1, PDC_P12_I1), fokus grupa sa organizacijama civilnog društva;

• Oblast Državna služba i upravljanja ljudskim potencijalima (indikator PSHRM_P3_I1); fokus grupa sa nekadašnjim kandidatima koji su prethodno konkurisali za posao u centralnim organima državne uprave;

• Oblast Odgovornost (za indikator ACC_P2_I1), fokus grupa sa organizacijama civilnog društva;

• Oblast pružanja usluga (za indikator SD_P4_I1), fokus grupa sa organizacijama civilnog društva koje se posebno bave problemima pristupačnosti, osjetljivim grupama i osobama sa invaliditetom.

Za izbor učesnika korišten je namjerni uzorak, a ciljane su OCD sa ekspertskim znanjem na ove teme. U BiH je sprovedena fokus grupa sa nekadašnjim kandidatima koji su prethodno konkurisali za posao u centralnim organima državne uprave i 2 fokus grupe sa organizacijama civilnog društva. Umjesto fokus grupe sa organizacijama civilnog društva koje se posebno bave problemima pristupačnosti, osjetljivim grupama i osobama sa invaliditetom, kao alternativa su organizovani intervjui sa zainteresovanim OCD, zbog niske stope odgovora onih koji su pozvani u fokus grupu.


153

TABELA1: ODRŽANE FOKUS GRUPE

Datum/mjesto Grupa Broj Oblast RJU

13. juni 2018. godine, Sarajevo

Kandidati za posao 5 učesnika Državna služba i upravljanja ljudskim potencijalima

27. juli 2018. godine, Sarajevo

Organizacije civil-nog društva

8 učesnika Izrada i koordinacija politika, Odgovor-nost

Intervjui sa zainteresovanim stranama

Intervjui su sprovedeni radi prikupljanja kvalitativnih, fokusiranih i detaljnih podataka od strane zainteresovanih strana. Intervjui su predviđeni kao izvori podataka u određenom broju indikatora, dok su u drugim slučajevima korišteni kako bi dopunili i potvrdili već prikupljene podatke i nalaze.

Intervjui su bili polustrukturirani, sastavljeni od skupa otvorenih pitanja, što je omogućavalo diskusiju sa sagovornicima i potpitanja na licu mjesta, bez strogog praćenja unaprijed određenog formata. Izbor ispitanika je bio zasnovan na namjernom uzorku sagovornika na osnovu njihove ekspertize i relevantnosti za određenu temu.

U BiH je u periodu praćenja održano ukupno 13 intervjua. Ispitanicima je omogućena potpuna anonimnost u smislu informacija o ličnosti i pripadnosti određenoj instituciji/organizaciji, kako bi se osigurala veća stopa odgovora i olakšala komunikacija.

TABELA 2: INTERVJUI SPROVEDENI U BIH

Datum/mjesto Ispitanici Oblast RJU13. juli 2018. godine, Sarajevo Predstavnik OCD SFPAR 13. juli 2018. godine, Sarajevo Predstavnik OCD SFPAR 23. juli 2018. godine, Sarajevo Predstavnik OCD SFPAR 20. juli 2018. godine, Sarajevo Predstavnik OCD koji radi sa

osjetljivim grupamaSD

19. juli 2018. godine, Sarajevo Predstavnik OCD koji radi sa osjetljivim grupama

SD

20. juli 2018. godine, Sarajevo Predstavnik OCD koji radi sa Romskom populacijom

SD

24. juli 2018. godine, Sarajevo Stručnjak u oblasti državne uprave

PSHRM

27. juli 2018. godine, Sarajevo Stručnjak u oblasti državne uprave

PSHRM

25. juli 2018. godine, Sarajevo Državni službenik na položaju PSHRM30. juli 2018. godine, Sarajevo Državni službenik na položaju PSHRM24. juli 2018. godine, Sarajevo Državni službenik na položaju PSHRM24. juli 2018. godine, Sarajevo Državni službenik na položaju PSHRM1. august 2018. godine, Sarajevo Državni službenik na izvršilač-

kom nivou zaposlen u nezavis-nom organu

PFM


154

Ispitivanje javnog mnjenja

Ispitivanje javnog mnjenja se zasniva na upitniku koji je namjenjen široj javnosti (18 godina i stariji) u 6 zemalja Zapadnog Balkana. Istraživanje je sprovedeno pomoću kompjuterski potpomognutog ličnog anketiranja (CAPI), korištenjem slučajnog stratifikovanog uzorka u tri etape (PSU: teritorije biračkih mjesta, SSU: domaćinstva, TSU: član domaćinstva). Istraživanje je realizovano kao dio regionalnog omnibus ispitivanja sprovedenog u Albaniji, Bosni i Hercegovini, Crnoj Gori i Srbiji, pri čemu su ad hoc istraživanja sprovedena za Kosovo i Makedoniju od 15. oktobra do 30. novembra 2017. godine.

Za BiH, margina greške za ukupan uzorak od 1.036 građana je ± 3.05%, na nivou povjerenja od 95%.

TABELA 3: PREGLED UZORKA ISPITIVANJA

Ključne grupe Učestalost % (slučajeva)PolMuški 502 48.5Ženski 534 51.5Godine starosti18-29 210 20.230-44 271 26.245-59 291 2960+ 265 25.6Nivo obrazovanjaOsnovna škola 349 33.7Srednja škola 537 51.8Visoka obrazovanje ili viši step-en

150 14.5

Radno-pravni položajPlaćeni posao 288 27.8Nezaposleni 389 37.6Student/učenik 68 6.6Trajno oboljeli ili onesposo-bljeni

7 0.7

U penziji 231 22.3Sektor zapošljavanjaJavni 96 33.5Privatni 192 66.5OblastRuralna sredina 447 43.2Urbana sredina 589 56.2


155

Anketa za državne službenike

Anketa za državne službenike je sprovedena na osnovu jedinstvenog upitnika koji se odnosi na državne službenike koji rade u centralnim državnim upravama Albanije, Bosne i Hercegovine, Kosova, Makedonije, Crne Gore i Srbije. Upitnik je preveden i prilagođen lokalnim jezicima sa ukupno 21 pitanjem u pet sektora koji obuhvataju zapošljavanje državnih službenika, privremeno angažovanje u upravi, status državnih službenika na položaju, platu, kao i integritet i borbu protiv korupcije. Prikupljanje podataka je sprovedeno pomoću samoanketiranja na platformama SurveyMonkey (web SAQ) i Google Docs.

Za BiH je u istraživanju učestvovalo ukupno 137 državnih službenika, i to od 26. marta do 30. aprila 2018. godine. Ured koordinatora za reformu javne uprave BiH (PARCO BIH) olakšalo je distribuiranje ankete. U BiH, zbog tehničkih problema koje su ispitanici imali prilikom pristupa SurveyMonkey platformi sa svojih računara u kancelariji, istraživači su pripremili identično istraživanje na različitoj platformi (Google Docs) i ponovno proslijedili istraživanje svim institucijama gdje su naišli na probleme s pristupom, kako bi se osigurala maksimalna stopa odgovora. Podaci dobijeni na obe platforme su kasnije spojeni i analizirani.

TABELA 4: PREGLED UZORKA ANKETE DRŽAVNIH SLUŽBENIKA

Ključne grupe Učestalost % (slučajeva)Položaj u državnoj službi

Državni službenik na položaju – rukovodilac organa

9 7.5

Državni službenik na položaju koji ne rukovodi organom

24 20

Državni službenik na ru-kovodećem izvršilačkom rad-nom mjestu

69 57.5

Državni službenik na neru-kovodećem izvršilačkom rad-nom mestu

10 8.3

Administrativna podrška u okvi-ru pozicije državnog službenika

2 1.7

Ostalo 6 5Institucija državne uprave

Ministarstvo 15 12.9Organ u sastavu 22 19.0Institucija pri centru Vlade (kabinet Predsjednika Vlade, kancelarija Vlade, služba Vlade)

32 27.6

Nezavisni organ u centralnoj državnoj upravi

47 40.5

PolMuški 52 43.3Ženski 59 49.2Ne želi da odgovori 9 7.5

Radni staž u upravi


156

Prosječno = 8,8 godina; SD =5,8; Opseg = 0-35 godinaSektor u kom je radio/la prije nego što se zaposlio/la u upravi

Lokalna ili regionalna samouprava

20 17.4

Druga grana vlasti 4 3.5Javne službe 14 12.2Međunarodna organizacija 14 12.2Civilni sektor 13 11.3Mediji 7 6.1Privatni sektor 37 32.2Ovo mi je prvo zaposlenje 6 5.1Ostalo 0 0

TABELA 5: MARGINA GREŠKE (MOE) PO PITANJU, NA NIVOU POVJERENJA OD 95%

Pitanje Q1_1 Q1_2 Q1_3 Q2 Q3_1 Q3_2 Q3_3 Q3_4 Q3_5MoE 3.36-

8.132.76-8.20

3.58-8.02

4.36-8.29

5.08-8.21

5.53-8.09

5.38-8.12

4.91-7.88

4.91-8.06

Pitanje Q4_1 Q4_2 Q4_3 Q4_4 Q5_1 Q5_2 Q5_3 Q5_4 Q5_5MoE 2.14-

8.333.65-7.65

3.65-7.81

3-8.33 1.52-8.33

4.18-8.39

N/A 2.61-8.46

4.18-8.55

Pitanje Q6 Q7 Q8_1 Q8_2 Q8_3 Q9 Q10MoE 3.65-

8.463.93-8.52

4.25-8.39

5.11-8.27

3.06-8.59

4.25-8.31

3.99-7.13

Anketa za organizacije civilnog društva

Rezultati ispitivanja OCD su zasnovani na jedinstvenom upitniku za predstavnike OCD u Albaniji, Bosni i Hercegovini, na Kosovu, Makedoniji, Crnoj Gori i Srbiji. Upitnik se sastoji od devet poglavlja koji obuhvataju:

• učešće organizacija civilnog društva u činjenično-utemeljenom kreiranju javnih politika

• učešće organizacija civilnog društva u kreiranju javnih politika i donošenju odluka

• ostvarivanje prava na slobodan pristup informacijama od javnog značaja,

• transparentnost procesa donošenja odluka,

• pristupačnost i dostupnost propisa i dokumenata koji služe za tumačenje propisa,

• percepciju OCD o vladinom planiranju, praćenju i izvještavanju o radu,

• djelotvornost mehanizama za zaštitu prava na dobru upravu,

• integritet javne uprave i

• pristupačnost administrativnih usluga.


157

Prikupljanje podataka je sprovedeno pomoću samoanketiranja na platformi SurveyMonkey (web SAQ).

U ispitivanju za BiH ukupno je učestvovalo 122 OCD, od 23. marta do 4. juna 2018. godine. Centar za promociju civilnog društva (CPCD) je podržao širenje ankete koristeći sopstvene kanale komunikacije - mejling listu OCD.

TABELA 6: PREGLED UZORKA ANKETE OCD

Ključne grupe Učestalost % (slučajeva)Vrsta organizacije*Organizacija za istraživan-je javnih politika/Think-tank

20 16.39

Watchdog 10 8.20Organizacija za zagova-ranje

42 34.43

Pružanje usluga 43 35.25Lokalna inicijativa/Grass-root

47 38.52

Drugo 23 18.85Oblast djelovanja*Upravljanje i demokratija 18 14.75Vladavina prava 26 21.31Ljudska prava 62 50.82Reforma javne uprave 16 13.11Evropske integracije 24 19.67Rodna pitanja 33 27.05Djeca i mladi 58 47.54Životna sredina i održivi razvoj

44 36.07

Obrazovanje 63 51.64Kultura 43 35.25Zdravlje 22 18.03Mediji 22 18.03Ekonomski razvoj 34 27.87Razvoj civilnog društva 60 49.18Socijalne usluge 43 35.25Drugo 15 12.30Godina registrovanja OCDProsječno = 1995; SD=13.6; Opseg = 1945-2018Pozicija u organizacijiRukovodilac višeg nivoa 78 63.93


158

Rukovodilac srednjeg nivoa

13 10.66

Zaposleni na neru-kovodećem radnom mestu višeg nivoa

9 7.38

Zaposleni na neru-kovodećem radnom mestu srednjeg nivoa

3 2.46

Drugo 19 15.57Radni staž u organizacijiProsječno = 10,44 godina; SD =5.91; Opseg = 0-26 godina

* Pitanja sa mogućnošću davanja više odgovora. Izračunavanje ukupne učestalosti se može povećati izvan veličine uzorka (183), ili se ukupan procenat slučajeva može povećati preko 100%.

Documents

Državni PAR Monitor...BER - BiH PAR i 2017-2018 5 Izrazi zahvalnosti Državni PAR Monitor reforme javne uprave u BiH proizvod je procesa praćenja tokom perioda dužeg od godinu dana,