Prof. univ. dr. Ioan Santai

DDREPTREPT A ADMINISTRATIVDMINISTRATIV

ŞIŞI

ŞŞTIINŢATIINŢA A ADMINISTRAŢIEIDMINISTRAŢIEI

VVOLOL. I. I

Ediţie revizuită pentru uzul studenţilor2004

1

CUPRINS

PARTEA I-a. NOŢIUNI INTRODUCTIVE ................................... 7

Capitolul I. Administraţia publică: noţiune, sensuri şi cercetare ştiinţifică ........................................................ 7§ 1. Noţiunea de administraţie publică ............................................... 7§ 2. Dreptul administrativ şi ştiinţa administraţiei ............................. 13§ 3. Legăturile dreptului administrativ cu alte ramuri juridice, precum şi cele

ale ştiinţei administraţiei cu alte ştiinţe .............. 21Capitolul II. Administraţia publică şi mediul social-politic .......... 25§ 1. Administraţia şi mediul social ..................................................... 25§ 2. Administraţia şi mediul politic .................................................... 28§ 3. Administraţia şi dreptul ............................................................... 31Capitolul III. Principiile administraţiei publice ............................ 51§ 1. Noţiunea, sensurile şi clasificarea principiilor ............................. 51§ 2. Separaţia puterilor în stat ............................................................. 55§ 3. Principiul conducerii unitare a administraţiei ............................. 58§ 4. Principiul constituirii şi exercitării democratice a puterii

executive ....................................................................................... 60§ 5. Principiul stabilităţii şi specializării structurilor administrative .. 61§ 6. Principiul egalităţii cetăţenilor în faţa administraţiei ................... 64§ 7. Principiul legalităţii în activitatea executivă ................................ 70§ 8. Principiul răspunderii în administraţia publică ............................ 80

PARTEA a II-a. ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

TITLUL I: TEORIA ORGANIZĂRII ADMINISTRAŢIEI PUBLICE ...................................................................... 83

Capitolul IV. Noţiuni introductive .................................................. 83§ 1. Noţiunea de stat şi puterea de stat ............................................... 83§ 2. Noţiunea, locul şi părţile componente ale autorităţilor administraţiei publice .................................................................. 87§ 3. Sarcinile, atribuţiile, competenţa şi capacitatea autorităţilor administraţiei

publice ................................................................. 90§ 4.Clasificarea sarcinilor şi competenţelor administrative................. 94

Capitolul V. Sistemul, structura şi clasificarea autorităţilor administraţiei publice ................................................. 99

§ 1. Noţiunea sistemului autorităţilor administraţiei publice ............ 99§ 2. Supraordonarea şi subordonarea ierarhică administrativă ........... 101§ 3. Dubla subordonare a unor autorităţi administrative .................... 106§ 4. Structura autorităţilor administrative ........................................... 109§ 5. Clasificarea organelor şi a structurilor administrative ................. 114

2

TITLUL II: FUNCŢIA PUBLICĂ ÎN ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ ...................................................................... 121

Capitolul VI. Noţiunea, regimul juridic şi clasificarea funcţiilor şi funcţionarilor publici ............................................ 121

§ 1. Noţiunea funcţiei publice ............................................................. 121§ 2. Funcţia publică administrativă ..................................................... 125§ 3. Noţiunea funcţionarului public .................................................... 130§ 4. Regimul juridic al funcţiei publice .............................................. 136§ 5. Drepturile şi îndatoririle funcţionarilor publici ........................... 171§ 6. Clasificarea funcţiilor şi a funcţionarilor ..................................... 186Capitolul VII. Probleme de personal şi ale răspunderii în administraţie a

funcţionarilor publici .................. 195§ 1. Pregătirea (formarea) profesională a funcţionarilor .................... 195§ 2. Selecţia şi numirea personalului administrativ ............................ 199§ 3. Repartizarea şi integrarea funcţionarilor ..................................... 205§ 4. Perfecţionarea pregătirii funcţionarilor ....................................... 206§ 5. Evaluarea funcţionarilor publici .................................................. 209§ 6. Stabilitatea şi cariera funcţionarilor ............................................. 215§ 7. Avansarea funcţionarilor ............................................................. 219§ 8. Răspunderea funcţionarilor ......................................................... 224

TITLUL III: FUNCŢIONAREA ŞI BAZA MATERIALĂ A ADMINISTRAŢIEI ................................................... 247

Capitolul VIII. Funcţionarea şi conducerea organelor administrative ....................................................... 247

§ 1. Independenţa funcţională şi operativă a organelor politice ......... 247§ 2. Autonomia locală ......................................................................... 250§ 3. Conducerea administrativă .......................................................... 252§ 4. Metode de conducere şi de coordonare în administraţie ............. 255§ 5. Metodologia documentării, circulaţia şi păstrarea documentelor administrative ....................................................... 258§ 6. Regulamentul de organizare şi funcţionare a autorităţii .............. 266

Capitolul IX. Baza tehnico-materială şi sediile administraţiei ..... 271§ 1. Baza tehnico-materială ................................................................ 271§ 2. Localurile (sediile) autorităţilor administrative ........................... 275

TITLUL IV: AUTORITĂŢILE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE.. 277Capitolul X. Autorităţile centrale .................................................... 277Secţiunea I-a. Preşedintele României ................................................. 277§ 1. Natura instituţiei prezidenţiale şi a formei de guvernământ a statului român ........................................................................... 277§ 2. Atribuţiile şefului statului ............................................................ 280§ 3. Actele de natură administrativă ale şefului statului ..................... 284Secţiunea a II-a. Guvernul .................................................................. 285§ 1. Locul, rolul şi funcţiile guvernului în sistemul autorităţilor

publice ........................................................................................ 285

3

§ 2. Constituirea (investitura) guvernului ........................................... 288§ 3. Organizarea Guvernului ............................................................... 306§ 4. Funcţionarea Guvernului ............................................................. 311§ 5. Atribuţiile Guvernului ................................................................. 312§ 6. Actele Guvernului ........................................................................ 318§ 7. Răspunderea Guvernului ............................................................. 320§ 8. Raporturile dintre Parlament şi Guvern ....................................... 321Secţiunea a III-a. Administraţia publică centrală de specialitate ....... 327§ 1. Trăsăturile, locul şi rolul organelor centrale în sistemul autorităţilor

administrative .......................................................... 327§ 2. Constituirea, organizarea şi funcţionarea organelor centrale ...... 329§ 3. Atribuţiile autorităţilor administraţiei publice centrale ............... 336§ 4. Actele autorităţilor centrale de specialitate .................................. 339§ 5. Răspunderea miniştrilor ............................................................... 341

Capitolul XI. Administraţia publică în teritoriu ........................... 345Secţiunea I-a. Consiliile locale şi judeţene ......................................... 345§1. Natura juridică, locul şi rolul consiliilor în sistemul administraţiei

publice ................................................................... 345§ 2. Formarea consiliilor locale şi judeţene ........................................ 354§ 3. Constituirea consiliilor locale şi judeţene .................................... 355§ 4. Compunerea consiliilor locale şi judeţene ................................... 359§ 5. Organizarea consiliilor locale şi judeţene .................................... 365§ 6. Funcţionarea consiliilor locale şi judeţene .................................. 367§ 7. Aparatul propriu de specialitate al consiliilor locale şi judeţene.. 373§ 8. Serviciile publice locale şi judeţene ............................................ 376§ 9. Secretarul localităţii şi al judeţului .............................................. 378§ 10. Atribuţiile consiliilor locale şi judeţene ..................................... 380§ 11. Actele consiliilor ........................................................................ 392§ 12. Răspunderea consiliilor şi consilierilor ..................................... 396Secţiunea a II-a. Primarul ................................................................... 399§ 1. Alegerea şi durata mandatului ..................................................... 399§ 2. Atribuţiile primarului ................................................................... 407§ 3. Actele primarului ......................................................................... 411§ 4. Răspunderea primarului ............................................................... 413Secţiunea a III-a. Prefectul ................................................................. 415§ 1. Investirea în funcţie ..................................................................... 415§ 2. Atribuţiile prefectului .................................................................. 418§ 3. Actele prefectului ........................................................................ 425§ 4. Aparatul propriu al prefecturii ..................................................... 426Secţiunea a IV-a. Comisia judeţeană consultativă ............................. 428Secţiunea a V-a. Sistemul electoral local ........................................... 431§ 1. Noţiunea sistemului electoral ...................................................... 431§ 2. Drepturile electorale .................................................................... 432§ 3. Organizarea alegerilor ................................................................. 437§ 4. Desfăşurarea alegerilor ................................................................ 457§ 5. Stabilirea şi constatarea rezultatelor alegerilor ............................ 461§ 6. Jurisdicţii electorale în materia alegerilor locale ......................... 468

4

ANEXE .............................................................................................. 475

5

PARTEA I-a. NOŢIUNI INTRODUCTIVE

Capitolul I. Administraţia publică: noţiune, sensuri şi cercetare ştiinţifică

§ 1. Noţiunea de administraţie publică

Statul reprezintă forma organizată şi exteriorizată a puterii publice de pe un anumit teritoriu exercitată asupra întregii colectivităţi umane aflate în acel loc. În acest sens statul este un fenomen obiectiv inerent vieţii sociale superior organizate, adică societăţii civile.

Puterea executivă este constituită dintr-o categorie distinctă a autorităţilor publice, respectiv administraţia publică sau de stat formată din:

1. la nivel central sau naţional:a. guvernul, autoritate supremă a întregului executiv, având atribuţii

generale în materie administrativă;b. ministerele şi celelalte autorităţi ale administraţiei publice centrale de

specialitate – dintre care majoritatea sunt în subordinea guvernului cu o sferă limitată de acţiune;

2. la nivel local sau teritorial:a. prefecţii, reprezentanţi ai guvernului în teritoriu;b. serviciile publice deconcentrate aparţinând autorităţilor centrale de

specialitate ale administraţiei publice cu acţiune limitată în sectoare, precum finanţele, învăţământul, sănătatea, etc.;

c. consiliile locale şi cele judeţene, autorităţi autonome reprezentative ale colectivităţilor locale;

d. primarii, organe executive ale consiliilor locale.Administraţia publică se poate defini ca acea categorie a autorităţilor de stat

constituită în temeiul aceleiaşi funcţii (forme) fundamentale de activitate executivă, pe care o înfăptuiesc şi prin care se realizează, în mod specific, puterea publică.

La rândul ei, activitatea executivă se poate defini ca reprezentând acea funcţie (formă) fundamentală de activitate ce realizează în mod specific puterea de stat şi care constă din punerea în executare sau în aplicare a prevederilor cuprinse în legi şi în alte acte juridice emise în temeiul acestora înfăptuită, de regulă, de o categorie distinctă a autorităţilor publice, respectiv administraţia publică, în principal.

Administraţia publică are următoarele caracteristici generale:1

- reprezintă un sistem unitar ce reuneşte în cadrul ei, în baza relaţiilor juridice (dintre care unele sunt ierarhice), autorităţi, aflate pe diferite nivele ale organizării administrative, conduse de guvern;

- activitatea executivă îndeplinită de ea este constituită din acţiuni de prescriere sau de dispoziţie - constituite din reglementări - şi acţiuni de prestaţie, declanşate din oficiu sau la cerere, vizând activitatea concretă de aplicare a legii în situaţii şi asupra unor subiecte strict determinate (de exemplu: stabilirea şi încasarea impozitelor, sancţionarea contravenienţilor, emiterea autorizaţiilor de diverse feluri, şcolarizarea elevilor, etc.);

1 Asupra unor caracteristici a se vedea I. Alexandru Drept administrativ, Editura Omnia, Braşov, 1999, pag. 34-40.

6

- administraţia este structurată funcţional şi teritorial, fiind alcătuită din autorităţi publice şi instituţii publice ce dispun de stabilitate instituţională şi continuitate funcţională necesare îndeplinirii sarcinilor de durată şi de moment care le revin;

- activitatea executivă este formalistă întrucât se realizează cu respectarea anumitor proceduri - sub sancţiunea nevalabilităţii acţiunilor săvârşite cu încălcarea regulilor ce le guvernează - şi, în cea mai mare parte a ei, este şi juridică prin efectele produse, adică prin drepturile şi obligaţiile rezultate.

În acest sens apreciem ca funcţii formale (şi nu de conţinut) următoarele acţiuni ce revin administraţiei:2

- funcţia de conducere, manifestată în special prin acte de reglementare (normative), în cadrul cărora locul central îl ocupă decizia administrativă;

- funcţia de coordonare ca activitate de corelare a acţiunilor executive în vederea realizării unitare a sarcinilor şi atribuţiilor ce revin administraţiei;

- funcţia de îndrumare ca activitate de orientare a acţiunilor executive în vederea realizării lor în deplină unitate cu baza legală care le determină;

- funcţia de control ca activitate de constatare a stadiului îndeplinirii sarcinilor şi de măsurare a rezultatelor acţiunii administrative;

- funcţia de punere în executare concretă a măsurilor dispuse conform legii.Prin toate aceste funcţii se pune în evidenţă principala trăsătură a administraţiei

respectiv latura organizatorică a ei, adică asigurarea derulării normale a raporturilor sociale în urma intervenţiei executive a statului.

Capitolul III. Principiile administraţiei publice

§ 1. Noţiunea, sensurile şi clasificarea principiilor

. Principiile administraţiei publice sau de stat reprezintă un ansamblu unitar de reguli de bază având o natură politică, economică, socială şi juridică care determină în mod esenţial organizarea, funcţionarea şi activitatea sistemului executiv de organe al statului.

Reprezentă principii generale ale administraţiei de stat şi, corelativ, ale dreptului administrativ următoarele: principiul conducerii unitare şi centralizate, principiul exercitării democratice a puterii executive, principiul stabilităţii şi specializării structurilor administrative, principiul legalităţii în administraţia de stat, principiul egalităţii în faţa legii şi a autorităţilor administrative publice, principiul răspunderii sau responsabilităţii administrative.

2 Ioan Alexandru, op.cit., pag. 41-44.

7

§ 2. Separaţia puterilor în stat3

Separaţia puterilor în stat este acea regulă fundamentală în organizarea, funcţionarea şi activitatea autorităţilor în ansamblul lor în conformitate cu care puterea publică se manifestă în deplinătatea şi complementaritatea atributelor sale prin existenţa puterilor legislativă, executivă şi judecătorească a căror funcţionare şi exercitare se realizează în mod independent şi egal una faţă de alta, cu posibilităţi de cooperare şi control reciproc.

Deşi acest principiu apare expres consacrat doar în Constituţia4 revizuită (art.1/4) se impune o scurtă analiză a raţiunilor ce au determinat enunţarea sa în unele acte normative.5

O primă necesitate care determină acest principiu este de ordin funcţional şi constă în imposibilitatea practică ca exerciţiul întregii puteri publice şi a tuturor funcţiilor statului modern să revină exclusiv numai unei singure autorităţi sau numai unei singure categorii de autorităţi. Într-adevăr, diversitatea şi volumul sarcinilor ce revin pe ansamblul statului contemporan în cele mai variate sectoare ale vieţii sociale, precum şi dimensiunea geografică a teritoriului şi cea numerică a populaţiei au determinat, de-a lungul timpului, proliferarea, centrală şi locală, a organelor publice tot mai diversificate în specializarea (funcţia) realizată.

O a doua necesitate determinantă în separarea puterilor este de ordin democratic şi rezidă din nevoia de a nu mai îngădui ca la nivelul uneia şi aceleiaşi autorităţi sau categorii să se concentreze o putere exorbitantă şi discreţionară care să aibă în mod exclusiv atât puterea de a adopta legi, competenţa de a le aplica, iar la nevoie să mai poată şi judeca încălcarea lor.

§ 3. Principiul conducerii unitare a administraţiei

Deşi în structura statului se disting trei mari categorii de autorităţi publice, fiecare din ele contribuie în mod propriu la realizarea unitară în deplină concordanţă şi complementaritate cu celelalte autorităţi, a întregii puteri publice pe ansamblul statului.

În primul rând, pentru ca un sistem de autorităţi publice dintr-un stat unitar să poată contribui în mod eficient la asigurarea unităţii statului, trebuie ca fiecare sistem care-l compune să aibă o autoritate de vârf proprie care să reprezinte conducerea unică.

3 Asupra problematicii separaţiei puterilor a se vedea Gh. Gheorghe, op.cit., pag. 5-26; N. Ruja, op.cit., pag. 5-59; I. Muraru, op.cit., pag. 254-258; G. Vrabie, vol. I, ediţie revizuită, op.cit., pag.78; T. Drăganu, vol. I, op.cit., pag. 253-265; A. Iorgovan, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Jean Louis Calderon, Bucureşti, 1994, pag. 147.4 Totuşi, art. 80/2 arată că Preşedintele României exercită funcţia de mediere între puterile statului.5 Art. 1 din Legea nr. 90/2001 pentru organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor arată că Guvernul este autoritatea publică a puterii executive; art. 2 lit. 2 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 face referire la măsurile urgente ale puterii executive care nu pot fi atacate în justiţie; art. 2 din Decretul-Lege nr. 92/1990 pentru alegerea Parlamentului şi Preşedintelui României (abrogat) arată că guvernarea României se realizează pe baza sistemului democratic pluralist, precum şi a separaţiei puterilor legislativă, executivă şi judecătorească; art. 1 din Legea nr. 92/1992 pentru organizarea judecătorească prevede că puterea judecătorească este separată de celelalte puteri ale statului.

8

În cazul sistemului executiv acesta este guvernul care exercită conducerea generală a administraţiei publice (art.101/1 din Constituţie şi art.1 din Legea nr.90/2001 pentru organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor).

În al doilea rând, conducerea unică trebuie să se exercite în mod uniform şi unitar asupra întregului sistem şi, implicit, asupra tuturor elementelor care-l compun, prin decizii sau hotărâri obligatorii, indiferent de existenţa sau lipsa raporturilor de subordonare. În acest sens hotărârile de guvern sunt, deopotrivă, obligatorii pentru ministere şi alte autorităţi ale administraţiei centrale de specialitate din subordinea guvernului, inclusiv pentru serviciile publice deconcentrate ale acestora din teritoriu (art.108 din Constituţie coroborat cu art.53 lit. a din Legea nr.90/2001), dar şi pentru celelalte autorităţi centrale şi locale nesubordonate acestuia, inclusiv cele care dispun de autonomie, inclusiv locală, cum este cazul consiliilor locale şi judeţene (art.11 lit. d din Legea nr.90/2001 coroborat cu art.68/1 lit. a din Legea administraţiei publice locale nr.215/2001).

În al treilea rând, conducerea unică trebuie să poată controla modul de respectare şi de aplicare unitară a legilor ţării şi a propriilor hotărâri, putând anula actele ilegale ale autorităţilor din subordine sau ataca în faţa unei jurisdicţii, de regulă instanţă de judecată, astfel de acte dacă provin de la autorităţi nesubordonate (de exemplu, prefectul poate ataca în contencios administrativ actele administrative ilegale ale autorităţilor publice locale - art.27/1 din Legea nr.215/2001).

În al patrulea rând, în funcţie de raporturile existente între autorităţile centrale (naţionale) şi cele din teritoriu sau locale, conducerea administrativă se poate realiza în forme centralizate (strict) – cazul armatei, desconcentrate – cazul internelor, deconcentrate – cazul serviciilor publice din finanţe, sănătate, învăţământ, şi prin autonomia locală – cazul consiliilor locale şi judeţene. Dincolo sau peste autonomia locală nu se mai poate trece pentru că s-ar rupe unitatea statală, datorită tendinţelor centrifuge, trecându-se la o cu totul altă structură de stat, de la cea unitară la cea compusă, cum ar fi, de exemplu, federaţia.

Principiul conducerii unitare urmăreşte promovarea intereselor naţionale generale la nivelul întregului stat, de sus în jos, exprimând sub aspect organizatoric şi funcţional unitatea şi omogenitatea de scop şi de acţiune a întregii puteri executive, evidenţiind latura ierarhică, verticală specifică statelor unitare.

§ 4. Principiul constituirii şi exercitării democratice a puterii executive

Forma democratică reprezintă modalitatea de conducere a statului de către naţiune sau popor în interesul său. Conducerea poate să fie nemijlocită (democraţia directă), de exemplu, în cazul organizării şi desfăşurării unui referendum naţional sau local. Totuşi, având în vedere dimensiunea teritorială a statelor şi cea numerică a populaţiei, cât şi evitarea rutinei în utilizarea referendumului, este mult mai frecvent utilizată conducerea indirectă sau mijlocită prin organe alese sau aşa-numita democraţie reprezentativă.

Dacă principiul conducerii unitare a administraţiei acţionează cu efect vertical, de sus în jos, în ansamblul sistemului executiv pentru satisfacerea intereselor sociale generale pe plan naţional, în schimb principiul exercitării democratice a puterii executive acţionează în special cu efect orizontal, nu numai în privinţa modului de formare, organizare şi funcţionare a administraţiei, dar mai ales în raporturile ei cu cei

9

administraţi şi în mod special sub aspectul satisfacerii intereselor individului şi ale colectivităţii locale din teritoriu.

Desigur, între principiul conducerii unitare a administraţiei locale şi cel al exercitării democratice a puterii executive există o strânsă legătură pentru a realiza în mod permanent un echilibru dinamic şi constant între ele, pentru că, altfel, se poate manifesta tendinţa de dezvoltare a unuia în dauna celuilalt.

§ 5. Principiul stabilităţii şi specializări structurilor administrative

Autorităţile administrative reprezintă forme organizatorice ale puterii executive constituite în structuri stabile, cu atribuţii proprii şi cu o activitate permanentă care dispun în acest sens de resursele materiale, financiare şi de personal necesare.

În primul rând, aceste caracteristici sunt determinate, în principal, de permanenţa, volumul şi consistenţa sarcinilor specifice care revin statului, în general, şi administraţiei sale publice, în special, comparativ cu sarcinile celorlalte puteri publice, ceea ce conferă, în ultimă instanţă, stabilitate şi continuitate (permanentă) chiar statului, ca cea mai importantă instituţie a suprastructurii sociale. În acest sens administraţia este o adevărată coloană vertebrală a statului, iar imaginea ei este o fidelă reprezentare a acestuia, mai mult decât orice altă putere cu care cetăţeanul vine în contact, mai mult sau mai puţin, întâmplător.

În al doilea rând, modul de formare şi de organizare, cel de funcţionare şi atribuţiile exercitate disting administraţia publică în întregul său, dar şi prin componentele sale centrale şi teritoriale, de celelalte puteri în stat. Într-adevăr, administraţia nu se poate înfăptui în mod unic sau singular printr-o singură autoritate (aşa cum funcţia legislativă este îndeplinită de parlament), dar nici printr-o singură categorie unitară de autorităţi (aşa cum sunt instanţele de judecată), ci ea se realizează de către multiple categorii de autorităţi constituite în subsisteme cu multiple competenţe teritoriale (naţionale şi locale), materiale (generale şi speciale – guvern, ministere, consilii), sectoriale (finanţe, învăţământ, apărare, etc.), nerămânând practic nici un domeniu social al vieţii publice în afara preocupărilor ei.

În al treilea rând, în vederea realizării acestor atribuţii administraţia recurge fie la reglementări (întocmai ca şi parlamentul), dar cu caracter aplicativ, fie la acte şi măsuri concrete de executare, inclusiv de sancţionare (întocmai ca şi justiţia, dar dintr-un alt mod), ceea ce aşează puterea executivă pe un loc intermediar între celelalte două puteri de stat.

În al patrulea rând, autorităţile administrative desfăşoară o activitate executivă continuă spre deosebire de puterea legislativă înfăptuită în cadrul unui mandat cu intermitenţă doar prin sesiunile şi şedinţele parlamentului, ori ce cea judecătorească declanşată sporadic, numai la sesizare, în vreme ce respectivele organe acţionează, de cele mai multe ori, din oficiu, şi, mai rar, la sesizarea. Este şi aceasta o trăsătură, să-i spunem intermediară, a activităţii executive, între cea legislativă şi cea judiciară.

În al cincilea rând, dacă parlamentarii sunt persoane alese pentru un mandat cel puţin, dispunând de independenţa opiniilor, poziţiilor şi voturilor exprimate în legislativ, iar judecătorii sunt inamovibili ca persoane şi independenţi ca activitate, funcţionarii sunt numiţi, subordonaţi ierarhic şi direct răspunzători pentru măsurile dispuse şi pentru modul lor de executare putând fi revocaţi din funcţie.

10

În sfârşit, stabilitatea instituţională a structurilor administrative, cât şi continuitatea funcţională a activităţii executive, au un caracter limitat, sunt totuşi relative, pentru că nevoile sociale în curs de transformare impun şi determină mutaţii de adaptare. Ele se concretizează în administraţie prin reforme şi reorganizări – totale sau parţiale, de durată sau de moment – de natură instituţională şi atribuţională (distincte sau cumulative). În acest sens au loc înfiinţări, desfiinţări sau fuziuni de instituţii, încredinţări, modificări sau retrageri de atribuţii, inclusiv restructurări de personal. Asemenea discontinuităţi nu caracterizează puterea legislativă ce dispune de o stabilitate constituţional garantată şi nici puterea judecătorească având structuri rigide, proceduri de activitate judiciară deosebit de formaliste şi o stabilitate deosebită a corpului de magistraţi.

§ 6. Principiul egalităţii cetăţenilor în faţa administraţiei

a. Noţiunea egalităţii între cetăţeni şi egalitatea în drepturiEgalitatea reprezintă acel principiu fundamental al dreptului în temeiul căruia

între cetăţeni nu există nici o deosebire în privinţa modului de dobândire şi exercitare a drepturilor, asumare şi îndeplinire a îndatoririlor prevăzute de Constituţie şi legi, indiferent de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, de opinie, de apartenenţa politică, de avere sau de origine socială.6

În cazul organelor executive acţiunea acestui principiu le obligă la asigurarea tuturor condiţiilor necesare facilitării accesului nestânjenit şi nediscriminatoriu la dobândirea efectivă şi, mai ales, la exercitarea reală a drepturilor prevăzute în Constituţie şi legi, în condiţiile unor garanţii materiale şi juridice oferite de stat.

Privitor la egalitatea juridică precizăm că în cazul:- egalităţii între naţionalitatea română şi minorităţile naţionale statul

recunoaşte şi garantează acestora dreptul la păstrarea, la dezvoltarea şi la exprimarea identităţii etnice, culturale, lingvistice şi religioase;

- egalitatea religioasă este garantată de libertatea conştiinţei şi a cultelor religioase autonome faţă de stat, nimeni neputând fi constrâns la adoptarea ori aderarea la o credinţă religioasă contrară convingerii lui;

- egalitatea între sexe e garantată de ocrotirea acordată vieţii de familie, soţiei şi mamei, de regimul de muncă şi salarizare al femeilor;

- egalitatea de opinie este garantată prin libertatea de exprimare a gândurilor, a opiniilor sau a credinţelor, prin libertatea presei, prin desfiinţarea şi interzicerea oricărui fel de cenzură;

- egalitatea politică este garantată indiferent de apartenenţa politică a cetăţeanului care are libertatea de întrunire şi de asociere politică, sindicală sau în alte forme;

- egalitatea nu este afectată de considerente de avere sau origine socială în condiţiile lichidării oricăror privilegii şi discriminări.

b. În privinţa acţiunii principiului egalităţii în administraţia publică

6 Asupra unor definiţii mai vechi a se vedea T. Drăganu, Drept constituţional, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1972, pag. 235-238; N. Priscă, Drept constituţional, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1977, pag. 236-243; I. Deleanu, Drept constituţional, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1981, pag. 293-298; I. Benditer, I. Muraru, Drept constituţional, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1982, pag. 107.

11

Având în vedere că administraţia reprezintă un sistem cu multiple acţiuni penetrat şi care, la rândul său, penetrează mediul social în care se integrează, se impun, în acest sens, unele constatări.

O primă constatare se impune în legătură cu modul de formare şi organizare a autorităţilor administrative reprezentative. În primul rând, cele mai importante organe de la nivel central (guvernul) şi teritorial (consiliile) sunt desemnate de puterea legislativă, respectiv alese de alegători.

În al doilea rând, organele executive astfel desemnate sau alese contribuie în mod hotărâtor la formarea, organizarea şi conducerea altor autorităţi administrative şi servicii publice care le sunt subordonate ceea ce reprezintă încă o reflectare a principiului egalităţii ce stă la baza autorităţilor care le-au format.

În al treilea rând, pe plan local, problemele de interes deosebit se pot supune, în condiţiile legii, aprobării locuitorilor, prin referendum local (art.2/1 din Legea nr.215/2001).

În al patrulea rând, cetăţenii aparţinând minorităţilor naţionale în raporturile lor cu autorităţile administraţiei publice locale şi serviciile acestora se pot adresa oral sau în scris şi în limba lor maternă (art.17 din Legea nr.215/2001).

c. În privinţa acţiunii principiului egalităţii în faţa legii şi a administraţiei publiceAceastă acţiune reprezintă o reflectare particularizată a principiului

constituţional, mai general, a egalităţii cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări, care primeşte astfel o aplicabilitate specifică în faţa administraţiei, aşa după cum există şi o egalitate a părţilor din proces în faţa justiţiei. Pe de altă parte, trebuie să avem în vedere şi natura raporturilor în care intră şi în care se găseşte administraţia cu cetăţenii.

§ 7. Principiul legalităţii în activitatea executivă

Principiul legalităţii reprezintă acea regulă fundamentală de drept în temeiul căreia toate subiectele de drept – persoane fizice şi juridice, autorităţi de stat şi organizaţii neguvernamentale, funcţionari şi cetăţeni, străini, etc. – au îndatorirea de a respecta Constituţia, legile şi celelalte acte juridice, normative şi individuale, întemeiate pe lege şi aplicabile raporturilor sociale la care participă.7

§ 8. Principiul răspunderii în administraţia publică

Încălcarea normelor de drept antrenează răspunderea juridică în cele mai diferite forme.

În primul rând, trebuie să remarcăm faptul că administraţia cunoaşte o formă de răspundere aparte, de natură politico-juridică cum este cea a guvernului în întregul său şi a fiecărui membru al acestuia în faţa parlamentului, atât pentru activitatea proprie, cât şi pentru cea a întregului executiv, ceea ce poate antrena retragerea încrederii acordate executivului pe calea moţiunii de cenzură conform prevederilor constituţionale (art.109/1 şi 113/1) şi a Legii privind responsabilitatea ministerială nr.115/1999 completată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.130/1999. Pe de altă parte, miniştrii, ca şi prefecţii, răspund în faţa guvernului şi a primului ministru de activitatea autorităţii executive pe care o conduc (art.30 şi 31 din Legea nr.90/2001, art.2/2 din Legea nr.115/1999).

7 T. Drăganu, Drept constituţional, op.cit., pag. 275-276.

12

În al doilea rând, există multiple forme ale răspunderii juridice în conformitate cu dreptul comun. În condiţiile statului de drept răspunderea acestuia faţă de încălcarea legii vizează, deopotrivă, autorităţile, inclusiv administrative, care-l compun, funcţionarii acestora, inclusiv sancţionarea actelor juridice ce încalcă legea.

O primă formă este răspunderea sancţionatoare sau represivă pentru săvârşirea cu vinovăţie a unor abateri de serviciu sau în legătură cu serviciul având o natură diferită. Distingem în acest sens infracţiunile, de natură penală (luarea de mită, neglijenţa în serviciu), contravenţiile – fapte expres definite şi sancţionate de autorităţi din afara instituţiei – care vizează încălcarea disciplinei financiare, a celei de prevenire şi stingere a incendiilor, precum şi abaterile disciplinare – având aceeaşi natură administrativă ca şi contravenţiile – dar derivând din raporturile de funcţie, conform Statutului funcţionarilor publici.

O a doua formă este răspunderea reparatorie pentru prejudicii cauzate de funcţionari patrimoniului autorităţii sau instituţiei din care fac parte ori pentru pagubele pricinuite, tot pe linia atribuţiilor de serviciu, terţelor persoane fizice sau juridice cu care executivul, în a cărui compunere intră, s-a aflat în raporturi juridice, răspunderea operând după regulile dreptului civil.

În concluzie, instanţele judecătoreşti pot, ca regulă generală, să cenzureze activitatea executivă, inclusiv în cazuri special prevăzute, necompetenţa lor în aceeaşi materie este o situaţie de excepţie, limitativ şi expres prevăzută de lege.

13

PARTEA a II-a. ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

TITLUL I. Teoria organizării administraţiei publice

TITLUL II. Funcţia publică în administraţia publică

Capitolul VI. Noţiunea, regimul juridic şi clasificarea funcţiilor şi funcţionarilor publici

§ 1. Noţiunea funcţiei publice8

Funcţia publică se poate defini – în sensul cel mai larg al conceptului – ca reprezentând o situaţie juridică predeterminată normativ constituită dintr-un complex unitar de drepturi şi obligaţii prin a căror realizare se înfăptuieşte în mod specific competenţa unui organ de stat exercitându-se puterea publică în conformitate cu atribuţiile ce revin autorităţii respective.

În primul rând, funcţia publică este obiectiv predeterminată, fiind reglementată legal astfel încât drepturile şi obligaţiile care îi alcătuiesc conţinutul sunt prestabilite neputând fi create, modificate sau suprimate de către titularul ei sau de către alte subiecte de drept, chiar superioare ierarhic, dacă legea nu le-a conferit o asemenea prerogativă.

În al doilea rând, funcţia publică este o situaţie juridică, adică un complex unitar şi interdependent de drepturi şi obligaţii ce revin titularului ei, căruia îi conferă un adevărat statut propriu, iar nu un simplu conţinut de raport juridic – format între funcţionar şi superior ori între primul şi cel administrat – în care părţile se disting doar prin opozabilitatea, uneori reciprocă, a drepturilor şi obligaţiilor ce le revin ca participanţi în respectiva relaţie juridică.

În al treilea rând, funcţia are un caracter propriu, aparţinând numai celui investit anume în cadrul unei autorităţi pentru a-i realiza competenţa. În cadrul funcţiei se vor putea săvârşi numai anumite acte şi fapte (cu sau fără semnificaţie juridică) conform atribuţiilor ce revin instituţiei respective, ceea ce delimitează – în cadrul organului – o funcţie de alta chiar similară. Desigur, acest lucru nu împiedică, pe de o parte, ca o persoană sau mai multe să poată îndeplini simultan sau succesiv aceeaşi funcţie sau funcţii similare, iar prin delimitări de ordin material, teritorial, personal sau temporal să se poată face distincţie între funcţii.

Pe de altă parte, o funcţie de regulă, nu epuizează, prin conţinutul ei, întreaga sferă atribuţională a unei autorităţi, decât în mod cu totul excepţional (de exemplu, în 8 Asupra definiţiei funcţiei şi funcţionarului în literatura mai veche a se vedea R. Ionescu, op.cit., pag.177; I. Iovănaş, op.cit., pag. 175; A. Iorgovan, V. Gilescu, op.cit., pag. 222; I. Gliga, M. Stoica, Drept administrativ, Tipografia Învăţământului, Braşov, 1958, pag. 125; pentru literatura nouă a se vedea Al.Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Editura Atlas Lex S.R.L., Bucureşti, 1993, pag.78-79; A. Iorgovan, Drept administrativ, vol. IV, Editura Actami, Bucureşti, 1994, pag. 313; M.Preda, Tratat elementar de drept administrativ român, Lumina Lex, Bucureşti, 1996, pag. 78-79; V.Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1993, pag. 141; R.M.Petrescu, Drept administrativ, vol. II, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1996, pag. 99; Gh.T.Zaharia, Drept administrativ român, Editura Ankarom, Iaşi, 1949, pag. 311; M. T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Universitatea Creştină „Dimitrie Cantemir” Bucureşti, 1994; pag. 196; I.Alexandru, Tratat…, op.cit., pag. 333 şi următoarele.

14

cazul organelor unipersonale), întrucât – corespunzător diversităţii de sarcini şi atribuţii reglementate în vederea realizării lor – în cadrul unei autorităţi se exercită mai multe funcţii a căror sumă evidenţiază specificul competenţei organului din care fac parte.

În al patrulea rând, funcţia are un caracter continuu sau de permanenţă în timp, în întreg intervalul scurs de la investirea şi până la dezinvestirea titularului căruia îi aparţine, indiferent de existenţa sau nu a unui mandat ca durată limitată ori a lipsei oricărui termen limită.

În al cincilea rând, funcţia are un caracter obligatoriu, prin îndatorirea exercitării drepturilor şi cea de îndeplinire a obligaţiilor care-i alcătuiesc conţinutul, în sensul că ea nu este o facultate sau o posibilitate, de genul dreptului subiectiv conferit persoanelor fizice sau juridice şi faţă de care există latitudinea de a intra sau nu, după propria voinţă, în raporturi juridice conform interesului propriu.

În al şaselea rând, numai prin îndeplinirea efectivă a tuturor funcţiilor din cadrul unei autorităţi se realizează exercitarea practică a competenţei autorităţii în cauză conform atribuţiilor legal stabilite. Aceasta înseamnă că funcţiile trebuie încredinţate efectiv unor persoane fizice apte să le exercite, care dispun de voinţa şi energia necesară realizării lor. Desigur, pot exista şi funcţii neocupate de titulari, iar, uneori, chiar funcţii neexercitate, dar acestea nu afectează, pe ansamblu, realizarea atribuţiilor organului, ci numai integralitatea îndeplinirii lor. De asemenea, uneori, pot exista delegări sau cumuluri ori suplinirii de funcţii ca situaţii excepţionale când una şi aceeaşi persoană va asigura exercitarea efectivă a două sau mai multor funcţii tocmai pentru asigurarea funcţionării normale a instituţiei.

În al şaptelea rând, prin exercitarea funcţiei se contribuie la realizarea puterii publice,9 fie într-o formă directă, în cazul funcţiilor de decizie ce incumbă emiterea actelor juridice de putere sau de autoritate (de regulă, de către conducătorul autorităţii sau instituţiei), fie indirectă prin acţiunile de pregătire, executare şi control strâns legate sau în legătură cu exerciţiul autorităţii de stat (cazul inspectorilor, referenţilor, etc.).

§ 2. Funcţia publică administrativă

Trăsăturile anterior prezentate sunt valabile, în general, oricărei funcţii publice (inclusiv legislative, executive sau judiciare) deoarece toate presupun exerciţiul puterii publice. Însă funcţia executivă sau administrativă o vom putea defini drept o categorie ce reprezintă situaţia juridică legal predeterminată constând dintr-un complex unitar de drepturi şi obligaţii prin care se înfăptuieşte, de regulă, competenţa unui organ al administraţiei publice contribuindu-se la exercitarea puterii publice executive în conformitate cu atribuţiile ce revin autorităţii în cauză.

Funcţia publică – în sensul ei restrâns administrativ – a fost amplu reglementată prin Legea10 privind Statutul funcţionarilor publici nr.188/1999 care a definit-o (art.3/1) ca reprezentând ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administraţia publică centrală şi locală (art.2/1).

9 Art. 105/1 din Constituţie face referire la funcţii publice de autoritate, iar art. 18 din Legea nr. 40/1990 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului de Interne prevede că în realizarea atribuţiilor cadrele militare sunt investite cu exerciţiul autorităţii de stat având anumite drepturi şi obligaţii.10 Publicată în „Monitorul Oficial al României”, Partea I-a nr. 600 din 8 decembrie 1999 şi Ordonanţa de urgenţă nr. 82 pentru modificarea şi completarea ei publicată în „Monitorul Oficial al României” nr. 293, Partea I-a din 28.06.2000, modificată prin Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, publicată în „Monitorul Oficial al României”, partea I-a, nr. 279 din 21.04.2003.

15

Funcţia publică are la bază o serie de principii (art.4):- principiul legalităţii funcţiei publice, întrucât funcţia publică este

definită de Statut, iar funcţiile publice sunt prevăzute în anexa acestuia (art.4 lit. a, teza I-a), conţinutul activităţilor desfăşurate de funcţionari în exercitarea prerogativelor de putere publică fiind determinat de lege (art.2/3);

- principiul imparţialităţii exercitării funcţiei publice, respectiv a serviciului public înfăptuit prin intermediul ei, întrucât funcţionarul trebuie să asigure derularea raportului administrativ, declanşat la cerere sau din oficiu, fără părtinire, nefavorizând nici una din părţile acestuia, inclusiv pe sine, motiv pentru care legea a reglementat, în acest sens, incompatibilităţile, conflictele de interese şi interdicţiile ce se impuneau (art.4 lit. a, teza a II-a), ceea ce nu exclude promovarea intereselor legitime şi legale, după caz, a cetăţenilor ori a autorităţilor şi instituţiilor publice implicate (art.1/2 teza ultimă);

- principiul obiectivităţii în exercitarea funcţiei publice, presupune soluţionarea cazului dat cu respectarea adevărului obiectiv, respectiv pe baza stării de fapt corect stabilite şi cu respectarea prevederilor legale integral aplicabile situaţiei, astfel încât propunerea, avizul, decizia, etc., să fie temeinice şi legale (art.4, lit. a teza a III-a);

- principiul transparenţei în exercitarea funcţiei publice, adică a furnizării tuturor informaţiilor necesare şi solicitate, utile soluţionării cauzei, cunoaşterea, de către cel interesat ori de către opinia publică, în funcţie de natura (normativă sau individuală) a actului şi de importanţa acestuia, a modului de desfăşurare şi fundamentare a procesului decizional, inclusiv a actului rezultat în cadrul lui (art.4 lit. b din Statut şi art.1 şi 2 din Legea nr.52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică);

- principiul eficienţei şi eficacităţii are în vedere, pe de o parte, rezultatul economic al exercitării funcţiei (nu neapărat în sensul rentabilităţii economice, ci în cel al încadrării în limita veniturilor sau bugetelor proprii ori alocate), iar, pe de altă parte, rezultatul social scontat, aşteptat de individ, colectivitate, autoritate (art.4 lit. c);

- principiul responsabilităţii , în conformitate cu prevederile legale, adică de îndeplinire sau exercitare a funcţiei în conformitate cu obligaţiile decurgând din competenţele şi atribuţiile încredinţate titularului ei şi prin a căror încălcare se declanşează răspunderea juridică a acestuia (art.4 lit. d);

- principiul orientării către cetăţean a funcţiei publice în sensul prestării la termen şi întocmai a serviciului public solicitat, efectuarea lui în interesul acestuia de către autoritatea sau instituţia publică cea mai apropiată posibil (art.4 lit. e);

- principiul stabilităţii în exercitarea funcţiei în sensul că funcţionarii publici nu pot fi eliberaţi sau destituiţi din funcţie decât în condiţiile şi cazurile legal şi limitativ prevăzute, iar întreruperea sau suspendarea temporară ori încetarea definitivă a raporturilor de serviciu din motive neimputabile acestora nu determină pierderea drepturilor legal câştigate şi nici a calităţii de funcţionar public păstrat în corpul de rezervă (art.4 lit. f coroborat cu art.2/2 teza ultimă);

- principiul subordonării ierarhice a funcţionarului public – trăsătură distinctivă a acestuia faţă de parlamentar sau judecător -, constând în îndatorirea executării tuturor dispoziţiilor ierarhice legale ale superiorilor acestuia, în limitele competenţei sale, la timp şi întocmai (art.4 lit.g).

16

Deşi legea nu le mai enunţă ca şi principii generale şi distincte, totuşi putem considera ca principii şi următoarele reguli:

- principiul egalităţii (accesului) şanselor de intrare şi promovare în corpul funcţionarilor publici prin concursul deschis pentru fiecare cetăţean ce îndeplineşte condiţiile legale (art.491/3 teza a II-a) ceea ce este o reflectare particularizată a principiului egalităţii în drepturi, fiind interzisă orice discriminare (art.26/2);

- principiul selecţiei funcţionarilor prin concurs după criteriul competiţiei deschise, transparenţei, meritelor şi competenţei profesionale (art.491/3 teza I-a).

Conţinutul concret al drepturilor şi îndatoririlor decurgând din funcţie şi revenind titularului ei se stabilesc prin fişa postului. Ea reflectă şi diferenţierile faţă de alte funcţii sau posturi similare.

Totalitatea funcţiilor dintr-o autoritate sau instituţie, atât cele publice cât şi cele nepublice, corespunzător schemei de organizare a lor, cu diviziunile şi subdiviziunile componente structurale, constituie statul de funcţii a acestora.

§ 3. Noţiunea funcţionarului public

Funcţionarul public este persoana fizică investită în mod legal cu exercitarea unei funcţii publice. Între funcţie şi funcţionar, deci între situaţia juridică şi titularul ei, există multiple legături şi diferenţieri.

În primul rând, funcţia publică este o situaţie juridică obiectivă, impersonală – deoarece este o creaţie a legii – existând independent de titularul sau deţinătorul ei, respectiv funcţionarul public, care se poate schimba, izvorând din nevoile practice ale exercitării organizate a puterii publice în scopul realizării unui serviciu public determinat, de larg interes.

În al doilea rând, funcţia publică nu se poate realiza în afara unui titular investit cu înfăptuirea ei şi devenit, astfel, funcţionar public apt pentru misiunea încredinţată.

În al treilea rând, de regulă, funcţia publică nu epuizează întreg conţinutul atribuţiilor şi sarcinilor de serviciu ce revin unui funcţionar deoarece cel în cauză mai poate primi, alături de acestea, şi alte însărcinări legate de exerciţiul funcţiei sale, fie în baza legii, fie în baza dispoziţiilor superiorilor săi ierarhici.

În al patrulea rând, funcţionarul exercită funcţia numai în baza unei investiri legale şi în limitele ei, fără a putea refuza realizarea ei decât în cazul unor dispoziţii apreciate ca ilegale ale conducerii sale.

Pornind de la conţinutul funcţiei publice executive putem defini funcţionarul public (administrativ) ca reprezentând persoana fizică ce face parte dintr-o autoritate sau instituţie publică aflată în raporturi ierarhice şi care a fost legal investită cu exerciţiul unei funcţii publice executive, de regulă, pentru o perioadă de timp nedeterminată, fiind salarizată pentru activitatea depusă.

Statutul funcţionarilor publici a adoptat, din raţiuni specifice, o definiţie şi anumite criterii particulare în configurarea conceptului de funcţionar public (art.2 şi 5).

În primul rând, funcţionar public este numai persoana numită într-o funcţie publică (art.2/1), ceea ce exclude de la bun început toate persoanele alese (primari, viceprimari şi consilieri în cazul autorităţilor locale) sau desemnate (cazul premierului şi a întregului guvern votat de parlament).

17

Prima precizare are în vedere faptul că numirea provine de la conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, cu respectarea dispoziţiilor din Statut (nr.2/3), indiferent de locul ocupat de cel în cauză în ierarhia internă a organului din care face parte (director, şef serviciu, inspector, referent, deci persoane de conducere sau de execuţie).

A doua precizare, vizează numirea în funcţii de conducere a sau din cadrul autorităţii sau instituţiei publice care, credem, revine conducătorului autorităţii sau instituţiei ori conducerii supraordonate ierarhic eventual cu respectarea unor formalităţi de genul acordului, avizului, etc. (de exemplu, avizul prefectului la numirea sau eliberarea din funcţie a conducătorilor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale – art.133/2 din Legea administraţiei publice locale nr.215/2001.

În al doilea rând, nu intră în categoria funcţionarilor publici, în sensul Statutului, sau mai precis nu se aplică prevederilor acestuia persoanelor numite sau alese în funcţii de demnitate publică (art.6 lit. e), cum ar fi, de exemplu, membrii guvernului, prefecţii, subprefecţii, etc., neexistând încă o lege proprie pentru această categorie, exceptând-o pe aceea a responsabilităţii ministeriale nr.115/1999 sau a Legii nr.161/2003.

În al treilea rând, funcţionarii publici nemaiîncheind contract individual de muncă, conform legii, numai personalul salariat din aparatul propriu al autorităţilor şi instituţiilor publice, care efectuează activităţi de secretariat-administrative, protocol, gospodărire, întreţinere-reparaţii şi de deservire, precum şi alte categorii de personal care nu exercită prerogative de putere publică, este angajat cu contract individual de muncă neavând calitatea de funcţionar public şi aplicându-i-se legislaţia muncii (art.6 lit. a).

De la prevederile Statutului mai sunt excluse (art.6) şi:- personalul salariat încadrat, pe baza încrederii personale, la

cabinetul demnitarului;- corpul magistraţilor;- cadrele didactice.Prima precizare care trebuie făcută este aceea că, o bună parte din aceste

persoane au calitatea de funcţionari (secretar-dactilograf, curier, casier, bibliotecar), dar nu pe aceea de funcţionar public.

A doua precizare vizează faptul că nimic nu împiedică la ocuparea posturilor de către cei în cauză să opereze şi o numire în funcţie, dublată de încheierea contractului de muncă, mai ales dacă se susţine un concurs de către mai mulţi candidaţi.

A treia precizare are în vedere aplicarea integrală a regimului juridic de dreptul muncii şi la modificarea ori încetarea contractului de muncă, precum şi în materia litigiilor de muncă (jurisdicţiei muncii), pentru acest personal auxiliar, de deservire.

În al patrulea rând, funcţionarilor publici li se aplică prevederile din Legea privind Statutul funcţionarilor publici.

O a doua precizare se referă la terminologia specifică legii şi anume aceea de Statut.

Această denumire reflectă într-un prim sens11 specificul reglementării şi anume acela de a grupa principalele probleme pe care le presupune situaţia juridică a funcţionarilor publici, precum şi ansamblul normelor esenţiale aplicabile tuturor

11 C. Călinoiu, V. Vedinaş, Teoria funcţiei publice comunitare, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2000, pag. 11-13, precum şi bibliografia citată acolo.

18

acestora sau majorităţii12 lor, constituind dreptul comun în materie. Totuşi, trebuie să remarcăm faptul că legea în cauză are un conţinut mult mai larg deoarece reglementează şi organizarea funcţiei publice (art.1 teza I-a), abordând probleme de genul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, de management a funcţiilor publice şi funcţionarilor publici (art.20-24).

În al cincilea rând, acolo unde prevederile statutare sunt neîndestulătoare ele se completează, în măsura în care nu contravin, cu prevederile legislaţiei muncii (art.103), cu ale legislaţiei pensiilor şi asigurărilor sociale (art.37), Legii contenciosului administrativ (art.49/2, 74, 78/2, 95).

Numărul total al persoanelor care îndeplinesc funcţiile prevăzute în statul de funcţiuni formează efectivul de personal al respectivei autorităţi sau instituţii. În baza statului de funcţii şi a efectivului de personal se obţine statul de personal care cuprinde diviziunile sau structurile nominalizate (denumite), funcţiile ce fac parte din ele şi numărul posturilor pentru fiecare funcţie cu numele persoanelor care ocupă fiecare post. Statul de plată sau de salarii este o reflectare a statului de personal cu specificarea drepturilor băneşti (salariale) cuvenite, în principal, pentru munca depusă, şi a obligaţiilor corespunzătoare decurgând din aceste drepturi, fie în baza legii (impozitul pe salar, contribuţia la asigurări sociale, de exemplu), fie a unor titluri de creanţă (imputaţii şi reţineri pentru plata unor pagube sau datorii, plata pensiei de întreţinere, etc.).

Totalitatea funcţionarilor publici din autorităţile şi instituţiile publice din administraţia publică centrală şi locală constituie Corpul funcţionarilor publici.

§ 4. Regimul juridic al funcţiei publice

a. Condiţii generale ale investirii în funcţieRegimul juridic al funcţiei publice reprezintă ansamblul normelor juridice care

au ca obiect reglementarea funcţiei respective în privinţa modului ei de formare, modificare şi încetare. Deşi funcţia publică reprezintă o situaţie juridică obiectivă, preexistentă, legal reglementată, totuşi raportul juridic concret de funcţiune sau de serviciu se formează în mod efectiv numai prin investirea unei persoane fizice cu/sau în funcţia publică respectivă şi care devine, astfel, titulara drepturilor şi obligaţiilor ce alcătuiesc conţinutul raportului juridic nou format, de unde şi concluzia că odată ocupată funcţia devine şi o situaţie juridică subiectivă, prin apartenenţa ei la o anumită persoană strict determinată.

Investirea în funcţie reprezintă actul juridic individual unilateral de putere al unei autorităţi care numeşte, cu respectarea condiţiilor legale, o persoană fizică într-o anumită funcţie determinată în scopul exercitării acesteia corespunzător legii.

Există condiţii generale13 de acces la funcţiile publice administrative care trebuie întrunite, conform Statutului, în persoana celui care urmează a fi investit cu o anumită funcţie (alăturate diverselor condiţii speciale atât de diferite de la o funcţie la alta, dar care sunt prevăzute în statute sau reglementări proprii) şi anume (art.49, 52 din Statut):

- existenţa cetăţeniei române şi domiciliul în România;- existenţa vârstei de 18 ani împliniţi;

12 Jean Marie Auby, Jean Bernard Auby, Institutions administratives. Organisation générale. Contentieux administratif. Interventions de l’administrations dans l’economie. Prix. Planifications. Amenagement du téritoire. Dalloz, Paris, 1996, ed. a VII-a, pag. 383.13 Al. Negoiţă, Drept administrativ, op.cit., pag. 160.

19

- capacitate deplină de exerciţiu;- stare de sănătate corespunzătoare;- cunoaşterea limbii române, scris şi vorbit;- promovarea concursului sau examenului de specialitate;- pregătirea profesională de specialitate;- declaraţia de avere;- compatibilitate morală;- lipsa stării de incompatibilitate;- depunerea jurământului de credinţă.

b. Formarea, modificarea, suspendarea, întreruperea şi încetarea raportului de serviciu (funcţiune)

a. Odată întrunite condiţiile generale şi cele speciale de acces la funcţia publică urmează operaţiunea propriu-zisă a investirii sau investitura ca act juridic unilateral individual de autoritate provenind de la un organ public sau instituţie publică prin care se încredinţează unei persoane exercitarea unei funcţii publice în cadrul autorităţii sau instituţiei respective.

Conform Statutului (art.4/1) investirea se face prin numire, deşi alte categorii beneficiază de alegere în funcţiile reprezentative (primarii, art.61 din Legea nr.215/2001) sau desemnare şi votare (premierul şi guvernul art.103/1-3 din Constituţie), ceea ce permite formarea şi exercitarea raportului de serviciu pe durată nedeterminată.

Numirea este un act de drept administrativ individual emis, de regulă, de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, fiind o manifestare de voinţă exclusivă şi unilaterală provenită de la acea parte a raportului juridic care încredinţează funcţia spre exercitare. Această caracteristică este esenţială nu numai pentru formarea raportului de serviciu ori de funcţiune, ci şi pentru derularea lui ulterioară – prin modificare şi suspendare – dar şi pentru încetarea lui în acelaşi mod, când, ca regulă nu operează şi consimţământul celeilalte părţi a raportului juridic, respectiv a funcţionarului, conform principiului simetriei formal - juridice. În concluzie, investirea prin numire nu este un act juridic bilateral sau un acord de voinţă, chiar dacă viitorul titular al funcţiei ar fi formulat anterior o solicitare expresă în vederea investirii sale urmată de actul numirii.

Actul administrativ de numire are formă scrisă şi trebuie să conţină temeiul legal al numirii, numele funcţionarului public, denumirea funcţiei publice, data şi locul de la care şi unde se exercită, precum şi drepturile salariale.

În general, se apreciază că actele de autoritate ce ţin de voinţa exclusivă a funcţionarului (cele se sancţionare, de autorizare) sunt nule, reprezentând o simplă cale de fapt, în vreme ce actele de constatare, făcute corespunzător legii (cele de stare civilă, procese-verbale de control), vor trebui considerate valabile sau valide în baza principiului aparenţei în drept („error communis facit ius”). În acest sens, Legea cu privire la actele de stare civilă nr.119/1996 prevede (art.7) că actele de stare civilă întocmite de o persoană care a exercitat în mod public atribuţiile de ofiţer de stare civilă, cu respectarea prevederilor legii în materie, sunt valabile, chiar dacă acea persoană nu avea această calitate.

Raportul de serviciu al funcţionarului public se exercită pe durată nedeterminată cu excepţia cazurilor de ocupare a funcţiilor publice pe o perioadă determinată, în condiţiile prevăzute de lege (art.4 1/2, 3).

20

Pentru numirea înalţilor funcţionari publici sunt reglementate condiţii speciale de studii, de specializare şi perfecţionare, de vechime în specialitate, de concurs şi numire (art.18, 19).

b. Modificarea raportului de funcţie sau de serviciu este rezultatul aceleiaşi manifestări unilaterale a voinţei autorităţii sau instituţiei publice, care poate conferi sau retrage atribuţii, poate încredinţa o nouă funcţie titularului în mod permanent (prin redistribuire de personal) ori în mod temporar (prin delegare sau detaşare) în acelaşi loc sau organ, ori în altă localitate sau în alt organ.

Ca regulă, funcţionarul nu poate negocia drepturile şi obligaţiile ce formează conţinutul raportului de serviciu în care se află şi nici modificarea sau schimbarea lor ulterioară, deoarece cu privire la aceste aspecte decide în exclusivitate autoritatea sau instituţia publică la care se află.

Delegarea sau detaşarea se dispune de către conducătorul autorităţii sau instituţiei în cadrul căreia funcţionează persoana pentru a îndeplini anumite activităţi în afara organului din care face parte, fie în aceeaşi localitate, fie în alta (în afara ei) – art.81 din Statut.

Delegarea se dispune în interesul autorităţii sau instituţiei publice în care funcţionează persoana pe o perioadă de cel mult 60 de zile consecutive, dar nu mai mult de 90 de zile calendaristice într-un an (în acest din urmă caz numai cu acordul funcţionarului - art.82/1), funcţionarul păstrându-şi funcţia şi salariul avut.

Delegarea are mai multe elemente:14

- ea se realizează în interesul propriu al autorităţii sau instituţiei care deleagă şi nu a funcţionarului ei;

- reprezintă o schimbare temporară (implicit o modificare) a locului de exercitare a funcţiei, de regulă într-o altă localitate şi la o altă autoritate sau instituţie, deşi este posibilă neschimbarea localităţii, dacă, de exemplu, un funcţionar de nivel central sau judeţean este delegat la o filială sau serviciu descentralizat din localitatea unde îşi are sediul şi propria sa autoritate;

- constituie o obligaţie de serviciu care trebuie îndeplinită în condiţiile stabilite de conducător;

- funcţionarul îşi păstrează funcţia şi salariul pe perioada delegării, iar la încetarea ei revine pe acelaşi post, toate acestea reprezentând tot atâtea obligaţii ale instituţiei din care face parte cel în cauză, căruia i se asigură, astfel, şi stabilitatea funcţiei;

- funcţionarul va beneficia de plata costului legal al transportului, cazării şi indemnizaţiei de delegare, suportate de autoritatea care l-a delegat.

În concluzie, delegarea reprezintă15 măsura temporară şi unilaterală dispusă de conducerea autorităţii sau instituţiei şi prin care funcţionarul subordonat are îndatorirea de îndeplinire a unor activităţi în interesul, dar în afara, organului din care face parte.

Delegarea poate fi refuzată în caz de invaliditate, când starea sănătăţii, dovedită medical, împiedică realizarea ei şi când funcţionarul creşte singur copilul minor.

Refuzul nejustificat al îndeplinirii delegării reprezintă o abatere disciplinară, care, deşi nenominalizată expres în statut (art.70/2) între încălcările de acest gen, justifică aplicarea unei sancţiuni disciplinare (prevăzută de art.70/3) intrând în larga

14 S. Ghimpu, I. Tr. Ştefănescu, Ş. Belingrădeanu, Gh. Mohanu, Dreptul muncii, tratat, vol. I, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1978, pag. 302-303.15 Idem, op.cit., pag. 303.

21

categorie a refuzului nejustificat de a îndeplini sarcinile şi atribuţiile de serviciu (art.70/2 lit. f).

Detaşarea se dispune în interesul autorităţii sau instituţiei în care urmează să îşi desfăşoare activitatea cel în cauză pentru o perioadă de cel mult 6 luni, iar în cursul unui an calendaristic poate depăşi mai mult de 6 luni, numai dacă există acordul scris al funcţionarului public (art.83/1).

Elementele detaşării sunt:16

- să corespundă pregătirii profesionale, atribuţiilor şi responsabilităţilor ce i se vor încredinţa;

- deşi se dispune tot în interesul serviciului, este totuşi vizată organizaţia unde persoana este detaşată, iar nu cea aparţinătoare ei, ca şi în cazul delegării;

- reprezintă tot o schimbare temporară a locului de exercitare a funcţiei, de regulă, la o altă instituţie şi uneori într-o altă localitate;

- constituie o obligaţie de serviciu instituită de conducere şi care trebuie îndeplinită în condiţiile stabilite de instituţia unde persoana este detaşată, dar dacă durata ei depăşeşte mai mult de 6 luni într-un an calendaristic trebuie acordul celui în cauză;

- pe perioada detaşării, cel în cauză se integrează ierarhic în noua instituţie de la care primeşte salariul şi faţă de a cărei conducere se subordonează complet;

- pe aceeaşi perioadă funcţionarul îşi păstrează funcţia şi drepturile salariale iniţiale, beneficiind de stabilitatea funcţiei, iar dacă salariul corespunzător funcţiei pe care este detaşat este mai mare, el are dreptul la acest salariu;

- persoana detaşată în altă localitate beneficiază pe acest interval de timp de costul legal al transportului, dus-întors, şi cel puţin o dată pe lună, al cazării şi al indemnizaţiei de detaşare suportate de instituţia beneficiară;

- la expirarea detaşării cel în cauză va reveni în organul iniţial pe aceeaşi funcţie şi cu acelaşi salariu avut, ca element de stabilitate.

În concluzie, detaşarea reprezintă măsura unilaterală dispusă de conducere pe timp limitat prin care funcţionarul subordonat are îndatorirea de a îndeplini funcţia publică în interesul unei alte autorităţi unde urmează să funcţioneze şi în care se integrează ierarhic, de regulă, într-o altă localitate.

Refuzul nejustificat a îndeplinirii detaşării reprezintă o abatere disciplinară de neîndeplinire a sarcinilor şi atribuţiilor de serviciu (art.70/2 lit. f), legea permiţând o asemenea atitudine doar pentru situaţiile prevăzute de delegare, precum şi în următoarele cazuri justificate (art.89/2):

- în cazul neasigurării condiţiilor corespunzătoare de cazare într-o altă localitate;

- ori de câte ori motive familiale temeinice justifică refuzul de a da curs detaşării.

Apreciem că atât măsura delegării cât şi cea a detaşării pot fi contestate, de cel vizat, pe cale ierarhică şi în eventualitatea refuzului unităţii de a da curs solicitării, petiţionarul se poate adresa instanţei de contencios administrativ în condiţiile Legii nr.29/1990, dacă poate dovedi vătămarea unui drept legal consacrat prin măsura de modificare (provizorie sau temporară) a raportului de serviciu. Facem precizarea că în actualele condiţii* vătămarea unui interes, chiar legitim, poate fi invocată în instanţa de

16 Ibidem, pag. 317-318.* Avem în vedere modificarea Constituţiei (art. 52/1) care permite atacarea în contencios administrativ şi a vătămării interesului legitim.

22

judecată, după cum justiţia va putea cenzura refuzul autorităţii de a da curs refuzului de detaşarea din partea funcţionarului dacă, de exemplu, motivele familiale invocate sunt temeinic justificate sau sunt apreciate ca fiind netemeinice de către autoritatea executivă.

Tot o modificare a raportului de serviciu, dar cu caracter permanent, o reprezintă schimbarea compartimentului în care îşi desfăşoară activitatea funcţionarul public care a beneficiat de aprobarea corespunzătoare în mod excepţional pentru motive de sănătate, desigur cu păstrarea clasei şi gradului avute. Această schimbare se poate face numai dacă cel în cauză este apt să îndeplinească profesional noile atribuţii care-i revin (art.35/2).

Dacă, totuşi, este cazul, pentru aceleaşi motive, a schimbării instituţiei sau autorităţii în care îşi desfăşoară activitatea, atunci suntem în prezenţa încetării raportului de serviciu.

O altă modificare a raportului de serviciu, introdusă prin Statut, o reprezintă mutarea în cadrul altui compartiment al autorităţii sau instituţiei publice (art.85).

Mutarea poate fi definitivă (apreciem la cerere sau din oficiu, în acest din urmă caz numai cu acordul scris al funcţionarului) şi se dispune de conducătorul autorităţii sau instituţiei în cauză (art.85/2).

Mutarea temporară se dispune motivat de către acelaşi conducător în interesul autorităţii sau instituţiei publice pe o perioadă de maximum 6 luni într-un an cu respectarea pregătirii profesionale şi a salariului avut de funcţionarul public.

În sfârşit, tot o modificare o reprezintă şi exercitarea temporară a unei funcţii publice de conducere, vacantă în urma promovării temporare a celui care îndeplineşte condiţiile specifice necesare în acest scop şi care înlocuieşte titularul postului respectiv, suspendat din funcţie în condiţiile legii (art.86/1, 3).

Mutarea temporară se dispune pe cel mult 6 luni de către conducătorul autorităţii cu avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici şi, deşi legea nu prevede, la rândul său cel mutat este suspendat din funcţia iniţial deţinută. De asemenea, acesta va beneficia, după caz, de salariul majorat pentru noua funcţie.

c. Suspendarea din funcţie publică reprezintă o situaţie de întrerupere (încetare) temporară sau vremelnică a derulării raportului de serviciu legal reglementată şi a cărei finalizare are loc fie prin reluarea acestui exerciţiu ori prin încetarea definitivă a relaţiei juridice în cauză.

Statutul a prevăzut (art.87/1) suspendarea de drept (obligatorie) în următoarele situaţii pentru funcţionarul public:

a) numit sau ales într-o funcţie de demnitate publică pentru perioada respectivă;b) încadrat la cabinetul unui demnitar;c) desemnat de către autoritatea sau instituţia publică să desfăşoare activităţi în

cadrul misiunilor diplomatice ale României ori în cadrul unor organisme sau instituţii internaţionale, pentru perioada respectivă;

d) desfăşoară activitate sindicală pentru care este prevăzută suspendarea, în condiţiile legii;

e) efectuează stagiul militar, serviciul militar alternativ, este concentrat sau mobilizat;

f) este arestat preventiv;g) efectuează tratament medical în străinătate, dacă nu se află în concediu

medical pentru incapacitate temporară de muncă, precum şi pentru însoţirea

23

soţului sau, după caz, a soţiei ori a unei rude până la gradul I inclusiv, în condiţiile legii;

h) se află în concediu pentru incapacitate temporară de muncă, în condiţiile legii;

i) carantină, în condiţiile legii;j) concediu de maternitate, în condiţiile legii;k) este declarat dispărut prin hotărâre judecătorească irevocabilă;l) forţă majoră;m) în alte cazuri expres prevăzute de lege.În cazul arestării preventive măsura suspendării se impune deoarece funcţionarul

nu-şi poate exercita în mod practic funcţia deţinută. Nu interesează motivul arestării, dacă este cazul unei infracţiuni intenţionate sau din culpă, ori dacă reprezintă fapte penale care-l fac incompatibil cu exercitarea funcţiei publice (art.49 lit. h). Funcţionarul public este obligat, ca în termen de 5 zile calendaristice de la data încetării motivului de suspendare de drept, să informeze în scris conducătorul autorităţii sau instituţiei despre acest fapt, urmând ca acesta din urmă să asigure, tot în termen de 5 zile, condiţiile necesare reluării activităţii funcţionarului (art.87/2, 3).

Deşi suspendarea operează de drept ca şi încetarea acesteia, apreciem că, totuşi, conducătorul organului administrativ trebuie să emită actul administrativ de constatare a suspendării ori a cauzei de încetare (revocare) a acestora şi, implicit de revenire (reintegrare) în funcţie a celui vizat.

Şi în această ipoteză scoaterea de sub urmărire penală sau încetarea ei, ori achitarea sau încetarea procesului penal determină, de drept, încetarea măsurii suspendării.

Raportul de serviciu se suspendă la iniţiativa funcţionarului public în următoarele situaţii (art.88/1):

a) concediu pentru creşterea copilului în vârstă de până la 2 ani sau până la împlinirea vârstei de 3 ani, în cazul copilului cu handicap, în condiţiile legii;

b) concediu pentru îngrijirea copilului bolnav în vârstă de până la 7 ani sau până la împlinirea vârstei de 18 ani în cazul copilului cu handicap pentru afecţiuni intercurente;

c) desfăşurarea unei activităţi în cadrul unor organisme sau instituţii internaţionale, altele decât cele vizând misiunile diplomatice româneşti ori organisme internaţionale la care a fost numit (art.87/1 lit. c);

d) pentru participarea la campania electorală;e) pentru participarea la grevă, în condiţiile legii.În toate aceste cazuri solicitarea funcţionarului, respectiv cererea, se va formula

în scris cu cel puţin 15 zile calendaristice înainte de data când se solicită suspendarea, trebuind însoţită de documentele justificative şi aprobată de conducerea instituţiei sale prin act juridic, inclusiv încetarea suspendării şi revenirea în funcţie pe postul iniţial, când, din nou, funcţionarul va solicita acest lucru, dar în termen de 5 zile de la încetarea stării de suspendare (art.88/2 coroborat cu art.87/3).

Raportul de serviciu se poate suspenda şi la cererea motivată a funcţionarului public (art.88/2) fără ca legea să indice expres care sunt cazurile sau ipotezele acestei situaţii. Noi apreciem că ele pot viza stări subiective sau obiective, cu caracter personal sau familial, vizând funcţionarul public, de exemplu, de genul perioadelor de pregătire şi susţinere a unor examene de studii, de urmare a unor tratamente medicale, curative, în

24

afara îngrijirilor medicale propriu-zise, vizite documentare, expediţii şi activităţi sportive, etc.

Desigur, motivarea trebuie dovedită de solicitant, iar caracterul justificat sau nu al motivelor este la aprecierea conducerii care poate încuviinţa sau nu solicitarea.

Pe perioada suspendării raportului de serviciu postul în cauză este rezervat în vederea asigurării revenirii titularului său, putând fi ocupat pe perioadă determinată de un funcţionar public din corpul de rezervă sau de o altă persoană în baza unui contract individual de muncă cu caracter temporar (art.89/3).

d. Încetarea raportului de serviciu are loc, de regulă, în acelaşi mod unilateral, întocmai ca şi formarea sa, cu respectarea aceloraşi formalităţi procedurale avute în vedere la numirea în funcţie, manifestarea de voinţă a funcţionarului neavând, în principiu, relevanţă juridică în lipsa hotărârii organului competent, Statutul reglementând amănunţit cazurile de încetare (art.90 - 94).

Primul caz este cel al încetării de drept a raportului de serviciu (art.90/2) în următoarele situaţii:

a) la data decesului funcţionarului public, ca urmare a faptului morţii indiferent de cauza care a provocat respectivul eveniment (naturală, violentă, umană, etc.);

b) la data rămânerii irevocabile a hotărârii judecătoreşti de declarare a morţii funcţionarului public, perioadă până la care, apreciem, deşi legea nu o stipulează, va opera suspendarea, prin act juridic al conducerii, a raportului de serviciu;

c) dacă funcţionarul public nu mai îndeplineşte una din condiţiile prevăzute prin investirea sa (la art.49 lit. a, d, f) respectiv cetăţenia română şi domiciliul în ţară, capacitatea de exerciţiu deplină şi studiile corespunzătoare, deşi se subînţelege că, în baza principiului simetriei formal juridice, nemenţinerea condiţiilor iniţiale şi pe parcursul derulării raportului conduce la încetarea acestuia, astfel că această prevedere putea lipsi din textul modificat al reglementării noi;

d) la data comunicării deciziei de pensionare pentru limită de vârstă ori invaliditate a funcţionarului public;

e) de la data constatării nulităţii absolute a actului administrativ de numire în funcţie prin hotărâre judecătorească definitivă, care apreciem că operează cu efect retroactiv;

f) când funcţionarul public a fost condamnat printr-o hotărâre judecătorească definitivă pentru o faptă penală prevăzută de Statut (art.49 lit. h) sau condamnată, în mod similar, cu privare de libertate, indiferent de natura infracţiunii;

g) ca urmare a interzicerii exercitării profesiei sau a funcţiei, ca măsură de siguranţă ori ca pedeapsă complementară, de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti, privitoare la interdicţie;

h) la data expirării termenului pentru care a fost exercitată funcţia publică cu caracter temporar.

Constatarea cazului de încetare de drept a raportului de serviciu se face prin act administrativ al conducerii în termen de 5 zile lucrătoare de la intervenirea lui, comunicat celui în cauză.

Al doilea caz de încetare a raporturilor de serviciu se realizează prin acordul părţilor, consemnat în scris.

25

Pare curios acest caz prevăzut de Statut (art.90/1 lit. b) deoarece raportul în cauză nu ia naştere prin acordul sau consimţământul părţilor - nefiind o relaţie contractuală de muncă, tipică pentru angajat şi angajator (aşa cum prevede art.55 lit. b din Codul Muncii) – ci, dimpotrivă, prin actul de numire unilaterală în funcţia publică a celui în cauză ceea ce influenţează hotărâtor modificarea şi încetarea relaţiei juridice respective.

Al treilea caz de încetare a raporturilor de serviciu vizează eliberarea din funcţie (art.90/4) în următoarele situaţii:

a) Autoritatea sau instituţia şi-a încetat activitatea ori a fost mutată într-o altă localitate, iar funcţionarul nu este de acord să o urmeze.

Prima ipoteză cea a încetării activităţii reprezintă practic o încetare a existenţei sau o desfiinţare a organului respectiv adică dispariţia subiectului de drept administrativ ori a filialei sau serviciului din teritoriu, descentralizat sau deconcentrat ori strict subordonat acestuia, deci a unei părţi din raportul juridic cu care se afla în legătură funcţionarul.

O asemenea situaţie poate să apară ca urmare a unei reforme sau reorganizări instituţionale care să conducă la dispariţia unor instituţii, urmată sau nu de înfiinţarea altora, ceea ce presupune intervenţii normative adecvate care nu mai depind de voinţa celor vizaţi prin ele şi care nici nu le sunt imputabile acestora, fiind stări obiective ca mod de apariţie şi manifestare.

Nefiind cazul unei simple reduceri de posturi ori restructurări de personal şi nici de preluări de atribuţii şi de funcţii de către o altă instituţie – deja existentă sau nou înfiinţată – funcţia încetează să mai existe.

Cea de a doua ipoteză este mutarea organului (schimbarea sediului) într-o altă localitate, iar funcţionarul refuză (nu vrea) să o urmeze. Desigur, se are în vedere situaţia în care în noua localitate nu se poate asigura total sau parţial necesarul de personal de pe plan local, ceea ce obligă să se recurgă la proprii funcţionari anume deplasaţi în acest scop. Apreciem că s-ar putea recurge la soluţii temporare sau provizorii prin delegări sau detaşări, deşi acestea oferă doar o rezolvare pe moment a problemei.

Instituţia fiind interesată în menţinerea, totală sau parţială, a raporturilor de serviciu face oferta corespunzătoare. Neacceptarea ei de către funcţionar – nu contează din ce cauze sau motive – îi este imputabilă, ceea ce îndreptăţeşte propria-i conducere să recurgă la eliberarea din funcţie.

Pentru personalul care-şi urmează instituţia nu operează nici o modificare a raportului de serviciu, părţile rămânând în aceeaşi relaţie juridică, schimbându-se doar locul desfăşurării activităţii.

b) Autoritatea sau instituţia îşi reduce personalul ca urmare a reorganizării activităţii prin reducerea postului ocupat de funcţionarul public.

Prima precizare are în vedere faptul că suntem în prezenţa unei reduceri de activitate a instituţiei (prin micşorarea volumului de activităţi sau de atribuţii ori schimbarea naturii acestora), iar nu o desfiinţare (încetare) completă a acesteia.

Statutul a precizat (art.90/7) că reorganizarea activităţii constă în mutarea instituţiei în altă localitate, modificarea substanţială a atribuţiilor acesteia ori a structurii organizatorice a compartimentelor.

A doua precizare se referă la împrejurarea că, drept consecinţă a acestei situaţii, anumite funcţii şi posturi trebuie eliminate total sau parţial. Relaţia dintre funcţie şi post ne arată că dincolo de identitatea aparentă dintre ele (de exemplu, unei funcţii unice să-i

26

corespundă un singur post – de director, contabil şef, secretar general, jurisconsult, etc.), există numeroase cazuri când unei funcţii îi corespund mai multe posturi, dar niciodată invers (de pildă, mai multe posturi pentru funcţia de inspector, de consilier, de referent, etc.).

Dacă dispare funcţia, dispar şi toate posturile aferente, însă sunt şi cazuri când se elimină numai unele dintre ele ca urmare a reducerii de activitate şi, implicit, consecinţa disponibilizării celor în cauză, titulari pe posturile respective. Totuşi, conform Statutului (art.90/7 teza a II-a) reducerea unui post este justificată numai dacă atribuţiile aferente acestuia se modifică în proporţie de peste 50% sau dacă sunt modificate condiţiile specifice de ocupare a postului respectiv.

A treia precizare vizează faptul că dacă în instituţie există concomitent funcţii sau posturi similare vacante, restructurarea începe cu acestea şi, numai în măsura în care operaţiunea eliminării acestora se dovedeşte neîndestulătoare, se va trece la eliminarea celor ocupate cu titulari.

A patra precizare are în vedere existenţa posibilităţilor de redistribuire a personalului propriu în cadrul autorităţii pe funcţie sau posturi similare dar neocupate cu păstrarea, pe cât posibil, a gradului şi clasei avute anterior de funcţionar, eventual de nivel inferior, dar cu acordul funcţionarului.

O ultimă precizare are în vedere că instituţia are dreptul de opţiune în selectarea personalului păstrat şi a celui disponibilizat, dar în baza unor criterii profesionale prestabilite, unitar aplicate şi respectate în procesul selecţiei.

c) Eliberarea din funcţie operează şi ca urmare a admiterii cererii de reintegrare în funcţia publică ocupată de către funcţionar a funcţionarului anterior eliberat sau destituit nelegal ori din motive neîntemeiate, de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti de reintegrare.

În primul rând, instituţia este obligată să-l reprimească pe fostul său funcţionar în temeiul cererii sau solicitării exprese a acestuia bazată pe actul judecătoresc.

În al doilea rând, funcţionarului aflat pe postul în cauză i se va oferi un post similar, dacă este posibil, sau va fi eliberat din funcţie trecând în corpul de rezervă a funcţionarilor publici, dacă nici Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici nu i-a putut oferi un post corespunzător. Oricum, încetarea raportului de serviciu are loc din motive neimputabile titularului postului.

d) În cazul incompetenţei profesionale constatată prin calificativul „nesatisfăcător” la evaluarea performanţelor profesionale individuale, ceea ce înseamnă practic necorespunderea profesională sub aspectul funcţiei ocupate.

Prima ipoteză este aceea a funcţionarului public debutant care în urma parcurgerii perioadei de stagiu obţine la evaluarea activităţii sale calificativul „necorespunzător” şi care va fi eliberat din funcţie (art.51/2 lit. b).

A doua ipoteză are în vedere funcţionarul public definitiv care a obţinut acelaşi calificativ pentru anul în curs, acordat la finele acestuia, ceea ce determină ca în anul următor să se dispună, de îndată, eliberarea din funcţie.

Reglementarea modificată nu a mai condiţionat măsura eliberării din funcţie de notarea „necorespunzător” pentru ultimii doi ani consecutivi şi nici oferta conducerii pentru cel în cauză de trecere într-o funcţie inferioară, urmată de acceptarea ei de către titular ca şi condiţii cumulative de eliberare din funcţie, cum se prevedea în reglementarea iniţială (art.62/2).

Explicaţia acestei situaţii de licenţiere din funcţie rezidă din faptul că deşi investitura în funcţie se face pe baza verificării cunoştinţelor teoretice şi, eventual, a

27

aptitudinilor profesionale practice, - în urma susţinerii concursului sau examenului de titularizare sau de promovare – totuşi, de-a lungul timpului se pot ivi situaţii de necorespundere profesională comparativ cu cerinţele iniţiale de investire.

Prima precizare vizează activitatea profesională practică care poate dezvălui carenţe, neevidenţiate la concursul sau examenul iniţial, lipsa de cunoştinţe profesionale, în cauzele şi situaţiile deduse soluţionării funcţionarului respectiv, ori, pur şi simplu, lipsa aptitudinilor corespunzătoare.

A doua precizare evidenţiază faptul că nu are importanţă că această lipsă de profesionalism ţine de o stare obiectivă sau subiectivă a celui în cauză, imputabilă sau nu acestuia, precum boală, infirmitate, nepricepere, nivel slab de pregătire, etc.

A treia precizare are în vedere faptul că abaterile disciplinare constând în întârzierea sistematică şi neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor (art.70/2 lit. a şi b) sunt distincte de necorespunderea în funcţie pe motive profesionale, reprezentând o încălcare de atribuţii (din intenţie sau culpă) sub aspect formal – de exemplu, nepredarea la termen sau neînregistrarea la termen a lucrărilor, depunerea lor fără aprobarea sau viza conducerii, etc. – deşi aceste abateri ar putea ascunde şi deficienţe profesionale, putând determina sancţiunile disciplinare corelative şi, în consecinţă, chiar acordarea unui calificativ necorespunzător.

e) Funcţionarul public nu mai îndeplineşte condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei respective (art.49 lit.g), condiţii prevăzute, de regulă, în Statutul general.

f) Starea sănătăţii fizice sau/şi psihice a funcţionarului constatată prin decizia organelor competente în baza expertizei medicale, nu permite îndeplinirea corespunzătoare a atribuţiilor aferente funcţiei sale.

În toate aceste cazuri anterior prezentate actul administrativ de eliberare din funcţie se comunică celui în cauză în termen de 5 zile lucrătoare de la emitere şi trebuie motivat. Se va acorda funcţionarului public un termen de preaviz de 15 zile calendaristice, cu sau fără reducerea programului de lucru până la minimum 4 ore, fără afectarea drepturilor salariale cuvenite.

Eliberarea din funcţie în cazul motivelor neimputabile funcţionarului apt de exercitarea atribuţiilor (art.90/4 lit. a – c) se face doar în cazul în care nu există funcţii publice corespunzătoare în cadrul respectivei autorităţi sau instituţii.

Autorităţile sau instituţiile au obligaţia de a comunica Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici lista funcţiilor vacante iar cel eliberat din funcţie poate solicita numirea într-o asemenea funcţie în perioada de preaviz.

Aceeaşi Agenţie se va îngriji de redistribuirea funcţionarilor eliberaţi din funcţie din motive neimputabile acestora (art.90/4 lit.a, b, c şi e) şi care formează corpul de rezervă al funcţionarilor publici gestionat de respectiva agenţie.

Al patrulea caz de încetare a raportului de serviciu vizează destituirea disciplinară sau pe motiv de incompatibilitate a funcţionarului public (art.90/5) în următoarele cazuri:

a) ca sancţiune disciplinară aplicată pentru săvârşirea repetată a unor abateri disciplinare sau a unei abateri disciplinare care a avut consecinţe grave;

b) dacă s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate, iar funcţionarul public nu acţionează pentru încetarea acestuia într-un termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului de incompatibilitate.

În privinţa destituirii disciplinare se impun unele precizări.

28

În primul rând, Statutul prevede categoriile de abateri disciplinare care pot fi săvârşite de funcţionari (art.70/2), precum şi sancţiunile aplicabile celor vinovaţi de săvârşirea lor (art.70/3), inclusiv destituirea din funcţie, aspecte ce se vor analiza amănunţit în secţiunea consacrată răspunderii disciplinare. Asemenea prevederi figurează şi în statutele specifice ale anumitor categorii de funcţionari publici.

În al doilea rând, spre deosebire de Codul muncii (art.61 lit.a) şi de angajaţi, abaterile disciplinare ale funcţionarilor sunt expres prevăzute de Statut şi/sau statutele ori regulamentele proprii, neputând reprezenta orice încălcare a legii care să deschidă poarta arbitrariului conducerii în aprecierea abaterii şi în aplicarea sancţiunii.

În al treilea rând, abaterile în cauză încalcă disciplina serviciului, adică totalitatea obligaţiilor legale decurgând pentru funcţionari din regulamentul propriu al autorităţii sau instituţiei publice aplicabil acestora şi care vizează raporturile din interiorul organului (dintre subordonaţi şi superiorii ierarhici).

În al patrulea rând, destituirea intervine pentru abateri repetate, deci nu una singură ci cel puţin două, sau pentru o abatere, apreciată de conducere, ca fiind cu consecinţe grave pentru buna funcţionare ori imaginea instituţiei în cauză, atât în interiorul cât şi în afara ei.

În privinţa cazurilor de incompatibilitate care pot apărea pe durata exercitării unei funcţii publice determinând destituirea se impun unele precizări.

În primul rând, aceste cazuri sunt cele prevăzute de lege (art.94/2 din Legea nr.161/2003).

În al doilea rând, deşi conduc la destituirea celui devenit incompatibil, ele devin motive imputabile acestuia doar dacă funcţionarul nu a acţionat în termen de 10 zile calendaristice de la data survenirii lor pentru încetarea acestora, ceea ce înseamnă practic eliminarea noii stări care a determinat situaţia de incompatibilitate şi nu doar simplul demers întreprins fără nici o finalitate.

Deşi legea a reglementat atât acţiunea mijloc (demersul întreprins) cât şi finalitatea ei (încetarea stării) s-ar putea ca această finalitate să nu poată fi atinsă prin puterile proprii funcţionarului, starea de incompatibilitate persistând cu toate eforturile acestuia ori pur şi simplu ea apare ca o situaţie obiectivă şi când, credem, nu se poate reţine o destituire pe motive imputabile celui în cauză.

Aşa ar fi, de exemplu, cazul căsătoriei intervenite între persoane aflate în raporturi ierarhice sau a numirii unei rude de gradul I într-o funcţie aflată în astfel de raporturi (art.95/1 din Legea nr.161/2003) ori dobândirea ori redobândirea unei alte cetăţenii, decât cea română, care l-ar face incompatibil cu funcţia publică prin obligaţiile care le impune ori situaţiile pe care le creează (de exemplu, satisfacerea stagiului militar în ţara străină, mobilizarea în armata străină, etc.).

Într-o atare împrejurare ar fi fost mai indicat să opereze eliberarea, iar nu destituire, din funcţie pentru motive neimputabile funcţionarului.

Destituirea din funcţia publică se dispune prin act administrativ de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice şi se comunică funcţionarului în termen de 5 zile lucrătoare de la data emiterii. Desigur, acest act poate fi atacat în faţa instanţei de contencios administrativ de către funcţionarul vizat (art.941/1) în termen de 30 de zile calendaristice de la comunicare.

Al cincilea caz de încetare a funcţiei publice are loc prin demisie ca urmare a cererii funcţionarului de încetare a raporturilor de serviciu (art.90/6).

Legea nu defineşte demisia, dar din reglementarea legală rezultă că ea este expresia manifestării unilaterale şi libere a voinţei titularului funcţiei publice de a

29

denunţa raportul juridic în care se află cu toate consecinţele ce decurg din încetarea acestuia, expresie a libertăţii de care dispune17.

Legea nu stabileşte în mod riguros toate condiţiile formale şi de fond ale demisiei, decât în mod parţial, de aceea apreciem că:

- demisia trebuie prezentată în formă scrisă;- ea trebuie notificată (depusă şi înregistrată) conducătorului autorităţii sau

instituţiei publice;- cel în cauză nu trebuie să-şi motiveze acţiunea;- produce efecte după 30 de zile calendaristice de la înregistrare, indiferent de

nivelul ierarhic al funcţiei;- în acest interval de preavizare – care reprezintă anunţarea prealabilă a

denunţării unilaterale a raportului de serviciu de către titular la un termen anterior intrării măsurii în aplicare efectivă, perioadă în care raportul juridic se menţine18 - persoana poate reveni asupra demisiei sale, rămânând în funcţie, atâta timp cât instituţia nu a declanşat sau efectuat demersurile necesare în vederea titularizării altei persoane ori nu a suprimat postul devenit vacant începând cu data limită a preavizului.

La încetarea raportului de serviciu funcţionarul public are îndatorirea să predea lucrările şi bunurile care i-au fost încredinţate în vederea exercitării atribuţiilor de serviciu.

La încetarea raporturilor de serviciu funcţionarul îşi păstrează drepturile dobândite în cadrul carierei sale cu excepţia cazului în care raportul de serviciu a încetat din motive imputabile acestuia.

El mai beneficiază de drepturi din bugetul asigurărilor pentru şomaj, dacă raportul de serviciu a încetat prin nemenţinerea condiţiilor prevăzute pentru ocuparea funcţiei publice, referitoare la capacitatea de exerciţiu şi condiţiile de studii (art.90/10 coroborat cu art.90/2 lit. c şi art.49 lit. d şi f), în situaţia în care s-a constat pe cale judecătorească nulitatea actului de numire în funcţie (art.90/2 lit. e) în cazul expirării termenului pe care a fost exercitată cu caracter temporar funcţia publică (art.90/2 lit. e) precum şi în cazul eliberării din funcţie (art.90/4).

Un ultim caz de încetare a raportului de serviciu este transferul, deşi Statutul îl consideră doar o modificare (art.81 lit.c), reprezentând trecerea definitivă19 a titularului unei funcţii de la autoritatea sau instituţia publică la o alta, într-o funcţie identică sau diferită, dar în acelaşi sector de activitate executivă cu respectarea condiţiilor legale şi cu încuviinţarea conducerilor interesate în efectuarea acestui demers.

De aici şi diferenţa între delegare şi detaşare, care sunt modificări temporare, şi transfer care reprezintă o schimbare definitivă, încetând relaţia cu organul aparţinător şi luând naştere un nou raport de serviciu cu o nouă autoritate chiar dacă se menţine aceeaşi funcţie.

Transferul cunoaşte două modalităţi şi anume:- transferul în interesul serviciului (art.84/1 lit. a);- transferul la cererea funcţionarului interesat (art.84 lit.b).Condiţiile pe care le presupune transferul în general sunt următoarele:

- existenţa unui raport de serviciu în care se află titularul unei funcţii publice;

17 S. Ghimpu, op. cit., vol. I, pag. 41818 Ş. Beligrădeanu, Aspecte procedurale ale încetării contractului de muncă în reglementarea noului Cod al muncii, în R.R.D., nr. 11/1973, pag. 2119 S. Ghimpu, op.cit., pag. 333, apreciază că transferul este doar o modificare definitivă a contractului de muncă.

30

- acordul de voinţă a celor două instituţii ori autorităţi – prin conducerile lor – pentru efectuarea operaţiunii între ele;

- dispoziţia conducerii proprii a funcţionarului ce se transferă sau aprobarea dată cererii sale;

- forma scrisă a dispoziţiei de transfer, a cererii de transfer şi a aprobării acesteia, precum şi a acordului funcţionarului, dacă transferul este în interesul serviciului;

- transferul trebuie justificat fie prin interesul autorităţii la care are loc transferul, fie prin interesul personal şi motivat a celui transferat.

Efectele transferului constau în:- naşterea raporturilor juridice între cele două autorităţi sau instituţii interesate

prin perfectarea transferului în sensul că una se obligă să permită plecarea funcţionarului său iar cealaltă se obligă să-l primească;

- încetarea raportului de serviciu între funcţionar şi autoritatea aparţinătoare iniţială, precum şi formarea unui raport juridic nou cu instituţia faţă de care operează transferul sau acceptarea acestuia;

- păstrarea cel puţin a clasei şi gradului dobândite anterior de cel în cauză;- dacă transferul în interesul serviciului operează în altă localitate cel în cauză

are dreptul la o indemnizaţie egală cu salariul de bază net din ultima lună, la acoperirea cheltuielilor de transport şi la un concediu plătit de 5 zile, aceste plăţi fiind suportate de autoritatea sau instituţia la care se face transferul.

În privinţa naturii juridice a transferului, la cerere sau în interesul serviciului (dar cu acordul scris al celui în cauză), distingem două situaţii şi, implicit, două categorii de acte juridice administrative şi anume:

- în cazul transferului la cerere avem actul de aprobare emis de autoritatea la care funcţionează cel în cauză şi actul de numire în funcţie al autorităţii unde urmează să funcţioneze; primul act desfiinţează raportul de serviciu, cel de al doilea îl formează;

- în cazul transferului în interesul serviciului avem actul de transfer (dispoziţia de transferare) a autorităţii iniţiale (bazată pe solicitarea celeilalte instituţii şi pe acordul scris a celui transferat), precum şi actul de numire în funcţie emis de cea de a doua instituţie, întemeiat pe actele anterior indicate.

În privinţa sancţiunii aplicabile în materie de transfer în interesul serviciului refuzul de a-i da curs de către cel vizat nu reprezintă o abatere din moment ce operaţiunea nu se poate realiza decât cu acordul scris a celui în cauză, măsură menită a garanta stabilitatea în funcţie, în primul rând, şi a apăra dreptul la carieră a funcţionarului, în al doilea rând.

Privind retrospectiv cazurile de încetare a raportului de serviciu se impun unele constatări.

În primul rând, din păcate, enumerarea lor este incompletă, necuprinzând numeroase alte situaţii posibile să apară în practică, ca, de exemplu, în cazul averii funcţionarului, dobândită ilicit, nemenţinerea în funcţie a pensionarului.

În al doilea rând, remarcăm faptul că raportul de serviciu poate înceta din iniţiativa titularului funcţiei (demisie, transfer în interes personal) ori din iniţiativa autorităţii sau instituţiei publice (eliberarea şi destituirea din funcţie, transferul în interesul serviciului, pensionarea).

În al treilea rând, încetarea raportului de serviciu din iniţiativa titularului este practic nelimitată, pe când din iniţiativa organului trebuie să se limiteze la cazurile şi condiţiile expres prevăzute de Statut.

31

În al patrulea rând, încetarea raportului de funcţiune este obligatorie (în cazul destituirii pentru condamnare penală) sau poate fi facultativă (în cazul menţinerii funcţionarului după pensionare).

În al cincilea rând, chiar încetarea raportului de funcţie din iniţiativa organului poate fi determinată de motive imputabile funcţionarului (destituirea disciplinară) sau neimputabile (obiective), ca, de exemplu, pensionarea.

Corespunzător încetării funcţiei, potrivit reglementărilor anterioare actualului Statut, opera şi încetarea raportului de muncă aferent contractului individual de muncă încheiat de funcţionar, fie prin denunţarea unilaterală a uneia din părţi (nelimitată pentru salariat şi limitativă pentru angajator) ori prin acordul de voinţă al părţilor – întocmai ca la încheierea convenţiei – potrivit Codului muncii (art.55 lit. b) şi legislaţiei muncii. Aceste prevederi rămân actuale numai pentru personalul auxiliar, de deservire.

În reglementarea actuală problematica jurisdicţiei, derivând din modificarea şi încetarea, ca de altfel chiar şi formarea raportului de serviciu, poartă amprenta regimului juridic de drept public, motiv pentru care, de regulă, căile de atac în materie au o natură administrativ-ierarhică şi/sau contencios-judiciară, ieşind astfel de sub incidenţa conflictelor individuale de muncă ce ţin de competenţa instanţelor judecătoreşti de drept comun potrivit legislaţiei muncii şi intrând în competenţa instanţelor judecătoreşti de contencios administrativ,

§ 5. Drepturile şi îndatoririle funcţionarilor publici20 (Conţinutul raportului de serviciu)

Investirea într-o funcţie publică, indiferent de modalitatea ei de realizare (numire, alegere, desemnare, etc.), dă naştere unui raport tipic de serviciu sau de funcţie care intră sub incidenţa regimului de drept public, administrativ în cazul nostru, având un conţinut specific ce constă din totalitatea drepturilor şi a obligaţiilor specifice părţilor titulare participante la respectiva relaţie juridică. În sistemul anterior Statutului actual, în care raportul administrativ era dublat şi de unul de muncă, evident apăreau drepturi şi obligaţii derivând din contractul încheiat, situaţie care nu mai există la ora actuală în cazul funcţiilor publice.21

Desigur, s-ar putea ridica întrebarea unde sunt atunci acele drepturi şi îndatoriri decurgând din salarizare, concedii, protecţie socială, etc., consacrate de legislaţia muncii? Răspunsul este găsit în reglementările Statutului şi în legislaţia muncii la care se face trimiterea cu caracter completator.

Totuşi, la o analiză mai atentă am putea lesne observa că distingem între drepturi şi obligaţii care privesc situaţia personală a funcţionarului (salarizare, concediu, protecţie socială) pe de o parte, precum şi drepturi şi îndatoriri specifice funcţiei publice deţinute, indiferent de titular, pe de altă parte. Cu alte cuvinte, distingem între drepturi şi îndatoriri care revin funcţiei şi decurg din ea, precum şi drepturi şi obligaţii care revin persoanei sau titularului funcţiei (anterior decurgând din legislaţia muncii şi din contractul aferent).

20 Al. Negoiţă, Drept administrativ…, op.cit., pag. 171.21 Asupra discuţiei privind natura juridică a raporturilor de serviciu sau de funcţiune a se vedea Ş.Belingrădeanu, Consideraţii teoretice şi practice …, op.cit., pag. 4-14; V. Vedinaş, Statutul funcţionarului public, Editura Nemira, Bucureşti, 1998, pag. 41-42; V. Prisăcaru, op.cit., pag. 183-184; A.Iorgovan, Drept administrativ, vol. II, Editura Nemira, Bucureşti, 1996, pag. 629; I. Alexandru, Drept administrativ, Editura Omnia, Braşov, 1999, pag. 383; I. T. Ştefănescu, Tratat elementar de drept al muncii, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1999, pag. 28.

32

A. Privitor la prima categorie de drepturi şi îndatoriri revenind funcţiei publice evident Statutul nu le prevede, mai ales drepturile, în mod amănunţit pornindu-se de la premisa că ele oricum sunt evidenţiate de statutele şi regulamentele proprii, fiind detaliate prin fişa postului, diferenţiindu-se de la o autoritate sau instituţie publică la alta, dar şi după cum funcţiile sunt de conducere ori de execuţie, ori fac parte din autorităţile centrale sau teritoriale ori locale, precum şi după cum sunt vizate raporturile din interiorul autorităţii ori din afara acesteia.

Totuşi, Legea nr.161/2003, a consacrat activităţile desfăşurate de funcţionarii publici, care implică exercitarea prerogativelor de putere publică (art.2/2) şi anume:a) punerea în executare a legilor şi celorlalte acte normative;b) elaborarea proiectelor de acte normative şi a altor reglementări specifice

autorităţii sau instituţiei publice, precum şi a asigurarea avizării acestora;c) elaborarea proiectelor politicilor şi strategiilor, a programelor, a studiilor,

analizelor şi statisticilor, precum şi a documentaţiei privind aplicarea şi executarea legilor, necesare pentru realizarea competenţei autorităţii sau instituţiei publice;

d) consilierea, controlul şi auditul public intern;e) gestionarea resurselor umane şi a resurselor financiare;f) colectarea creanţelor bugetare;g) reprezentarea intereselor autorităţii sau instituţiei publice în raporturile acesteia

cu persoane fizice sau juridice de drept public sau privat, din ţară şi din străinătate, în limitele stabilite de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea;

h) realizarea de activităţi în conformitate cu strategia de informatizare a administraţiei publice.

Observăm că reglementarea legală nu disociază aceste atribuţii în drepturi şi obligaţii şi nici pe categorii de funcţii de conducere sau de execuţie.

Dreptul de a decide sau de a hotărî, de regulă, aparţinând funcţiilor de conducere (dar şi unora de execuţie, inspector, agent) constă în facultatea legală de a dispune măsuri juridice, concretizate în acte administrative (emitere, revocare, anulare) în general, dar şi în acte concrete în special, de genul autorizării, aprobării, impozitării, sancţionării (amendă, confiscare), ceea ce generează, modifică şi desfiinţează raporturi juridice concrete în cazul actelor individuale, dar şi intrări sau ieşiri din vigoare (abrogări) în cazul celor normative (art.9/2 lit. a).

Cum numeroşi funcţionari publici, de execuţie, nu sunt factori de decizie, ci numai participanţi în anumite etape ale procesului decizional (consilieri, experţi, referenţi) mai ales cei având funcţii de execuţie, prezenţa şi activitatea lor se materializează în operaţiuni (iar nu în acte sau în decizii) concretizate în:

- dreptul de a informa şi cel de a constata o anumită situaţie sau stare, inclusiv dreptul de a controla executarea unei măsuri concretizate în procese-verbale, referate şi rapoarte înaintate conducerii pentru ca aceasta să decidă în deplină cunoştinţă de cauză (art.2 lit. a);

- dreptul de a propune factorilor de decizie soluţii juridice, proiecte de acte juridice (propuneri) pentru soluţionarea sau remedierea unor situaţii (art.2/3 lit. b);

- dreptul de avizare a unor soluţii, propuneri, proiecte de acte juridice, autorizaţii, etc., prin prisma specialităţii proprii (art.2/3 lit. b).

Numeroase sunt drepturile decurgând din raporturile interne ierarhice, de supra şi subordonare care se stabilesc între funcţionarii superiori şi cei inferiori, între cei de conducere şi cei de execuţie, precum:

33

- dreptul de numire, revocare şi suspendare din funcţie a personalului propriu din subordine, inclusiv delegarea, detaşarea, transferarea, pensionarea, eliberarea din funcţie (art.2/2, 81, 91, 92, 94);

- dreptul de recompensare, sancţionare şi evaluare a personalului (art.60/2, 71/1);

- dreptul de control şi de îndrumare obligatorie a acestuia, inclusiv emiterea de dispoziţii privind atribuţii de serviciu (art.43/2 teza I-a);

- dreptul de anulare, modificare şi suspendare a actelor şi măsurilor subordonaţilor, concomitent cu emiterea actelor proprii ce dispun o atare operaţiune;

- dreptul de substituire sau înlocuire în atribuţiile şi a subordonaţilor de către superiorul ierarhic prin actele proprii, etc.;

- dreptul la protecţia legii în exercitarea atribuţiilor de serviciu prin asigurarea şi apărarea funcţionarului împotriva ameninţărilor, violenţelor, faptelor de ultraj cărora le-ar putea fi victimă în exercitarea funcţiei sau legat de aceasta (art.39), în care scop administraţia va solicita sprijinul organelor abilitate potrivit legii.

Există şi drepturi care se manifestă nemijlocit în relaţia funcţionarului cu autoritatea sau instituţia din care face parte acesta şi care îi sunt opozabile acesteia precum:

- dreptul la stabilitate în funcţie , un adevărat principiu legal formulat (art.4 lit. f) condiţie inerentă bunei funcţionări a serviciului public, garantat şi care permite celui înlocuit, transferat, destituit, demis, etc., să se adreseze instanţei de contencios pentru valorificarea şi apărarea acestei prerogative legale;

- dreptul de a promova , adică la accesul în funcţiile superioare, prin îndeplinirea condiţiilor legale de ocupare a posturilor vacante şi de a avansa în gradele de salarizare (art.53);

- dreptul de a beneficia gratuit de uniforma obligatorie pentru anumite categorii de funcţii, dar şi obligaţia de a o purta pe durata exerciţiului funcţiunii (art.31);

- dreptul la despăgubirea suportată de autoritatea sau instituţia din care face parte funcţionarul şi din a cărei culpă a suferit un prejudiciu material în timpul îndeplinirii atribuţiilor de serviciu (art.40);

- dreptul de a fi informat cu privire la deciziile care îl vizează în mod direct (art.26/1).

În privinţa drepturilor decurgând din funcţie se impun următoarele precizări cu caracter general-valabil în orice sector al administraţiei publice.

În primul rând, exercitarea acestor drepturi faţă de cei administraţi se face în limitele competenţei legale ce revine autorităţii executive din care face parte funcţionarul, neputându-se exercita alte drepturi sau drepturi specifice altor organe decât cele expres conferite de propria lege de organizare, de regulamentele speciale proprii, de dispoziţiile ierarhice, etc., în caz contrar suntem în prezenţa unor ilegalităţi, abuz în serviciu, etc.

În al doilea rând, funcţionarul exercitând un drept legal conferit, cealaltă parte a raportului juridic de funcţiune trebuie să urmeze, ca titular al obligaţiei, o conduită conformă interesului ocrotit juridic, în caz contrar suportând consecinţele nerespectării legii.

În al treilea rând, faţă de lege şi de alte reglementări, respectivele drepturi au un caracter obiectiv, decurgând din norme şi aparţinând funcţiei, iar nu funcţionarului, neavând un caracter subiectiv, lăsate la aprecierea titularului funcţiei, motiv pentru care ele sunt şi adevărate îndatoriri pentru funcţionar care este obligat să-şi exercite

34

competenţa, neavând – în cele mai multe cazuri - nici măcar libertatea de apreciere în conduita pe care o adoptă şi pe care o urmează. Dimpotrivă, neexercitarea drepturilor legal conferite ori exercitarea lor abuzivă, necorespunzătoare, ca şi împiedicarea exercitării lor sunt sancţionate în persoana celui vinovat, fie el titularul funcţiei, superior sau subordonat ierarhic, fie terţă persoană intrată în raportul juridic, ca abateri de serviciu sau în legătură cu serviciul, ori alte abateri ce afectează grav drepturile participanţilor la raportul administrativ, sub forma răspunderii disciplinare (art.70/1 lit.f, g din Statut), contravenţionale (art.76), penale (art.79) şi patrimoniale (art.77, 78).

În privinţa îndatoririlor 22 ce decurg din funcţia publică vom remarca faptul că unele au un caracter onerativ (activ) în altele unul prohibitiv (pasiv) pentru titularul lor, în raport cu conduita prescrisă acestuia.

Dacă avem în vedere conţinutul acestora, unele ţin de profesionalismul exercitării funcţiei, altele de loialitatea funcţionarului, unele de confidenţialitate, iar altele de responsabilitate, etc.

Toate aceste îndatoriri decurg, în ultimă instanţă, din principiul care fundamentează orice serviciu public, inclusiv cel administrativ, şi anume că autorităţile şi instituţiile executive sunt în serviciul exclusiv al cetăţenilor, pentru satisfacerea cerinţelor vieţii sociale prin aplicarea corectă a legilor şi a celorlalte dispoziţii legale sau, după caz, prin organizarea aplicării lor.23

Astfel, de profesionalismul funcţionarilor – care reprezintă îndatorirea de îndeplinire a atribuţiilor ce le revin, potrivit funcţiei ocupate în vederea realizării sarcinilor serviciului public şi servirii binelui comun sau public – ţin următoarele:

- îndeplinirea cu profesionalism, imparţialitate şi în conformitate cu legea a îndatoririlor de serviciu (art.41 teza I-a);

- conformarea faţă de dispoziţiile superiorilor ierarhici (art.43/2);- îndatorirea rezolvării lucrărilor repartizate de conducătorul compartimentului

în care funcţionează în termenele stabilite (art.47/1) care corespund funcţiei şi postului titularului, apreciem noi;

- îndatorirea perfecţionării pregătirii profesionale fie în cadrul organului din care face parte, fie urmând cursuri de perfecţionare organizate în acest scop (art.48/1) şi ale căror rezultate vor fi avute în vedere la evaluarea anuală a activităţii acestora şi, implicit, la avansarea lor.

Tot o îndatorire, cu caracter activ, este şi aceea ca funcţionarul să prezinte, în condiţiile legii, la numirea şi la eliberarea sa din funcţie, o declaraţie de avere conducătorului autorităţii sau instituţiei publice din care face parte (art.46/2) şi care se reactualizează anual.

În sfârşit, funcţionarul are obligaţia de a purta uniforma în timpul serviciului, potrivit legii (art.31).

Desigur, profesionalismul se manifestă pe multiple planuri şi anume în relaţiile de serviciu, cu colegii din compartiment şi din instituţie, faţă de superiorii şi subordonaţii ierarhici, dar şi în exteriorul acesteia cu persoanele fizice ori juridice cu care autoritatea vine în contact, inclusiv respectul de sine sau relaţia cu sine însuşi conform poziţiei şi prestigiului conferit de funcţia ocupată şi a aşteptărilor celorlalţi, receptivitate şi operativitate în îndeplinirea sarcinilor.

22 Al. Negoiţă, op.cit., pag. 174 şi următoarele.23 Art. 1/1 din Hotărârea Guvernului nr. 667/1991 privind unele măsuri pentru asigurarea prestigiului social al funcţionarilor publici (abrogată implicit prin Statut).

35

Loialitatea presupune îndeplinirea corectă, la timp, întocmai şi în mod conştiincios a sarcinilor de serviciu, dar, în acelaşi timp, ea mai presupune şi iniţiativă în exercitarea atribuţiilor, într-ajutorarea în realizarea lor, inclusiv suplinirea reciprocă în serviciu în cadrul specialităţii lor.

Corectitudinea presupune respectarea întocmai a legislaţiei, regulamentelor şi dispoziţiilor aplicabile în domeniu, exercitarea cu bună credinţă a atribuţiilor, furnizarea informaţiilor cerute de public în cadrul serviciului cu respectarea prevederilor privind apărarea secretului de serviciu, asigurând transparenţa necesară activităţii desfăşurate.

O mare grupă de îndatoriri au caracter pasiv, constituind interdicţii legale menite a proteja funcţia şi titularul ei, asigurându-i prestigiul, consideraţia şi încrederea, obligându-l pe cel în cauză să se abţină de la acte şi fapte de natură a compromite poziţia oficială deţinută în care sens acesta trebuie:

- să se abţină de la orice faptă care ar putea să aducă prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului funcţionarilor publici (art.41/1 teza a II-a);

- să nu primească cereri a căror rezolvare intră în competenţa sa – dacă nu i-au fost repartizate de superiorii ierarhici – sau să discute direct cu petenţii, cu excepţia celor care au asemenea atribuţii, ori să intervină pentru soluţionarea acestor cereri (art.47/2);

- să păstreze secretul de stat şi secretul de serviciu, în condiţiile legii, nedivulgând şi neneglijând păstrarea acestora, inclusiv a documentelor şi suporturilor care conţin astfel de informaţii cu excepţia informaţiilor de interes public (art.44 teza I), apărând secretul faţă de orice divulgare sau scurgere;

- să păstreze confidenţialitatea în legătură cu faptele, informaţiile sau documentele de care iau cunoştinţă în exercitarea funcţiei (art.44 teza a II-a);

- să nu solicite sau să nu accepte, direct sau indirect; pentru ei sau pentru alţii, în considerarea funcţiei lor publice, daruri sau alte avantaje (art.46/1);

- să se abţină de la exprimarea sau manifestarea publică a convingerilor şi preferinţelor politice, să nu favorizeze vreun partid politic şi să nu participe la activităţi politice în timpul programului de lucru (art.42/1).

A se vedea şi interdicţiile speciale privind contractarea de lucrări din Ordonanţa de urgenţă nr.5/2002, aprobată şi modificată prin Legea nr.378/2002.

Reglementări speciale pot prevedea şi alte categorii de îndatoriri specifice unor funcţii publice cum ar fi, de exemplu, programul de lucru cu publicul, paza sediului şi a documentelor secrete, portul şi uzul de armă, programul de instruire fizică şi trageri cu armă de foc, alarmare, etc.

De asemenea, funcţionarii au obligaţia să respecte întocmai regimul juridic al conflictului de interese şi al incompatibilităţilor, stabilite potrivit legii (art.48/1)

Evident că încălcarea acestor îndatoriri atrage răspunderea funcţionarului vinovat de abaterile comise, mai ales dacă avem în vedere obligaţia executării ordinelor şi dispoziţiilor superioare (art.43/11).

O primă situaţie este aceea în care funcţionarul primeşte o dispoziţie de la un superior indirect pe linie ierarhică. În acest caz executarea se va face numai după încunoştinţarea prealabilă a superiorului direct şi în mod cu totul excepţional fără această încunoştinţare, dacă există o imposibilitate practică de a o realiza, iar executarea ordinului nu suferă amânare, dar şi în acest caz, după îndeplinirea ordinului executantul îl va înştiinţa, de îndată, pe superiorul său direct.

36

O a doua problemă are în vedere existenţa mai multor dispoziţii ierarhice, succesive sau simultane, cu caracter contradictoriu, care trebuie puse în executare. În acest caz dacă ele au aceeaşi forţă juridică, provenind de la aceeaşi autoritate sau funcţionar ierarhic, se va executa ultima dispoziţie, desigur în măsura în care prima sau primele nu au fost deja puse în aplicare. În situaţia în care contrarietatea vizează două sau mai multe dispoziţii provenind de la autorităţi sau funcţii ierarhice diferite se va executa ordinul cu forţa juridică superioară, de regulă, provenind de la treapta ierarhică cea mai înaltă.

O a treia problemă, care se ridică în această materie, vizează situaţia în care ordinul ierarhic ce se cere a fi executat este apreciat ca ilegal şi când nu mai operează obligaţia de conformare faţă de dispoziţia superiorului ierarhic (art.43/2 teza I-a).

Desigur, dacă este de principiu că legea şi dispoziţiile întemeiate pe ea trebuie executate, tot de principiu este şi faptul că o dispoziţie (vădit) ilegală, nu trebuie executată, căci, altfel, va antrena şi răspunderea executantului alăturată autorului ei.

Într-o astfel de situaţie funcţionarul va refuza, în scris şi motivat, aplicarea ordinului (art.43/2 teza a II-a), încunoştinţând, persoana imediat superioară celui care a dat un astfel de ordin.

Dacă emitentul ordinului, pretins ilegal, stăruie în executarea lui, va trebui să-l formuleze în scris, ceea ce obligă la îndeplinirea lui de către cel care l-a primit (art.43 teza a III-a), mai ales dacă aplicarea dispoziţiei nu suferă nici o amânare, cu excepţia cazului când acesta este vădit ilegal, încunoştinţându-l pe superiorul ierarhic al autorului ordinului.

Aceste dispoziţii legale se corelează şi cu dispoziţiile Legii contenciosului administrativ nr.29/1990 care prevăd că acţiunile în justiţie împotriva actelor şi faptelor administrative care au vătămat drepturi recunoscute de lege se vor putea formula şi personal împotriva funcţionarului care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvării sau de nerezolvarea în termen a cererii, dacă se solicită plata unor despăgubiri. Persoana astfel acţionată poate chema în garanţie şi pe superiorul său ierarhic de la care a primit ordin scris să semneze actul a cărui ilegalitate este supusă judecăţii (art.13 din Lege).

B. Privitor la drepturile şi îndatoririle funcţionarului, cea de a doua categorie, vizează situaţia lui personală, având un caracter subiectiv, chiar dacă ele sunt reglementate de Statut şi nu pot forma obiectul unui contract colectiv sau individual de muncă, pe care legea nu le prevede decât în beneficiul personalului administrativ auxiliar, de deservire – care nu are calitatea de funcţionar public (art.5/2 teza a III-a) -.

Întrucât acestea se reîntâlnesc şi în persoana oricărui salariat sau angajat, iar studiul lor amănunţit revine ştiinţei dreptului muncii nu vom insista în mod deosebit asupra lor, oricum Statutul făcând trimitere la legislaţia muncii.

1. Dreptul la salariu al funcţionarilor publici este un rezultat al activităţii depuse de aceştia şi cuprinde salariul de bază, sporuri de vechime, suplimentul postului, suplimentul gradului şi indemnizaţii constituite într-un sistem de salarizare stabilit prin lege (art.29).

La stabilirea sistemului de salarizare se au în vedere următoarele (art.30/2):a) necesitatea de a restrânge costurile administraţiei publice în condiţiile în care

funcţionarii publici competenţi trebuie motivaţi şi recompensaţi în mod corespunzător;b) crearea unei ierarhii a sistemului de salarizare pe clase şi grade bazate pe

evaluarea postului;

37

c) stabilirea unui raport just între partea fixă şi partea variabilă a salariului care să ţină seama de activitatea depusă şi de importanţa ei.

Datorită specificului raportului de serviciu în care se află funcţionarul salariul acestuia are o natură juridică proprie în raport cu salariul celor angajaţi deoarece, pe de o parte, el nu rezultă din negocierea directă cu instituţia - nefiind influenţat de legitatea economică a relaţiei cerere-ofertă de pe piaţa muncii - iar, pe de altă parte, salariul este stabilit prin lege la nivelul funcţiei şi nu al persoanei.

Apreciem că, şi în cazul funcţionarului, salariul reprezintă contravaloarea muncii prestate de acesta, deci o contrapartidă a activităţii realizate, dovadă că absenţa nejustificată de la serviciu sau neîndeplinirea atribuţiilor conduc la diminuarea lui corespunzătoare. Dar, totodată, el mai conţine şi o componentă socială, alăturată celei economice, de asigurare a existenţei, necesară menţinerii unui statut social compatibil cu funcţia deţinută şi destinată asigurării unei poziţii sau unui rang social corespunzător, prin traiul şi condiţiile de viaţă decente pe măsura demnităţii publice exercitate.

Se asigură, în acest fel, un personal cointeresat în realizarea atribuţiilor şi devotat funcţiei, ceea ce permite realizarea corespunzătoare a serviciului public. Salariul reflectă şi atitudinea statului şi, în general, a societăţii, faţă de rolul funcţiei şi serviciului public şi faţă de cei puşi în slujba sa.

2. Dreptul la durata normală a timpului de lucru de 8 ore pe zi şi de 40 de ore pe săptămână pentru funcţionarii publici. Într-adevăr, funcţia se exercită în mod limitat în timp şi în cadrul unui program bine determinat care să permită realizarea corespunzătoare a atribuţiilor. Pe de altă parte, acest drept opus organului din care face parte cel în cauză şi care are îndatorirea de a-l respecta, este concomitent şi o obligaţie a funcţionarului pe care dacă o încalcă este pasibil de sancţiune pentru absenţe nemotivate de la serviciu (art.70/2 lit. c).

Pentru orele lucrate – din dispoziţia conducătorului autorităţii sau instituţiei publice – peste durata normală a timpului de lucru sau în zilele de sărbători legale ori declarate zile nelucrătoare, funcţionarii publici de execuţie au dreptul la recuperare sau la plata majorată cu un spor de 100% din salariul de bază, iar acest spor nu se poate acorda decât în limita a 360 de ore pe an (art.32/2) şi în nici un caz conducătorul nu şi-l poate conferi sieşi.

3. Dreptul la timpul de lucru de 8 ore pe zi şi 40 de ore pe săptămână, urmând ca în termenul de timp lucrat peste această perioadă în interesul serviciului să fie supus unui regim juridic propriu şi distinct.

4. Dreptul la odihnă, repaus zilnic şi săptămânal precum şi la concediu de odihnă, inclusiv la concedii medicale şi de altă natură (art.33/1). Exercitarea acestui drept are în vedere atât refacerea forţei fizice şi a celei psihice a funcţionarului, consumată în activităţile profesionale, dar şi asigurarea sănătăţii celui în cauză.

Limitarea timpului de muncă la cel mult 8 ore pe zi, a duratei săptămânii de lucru la 5 zile lucrătoare permit exercitarea acestui drept, alăturat concediilor de tot felul, începând cu cel de odihnă, medical, de maternitate (pre şi post natal), continuând cu cel alocat îngrijirii copiilor, cel de studii, etc.

În perioada concediilor de boală, de maternitate şi a celor pentru creşterea şi îngrijirea copiilor, raporturile de serviciu nu pot înceta şi nu pot fi modificate decât din iniţiativa funcţionarului în cauză (art.34).

5. Dreptul la condiţii normale de muncă şi igienă de natură să ocrotească sănătatea şi integritatea fizică a funcţionarilor (art.35/1).

Elementele esenţiale ale acestui drept vizează:

38

- asigurarea condiţiilor normale de muncă şi igienă, care să ocrotească sănătatea, integritatea fizică şi psihică a persoanei;

- asistenţa medicală gratuită în instituţiile sanitare publice;- ajutoare în cazul accidentelor de muncă sau a bolilor profesionale.

În dezvoltarea acestui drept legea a prevăzut (art.35/2) că pentru motive de sănătate funcţionarilor publici li se poate aproba, în mod excepţional, schimbarea compartimentului în care îşi desfăşoară activitatea, iar această schimbare se face pe o funcţie publică corespunzătoare şi numai dacă funcţionarul în cauză este apt profesional să îndeplinească noile atribuţii ce îi revin.

6. Dreptul la asistenţă medicală, medicamente şi proteze în condiţiile legii (art.36) în caz de îmbolnăvire, indiferent de cauza ei (accidentare, invaliditate), tocmai ca rezultat al îndeplinirii obligaţiilor decurgând din plata contribuţiei la asigurările sociale, sănătate, etc.

7. Dreptul la pensie, precum şi la celelalte drepturi de asigurări sociale de stat potrivit legii. Acest drept reprezintă o formă de retribuire a funcţionarului public conferită la încetarea funcţiei ca urmare a îndeplinirii condiţiilor legale referitoare la vârstă, vechime în funcţie şi stagiul de cotizare (art.37). Membrii familiei sale au dreptul la pensie de urmaş potrivit legii.

Mai există o categorie de drepturi, de factură politică, care sunt inerente condiţiei de cetăţean, dar care au fost incluse în Statutul funcţionarilor publici nu pentru că ar fi specifice numai lor, ci pentru că se exercită în mod specific de către lucrătorii din administraţie, şi pentru faptul că s-a dorit evidenţierea apartenenţei lor şi la această categorie profesională – desigur cu excepţiile prevăzute de statutele speciale pentru militari, militarizaţi sau alte categorii de funcţionari civili – dar în anumite condiţii impuse de regimul specific funcţiei publice.

Dreptul la opinie al funcţionarilor publici este garantat (art.26/1). Această prevedere particularizează art.30 din Constituţie privitor la libertatea de exprimare. Desigur, spre deosebire de cetăţeanul obişnuit, exercitarea acestui drept este supusă unor condiţionări după cum urmează şi anume:

- în exercitarea atribuţiilor de serviciu funcţionarul este obligat să se abţină de la exprimarea sau manifestarea publică a convingerilor şi preferinţelor sale politice (art.42/1 din Statut), să nu favorizeze vreun partid şi să nu participe la activităţi politice în timpul programului de lucru;

- în afara serviciului, deşi legea nu interzice, apreciem că trebuie să existe o conduită rezervată şi măsurată, în exprimarea ideilor sale, pentru a nu afecta prestigiul organului din care face parte.

Această ultimă idee este susţinută de raţionamentul dedus din consacrarea expresă a dreptului de asociere în sindicate de unde concluzia inexistenţei vreunei limitări a dreptului de asociere politică a funcţionarilor publici – interdicţia constituţională privitoare la această categorie, aşa cum se prevede în art.40/3 teza ultimă cu referire la legea organică a funcţionarilor, nefiind nici preluată, nici eliminată de Statut, decât în măsura în care este consacrată prin legi organice.

Există cazuri speciale, ca, de exemplu, în situaţia secretarului localităţii care dacă încalcă această oprelişte suportă sancţiunea eliberării din funcţie (art.83/2 din Legea administraţiei publice locale nr.215/2001) dacă este membru al unui partid politic.

39

Totuşi, funcţionarilor publici li se interzice să facă parte din organele de conducere ale partidelor politice (art.42/2).

Pentru a asigura totuşi o protecţie juridică completă a funcţionarilor faţă de posibile discriminări rezultate din exercitarea dreptului la opinie şi pentru întărirea principiului statutar al egalităţii şanselor la intrarea şi promovarea în corpul funcţionarilor publici s-a prevăzut interzicerea oricărei discriminări între funcţionari pe criterii politice, sindicale, religioase, etnice, de sex, orientare sexuală, stare materială, origine socială sau de orice altă asemenea natură (art.26/2).

Dreptul de asociere sindicală este garantat funcţionarilor publici, în condiţiile legii (art.27/1). Cei interesaţi pot, în mod liber, să înfiinţeze organizaţii sindicale, să adere la ele şi să exercite orice mandat în cadrul acestora (art.27/2). Sunt exceptaţi înalţii funcţionari publici, cei de conducere şi categoriile cărora le este interzis acest drept prin statute speciale.

Fiind un drept, exercitarea nu este obligatorie putând exista autorităţi şi instituţii în care să nu existe organizaţii sindicale sau să existe funcţionari care să nu facă parte din ele. Pentru cazul inexistenţei unei asemenea organizări legea a prevăzut în mod expres ca în comisiile paritare – create pentru a participa la stabilirea măsurilor privind condiţiile de muncă ale funcţionarilor şi buna funcţionare a autorităţii – aceştia să fie reprezentaţi prin desemnarea cu vot majoritar de către masa lucrătorilor (art.18/2). Desigur, funcţionarii auxiliari se pot organiza în sindicate potrivit dreptului comun în materie (a se vedea Hotărârea de Guvern nr.1210/2003 privind aceste comisii).

Funcţionarilor li se mai recunoaşte şi dreptul de asociere în organizaţii profesionale sau în alte organizaţii având ca scop reprezentarea intereselor proprii, promovarea pregătirii profesionale şi protejarea statutului lor (art.27/3). Recunoaşterea acestui drept se face în afara oricărei conotaţii politice, dar şi fără posibilitatea unui amestec sau intervenţii legal recunoscute a autorităţilor nici în formarea şi nici în activitatea acestor organizaţii.

Dreptul la grevă este recunoscut funcţionarilor în condiţiile legii (art.28), el reprezentând un drept fundamental al salariaţilor consacrat de Constituţie (art.40) pentru apărarea intereselor profesionale, economice şi sociale ale acestora. Desigur, statute speciale, mai ales pentru funcţionarii militari sau militarizaţi, pot să nu recunoască un asemenea drept, după cum el nu este recunoscut expres de legea cadru24 (art.63) acestor categorii şi nici funcţionarilor publici, lege faţă de care Statutul funcţionarilor având valoarea de reglementare specială, derogă recunoscând dreptul la declanşarea conflictului (colectiv) de muncă. Întrucât serviciul public se desfăşoară permanent, exercitarea dreptului la grevă trebuie să aibă loc în condiţiile asigurării funcţionării normale a acestuia pe timpul întreruperii activităţii (starea civilă, administraţia cimitirelor, etc.), adică continuitatea şi celeritatea serviciului public.

În mod corespunzător, funcţionarul are şi o serie de îndatoriri, vizând obligativitatea de a desfăşura o activitate corespunzătoare, de a respecta timpul de lucru, de a plăti contribuţia la asigurările sociale, de a respecta disciplina de serviciu, etc.

Ca o concluzie generală privind drepturile şi îndatoririle specifice funcţionarilor şi derivând din raporturile lor personale cu instituţia în care se află vom remarca următoarele:

- corespunzător drepturilor acestora (la salar, la odihnă), instituţiei îi corespund obligaţii corelative (de plată a salariului, de acordare şi plată a concediului);

24 A se vedea Legea privind soluţionarea conflictelor de muncă nr. 168/1999, publicată în „Monitorul Oficial al României”, partea I-a, nr. 582/29.11.1999.

40

- în mod similar, corelativ obligaţiilor funcţionarului (cum sunt cele legate de respectarea programului de lucru al instituţiei, a disciplinei de serviciu) îi corespund drepturile acesteia de a pretinde îndeplinirea lor conformă, în caz contrar operând tragerea la răspundere a celor vinovaţi;

- şi aceste drepturi şi obligaţii au un caracter obiectiv prin reglementarea lor statutară, dar subiectiv prin exercitarea personală, părţile neputând să le elimine, să le ignore sau să le fixeze în alt fel, în altă formulare, conţinut sau reglementare, decât cele cuprinse în legea organică cadru, sub sancţiunea nulităţii actelor ilegale astfel emise.

§ 8. Răspunderea funcţionarilor

În activitatea desfăşurată funcţionarii trebuie să respecte legile şi celelalte acte normative şi individuale cu caracter legal aplicabile raporturilor sociale în care participă. De asemenea, trebuie să îndeplinească obligaţiile legale care le revin, precum şi să nu încalce regimul incompatibilităţilor şi interdicţiilor care le sunt impuse.

Încălcarea tuturor acestora antrenează răspunderea juridică pentru abaterile comise. Această răspundere este extrem de diversificată având în vedere natura juridică variată a reglementărilor aplicabile în administraţia publică (administrative, civile, penale, financiare, etc.), dar ea poate fi redusă la două forme principale şi anume: răspunderea sancţionatorie şi răspunderea reparatorie.

Răspunderea sancţionatoare are un caracter represiv, intimidant, supunând pe autorul ei unei constrângeri exclusiv personale pentru fapta săvârşită şi cunoaşte, în funcţie de gravitatea abaterii, formele răspunderii disciplinare, contravenţionale şi penale pentru abateri de la îndatoririle de serviciu.

8.1. Răspunderea disciplinară intervine în cazul încălcării de către funcţionar cu vinovăţie a îndatoririlor de serviciu şi a normelor de conduită profesională şi civica prevăzute de lege, ceea ce constituie abateri disciplinare antrenând sancţionarea disciplinară (art.70/1). Se apreciază că pe scara faptelor de pericol social abaterile disciplinare reprezintă treapta cea mai de jos, comparativ cu contravenţiile şi infracţiunile, deoarece pericolul lor social se limitează şi afectează numai colectivitatea serviciului în care activează cel vinovat, aflat în raporturi de serviciu sau de funcţiune grav tulburate în derularea lor normală, ceea ce afectează bunul mers al activităţii oficiale.

A. Noţiunea, categoriile şi condiţiile abaterii disciplinareStatutul enumeră (art.70/2) următoarele abateri disciplinare:

a) întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor;b) neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor;c) absenţe nemotivate de la serviciu;d) nerespectarea în mod repetat a programului de lucru;e) intervenţiile sau stăruinţele pentru soluţionarea unor cereri în afara cadrului

legal;f) nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialităţii lucrărilor cu acest

caracter;g) manifestări care aduc atingere prestigiului autorităţii sau instituţiei publice

din care face parte; h) desfăşurarea în timpul programului de lucru a unor activităţi cu caracter

politic;

41

i) refuzul de a îndeplini atribuţiile de serviciu;j) încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilităţi,

conflicte de interese şi interdicţii privind funcţionarii publici, stabilite prin lege;k) stabilirea de către funcţionarii publici de execuţie de relaţii directe cu petenţii

în vederea soluţionării cererilor acestora.Desigur, prin reglementări şi statute proprii se pot prevedea şi alte abateri

B. Sancţiunile disciplinare aplicabile sunt următoarele (art.70/3):a) mustrarea scrisă;b) diminuarea drepturilor salariale cu 5-10% pe o perioadă până la 3 luni;c) suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau de promovare

în funcţie pe o perioadă de 1-3 ani;d) trecerea într-o funcţie inferioară pe o perioadă de până la 1 an cu diminuarea

corespunzătoare a salariului;e) destituirea din funcţie.

Şi sancţiunile disciplinare sunt forme ale răspunderii juridice represive, adică mijloace de constrângere aplicabile autorilor abaterilor respective. Ele au un caracter represiv şi intimidant faţă de cel în cauză, dar şi preventiv urmărind evitarea producerii în viitor a unor abateri de acelaşi gen. Scopul lor constă în apărarea ordinii de drept şi de serviciu în cadrul organului executiv şi educarea personalului în spiritul respectării şi asigurării acestora.

C. Principiile de drept care guvernează răspunderea disciplinară sunt similare cu cele ale răspunderii juridice în general, de unde se deduc, dobândind o aplicabilitate proprie (formulate în Hotărârea de Guvern nr.1210/2003).

a) Principiul legalităţii răspunderii constă în aceea că răspunderea disciplinară nu poate opera decât în cazurile prevăzute expres de Statut (art.70/2) sau de regulamente proprii şi cu aplicarea sancţiunilor expres prevăzute (art.70/3), în forma şi limitele legal stabilite, conform unei anumite proceduri derulate de organe legal investite.

b) Principiul răspunderii pentru fapta săvârşită cu vinovăţie, deci a răspunderii subiective bazată pe intenţie sau culpă, operând prezumţia de nevinovăţie, ceea ce obligă autoritatea să efectueze cercetări prealabile asupra faptei imputate pentru a dovedi vinovăţia celui cercetat. Desigur, forma vinovăţiei (intenţie sau culpă), precum şi întinderea ei vor fi determinante la individualizarea şi severitatea sancţiunii aplicate (art.70/4).

c) Principiul răspunderii proprii sau personale conform căreia răspunderea revine şi sancţiunea se aplică numai celui vinovat de comiterea abaterii, iar nu altuia. Diferite forme de participaţie de genul instigării, complicităţii, etc., nu au valoare juridică în această materie dacă nu există autorat (direct şi nemijlocit) în comiterea abaterii proprii şi distincte.

d) Principiul unicităţii răspunderii conform căruia pentru o faptă ilicită există o singură sancţiune aplicabilă iar nu mai multe („non bis in idem”) având aceeaşi natură juridică ca şi norma încălcată. Excepţia o avem în cazurile în care prin aceeaşi faptă se încalcă norme de drept de natură diferită concomitent cu declanşarea unor forme diverse de răspundere juridică având scopuri diferite. Aşa ar fi, de exemplu, destituirea din funcţie şi condamnarea penală a funcţionarului, concomitent cu obligarea sa la plata despăgubirilor pentru pagubele cauzate prin fapta sa patrimoniului autorităţii sau

42

instituţiei în care funcţionează, cât şi terţilor vătămaţi cu care s-a aflat în raporturi administrative (oficiale).

e) Principiul justeţei sau proporţionalităţii răspunderii în conformitate cu care se impune corelarea răspunderii cu fapta săvârşită sub aspectul gradului şi formelor de vinovăţie, a repetabilităţii ei, ori cu întinderea pagubei produse, printr-o corectă şi concretă individualizare sau proporţionalizare a sancţiunii, deci o corelare a severităţii răspunderii cu gravitatea abaterii. În acest sens, se va ţine seama de împrejurările în care

s-a comis abaterea şi de consecinţele ei asupra bunei funcţionări a serviciului de persoana funcţionarului, sub aspectul comportării sale generale, de existenţa altor abateri şi sancţiuni în antecedenţa acestuia care n-au fost radiate din cazierul disciplinar.

f) Principiul celerităţii sau operativităţii tragerii la răspundere şi a punerii în executare a sancţiunii, ceea ce înseamnă o reacţie represivă cât mai apropiată de momentul comiterii abaterii, fără amânări sau tergiversări nejustificate în soluţionarea cazului pentru sporirea rezonanţei sociale, a actului de sancţionare.

g) Prezumţia de nevinovăţie care presupune nevinovăţia funcţionarului public (cât timp vina lui nu este dovedită);

h) Garantarea dreptului la apărare prin audierea funcţionarului, posibilitatea invocării dovezilor în apărare şi asistarea de către un apărător sau de a fi reprezentat;

i) contradictorialitatea procedurii, în sensul exprimării cu privire la orice act sau fapt disciplinar sesizat comisiei disciplinare de către cei aflaţi în divergenţă de poziţii procedurale.

D. Clasificarea sancţiunilor disciplinare se poate realiza după mai multe criterii:a) După modul lor de consacrare distingem între sancţiuni generale prevăzute de

Statut, şi sancţiuni speciale, cuprinse în statute şi regulamente proprii ori speciale cu caracter derogator.

b) După conţinutul lor, pot fi nepecuniare (mustrare scrisă) sau pecuniare (diminuarea drepturilor salariale) ori mixte (trecerea în funcţie inferioară cu diminuarea salariului).

c) După modul de sesizare al autorului actului de aplicare, distingem între sancţiuni ale conducătorului autorităţii la propunerea provenind de la conducătorul compartimentului în care funcţionează cel în cauză (mustrare) sau de la conducătorul autorităţii sau instituţiei din care face parte (destituirea din funcţie) la propunerea comisiei disciplinare.

d) După influenţa lor asupra raportului de funcţiune sau de serviciu, distingem sancţiuni ce nu influenţează această relaţie (mustrare), altele care îl modifică (trecerea în funcţie inferioară) şi cele care îl desfiinţează (destituirea din funcţie).

e) După durata de timp necesară radierii lor de drept din dosarul propriu al funcţionarului, distingem între sancţiuni ce au nevoie de o perioadă de 6 luni (mustrare) şi cele care au nevoie de o durată de 1 an (trecerea în funcţie inferioară) şi cele care au nevoie de 7 ani (destituirea).

f) După jurisdicţia competentă să soluţioneze calea de atac îndreptată împotriva sancţiunii, distingem competenţa conducătorului autorităţii sau instituţiei faţă de sancţiunile propuse de conducătorii de compartimente şi competenţa Agenţiei Naţionale a funcţionarilor Publici pentru cele aplicate de conducătorul organului, la propunerea comisiei disciplinare.

43

g) După gradul de severitate ele, se clasifică în conformitate cu prevederile din Statut (art.70/3) începând cu cea mai uşoară (mustrare) şi terminând cu cea mai severă (destituirea din funcţie).

E. Categoriile de sancţiuni generalea) Mustrarea scrisă (art.70/3 lit. a) reprezintă prima sancţiune pe scara

răspunderii şi constă într-o atenţionare scrisă a funcţionarului asupra gravităţii abaterii sale cu consecinţe negative sau păgubitoare pentru activitatea structurii ori a autorităţii din care face parte cel în cauză cu punerea expresă în vedere a acestuia că pe viitor i se vor aplica sancţiuni mai severe mergând până la destituirea sa.

Deşi legea nu prevede, nici aici, condiţiile abaterii care declanşează o atare răspundere (înscrisă şi ea în dosarul propriu) noi apreciem că asemenea împrejurări ar fi determinate de:

- săvârşirea primară a unei fapte grave, cu caracter intenţionat sau din neglijenţă gravă sau crasă;

- săvârşirea repetată a unei abateri iniţial nesancţionate;- aprecierea organului că nesancţionarea ar fi neîndestulătoare faţă de

gravitatea abaterii.Mustrarea este sancţiune nepecuniară, aplicabilă de către conducătorul

compartimentului din care face parte cel în cauză şi se radiază de drept din dosarul de personal după trecerea unui interval de 6 luni de la aplicare, dacă cel în cauză nu a mai săvârşit o abatere disciplinară în acest interval (art.75 lit. a).

Remarcăm în acest sens următoarele:- nu are importanţă natura abaterii săvârşite în acest interval (şi anume mai

puţin gravă, identică sau mai gravă);- nu are relevanţă că noua abatere a fost sau nu sancţionată şi nici gradul de

severitate a acesteia;- are însă relevanţă, indiferent de termen, anularea oricăreia dintre sancţiunile

ulterioare (succesive) pentru că cea rămasă, anterioară (primară), să fie radiată de drept la împlinirea termenului legal.

b) Diminuarea drepturilor salariale cu 5-10% pe o perioadă de 1-3 luni (art.70/3 lit. b), reprezintă o retrogadare de natură pecuniară fără afectarea raportului de serviciu sau a funcţiei deţinute permiţând o mai bună individualizare a sancţiunii cuprinsă între limita inferioară şi superioară ca şi cuantum (5-10%) şi ca perioadă (1-3 luni), afectând însă stabilitatea salarială.

Se aplică o asemenea sancţiune pentru abateri grave, primare sau repetate, indiferent de natura altora precedente sau de existenţa altor forme de sancţiuni pecuniare, de genul amenzilor contravenţionale ori de sancţiuni reparatorii (patrimoniale) pentru daune provocate, inclusiv penalităţi de întârziere în plata despăgubirilor, dar apreciem că totuşi corelată diminuarea cu amenda, despăgubirea sau penalitatea pentru a nu fi prea împovărătoare sarcina bănească pentru cel vinovat.

c) Suspendarea dreptului de avansare în gradele salariale sau de promovare în funcţie pe o perioadă de 1-3 ani (art.70/3 lit. c) reprezintă o sancţiune tipică pentru funcţionarii publici care au un drept la avansare în cadrul dreptului lor la carieră. Deşi nu afectează drepturile salariale prezente şi certe, suspendarea afectează posibile şi viitoare drepturi salariale văzute prin prisma blocării temporare a avansării şi promovării, cu toate că rămâne, în esenţă, o sancţiune nepatrimonială şi cu caracter provizoriu.

44

d) Trecerea într-o funcţie inferioară (retrogradare), pe o perioadă de până la 1 an, cu diminuarea corespunzătoare a salariului (art.70/3 lit. d). Sancţiunea are o dublă natură atât prin caracterul ei profesional (nepatrimonial) cât şi prin efectul ei pecuniar (asupra salariului), reprezentând o retrogradare, mixtă şi dublă, cu efecte prin modificarea raportului de serviciu în mod unilateral de către autoritate fără consimţământul funcţionarului.

Măsura este deosebit de severă, reprezentând penultima treaptă, premergătoare destituirii din funcţie, şi se aplică pentru abateri cu consecinţe deosebite pentru autoritatea sau instituţia publică când menţinerea în aceeaşi funcţie sau pe acelaşi post (de conducere sau de execuţie) a celui în cauză apare ca imposibilă faţă de consecinţele extrem de negative şi perturbatorii ale faptei.

Caracterul repetat al unor abateri, ori ale unor sancţiuni – chiar mai puţin severe – antecedentele disciplinare, concursul de noi abateri, atitudinea şi circumstanţele autorului încălcării conduc la o asemenea sancţiune.

Diminuarea salariului nu reprezintă o sancţiune distinctă lăsată la aprecierea conducerii, ci una cumulativă decurgând în mod firesc şi de drept din retrogradarea în funcţie. Considerăm că este la aprecierea autorului sancţiunii care este funcţia inferioară pe care este retrogradat cel vizat, respectiv din funcţia de conducere (şef şi adjunct) sau pe funcţie de execuţie, în funcţia imediat inferioară ierarhic sau pe alte funcţii subordonate fără respectarea gradelor din scara ierarhică ori chiar cu schimbarea clasei profesionale de studii (I, II, III), adică degradarea profesională.

De reţinut că suspendarea de la avansare, retrogradarea şi diminuarea salarială se dispun nu de conducătorul de compartiment, ci de către conducătorul autorităţii sau instituţiei la propunerea comisiei de disciplină, iar radierea de drept a sancţiunii operează în termen de 2 ani de la expirarea perioadei pentru care au fost aplicate dacă cel în cauză n-a mai săvârşit o altă abatere disciplinară în acest interval (art.75 lit. b).

e) Destituirea din funcţie reprezintă cea mai severă sancţiune disciplinară aplicabilă care conduce la încetarea raportului de serviciu, întrerupând cariera şi stabilitatea funcţiei şi funcţionarului, cu consecinţe deosebite şi pentru viitor, deoarece o nouă revenire a acestuia nu se mai poate realiza de la nivelul iniţial avut şi atins datorită motivelor imputabile lui şi care l-au exclus din corpul funcţionarilor publici.

Statutul enumeră abaterile disciplinare care justifică o atare măsură, ele sunt de o gravitate deosebită – primare sau repetate – ceea ce determină imposibilitatea menţinerii în continuare a celui vinovat într-o funcţie de natură publică fără a afecta prestigiul autorităţii sau instituţiei vizate.

Totuşi, art.90/5 din Statut prevede că destituirea operează, ca sancţiune disciplinară, în cazul săvârşirii repetate a unor abateri disciplinare sau a unei abateri disciplinare care a avut consecinţe grave, ori a ivirii unui motiv legal de incompatibilitate, iar funcţionarul public nu acţionează pentru încetarea acestuia în termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului respectiv.

Pe de altă parte, Statutul prevede eliberarea din funcţie pentru necompetenţă profesională (art.90/4 lit. d) determinată de obţinerea calificativului „nesatisfăcător”.

În cazul săvârşirii unor abateri disciplinare repetate (apreciem ca cel puţin două) destituirea se justifică prin atitudinea constantă a celui în cauză în încălcarea disciplinei serviciului, având mai puţin relevanţă natura şi gravitatea abaterii ori severitatea sancţiunilor corelative aplicate. Oricum, nu este de conceput ca în cazul repetării – ca motiv al destituirii – să nu fi fost sancţionate faptele anterioare, chiar dacă ele s-au radiat de drept din dosarul propriu al celui în cauză.

45

Desigur, aici intervin şi elemente de apreciere sau de oportunitate ale menţinerii în funcţie sau nu a celui vinovat, ca atribut al conducerii raportat la conduita conştient negativă şi de perseverenţă în încălcarea disciplinei serviciului de către cel în cauză. Este adevărat că Statutul a prevăzut ca abatere distinctă (art.70/1 lit. b) neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor, sancţionabilă în orice mod pe scara răspunderii, deşi aceasta s-ar putea constitui şi într-o abatere premisă pentru destituirea din funcţie.

În privinţa necompetenţei profesionale ea constituie cauză a eliberării din funcţie indiferent că se datorează sau nu culpei (vinovăţiei) celui în cauză şi indiferent de existenţa sau nu a unor abateri pe linie disciplinară.

Ordonanţa de Urgenţă nr.5/2002 (aprobată prin Legea nr.378/2002) consacră destituirea pentru încălcarea interdicţiei de contractare de lucrări.

În mod evident, destituirea şi eliberarea se dispun de conducerea autorităţii şi cu toate că se înscriu în dosarul propriu al funcţionarului nu mai sunt supuse radierii după trecerea unei perioade.

Sancţiunea disciplinară nu poate fi aplicată decât după cercetarea prealabilă a faptei imputate şi după audierea funcţionarului consemnată în scris, sub sancţiunea nulităţii. Refuzul funcţionarului de a se prezenta la audiere sau de a semna declaraţia privind abaterea imputată se consemnează într-un proces verbal, neafectând aplicarea sancţiunii (art.71/4).

Împotriva sancţiunii aplicate la iniţiativa conducătorului de compartiment se poate introduce contestaţie la conducătorul instituţiei sau autorităţii, soluţionarea având loc, pe baza propunerii comisiei de disciplină, prin ordin sau dispoziţie definitivă (cazul avertismentului şi a mustrării, art.71 – a se vedea Hotărârea de Guvern nr.1210/2003 privind aceste comisii).

Împotriva sancţiunii aplicate de conducătorul instituţiei, la propunerea comisiei de disciplină, funcţionarul nemulţumit se poate adresa Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici solicitând anularea ori modificarea ordinului sau dispoziţiei de sancţionare.

8.2. Răspunderea contravenţionalăAceastă răspundere este angajată în cazul funcţionarilor publici în cazul în care

aceştia au săvârşit o contravenţie în timpul şi în legătură cu sarcinile de serviciu (art.76/1).

Specificul acestei răspunderi rezidă în faptul că gradul de pericol al abaterilor, deşi mai ridicat decât al celor disciplinare, dar mai scăzut decât al celor penale, depăşeşte nivelul local al instituţiei sau funcţiei, trecând şi asupra societăţii în general. Din această cauză reglementarea contravenţiilor nu mai este lăsată la aprecierea statutelor, ci se face prin lege, ordonanţe şi hotărâri de guvern, hotărâri ale consiliilor de locale şi judeţene.

Pe de altă parte, aceste contravenţii fiind săvârşite în timpul exercitării şi în legătură cu sarcinile de serviciu reclamă şi calitatea specială a autorului lor contravenient, cea de funcţionar public nu de simplă persoană fizică, deci ca subiect calificat.

Într-adevăr, numai în acest context, încălcarea atribuţiilor de serviciu pe linia prevenirii şi stingerii incendiilor, disciplinei financiare şi gestionare, pazei şi protecţiei bunurilor devin contravenţii specifice funcţionarilor, ca subiecţi calificaţi, stabilite şi sancţionate prin procesele-verbale încheiate de organele de stat competente, prin care se dispune, de regulă, amendarea celui vinovat.

46

Desigur, aceasta nu exclude, dacă abaterea este concomitent şi o încălcare internă a atribuţiilor de serviciu, şi aplicarea sancţiunii disciplinare corelative încălcării produse.

Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de sancţionare a acestora funcţionarul poate formula – în condiţiile Ordonanţei de Guvern nr.2/2001 – plângere la judecătoria în a cărei circumscripţie îşi are sediul autoritatea sau instituţia publică în care funcţionează cel sancţionat (art.76/2).

Plângerea suspendă de drept punerea în executare a actului sancţionator pe toată durata soluţionării ei, inclusiv în căile judiciare de atac, până la rămânerea definitivă şi irevocabilă a hotărârii judecătoreşti.

Sancţiunea contravenţională aplicată, urmată sau nu şi de una disciplinară, nu se înscrie în dosarul profesional al funcţionarului şi, în consecinţă, nu se radiază după trecerea timpului legal, însă poate fi luată în considerare la evaluarea anuală a celui în cauză, inclusiv în acordarea calificativelor mai ales dacă este rezultatul constatării unor organe de inspecţie şi control ierarhic, ceea ce va influenţa, desigur, şi criteriile de avansare şi recompensare a celui în cauză.

8.3. Răspunderea penalăAceastă răspundere intervine în cazul infracţiunilor săvârşite în timpul

serviciului sau în legătură cu atribuţiile funcţiei publice ocupate şi se angajează potrivit legii penale (art.79/1).

Subiectul activ sau făptuitorul trebuie să aibă calitatea specială de funcţionar, Codul penal definind (art.147) într-un sens deosebit de larg, potrivit nevoilor specifice acestei ramuri de drept, cuprinderea oricărei persoane în categoria funcţionarilor dacă a săvârşit un anumit gen de infracţiuni specifice, aflate sub incidenţa legii penale.

În acest sens prin funcţionar se înţelege “orice salariat care exercită, permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent dacă şi cum a fost investit, o însărcinare de orice natură, retribuită sau nu, în serviciul instituţiilor publice, instituţiilor sau altor persoane de interes public. Sunt asimilate cu funcţionarii şi persoanele anterior enunţate, precum şi orice salariat care exercită o însărcinare în serviciul unei alte persoane juridice decât cele deja indicate.

Faptele comise în această calitate specială sunt infracţiuni de serviciu sau în legătură cu serviciul (luarea de mită, abuzul sau neglijenţa în serviciu contra intereselor publice sau personale) ori alte categorii de infracţiuni specifice exercitării unei funcţii sau în legătură cu ea, precum delapidarea, falsul intelectual, falsul în înscrisuri oficiale, insubordonarea, etc. Mai mult, există şi reglementări specifice vizând funcţionarii publici cuprinse în legi penale speciale, altele decât Codul penal, cum este cazul Legii 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie, Legea nr.141/1997 privind Codul vamal al României, Legea responsabilităţii ministeriale nr.115/1999 ce vizează demnitarii din administraţia publică, etc.

Alăturat sancţiunii penale principale sau pedepsei, de regulă, închisoarea, se mai pot aplica şi pedepse complimentare (prevederile art.64 Cod penal) ce se execută după executarea sancţiunii principale şi care pot consta în interzicerea unuia sau unora din următoarele drepturi:

a) dreptul de a alege şi de a fi ales în organele puterii publice şi în funcţii elective publice;

b) dreptul de a ocupa o funcţie implicând exerciţiul autorităţii publice;

47

c) dreptul de a ocupa o funcţie sau de a exercita o profesie de natura aceleia de care s-a folosit condamnatul pentru săvârşirea infracţiunii.

În cazul militarilor şi rezerviştilor se aplică, în cazul condamnării la închisoare mai mare de 10 ani, degradarea militară.

Răspunderea penală se stabileşte numai prin hotărâre judecătorească de condamnare.

Statutul s-a preocupat şi de faza cercetării penale pentru a clarifica situaţia funcţionarului anchetat sau aflat în curs de judecată.

Astfel (art.79/2), în cazul în care s-a dispus începerea urmăririi penale, pentru infracţiuni prevăzute de art.49 lit. h, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice va lua măsura de suspendare a funcţionarului public din funcţia publică deţinută.

În cazul în care s-a dispus începerea urmăririi penale împotriva funcţionarului public, care a săvârşit o infracţiune de natură să-l facă incompatibil cu funcţia publică pe care o ocupă, se va dispune suspendarea din funcţie (art.79/3).

Din prevederile statuare rezultă, în mod tacit, că începerea urmăririi penale faţă de funcţionar nu antrenează suspendarea acestuia dacă nu există o sesizare adresată organului din care face parte, ceea ce înseamnă că dispunerea ei este facultativă, devenind obligatorie numai în urma sesizării, iar dacă suntem în prezenţa unei urmăriri vizând o infracţiune incompatibilă cu funcţia deţinută (de exemplu, luarea de mită), suspendarea este obligatorie chiar în lipsa vreunei sesizări ca urmare a nevoii de a proteja siguranţa, stabilitatea şi credibilitatea serviciului public.

Dacă parchetul dispune scoaterea de sub urmărire ori încetarea urmăririi penale sau instanţa încetează procesul sau achită inculpatul suspendarea din funcţie încetează (art.79/4) de drept, apreciem noi, în lipsa unui enunţ corespunzător al legii, urmând ca să-i fie plătite celui vizat drepturile salariale cuvenite pe perioada suspendării (art.80).

Suspendarea reprezintă o încetare sau o întrerupere temporară a raportului de serviciu datorită stării de dubiu care planează asupra funcţionarului cercetat sau în curs de judecată penală.

Măsura, în mod evident, nu poate dura la nesfârşit prin însăşi natura sa provizorie, cât şi prin nesiguranţa ori instabilitatea situaţiei de neexercitare a funcţiei şi serviciului public, de aceea constatarea certă a inexistenţei cauzelor care au determinat-o conduce la încetarea ei de drept.

Dacă însă funcţionarul este condamnat pentru o faptă prevăzută de art.49 lit. h prin hotărâre judecătorească penală definitivă măsura suspendării din provizorie se transformă în definitivă determinând încetarea de drept a raportului de serviciu conform Statutului (art.90/2 lit. f) şi indiferent de natura faptei penale reţinute în sarcina sa dacă este privat de libertate.

Aceasta atrage, după sine, eliminarea din corpul funcţionarilor publici şi pierderea tuturor drepturilor dobândite de-a lungul timpului şi care nu vor mai fi recunoscute chiar dacă, ipotetic, cel în cauză ar mai reveni vreodată pe o funcţie publică, cu excepţia cazului unei erori judiciare.

Reamintim că în conformitate cu art.49 lit. h din Statut condamnarea trebuie să intervină pentru infracţiuni contra umanităţii, contra statului sau contra autorităţii, de serviciu sau în legătură cu serviciul, care împiedică înfăptuirea justiţiei, de fals ori a unor fapte de corupţie sau a unor infracţiuni săvârşite cu intenţie, care-l fac pe

48

funcţionar incompatibil cu exercitarea funcţiei publice, cu excepţia intervenirii reabilitării.

8.4. Răspunderea patrimonialăÎn mod cu totul interesant şi original Statutul funcţionarilor publici rupe tradiţia

juridică românească consacrată în codurile şi legislaţia muncii – ce instituiau răspunderea materială a salariaţilor pentru pagubele cauzate - din vina lor şi în exercitarea sau în legătură cu atribuţiile de serviciu - patrimoniului locului de muncă, creând un regim juridic unitar al răspunderii unice civile, indiferent de persoana păgubită. Această răspunderea operează (art.77) pentru:

a. pagubele produse cu vinovăţie patrimoniului autorităţii sau instituţiei publice în care funcţionează

b. nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit;c. daunele plătite de autoritate sau instituţia publică, în calitate de comitent,

unor terţe persoane în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile.

a) Prima ipoteză, a pagubelor produse cu vinovăţie patrimoniului propriei instituţii (art.77 lit. a) a primit o consacrare patrimonială (civilă), iar nu materială (de dreptul muncii) pornind de la o premisă juridică exactă şi anume inexistenţa raportului de muncă, bazat pe contractul aferent, între autoritate şi funcţionarul său, întrucât raportul de serviciu se bazează pe numirea în funcţie care are o natură administrativă, de drept public. În consecinţă, devin aplicabile condiţiile răspunderii delictuale (art.998 Cod Civil) conform căreia cel ce produce o pagubă patrimonială altuia trebuie să o repare, răspunzând pentru fapta proprie.

Remarcăm, totuşi, faptul că între autoritate şi funcţionarul său, deşi există o relaţie juridică de serviciu având o natură administrativă, nu mai apare însă şi o relaţie civilă de prepuşenie – de la comitent la prepus – deoarece autoritatea sau instituţia publică nu se înfiinţează şi organizează, după cum nici nu funcţionează având scopuri similare persoanelor juridice (societăţi comerciale). În plus, numeroase autorităţi şi instituţii nu au nici măcar personalitate juridică civilă ori nu deţin un patrimoniu propriu (care poate fi al autorităţii ierarhic superioare, a statului, a unităţii administrativ-teritoriale, etc.). Altfel spus, funcţionarul va răspunde pentru prejudiciul produs, ca orice alt terţ ce a cauzat o pagubă, deşi modalitatea juridică practică de recuperare a pagubei este alta decât litigiul civil patrimonial derulat în faţa instanţei de judecată.

Natura civilă a răspunderii nou instituite nu este lipsită de semnificaţie practică, dincolo de fundamentul ei juridic propriu. Într-adevăr, se ştie că – spre deosebire de răspunderea materială a salariatului, limitată la suportarea reparaţiei pentru paguba efectiv produsă – răspunderea civilă delictuală este mult mai severă incluzând şi beneficiul sau câştigul nerealizat (deci atât „damnum emergens” cât şi „lucrum cessans”).

Totuşi, care sunt condiţiile specifice şi proprii ale răspunderii civile delictuale a funcţionarului pentru fapta proprie, comparativ cu terţul care ar prejudicia patrimoniul unei instituţii (desigur, condiţiile generale ale acesteia fiind întrunite prin existenţa delictului civil, a pagubei produse prin el, a raportului de cauzalitate între ele şi a culpei celui în cauză)?

În primul rând, autorul pagubei trebuie să aibă calitatea de funcţionar public al autorităţii sau instituţiei păgubite, aflat în raport de serviciu cu ea, legal investit în funcţia deţinută.

49

În lipsa acestei calităţi (nedobândite sau pierdute) ori în prezenţa altei calităţi (de ales ori de demnitar sau de funcţionar auxiliar ori de deservire angajat cu contract de muncă), procedura de recuperare va fi după dreptul comun, prin hotărâre judecătorească, ori după regulile răspunderii materiale din dreptul muncii. Cu alte cuvinte, normele răspunderii materiale nu sunt aplicabile celor care nu îşi desfăşoară activitatea în temeiul contractului de muncă.25

În al doilea rând, deşi legea nu o spune, fapta şi paguba trebuie produse în exerciţiul sau în legătură cu exercitarea atribuţiilor de serviciu, pentru că altfel am putea fi în prezenţa unei răspunderi delictuale generate de comiterea vreunei infracţiuni contra patrimoniului de genul furtului sau delapidării constatate şi consacrate prin hotărâre judecătorească penală. Acest lucru obligă la determinarea riguroasă a atribuţiilor de serviciu încălcate sau nu – prin faptă ilicită comisivă (de acţiune) sau omisivă (de inacţiune) – de cel căruia îi reveneau spre exercitare. De aceea, putem fi în prezenţa unei încălcări a atribuţiilor de serviciu (de exemplu, preluarea defectuoasă prin inventar a unor bunuri sau valori, ori neasigurarea corespunzătoare a modului lor de păstrare) sau o neexercitare corespunzătoare a acestora (de exemplu, neefectuarea riguroasă şi periodică a controlului financiar sau gestionar).

Dacă paguba a fost produsă în urma aplicării unei dispoziţii ierarhice aparent legale răspunderea reparatorie nu poate reveni executantului decât dacă şi în măsura în care trebuia sau putea să-şi dea seama de ilegalitatea şi de consecinţele măsurii în cauză. Desigur, dacă ordinul era vădit ilegal sau neoportun răspunderea va reveni deopotrivă celor doi factori din raportul ierarhic de serviciu.

În al treilea rând, prejudiciul cauzat patrimoniului autorităţii trebuie să constea fie într-o diminuare a acestuia (micşorarea drepturilor sau a activului), fie într-o sporire a pasivului (creşterea obligaţiilor), respectiv o necreştere a activului. Exemplificativ arătăm pentru cazurile anterioare pierderea unor titluri de valoare, sume de bani, obiecte, determinarea, prin neplată la termen, a suportării unor penalităţi de către instituţia proprie sau neîncasarea unor drepturi (creanţe) cuvenite autorităţii.

La rândul său, prejudiciul trebuie să fie material, efectiv, direct, real, cert şi actual “per a contrario” orice alt prejudiciu nematerial, viitor, indirect, incert, nedeterminabil, nu antrenează răspunderea patrimonială.

Evident, între fapta ilicită şi prejudiciu trebuie să existe o legătură cauzală deoarece dacă fapta n-a generat prejudiciul constatat ori el provine dintr-o altă sursă, nu mai poate opera o răspundere reparatorie delictuală ci, eventual, o răspundere contractuală.

În sfârşit, vinovăţia celui în cauză, numită şi culpă în dreptul civil, trebuie să existe sub forma intenţiei (directe sau indirecte) numită dol în dreptul civil ori a culpei (cu previziune sau fără previziune), respectiv imprudenţa şi neglijenţa.

Desigur, intervenţia unor cauze care exclud caracterul ilicit al faptei, mai ales prin inexistenţa vinovăţiei înlătură, implicit, şi răspunderea juridică aferentă, aşa cum este cazul legitimei apărări, stării de necesitate, cazului fortuit, constrângerii fizice sau morale, beţia involuntară, eroarea de fapt, iresponsabilitatea cunoscute din dreptul penal, la care se mai adaugă, în mod specific,26 executarea unei obligaţii legale şi riscul normal al serviciului, precum şi forţa majoră (de exemplu, punerea în executare a actului de demolare a unei construcţii ridicate în mod neautorizat ori distrugerea unor bunuri contaminate de către organele de inspecţie sanitar-veterinară).

25 A se vedea S. Ghimpu…, op.cit., vol. III, pag. 115.26 Idem, op.cit., pag. 94.

50

b) Cea de a doua ipoteză vizează răspunderea civilă a funcţionarului pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit (art.77 lit. c).

Această obligaţie de restituire a sumelor acordate în mod necuvenit nu este neapărat generată din vina funcţionarului, fiind posibilă lipsa oricărei culpe a acestuia, apărând ca vinovat cel ce a dispus plata, de exemplu, a unor cheltuieli de deplasare (transport, diurnă, cazare) ori salariale mai mari decât cele legal prevăzute.

Temeiul restituirii este îmbogăţirea fără justă cauză a beneficiarului plăţilor, printr-un fapt ce sporeşte patrimoniul altei persoane fără ca pentru acesta să existe un temei juridic, ceea ce obligă la o restituire corespunzătoare proporţiei nejustificate de mărire corelată cu diminuarea patrimonială a celuilalt.27

Neexistând vină în comiterea faptei, aceasta are un caracter licit, astfel încât nu sunt întrunite condiţiile răspunderii pentru faptă proprie, iar, pe de altă parte, subiectul obligaţiei, în acest caz, trebuie să aibă şi calitatea specială de funcţionar public, ceea ce influenţează hotărâtor procedura legală de recuperare a creanţelor datorate. Dacă cel în cauză are alte calităţi, de demnitar sau persoană aleasă, de salariat cu contract de muncă, procedurile de urmat vor fi cea civilă (acţiunea în restituire) sau cea materială (de imputare).

Ar fi fost util ca, urmând cazurile prevăzute de Codul muncii (art.272) să se fi lărgit sfera de cuprindere a acestei ipoteze şi cu obligaţia de restituire a plăţii contravalorii bunurilor ori a serviciilor primite, respectiv prestate fără drept. Deşi în practică nu este exclusă o asemenea ipoteză, apreciem că în lipsa unei proceduri legale statutare exprese se va acţiona faţă de funcţionarul public vizat, după regulile dreptului civil.

Repararea pagubelor produse cu vinovăţie de funcţionar patrimoniului serviciului său ori obligarea sa la restituirea sumelor acordate necuvenit (art.77 lit. a şi b) se dispune prin emiterea de către conducătorul organului public a unui ordin sau dispoziţie de imputare, în termen de 30 zile de la constatarea pagubei sau, după caz, prin asumarea unui angajament de plată (art.78/1). Dreptul conducătorului de a emite ordinul sau dispoziţia de imputare se prescrie în termen de 3 ani de la data procedurii pagubei (art.78/3).

Împotriva ordinului sau dispoziţiei funcţionarul public în cauză se poate adresa instanţei de contencios administrativ (art.78/2).

Trebuie să remarcăm faptul că deşi natura celor două cazuri de răspundere este evident civilă, sub aspectul dreptului material, totuşi procedura de stabilire a răspunderii şi de recuperare a pagubei este administrativă, având în vedere raporturile de serviciu în care se află funcţionarul, ca şi criteriile de celeritate în obţinerea reparaţiei prin acte administrative sau angajament de plată a celui vizat.

c) Cea de a treia ipoteză vizează răspunderea funcţionarului pentru daunele plătite de autoritatea sau instituţia publică, în calitate de comitent, unor terţe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile (art.77 lit. c).

În acest caz, suntem în prezenţa unei răspunderi civile delictuale pentru fapta altuia, respectiv a autorităţii ca şi comitent pentru fapta prejudiciantă a funcţionarului (prepus) faţă de patrimoniul unui terţ (conform art.1000/3 din Codul civil).

În primul rând, pentru a interveni o astfel de răspundere în persoana funcţionarului trebuie să fie întrunite condiţiile răspunderii pentru fapta proprie

27 C. Stătescu, C. Bîrsan, Tratat de drept civil, Teoria generală a obligaţiilor, Ed. Academiei, Bucureşti, 1981, pag. 130.

51

(prevăzute de art.998 şi 999 Cod civil), respectiv fapta ilicită, prejudiciul, raportul de cauzalitate între cele două, existenţa subiectului vinovat.

În al doilea rând, trebuie întrunite şi anumite condiţii speciale,28 respectiv:- existenţa unui raport (de prepuşenie în dreptul civil) de serviciu sau de

funcţiune între autoritate, care a răspuns civil, şi funcţionarul acesteia;- fapta ilicită prejudiciantă să fi fost săvârşită cu prilejul sau în legătură cu

exerciţiul funcţiei publice, chiar dacă a avut loc prin încălcarea, neîndeplinirea sau depăşirea atribuţiilor, dar în nici un caz în afara sau fără vreo legătură cu ele. În acest ultim caz nu se mai pune problema decât sub aspectul răspunderii proprii a celui efectiv vinovat, iar nu şi a răspunderii autorităţii din care face parte.

Dacă, însă, prejudiciul cauzat terţilor este urmarea unui fapt ilicit al conducerii, răspunderea autorităţii este pentru fapta proprie, iar nu pentru fapta altuia ca şi în cazul subordonaţilor, a personalului de execuţie, etc.

Totuşi, apreciam că Statutul în mod greşit a identificat raporturile de serviciu sau de funcţiune, având o natură administrativă, publică, cu cele de prepuşenie, având o natură civilă, privată, pentru simplul fapt că exerciţiul autorităţii publice impune considerarea întregului organ sau a întregii instituţii ca un tot unitar, acest exerciţiu nerevenind numai conducerii, ci şi altor funcţionari de decizie sau cu atribuţii de punere în executare a actelor de drept public.

În acest sens, în baza unor reglementări, cum sunt Legea contenciosului administrativ nr.29/1990 răspunderea pentru actele şi faptele de putere, licite sau ilicite, vătămătoare pentru drepturile terţilor, revine în primul rând autorităţii faţă de persoana lezată şi numai în subsidiar funcţionarului efectiv vinovat (art.1 şi 13).

Mai mult, reglementările contravenţionale consideră abateri anumite încălcări ale legii săvârşite de persoana juridică, organizaţia, subiectul colectiv, indiferent că, în ultimă instanţa, vinovată se face o persoană fizică determinată din cadrul ei, legea nefăcând distincţie între personalul de conducere şi cel de execuţie. În acest sens fapta este considerată săvârşită de către însăşi organizaţia respectivă, chiar dacă amenzile stabilite pe seama ei vor fi ulterior imputate de aceasta celor efectiv vinovaţi.

De aceea, apreciem că daunele provocate de administraţie terţilor prin acte sau fapte de putere ar trebui să determine răspunderea acesteia pentru fapta proprie, nu pentru fapta altuia prin analogia civilistă în materie, la care s-a recurs prin Statut.

În al treilea rând, recuperarea pagubei pentru daunele plătite de autoritate sau instituţie unor terţe persoane se va face de la funcţionarul vinovat în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile (art.78/1 teza ultimă coroborat cu art.77 lit. c).

Autoritatea obligată la suportarea despăgubirilor se va întoarce împotriva funcţionarului său efectiv vinovat (prin acţiunea în regres) pentru a-şi acoperi prejudiciul suportat, iar acesta va răspunde atât pentru paguba efectiv produsă, cât şi pentru câştigul (folosul) nerealizat.

28 Idem, op.cit., pag. 253.

52

TITLUL IV. Autorităţile administraţiei publice

Capitolul X. Autorităţile centrale

Secţiunea I-a. Preşedintele României29

§ 1. Natura instituţiei prezidenţiale şi a formei de guvernământ a statului român

§ 2. Atribuţiile şefului statului

Atribuţiile de natură politico-reprezentativă ale instituţiei prezidenţiale rezultă din faptul că şeful statului reprezintă România în relaţiile interne şi internaţionale, veghează la respectarea Constituţiei şi la buna funcţionare a autorităţilor publice, exercitând funcţia de mediere între puterile statului, precum şi între stat şi societate, este garantul independenţei naţionale, al unităţii teritoriale a ţării (art.80 din Constituţie).

Tot un caracter reprezentativ este conferit funcţiei prezidenţiale de către atributul de comandant al forţelor armate şi de funcţia de preşedinte al Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, de atribuţiile acordare de decoraţii şi titluri de onoare, acordarea gradelor de mareşal, general şi amiral, numirea în (unele) funcţii publice,30 în condiţiile prevăzute de lege, acordarea graţierii individuale, adresarea de mesaje parlamentului, precum şi de numeroase atribuţii în domeniul politicii externe – încheierea de tratate internaţionale, acreditarea şi rechemarea reprezentanţilor diplomatici români, acreditarea celor străini pe lângă preşedinte (art.92/1, 94, 88, 91).

Atribuţiile de natură constituţional-legislativă ale aceleiaşi instituţii:- dizolvarea parlamentului, după consultarea preşedinţilor celor două

camere şi a liderilor grupurilor parlamentare, dacă legislativul nu a acordat votul de încredere pentru formarea guvernului în termen de 60 de zile de la prima solicitare şi numai după respingerea a cel puţin două solicitări de investitură;

- convocarea parlamentului nou ales şi a sesiunilor extraordinare ale acestuia (art.60/3 şi 63/2);

- promulgarea legii (art.77/1);- solicitarea reexaminării legii de către parlament (art.77/2);- sesizarea Curţii Constituţionale cu proiectele de legi (art.144 lit. a);- iniţierea revizuirii Constituţiei (art.146/1);- convocarea poporului la exprimarea voinţei prin referendum cu privire la

problemele de interes naţional, dar numai după consultarea parlamentului (art.90);

29 Instituţia prezidenţială formează obiect de studiu al dreptului constituţional, motiv pentru care ne limităm doar la aspectele specific administrative.30 Este cazul unor funcţii neexecutive ca, de pildă, numirea unor judecători ai Curţii Constituţionale (art.142/3).

53

- declararea, cu aprobarea prealabilă sau ulterioară a parlamentului, a mobilizării parţiale sau generale a forţelor armate (art.92/2);

- în caz de agresiune armată îndreptată împotriva ţării ia măsuri pentru respingerea agresiunii aducându-le neîntârziat, prin mesaj, la cunoştinţa parlamentului (art.92/3);

- instituirea, potrivit legii, a stării de asediu sau a celei de urgenţă în întreaga ţară ori în unele localităţi, solicitând încuviinţarea parlamentului pentru măsurile adoptate (art.93/1,2).

În sfârşit, cea de a treia grupă vizează atribuţiile administrativ-executive ale preşedintelui, care nu intră în sfera reprezentării politice şi în sfera constituţional-legislativă, dar nici în sfera raporturilor cu alte autorităţi publice neadministrative precum justiţia, Curtea Constituţională etc.

Cu toate că are atribuţii de natură administrativă, preşedintele nu este şeful guvernului (funcţie deţinută de primul ministru), deşi competenţele sale cuprind, practic, întreg sistemul executiv, inclusiv autorităţi care, deşi sunt administrative,31 nu fac parte din sistemul condus de guvern, având un caracter autonom la nivel naţional.32

a. Atribuţii de natură decizională:- desemnarea candidatului pentru funcţia de prim ministru;- numirea guvernului investit prin votul de încredere al parlamentului (art.85/1);- numirea şi revocarea miniştrilor, la propunerea premierului, în caz de remaniere

guvernamentală sau vacanţă ministerială (art.85/2);- numirea în funcţii publice (administrative), în condiţiile legii (art.94 lit. c).

b. Atribuţii consultative, de propunere şi reprezentare:- consultă guvernul cu privire la probleme urgente şi de importanţă deosebită

(art.86);- propune parlamentului numirea în unele funcţii publice (administrative);- poate lua parte la şedinţele guvernului în care se dezbat probleme de interes

naţional privind politica externă, apărarea ţării, asigurarea ordinii publice şi, la cererea primului ministru, în alte situaţii, prezidând şedinţele la care participă (art.87).

În literatura de specialitate33 au fost considerate ca argumente în susţinerea teoriei regimului semiprezidenţial (atenuat) caracteristic ţării noastre următoarele:- caracterul reprezentativ (electiv) al parlamentului şi al preşedintelui ţării, aleşi

prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat (art.62/1, 81/1);- dreptul preşedintelui de dizolvare a parlamentului, în anumite condiţii, dar şi

dreptul legislativului de tragere la răspundere politică a şefului statului şi organizare a referendumului pentru demiterea sa, inclusiv punerea acestuia din urmă sub acuzare (art.95, 84/2);

- calitatea parlamentului de organ reprezentativ suprem al poporului şi unica autoritate legiuitoare a ţării, dar şi calitatea preşedintelui de a reprezenta statul

31 Asupra atribuţiilor executive a se vedea M.T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Universitatea Creştină Dimitrie Cantemir, Bucureşti, 1994, pag. 353-354.32 Aşa, de exemplu, propune parlamentului pe directorul S.R.I. şi numeşte adjuncţii acestuia (Legea nr.14/1992 privind organizarea şi funcţionarea Serviciului Român de Informaţii); numeşte doi membri ai Consiliului Naţional al Audiovizualului (Legea Audiovizualului nr. 48/1992).33 A. Iorgovan, op.cit., pag. 57-60.

54

român, de a promulga legile şi de a convoca naţiunea la referendum (art.61/1, 80/1, 77/1, 90);

- desemnarea candidatului pentru funcţia de prim ministru, dar numai în urma consultării partidului cu majoritate absolută în parlament, ori dacă nu există o asemenea majoritate, a partidelor reprezentate în legislativ, precum şi numirea guvernului pe baza votului parlamentar de încredere (art.103/1, 85/1);

- numirea şi revocarea membrilor guvernului, în caz de remaniere sau de vacanţă guvernamentală, dar numai la propunerea primului ministru (art.85/2);

- atât preşedintele, cât şi fiecare cameră au dreptul de a cere urmărirea penală a membrilor guvernului, şeful statului putând dispune suspendarea acestora din funcţie dacă s-a cerut urmărirea penală (art.109/2);

- decretele prezidenţiale, de regulă, sunt contrasemnate de primul ministru (art.100);

- cele mai importante atribuţii prezidenţiale în domeniul politicii externe româneşti, ale apărării şi ale stărilor excepţionale sunt condiţionate, în exercitarea lor, de voinţa guvernului sau de cea a parlamentului ori se află sub control legislativ.

În sfârşit, preşedintele nu poate:- avea iniţiativă legislativă;- determina răspunderea politică a guvernului;- refuza promulgarea legii, dacă reexaminarea cerută de el n-a fost admisă de

parlament, ori dacă decizia Curţii Constituţionale i-a confirmat constituţionalitatea;

- demite sau revocă primul ministru.

§ 3. Actele de natură administrativă ale şefului statului

În scopul îndeplinirii atribuţiilor sale şeful statului dispune de un aparat administrativ34 care funcţionează pe lângă Preşedintele României35, iniţial denumit Preşedinţia României, iar actualmente Administraţia prezidenţială.

În realizarea competenţelor ce-i revin, preşedintele emite acte politice (de pildă, mesaje) şi acte juridice (decrete), acestea din urmă supuse, de cele mai multe ori, regimului de drept constituţional, în studiul nostru interesând doar cele de natură administrativă, deşi nu se pot nega unele trăsături comune acestora, de natură mixtă.

Decretele sunt acte juridice cu caracter normativ şi cu caracter individual36 având o forţă juridică inferioară Constituţiei şi legilor, dar superioară actelor guvernului.

Sunt normative decretele de reglementare a unor situaţii ca, de exemplu, cele vizând declararea stării de urgenţă sau a celei de asediu şi care obligă autorităţile executive, centrale şi/sau teritoriale ori locale, la luarea măsurilor (normative şi individuale) de punere în aplicare a prevederilor prezidenţiale.

Sunt individuale, de pildă, actele de numire sau revocare din unele funcţii publice, cum sunt cele administrative.

34 Constituit potrivit Legii nr. 1/1990 privind organizarea şi funcţionarea Preşedinţiei României, abrogată de Legea nr. 47/1994 privind organizarea şi funcţionarea Preşedinţiei României, modificată, la rândul ei, prin Ordonanţa de urgenţă nr.1/2001, publicată în „Monitorul Oficial al României”, Partea I-a, nr.12 din 10 ianuarie 2001.35 A se vedea Al. Basarab-Şinc, Drept administrativ – partea specială, vol. I, Universitatea Creştină „Dimitrie Cantemir”, Bucureşti, 1994, pag. 37-38.36 A fost exprimată opinia că decretele sunt numai acte individuale (A. Iorgovan, op.cit., pag. 77).

55

Decretele, de regulă, se contrasemnează de primul ministru şi se publică în Monitorul Oficial al României, iar nepublicarea lor atrage inexistenţa actului. Cele cu caracter individual se comunică şi celor interesaţi.

Contrasemnătura premierului este o condiţie formală esenţială de valabilitate a decretului, fără de care actul este lovit de nulitate absolută – antrenând concomitent şi răspunderea solidară a acestuia, alăturată şefului statului, cu atât mai necesară pentru a se evita un eventual abuz al puterii prezidenţiale - certificând legalitatea actului care, de cele mai multe ori, produce efecte pe planul dreptului administrativ.

56

Secţiunea a II-a. Guvernul37

§ 1. Locul, rolul şi funcţiile guvernului în sistemul autorităţilor publice

Potrivit Constituţiei (art.102/1) şi Legii nr.90/2001 pentru organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor38 (art.1), guvernul este autoritatea publică a puterii executive care asigură – potrivit programului său de guvernare acceptat de parlament – realizarea politicii interne şi externe a ţării, precum şi conducerea generală a administraţiei publice.

În primul rând, - utilizând criteriul formal – organic, al caracterizării sale legale exprese, dar şi cel material – funcţional, al conţinutului atribuţiilor conferite – rezultă că guvernul este o autoritate publică de natură administrativă pentru că îndeplineşte o funcţie executivă,39 atribut evidenţiat pe deplin şi prin modul său de constituire, organizare şi funcţionare, dar şi prin specificul competenţei exercitate.

În al doilea rând, aceeaşi autoritate realizează conducerea activităţii executive pe întreg teritoriul ţării, ceea ce înseamnă că ea exercită o competenţă naţională, fiind o autoritate centrală de un fel deosebit, adică organul de vârf sau suprem al întregului sistem administrativ, nefiind o simplă autoritate centrală, de nivelul şi felul ministerelor şi al altor organe centrale de specialitate din respectivul sistem.

Caracterizarea guvernului ca organ suprem al autorităţilor executive nu implică, în mod necesar, subordonarea faţă de el a oricărei autorităţi administrative, întrucât există şi se pot înfiinţa autorităţi administrative, inclusiv autonome (potrivit art.116/2 teza a II-a din Constituţie) centrale (de pildă, Banca Naţională a României, Serviciul Român de Informaţii, Consiliul Naţional al Audiovizualului) sau locale (consiliile locale şi judeţene), funcţionând independent de guvern sau în subordonarea ori pe lângă parlament sau şeful statului, dar care, deşi aflate într-o astfel de situaţie juridică, nu-şi pierd natura lor administrativă.

În al treilea rând, guvernul exercită o competenţă generală asupra tuturor problemelor interesând administraţia de pe întreg teritoriul ţării, actele de reglementare ale acestuia fiind aplicabile în materie executivă pentru toate subiectele aflate în raporturi sociale cărora le devin incidente normelor sale.

În al patrulea rând, guvernul este o autoritate investită într-un mod unic în sistemul executiv, întrucât şeful statului desemnându-l pe candidatul la funcţia de premier, iar acesta prezentând legislativului lista cabinetului, este nevoie de votul de încredere al parlamentului pentru ca ulterior preşedintele ţării să poată numi conducerea executivului în întregul ei.

În al cincilea rând, guvernul, astfel constituit, funcţionează ca autoritate colegială numai în prezenţa majorităţii membrilor care-l compun.

În al şaselea rând, guvernul este o autoritate deliberativă, hotărând cu efecte juridice în problemele executive, indiferent de modul de subordonare sau nu a subiectelor astfel vizate.

În concluzie, guvernul reprezintă autoritatea administrativă publică supremă având o alcătuire colegială şi care dispune de competenţa deliberativă, generală şi

37 Terminologic în alte sisteme de drept se utilizează denumiri ca, de pildă, „Consiliul de Miniştri”, „cabinet” sau pur şi simplu „executiv.”38 Publicată în „Monitorul Oficial” al României, Partea I-a, nr. 169 din 2 aprilie 2001.39 Cu toate acestea, Constituţia nu încadrează Guvernul în sistemul administraţiei publice.

57

naţională, realizând conducerea activităţii executive în ansamblul ei la nivelul întregului sistem executiv.40

În baza reglementării organice, Guvernului îi revin, pentru realizarea Programului de guvernare, acceptat de Parlament, exercitarea următoarelor funcţii (art.1/5):

a) funcţia de strategie, prin care se asigură elaborarea strategiei de punere în aplicare a Programului de guvernare;

b) funcţia de reglementare, prin care se asigură elaborarea cadrului normativ şi instituţional necesar în vederea realizării obiectivelor strategice;

c) funcţia de administrare a proprietăţii statului, prin care se asigură administrarea proprietăţii publice şi private a statului, precum şi gestionarea serviciilor pentru care statul este responsabil;

d) funcţia de reprezentare, prin care se asigură, în numele statului român, reprezentarea pe plan intern şi extern;

e) funcţia de autoritate de stat, prin care se asigură urmărirea şi controlul aplicării şi respectării reglementărilor în domeniul apărării, ordinii publice şi siguranţei naţionale, precum şi în domeniul economic, social şi al funcţionării instituţiilor şi organismelor aflate în subordinea sau autoritatea Guvernului.

§ 2. Constituirea (investitura) guvernului

Desemnarea şefului executivului şi a echipei guvernamentale conduse de el diferă41 după forma de guvernământ şi regimul de guvernare instituit.

În cazul în care şeful statului este şi şeful guvernului, deci al întregului executiv (monocratic), funcţia executivă supremă poate fi dobândită pe cale ereditară (în monarhiile neconstituţionale sau absolutiste) sau prin alegere – directă sau indirectă – în funcţia supremă în stat (în republicile prezidenţiale, democratice sau autoritare), parlamentul neavând în acest sens nici o atribuţie referitoare la persoana şefului statului (cazul S.U.A.), iar uneori nici măcar cu privire la miniştrii săi (cazul Finlandei sau al Egiptului, dar acestea cunosc un regim prezidenţial atenuat, prin existenţa funcţiei de prim-ministru).

Dimpotrivă, în sistemele parlamentare şi semiparlamentare (monarhice sau republicane), deci în executivul dualist ce cunoaşte funcţia de prim-ministru, distingem următoarele situaţii:42

- alegerea directă şi liberă a guvernului de către parlament (Rusia);- alegerea premierului şi a guvernului de către legislativ, din cadrul formaţiunii

majoritare în parlament (Anglia, Franţa, Germania);- desemnarea de către şeful statului a unei persoane cu şanse reale în formarea

guvernului, urmată de votul parlamentar (Belgia, Italia, Israel);- desemnarea, după aprecierea liberă a şefului statului, a primului ministru, fără

votul parlamentar, chiar dacă legislativul poate fi sau este consultat în prealabil (Monaco, Kuweit, Thailanda).

Constituirea sau investitura guvernului reprezintă procedura de desemnare a premierului, urmată (în cazul României) de votarea întregului guvern şi aprobarea

40 Pentru această caracterizare a se vedea I. Iovănaş, Drept administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1977, pag. 127.41 G. Vrabie, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura TEAM, Iaşi, 1995, pag. 137-143.42 I. Muraru, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Naturismul, Bucureşti, 1991, pag. 138-141.

58

programului său de guvernare ca expresie a modului democratic de alegere a legislativului şi de susţinere parlamentară a executivului.

Procedura de constituire cuprinde următoarele etape:- desemnarea primului ministru;- alcătuirea şi prezentarea de către acesta a listei executivului şi a programului

său de guvernare;- dezbaterea şi votarea acestora în parlament;- numirea întregului guvern de către preşedintele ţării.

2.1. Condiţii pentru calitatea de membru a guvernuluiDeşi nu le este aplicabil Statutul funcţionarilor publici, şi în cazul membrilor

guvernului condiţiile de acces la funcţie sunt cele generale pentru orice funcţie publică, aşa cum rezultă ele din coroborarea dispoziţiilor constituţionale cu cele legislative (art.2 şi 4 din Legea nr.90/2001).

Prima condiţie este existenţa exclusivă a cetăţeniei române,43 cu excluderea oricărei alte cetăţenii (dublă, triplă) şi a domiciliului în ţară.

A doua condiţie se referă la existenţa discernământului, respectiv deplinătatea facultăţilor mintale, deoarece cei lipsiţi de discernământ sau având discernământul alterat, respectiv debilii sau alienaţii mintali, n-au acces la funcţia publică, fiind puşi sub interdicţie prin hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabilă, ceea ce îi lipseşte de exerciţiul drepturilor civile şi de drepturile electorale.

A treia condiţie vizează exerciţiul drepturilor electorale,44 deoarece fără exerciţiul lor o persoană nu poate accede la o funcţie publică, pornind de la lipsa condiţiei minimale pe care nu o îndeplineşte, aceea de a putea alege (art.106 din Constituţie). Situaţia apare în cazul cetăţeanului condamnat cu pedeapsa complimentară a interzicerii dreptului de a alege şi de a fi ales în autorităţile publice sau în funcţiile elective publice conform codului penal (art.64 lit. a). O ipoteză particulară este aceea a pedepsei complimentare constând în interdicţia de ocupare a unei funcţii implicând exerciţiul autorităţii de stat (art.64 lit. b), când, de regulă, se pronunţă şi interdicţia drepturilor electorale.

A patra condiţie se referă la compatibilitatea morală, în sensul inexistenţei unei condamnări penale.

A cincea condiţie este depunerea jurământului de credinţă în faţa Preşedintelui României.

A şasea condiţie vizează inexistenţa stării de incompatibilitate între funcţia publică ministerială cu alte funcţii publice de autoritate,45 deci excluderea cumulului de funcţii de acest gen.

Într-adevăr, funcţia de membru al guvernului este incompatibilă cu exerciţiul altei funcţii publice de autoritate (executivă sau judiciară), cu excepţia celei de deputat sau senator (art.105/1 teza I din Constituţie şi art.4/1 lit. a din Legea organică), legiuitorul constituant neîmpărtăşind idea unei depline separaţii între funcţia executivă şi cea legislativă, ceea ce nu reprezintă totuşi o cerinţă general-obligatorie, ci o stare de excepţie, deoarece mulţi ministeriabili nu au şi calitatea de parlamentari. Dar, de aici rezultă şi concluzia că funcţia ministerială este compatibilă cu alte funcţii publice 43 Conform art. 16/3 din Constituţie.44 Art. 2, teza a II-a din Legea nr. 90/2001.45 Trebuie să avem în vedere că Legea nr. 2/1991 privind cumulul de funcţii instituie principiul reunirii mai multor funcţii în mod nelimitat şi necondiţionat, indiferent de natura lor, cu excepţiile prevăzute de normele speciale, iar Constituţia (art. 38/1) consacră libertatea muncii.

59

neautoritare,46 ca, de pildă, funcţia de cadru didactic, în învăţământul public (de stat) sau cu funcţii private de orice fel, exceptându-le pe cele de reprezentare profesională salarizată în cadrul organizaţiilor cu scop comercial (art.105/1 teza a II-a din Constituţie).

Conform Constituţiei (art.105/2), alte incompatibilităţi se stabilesc prin lege organică, iar actuala lege a guvernului le mai instituie şi pentru cazul:- exercitării unei funcţii de reprezentare profesională salarizată în cadrul

organizaţiilor cu scop comercial;- exercitării actelor de comerţ, cu excepţia vânzării sau cumpărării de acţiuni ori

de alte titluri de valoare;- exercitării funcţiei de administrator sau cenzor la societăţile comerciale ori de

reprezentant al statului în adunările generale ale unor asemenea societăţi sau de membru al consiliilor de administraţie ale regiilor autonome, companiilor şi societăţilor de interes naţional;

- exercitării unei funcţii publice în serviciul unor organizaţii străine, cu excepţia acelor funcţii prevăzute în acordurile şi convenţiile la care România este parte.

A şaptea condiţie de acces la funcţia guvernamentală vizează capacitatea profesională47 şi aptitudinile manageriale, deşi subînţeleasă, ea nu se verifică, în acest caz prin concurs sau examen, deoarece desemnarea pe post este o promovare liberă pe criterii politice.

2.2. Desemnarea candidatului la funcţia de prim-ministruÎn sistemul nostru semiprezidenţial sau semiparlamentar, şefului statului îi

revine îndatorirea ca după finalizarea procesului electoral şi de formare a noului parlament să desemneze candidatul pentru funcţia de prim-ministru, în urma consultării partidului care are majoritatea absolută în parlament ori – dacă această majoritate nu există – a partidelor reprezentate în parlament (conform art.85/1 şi art.103/1 din Constituţie).

Această consultare trebuie încheiată, apreciem, până la constituirea noului parlament (parlamentul nou ales e convocat în cel mult 20 de zile de la data alegerilor), care trebuie să aibă posibilitatea de a se pronunţa asupra opţiunii prezidenţiale, iar în cazul în care operează înlocuirea unui guvern cu altul – în urma moţiunii de cenzură sau demisiei – în termenul prevăzut de legislativ.

Noţiunea de majoritate parlamentară absolută trebuie înţeleasă ca fiind alcătuită din jumătate plus unul din reprezentarea legislativă, constituită din formaţiunea politică câştigătoare a alegerilor raportată la totalul membrilor ambelor adunări (Camera Deputaţilor şi Senat), deoarece în această formulă reunită a plenului comun urmează să aibă loc solicitarea, dar şi votarea atât a executivului, cât şi a programului său de guvernare.

2.3. Alcătuirea şi prezentarea listei guvernului şi a programului de guvernare

46 Constatarea stării de incompatibilitate se face de primul-ministru, care va dispune măsurile necesare pentru încetarea acesteia (art. 4/2 din Legea nr. 90/2001).47 În acest caz nu sunt aplicabile dispoziţiile de selecţie instituite prin Legea nr. 30/1990 privind angajarea salariaţilor în funcţie de competenţă şi nici cele în aceeaşi materie din Statutul funcţionarilor publici (Legea nr. 188/1999).

60

După consultarea politică prezidenţială şi după desemnarea candidatului la funcţia de premier, acesta din urmă va alcătui lista guvernului48 şi programul de guvernare. Respectivele operaţiuni implică noi consultări, de astă dată ale celui în cauză, cu formaţiunea şi/sau, după caz, cu toate acele formaţiuni, partide, coaliţii pe care le reprezintă ori pe care se va sprijini cu ocazia votului de încredere, existând obligaţia de a ţine seama atât de opiniile exprimate privitor la persoanele propuse pentru guvern, cât şi de programele politice electorale cu care trebuie să fie în concordanţă programul de guvernare, în caz contrar existând riscul neacordării votului de investitură şi, implicit, al nedesemnării guvernului.

Timpul de care dispune candidatul pentru aceste activităţi este de numai 10 zile şi se calculează de la data, devenită publică, a opţiunii comunicate de şeful statului parlamentului cu privire la persoana viitorului premier, şi trebuie să se împlinească la data solicitării de către candidat a votului de încredere pentru lista cabinetului şi pentru programul de guvernare, independent de durata distinctă a procedurii parlamentare propriu-zise.

Acest termen n-a fost considerat de decădere, ci doar limita peste care şeful statului poate retrage mandatul acordat spre a începe noi negocieri,49 de aici concluzia că înaintea expirării acestui interval nu se poate retrage mandatul acordat candidatului propus la funcţia de premier.

2.4. Dezbaterea şi votarea programului de guvernare şi a listei guvernuluiOdată întocmite lista şi programul, ele sunt înaintate legislativului spre

dezbatere, care trebuie să aibă loc în cel mult 60 de zile de la prezentarea lor de către candidatul la funcţia de premier. Data dezbaterii este fixată de birourile permanente ale camerelor.

Prin votare are loc transformarea voinţei politice, cuprinse în programul politic prezentat, într-un program juridic de guvernare, iar lista de propuneri devine compunere guvernamentală efectivă, obligatorie de consacrat prin decret prezidenţial, în baza hotărârii parlamentului. În acest sens hotărârea de însuşire a programului de guvernare reprezintă un act politico-juridic de principiu din care decurg viitoarele măsuri dispuse prin acte juridice, în vreme ce adoptarea listei guvernului se concretizează într-un act juridic individual de desemnare a membrilor executivului.

Votarea este pură şi simplă, necondiţionată, în sensul că se hotărăşte în bloc asupra tuturor punctelor din programul de guvernare, ca şi asupra întregii echipe ministeriale, neputând opera o votare diferenţiată, ceea ce înseamnă că dezacordul faţă de întreg ansamblul de propuneri ori faţă de una sau de unele trebuie exprimat în acelaşi mod în cadrul votului individual, adică fie însuşirea, fie respingerea întregului, aşa cum a fost el constituit iniţial sau cum a fost modificat prin însuşirea modificărilor aduse programului ori propunerilor făcute listei şi acceptate de viitorul premier.

Parlamentul trebuie să se pronunţe asupra propunerii de premier, a listei guvernului şi a programului de guvernare, neputând depăşi 60 de zile de la data primei solicitări a votului de investitură.

Dacă nu se pronunţă în acest interval sau dacă pronunţându-se în acelaşi interval s-a respins de cel puţin două ori solicitarea de investitură, şeful statului poate, după 48 Lista trebuie să cuprindă nominalizări şi posturi corespunzătoare funcţiilor ministeriale existente, neputându-se nominaliza persoane pe viitoare funcţii sau structuri, eludându-se astfel prevederile constituţionale şi legale prin hotărâri parlamentare şi decrete prezidenţiale (A. Iorgovan, op.cit., pag.150).49 A se vedea M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F. Vasilescu, I. Vida, Constituţia României, comentată şi adnotată, Editura Regia Autonomă “Monitorul Oficial”, Bucureşti, 1992, pag.229.

61

consultarea preşedinţilor celor două camere şi a liderilor grupurilor parlamentare, să dizolve legislativul, convocând noi alegeri generale în vederea constituirii unui nou parlament şi a desemnării unei alte formule guvernamentale (art.89/1 din Constituţie).

Dizolvarea parlamentului nu este obligatorie, ci doar facultativă, intervenind numai după epuizarea tuturor procedurilor de solicitare a legislativului de către şeful statului.

Parlamentul, indiferent când au intervenit alegerile generale sau criza de guvern nu poate fi dizolvat în ultimele şase luni ale mandatului şefului statului şi nici în timpul stării de asediu sau a celei de urgenţă, iar în cursul unui an el nu poate fi dizolvat decât o singură dată (art.89/2,3 din Constituţie).

Evident, rezultatul dizolvării legislativului atrage convocarea corpului electoral la noi alegeri generale urmate de o nouă procedură declanşată pentru investitura unui alt guvern, în eventualitatea unei alte configuraţii politice reprezentative, etc.

Actul de dizolvare a parlamentului a fost considerat ca un recurs politic la arbitrajul electoral, alegătorii fiind chemaţi să cumpănească asupra unei noi componenţe a legislativului aptă să asigure guvernarea stabilă a ţării.50

2.5. Numirea guvernuluiDupă obţinerea votului de încredere preşedintele ţării numeşte guvernul în baza

hotărârii parlamentare care îi este comunicată şi care reprezintă un act juridic individual obligatoriu pentru preşedinte care, la rândul său, are îndatorirea ca, în conformitate cu ea, să emită decretul prezidenţial de numire a executivului în formula adoptată de parlament.

Primul ministru, miniştrii şi ceilalţi membri ai executivului vor depune individual în faţa şefului statului jurământul de credinţă şi fidelitate (conform art.104/1 şi 82/3 din Constituţie), ceea ce desăvârşeşte procedura legală a investiturii guvernului în ansamblul său şi a investirii personale a fiecăruia care-l compune.

Refuzul depunerii acestuia antrenează demiterea de drept a celui în cauză, cu efecte corespunzătoare asupra hotărârii parlamentare şi a decretului prezidenţial, ceea ce antrenează, credem noi, declanşarea unei noi proceduri de investitură, dată fiind schimbarea condiţiilor iniţiale, neputându-se utiliza, simpla procedură a remanierii guvernamentale, care poate fi întrebuinţată numai faţă de un guvern legalmente constituit şi aflat deja în funcţiune, ceea ce nu este cazul ipotezei noastre.

2.6. Durata mandatului guvernamentalDurata exercitării mandatului guvernamental are ca întindere maximă o perioadă

de patru ani corespunzătoare limitelor de funcţionare a parlamentului, respectiv legislatura acestuia, deci în mod obişnuit între două alegeri generale, în afara cazurilor de demitere a executivului (prin moţiunea de cenzură) sau demisie (când mandatul acestuia încetează chiar în cadrul aceleiaşi legislaturi a organului reprezentativ, înainte de termen şi indiferent de restul rămas din durata mandatului legislativ), precum şi în cazul prelungirii forţate a mandatului executiv.

Momentul iniţial al mandatului unui guvern nou ales de către noul legislativ se situează în timp imediat după constituirea legislativului – în urma desfăşurării alegerilor generale – începând din momentul depunerii jurământului de credinţă şi se întinde, în mod obişnuit, până în momentul validării alegerilor parlamentare generale ulterioare

50 I. Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Regia Autonomă “Monitorul Oficial,” Bucureşti, 1994, pag. 78.

62

(conform art.110/4 din Constituţie), deşi executivul al cărui mandat a încetat astfel îndeplineşte numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice, până la depunerea jurământului de către membrii noului guvern.

De aceea, chiar dacă durata mandatului legislativului şi cea a executivului sunt identice, totuşi, raţiunea asigurării continuităţii vieţii de stat administrative face ca limitele de început şi de sfârşit ale mandatelor celor două puteri să nu se suprapună totuşi perfect.

Guvernul aflat într-o atare situaţie, demisionar de fapt, nu va mai putea emite ordonanţe, acte cu forţă juridică echivalentă legii, nu poate iniţia proiecte de legi şi, în cazul nostru, nu are nici obligaţia formală de prezentare în bloc a demisiei sale şefului statului, pentru a-i permite acestuia declanşarea procedurii de investitură a noului guvern.

Actele sale de administrare a treburilor publice sunt hotărâri curente în activitatea executivă, cu caracter normativ sau individual ca, de pildă, acte de asigurare a aplicării normative unitare a legilor, aprobări de transferări şi repartizări de bunuri între sau către autorităţi şi instituţii din subordine, numiri şi revocări în funcţii administrative, etc.

Prelungirea de drept a mandatului guvernamental este determinată, în primul rând, de prelungirea mandatului legislativ şi anume:

- adoptarea unei legi organice în caz de stare de mobilizare, de război, de asediu, de urgenţă până la încetarea acestora (art.63/1 din Constituţie);

- convocarea alegerilor legislative în cel mult trei luni de la expirarea mandatului legislativ (art.63/2 teza I din Constituţie).

Apoi, în al doilea rând, aceeaşi prelungire operează şi în cazul în care parlamentul nou ales nu reuşeşte să desemneze un nou executiv, indiferent de faptul că se reia de mai multe ori procedura de investire ori că este dizolvat acelaşi legislativ şi convocat corpul electoral la noi alegeri generale (anticipate).

Pentru toate situaţiile de prelungire a mandatului guvernamental determinate de corelarea sau necorelarea cu mandatul legislativ, vechiul executiv rămas în funcţie, mai ales în cazul unor alegeri anticipate, determinate de dizolvarea noului parlament, va acţiona cu depline puteri nefiind limitat doar la administrarea treburilor publice curente. Desigur, nu orice prelungire a mandatului legislativ, după cum nici o exercitare normală a acestuia nu presupun de drept şi o concordanţă cu mandatul executiv deoarece, de exemplu, o moţiune de cenzură sau o demisie poate decala durata activităţii celor două autorităţi.

Încetarea mandatului executiv înainte de termen sau de expirarea lui are loc în situaţia intervenirii moţiunii de cenzură ori a pierderii calităţii de membru al guvernului de către primul ministru, acest din urmă aspect afectând situaţia întregului executiv, deşi pare a fi de relevanţă pur personală, întrucât lista guvernului reprezintă opţiunea premierului şi în considerarea persoanei sale legislativul a votat-o, de unde şi concluzia că imposibilitatea menţinerii în funcţie a primului ministru antrenează, implicit, o stare identică şi în privinţa guvernului.

Întrucât parlamentul este cel care investeşte guvernul în funcţie, prin intermediul votului de încredere, tot el este şi cel care poate revoca încrederea acordată, utilizând moţiunea de cenzură (votul de neîncredere).

Potrivit Constituţiei (art.113/1), Camera Deputaţilor şi Senatul, în şedinţă comună, pot retrage încrederea acordată Guvernului prin adoptarea unei moţiuni de cenzură cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor.

63

Scopul moţiunii este demiterea guvernului şi ea poate fi determinată de cele mai diferite motive, având ca autor al demersului opoziţia sau chiar majoritatea parlamentară.

Iniţierea moţiunii de cenzură aparţine cel puţin unei pătrimi din numărul total al deputaţilor şi senatorilor, din ambele camere, fără vreo relevanţă asupra reprezentării proporţionale a fiecăreia sau în fiecare cameră.

Forma de iniţiere este scrisă, cu indicarea numelui şi prenumelui semnatarilor, a calităţii de deputat sau de senator, a grupului parlamentar aparţinător şi semnătura.

Procedura depunerii moţiunii constă în înaintarea ei la birourile permanente ale celor două camere, precum şi în comunicarea ei în aceeaşi zi guvernului.

Preşedinţii celor două camere vor convoca legislativul în şedinţa comună a camerelor în cel mult cinci zile de la data depunerii moţiunii.

În prima şedinţă comună, astfel convocată, se va prezenta moţiunea de către un reprezentant al iniţiatorilor ei, arătându-se motivele care au determinat-o.

În cea de a doua şedinţă comună care are loc la un interval de trei zile, după prima şedinţă parlamentară consacrată moţiunii, au loc dezbateri pe marginea ei, după ce, în prealabil, a avut loc o nouă informare a camerelor asupra moţiunii, desigur în măsura în care ea mai este menţinută.

Apoi, se acordă cuvântul premierului sau unui membru al guvernului care-l reprezintă pentru precizarea poziţiei executivului faţă de moţiunea iniţiată.

După aceasta au loc dezbateri pe marginea moţiunii, iar la terminarea lor se trece la operaţiunea votării secrete.

După numărarea voturilor se anunţă rezultatul operaţiunii consemnat în procesul-verbal al şedinţei.

În cazul admiterii moţiunii de cenzură (cu votul majorităţii parlamentarilor din totalul celor care compun întreg legislativul), se emite o hotărâre parlamentară semnată de preşedinţii camerelor şi care se comunică Preşedintelui României, pentru a putea recurge la declanşarea procedurii de investitură a unui nou guvern.

Potrivit Constituţiei (art.113/4), dacă moţiunea de cenzură este respinsă, semnatarii iniţiatori nu mai pot iniţia în aceeaşi sesiune o nouă moţiune, cu excepţia cazului în care guvernul îşi angajează răspunderea în faţa camerelor reunite asupra unui program, a unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege.

Această situaţie derogatorie de la interdicţia iniţierii unei noi moţiuni în aceeaşi sesiune se datorează faptului că a intervenit o situaţie cu totul nouă faţă de cea avută în vedere în cazul moţiunii iniţiale, ceea ce permite şi justifică necesitatea discutării ei parlamentare în alţi termeni, datorită schimbării produse în atitudinea guvernului şi de aici, implicit, posibilitatea introducerii, după caz, a unei noi moţiuni, în termen de trei zile de la prezentarea noilor documente de către guvern în condiţiile enunţate.

Dacă nici în acest caz moţiunea de cenzură nu este adoptată, guvernul nefiind demis, se consideră (conform art.113/2) “per a contrario” că programul, declaraţia sau proiectul de lege au fost implicit adoptate devenind obligatorii pentru guvern.

2.7. Componenţa guvernuluiConform Constituţiei (art.102/3) guvernul este alcătuit din primul ministru,

miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege organică (întrucât tot legea fundamentală – art.73/3 lit. e – prevede că prin lege organică se reglementează organizarea guvernului).

64

Legea nr.90/2001 pentru organizarea şi funcţionarea Guvernului României arată că acesta se compune din primul ministru şi miniştri. Cu alte cuvinte, în Guvern nu pot intra decât funcţii expres prevăzute de Constituţie.51

Apreciem că, datorită trimiterii constituţionale prin sintagma “şi alţi membri” la o altă reglementare decât cea cuprinsă în legea fundamentală, între cele două acte normative, Constituţia şi legea în cauză, nu există, în materia supusă analizei, o contradicţie de esenţă, care să conducă la eliminarea unei părţi din textul legii ci, dimpotrivă, avem o relaţie de complementaritate, respectiv de întregire a reglementării fundamentale cu cea legislativă, ulterioară ei, care ar putea fi menţinută şi de viitoare legi organice de organizare ale guvernului.

În acest sens în compunerea guvernului intră, alături de miniştri, titulatura ce reprezintă o noţiune generică – corespunzând conducătorului unei astfel de instituţii – şi, după unele opinii şi miniştrii fără portofolii,52 miniştrii delegaţi (art.3/2 din Legea nr.90/2001), aceste din urmă funcţii neacoperind o instituţie centrală propriu-zisă, ci corespunzând mai mult unor nevoi şi raţiuni politice, inclusiv de distribuire a unor portofolii între formaţiunile care au acces la guvernare, deşi, apreciem că această practică încalcă atât Constituţia cât şi legea în materie.

Astfel, se pot distinge, pe de o parte, membri de drept ai executivului, respectiv premierul şi miniştrii – indiferent că diferitele legi de organizare şi funcţionare a ministerelor ar prevedea sau nu pentru conducătorii respectivelor instituţii că au şi această calitate – iar, pe de altă parte, şi unii miniştri delegaţi, dar numai atunci când li se încredinţează în mod expres (nominalizat) această calitate în guvern, prin lista prezentată pentru votul de încredere al Parlamentului.

Desigur, reglementări speciale (de natură organică) ar putea conferi calitatea de membru al executivului şi unor alte funcţii publice de conducere de rang guvernamental şi de nivel naţional sau central, altele decât cele ministeriale.

Distincţia principală între cele două categorii de membri ai guvernului rezidă în faptul că în cazul funcţiilor de drept calitatea de membru al executivului se dobândeşte prin simplul fapt al aprobării compunerii acestuia de către legislativ ori prin numirea de către şeful statului în funcţia de ministru, la propunerea premierului (în caz de remaniere sau de vacanţă ministerială), pe când în cazul membrilor desemnaţi ai guvernului, prevederi sau acte speciale trebuie să confere expres şi această calitate guvernamentală unui titular cu funcţie de conducere administrativă, deoarece simpla numire într-o funcţie neministerială nu este suficientă, prin ea însăşi, pentru a conferi şi calitatea de membru al guvernului.

În cazul secretarilor de stat care au fost şi membri ai executivului, în baza vechi legi (nr.37/1990) nu exista un criteriu determinat de includere sau neincludere în respectiva autoritate, motiv pentru care doar unii, iar nu toţi, făceau parte din plenul executivului suprem, fie pe baza hotărârii legislative de investitură, la propunerea premierului, fie, ulterior, în baza ei şi a decretului prezidenţial de remaniere ori de completare guvernamentală la propunerea primului ministru (art.85 din Constituţie).

Şi această practică am considerat-o neconstituţională, prin lipsa criteriilor legale de departajare a secretarilor de stat membri de cei nemembri ai guvernului, iar în cazul în care acel secretar, component al guvernului, a funcţionat într-un minister, eram şi în

51 I. Vida, op.cit., pag. 81.52 V.I. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, partea generală, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1993, pag. 90.

65

prezenţa unei stări antiadministrative, întrucât el avea o calitatea identică cu a ministrului său, deşi se afla în subordinea lui.

2.8. Încetarea calităţii (funcţiei) de membru al guvernului

a. Pierderea calităţii de membru al guvernului de către primul ministru intervine de drept şi prin act juridic (art.106 din Constituţie).

1. De drept funcţia încetează în următoarele cazuri:- demisia, ca urmare a voinţei exclusive a titularului funcţiei, ceea ce impune

preşedintelui ţării declanşarea procedurii pentru o nouă investitură;- pierderea drepturilor electorale ca urmare directă a unei condamnări penale

prin aplicarea sancţiunii complementare celei principale (art.64 lit. a Cod Penal) pe perioada stabilită, dar şi în cazul pierderii indirecte a acestor drepturi prin punerea sub interdicţie, datorită lipsei discernământului ca urmare a stării de debilitate sau alienaţie mintală constate prin hotărâre judecătorească (art.142 Codul Familiei coroborat cu prevederile art.30-35 din Decretul nr.32/1954);

- pierderea cetăţeniei române, dobândirea sau/şi a unei alte cetăţenii;- stabilirea domiciliului în străinătate;- intervenţia unei stări de incompatibilitate;- imposibilitatea exercitării atribuţiilor mai mult de 45 de zile (art.110/2 din

Constituţie);- decesul.

2. Prin act juridic funcţia de premier încetează în următoarele situaţii:- revocarea din funcţie de către şeful statului ca urmare a unei condamnări

pentru fapte săvârşite în exerciţiul funcţiei (art.105 teza II din Constituţie);- moţiunea de cenzură, ca urmare a retragerii de către parlament a încrederii

acordate guvernului (art.102/2 teza I din Constituţie), deşi această situaţie vizează guvernul în ansamblul său şi, numai, implicit pe primul ministru.

În alte cazuri prevăzute de lege se pierde calitatea de premier (art.106 teza ultimă din Constituţie), înţelegând pe cele cuprinse într-o lege viitoare de revizuire a Constituţiei sau a Legii organice a guvernului ori a celei privind Statutul funcţionarilor publici (art.73/3 lit. e şi j din Constituţie), deoarece unele situaţii se regăsesc prevăzute direct în legislaţie – dobândirea celei de a doua cetăţenii53 - sau indirect – precum stabilirea domiciliului în străinătate,54 interdicţia de a ocupa o funcţie implicând exerciţiul autorităţii de stat,55 etc.

Nu este rezolvată juridic situaţia în care în urma controlului averii premierului, prin hotărâre judecătorească irevocabilă, aceasta a fost declarată, total sau parţial, nejustificată şi când trebuie, ca şi pentru orice persoană ce deţine o funcţie publică, să opereze demiterea (destituirea sau revocarea) din funcţia deţinută, conform prevederilor (art.33/1) Legii nr.115/1996 privind declararea şi controlul averii demnitarilor, magistraţilor, funcţionarilor publici şi a unor persoane cu funcţii de conducere.

Într-adevăr, deşi premierul este membru al Guvernului, şi implicit supus aceloraşi reguli privind averea proprie, totuşi conform Legii organice a executivului, demiterea o face şeful statului la propunerea primului ministru (art.8/2) ceea ce nu se

53 Art. 3/1 din Legea nr. 37/1990 (abrogată).54 Art. 16/3 din Constituţie.55 Art. 64 lit. b Cod Penal se aplică numai cu art. 64 lit. a din acelaşi Cod Penal ce prevede interzicerea drepturilor electorale.

66

poate produce în această ipoteză, deoarece nu poate opera autopropunerea de demitere (destituire), unica soluţie fiind demisia (proprie).

b. Suspendarea din funcţie a premierului este o situaţie temporară generată de imposibilitatea exerciţiului limitat al funcţiei datorită unor împrejurări de moment şi nu permanente, ca şi în cazul pierderii calităţii.

1. Un prim caz este cel al imposibilităţii exercitării atribuţiilor cel mult 45 de zile, ca ipoteză de suspendare tacită din funcţie (aşa cum rezultă din prevederile art.106 coroborat cu art.107/3 din Constituţie).

2. Un alt caz de suspendare, dar expresă, cuprinde ipoteza suspendării facultative şi cea a suspendării obligatorii sau de drept.

În primul rând, dacă s-a cerut urmărirea penală a primului ministru (de către Camera Deputaţilor, Senat sau şeful statului) acesta din urmă poate dispune suspendarea premierului din funcţie (art.109/2 teza I din Constituţie).

În al doilea rând, dacă s-a dispus trimiterea în judecată a acestuia, atunci operează în mod obligatoriu suspendarea din funcţie fără nici o altă condiţie de formă, în chiar temeiul Constituţiei (art.109/2 teza II).

Distincţia între suspendarea şi vacanţa funcţiei ministeriale este hotărâtoare sub aspectul efectelor produse, deoarece prima situaţie determină interimatul funcţiei, iar cea de a doua (şi) înlocuirea din funcţie cu consecinţe pe planul demiterii guvernului.

Într-adevăr, în cazul imposibilităţii exercitării de către premier a atribuţiilor sale pe cel mult 45 de zile, preşedintele ţării este obligat să desemneze un alt membru al guvernului ca prim-ministru interimar, urmând ca interimatul să înceteze dacă premierul îşi reia activitatea în guvern (art.107/3 teza finală).

În cazul suspendării din funcţie pe durata urmăririi penale sau a trimiterii în judecată a premierului, deşi legea fundamentală nu o reglementează expres, desemnarea unui interimar este obligatorie pentru că suntem în prezenţa unei situaţii de imposibilitate practică a exercitării atribuţiilor guvernamentale.

Dacă suspendarea din funcţie se prelungeşte peste 45 de zile acest interimat este continuat până la formarea noului Guvern.

În cazul vacanţei guvernamentale (mai puţin moţiunea de cenzură) desemnarea interimarului este obligatorie, fiind urmată de declanşarea procedurii de investire a unui nou guvern, inclusiv desemnarea candidatului la funcţia de premier.

În cazul în care premierul este scos de sub urmărire penală de către procuror sau achitat de instanţa de judecată (art.10 lit. a-e coroborat cu art.11 alin. 1 lit. a şi alin. 2 lit. a Cod procedură penală), iar aceste soluţii se dispun în intervalul de maximum 45 de zile de la data suspendării, atunci interimatul încetează dacă primul ministru îşi reia activitatea. Dacă, dimpotrivă, acest interval este depăşit, încetează de drept mandatul premierului şi al guvernului, nefiind necesar un decret de destituire (demitere) sau revocare din funcţie,56 premierul nemaiputând să-şi reia funcţia57 şi exerciţiul ei.

§ 3. Organizarea Guvernului

56 În sens contrar, A. Iorgovan, op.cit., pag. 159.57 În ipoteza urmăririi penale neurmată de suspendarea din funcţie a premierului, scoaterea de sub urmărire penală nu-i afectează exerciţiul funcţiunii, în vreme ce soluţia de încetare a urmăririi sau de trimitere în judecată urmată de condamnare sau încetarea procesului penal conduc la încetarea funcţiei.

67

Din punct de vedere structural, guvernul este alcătuit din funcţii şi organisme menite a-i asigura funcţionalitatea corespunzătoare şi anume: primul ministru şi aparatul propriu. În reglementarea anterioară mai exista şi biroul executiv.

3.1. Primul ministruPrimul ministru, numit şi premier (în alte sisteme şeful cabinetului, cancelar,

preşedinte al Consiliului de Miniştri, etc.), conduce guvernul având un rol esenţial în alcătuirea, modificarea şi chiar revocarea acestuia, întrucât de şi în considerarea persoanei sale sunt legate în mod hotărâtor aceste atribute.

În acest sens el are următoarele atribuţii principale:a) odată desemnat ca şi candidat la această funcţie, va prezenta parlamentului

lista guvernului şi programul de guvernare în vederea obţinerii votului de încredere necesar investiturii şi aprobării programului (art.103/2 din Constituţie);

b) prezintă Camerei Deputaţilor sau Senatului rapoarte şi declaraţii privind politica guvernului care se dezbat cu prioritate (art.106/1 teza ultimă din Constituţie) şi răspunde la întrebările sau interpelările care îi sunt adresate de către deputaţi sau senatori (art.16/1) putând desemna un membru al executivului care să răspundă la ele, în funcţie de domeniul de activitate ce formează obiectul intervenţiei parlamentare (art.16/2);

c) propune Preşedintelui României revocarea şi numirea unor membri ai guvernului (art.85/2 din Constituţie);

d) solicită şefului statului participarea la acele şedinţe de guvern pentru care apreciază că este necesară o astfel de prezenţă (art.87/1 teza ultimă din Constituţie);

e) contrasemnează, de regulă, în cazurile prevăzute de legea fundamentală, decretele prezidenţiale (art.100/2 din Constituţie) şi semnează hotărârile şi ordonanţele guvernamentale (art.108/4 din Constituţie).

Conducerea Guvernului (art.107/1 teza I din Constituţie) de către primul ministru se manifestă şi pe plan organizatoric prin convocarea şi prezidarea şedinţelor executivului, iar pe plan funcţional prin rolul decisiv în mecanismul adoptării şi al semnării actelor guvernamentale, precum şi încredinţarea delegării funcţiei ministeriale în cazul interimatului acesteia (art.107/4 din Constituţie).

Premierul coordonează activitatea membrilor guvernului, respectând atribuţiile ce le revin (art.107/1 teza a II-a din Constituţie şi art.13 teza I din Legea nr.90/2001).

Coordonarea asigură corelarea acţiunilor executive în vederea rezolvării unitare a sarcinilor şi atribuţiilor revenind autorităţilor administrative ce alcătuiesc sistemul condus de guvern şi de premier. Pe linia aceleiaşi atribuţii premierul exercită competenţe vizând aparatul propriu al guvernului, respectiv, secretarul general şi adjuncţii acestuia, numirea şi eliberarea din funcţie a conducătorilor organelor centrale de specialitate din subordinea nemijlocită a guvernului, a secretarilor şi subsecretarilor de stat din ministere sau din alte organisme centrale (nemembri ai guvernului), precum şi în alte funcţii publice stabilite prin lege sau hotărâri guvernamentale, inclusiv atribuţia de a constitui consilii, comisii şi comitete interministeriale sau interdepartamentale pentru rezolvarea unor situaţii deosebite ori a unor probleme operative (art.15 coroborat cu art.18 din Legea nr.90/2001).58

Primul-ministru îndeplineşte orice alte atribuţii prevăzute de Constituţie şi de lege sau care decurg din rolul şi funcţiile Guvernului (art.18/2).

58 M. Preda, Tratat elementar de drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1996, pag. 353.

68

Primul-ministru reprezintă Guvernul în relaţiile interne cu alte autorităţi cum sunt Parlamentul, Preşedintele României, Curtea Supremă de Justiţie, Curtea Constituţională, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, Ministerul Public, cu alte autorităţi şi instituţii publice, partide, alianţe politice, sindicatele, organizaţii neguvernamentale, precum şi în relaţiile internaţionale.

Premierul poate desemna un al membru al guvernului care să-i exercite funcţia pe perioada absenţei sale sau a imposibilităţii exercitării atribuţiilor sale (dacă această desemnare nu este făcută de şeful statului) şi poate delega altui membru al executivului unele dintre atribuţiile sale.

3.2. Aparatul de lucru al Guvernului59

Pe lângă şi în subordinea nemijlocită a Guvernului, inclusiv a primului ministru, funcţionează aparatul propriu al executivului.

Acest aparat se compune din aparatul de lucru al premierului, Secretariatul General al Guvernului, departamente şi alte structuri organizatorice cu atribuţii specifice stabilite de guvern, precum şi corpul de consilieri şi aparatul tehnic al acestuia.60

Aparatul de lucru al primului-ministru este alcătuit din:a) Corpul de consilieri ai premierului;b) Corpul de control al acestuia;c) Aparatul tehnic al corpului de consilieri;d) Cabinetul primului-ministru;e) Cancelaria primului-ministru;f) Compartimentul cu probleme speciale;g) Compartimentul documente secrete;h) Compartimentul de protocol.

Atribuţiile aparatului de lucru se stabilesc prin decizia premierului, iar personalului acestuia nu i se aplică prevederile legii privind statutul funcţionarului public.

Corpul de consilieri şi aparatul tehnic al acestuia sunt coordonaţi de unul dintre consilieri, desemnat prin decizia premierului.

Secretariatul General al Guvernului este condus de secretarul general al Guvernului, care poate avea rang de ministru, ajutat de unul sau mai mulţi secretari generali adjuncţi, care pot avea rang de secretar de stat, numiţi prin decizie a premierului. Organizarea şi atribuţiile sale se stabilesc prin hotărâre de guvern.

Secretariatul General face parte din aparatul de lucru al Guvernului şi asigură derularea operaţiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, rezolvarea problemelor organizatorice, juridice, economice şi tehnice ale activităţii executivului, precum şi reprezentarea Guvernului în faţa instanţelor judecătoreşti.

Secretariatul asigură, prin aparatul propriu, continuitatea derulării operaţiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, constituind elementul de legătură şi stabilitate a guvernării.

Guvernul aprobă proiectul bugetului propriu, care se include în bugetul de stat. Ordonator principal de credite este ministrul coordonator al Secretariatului General al Guvernului sau, după caz, secretarul general al Guvernului.

59 În reglementarea anterioară funcţiona biroul executiv al Guvernului.60 Art. 20 din Legea nr. 90/2001.

69

Departamentul este o structură organizatorică, fără personalitate juridică şi fără unităţi în subordine, aflată în subordinea premierului, având rolul de coordonare şi sinteză în domenii de interes general, în conformitate cu atribuţiile Guvernului.

Înfiinţarea, modul de organizare şi funcţionare, precum şi atribuţiile departamentului se aprobă prin hotărâre de guvern.

Departamentul este condus de un demnitar, care în exercitarea atribuţiilor sale de conducere emite ordine cu caracter individual.

Pe lângă Guvern mai pot funcţiona agenţii, oficii, secretariate, etc., ca structuri specializate şi auxiliare ale guvernului, ale căror conducători (secretari şi subsecretari de stat, directori, preşedinţi, etc.) nu fac parte din guvern, având atribuţii, structuri şi personal stabilite prin hotărâri de guvern sau decizii ale premierului (de exemplu, Secretariatul Comitetului Naţional pentru Protecţia Copilului, Secretariatul de Stat pentru Problemele Persoanelor Handicapate, etc.).

§ 4. Funcţionarea Guvernului

Guvernul este o autoritate colegială condusă de primul ministru şi care, sub aspectul modului său de funcţionare, cunoaşte ca formă de lucru şedinţa plenului şi, în mod distinct, activitatea premierului.

Şedinţele plenului reprezintă unica modalitate de lucru legal consacrată şi recunoscută întregului executiv, în cadrul căreia se dezbat şi se soluţionează probleme ce intră în sfera sa de atribuţii.

În cadrul şedinţelor sunt adoptate acte juridice şi politice ca acţiuni decizionale; totodată se realizează coordonarea, îndrumarea şi controlul autorităţilor din subordine.

Convocarea şedinţelor se face de către premier, care le şi conduce, iar întrunirile au loc săptămânal sau ori de câte ori este necesar.

La şedinţe participă de drept şi în mod obligatoriu toţi membrii guvernului, iar, ca invitaţi, nemembrii, precum secretari şi subsecretari de stat, conducători ai organelor din subordinea Guvernului, sau ai autorităţilor administrative autonome şi orice alte persoane a căror prezenţă se apreciază a fi utilă, la solicitarea premierului.

La şedinţe participă de drept şi secretarul general al guvernului, urmând să certifice stenograma ce consemnează desfăşurarea dezbaterilor şi măsurile adoptate.

Şedinţele sunt prezidate de primul ministru afară de cazul în care la ele participă şeful statului (din proprie iniţiativă sau ca invitat), când conducerea lor revine acestuia.

Şeful statului poate lua parte la şedinţele în care se dezbat probleme de interes naţional privind politica externă, apărarea ţării, asigurarea ordinii publice şi, la cererea primului ministru, în alte situaţii.

Participările şefului statului sunt facultative, în primul caz în afara oricărei invitaţii, deci din proprie iniţiativă, în vreme ce, în al doilea caz, numai la iniţiativa executivului.

În cadrul şedinţelor se dezbat probleme ale politicii interne şi externe ale ţării, precum şi aspecte privind conducerea generală a administraţiei publice, adoptându-se măsurile corespunzătoare.

Dezbaterile şi modul de adoptare a actelor şi a măsurilor guvernamentale se consemnează în stenograma şedinţei certificată de secretarul general al guvernului.

Primul ministru conduce guvernul şi coordonează activitatea membrilor săi. Funcţia sa presupune o activitate continuă la sediul executivului, spre deosebire de

70

ceilalţi membri ai acestuia, în cadrul sau în afara şedinţelor plenului organului colegial, strâns corelată cu activitatea aparatului propriu.

Premierul este şi vicepreşedintele Consiliului Suprem de Apărare a Ţării şi exercită toate atribuţiile care derivă din această calitate.

§ 5. Atribuţiile Guvernului

Legea organică a Guvernului care a introdus noţiunea de funcţie a acestei autorităţi nu defineşte conţinutul acestui concept şi nici pe acela de atribuţie a executivului.

Totuşi, dacă acceptăm că atribuţia este un complet de drepturi şi obligaţii de care dispune o autoritate pentru realizarea sarcinilor sale, iar sarcina se poate defini ca obiectiv ce trebuie realizat în cadrul activităţii de stat, executive în cazul nostru, rezultă că funcţiile Guvernului sunt tocmai sarcinile acestuia, respectiv direcţii generale ale activităţilor sale dintre care unele sunt de conţinut (funcţia de strategie, cea de administrare a proprietăţii statului, ori cea de autoritate de stat în domeniul apărării naţionale, a ordinii publice şi siguranţei naţionale), iar altele de formă sau formale (funcţia de reglementare, cea de reprezentare ori cea de funcţionare a instituţiilor şi organismelor din subordinea sau de sub autoritatea sa).

În nici un caz aceste funcţii ale Guvernului nu se identifică cu funcţiile sau puterile statului, întrucât chiar administraţia publică îndeplineşte, pe ansamblul ei, funcţia executivă a puterii publice.

Pe de altă parte, în realizarea funcţiilor sale, Guvernul are de îndeplinit o serie de atribuţii principale (art.11).

După actele normative ce le consacră, distingem atribuţii de natură constituţională şi atribuţii de natură legală, în funcţie de stabilirea lor prin Constituţie şi, respectiv, legi (organice61 sau ordinare).

După importanţa lor, atribuţiile pot fi clasificate în principale (cuprinse în Constituţie şi legea organică) şi secundare (în alte categorii de acte de reglementare).

După locul producerii efectelor, distingem atribuţii interne şi atribuţii internaţionale.

După conţinutul lor, atribuţiile pot fi de natură economico-financiară şi socială, precum şi de natură politico-administrativă.

5.1. Atribuţii de natură economico-financiarăÎn primul rând, guvernul elaborează proiectul (legii) bugetului de stat, precum şi

contul general de încheiere a exerciţiului bugetar, supuse spre adoptare Parlamentului (art.11 lit. e din Legea nr.90/2001 coroborat cu art.138/2 şi următoarele din Constituţie).

Bugetul public naţional cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale (ale comunelor, oraşelor şi judeţelor), bugetul pentru fonduri speciale, bugetul trezoreriei şi bugetul altor instituţii de stat.62

Proiectul bugetului de stat şi cel al asigurărilor sociale de stat se elaborează anual şi se supun separat adoptării parlamentului, iar dacă nu au fost adoptate cu cel puţin 3 zile înaintea expirării exerciţiului bugetar se vor aplica în continuare bugetele anului precedent până la adoptarea noilor bugete.

61 Conform Constituţiei (art. 73/3 lit. e) numai organizarea guvernului este reglementată prin lege organică, nu şi atribuţiile lui.62 Conform Legii finanţelor publice nr. 29/1996.

71

După expirarea exerciţiului financiar anual se procedează la întocmirea, de către Ministerul Finanţelor Publice, a contului general de execuţie a bugetului statului corespunzător structurii bugetului statului aprobat de parlament, acesta este analizat de guvern care-l supune spre aprobare parlamentului până la mijlocul exerciţiului următor celui privind fiecare cont general.

Conform Constituţiei (art.139/1), impozitele, taxele şi orice alte venituri ale bugetului de stat şi ale bugetului asigurărilor sociale de stat se stabilesc numai prin lege, iar impozitele şi taxele locale se stabilesc de consiliile locale şi judeţene, în limitele şi în condiţiile legii. Desigur, tot guvernul este acela care stabileşte sistemul de impozite şi taxe cuvenite bugetului public naţional şi îl supune spre adoptare Parlamentului.

Nici o cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare a acesteia (art.138/5 din Constituţie).

Curtea de Conturi exercită controlul asupra modului de formare, administrare şi întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public, prezentând rapoarte asupra conturilor de gestiune ale bugetului public naţional din exerciţiul bugetar expirat, controlează modul de gestionare a resurselor publice raportând despre neregulile constatate.

În al doilea rând, Guvernul aprobă strategiile şi programele de dezvoltare economică a ţării, pe ramuri şi domenii de activitate (art.11 lit. f din Legea nr.90/2001).

Aceste programe de dezvoltare economică fac parte integrantă din programul politic de guvernare prezentat parlamentului spre aprobare cu ocazia solicitării votului de încredere (art.103/2, 3 din Constituţie) sau în cazul angajării răspunderii guvernului printr-un nou program în urma respingerii moţiunii de cezură (art.113/4 şi 114/1 din Constituţie).

De altfel, Guvernul are rolul de a asigura (art.1/2) funcţionarea echilibrată şi dezvoltarea sistemului naţional economic şi social, precum şi racordarea acestuia la sistemul economic mondial în condiţiile promovării intereselor naţionale.

Pe de altă parte, este o funcţie strategică a executivului să asigure punerea în aplicare a Programului de guvernare (art.1/5 lit. a din Legea nr.90/2001).

În al treilea rând, Guvernul asigură administrarea proprietăţii publice şi private a statului (art.11 lit. m).

În al patrulea rând, Guvernul asigură realizarea politicii în domeniul social, potrivit Programului de guvernare (art.11 lit. g din Legea nr.90/2001).

5.2. Atribuţii de natură politico-administrativăÎn primul rând, Guvernul exercită conducerea generală a administraţiei publice

(art.11 lit. a), asigurând realizarea politicii interne şi externe a ţării, el reprezentând autoritatea supremă a puterii executive.

Prima precizare are în vedere, în această materie, textul constituţional (art.102/1 teza II) în conformitate cu care guvernul exercită conducerea generală a administraţiei publice, respectiv a activităţii executive pe întreg teritoriul ţării, actele sale fiind obligatorii pentru întreaga administraţie publică.

Cea de a doua precizare se referă la calitatea guvernului de a exercita această conducere în mod diferenţiat după cum respectivele autorităţi sunt sau nu în subordinea lui (de pildă, ministerele, pe de o parte, comparativ cu consiliile locale şi judeţene, pe de altă parte).

Cea de a treia precizare vizează atributul guvernului de coordonare şi, după caz, control al întregului sistem executiv, inclusiv a autorităţilor locale, având în vedere

72

structura unitară a statului nostru, cu respectarea autonomiei locale specifică consiliilor locale şi judeţene, a descentralizării serviciilor publice din teritoriu care aparţin autorităţilor centrale şi a cooperării cu organismele publice şi sociale interesate.

În al doilea rând, iniţiază proiecte de legi şi le supune spre adoptare Parlamentului (art.11 lit. b), dezbătând acele propuneri legislative care privesc activitatea executivă primite din partea Parlamentului.

În acest sens guvernul este principalul titular al dreptului de iniţiativă legislativă, putând cere dezbaterea proiectelor sale în regim de urgenţă. El iniţiază proiecte de legi în ramurile sau domeniile activităţii executive pe care le conduce sau le coordonează, iar dacă asemenea proiecte provin de la un alt autor parlamentul nu le supune, de regulă, dezbaterii sale până nu le trimite guvernului spre analiză, iar dacă o asemenea iniţiativă legislativă de natură extraexecutivă vizează bugetul de stat sau bugetul asigurărilor sociale de stat, o asemenea sesizare a guvernului de către parlament este obligatorie, urmând ca executivul să prezinte, în această problemă, o informare legislativului (art.110/1 din Constituţie).

În al treilea rând, emite hotărâri pentru organizarea executării legilor, ordonanţe în temeiul unei legi speciale de abilitare şi ordonanţe de urgenţă (art.11 lit. c), potrivit Constituţiei.

În al patrulea rând, Guvernul asigură executarea de către administraţia publică a legilor şi a celorlalte dispoziţii normative date în aplicarea acestora (art.11 lit. d), prin acte de aplicare normativă sau individuală, indiferent că există sau nu o împuternicire expresă din partea legislativului.

În al cincilea rând, Guvernul conduce şi controlează activitatea ministerelor şi a celorlalte organe centrale de specialitate din subordinea sa (art.11 lit. l din Legea nr.90/2001).

În realizarea funcţiei sale de conducere generală a administraţiei publice el exercită controlul ierarhic asupra ministerelor, organelor de specialitate din subordinea sa, precum şi al prefecţilor (art.28/1).

În exercitarea controlului ierarhic Guvernul are dreptul să anuleze actele administrative ilegale sau inoportune emise de autorităţile administraţiei publice din subordinea sa, precum şi ale prefecţilor (art.28/2).

În al şaselea rând, guvernul înfiinţează, cu avizul Curţii de Conturi, organe de specialitate în subordinea sa (art.11 lit. o).

Prima precizare are în vedere faptul că acest atribut este condiţionat, conform Constituţiei (art.117/2), de existenţa legii care să recunoască executivului o astfel de competenţă.

A doua precizare vizează faptul că ministerele se înfiinţează, se organizează şi funcţionează potrivit legii (art.117/1 din Constituţie) şi numai în subordinea Guvernului (art.116/1).

A treia precizare are în vedere faptul că autorităţile administrative autonome (centrale sau locale) nefiind în subordinea guvernului nu se pot înfiinţa decât prin lege organică (art.117/3 din Constituţie).

În al şaptelea rând, Guvernul poate constitui (art.11/1 şi 2):a) organisme cu caracter consultativ pentru rezolvarea unor probleme din

competenţa sa;b) consilii, comisii şi comitete interministeriale în scopul elaborării, corelării şi

monitorizării de politici.

73

Modul de organizare şi funcţionare a acestor structuri şi a serviciilor acestora se stabileşte prin hotărâre de guvern şi în limita bugetului aprobat (art.12/3).

În al optulea rând, cooperează cu organismele sociale interesate în îndeplinirea atribuţiilor sale (art.11 lit. p).

În al nouălea rând, Guvernul exercită atribuţii referitoare la asigurarea ordinii de drept, a liniştii publice, a siguranţei cetăţeanului, a drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti, în condiţiile prevăzute de lege (art.11 lit. h).

Prima precizare are în vedere faptul că aceste atribute ale guvernului sunt strict limitate şi condiţionate în modul cel mai restrictiv de Constituţie şi de legislaţia bazată pe ea atunci când vizează drepturile fundamentale ale omului, apărarea ordinii de drept şi a secretului de stat.63

Cea de a doua precizare are în vedere rolul decisiv a hotărârilor Consiliului Suprem de Apărare a Ţării şi a decretelor prezidenţiale – ce stabilesc măsuri vizând apărarea ţării, a ordinii şi liniştii publice – ca acte obligatorii de îndeplinit de către întregul executiv condus de guvern.

În al zecelea rând, Guvernul aduce la îndeplinire măsurile adoptate, potrivit legii, pentru apărarea ţării, în care scop organizează şi înzestrează forţele armate (art.11 lit. i).

În al unsprezecelea rând, asigură realizarea politicii externe a ţării şi integrarea României în structurile europene şi internaţionale.

În al doisprezecelea rând, conform legii (art.11 lit. k) şi Constituţiei (art.91/1) Guvernul negociază tratatele, acordurile şi convenţiile internaţionale care angajează statul român; negociază şi încheie, potrivit legii, convenţii şi alte înţelegeri internaţionale de nivel guvernamental.

În al treisprezecelea rând, Guvernul acordă şi retrage cetăţenia română în condiţiile legi, aprobă renunţarea la cetăţenia română, conform legii (art.11 lit. n).

În sfârşit, guvernul îndeplineşte orice alte atribuţii prevăzute de lege (art.11 lit. r) sau care decurg din rolul şi funcţiile sale.

§ 6. Actele Guvernului

Guvernul, în plenul său, şi primul ministru adoptă sau, respectiv, emite acte juridice şi acte politice.

a. Guvernul în plen adoptă acte juridice cum sunt hotărârile, regulamentele şi ordonanţele. Hotărârile se emit, potrivit Constituţiei, pentru organizarea executării legilor (art.108 alin. 2), precum şi în exercitarea atribuţiilor proprii, potrivit legii organice (art.26 alin. 1). Ordonanţele se emit, de regulă, în baza unei împuterniciri legislative de abilitare speciale a Guvernului în domenii rezervate legii ordinare, în timp ce ordonanţele de urgenţă se emit în cazuri excepţionale potrivit Constituţiei (art.115/4). Regulamentele sunt emise în aplicarea legilor când prin lege s-a prevăzut aceasta. Hotărârile pot avea caracter normativ sau individual, în vreme ce ordonanţele şi regulamentele nu pot fi decât normative.

Membrii guvernului pot propune proiecte de hotărâri şi de ordonanţe privind ramura sau domeniul de activitate de care răspund. Actele guvernului se adoptă prin

63 Constituţia cuprinde în acest sens (art. 49) prevederi privind condiţionarea restrângerii prin lege a unor drepturi şi libertăţi în anumite scopuri determinate şi în mod proporţional cu situaţia care determină o atare stare, fără afectarea existenţei dreptului său a libertăţii astfel diminuate.

74

votul majorităţii celor prezenţi prin consens. Dacă nu se realizează consensul hotărăşte premierul.

Hotărârile şi ordonanţele se semnează de primul ministru, se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare şi se publică în Monitorul Oficial. Nepublicarea atrage inexistenţa acestor acte. Hotărârile cu caracter militar, precum şi cele care constituie secrete de stat nu se publică (comunicându-se doar celor interesaţi).

Regulamentele se elaborează potrivit deciziei primului ministru, fiind semnate numai de acesta şi publicate în Monitorul Oficial.

b. Primul ministru emite, în exercitarea atribuţiilor sale, decizii cu caracter normativ şi individual, mai ales în legătură cu organizarea internă a guvernului, această categorie de acte fiind semnată numai de premier. Dintre actele individuale amintim pe cele care vizează numirea şi eliberarea din funcţie a personalului aparatului propriu al guvernului.

În plenul său executivul mai adoptă şi acte politice prin care îşi exprimă poziţia faţă de anumite evenimente interne şi internaţionale, cum sunt, de pildă, declaraţiile, dar care nu produc efecte juridice, ci numai consecinţe politice, datorită poziţiei şi prestigiului autorităţii de la care provin. De asemenea, primul ministru poate emite acte exclusiv politice ca, de pildă, mesajele care sunt adresate unor reuniuni interne sau internaţionale.

O importantă categorie de acte având o natură dublă, politico-juridică, o reprezintă actele de drept internaţional cum sunt, de pildă, acordurile, convenţiile şi alte înţelegeri internaţionale care pot fi negociate şi semnate de guvern. Numeroase acte din această categorie, cum sunt, de pildă, tratatele internaţionale care fac necesară adoptarea unor legi noi sau revizuirea celor în vigoare, sunt supuse parlamentului spre ratificare prin lege.64

În sfârşit, guvernul, în cadrul dreptului său de iniţiativă legislativă, elaborează şi aprobă proiecte de legi pe care le supune spre adoptare parlamentului, după caz în procedură de urgenţă, precum şi dezbate acele propuneri legislative primite din partea parlamentului care privesc activitatea executivă.

§ 7. Răspunderea Guvernului

După caracterul răspunderii, distingem răspunderea individuală şi răspunderea colegială a membrilor guvernului.

După natura ei, răspunderea poate fi juridică, la rândul ei şi aceasta de mai multe categorii, şi răspundere politico-juridică.

După autoritatea faţă de care se declanşează, răspunderea membrilor guvernului poate opera faţă de plenul executivului din care fac parte şi faţă de primul ministru.

Guvernul, în întregul său, răspunde politic numai în faţa Parlamentului (art.31) pentru întreaga sa activitate, iar fiecare membru al acestuia răspunde politic solidar cu ceilalţi membri pentru activitatea şi pentru actele executivului. De asemenea, fiecare membru al guvernului este răspunzător în faţa parlamentului şi a executivului din care face parte şi pentru propria activitate. Senatul poate recomanda guvernului demiterea unui membru al său.

Primul ministru, având atribuţii de conducere a guvernului şi de coordonare a activităţii miniştrilor, răspunde de activitatea executivului în fata legislativului, după cum fiecare ministru răspunde şi în faţa premierului pentru propria activitate.

64 Art. 2, 3 din Legea nr. 4/1991 privind încheierea şi ratificarea tratatelor.

75

Camera Deputaţilor şi Senatul în şedinţă comună pot retrage încrederea acordată guvernului adoptând o moţiune de cenzură cu votul majorităţii parlamentarilor. Moţiunea poate fi iniţiată de cel puţin o pătrime din numărul total al deputaţilor şi senatorilor şi se comunică guvernului pe data adoptării ei. Ea se dezbate după trei zile de la data prezentării sale în şedinţa comună a parlamentului, iar dacă este respinsă nu se mai poate iniţia o nouă moţiune, cu excepţia cazului în care executivul îşi angajează o nouă răspundere asupra unui program, a unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege. Guvernul se consideră demis dacă moţiunea de cenzură depusă în termen de trei zile de la prezentarea programului, declaraţiei sau proiectului a fost votată.

În privinţa răspunderii juridice, numai Camera Deputaţilor, Senatul şi Preşedintele României au dreptul să ceară urmărirea penală a membrilor executivului pentru fapte săvârşite în exercitarea funcţiei lor.

Dacă s-a cerut urmărirea penală, şeful statului poate dispune suspendarea din funcţia executivă, iar trimiterea în judecată atrage de drept suspendarea din funcţie, competenţa de judecată aparţinând Curţii Supreme de Justiţie. Cazurile de răspundere şi pedepsele aplicabile membrilor guvernului sunt reglementate de Legea responsabilităţii ministeriale nr.115/1999 (completată prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.130/1999 şi prin Legea nr.468/2001 de aprobare şi modificare a ordonanţei).

Datorită faptului că funcţia de membru al guvernului este compatibilă cu cea de deputat sau senator, fără a fi cumulative în mod obligatoriu, încetarea uneia dintre ele nu duce la pierderea celeilalte calităţi, decât în măsura în care cauzele încetării ar fi comune ambelor situaţii, ca de pildă, pierderea drepturilor electorale, a cetăţeniei române, stabilirea domiciliului în străinătate, etc.

§ 8. Raporturile dintre Parlament şi Guvern

8.1. Constituirea guvernului, controlul său parlamentar şi angajarea răspunderii executivului

În primul rând, candidatul desemnat de şeful statului pentru funcţia de prim-ministru trebuie să ceară în termen de 10 zile de la desemnare votul de încredere al legislativului asupra programului şi a întregii liste a guvernului.

În al doilea rând, guvernul, ca şi celelalte autorităţi ale administraţiei publice, are obligaţia în cadrul controlului parlamentar exercitat asupra sa să prezinte informaţiile şi documentele cerute de camere sau de comisiile parlamentare, iar în cazul în care o iniţiativă legislativă implică modificarea bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat solicitarea informării este obligatorie.

În al treilea rând, membrii executivului au acces la lucrările legislativului, iar dacă li se solicită prezenţa, participarea lor este obligatorie.

În al patrulea rând, guvernul şi membrii săi au obligaţia să răspundă la întrebările sau interpelările formulate de parlamentari, iar forul legislativ poate adopta o moţiune prin care să-şi exprime poziţia cu privire la problemele ce au făcut obiectul interpelării.

În cincilea rând, parlamentul în şedinţa comună a camerelor sale, poate retrage încrederea acordată guvernului prin adoptarea unei moţiuni de cenzură cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor în următoarele condiţii:

- iniţierea moţiunii de către cel puţin o pătrime din numărul total al parlamentarilor;

76

- comunicarea moţiunii guvernului la data depunerii ei;- dezbaterea moţiunii după 3 zile de la data când a fost prezentată în şedinţa

comună a celor două camere.În al şaselea rând, dacă moţiunea de cenzură a fost respinsă, deputaţii şi senatorii

care au semnat-o nu mai pot iniţia în aceeaşi sesiune o nouă moţiune de cenzură, cu excepţia cazului în care guvernul îşi angajează răspunderea.

În al şaptelea rând, dacă guvernul îşi angajează răspunderea, în faţa camerelor întrunite în şedinţă comună, asupra unui program, a unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege, se poate depune o nouă moţiune de cenzură în termen de 3 zile de la prezentarea acestora, iar dacă este votată guvernul este demis pe data adoptării ei; dacă moţiunea nu este adoptată (guvernul nefiind demis), în acest caz proiectul, programul sau declaraţia se consideră adoptate devenind obligatorii pentru executiv.

8.2. Delegarea legislativăO problemă centrală a modului de exercitare a unor atribuţii normative ale

guvernului o reprezintă delegarea legislativă. Ea poate fi definită ca situaţia juridică creată prin conferirea în beneficiul guvernului a unei competenţe de legiferare – care în mod obişnuit revine parlamentului – cu respectarea unor anumite condiţii prevăzute în Constituţie. În conformitate cu legea fundamentală delegarea legislativă poate fi exercitată în temeiul unui act juridic sau se poate realiza de drept.

Delegarea prin act juridic apare când sunt întrunite unele condiţii.În primul rând, o lege specială abilitează executivul să poată emite ordonanţe în

domenii care nu fac obiectul legilor organice.În al doilea rând, legea de abilitare va stabili domeniul şi data până la care se pot

emite ordonanţe (de regulă, până la revenirea legislativului din vacanţa parlamentară).În al treilea rând, dacă legea de abilitare o cere, ordonanţele se supun aprobării

parlamentului potrivit procedurii legislative, până la împlinirea termenului de abilitare, prin a cărui nerespectare încetează de drept efectele ordonanţelor astfel adoptate. De aici concluzia că legea de abilitare poate să nu prevadă obligativitatea supunerii spre aprobare parlamentară a unor astfel de acte.

Delegarea legislativă de drept nu presupune existenţa unei manifestări de voinţă a parlamentului, deoarece ea se realizează în temeiul Constituţiei prin îndeplinirea unor condiţii (art.115/4).

În primul rând, trebuie să existe situaţii extraordinare care să reclame din partea executivului adoptarea unor ordonanţe de urgenţă, cu motivaţia corespunzătoare.

În al doilea rând, aceste acte intră în vigoare numai după depunerea lor spre aprobare la parlament, unde se va dezbate în procedură de urgenţă, iar dacă acesta nu se află în sesiune, el se convoacă în mod obligatoriu.

În al treilea rând, intrarea în vigoare a ordonanţelor, fiind condiţionată numai de depunerea lor spre aprobarea legislativului, înseamnă că producerea efectelor juridice nu depinde de aşteptarea rezultatelor dezbaterilor din camere şi nici de obţinerea aprobării, deoarece în acest caz se încalcă principiul celerităţii care a impus adoptarea lor pe considerente de urgenţă.

În al patrulea rând, asupra ordonanţelor emise în astfel de situaţii parlamentul trebuie să se pronunţe întotdeauna, prin aprobarea sau respingerea lor, iar în acest ultim caz, efectele lor juridice încetează, considerăm chiar cu efect retroactiv până la data la care au intrat în vigoare.

77

Problema centrală a delegării legislative o reprezintă însă obiectul acesteia, adică acele domenii rezervate în mod obişnuit legii şi în care puterea executivă poate interveni prin acte proprii de reglementare, mai ales atunci când nu există o lege specială de abilitare, ca, de pildă, cazul situaţiilor excepţionale.

În primul rând, aşa după cum rezultă tacit, din acele prevederi constituţionale vizând procedura de revizuire a legii fundamentale, guvernul nu poate dispune prin ordonanţe modificarea Constituţiei (aspect relevat şi în art.115/6 din Constituţia revizuită).

În al doilea rând, nu pot constitui obiectul aceloraşi acte domeniile rezervate legii organice, după cum se prevede în mod expres, nu numai sub aspectul emiterii de noi reglementări, dar considerăm şi în privinţa modificării, suspendării sau interpretării celor deja existente (art.115/1).

În al treilea rând, delegarea legislativă nu poate viza atribuţii încredinţate expres de Constituţie parlamentului în întregul său, deci în plenul reunit al camerelor sale (de pildă, aprobarea bugetului de stat, declararea mobilizării, a stării de război, etc.).

În al patrulea rând, nu pot fi încredinţate guvernului acele atribuţii legislative care-l vizează în mod direct pe acesta sub aspectul dobândirii, modificării sau încetării competenţelor sale, precum şi cele referitoare la raporturile lui cu alte organe ale statului din afara sistemului executiv (parlament, justiţie).

În al cincilea rând, considerăm că delegarea legislativă nu poate viza acele măsuri excepţionale încredinţate de Constituţie Preşedintelui României, precum, de pildă, instituirea stării de urgenţă, declararea mobilizării forţelor armate, etc.

În sfârşit, Constituţia revizuită (art.115/5 teza ultimă) permite adoptarea ordonanţelor de urgenţă care să conţină norme organice în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată.

O a doua mare problemă legată de delegarea legislativă o constituie natura juridică a acestei instituţii, precum şi a activităţii îndeplinite de executiv în temeiul ei şi, implicit, natura ordonanţelor astfel emise.

Cu privire la primul aspect, trebuie să facem distincţie între natura atribuţiilor delegate şi natura activităţii prin intermediul căreia se înfăptuieşte. În acest sens este posibil ca în materia organizării şi funcţionării autorităţilor publice una şi aceeaşi atribuţie să fie exercitată de organe aparţinând unor puteri distincte – în mod simultan sau succesiv – caz în care între aceeaşi atribuţie diferenţierea să fie marcată nu atât sub aspectul conţinutului ei, ci numai în privinţa autorităţii care o înfăptuieşte şi, mai ales, a formei sau funcţiei de activitate statală (fundamentală şi concretă) prin care se realizează.

De aceea este posibil ca aceeaşi atribuţie, normativă, în cazul nostru, să rămână, în esenţă, neschimbată dacă este înfăptuită atât de către parlament, cât şi de către administraţie, criteriul organului care o realizează – privit în mod izolat – nefiind suficient în determinarea exactă a naturii juridice a activităţii prin care se exercită respectiva competenţă. Într-adevăr, în caracterizarea unei forme sau funcţii fundamentale de exercitare a puterii în stat este hotărâtor conţinutul activităţii desfăşurate,65 or atunci când guvernul exercită unele atribuţii ale legislativului el foloseşte metode deosebite de cele ale parlamentului, emiţând şi acte proprii, ordonanţe

65 Asupra analizelor consacrate formelor de activitate a se vedea în detaliu, T. Drăganu, Formele de activitate ale organelor statului…, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1965, pag. 56-57.

78

în acest caz. În acest sens este posibilă eliminarea aparentei contradicţii dintre atribuţiile legislative delegate şi caracterul executiv al actelor prin intermediul cărora se înfăptuiesc. Pe de altă parte, edictarea de norme de către administraţie este un specific şi al activităţii executive, fie că este cazul actelor de reglementare primară în domenii nerezervate exclusiv legii, fie că este cazul actelor de aplicare normativă, secundară, a legii. Şi tot astfel, după cum există organe administrative cu atribuţii jurisdicţionale ori autorităţi neexecutive ce îndeplinesc activităţi administrative, trebuie să recunoaştem şi existenţa unei autorităţi executive supreme cu atribuţii de reglementare legislativă chiar dacă această competenţă are un caracter excepţional, temporar şi strict controlat de parlament.

Caracterul executiv al activităţii înfăptuite în temeiul delegării legislative rezultă din mai multe considerente.

În primul rând, actele astfel emise sunt denumite ordonanţe şi nu legi.În al doilea rând, existenţa deplinătăţii recunoscute a efectelor juridice, chiar

provizorii, ale acestor acte, adoptate după o procedură executivă, care sunt ulterior supuse aprobării legislative ce le conferă posterior valabilitate perpetuă – iar nu prin adoptarea specifică procedurii legislative.

În al treilea rând, până la aprobarea lor de către parlament, ordonanţele pot fi modificate, revocate sau înlocuite de guvern.

În al patrulea rând, în urma aprobării, ordonanţele dobândesc puterea juridică a legii şi numai aceasta din urmă le mai poate suspenda, modifica sau abroga, iar Curtea Constituţională le verifică conformitatea cu legea fundamentală, guvernul pierzându-şi competenţa de a mai putea decide sau reveni asupra situaţiei juridice în lipsa unei noi delegări legislative. Apoi, nu toate ordonanţele se supun aprobării legislative.

În al cincilea rând, dacă în cel mult 30 de zile de la depunere Camera sesizată nu se pronunţă asupra ordonanţei aceasta se consideră adoptată şi se trimite celeilalte Camere care decide tot în procedură de urgenţă (art.115/5 teza penultimă).

În concluzie, delegarea legislativă încredinţată guvernului implică exerciţiul temporar al unor atribuţii legislative de către puterea executivă prin forme şi metode specifice activităţii administrative prin producerea de efecte juridice valabile pe măsura recunoaşterii şi însuşirii acestor acte de către parlament.

79

Secţiunea a III-aAdministraţia publică centrală de specialitate

§ 1. Trăsăturile, locul şi rolul organelor centrale în sistemul autorităţilor administrative

Autorităţile centrale de specialitate ale administraţiei publice sunt ministerele, precum şi diverse comitete, consilii, departamente, inspectorate, bănci, oficii, etc.

Organizarea şi funcţionarea ministerelor nu este reglementată printr-o lege distinctă, proprie, ci ea se face tot prin Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor.

De aici decurg unele constatări.Prima are în vedere faptul că, deşi Constituţia nu o cere, ministerele fiind

reglementate prin acelaşi act normativ cu Guvernul, dobândesc şi un statut de natură organică (art.73/3 lit. e din Constituţie), ceea ce va impune, în virtutea simetriei formal-juridice ca şi operaţiunile ulterioare, de modificare sau abrogare legislativă să se facă prin acte de aceeaşi natură şi forţă juridică.

A doua constatare vizează împrejurarea că în concret, ministerele se pot înfiinţa, organiza şi funcţionează potrivit legii ordinare (art.117/1 din Constituţie).

Cea de a treia constatare se referă la neajunsurile generate de lipsa unei proprii legi unitare şi comune tuturor ministerelor (întocmai ca şi în cazul administraţiei publice locale) în care să fie reglementate unitar modul de organizare şi structurile acestor organe, funcţionarea şi actele respectivelor autorităţi, etc.

O primă caracteristică a acestor organe o reprezintă faptul că ele sunt autorităţi ale puterii executive, înfăptuind activitate administrativă cu rol coordonator în asigurarea bunei funcţionări a administraţiei publice dintr-un anumit sector. Fiind organe executive, ele fac parte din sistemul administraţiei publice. Natura lor juridică administrativă rezultă din modul lor de denumire (ministere, instituţii centrale), de locul pe care îl ocupă în cadrul autorităţilor publice (fiind incluse de Constituţie – cap. V din titlul III – în administraţia publică), din modul lor de subordonare (de regulă, faţă de guvern) şi din atribuţiile executive pe care le îndeplinesc.

O a doua caracteristică a acestor organe este competenţa lor de specială, putând decide, conform legii, numai în anumite limite ale sferei executive ce formează ramura sau domeniul lor de activitate. În acest sens, se consideră că ministerele sunt organe de ramură, deoarece îşi desfăşoară activitatea într-un sector bine determinat şi limitat (învăţământ, apărare, sănătate) sau în sectoare astfel constituite (economie şi finanţe, comerţ şi turism, agricultură şi industrie alimentară) în timp ce organele de domeniu realizează activităţi în mai multe sectoare complimentare sau conexe ori care au tangenţă cu competenţa mai multor categorii de organe administrative, grupare în care se cuprind organe de sinteză (de pildă, Comisia Naţională pentru Statistică), organe de coordonare (Banca Naţională a României) şi organe de control (diversele inspecţii şi inspectorate).66

O a treia caracteristică, rezultând chiar din denumirea lor, constă în faptul că ele sunt organe centrale, întrucât îşi desfăşoară şi conduc activitatea la nivel naţional

66 I. Iovănaş, op.cit., pag. 136; distincţia între ramură şi domeniu este destul de labilă, motiv pentru care în Legea nr. 90/2001 s-a formulat teza că ministerele îşi desfăşoară activitatea pe domenii (art. 34).

80

reprezentând, sub acest aspect, gruparea superioară şi distinctă în cadrul autorităţilor executive comparativ cu autorităţile locale şi din teritoriu.

În privinţa locului ocupat în sistemul ierarhic executiv mai este de făcut precizarea că aceste organe se subordonează, de regulă, guvernului, ministerele numai în această subordine (art.35), atât organic cât şi funcţional, guvernul nefiind doar un simplu organ central, ci autoritatea executivă supremă în stat.

Ca organe centrale, respectivele autorităţi pentru a putea îndeplini sarcinile care le revin în teritoriu au, după caz, şi organe în subordine, constituite la nivelul diviziunilor administrativ-teritoriale (de pildă, internele, finanţele) sau după alte criterii (apărare, comunicaţiile, vama). Aceste organe instituite în teritoriu sau autorităţi teritoriale pot dispune, după caz, numai de simpla independenţă operativă (de pildă, apărarea naţională) sau pot fi chiar organe locale cu autonomie de organizare şi funcţionare, în dublă subordonare (de pildă, direcţiile judeţene de cultură).

O a patra caracteristică a organelor centrale este conducerea lor unipersonală de către cel pus în fruntea acestora.

În concluzie, ministerele şi celelalte organe centrale sunt autorităţi aparţinând puterii executive ce exercită conducerea, coordonarea, îndrumarea şi controlul la nivel naţional asupra ramurilor şi domeniilor de activitate care le-au fost încredinţate.

§ 2. Constituirea, organizarea şi funcţionarea organelor centrale

2.1. ConstituireaConstituirea sau înfiinţarea organelor centrale ale administraţiei se face în mod

diferit. Astfel, în cazul ministerelor, ele se înfiinţează, se organizează şi funcţionează conform legii (potrivit art.117 alin. 1 din Constituţie), în vreme ce guvernul şi ministerele, cu avizul Curţii de Conturi, pot înfiinţa organe de specialitate în subordinea lor numai dacă legea le recunoaşte această competenţă, iar autorităţile administrative autonome se pot înfiinţa doar prin lege organică (art.117 alin. 2 şi 3 din Constituţie). Probabil că ministerele vor beneficia în viitor de o lege cadru generală care le va stabili bazele de organizare şi funcţionare, unificând actualele reglementări disparate şi diferite care sunt în vigoare.

Ministerele se organizează şi funcţionează numai în subordinea Guvernului (potrivit Constituţiei şi Legii nr.90/2001 art.35).

Ministerele se aprobă de către Parlament, prin acordarea votului de încredere asupra programului de guvernare şi a întregii liste a Guvernului, cu ocazia procedurii de investitură (art.36).

Primul ministru poate cere Parlamentului modificarea structurii Guvernului prin înfiinţarea, desfiinţarea sau, după caz, divizarea ori comasarea unor ministere (art.37), inclusiv cu ocazia solicitării votului de investitură.

Prin Ordonanţa de urgenţă nr.2/2001 s-au reglementat măsuri privind înfiinţarea, organizarea / reorganizarea sau funcţionarea după caz, a unor ministere, organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi instituţii publice.

Organele centrale de specialitate sunt instituţii cu activitate permanentă, nefiind constituite pentru o perioadă limitată de timp sau mandat, aşa cum este cazul guvernului, ele trebuind să asigure continuitatea realizării sarcinilor permanente în materie administrativă. Existenţa acestor organe nu este condiţionată de mandatul limitat în timp al conducătorilor lor, aşa cum este, de pildă, cazul miniştrilor, ale căror

81

funcţii se exercită, de regulă, pe durata mandatului guvernului. Deci, schimbările în conducere nu afectează existenţa juridică a organului şi continuitatea exercitării atribuţiilor sale.

2.2. Organizare şi compunereOrganele centrale sunt alcătuite din funcţionari, respectiv din persoane fizice

investite în funcţie, de regulă, prin numire şi a căror activitate principală este de natură administrativă sau executivă. Personalul aparatului propriu al acestor autorităţi se compune din personal ce exercită funcţii publice de conducere şi funcţii publice de execuţie, precum şi personalul de secretariat administrativ, protocol, gospodărire, întreţinere, reparaţii, de deservire. Nomenclatorul funcţiilor de bază ale categoriilor de personal se stabileşte prin hotărârea guvernului. Competenţele de numire sau angajare a personalului ministerelor se stabileşte prin ordinul ministrului, dacă potrivit dispoziţiilor legale nu se prevede altfel.

Atribuţiile personalului din cadrul compartimentelor ministerelor şi celorlalte autorităţi centrale sunt stabilite prin regulamentele proprii de organizare şi funcţionare a acestor organe, aprobate de conducătorii lor.

Funcţionarii publici din autorităţile centrale sunt incompatibili, conform Statutului funcţionarilor publici (art.56/1), cu orice altă funcţie publică, cu excepţia calităţii de cadru didactic.

Personalul ministerelor nu poate îndeplini o funcţie de reprezentare profesională cu caracter naţional, o altă funcţie publică sau o funcţie ori activitate profesională salariată în cadrul regiilor autonome, societăţilor comerciale sau al altor organizaţii ori unităţi cu scop lucrativ. În cazul demnitarilor care au şi calitatea de membri ai guvernului (miniştrii) funcţia de membru al executivului este, conform Constituţiei (art.105), compatibilă cu calitatea de deputat sau senator.

Ministerele au, de regulă, o structură organizatorică unitară în privinţa compartimentelor interne ce le alcătuiesc şi care se compun – în funcţie de importanţa, volumul, complexitatea şi specificul atribuţiilor îndeplinite – din următoarele subdiviziuni: birouri, servicii, direcţii, direcţii generale şi departamente. În unele ministere, în funcţie de specificul activităţii, se pot organiza inspectorate de stat, asimilate direcţiilor, sau, după caz, direcţiilor generale, comisii naţionale asimilate departamentelor, oficii, etc. În mod excepţional şi pe termen limitat, în cadrul unor ministere cu activitate complexă se pot organiza departamente vizând aplicarea politicii economice într-o anumită ramură sau subramură economică. Departamentele sunt conduse de secretari de stat sau subsecretari de stat.

Structura organizatorică a ministerelor şi numărul corespunzător de posturi se aprobă de guvern, cu respectarea prevederilor bugetare. Aceasta este determinată şi de rolul, funcţiile şi atribuţiile ministerelor în raport cu importanţa, volumul, complexitatea şi specificul activităţii desfăşurate (art.40/1). Atribuţiile compartimentelor ministerelor se stabilesc prin regulamentul de organizare şi funcţionare a ministerului, aprobat prin ordinul ministerului. În funcţie de natura activităţii, ministerele pot avea şi compartimente în străinătate. Misiunile diplomatice şi oficiile consulare se stabilesc prin decrete prezidenţiale la propunerea guvernului. Alte compartimente externe (de pildă, reprezentanţă comercială) se stabilesc prin hotărâre guvernamentală. Unele ministere au în teritoriu organizate structuri exterioare sau teritoriale (apărarea naţională, internele), unele din ele constituindu-se ca organe distincte (învăţământ, sănătate, finanţe), iar altele chiar ca organe locale cu dublă subordonare (cultura).

82

Structurile din subordinea ministerelor pot funcţiona ca organe de specialitate (create în baza avizului Curţii de Conturi) sau ca servicii publice deconcentrate, care funcţionează în unităţile administrativ-teritoriale (art.42, 43).

Înfiinţarea sau desfiinţarea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale, obiectul de activitate, structura organizatorică, numărul şi încadrarea personalului, criteriile de constituire a compartimentelor şi funcţiile de conducere ale acestora se aprobă prin ordin al ministrului, respectiv al conducătorului organului de specialitate în subordinea căruia aceste servicii sau organe îşi desfăşoară activitatea (art.44/1).

Prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administraţiei teritoriale, în calitate de reprezentant al Guvernului pe plan teritorial (art.30/1 şi 3).

Ministrul numeşte şi eliberează din funcţie conducătorii organelor de specialitate teritoriale, iar în cazul serviciilor publice deconcentrate numai cu avizul prefectului.

Ministerele au sediul în Bucureşti.Din chiar momentul înfiinţării lor ministerele dobândesc personalitate juridică

(art.39 din Legea nr.90/2001).Guvernul este autorizat să opereze, în funcţie de necesităţi, îmbunătăţiri în

organizarea ministerelor, prin hotărâri, fie prin transferul unor atribuţii specifice de la un minister la altul, fie prin încredinţarea unor atribuţii prevăzute în sarcina ministerelor către secretariate de stat sau agenţii direct subordonate guvernului. În lipsa unei legi unitare a ministerelor, ele sunt organizate prin legi speciale.

Celelalte autorităţi centrale neministeriale, dar de rang naţional şi guvernamental, au o structură asemănătoare ministerelor adaptată specificului activităţilor proprii, aşa cum este, de pildă, cazul Băncii Naţionale a României, Comisiei Naţionale pentru Statistică, a Oficiului de Stat pentru Invenţii şi Mărci, etc.

2.3. Conducerea şi funcţionarea autorităţilor centraleConducerea ministerelor se exercită de ministru, şi, după caz, de secretari şi

subsecretari de stat şi colegiul ministerului.Ministrul este investit în funcţie, de regulă, o dată cu aprobarea de către

parlament a compunerii guvernului la propunerea premierului desemnat de şeful statului sau prin numirea sa prin decret prezidenţial la propunerea premierului (în urma vacanţei ministeriale cauzate de deces, demisie, demitere, ori a remanierii guvernamentale).

În fiecare minister se va organiza cabinetul ministrului, cu personal propriu, căruia nu i se aplică prevederile legii privind Statutul funcţionarului public (art.40/2).

Ministrul conduce întreaga activitate a ministerului şi îl reprezintă în raporturile cu guvernul, cu celelalte ministere şi autorităţi publice şi organizaţii din ţară, precum şi cu organismele similare din alte ţări, cu persoane fizice şi juridice din ţară şi din străinătate, precum şi în justiţie (art.46/2).

În cazul în care ministrul, din diferite motive, nu îşi poate exercita atribuţiile curente, va desemna secretarul de stat care exercită aceste atribuţii, înştiinţându-l pe primul ministru despre aceasta (art.51).

Secretarii şi subsecretarii de stat conduc activitatea departamentelor ce le-au fost încredinţate în cadrul ministerelor ori al altor organe în cadrul cărora funcţionează, ajutându-l pe ministru în acţiunea sa de conducere.

În cadrul ministerului funcţionează colegiul ministerului, organ consultativ compus din secretarii şi subsecretarii de stat, directori generali, directori, şefii

83

compartimentelor independente, şeful compartimentului juridic, alte persoane având diverse funcţii de conducere în corelaţie cu natura şi structura ministerului (art.52).

Colegiul ministerului se întruneşte, de regulă, o dată pe lună sau ori de câte ori este nevoie, sub preşedinţia ministrului, pentru dezbaterea unor probleme privind activitatea autorităţii respective şi adoptă recomandări cu votul a cel puţin jumătate plus unu din numărul total al membrilor prezenţi. Rezultă că organul de conducere al ministerului este unipersonal, reprezentat prin ministru, iar organul colegial are doar rol consultativ, spre deosebire de plenul guvernului care este un organ colegial de conducere.

Ministerele şi celelalte autorităţi centrale ale administraţiei publice sunt organe permanente cu activitate continuă, constituite în structuri stabile caracterizate printr-o strictă subordonare, conduse de şefi ierarhici care decid, îndrumă, coordonează şi controlează activitatea structurilor şi funcţionarilor din subordinea lor directă sau indirectă, cărora le pot suspenda, modifica, anula şi înlocui actele şi măsurile adoptate potrivit competenţei materiale, teritoriale şi personale de care dispun.

Componenţa şi regulamentul de funcţionare a colegiului se aprobă prin ordin al ministrului.

Stabilitatea funcţionării ministerului, continuitatea conducerii şi realizarea legăturilor funcţionale între structurile autorităţii sunt asigurate de secretarul general al ministerului (art.49/1).

Acesta este un funcţionar public de carieră, numit prin concurs sau examen, pe criterii de profesionalism, având următoarele atribuţii principale (art.49/2):

a) Coordonează buna funcţionare a compartimentelor şi activităţilor cu caracter funcţional din cadrul ministerului şi asigură legătura operativă dintre ministru şi conducătorii tuturor compartimentelor din minister şi autorităţile subordonate;

b) Colaborează cu compartimentele de specialitate din cadrul Secretariatului General al Guvernului, cu secretarii generali din ministere, precum şi cu cei ai judeţelor şi ai prefecturilor în probleme de interes comun;

c) Primeşte şi transmite spre avizare ministerelor proiectele de acte normative iniţiate de minister şi asigură avizarea actelor normative primite de la alţi iniţiatori;

d) Transmite Secretarului General al Guvernului proiectele de acte normative iniţiate de minister, pentru a putea fi discutate în şedinţa de guvern;

e) Urmăreşte şi asigură finalizarea actelor normative iniţiate de minister şi aprobate de Guvern;

f) Monitorizează şi controlează elaborarea raportărilor periodice;g) Coordonează personalul, politica de personal şi managementul de personal.Funcţia de ministru încetează în urma demisiei, a revocării, a pierderii

drepturilor electorale, a stării de incompatibilitate, a decesului, precum şi a demiterii dacă a fost condamnat penal sau averea sa a fost declarată, în totalitate sau în parte, printr-o hotărâre judecătorească irevocabilă, ca fiind dobândită în mod ilicit (art.5 coroborat cu art.8/2). În situaţia încetării funcţiei şi până la desemnarea noului titular, atribuţiile vor fi exercitate de premier sau de un ministru interimar desemnat de acesta.

În cazul în care încetarea calităţii de membru intervine ca urmare a demisiei, a pierderii drepturilor electorale, a incompatibilităţii, a decesului şi în alte situaţii prevăzute de lege, şeful statului la propunerea premierului declară vacantă funcţia executivă.

Revocarea din funcţia de membru al Guvernului se face prin decret prezidenţial şi are loc în caz de remaniere guvernamentală.

84

Dacă ministrul a demisionat, a fost demis, revocat, este în imposibilitatea de a exercita funcţia ori a devenit incompatibil, preşedintele României, la propunerea premierului va desemna un interimar pentru 45 de zile.

Propunerea de numire a noului membru al guvernului trebuie făcută de prim-ministru şefului statului, în cel mult 15 zile de la data încetării ocupării funcţiei. Întrucât funcţia ministerială şi cea de membru al guvernului sunt compatibile cu cea de deputat sau de senator, încetarea calităţii parlamentare nu influenţează, de regulă, calitatea administrativă şi nici invers, decât în situaţiile în care cauzele sunt comune celor două ipoteze (de pildă, pierderea drepturilor electorale, a cetăţeniei române, etc.).

În cazul altor autorităţi centrale ale administraţiei publice, modul de organizare a conducerii este diferit (de pildă, Banca Naţională a României este condusă de un guvernator, Serviciul Român de Informaţii de către un director, etc.).

§ 3. Atribuţiile autorităţilor administraţiei publice centrale

În cazul ministerelor putem face distincţie între atribuţii comune tuturor acestor organe şi atribuţii specifice unora dintre ele, precum şi între atribuţii principale şi atribuţii secundare la nivelul aceleiaşi autorităţi. Atribuţiile comune se pot grupa în mai multe categorii, după natura lor.

Legea organică (art.53) a Guvernului a adoptat un alt criteriu de clasificare a atribuţiilor, respectiv după sfera lor de cuprindere, în atribuţii generale, comune tuturor ministerelor şi, implicit, speciale, regăsite în propriile legi de organizare.

Atribuţiile politico-administrative vizează:a) organizarea, coordonarea şi controlul aplicării legilor, ordonanţelor şi

hotărârilor guvernamentale, a ordinelor şi instrucţiunilor ministeriale emise potrivit legii, cu respectarea limitelor de autoritate şi a principiului autonomiei locale a instituţiilor publice şi a agenţilor economici;

b) iniţierea şi avizarea proiectelor de legi, a ordonanţelor şi hotărârilor guvernamentale în condiţiile metodologiei aprobate de Guvern (prin Hotărârea nr.555/2001);

c) coordonarea şi urmărirea elaborării şi implementării de politici şi strategii în domeniile de activitate ale ministerului, potrivit strategiei generale a Guvernului;

d) colaborarea cu instituţii de specialitate pentru formarea şi perfecţionarea pregătirii profesionale a personalului din sistemul propriu.

Atribuţiile de natură economico-financiară vizează:a) acţionarea în vederea aplicării strategiei proprii a ministerului, integrată celei

de dezvoltare economico-socială a Guvernului;b) fundamentarea şi elaborarea propunerii pentru bugetul anual înaintate

Guvernului;c) urmărirea proiectării şi realizării investiţiilor din sistemul ministerului, în baza

bugetului aprobat.Atribuţiile de reprezentare se referă la:a) reprezentarea intereselor statului în diferite organe şi organizaţii

internaţionale, în conformitate cu acordurile şi convenţiile la care România este parte şi cu alte înţelegeri stabilite în acest scop, şi dezvoltarea relaţiilor de colaborare cu organe şi organizaţii similare din alte state şi cu organizaţii internaţionale ce interesează domeniul lor de activitate;

85

b) iniţierea şi negocierea, din împuternicirea Preşedintelui României sau a Guvernului, în condiţiile legii, încheierea de convenţii, acorduri şi alte înţelegeri internaţionale sau propunerea întocmirii formelor de aderare la cele existente;

c) urmărirea şi controlul aplicării convenţiilor şi acordurilor internaţionale la care România este parte şi luarea măsurilor pentru realizarea condiţiilor în vederea integrării în structurile europene sau în alte organisme internaţionale.

Atribuţiile de prospectare şi cercetare se referă, în principal, la analiza evoluţiei fenomenelor specifice activităţii ministerului respectiv, luarea măsurilor pentru dezvoltarea activităţii de cercetare ştiinţifică din domeniul propriu, editarea publicaţiilor de specialitate şi informare.

În cadrul atribuţiilor specifice se includ cele care revin în mod propriu numai unei singure autorităţi. Aşa, de pildă, Ministerul Afacerilor Externe organizează, îndrumă şi controlează activitatea misiunilor diplomatice şi oficiilor consulare; Ministerul Finanţelor Publice elaborează proiectul bugetului statului; Ministerul Justiţiei asigură organizarea şi derularea raporturilor guvernului cu puterea judecătorească; Ministerul Educaţiei şi Cercetării organizează, finanţează şi coordonează învăţământul de stat de toate gradele, etc.

Atribuţiile generale şi cele proprii, sunt enunţate atât în acte normative de organizare şi funcţionare a unui minister, dar şi în reglementări speciale care adaugă noi atribuţii ministerelor în precizarea sferei de competenţă de care dispun. Astfel, de pildă, Legea cetăţeniei române (nr.21/1991) prevede atribuţii ale Ministerului Justiţiei în cadrul procedurii de dobândire, la cerere, şi de renunţare la cetăţenia română.

Desigur, pentru viitor se impune adoptarea unei legi unitare de organizare şi funcţionare a ministerelor care să constituie cadrul general instituţional al acestor autorităţi şi care să includă şi principalele atribuţii – atât comune, cât şi specifice – ale acestora. Pe de altă parte, va trebui întărit atributul Guvernului, printr-o asemenea lege, de a putea încredinţa – atunci când dezideratul întăririi autonomiei locale sau a integrării europene o cer – îndeplinirea unor atribuţii de resortul administraţiei centrale (şi) în beneficiul autorităţilor executive locale, inclusiv facultatea executivului de a detalia atribuţii ale ministerelor şi de completare a celor uzuale, în funcţie de obiectivul de activitatea al fiecărei instituţii, inclusiv transferul unor activităţi de la un minister la altul (art.56).

În temeiul raporturilor ierarhice, organele centrale conduc, îndrumă, coordonează şi controlează activitatea autorităţilor subordonate (locale şi nelocale) emiţând îndrumări obligatorii, putând suspenda, anula, uneori modifica şi chiar înlocui actele ilegale şi inoportune ale acestora. Desigur, o viitoare lege unitară a ministerelor va trebui să delimiteze aria actelor de aplicare normativă a legii şi a hotărârilor guvernamentale pe care le pot emite ministerele, tocmai pentru a descuraja tendinţa de proliferare normativă nejustificată din partea acestora.

Legea organică a administraţiei publice locale nr.215/2001 a prevăzut (art.149), printre altele, în scopul armonizării intereselor generale naţionale cu cele ale colectivităţilor locale, prin realizarea unei conduceri unitare, că divergenţele dintre serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale organizate în judeţe sau în municipiul Bucureşti cu autorităţile administraţiei publice locale şi judeţene se mediază de Guvern.

Apreciem că soluţia juridică prevăzută este în contradicţie cu spiritul autonomiei locale consacrat legislativ, permiţând executivului central impunerea soluţiilor sale,

86

uneori încălcând principiul autonomiei şi în detrimentul autorităţilor locale nesubordonate.

Soluţia este pe deplin compatibilă, însă, cu modul de soluţionare a divergenţelor între autorităţi şi instituţii din subordinea Guvernului dacă ele nu au un alt organ ierarhic central sau teritorial comun care să rezolve diferendul.

Tot pentru o mai bună coordonare a activităţii din teritoriu a serviciilor publice deconcentrate, organele centrale au obligaţia (art.150) să comunice şi prefecţilor, precum şi preşedinţilor consiliilor judeţene, respectiv, primarului general al Capitalei, ordinele şi celelalte dispoziţii şi îndrumări, transmise în teritoriu propriilor servicii deconcentrate.

Considerăm că soluţia juridică este incompletă, deoarece trebuia să prevadă că, la rândul lor, preşedinţii vor comunica respectivele acte, consiliilor locale şi primarilor din judeţ, deoarece şi în localităţi funcţionează structuri în teritoriu ale serviciilor publice deconcentrate la nivel judeţean.

§ 4. Actele autorităţilor centrale de specialitate

Actele juridice de putere sau de autoritate numite şi administrative sunt emise, de regulă, de către conducătorii respectivelor organe. În cazul miniştrilor, aceştia emit ordine şi instrucţiuni şi aprobă regulamente în aplicarea prevederilor legale cu forţă juridică superioară. Ordinele pot fi atât normative cât şi individuale, în timp ce instrucţiunile şi regulamentele sunt întotdeauna normative, chiar dacă ar conţine o singură măsură de reglementare, în cazul instrucţiunilor, comparativ cu regulamentele care cuprind întotdeauna mai multe norme. Aceste acte sunt obligatorii în raza de competenţă materială a ministerului respectiv, putând fi emise cu sau fără consultarea colegiului ministerului, şi pe întreg teritoriul ţării.

Colegiul ministerului, funcţionând ca organ consultativ pe lângă ministru, nu are caracter deliberativ, neputând adopta acte decizionale, iar consultarea sa de către ministru şi, mai ales, hotărârea acestuia neavând caracter obligatoriu. De aceea actele acestui organism colegial pot fi considerate ca simple recomandări cu valoarea unor orientări de principiu pentru acţiunea sau activitatea executivă la care se referă. Atunci când sunt însuşite de ministru ele se concretizează în ordine, dispoziţii, deci în acte obligatorii. Când acest proces de convertire a lor nu are loc, ele se pot aduce la cunoştinţa celor interesaţi prin circulare, dar numai în temeiul acordului ministrului.

Autorităţile administraţiei centrale mai pot emite şi alte acte juridice de putere care au diverse denumiri ce reflectă, de regulă, obiectul lor specific, ca, de pildă, îndrumări, precizări, norme, normative, ele nedeosebindu-se – ca forţă juridică – de ordinele şi instrucţiunile ministeriale, dacă sunt semnate de ministru, fiind emise în vederea punerii în executare a unor acte superioare. În principiu, sunt aprobate sau sancţionate de ministru, dar pot proveni şi de la conducătorii unor compartimente interne (departamente, direcţii), caz în care au o forţă juridică inferioară actelor ministrului.

Unele organe centrale de specialitate, cum este cazul Ministerului Afacerilor Externe, pot emite şi acte politice specifice activităţii lor, cum sunt, de pildă, declaraţiile, notele diplomatice, notificările, etc., multe dintre ele având însă şi un caracter juridic, deoarece angajează statul ulterior la încheierea unor tratate internaţionale ori reprezintă operaţiuni ce premerg sau succed elaborarea ori denunţarea acestora.

87

§ 5. Răspunderea miniştrilor

Deşi există o lege a responsabilităţii ministeriale, cadrul juridic general al răspunderii miniştrilor este prefigurat de Constituţie şi de legea organică a guvernului. În privinţa răspunderii politico-administrative a miniştrilor distingem mai multe situaţii.

În primul rând, conform legii fundamentale, membrii guvernului sunt solidar răspunzători pentru activitatea executivului şi pentru actele adoptate de acesta, legea organică (art.31) accentuând faptul că Guvernul răspunde politic numai în faţa Parlamentului. De asemenea, fiecare membru al guvernului este răspunzător şi pentru propria sa activitate. În acest sens se distinge o răspundere colectivă a întregii autorităţi şi o răspundere individuală a miniştrilor care o compun.

În al doilea rând, guvernul în întregul său şi fiecare din membrii acestuia răspund pentru modul de îndeplinire a atribuţiilor ce le revin în faţa parlamentului.

În al treilea rând, dacă răspunderea colegială a guvernului nu poate opera decât faţă de un alt organ, cel legislativ, răspunderea individuală a membrilor guvernului poate opera atât faţă de plenul executivului, cât şi faţă de primul ministru, ceea ce-i conferă acestuia din urmă dreptul de a propune şefului statului revocarea ministrului din funcţie.

Toate aceste forme de răspundere colegială sau individuală au un caracter politico-juridic (constituţional şi administrativ) prioritar, operând chiar dacă nu s-a comis o încălcare determinată a legii – de genul abaterii juridice – conducând la demisia guvernului, la moţiunea de cenzură faţă de acesta, ceea ce echivalează cu revocarea sa, ori la demiterea unui membru, subliniem, chiar în afara sancţiunii juridice pentru o abatere.

În al patrulea rând, Camera Deputaţilor şi Senatul, precum şi Preşedintele României, au dreptul de a cere urmărirea penală a miniştrilor şi trimiterea lor în faţa Curţii Supreme de Justiţie pentru faptele săvârşite în exercitarea funcţiei lor, legea responsabilităţii ministeriale determinând cazurile de răspundere şi pedepsele aplicabile membrilor guvernului.

În acest sens intră sub incidenţa Legii nr.115/1999 faptele săvârşite de membrii Guvernului în exerciţiul funcţiei lor şi care, potrivit legii penale, constituie infracţiuni. Pentru săvârşirea altor infracţiuni, în afara exerciţiului funcţiei lor, membrii Guvernului răspund potrivit dreptului comun.

Ordonanţa de Urgenţă nr.130/1999 (art.61), dată în completarea legii anterioare, precum şi Legea nr.468/2001 de aprobare şi modificare a ordonanţei în cauză, au prevăzut următoarele infracţiuni specifice şi anume:

a) împiedicarea, prin ameninţare, violenţă ori prin folosirea de mijloace frauduloase a exercitării cu bună-credinţă a drepturilor şi libertăţilor vreunui cetăţean;

b) prezentarea, cu rea-credinţă, a unor date, inexacte Parlamentului sau Preşedintelui României cu privire la activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde săvârşirea unor fapte de natură să aducă atingere intereselor statului;

c) folosirea funcţiei pentru a favoriza câştigarea unei licitaţii, acordarea ilegală a unor autorizaţii sau altor facilităţi în scopul obţinerii de bani, bunuri sau alte foloase necuvenite pentru sine sau pentru altul.

Faptele anterior indicate săvârşite în exerciţiul funcţiei sunt sancţionate cu închisoarea de la 2-12 ani (lit. a şi b), şi 5 –20 ani (lit. c), la care se adaugă şi pedeapsa complementară a interzicerii dreptului de a mai ocupa o funcţie de demnitate publică

88

sau o funcţie publică de conducere pe o perioadă de 3-10 ani, tentativa fiind, şi ea, pedepsită.

Cel condamnat prin hotărâre judecătorească definitivă va fi demis din funcţie de Preşedintele României, la propunerea primului ministru.

În ceea ce privesc alte forme ale răspunderii sancţionatorii aplicabile miniştrilor – cum este cazul răspunderii disciplinare şi a celei contravenţionale – ca şi răspunderea reparatorie (patrimonială) ele sunt, în general, instituite după regulile dreptului comun în materie, aplicabile oricărei persoane fizice. În cazul răspunderii patrimoniale (civile) menţionăm că ea operează nu numai pentru încălcarea prevederilor contractuale ori pentru comiterea unei fapte ilicite, în ambele cazuri producându-se pagube, fie în patrimoniul autorităţii sau al terţilor, dar şi în ipoteza existenţei unor acte sau fapte de autoritate ce au prejudiciat un terţ, caz în care operează răspunderea pentru fapta proprie a autorităţii în mod direct, indiferent de calitatea pe care o are autorul încălcării în cadrul organului respectiv.

În sfârşit, precizăm că, întrucât miniştri pot avea şi calitatea de deputat sau senator, problematica răspunderii juridice se mai circumscrie şi acestor funcţii care antrenează o responsabilitate proprie şi distinctă de cea administrativă şi care ţine de sfera legislativă. Desigur, aşa cum am mai arătat, în unele situaţii cele două calităţi de răspunderi se pot întrepătrunde pentru că, de pildă, ridicarea imunităţii parlamentare şi condamnarea unui deputat atrag de drept efecte şi asupra calităţii sale de ministru şi invers.

89

Capitolul XI. Administraţia publică în teritoriu

Secţiunea I-a. Consiliile locale şi judeţene

§1. Natura juridică, locul şi rolul consiliilor în sistemul administraţiei publice

Potrivit Constituţiei revizuite (art.120/1) şi a Legii administraţiei publice locale nr.215/2001 (art.2 alin.1)83 în unităţile administrativ-teritoriale administraţia publică se organizează şi funcţionează în temeiul principiilor autonomiei locale, descentralizării şi deconcentrării serviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale, legalităţii şi al consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes deosebit.

Potrivit Constituţiei (art.121 alin. 1 şi 2), autorităţile reprezentative ale administraţiei publice din comune şi oraşe prin care se realizează autonomia locală sunt consiliile locale, precum şi primarii, care rezolvă treburile publice din res-pectivele unităţi administrativ-teritoriale. Consiliile locale şi primarii sunt autorităţi eligibile şi autonome, primele având caracter deliberativ, iar ultimele caracter executiv.

În fiecare unitate administrativ-teritorială funcţionează câte un consiliu local, în cazul comunelor şi oraşelor, şi judeţean, în cazul judeţelor.

Aceste unităţi în care funcţionează respectivele autorităţi sunt comunele şi oraşele, ca localităţi, precum şi judeţele (art.18 alin. 1).

Comunele pot fi formate din unul sau mai multe sate. Unele oraşe pot fi declarate, în condiţiile legii, municipii. Municipiile, la rândul lor, pot avea subdiviziuni administrativ-teritoriale (de exemplu, sectoarele Municipiului Bucureşti), a căror delimitare şi organizare se stabilesc prin lege, şi în cadrul cărora pot fi constituite autorităţi ale administraţiei publice locale (art.18 alin.5). De asemenea, delimitarea comunelor, oraşelor şi judeţelor se face tot prin lege, ca şi orice modificare a limitelor teritoriale ale acestora84, şi numai după consultarea prealabilă a cetăţenilor din unităţile administrativ-teritoriale respective, prin referendum, organizat potrivit legii (art.20).

Potrivit Constituţiei (art.73 alin.3 lit.o) organizarea administraţiei locale, a teritoriului, precum şi regimul general privind autonomia locală se face prin lege organică.

Legea nr.215/2001 reuneşte în mod unitar atât organizarea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei publice locale, cât şi regimul general al autonomiei locale, legiuitorul nerecurgând la două reglementări distincte în materie.

Consiliile locale şi judeţene sunt autorităţi reprezen-tative ale administraţiei publice locale cu caracter eligibil, colegial şi deliberativ, exercitând o competenţă generală în baza autonomiei locale de care dispun, hotărând, în condiţiile legii, în treburile publice vizând interesele colectivităţilor pe care le reprezintă.

83 Publicată în “Monitorul Oficial al României”, Partea I-a, nr. 204 din 23 aprilie 2001 (care a abrogat Legea nr. 69/1991, republicată în 1996, cu modificările ei ulterioare), modificată implicit prin revizuirea Constituţiei, republicată în “Monitorul Oficial al României”, Partea I-a, nr. 767 din 31 octombrie 2003.84 Legea nr. 2/1968 privind organizarea administrativ-teritorială a României, cu modificările ulterioare

90

a. Consiliile locale şi judeţene sunt autorităţi ale administraţiei publice conform definirii lor legale, cât şi pentru faptul că realizează activitatea executivă exercitând astfel o putere sau o formă ori o funcţie fundamentală de activitate publică realizată, în principal, de către întreg sistemul administraţiei de stat, dar aici, în cazul nostru, această înfăptuire are loc la un nivel teritorial mai redus. De altfel, natura juridică administrativă a acestor autorităţi rezultă, pe deplin, şi din specificul atribuţiilor conferite, precum şi din modul lor de organizare şi funcţionare.

b. Consiliile locale şi judeţene sunt, în mod evident, autorităţi locale, întrucât, pe de o parte, îşi desfăşoară activitatea numai în limitele unităţilor administrativ-teritoriale în care au fost alese85, iar, pe de altă parte, exercită atribuţii de interes pentru acest nivel teritorial de constituire a colectivităţii umane potrivit principiului autonomiei locale.

Conform criteriului competenţei teritoriale, ele repre-zintă o grupare distinctă în cadrul sistemului executiv, diferită de organele centrale, inclusă în administraţia publică locală, respectiv autorităţi comunale, orăşeneşti şi judeţene, ce exercită puterea publică locală, în numele şi interesul colectivităţii teritoriale pe care o reprezintă.

Desigur, rezultă că simplul fapt al acţionării în limitele unei unităţi administrativ-teritoriale nu poate constitui, prin el însuşi, un criteriu suficient pentru a caracteriza o autoritate ca fiind de natură locală – ci doar, cel mult, teritorială – deoarece între aceste limite mai acţionează şi organe în teritoriu ale unor autorităţi executive centrale, care nu au caracter local, cum sunt cele ale diverselor ministere, ale Băncii Naţionale a României, Serviciului Român de Informaţii, etc. În acest sens modul de constituire, funcţionare şi cel de exercitare a atribuţiilor indică definitoriu caracterul local sau nu al unei categorii de organe ale statului.

c. Consiliile locale şi judeţene sunt organe cu competenţă generală în unităţile în care funcţionează gestionând, sub propria responsabilitate, interesele colectivită-ţilor pe care le reprezintă. În acest sens ele hotărăsc în tot ceea ce priveşte administrarea intereselor publice locale, precum şi rezolvarea treburilor publice în condiţiile legii.

În primul rând, competenţele şi atribuţiile consiliilor se stabilesc numai prin lege, ele fiind depline şi exclusive, cu excepţia cazurilor prevăzute de lege (art.2 alin. 1).

În al doilea rând, încredinţarea de competenţe şi de atribuţii stabilite prin lege trebuie să revină spre exercitare autorităţilor locale care se găsesc cel mai aproape de cetăţean (art.7 alin. 1).

În al treilea rând, autorităţile administraţiei publice centrale nu pot stabili sau impune nici un fel de responsabilităţi autorităţilor administraţiei publice locale în procesul deconcentrării sau descentralizării unor servicii publice proprii ori al creării de noi servicii publice, fără asigurarea mijloacelor financiare corespunzătoare pentru realizarea respectivelor responsabilităţi.

În al patrulea rând, încredinţarea de competenţe şi atribuţii pentru alte autorităţi decât cele locale, precum şi exercitarea lor trebuie să ţină seama de amplasarea şi de natura răspunderii ce le revine, precum şi de cerinţele de eficienţă şi eficacitate (art.7 alin.2).

Această prevedere se doreşte a fi o ilustrare a principiului subsidiarităţii care, desigur, ar fi putut fi formulat mai categoric în sensul obligativităţii intervenţiei autorităţilor centrale în domeniile care nu ţin de competenţa lor exclusivă decât dacă şi în măsura în care obiectivele unei activităţi locale nu pot fi realizate de autorităţile

85 Apreciem că şi consiliul judeţean este tot un organ local deşi din Constituţie precum şi din lege nu rezultă expres

91

locale datorită dimensiunilor sau efectelor pe care ar urma să le producă, depăşind capa-cităţile sau posibilităţile locale (aşa cum prevedea şi art.1 alin. 31 din Ordonanţa de urgenţă nr.22/1997 abrogată prin Decizia nr.83/1998 a Curţii Constituţionale).

În al cincilea rând, autorităţile administraţiei publice centrale vor consulta, înainte de adoptarea oricărei decizii, structurile asociative ale autorităţilor administraţiei publice locale, în toate problemele care le privesc în mod direct, potrivit legii (art.8).

d. Consiliile locale şi judeţene sunt organe alese, în mod direct pe baza reprezentării proporţionale în cadrul scrutinului de listă.

e. Aceste consilii sunt constituite pe baze colegiale, fiind alcătuite din mai multe persoane alese, funcţionând în prezenţa majorităţii celor care le compun.

f. Consiliile sunt organe deliberative, hotărând în probleme de interes local cu majoritatea cerută de lege şi prin acte juridice obligatorii în raza lor de acţiune teritorială.

g. Rezultă din cele prezentate că respectivele consilii sunt autorităţi reprezentative ale colectivităţilor locale, expressie a puterii locale pe care o exercită în numele şi în interesul societăţii de pe un anumit teritoriu.

Prin colectivitate locală se înţelege totalitatea locuitorilor dintr-o unitate administrativ-teritorială (art.3 alin. 4).

În primul rând, nu pot fi ignorate nici interesele persoanelor juridice, organizaţiilor, fundaţiilor sau asociaţiilor de tot felul cu sediul sau filiale în unitatea teritorială.

În al doilea rând, colectivitatea locală nu se reduce numai la cetăţenii unităţii administrative, ea cuprinzând şi străinii (cu sau fără altă cetăţenie), aflători pe acel teritoriu.

De altfel, conform Constituţiei revizuite(art.16, alin. 4), în condiţiile aderării României la Uniunea Europeană, cetăţenii Uniunii care îndeplinesc cerinţele legii organice au dreptul de a alege şi de a fi aleşi în autorităţile administraţiei publice locale.

În al treilea rând, sunt vizate atât persoanele cu domiciliul (permanent), cât şi cele aflate temporar (cu reşedinţă) în unitatea respectivă.

În al patrulea rând colectivitatea include toţi cetăţenii, indiferent de naţionalitate, limbă, religie, vârstă, etnie, etc. şi indiferent de proporţia acestora.

În privinţa principiilor care guvernează administraţia locală în mod specific, alăturat principiilor generale, se impun unele precizări.

1. Principiul autonomiei locale trebuie analizat sub mai multe aspecte, pornind de la natura sa administrativă (art.4 alin. 1), iar nu teritorială, care se manifestă prin modul de constituire, organizare, funcţionare, activitate, decizie, gestio-nare şi finanţare a autorităţilor locale (art.4 alin. 2), precum şi de la enunţul său legal.

Legea defineşte autonomia locală (art.3 alin. 1) ca reprezentând dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă treburile publice, în condiţiile legii.

În primul rând, autonomia vizează modul de constituire a consiliilor locale şi judeţene întrucât ele sunt alcătuite din consilieri aleşi prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat de către electoratul local, expresie a democraţiei din administraţia locală (art.3 alin. 2).

92

În al doilea rând, consiliile şi consilierii se organizează, potrivit legii, pe comisii de profil menite a iniţia şi pregăti eficient actul decizional al plenului lor.

În al treilea rând, funcţionarea consiliilor reflectă caracterul lor colegial, prin compunere, deliberativ, prin atribuţia de adoptare a deciziilor, şi democratic, prin votul majoritar necesar.

În al patrulea rând, consiliile au dreptul şi capacitatea efectivă de a soluţiona şi gestiona treburile publice în numele şi interesul colectivităţii pe care o reprezintă (art.5 alin. 1).

Prima precizare este aceea că legiuitorul a consacrat în mod ferm principiul deplinătăţii şi exclusivităţii competenţei materiale a autorităţilor locale pentru treburile publice de interes local cu excepţia cazurilor prevăzute de lege. Corelat acestora trebuia formulat principiul subsidiarităţii intervenţiei autorităţilor centrale ca acţiune în baza complementarităţii de atribuţii sau de competenţă pentru domenii paralele sau care nu ţin numai de competenţa exclusivă a autorităţilor locale (cum este, de exemplu, materia impozitelor şi taxelor, a învăţămân-tului, sănătăţii, culturii şi cultelor, etc.).

A doua precizare se referă la dreptul administraţiei locale de a avea iniţiativă, în limitele legii, în toate domeniile, cu excepţia celor date în mod expres în competenţa altor autorităţi (art.5 alin.2).

A treia precizare vizează faptul că în activitatea lor consiliile pot recurge la consultarea cetăţenilor din unitatea adminis-trativ-teritorială în soluţionarea unor probleme locale de interes deosebit prin organizarea referendumului local (potrivit Legii nr.3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului, art.13 - 14). Consultarea prin referendum este facultativă pentru organele locale, dar rezultatul acestuia se impune autorităţilor care l-au declanşat.

A patra precizare are în vedere faptul că prin consultarea locuitorilor pe calea referendumului sau prin orice altă formă de participare directă a cetăţenilor la treburile publice, în condiţiile legii, nu se aduce atingere nici carac-terului reprezentativ, nici celui deliberativ al consiliilor (art.3 alin. 3), ci se dă expresie îmbinării democraţiei clasice, indi-recte, reprezentative cu o formă nouă, cea participativă, pe plan local, directă.

A cincea precizare se referă la faptul că în relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice locale şi consiliul judeţean, pe de o parte, precum şi între consiliul local şi primar, pe de altă parte (art.6 alin. 2), respectiv, între toţi aceştia, inclusiv preşedinţii consiliilor judeţene şi prefecţi nu există raporturi de subordonare (art.133 alin. 2).

În al cincilea rând, operează pe plan local principiul autonomiei gestionare sau patrimoniale, întrucât localităţile şi judeţele au dreptul la resurse proprii, pe care consiliile le gestionează, potrivit atribuţiilor ce le revin, în condiţiile legii, asupra bunurilor din domeniul public de interes local şi din domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale (lit.9 teza I-a).

În al şaselea rând, potrivit autonomiei financiare, autorităţile locale administrează, sau după caz, dispun de resursele financiare, precum şi de bunurile proprietate publică sau privată ale localităţii sau judeţelor (art.10).

În al şaptelea rând, autorităţile locale au dreptul să instituie şi să perceapă impozite şi taxe locale, să elaboreze şi să aprobe bugetele de venituri şi cheltuieli ale localităţilor şi judeţelor (art.25). Resursele financiare ale autorităţilor locale trebuie să

93

fie proporţionale cu competenţele şi responsa-bilităţile prevăzute de lege (art.9 teza a II-a).

În al optulea rând, consiliile locale şi judeţene pot hotărî asupra participării cu capital sau cu bunuri, în numele colectivităţii locale reprezentate, la constituirea de societăţi comerciale sau la înfiinţarea unor servicii de interes public local sau judeţean, după caz, în condiţiile legii (art.15).

În al nouălea rând, autorităţile locale au dreptul, în limitele competenţelor lor şi în condiţiile legii:

- să se asocieze cu alte autorităţi locale din ţară sau străinătate;- să adere la asociaţii naţionale şi internaţionale, pentru promovarea intereselor

lor comune;- să încheie acorduri între ele şi să participe, inclusiv prin alocare de fonduri, la

iniţierea şi la realizarea unor programe de dezvoltare regională;- să încheie acorduri (cele limitrofe zonelor de frontieră), de cooperare

transfrontalieră cu autorităţile similare din ţările vecine României.2. Principiul cooperării şi solidarităţii în rezolvarea problemelor întregului judeţ

trebuie să caracterizeze raporturile dintre autorităţile locale comunale şi orăşeneşti cu cele judeţene, alături, desigur, de principiile autonomiei, legalităţii şi responsabilităţii (art.6 alin. 1).

3. Principiul utilizării limbii materne în raporturile cu administraţia locală şi serviciile publice deconcentrate din unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând minorităţilor naţionale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor (art.17), respectiv o pondere semnificativă conform Constituţiei revizuite (art.120/2).

Prima precizare are în vedere faptul că limba oficială - în care se desfăşoară activitatea executivă locală şi raporturile administraţiei locale cu terţii - este limba română, putându-se folosi şi limba minorităţilor naţionale în raporturile cu cetăţenii respectivi, atât în scris cât şi oral.

A doua precizare vizează utilizarea limbii materne de către minorităţi în conformitate cu prevederile Constituţiei, ale legilor în materie şi a convenţiilor internaţionale la care România este parte.

A treia precizare are în vedere că redactarea înscrisurilor oficiale se face tot în limba română, iar, la cerere, şi în limba respectivei minorităţi căreia îi aparţine solicitantul.

A patra precizare se referă la obligativitatea autorităţilor locale de a aduce la cunoştinţă publică reglementările proprii şi în limba naţionalităţii conlocuitoare respective, inclusiv anunţarea ordinii de zi a şedinţelor de consiliu, precum şi desfăşurarea şedinţelor de consiliu în limba naţionalităţii respective.

4. Principiul deconcentrării în teritoriu a serviciilor publice de interes naţional aparţinând autorităţilor adminis-traţiei publice centrale de specialitate aflate sub conducerea prefectului.

Serviciile publice de interes local sau judeţean se află în subordinea consiliilor locale şi a celor judeţene, reţeaua acestora urmând să se amplifice şi să se diversifice, inclusiv prin trecerea unora din subordine exclusiv centrală în subordine exclusivă sau paralelă de natură locală (finanţe, cultură, învăţământ).

5. Principiul descentralizării formulat de Constituţia revizuită (art.120/1) deşi nu se mai referă la serviciile publice din teritoriu aparţinând administraţiei centrale, apreciem că vizează instituţiile publice care, deşi au păstrat subordonare centrală

94

ierarhică, au trecut în paralel şi în subordine locală (cazul celor de învăţământ general obligatoriu, sanitar, cultural, etc.).

6. Principiul controlului administrativ şi controlului financiar asupra activităţii consiliilor locale şi judeţene, este expresia caracterului unitar al statului, şi rezultă din obligativitatea îndeplinirii prevederilor din reglementările autorităţilor centrale (legi, ordonanţe şi hotărâri de guvern, instrucţiuni şi regulamente ministeriale, etc.), conform art.16.

Fără a intra în detalii, menţionăm că asupra autorităţilor administraţiei publice locale controlul de legalitate este exercitat, în principal, de către prefect, ca reprezentant în teritoriu al guvernului, iar controlul financiar asupra modului de utilizarea banului public de către organele Curţii de Conturi, în principal.

Aplicarea principiilor anterior enunţate nu poate aduce atingere caracterului de stat naţional, unitar şi indivizibil al României (art.2 alin. 1).

Categoriile de organe locale cu competenţă generală ale administraţiei publice locale sunt consiliile locale comunale şi orăşeneşti ce constituie prima treaptă, de bază, a organizării de stat a României. Consiliile judeţene reprezintă cel de-al doilea nivel teritorial al aceleiaşi organizări.

Întrucât principalele oraşe sunt constituite ca municipii, respectivele consilii se organizează, iar primăriile funcţionează şi la nivelul acestora, inclusiv la nivelul Municipiului Bucureşti.

Potrivit legii fundamentale (art.121 alin. 3), consiliile locale se pot constitui şi în subdiviziunile administrativ-teritoriale ale municipiilor, iar potrivit legii organice (art.94) autorităţile administraţiei publice locale din Capitală sunt Consiliul General al Municipiului Bucureşti şi primarul general, precum şi consiliile locale ale sectoarelor, inclusiv primarii de sector.

§ 2. Formarea consiliilor locale şi judeţene67

În conformitate cu Legea pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale nr.67/2004, consiliile locale (comunale, orăşeneşti şi municipale), precum şi consiliile judeţene se aleg prin votul universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.

Alegerea directă se face pe circumscripţii electorale identice cu unităţile administrativ-teritoriale pe baza votului exprimat, în cazul consilierilor, prin scrutin de listă, şi a primarilor, prin scrutin uninominal, fiecare cetăţean având dreptul la câte un singur vot pentru alegerea consiliului local, a celui judeţean şi a primarului.

Aleşii locali sunt primarul şi viceprimarul, consilierii locali şi consilierii judeţeni, preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliului judeţean a căror regim juridic unitar va fi stabilit prin Statutul alesului local.

Dreptul de vot se exercită în localitatea în care alegătorul îşi are domiciliul sau în care şi-a stabilit reşedinţa.

Alegerile pentru consilii şi primari sunt valabile indiferent de numărul participanţilor la vot din totalul celor înscrişi în listele electorale din circumscripţia respectivă.

§ 3. Constituirea consiliilor locale şi judeţene

Consiliile sunt compuse din consilieri aleşi.

67 Tratarea problemei se face în cadrul sistemului electoral local.

95

Constituirea consiliului nou ales se face în termen de 20 de zile de la data desfăşurării alegerilor, iar convocarea în prima şedinţă de constituire se face de către prefect.

La aceeaşi şedinţă pot participa prefectul sau reprezentantul său legal, precum şi primarul nou ales, în cazul consiliului local, chiar dacă procedura de validare a mandatului acestuia nu a fost finalizată (art.31 alin. 1).

Apreciem ca o scăpare a legii neimplicarea primarului în funcţie la această şedinţă şi nu a noului ales, care nu are nici o calitate dacă nu este validat, mai ales că, de regulă, primarii se aleg în turul doi de scrutin.

Şedinţa este legal constituită dacă participă cel puţin două treimi din numărul consilierilor aleşi.

În cazul în care nu se poate asigura această majoritate, şedinţa se va organiza, în aceleaşi condiţii, peste 3 zile, la convocarea prefectului.

Dacă nici la cea de a doua convocare reuniunea nu este legal constituită, se va proceda la o nouă convocare, de către prefect, peste alte 3 zile, în aceleaşi condiţii.

În situaţia în care consiliul nu se poate reuni nici la a treia convocare, datorită absenţei, fără motive temeinice, a consilierilor, prefectul va declara vacante, prin ordin, locurile consilierilor aleşi absenţi nemotivat de la cele trei convocări anterioare, iar dacă aceştia nu pot fi înlocuiţi cu supleanţi înscrişi în listele de candidaţi respective, se vor organiza alegeri parţiale, de completare, în termen de 30 de zile, în condiţiile Legii privind alegerile locale.

Absenţa consilierilor de la şedinţa de constituire este considerată motivată dacă se face dovada că aceasta a intervenit din cauza unei boli care a necesitat spitalizarea sau a făcut imposibilă prezenţa acestora la şedinţă, a unei deplasări în străinătate în interes de serviciu sau a unor evenimente de forţă majoră.

Ordinul prefectului de declarare vacantă a locurilor consilierilor absenţi motivaţi poate fi atacat de cei în cauză la instanţa de contencios administrativ în termen de 5 zile de la comunicare, iar hotărârea primei instanţe de judecată este definitivă şi irevocabilă.

Apreciem că pe durata judecării procesului nu se vor putea desfăşura noile alegeri parţiale pentru a se evita situaţia anulării judiciare a ordinului prefectului şi, implicit, reintegrarea în funcţie a consilierilor contestatori, concomitent cu existenţa altui sau a altor consilieri nou aleşi în locul celor infirmaţi administrativ, deoarece, în acest caz, am fi în prezenţa unui consiliu supranumeric, ilegal.

Legea nu reglementează situaţia absenţei parţiale - nu de la toate cele trei şedinţe de convocare a noului organ – a consilierilor, când apreciem, prin interpretare, consiliul se poate constitui legal la oricare din şedinţele în care realizează cvorumul legal necesar, prin absenţa motivată a unor consilieri.

Lucrările primei şedinţei de constituire sunt conduse de cel mai în vârstă consilier asistat de doi consilieri dintre cei mai tineri.

Consiliul alege, prin vot deschis, dintre membri săi, pe întreaga durată a mandatului, o comisie de validare alcătuită din 3-7 consilieri.

Comisia astfel constituită va trece, de îndată, în cadrul aceleiaşi şedinţe, la examinarea legalităţii alegerii fiecărui consilier, începând chiar cu cei care o compun, propunând plenului validarea sau invalidarea mandatului (a certificatului doveditor al alegerilor eliberat de biroul de circumscripţie electorală).

Propunerea de invalidare se face în cazul în care se constată încălcarea condiţiilor de eligibilitate sau dacă alegerea s-a făcut prin fraudă electorală, constatată conform Legii privind alegerile locale (de către Biroul Electoral Central).

96

Validarea sau invalidarea mandatelor se face în ordine alfabetică, cu votul deschis al majorităţii consilierilor prezenţi la şedinţă, fără participarea la vot a persoanei al cărui mandat este supus respectivei operaţiuni.

Hotărârea de validare sau invalidare a mandatelor poate fi atacată de cei interesaţi la instanţa de contencios administrativ în termen de 5 zile de la adoptare, în cazul celor vizaţi şi prezenţi la şedinţă, sau în cazul celor absenţi, de la comunicarea hotărârii.

Hotărârea instanţei trebuie pronunţată în termen de 3 de zile, nefiind definitivă şi irevocabilă, deci, în consecinţă, supusă, conform Legii contenciosului administrativ, recursului la instanţa superioară.

După rămânerea definitivă şi irevocabilă a hotărârii judecătoreşti, consiliul va proceda la completarea locurilor rămase vacante de pe lista de supleanţi a partidului sau alianţei vizate, iar dacă acest lucru nu este posibil, locul devenit vacant va fi ocupat de primul supleant de pe lista partidului sau alianţei care a obţinut cel mai mare număr de voturi valabil exprimate.

Consilierii a căror mandate au fost validate depun în faţa consiliului următorul jurământ în limba română: “Jur să respect Constituţia şi legile ţării şi să fac, cu bună credinţă, tot ceea ce stă în puterea şi priceperea mea pentru binele locuitorilor comunei, oraşului, judeţului… Aşa să-mi ajute Dumnezeu!”.

Deşi legea nu o spune, apreciem că în funcţie de religie, fiecare îşi poate invoca propria divinitate. Jurământul poate fi depus şi fără formula religioasă.

Consilierii care refuză depunerea jurământului sunt consideraţi demisionaţi de drept, deşi legea ar fi trebuit să îi considere demişi de drept, (demisia fiind rezultatul propriei voinţe exclusive a celui în cauză).

În situaţia în care consilierul (declarat) ales renunţă la mandat înainte de validare sau refuză să depună jurământul, se supune validării mandatul primului supleant înscris pe lista partidului politic, alianţei politice sau electorale respective, dacă până la validare acestea confirmă în scris apartenenţa celui în cauză la partid.

În cazul în care locurile rămase vacante nu pot fi completate cu supleanţi, iar numărul de consilieri se reduce sub 2/3, se vor organiza alegeri parţiale de completare, în termen de 30 de zile, în condiţiile Legii privind alegerile locale.

După validarea mandatelor şi depunerea jurământului de către cel puţin 2/3 din numărul membrilor consiliului, consilierul care a condus şedinţa declară consiliul legal constituit.

Consilierii, în asigurarea liberului exerciţiu al manda-tului lor, exercită o funcţie de autoritate publică, beneficiind de dispoziţiile legii penale cu privire la persoanele care îndeplinesc o funcţie ce implică exerciţiul autorităţii de stat şi care dispun de o protecţie juridică deosebită.

După acest moment consiliul va alege, dintre membrii săi, prin votul deschis al majorităţii celor în funcţie, un preşedinte de şedinţă care va conduce dezbaterile pe o perioadă de cel mult trei luni, semnând hotărârile adoptate.

Acest preşedinte poate fi schimbat din funcţie la iniţiativa a acel puţin unei treimi din numărul consilierilor şi cu votul majorităţii celor în funcţie.

În fiecare judeţ se constituie un consiliu judeţean, autoritate a administraţiei publice locale, pentru coordonarea activităţii consiliilor locale în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean. Şi în cazul acestor autorităţi se aplică, în ipoteza constituirii lor, aceleaşi reguli ca şi la consiliile locale (conform Legii nr.216/2002 pentru modifi-carea şi completarea Legii nr.215/2001)

97

În cazul consiliului judeţean acesta alege, pentru toată durata mandatului său, din rândul consilierilor, un preşedinte şi doi vicepreşedinţi.

§ 4. Compunerea consiliilor locale şi judeţene

Consiliile sunt compuse din consilieri aleşi prin votul universal, egal, secret, direct şi liber exprimat, în baza scrutinului de listă pentru un mandat de patru ani. Consiliul fiind organ ales, membrii săi nu pot fi numiţi sau investiţi de drept.

În exercitarea mandatului lor consilierii sunt în serviciul colectivităţii locale.Fiecare consilier este obligat să prezinte un raport anual de activitate, care va fi

făcut public de către secretar.Pentru participarea la şedinţele consiliului şi ale comisiilor de specialitate

consilierul primeşte o indemnizaţie stabilită conform legii.Numărul acestora este stabilit prin ordinul prefectului în funcţie de populaţia

unităţii administrativ-teritoriale, raportată de Institutul Naţional de Statistică şi Studii Economice la data de 1 ianuarie a anului în curs sau, după caz, la data de 1 iulie a anului care precede alegerile – după cum alegerile au loc în primul sau în al doilea semestru al anului – în care sens:

- în cazul consiliilor locale numărul consilierilor este cuprins între 9 – 31;- în cazul consiliilor judeţene între 31 – 37;- Consiliul General al Municipiului Bucureşti are 55 de consilieri.Acest număr este impar şi constant pe toată durata mandatului autorităţii

respective, iar prin creşterea sau dimi-nuarea populaţiei el nu suferă modificări, iar în cazul reducerii numerice a membrilor pe parcursul mandatului, va trebui rezolvată completarea lui (măcar până la 2/3 din total), fie cu ajutorul supleanţilor de pe listele de candidaţi, fie prin organizarea de noi alegeri parţiale.

Evident în cazul dizolvării consiliului şi a organizării de noi alegeri anticipate numărul de locuri se va reactualiza conform datelor statistice privind populaţia unităţii adminis-trativ-teritoriale respective.

Consilierii trebuie să aibă cetăţenia română şi vârsta de cel puţin 23 de ani, împliniţi în ziua alegerilor inclusiv, cu domiciliul în respectiva unitate administrativ-teritorială, precum şi inexistenţa interdicţiei de asociere în partide politice (art.16 alin. 3, art.34 alin. 1 şi art.40, alin. 3 din Constituţie şi art.4 alin. 1 din Legea nr.67/2004).

Calitatea de consilier este incompatibilă, conform legii organice, şi a Legii nr.161/2003 (art.88/1) cu:

- funcţia de prefect şi de subprefect;- calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract individual de muncă al

consiliului local respectiv al consiliului judeţean ori al prefecturii din judeţul respectiv;- funcţia de manager, preşedinte, vicepreşedinte, director general, director

asociat, administrator, cenzor sau membru în consiliul de administraţie al regiilor autonome şi al societăţilor comerciale de interes local înfiinţate de consiliile locale sau judeţene sau subordonate lor, ori la cele de interes naţional care au sediul ori filialele lor din unitatea administrativ-teritorială respectivă;

- calitatea de primar şi de viceprimar;- calitatea de deputat, senator, ministru, secretar şi subsecretar de stat şi cele

asimilate acestora;

98

- funcţia de preşedinte sau secretar al adunărilor generale ale acţionarilor sau asociaţilor la o societate comercială care îşi are sediul ori care deţine filiale în unitatea administrativ-teritorială respectivă;

- funcţia de reprezentant al statului la o societate comercială care îşi are sediul ori filiale în unitatea administrativ-teritorială respectivă;

- o persoană nu poate exercita în acelaşi timp un mandat de consilier local şi un mandat de consilier judeţean;

- calitatea de ales local este incompatibilă şi cu calitatea de acţionar semnificativ la o societate comercială înfiinţată de consiliul local sau judeţean sau la care soţul sau rudele de gradul I au această calitate.

Consilierii care au funcţia de de preşedinte, vicepre-şedinte, director general, director, manager, administrator, cenzor, membru în consiliul de administraţie sau alte funcţii de conducere, precum şi calitatea de acţionar sau asociat la societăţile comerciale cu capital privat sau majoritar de stat ori cu capital al unei unităţi administrativ-teritoriale nu pot încheia contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autorităţile administraţiei publice locale din care fac parte, cu instituţiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea sau sub autoritatea consiliului local sau judeţean respectiv ori cu societăţile comerciale înfiinţate de consiliile locale sau judeţene respective.

Aceeaşi interdicţie vizează soţul sau rudele de gradul I ale consilierului care deţin funcţiile sau calităţile respective.

Evident, în toate aceste situaţii persoanele în cauză pot participa la alegeri şi pot fi alese în funcţia de consilier, însă starea de incompatibilitate intervine în mod efectiv numai după validarea mandatului celui în cauză.

Acesta va trebui să opteze în termen de maxim 10 zile după acest moment asupra calităţii pe care vrea să o menţină, după care, în lipsa opţiunii exprese pentru calitatea de consilier, în proxima şedinţă de consiliu, preşedintele de şedinţă va supune validării mandatul supleantului de pe lista partidului, alianţei politice sau electorale respective.

Alte incompatibilităţi se pot stabili numai prin lege.Aşa, de exemplu, chiar legea în cauză (art.83 alin. 2) stabileşte interdicţia de

asociere politică pentru secretarul localităţii ori Legea nr.161/2003 (art.94 alin. 1) stabileşte, în mod generic, incompatibilitatea dintre calitatea de funcţionar public cu orice altă funcţie publică sau de demnitate publică.

Incompatibilitatea este o situaţie ce operează de drept, în virtutea legii, ea nu se decide, ci doar se constată de către consiliu, motiv pentru care mandatul celui în cauză nu trebuie invalidat.

Totuşi, dacă cel în cauză, înlăturat din consiliu, prin validarea unui supleant, se va considera vătămat în dreptul său de ales, apreciem că se poate adresa instanţei de contencios administrativ pentru apărarea acestui drept pretins încălcat sau vătămat.

Legea nr.161/2003 (art.70) a reglementat conflictul de interese ca situaţie în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes de natură patrimonială care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiecti-vitate a atribuţiilor sale legale. O asemenea persoană nu va putea emite sau încheia un act juridic sau participa la aceste operaţiuni sub sancţiunea, după caz, a persoanei sale şi a nevalabilităţii (nulităţii) actului în cauză.

Conflictele de interese ale preşedinţilor şi vice-preşedinţilor consiliilor judeţene sau consilierilor locali sau judeţeni sunt reglementate de art.47 din Legea nr.215/2001

99

care interzice acestora să ia parte la deliberare şi la admiterea hotărârilor în care au interes patrimonial direct sau prin soţ, soţie, afini şi rude până la gradul IV inclusiv .

Calitatea de consilier se dobândeşte din momentul depunerii jurământului, menţinându-se pe toată durata consiliului ales, respectiv 4 ani, până la constituirea noului consiliu.

Evident, orice scurtare sau prelungire a mandatului consiliului, din care face parte cel în cauză, determină hotărâtor şi durata mandatului acestuia.

Tot astfel, consilierul provenit din lista supleanţilor ori cel ales în urma alegerilor anticipate ori parţiale de completare a locurilor vacante va avea un mandat mai scurt de 4 ani, deoarece încheie mandatul în derulare al organului din care face parte sau care este în funcţie.

Calitatea de consilier încetează (art.60 alin.1 şi art.103 alin.2), de drept, în următoarele situaţii:

- demisie;- incompatibilitate;- schimbarea domiciliului într-o altă unitate administra-

tiv-teritorială;- imposibilitatea exercitării mandatului pe o perioadă maximă de şase luni

consecutive, cu excepţia cazului de suspendare în urma arestării preventive a consilierului (art.59 alin. 1, desigur, sub rezerva soluţiei de constatare a nevinovăţiei penale şi a încetării procesului penal din această cauză urmată de repunerea în funcţie);

- constatarea, după validare, că alegerea s-a făcut prin fraudă electorală sau prin orice altă încălcare a Legii alegerilor locale;

- condamnare definitivă la o pedeapsă privativă de libertate;- punere sub interdicţie pe cale judecătorească prin hotărâre definitivă şi

irevocabilă;- pierderea drepturilor electorale stabilită prin hotărâre judecătorească penală

definitivă;- lipsa nemotivată de la trei şedinţe ordinare consecutive ale consiliului;- deces.La aceste situaţii desigur s-ar mai putea adăuga, pierderea cetăţeniei române,

stabilirea domiciliului în străinătate, declararea judecătorească a morţii, etc. Toate aceste cazuri reprezintă, indiferent de sursa lor generatoare (actul sau

faptul juridic), modalităţi de pierdere de drept a calităţii de consilier instituite de lege, constatate, iar nu decise, prin hotărârea consiliului – care, în asemenea cazuri, are un efect pur declarativ faţă de împrejurările produse, fiind adoptată la iniţiativa primarului sau a unui consilier (art.60 alin.2), iar în cazul consiliului judeţean, la propunerea preşedintelui acestuia (art.103 alin. 2).

În cazurile schimbării domiciliului, a imposibilităţii exercitării mandatului pe o perioadă mai mare de şase luni consecutive şi a lipsei nemotivate de la trei şedinţe consecutive ale consiliului, hotărârea acestuia se poate ataca în contencios administrativ, în termen de 10 zile de la comunicare, fără obligaţia reclamantului de a efectua procedura administrativă prealabilă judecăţii, hotărârea primei instanţe fiind definitivă şi irevocabilă.

100

Consilierul poate fi suspendat din funcţie, ceea ce reprezintă o încetare temporară a exerciţiului mandatului său.

Suspendarea este de drept numai în cazul măsurii arestării sale preventive despre care se comunică, de îndată, prefectului de către instanţa de judecată care a dispus-o.

Prefectul va emite un ordin prin care constată suspendarea mandatului de consilier, pe întreaga durată până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Ordinul de suspendare se comunică, de îndată, consi-lierului şi, deşi legea nu o spune, apreciem că acesta îl poate ataca în faţa instanţei de contencios administrativ.

Dacă consilierul suspendat a fost găsit nevinovat – fiind scos de sub urmărire penală de către parchet ori achitat de instanţa de judecată – el îşi va relua mandatul (dacă este posibil), având dreptul la despăgubiri. Dacă, dimpotrivă, este condamnat prin hotărâre penală definitivă, mandatul său încetează (definitiv) înainte de termen, fiind demis din funcţie, când va avea de suportat o pedeapsă privativă de libertate care-l împiedică în exercitarea funcţiei.

Locuitorii satelor care nu au consilieri aleşi în consiliile locale vor fi reprezentaţi la şedinţele de consiliu de un delegat sătesc ales pe perioada mandatului consiliului de către adunarea sătească, constituită din câte un reprezentant al fiecărei familii, convocată şi organizată de primar. El participă la şedinţele consiliului cu drept de vot consultativ.

§ 5. Organizarea consiliilor locale şi judeţene

Consiliile locale şi judeţene sunt alcătuite din consilieri şi nu au o structură organizatorică propriu-zisă şi nici organe de conducere (cu excepţia consiliilor judeţene care au preşedinte şi vicepreşedinţi), aşa cum au majoritatea autorităţilor administraţiei publice (cum este, de exemplu, cazul ministerelor, a serviciilor deconcentrate ale acestora din teritoriu etc.), aceasta deoarece nu sunt alcătuite de funcţionari cu activitate permanentă, fiind numai deservite de un aparat propriu, format din astfel de lucrători.

Legea a prevăzut (art.56) că, după constituirea consiliului, acesta îşi organizează comisii de specialitate, pe principalele domenii de activitate.

Pot fi membrii ai comisiilor de specialitate numai consilierii şi, în mod excepţional, viceprimarul.

Asemenea comisii se pot organiza pe probleme economico-sociale, buget şi finanţe, urbanism, transporturi şi lucrări publice, sănătate publică şi protecţie socială, juridic şi administrativ, ordine publică şi drepturi cetăţeneşti etc., în funcţie de gradul de dezvoltare al localităţii şi judeţului, de gradul de urbanizare al acestora, de specificul local (industrial, agricol), precum şi de tradiţii, etc.

Comisiile de specialitate îşi aleg un preşedinte şi un secretar prin votul membrilor lor, care reflectă compunerea politică a plenului.

Comisiile lucrează în plen şi iau hotărâri cu votul majorităţii membrilor lor.Comisiile analizează şi avizează proiectele de hotărâri ale consiliului din care fac

parte, iniţiază proiecte de hotărâri în domeniu, pot întreprinde activităţi de verificare în sectorul lor de competenţă, îndeplinesc şi alte atribuţii sau însărcinări date de consiliu sau din proprie iniţiativă, cum ar fi studii, controale, avizări, etc.

Comisiile întocmesc rapoarte pe probleme de specialitate, conform competenţei care le revine, pe care le prezintă consiliului spre dezbatere.

101

Activitatea acestor comisii nu este decizională, neproducând efecte juridice, ci numai consultativă, în sensul că plenul le poate, iar uneori trebuie, să le solicite opinia potrivit domeniului lor de activitate. Însă, această opinie nu poate fi impusă obligatoriu plenului, ca organ deliberativ, ce are libertatea de a o însuşi sau de a o respinge prin votul majoritar al membrilor care îl compun.

Consiliul poate organiza nu numai comisii permanente, pe durata mandatului său, ci, din proprie iniţiativă sau la solicitarea primarului, poate înfiinţa comisii temporare, de analiză şi verificare pe o perioadă determinată.

Componenţa acestora, obiectivele şi perioada de desfăşurare a activităţii se stabilesc prin hotărârea consiliului. Membrii comisiei acţionează numai în limitele stabilite prin hotărâre.

Organizarea, funcţionarea şi atribuţiile comisiilor de specialitate permanente se stabilesc prin regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului local.

Consiliul judeţean alege dintre membrii săi, pe toată durata exercitării mandatului, un preşedinte şi doi vice-preşedinţi, prin votul secret al majorităţii consilierilor în funcţie, durata mandatului acestora fiind egală cu cea a mandatului consiliului judeţean.

Eliberarea din funcţie a preşedintelui se face prin votul secret a cel puţin două treimi din numărul consilierilor în funcţie, la propunerea a o treime din numărul lor (art.113 alin.2).

Cauzele eliberării constau în emiterea, de către preşedinte, în decurs de trei luni, a cel puţin trei dispoziţii anulate irevocabil de instanţa de judecată întrucât au contravenit intereselor generale ale statului ori ale judeţului sau au încălcat Constituţia şi legile.

Vicepreşedinţii pot fi eliberaţi din funcţie, în aceleaşi condiţii, numai dacă s-a constatat prin hotărâre judecătorească irevocabilă că aceştia au contravenit, în exercitarea sarcinilor lor, intereselor generale ale statului sau judeţului ori au încălcat Constituţia şi legile.

Cazurile de incompatibilitate, durata, suspendarea şi încetarea mandatului preşedintelui sunt similare cu cele ale primarului (art.119 alin. 2, 62, 72, 77). În cazul suspendării sau absenţei preşedintelui atribuţiile sale vor fi exercitate de un vicepreşedinte – desemnat prin dispoziţia preşedintelui – în numele preşedintelui.

Preşedintele şi vicepreşedinţii îşi păstrează calitatea de consilier.În cazul încetării, înainte de termen, a mandatului preşedintelui, prefectul ia act

prin ordin şi înştiinţează consiliul judeţean pentru alegerea unu nou preşedinte.Pe toată durata exercitării mandatului contractul de muncă al preşedintelui şi

vicepreşedinţilor consiliului judeţean la instituţiile publice, regiile autonome, companiile şi societăţile naţionale ori societăţile comerciale cu capital majoritar de stat se suspendă de drept, urmând a fi reluat ulterior încetării mandatului.

Conform Statutului funcţionarilor publici (art.81) dacă cei în cauză au calitatea de funcţionar public raportul lor de serviciu cu autoritatea sau instituţia publică unde funcţionează se întrerupe, urmând a se relua, la cererea celui în cauză, dacă a solicitat reintegrarea, care se acordă de drept (art.82).

Preşedintele şi vicepreşedinţii primesc pe toată durata mandatului lor o indemnizaţie stabilită conform legii.

§ 6. Funcţionarea consiliilor locale şi judeţene

102

Consiliile se aleg pentru un mandat de patru ani, care se poate prelungi, prin lege organică, în caz de război sau catastrofă.

Consiliile îşi exercită mandatul de la data constituirii lor până la data declarării ca legal constituit a consiliului nou-ales.

Consiliile funcţionează numai în plenul şedinţei la care participă membrii care le compun, fiind legal întrunite dacă este prezentă majoritatea consilierilor aflaţi în funcţie.

Prezenţa consilierilor la şedinţă este obligatorie, iar cazurile de absenţe motivate se stabilesc prin regulament de organizare şi funcţionare a consiliului.

În situaţia în care un consilier absentează, fără motive temeinice, de două ori consecutiv, el poate fi sancţionat în condiţiile respectivului regulament, de regulă prin diminuarea sau suprimarea indemnizaţiei de şedinţă, inclusiv pentru absenţe nemotivate de la lucrările comisiei de specialitate din care face parte.

Consiliul local se întruneşte, în şedinţă ordinară, lunar, la convocarea primarului, iar cel judeţean o dată la două luni, la convocarea preşedintelui său ori a viceprimarului, respectiv a vicepreşedintelui când titularul funcţiei este absent sau suspendat din postul său.

Consiliul local se poate întruni şi în şedinţe extra-ordinare ori de câte ori este necesar, la cererea primarului, în cazul celor locale, sau a preşedintelui, în cazul celor judeţene, ori a cel puţin o treime din numărul membrilor săi.

De asemenea, prefectul poate solicita preşedintelui consiliului judeţean întrunirea acestui organ, în cazuri excepţionale care necesită adoptarea de măsuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea urmărilor calamităţilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, precum şi pentru apărarea ordinii şi liniştii publice.

În asemenea şedinţe pot fi adoptate acte normative excepţionale, de regulă, cu caracter temporar, inclusiv în materie contravenţională şi sancţionatoare vizând subiectele de drept din zona calamitată sau supusă tulburărilor sociale.

Convocarea consiliului se face în scris de către secretarul localităţii sau cel general al judeţului, cu cel puţin 5 zile înaintea şedinţelor ordinare, pentru orice categorie de consilii, sau cel puţin la trei zile, ori cel mult trei zile înaintea şedinţelor extraordinare ale consiliului local, respectiv judeţean.

În caz de forţă majoră şi de maximă urgenţă pentru rezolvarea intereselor locuitorilor convocarea consiliului local se poate face de îndată.

Ordinea de zi a şedinţelor consiliului se aprobă de acesta la propunerea celui care le-a convocat, iar modificarea ei se poate face numai pentru probleme urgente şi cu votul majorităţii celor prezenţi.

Invitaţia la şedinţă va preciza data, ora, locul desfăşurării şi ordinea de zi.Ordinea de zi se aduce şi la cunoştinţa locuitorilor prin mass-media sau prin

orice alt mijloc de publicitate.În localităţile sau judeţele în care cetăţenii aparţinând unei minorităţi naţionale

au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor ordinea de zi se va aduce la cunoştinţa publică şi în limba maternă a acestora.

În toate cazurile convocarea se consemnează în procesul verbal al şedinţei.Şedinţele consiliului local sunt conduse de un preşedinte de şedinţă ales pe o

perioadă de trei luni, iar al celui judeţean de către preşedintele acestuia, iar în lipsa sa de un vicepreşedinte desemnat de el, în cazul absenţei sale motivate, ori ales de consiliu, dacă preşedintele a fost suspendat din funcţie (art.118), ori de un consilier (dacă nici un vicepre-şedinte nu poate conduce lucrările), ales cu votul majorităţii membrilor prezenţi.

103

Şedinţele consiliului sunt publice, cu excepţia cazurilor în care consilierii decid, cu majoritatea voturilor, ca acestea să fie nepublice (cu uşile închise).

Problemele privind bugetul, administrarea domeniului public şi privat al localităţii sau judeţului, participarea la programe de dezvoltare judeţeană, regională, zonală sau de cooperare transfrontalieră, organizarea şi dezvoltarea urbanistică a localităţii şi amenajarea teritoriului, precum şi cele privind asocierea sau cooperarea cu alte autorităţi publice, organizaţii neguvernamentale, persoane juridice române sau străine, se vor discuta întotdeauna în şedinţă publică.

În legătură cu aceste probleme, primarul sau preşedintele consiliului judeţean pot propune consultarea cetăţenilor, în condiţiile legii, prin referendum.

Consilierul local, preşedintele sau cel care conduce şedinţa consiliului local, respectiv judeţean, împreună cu secretarul unităţii administrativ-teritoriale îşi asumă prin semnătură responsabilitatea veridicităţii celor consemnate.

Înaintea fiecărei şedinţe secretarul pune la dispoziţia consilierilor, în timp util, procesul-verbal al şedinţei anterioare, pe care ulterior îl supune spre aprobare consiliului.

Consilierii au dreptul să conteste conţinutul înscrisului cerând menţionarea exactă a opiniilor exprimate în şedinţa precedentă sau, apreciem noi, în tăcerea legiuitorului, a oricărei alte operaţiuni inexact consemnate (de exemplu, schimbări în ordinea de zi, modul de votare, secret, nesecret, etc.).

Problemele înscrise pe ordinea de zi a şedinţei nu pot fi dezbătute dacă nu sunt însoţite de raportul compartimentului de resort din aparatul propriu de specialitate al consiliului care se elaborează în termen de 30 de zile de la solicitarea iniţiatorului, însoţit de avizul comisiei de specialitate, cu excepţia şedinţelor extraordinare sau a celor convocate în caz de forţă majoră ori de maximă urgenţă (art.40 alin. 2 şi 4 coroborat cu art.45 teza finală).

La lucrările consiliului local participă, fără drept de vot, primarul, poate asista şi lua cuvântul preşedintele consiliului judeţean, sau reprezentantul acestuia, iar în cazul tuturor consiliilor, prefectul sau reprezentantul său, deputaţii şi senatorii, miniştrii şi ceilalţi membrii ai Guvernului, secretarii şi subsecretarii de stat, şefii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ai altor organe centrale din unitatea administrativ-teritorială, în probleme ce privesc domeniile de responsabilitate ale acestor servicii, precum şi persoane interesate invitate de primar sau de preşedintele consiliului judeţean.

La şedinţele consiliului local participă în mod obligatoriu şi delegatul sătesc, pentru satele care nu au consilier ales, ori de câte ori se discută problemele vizând aceste localităţi, cu drept de vot consultativ.

Lucrările şedinţelor se desfăşoară în limba română ca limbă oficială. În cazul consiliilor ai căror membri aparţin unei minorităţii naţionale şi reprezintă cel puţin o treime din numărul total al consilierilor, se poate utiliza şi limba maternă a acestora, asigurându-se traducerea în limba română.

Documentele şedinţelor se întocmesc în limba română.Dezbaterile din şedinţe, inclusiv rezultatul votului, precum şi modul în care şi-a

exercitat votul fiecare consilier se consemnează într-un proces-verbal semnat de cel ce conduce lucrările şi de secretarul localităţii sau secretarul general al judeţului.

Procesul-verbal şi documentele dezbătute se depun într-un dosar special al şedinţei respective, care va fi numerotat, semnat, sigilat de cel care a condus şedinţa şi de secretar, după ce, în prealabil, a fost aprobat procesul-verbal al şedinţei.

104

Deşi consiliile funcţionează pe durata unui mandat de patru ani, legea organică reglementează situaţiile ce pot conduce la prelungirea sau scurtarea acestuia.

În primul caz, prelungirea operează pe timp de război sau de catastrofă, în baza unei legi organice, care va reglementa şi situaţia tuturor autorităţilor publice centrale reprezentative şi eligibile (Parlament, Preşedinte şi Guvern) ale căror mandate se prelungesc potrivit Constituţiei (art.60 alin.1, art.83 alin. 2).

În cel de-al doilea caz, de scurtare a mandatului, avem în vedere dizolvarea consiliului de drept sau prin act juridic.

O primă ipoteză, cea a dizolvării de drept (art.58 şi art.111) operează în cazul în care consiliul nu se întruneşte, timp de trei luni consecutive cel local, şase luni cel judeţean ori nu adoptă în trei şedinţe ordinare consecutive nici o hotărâre, precum şi în situaţia în care numărul consilierilor se reduce sub jumătate plus unul în cazul consiliului local, respectiv sub două treimi în cazul celui judeţean şi nu se poate completa cu supleanţi.

Această situaţie se comunică prefectului de către primar, viceprimar sau, în absenţa acestora, de către secretar, în cazul consiliului local, şi numai de secretarul general în cazul celui judeţean.

Prefectul prin ordin ia act de situaţia de dizolvare propunând Guvernului organizarea de noi alegeri.

Ordinul prefectului poate fi atacat de consilierii interesaţi la instanţa de contencios administrativ în termen de 10 zile de la comunicare sau de la luarea la cunoştinţă.

Instanţa de contencios administrativ este obligată să se pronunţe în termen de 30 de zile, fără a mai fi necesară realizarea, de către reclamant, a procedurii administrative prealabile judecăţii, acţiunea judiciară suspendând de drept măsura de dizolvare. Hotărârea instanţei este definitivă şi irevocabilă.

Stabilirea datei pentru organizarea noilor alegeri se face de către Guvern, la propunerea prefectului, în termen de 30 de zile de la expirarea perioadei de introducere a acţiunii în contencios sau, după caz, de la rămânerea definitivă şi irevo-cabilă a hotărârii judecătoreşti de respingere a acţiunii judiciare împotriva ordinului prefectului.

Cea de a doua ipoteză, a dizolvării prin act juridic vizează consiliul în situaţia în care a adoptat, într-un interval de cel mult şase luni, cel puţin trei hotărâri anulate de instanţa de contencios administrativ prin hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabilă (art.57 alin. 1). (La nivelul consiliului judeţean preşedintele acestuia poate fi demis de consiliu pentru emiterea a cel puţin trei dispoziţii ilegale – anulate irevocabil de instanţă – în decurs de trei luni – art.113 alin. 2 teza a II-a).

Dizolvarea se face de guvern prin hotărâre la propunerea prefectului bazată pe hotărârile judecătoreşti în cauză.

Hotărârea Guvernului poate fi atacată de consilieri la instanţa de contencios administrativ, în termen de 10 zile de la data publicării ei în Monitorul Oficial Partea a I-a. În mod similar, reclamantul în justiţie trebuie să îndeplinească procedura administrativă prealabilă acţiunii judecătoreşti, iar introducerea cererii de chemare în judecată suspendă măsura dizolvării consiliului.

Data noilor alegeri se stabileşte în condiţii similare dizolvării de drept a consiliului.

Deşi legea nu a reglementat, pentru ipoteza dizolvării de drept a consiliului local, problema continuităţii exercitării atribuţiilor, apreciem că şi la dizolvarea prin act juridic sunt aplicabile aceleaşi prevederi (ale art.57 alin. 5), prin analogie, în sensul că

105

până la constituirea noului consiliu local primarul, viceprimarul sau, în absenţa lor, secretarul va rezolva problemele curente ale localităţii potrivit competenţelor şi atribuţiilor legale care le revin.

În situaţia dizolvării consiliului judeţean ori pe perioada neconstituirii legale problemele curente ale judeţului vor fi rezolvate de secretarul general al acestuia împuternicit special de Guvern prin Ministerul Administraţiei şi Internelor (art.111 alin.5).

Consiliile locale şi judeţene alese anticipat, ca urmare a dizolvării celor precedente, încheie mandatele celor anterioare pe data constituirii legale ale celor nou alese în cadrul alegerilor locale cu caracter general.

§ 7. Aparatul propriu de specialitate al consiliilor locale şi judeţene

Caracterul reprezentativ, eligibil şi colegial al consiliilor, intermitenţa şi limitarea în timp a activităţii lor fac imposibilă asigurarea unei continuităţi în activitatea executivă locală, motiv pentru care ele şi colectivitatea teritorială sunt deservite de structuri şi persoane stabile ce-şi desfăşoară activitatea, având specializarea necesară.

Structurile de pe lângă consiliu şi personalul aferent acestora (numit pe cale administrativă sau încadrat prin contract de muncă) formează aparatul propriu de specialitate al acestuia.

Aparatul consiliului local este în subordinea primarului, în vreme ce aparatul consiliului judeţean este în subordinea preşedintelui acestuia, fiecare dintre ei îl conduc şi îl controlează, răspunzând de buna lui funcţionare (art.66 alin. 1 şi 2, art.114 alin. 3 teza I-a, art.115 teza I-a).

În cazul consiliului judeţean coordonarea compartimentelor sale poate fi delegată, prin dispoziţia preşedintelui acestuia, vicepreşedinţilor sau secretarului general al judeţului.

La nivelul consiliului local primarul, viceprimarul şi secretarul au asemenea atribuţii faţă de compartimentele din subordine.

Funcţionarii aparatului propriu sunt investiţi (prin numire sau contract) pe o durată nedeterminată în posturile pe care le ocupă, dispunând, în condiţiile legii, de stabilitate în funcţie, conform Statutului funcţionarilor publici, respectiv a Codului Muncii.

Mărimea acestui aparat şi modul său de structurare sunt determinate de nivelul localităţii (comunal, orăşenesc – la rândul său de mai multe categorii – municipal) şi judeţean (inclusiv Consiliul General al Municipiului Bucureşti şi sectoarele acestuia), al organizării administrativ-teritoriale, dar şi de numărul populaţiei, gradul de dezvoltare social-economică, de urbanizare, etc., al respectivelor unităţi.

Structura aparatului şi după caz numărul de funcţii inclusiv a posturilor, sunt stabilite prin lege, inclusiv prin Statutul funcţionarilor publici, în mod diferenţiat şi în raport de atribuţiile şi de amploarea exercitării lor.

Distingem astfel funcţii de conducere (director, contabil-şef, etc.) şi funcţii de execuţie (consilier, expert, inspector, referent, etc.).

Gruparea funcţiilor pentru fiecare categorie de consilii are loc în anumite compartimente organizatorice cu denumiri diferite (birou, serviciu, direcţie), în funcţie de dimensiunea şi structura lor, conduse de un şef ierarhic (de birou, serviciu), numit ca atare, sau director (de direcţie, departament), ajutat de un adjunct, în cazul structurilor mai complexe.

106

Unele dintre aceste compartimente sunt funcţionale, asigurând buna activitate a întregului aparat şi a consiliului însuşi (contabilitate, secretariat-registratură, resurse-umane, tehnic şi investiţii), în vreme ce altele sunt compartimente de specialitate, adevărate servicii publice interne (autoritatea tutelară, starea civilă, urbanism şi amenajarea teritoriului) ce permit exercitarea competenţelor legale în afara autorităţii respective, în raporturile cu terţii.

Consiliile aprobă regulamentul de organizare şi funcţionare a aparatului propriu, stabilesc competenţele şi atribuţiile personalului în condiţiile prevăzute de lege, de regulă cadrul orientativ este fixat de către Guvern şi Ministerul Administraţiei şi Internelor (a se vedea Ordonanţa de Guvern nr.35/2002 pentru aprobarea Regulamentului cadru de orga-nizare şi funcţionare a consiliilor locale publicat în Monitorul Oficial nr.90 din 2.02.2002).

Condiţiile privind numirea sau angajarea, promovarea (avansarea), sancţionarea, recompensarea şi eliberarea din funcţie, drepturile şi obligaţiile personalului sunt stabilite prin legi şi regulamente proprii, inclusiv prin Statutul funcţionarilor publici şi Codul Muncii, la care se adaugă hotărârile de guvern şi instrucţiunile Ministerului Administraţiei şi Internelor şi ale Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.

Numirea şi eliberarea din funcţie a personalului aparatului propriu al consiliului local se face de către primar, iar a celui aparţinând consiliului judeţean de către preşedintele acestuia.

Consiliul local poate recomanda, motivat, primarului eliberarea din funcţie a conducătorilor compartimentelor din aparatul propriu de specialitate al consiliului local.

Primarul, viceprimarul, respectiv viceprimarii, secretarul comunei, al oraşului sau al subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiului, împreună cu aparatul propriu de specialitate al consiliului local formează împreună o structură funcţională, cu activitate permanentă, denumită primăria comunei sau oraşului, care duce la îndeplinire hotărârile consi-liului local şi dispoziţiile primarului, soluţionând problemele curente ale colectivităţii locale.

Aparatul propriu şi structurile care-l compun nu au o capacitate juridică proprie, întrucât aceasta aparţine consiliului pe lângă care funcţionează şi pe care-l deservesc. Aceasta nu înseamnă că nu exercită competenţe proprii şi distincte de cele ale autorităţii administrative locale,87 deşi nu emit acte de autoritate (externă), ci desfăşoară, în principal, operaţiuni de pregătire, executare şi control a îndeplinirii actelor de putere ori de drept privat ale consiliului în cauză sau ale primarului respectiv.

Pe de altă parte, unele structuri interne, mai ales cele de specialitate, înfăptuiesc servicii publice în beneficiul colectivităţii locale, fiind o ilustrare tipică a acestui gen de prestaţii efectuate de administraţia locală în domeniul, de exemplu, al stării civile, protecţia minorului, fiscalităţii, urbanismului, etc.

O menţiune specială o facem cu privire la aparatul propriu al consiliului judeţean care în virtutea atribuţiilor legal conferite autorităţilor judeţene – de a coordona activitatea consiliilor locale în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean (art.22 teza I-a) – acordă sprijin şi asistenţă de specialitate de orice natură (juridică, economică, tehnică, administrativă etc.) la cererea acestora.

În raporturile dintre cetăţeni şi autorităţile administraţiei publice locale se foloseşte limba română. Actele oficiale se întocmesc în mod obligatoriu tot în limba română.

87 În sens contrar a se vedea M. Preda, Tratat elementar de drept administrativ român, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1996, pag. 572.

107

În unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând unei minorităţi naţionale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor, în raporturile lor cu organele locale şi cu aparatul propriu al acestora, aceştia se pot adresa, oral şi în scris, şi în limba lor maternă, primind răspunsul atât în limba română, cât şi în limba maternă.

În respectivele unităţi în posturile vizând atribuţii de relaţii cu publicul vor fi numite sau încadrate şi persoane cunoscătoare a limbii materne, aparţinând minorităţii respec-tive, după caz.

În aceleaşi unităţi administrative autorităţile vor asigura inscripţionarea denumirii localităţilor şi a instituţiilor publice de sub autoritatea lor, precum şi afişarea anunţurilor de interes public, inclusiv actele locale de asemenea interes, şi în limba maternă a cetăţenilor aparţinând minorităţii respective.

§ 8. Serviciile publice locale şi judeţene

Serviciile publice ale comunei sau oraşului se înfiinţează şi se organizează de către consiliul local în princi-palele domenii de activitate, potrivit specificului şi nevoilor locale, cu respectarea prevederilor legale şi în limita mijloacelor financiare de care dispune (acelaşi lucru realizându-se şi la nivelul judeţului).

Numirea şi eliberarea din funcţie a personalului din serviciile publice ale localităţii se face de către conducătorii acestora în condiţiile legii, în vreme ce cu privire la aceştia din urmă măsura se dispune de primari.

Domeniile în care se pot organiza astfel de servicii publice externe pot viza sectoarele edilitar-gospodăresc, salubritate, distribuirea energiei termice, a apei potabile menajere, transport urban în comun, etc.

Unele dintre aceste servicii pot fi instituţionalizate sub forma regiilor autonome de interes local, altele sub forma insti-tuţiilor publice şi chiar a unor societăţi comerciale (constituite pe principii economice de finanţare din venituri proprii - integrală sau parţială beneficiind de subvenţionare locală), aflate în subordinea consiliului ce le-a constituit şi aparţinând comunei, oraşului sau judeţului, deci colectivităţii locale respective.

În cazul serviciilor publice judeţene acestea desfăşoară activităţi de anvergură interesând mai multe sau toate localităţile din judeţ, fiind organizate în domeniul reţelei rutiere judeţene, a transportului în comun interurban sau preorăşenesc, a reţelelor de aducţiune a apei potabile ori a constituirii de rezerve de apă potabilă, pentru irigaţii, acumulări şi îndiguiri, poduri sau baraje etc., care depăşesc posibilităţile economico-financiare ale unei singure localităţi, precum şi a protecţiei drepturilor copiilor minori. .

Precizăm că aceste servicii publice exterioare locale şi judeţene sunt distincte de serviciile publice deconcentrate în teritoriu aparţinând ministerelor şi altor autorităţi ale administraţiei publice centrale de specialitate, cum sunt cele sanitare, culturale, de învăţământ sau financiare, etc., organizate, de regulă, la nivelul judeţului, unele cu ramificaţii în localităţi (de exemplu, finanţele publice), care au în subordinea lor instituţii publice de profil, precum şcoli, spitale, muzee, etc.

Uneori se întâlnesc servicii publice organizate în paralel, atât pe plan local cât şi în profil teritorial cu subor-donare centrală, cum ar fi de exemplu, în materia impozitelor şi taxelor (locale şi a celor care se varsă la bugetul statului), a ordinii şi liniştii publice (gardienii publici şi poliţia), a reţelei rutiere (locale şi judeţene, precum şi a celei naţionale etc.).

108

Concomitent, unele instituţii au trecut în paralel şi în subordine locală precum cele din învăţământul general obligatoriu, sănătate, cultură, devenind servicii publice descentralizate în loc de deconcentrate.

§ 9. Secretarul localităţii şi al judeţului

Fiecare localitate precum şi judeţul, au câte un secretar, respectiv secretar general.

Secretarul comunei sau oraşului este un funcţionar public de conducere salarizat din bugetul local, iar secretarul general al judeţului este înalt funcţionar public (art.11 lit. f, art.12 lit. a din Legea nr.161/2003), salarizat din bugetul judeţului.

Acesta nu poate fi membru al unui partid sau al unei formaţiuni politice sub sancţiunea eliberării din funcţie şi nici soţ, soţie sau rudă de gradul I cu primarul sau viceprimarul. Secretarul se bucură de stabilitate în funcţie, în condiţiile legii.

Secretarului i se aplică acelaşi regim privind incompa-tibilităţile şi conflictul de interese ce vizează funcţionarii publici (art.79, art.94 şi 95 din Legea nr.161/ 2003).

Calitatea de secretar presupune anumite condiţii spe-ciale, alăturate celor generale, de acces la funcţia publică, prevăzute în Statutul funcţionarilor publici, la fel ca şi în cazul eliberării din funcţie, şi anume:

- pregătirea superioară juridică sau administrativă (obligatorie pentru judeţe şi oraşe), iar, în mod excepţional, cu alte studii superioare sau cu studii liceale absolvite cu bacalaureat, în cazul comunei;

- funcţia se ocupă pe bază de concurs sau de examen, după caz;- numirea se face de către prefect, în cazul secretarului comunei sau oraşului, şi

de către Ministerul Administraţiei şi Internelor, la propunerea preşedintelui consiliului judeţean, în cazul secretarului general de judeţ, în termen de cel mult 10 zile de la primirea rezultatelor concursului sau examenului comunicată de primar în cel mult trei zile de la rămânerea definitivă acestora; şi, respectiv, în cazul judeţului de la primi-rea propunerii din partea preşedintelui;

- concursul sau examenul se organizează de către primar sau preşedintele consiliului judeţean, în termen de 30, respectiv 45 de zile de la data la care postul a devenit vacant;

- din comisia instituită fac parte, în cazul localităţii, primarul, secretarul general al judeţului, secretarul general al prefecturii şi reprezentanţii desemnaţi ai consiliului local, iar în cazul judeţului comisia cuprinde preşedintele consiliului judeţean sau, în lipsa lui, unul dintre vicepreşedinţi, un reprezentant al Ministerului Administraţiei şi Internelor, secretarul general al prefecturii şi doi reprezentanţi ai consiliului judeţean;

- eliberarea din funcţie şi sancţionarea disciplinară se face, în cazul localităţii, de către prefect la propunerea consiliu-lui local, hotărâtă cu cel puţin două treimi din numărul consilierilor în funcţie, la iniţiativa primarului sau a o treime din numărul acestora, iar în cazul judeţului de către Ministerul Administraţiei şi Internelor la propunerea consiliului judeţean, votată cu cel puţin două treimi din totalul celor în funcţie la iniţiativa preşedintelui sau a o treime din membrii, pe baza concluziilor din cercetarea administrativă.

Secretarul îndeplineşte, în condiţiile legii, următoarele atribuţii principale (art.85 alin. 1 art.120 alin. 6):

- participă în mod obligatoriu la şedinţele consiliului;

109

- coordonează compartimentele şi activităţile cu caracter juridic, de stare civilă, autoritatea tutelară şi asistenţă socială, din cadrul aparatului propriu de specialitate al consiliului putând coordona, în cazul localităţii, şi alte servicii stabilite de primar (art.85 alin. 2);

- avizează proiectele de hotărâri ale consiliului, asumându-şi răspunderea pentru legalitatea lor şi contrasemnându-le pe cele considerate legale;

- avizează, pentru legalitate, dispoziţiile primarului, respectiv ale preşedintelui consiliului judeţean;

- urmăreşte rezolvarea corespondenţei în termenul legal;- asigură îndeplinirea procedurii de convocare a consiliului şi efectuarea

lucrărilor de secretariat;- pregăteşte lucrările supuse dezbaterii consiliului;- asigură comunicarea către autorităţile, instituţiile şi persoanele interesate a

actelor emise de consiliu, primar sau preşedinte, în cel mult 10 zile, dacă legea nu prevede altfel;

- asigură aducerea la cunoştinţa publică a hotărârilor şi dispoziţiilor normative;- eliberează extrase sau copii de pe orice act din arhiva consiliului, în afara celor

cu caracter secret, stabilit potrivit legii;- legalizează semnăturile de pe înscrisurile (originale) prezentate de părţi şi

confirmă autenticitatea copiilor cu actele originale, în condiţiile legii;- îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege sau însărcinări date de consiliu,

ori primar, în cazul localităţii, sau de preşedinte, în cazul judeţului, iar în această din urmă situaţie mai îndeplineşte, în mod corespunzător, atribuţiile stabilite de lege pentru secretarul general al ministerului (art.120 alin. 7).

§ 10. Atribuţiile consiliilor locale şi judeţene

În realizarea atribuţiilor sale consiliul local are iniţiativă şi hotărăşte, în condiţiile legii, în toate problemele de interes local, cu excepţia celor aflate prin lege în competenţa altor autorităţi publice locale sau centrale.

La rândul său, consiliul judeţean, ca autoritate deliberativă a administraţiei publice locale constituită la nivel judeţean coordonează activitatea consiliilor locale în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean.

De aici şi aparenta distincţie netă privitoare la specificul fiecărei categorii de autorităţii (locale şi judeţene), respectiv consiliile locale sunt autorităţi autonome ale administraţiei publice locale (art.21 alin. 1), în vreme ce consiliile judeţene sunt autorităţi de coordonare a consiliilor locale, lipsite de atributul autonomiei locale88.

Totuşi textele legale introductive, de principiu, încredinţează expres autonomia şi consiliilor judeţene (art.3 alin. 2, art.4 alin. 2).

O primă clasificare a atribuţiilor se poate face după importanţa lor, în funcţie de actul normativ care le conţine, în atribuţii principale, cuprinse în propria lege organică (nr.215/2001), şi atribuţii secundare, cuprinse în diverse reglemen-tări, ce dezvoltă sau completează competenţa aceloraşi organe în cele mai diferite domenii precum în materie funciară, locativă, etc.

O a doua clasificare a atribuţiilor are în vedere sfera de generalitate în care se includ, iar în acest sens distingem atribuţii comune tuturor acestor autorităţi, indiferent

88 A se vedea Alexandru Basarab-Şinc, Drept administrativ, partea specială, vol. II, Editura Metropol, Bucureşti, 1994, pag. 16.

110

de nivelul la care funcţionează, şi atribuţii specifice, caracteristice uneia sau mai multor categorii de organe de acelaşi gen. De regulă, atribuţiile principale sunt, concomitent, şi generale prin întinderea sau aria lor de cuprindere, incluzând ansamblul problemelor vieţii publice locale.

O a treia clasificare a atribuţiilor se poate face după locul în care exercitarea acestora produce efecte în atribuţii interne, cu consecinţe în interiorul unităţii administrativ-teritoriale, şi atribuţii exterioare, cu consecinţe în afara acesteia, sau chiar în afara ţării (expresie a cooperării dintre consilii sau a celei transfrontaliere).

O a patra clasificare a atribuţiilor, după natura conţinu-tului lor, se realizează în atribuţii economico-financiare, social-culturale şi educative, edilitar-gospodăreşti, de amenajare a teritoriului, protecţia mediului înconjurător, precum şi atribuţii politico-administrative.

Exercitarea atribuţiilor de către consiliile locale, pe de o parte, şi cele judeţene, pe de altă parte, se face în condiţiile lipsei oricărei subordonări între ele, cât şi faţă de primari, prefecţi, autorităţi centrale, inclusiv guvern.

I. Atribuţii economico-financiarea) Avizează sau aprobă, după caz, studii, prognoze şi programe de dezvoltare

economico-socială a localităţii (art.38/1 lit. “c” teza I-a), adoptă strategii, prognoze şi programe de dezvoltare economico-socială a judeţului sau a unor zone din cuprinsul acestuia pe baza propunerilor consiliilor locale, dispune, aprobă şi urmăreşte în cooperare cu autorităţile locale interesate măsurile necesare, inclusiv financiare, pentru realizarea acestora (art.104/1 lit. “c”, coroborat cu lit. “p” teza I-a).

Aceste studii sunt întreprinse de comisiile de specialitate ale consiliului sau de instituţii, pe baze contractuale, iar în temeiul lor se elaborează prognoze şi programe dezbătute şi aprobate de consiliu, devenind hotărâri ale acestuia.

În cazul consiliului judeţean strategiile, prognozele şi programele sale includ şi propunerile localităţilor alăturate obiectivelor distincte ale judeţului.

b) Aprobă bugetul local, după caz judeţean, contractarea de credite şi modul de utilizare a rezervelor bugetare; aprobă contul de încheiere a exerciţiului bugetar; stabileşte impozite şi taxe locale sau judeţene, precum şi taxe speciale, în condiţiile legii (art.30/1 lit. “d”), hotărând repartizarea pe comune, oraşe şi municipii a sumelor din cotele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat sau din alte surse în condiţiile legii (art.104/1 lit.“e”), primarul şi preşedintele consiliului judeţean fiind ordonatori principali de credite bugetare, de care dispun, în condiţiile legii.

c) Administrarea domeniului public şi privat al comunei sau oraşului (art.38/2 lit. “f”), respectiv a judeţului (art.104/1 lit. “f”).

Domeniul public de interes local şi judeţean, precum şi domeniul privat constituie patrimoniul unităţii administrativ-teritoriale, singura care are personalitate juridică. Administrarea sau gospodărirea acestui patrimoniu revine consiliului, în timp ce exercitarea concretă a drepturilor şi realizarea obligaţiilor revin primarului, respectiv preşedintelui consiliului judeţean89, ca organ executiv.

d) Hotărăşte darea în administrare, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică şi privată a comunei, oraşului şi judeţului, precum şi a serviciilor publice de interes local sau judeţean, inclusiv vânzarea bunurilor proprietate privată, în condiţiile legii (art.38/2 lit. “g” şi “h”, art.104/1 lit. “g”).

89 P. Dima, C. Manda, M. Preda, Al. Basarab-Şinc, Legea administraţiei publice locale, comentată şi adnotată, Editura AMIVA, Bucureşti, 1993, pag. 44.

111

e) Înfiinţează instituţii publice şi servicii publice de interes, după caz, local sau judeţean, precum şi societăţi comerciale de interes local, urmărind şi controlând activitatea acestora, numind şi eliberând din funcţie, inclusiv sancţionând, în condiţiile legii, pe conducătorii acestora (art.38/2 lit. “i” şi art.104/1 lit. “h”), consiliile exercitând faţă de ele toate dreptu-rile inerente decurgând din faptul că li s-a transmis spre folosinţă o parte a patrimoniului unităţii administrativ-teritoriale în scopul realizării unor activităţi sau servicii publice utile colectivităţii locale.

f) Participarea cu capital sau bunuri în numele şi interesul colectivităţilor locale reprezentate, la constituirea de societăţi comerciale sau la înfiinţarea unor servicii de interes public local sau judeţean, după caz, în condiţiile legii (art.15).

g) Înfiinţează şi reorganizează regii autonome de interes local sau judeţean; exercită, în numele unităţii administrativ-teritoriale, toate drepturile acţionarului la societăţile comerciale pe care le-a înfiinţat, hotărând asupra privatizării lor; numesc şi eliberează din funcţie, conform legii, membrii consiliilor de administraţie ai regiilor autonome de sub autoritatea lor (ultima atribuţie omisă de legiuitor în cazul judeţelor – art.38/2 lit. “j” şi art.104/1 lit. “i”).

h) Asigură libertatea comerţului şi încurajează libera iniţiativă, în condiţiile legii (art.38/2 lit. “w”), atribuţie care revine nu numai consiliului local, dar şi celui judeţean, omisă de lege.

i) Înfiinţează şi organizează, în localităţi, târguri, pieţe şi oboare asigurând buna funcţionare a acestora (art.38/2 lit. “t” teza I-a).

j) Aprobă, conform competenţei, documentaţiile tehnico-economice pentru lucrări de investiţii de interes local şi judeţean, asigurând condiţiile necesare realizării acestora (art.38/2 lit. “m” şi art.104/1 lit. “l”).

II. Atribuţii edilitar-gospodăreşti, de amenajare a teritoriului şi protecţia mediului înconjurător

a) Avizează sau aprobă, după caz, studii, prognoze şi programe de organizare şi amenajare a teritoriului şi urbanism la nivelul localităţii (art.38/2 lit. “c” teza a II-a); elaborează, consultând consiliile locale, proiectele de organizare şi amenajare a teritoriului judeţului şi a unităţilor administrativ-teritoriale componente, urmărind modul de realizare ale acestora în cooperare cu organele locale implicate (art.104/1 lit. ”j” tezele II şi III).

b) Consiliile locale analizează şi aprobă în condiţiile legii, documentaţiile de amenajare a teritoriului şi urbanism ale localităţilor, stabilind mijloacele materiale şi financiare necesare realizării acestora (art.38/2 lit. “k” teza I-a).

c) Stabilesc măsuri sau aprobă construirea, întreţinerea şi modernizarea drumurilor, podurilor, precum şi a întregii infrastructuri aparţinând căilor de comunicaţie de interes local sau judeţean, înfiinţând, la nivel judeţean, servicii publice specializate, acordând sprijin şi asistenţă tehnică de specialitate consiliilor locale pentru construirea, întreţinerea şi moderniza-rea drumurilor comunale şi orăşeneşti (art.38/2 lit. “l” şi art.104/1 lit.”k”).

d) Acţionează pentru protecţia şi refacerea mediului înconjurător, în scopul creşterii calităţii vieţii şi contribuie la protecţia, conservarea, restaurarea şi punerea în valoare a monumentelor istorice şi de arhitectură, a parcurilor şi rezervaţiilor naturale ale localităţii, în condiţiile legii (art.32 lit. “i”), analizează propunerile consiliilor locale în vederea elaborării de prognoze şi programe pentru refacerea şi protecţia mediului înconjurător (art.104/1 lit. “p” teza a II-a).

112

e) asigură, potrivit competenţei legale, condiţiile materiale şi financiare necesare bunei funcţionări a serviciilor publice de transport de sub autoritatea sa, precum şi a altor activităţi (art.104/1 lit. “m” teza ultimă).

III. Atribuţii social-culturale, sanitare şi educativea) Asigură, potrivit competenţelor legale, condiţiile materiale şi financiare

necesare pentru buna funcţionare a instituţiilor şi serviciilor publice de educaţie, sănătate, cultură, tineret şi sport, ocrotire şi asistenţă socială, urmărind şi controlând activitatea acestora (art.38/2 lit. “n” teza I-a, art.104/1 lit. “m”).

b) Înfiinţează, la nivel judeţean, instituţii sociale şi culturale, precum şi pentru protecţia drepturilor copilului şi asigură buna lor funcţionare, prin alocarea fondurilor necesare (art.104/1 lit. “o”); contribuie la realizarea măsurilor de protecţie şi asistenţă socială, asigură protecţia drepturilor copilului, înfiinţează şi asigură funcţionarea unor instituţii de binefacere de interes local (art.38/2 lit. “s”).

c) Aprobă criteriile pentru repartizarea locuinţelor sociale (art.38/2 lit. “s” teza a II-a).

d) Contribuie la protecţia, conservarea, restaurarea şi punerea în valoare a monumentelor istorice şi de arhitectură, a parcurilor şi rezervaţiilor naturale (art.38/2 lit. “r” teza a II-a).

e) Hotărăşte, în localităţile cu personal didactic ori cu medici sau personal sanitar insuficient, acordarea de stimulente în natură şi bani, precum şi de alte facilităţi, potrivit legii, în scopul asigurării serviciilor medicale pentru populaţie (art.38/2 lit. “o”).

f) Sprijină, în condiţiile legii, activitatea cultelor religioase (art.38/1 lit. “z”).g) Contribuie la sprijinirea (inclusiv financiară, în cazul judeţului) acţiunilor

ştiinţifice, cultural-educative sau a celor desfăşurate de cultele religioase, artistice, sportive şi de agrement, înfiinţează, în localităţi locuri şi parcuri de distracţie, baze sportive şi asigură buna funcţionare a acestora (art.38/2 lit. “p” şi “t” teza a II-a, art.104/1 lit. “n”).

IV. Atribuţii politico-administrativeA. Atribuţii comune:a) Alegerea, din rândul consilierilor, a viceprimarilor, după caz, în situaţia

localităţilor (art.38/2 lit. “a” teza I-a), respectiv a preşedintelui şi vicepreşedinţilor, care nu îşi pierd calitatea de consilier, în cazul judeţului (art.104/1 lit. “a”).

b) Aprobă următoarele categorii de acte:- regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului local (art.38/2 lit. “b”),

şi a celui judeţean la propunerea preşedintelui acestuia din urmă;- regulamentul de organizare şi funcţionare al aparatului propriu de specialitate

al consiliului;- organigrama, statul de funcţii şi numărul de personal al aceluiaşi aparat,

inclusiv ale instituţiilor şi serviciilor publice, precum şi ale regiilor autonome de interes local sau judeţean, la propunerea primarului, respectiv a preşedintelui, şi în condiţiile legii (art.38/2 lit. “a”, “e”, art.104/1 lit. “b”)

c) Atribuie sau schimbă, în condiţiile legii, denumiri de străzi, de pieţe şi de obiective de interes local (art.38/2 lit. “u”), precum şi a unor obiective de interes judeţean (art.104/1 lit. “q”).

113

B. Atribuţii proprii şi distincte ale consiliilora) Consiliul local aprobă statutul comunei sau oraşului (art.38/2 lit. “b” teza I-a).b) Consiliul asigură condiţiile materiale şi financiare necesare unei bune

funcţionări a instituţiilor şi serviciilor publice de apărare a ordinii publice, apărarea împotriva incendiilor şi protecţia civilă, aflate sub autoritatea sa, potrivit competenţelor lor legale (art.38/2 lit. “n” teza ultimă).

c) Consiliul local hotărăşte cu privire la asigurarea ordinii publice, analizează activitatea gardienilor publici, a pompierilor şi a formaţiunilor de protecţie civilă, în condiţiile legii, şi propune măsuri de îmbunătăţire a activităţii acestora (art.38/2 lit. “q”).

d) Consiliul local conferă persoanelor fizice române sau străine, cu merite deosebite, titlul de cetăţean de onoare al comunei sau al oraşului (art.38/2 lit. “v”).

e) Consiliul judeţean coordonează activitatea consiliilor locale în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean (art.22, 104/1 lit. “d”).

f) Consiliul judeţean acordă consiliilor locale sprijin şi asistenţă de specialitate, inclusiv primăriilor şi serviciilor publice locale (art.116/1 lit. “p”).

g) Consiliul judeţean coordonează, în condiţiile legii, activităţile corpului gardienilor publici (art.104/1 lit. “u”).

Toate consiliile locale şi judeţene mai îndeplinesc şi alte atribuţii stabilite prin legi (art.38/3 şi art.104/2).

V. Atribuţii de asociere internă şi externăLegea organică reglementează posibilitatea asocierii, cooperării, aderării şi

participării consiliilor locale şi judeţene pe plan intern şi pe plan extern, cu alte comunităţii locale sau asociaţii neguvernamentale, fie pe considerente economice, comerciale fie administrative, profesionale, etc.

În primul rând, consiliile locale şi cele judeţene pot hotărî asupra participării cu capital sau cu bunuri, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, la constituirea de societăţi comerciale sau la înfiinţarea unor servicii de interes public local sau judeţean, după caz, în condiţiile legii (art.15).

Prima precizare are în vedere faptul că această participare are în vedere raţiuni comerciale de factură economică aducătoare de beneficiu prin constituirea de societăţi comerciale, potrivit legislaţiei în vigoare, prin aportul de capital sau bunuri, din domeniul public sau privat al unităţii administrativ-teritoriale, ceea ce determină asocierea sau cooperarea, în condiţiile legii, cu alte persoane juridice române sau străine (art.382 lit. “x” teza I-a, art.104/1 lit. “s” teza I-a).

A doua precizare se referă la împrejurarea că o asemenea participare poate opera, în condiţiile legii, atât cu persoane juridice române sau străine, dar şi cu alţi parteneri sociali, cu organizaţii neguvernamentale, în vederea finanţării şi realizării în comun a unor acţiuni, lucrări, servicii sau proiecte de interes public local sau judeţean (art.38/2 lit. “x” teza a II-a, art.104/1 lit. “s” teza a II-a), ceea ce nu mai reprezintă o activitate comercială propriu-zisă, chiar dacă poate aduce şi beneficii, deoarece se urmăreşte realizarea unor activităţi de utilitate publică locală sau judeţeană (de factură culturală, ştiinţifică, sanitară, edilitară etc., constând, de exemplu, în organizarea unui festival de artă, a unei cercetări ştiinţifice pe o temă administrativă, o acţiune antiepidemio-logică, restaurarea unui imobil de importanţă istorică, etc.).

În al doilea rând, autorităţile administraţiei publice locale pot încheia acorduri şi pot participa, inclusiv prin alocare de fonduri, la iniţierea şi la realizarea unor programe de dezvoltare regională, în condiţiile legii (art.12). Asemenea programe pot viza

114

cooperarea mai multor unităţi administrativ-teritoriale dintr-un judeţ, sau mai multe judeţe învecinate între ele pe anumite probleme ce ţin de un sector economic determinat (de exemplu, industrie mică şi mijlocie, turism rural, agricultură, minerit, resurse de ape minerale etc.), realizându-se o regionalizare internă, cu caracter intermediar între nivelul central şi judeţean, care permite o mai bună colaborare interjudeţeană, inclusiv sprijinirea unor zone defa-vorizate (de monoindustrie, monocultură agricolă, şomaj, în urma restructurării sau privatizării unor societăţi cu capital integral sau majoritar de stat).

În al treilea rând, autorităţile administraţiei publice locale au dreptul ca, în limitele competenţelor care le revin, să coopereze şi să se asocieze cu alte autorităţi ale administraţie publice locale din ţară sau din străinătate (art.11/1, art.38/2 lit. “y”), un exemplu tipic reprezentându-l, de exemplu, înfrăţirea comunei sau oraşului cu unităţi administrativ - teritoriale similare din alte ţări (art.38/2 lit. “x”, teza ultimă) sau asocierea consiliului judeţean cu consilii locale, pentru reali-zarea unor obiective de interes comun – scop în care pot înfiinţa împreună cu acestea instituţii publice, societăţi comerciale şi servicii publice (art.104/1 lit. ”t”) – ca, de exemplu, în privinţa acumulării de rezerve şi a aducţiunilor de apă potabilă sau pentru irigaţii.

În al patrulea rând, pentru protecţia şi promovarea intereselor lor comune autorităţile administraţiei publice locale au dreptul de a adera la asociaţii naţionale şi internaţionale, în condiţiile legii (art.11/2 şi art.38/2 lit. “y” teza a II-a), pentru promovarea unor interese comune.

Asemenea situaţii vizează, de exemplu, aderarea la asociaţii, federaţii sau ligi ale primarilor de municipii, preşedinţilor de consilii judeţene etc.

În al cincilea rând, consiliile locale şi consiliile judeţene din unităţile administrative limitrofe zonelor de frontieră pot încheia acorduri de cooperare transfrontalieră cu autorităţile similare din ţările vecine, în condiţiile legii (art.13/1) creând aşa numitele euroregiuni (bilaterale, trilaterale etc.).

Prima precizare are în vedere că aceste acorduri se vor încheia numai în domeniile ce sunt de competenţa consiliilor locale sau judeţene, potrivit legii organice, cu respectarea legislaţiei interne şi a angajamentelor internaţionale asumate de statul român (art.13/2).

A doua precizare se referă la faptul că prin acordurile de cooperare transfrontalieră pot fi create şi pe teritoriul României organisme care să aibă, potrivit dreptului intern, personalitate juridică, fără competenţe administrativ-teritoriale (în sensul Legii nr.215/2001, art.13/4).

Iniţiativa autorităţilor locale de a coopera şi de a se asocia cu autorităţi ale administraţiei publice locale din străinătate, precum şi de a adera la o asociaţie internaţională a autorităţilor administrative publice locale va fi comunicată Ministerului Afacerilor Externe şi Ministerului Administraţiei şi Internelor (art.14/1).

Autorităţile locale vor transmite Ministerului Afacerilor Externe spre avizare proiectele de acorduri sau convenţii de cooperare pe care acestea intenţionează să le încheie cu autorităţi ale administraţiei publice locale din alte ţări, înainte de supunerea lor spre adoptare de către consiliile locale sau judeţene, după caz (art.14/2).

Avizele trebuie emise în termen de 30 de zile de la primirea solicitării, în caz contrar se va considera că nu sunt obiecţii şi proiectul respectiv poate fi supus spre adoptarea consiliului (art.14/3).

Acordurile sau convenţiile încheiate de autorităţile locale nu angajează decât responsabilitatea consiliului local sau judeţean parte la acestea şi sunt supuse controlului

115

de legalitate, iar actele emise în temeiul lor au în dreptul intern aceeaşi valoare juridică şi aceleaşi efecte ca şi actele administrative adoptate în conformitate cu prevederile Legii nr.215/2001 (art.14/3).

România a devenit în anul 1993 membru cu drepturi depline al Consiliului Europei, iar în anul 1996 a semnat Convenţia Cadru asupra Cooperării Transfrontaliere, concomi-tent cu semnarea Acordului de asociere la Uniunea Europeană.

Toate aceste acţiuni obligă ţara noastră la depunerea unor eforturi susţinute de corelare a legislaţiei interne cu cea comunitară în cadrul eforturilor de preaderare şi de compatibi-lizare juridică cu normele occidentale europene. Ori, cooperarea interregională transfrontalieră se anunţă, de pe acum, ca un fac-tor de netezire a drumului deschis integrării noastre europene.

VI. Atribuţiile preşedintelui consiliului judeţeana) Asigură respectarea prevederilor Constituţiei, pune-rea în aplicare a legilor, a

decretelor prezidenţiale, a hotărârilor şi ordonanţelor guvernamentale, a hotărârilor consiliului judeţean şi a altor acte normative (art.116/1 lit. “a”).

b) În privinţa atribuţiilor faţă de consiliul judeţean:- întocmeşte proiectul ordinii de zi (art.116/1 lit. “b”);- dispune măsurile necesare pentru pregătirea şi desfăşurarea, în bune condiţii, a

lucrărilor acestuia (art.116/1 lit.“c”);- asigură aducerea la îndeplinire a hotărârilor consiliului şi analizează periodic

stadiul îndeplinirii acestora (art.116/1 lit. “e”);- conduce şedinţele acestuia (art.116/1 lit. “f”);- întocmeşte şi supune spre aprobare regulamentul de organizare şi funcţionare a

consiliului (art.116/1 lit. “d”), prezintă consiliului anual sau la cerere, rapoarte privind modul de îndeplinire a atribuţiilor proprii şi a hotărârilor consiliului (art.116/1 lit. “l”);

c) În privinţa atribuţiilor faţă de aparatul propriu al consiliului judeţean şi al instituţiilor şi serviciilor subordonate:

- propune consiliului, spre aprobare, în condiţiile legii, organigrama, statul de funcţii, numărul de personal şi regulamentul de organizare şi funcţionare al aparatului propriu de specialitate, a instituţiilor şi serviciilor publice de sub autoritatea acestuia (art.116/1 lit. ”k”);

- coordonează şi controlează activitatea instituţiilor şi serviciilor publice de sub autoritatea consiliului (art.116/1 lit. “g”).d) Faţă de consiliile locale şi aparatul lor:

- acordă prin aparatul propriu şi serviciile de specialitate ale consiliului judeţean, sprijin şi consultanţă tehnică şi juridică pentru autorităţile locale, la solicitarea acestora (art.116/1 lit.“p”);

- îndrumă metodologic, urmăreşte şi controlează activităţile de stare civilă şi autoritate tutelară, desfăşurate în comune şi oraşe (art.116/1 lit. “o”);

- coordonează, controlează şi răspunde de activitatea privind protecţia drepturilor copilului (art.116/1 lit. “q”).

e) În materie financiară:- întocmeşte proiectul bugetului propriu al judeţului, şi contul de încheiere al

exerciţiului bugetar şi le supune spre aprobare consiliului, în condiţiile şi la termenele prevăzute de lege (art.116/1 lit. “i”);

- urmăreşte modul de realizare a veniturilor bugetare şi propune consiliului adoptarea măsurilor necesare pentru încasarea acestora la termen (art.116/1 lit. “j”);

116

- exercită funcţia de ordonator principal de credite (art.116/1 lit. “h”).În exercitarea atribuţiilor sale preşedintele emite:- dispoziţii cu caracter normativ, care devin executorii numai după ce sunt aduse

la cunoştinţă publică sau comunicate, după caz, celor interesaţi (art.117/1), contrasemnate de secretarul general al judeţului şi, numai după ce, în prealabil, reglementările au fost comunicate oficial prefectului expirând cele cinci zile în care acesta trebuia să ia atitudine faţă de lega-litatea lor (art.117/2 coroborat cu art.49 şi art.50/2);

- avize, acorduri şi autorizaţii date în competenţa sa prin lege.g) Îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege sau sarcini date de consiliul

judeţean (art.116/3);h) Preşedintele poate delega vicepreşedinţilor, prin dispoziţie, atribuţiile de

coordonare şi control ale instituţiilor şi serviciilor subordonate consiliului judeţean, precum şi cele de sprijin şi consultanţă pentru autorităţile comunale şi orăşeneşti (art.116/2 coroborat cu alin. 1 lit. “g” şi “p”). Preşedintele consiliului judeţean reprezintă judeţul în relaţiile cu celelalte autorităţi publice, cu persoane fizice şi juridice române şi străine, precum şi în justiţie (art.114/1).

§ 11. Actele consiliilor

În exercitarea atribuţiilor consiliile locale adoptă hotă-râri, cu votul majorităţii membrilor prezenţi, în afară de cazurile în care legea sau regulamentul de organizare şi funcţionare al acestora cere o altă majoritate (art.46/1 şi art.109/1). Legea precizează expres care este cvorumul legal al prezenţei la şedinţele consiliului, iar acesta va fi de jumătate plus unu din totalul celor care îl compun în mod efectiv, deci se află în funcţie, şi nu din numărul total al mandatelor (art.41/1 şi art.107/1).

Majoritatea necesară votării şi adoptării unei hotărâri este de jumătate plus unu din totalul celor prezenţi (art.46/1).

Sunt adoptate cu votul a cel puţin două treimi din numărul consilierilor în funcţie, hotărârile privind (art.46/2):

- contractarea de împrumuturi, în condiţiile legii;- administrarea domeniului public şi privat al localităţii sau judeţului, după caz;- participarea la programe de dezvoltare judeţeană, regională, zonală sau de

cooperare transfrontalieră;- organizarea şi dezvoltarea urbanistică a localităţilor şi amenajarea teritoriului;- asocierea sau cooperarea cu persoane juridice române sau străine.

Se adoptă cu votul majorităţii consilierilor în funcţie (art.46/3) hotărârile privind impozitele şi taxele locale sau judeţene, precum şi cele vizând bugetul local.

Dacă bugetul nu poate fi adoptat în termen de 45 de zile de la publicarea în Monitorul Oficial a Legii bugetului de stat, activitatea se va desfăşura numai pe baza veniturilor proprii până la adoptarea noului buget.

Neadoptarea în trei şedinţe ordinare consecutive a nici unei hotărâri atrage dizolvarea de drept a consiliului (art.58/1 teza a II-a).

Hotărârile ilegale ale consiliilor pot fi atacate în justiţie de către prefect, iar cele ce vatămă drepturi legal recunoscute de către persoanele fizice sau juridice lezate, conform Legii contenciosului administrativ.

117

Hotărârile se adoptă prin vot deschis, deşi legea nu prevede acest lucru, dar consiliul poate stabili ca unele hotărâri să fie luate prin vot secret (art.46/4 teza I-a). De regulă, şi şedinţele de votare sunt publice.

Hotărârile individuale privind persoanele vor fi luate întotdeauna prin vot secret, cu excepţiile prevăzute de lege (art.46/4 teza a II-a), de exemplu, validarea mandatului de consilier se face prin vot deschis.

Proiectele de hotărâri pot fi propuse de consilieri sau de primari, în cazul consiliilor locale, şi de preşedintele consiliului judeţean în cazul acestui din urmă organ.

Redactarea proiectelor se face de către cei care le propun, cu sprijinul secretarului şi al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al consiliului, însoţite, în mod obligatoriu, de referatul de specialitate al aparatului prorpiu, în lipsa căruia proiectul nu poate fi dezbătut.

Nu poate lua parte la deliberare şi la adoptarea hotărârilor consilierul care, fie personal, fie prin soţ, soţie, afin sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor, existând un conflict de interese.

Hotărârea adoptată cu încălcarea acestei interdicţii este nulă de drept. Acţiunea judiciară împotriva ei poate fi introdusă de orice persoană interesată, iar nulitatea se constată de către instanţa de contencios administrativ.

Hotărârile consiliilor locale se semnează de consilierul care conduce şedinţa, iar cele ale consiliilor judeţene de preşedinţii acestora, ori, în lipsa lor, de vicepreşedintele care a condus şedinţa, şi se contrasemnează, pentru legalitate, de către secretar.

În cazul în care cei care au condus lucrările lipsesc sau refuză să semneze, hotărârea va fi semnată de 3 – 5 consilieri (prezenţi la şedinţa în care s-a adoptat hotărârea).

Secretarul nu va contrasemna hotărârea în cazul în care consideră că aceasta este ilegală sau că depăşeşte competenţa consiliului. El va expune consiliului opinia sa motivată, care se consemnează în procesul-verbal al şedinţei.

Hotărârile consiliului se comunică de îndată de către secretar prefectului şi primarului, dar nu mai târziu de 3 zile de la data adoptării lor.

Comunicarea însoţită de eventualele obiecţii privind legalitatea actelor, se face în scris şi se înregistrează într-un registru special.

Hotărârile pot fi normative şi individuale. Cele normative devin obligatorii şi produc efecte de la data aducerii la cunoştinţa publică, iar cele individuale de la data comunicării (art.50/1).

Aducerea la cunoştinţa publică sau publicarea actelor normative se face în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect (art.50/2), dacă bineînţeles nu a operat, între timp, intervenţia acestuia pentru revocarea sau modifi-carea actului în cauză pe motive de ilegalitate (art.135/2) urmată de reanalizarea actului cu schimbările corespunzătoare ori, în caz de refuz a autorităţii sesizate astfel de prefect, acesta îl va ataca în contenciosul administrativ (art.135/1 teza I-a), în cel mult 30 de zile de la comunicare, ceea ce atrage suspendarea de drept a actului contestat în justiţie (art.135/2 teza ultimă) astfel că practic se blochează aplicarea lui temporară.

Precizăm că există obligaţia legală a tuturor autorităţilor locale ca, prin intermediul secretarului lor, să comunice în termen de maximum 10 zile, dacă legea nu

118

prevede altfel, toate actele juridice adoptate sau emise, subiectelor interesate, inclusiv prefectului (art.85/1 lit. “h”).

Faţă de textul legal al momentului obligativităţii actelor administraţiei locale se impune precizarea că acest caracter se dobândeşte din chiar momentul adoptării sau emiterii lor legale, cel puţin pentru autorul lor, deoarece manifestarea de voinţă s-a constituit într-un act juridic valabil cu consecinţe obligatorii, dar şi de momentul aducerii lor la cunoştinţa subiectelor interesate (prin publicare sau comunicare) se manifestă caracterul lor executoriu (de fapt, pentru actele prefectului acest lucru este clar evidenţiat, art.138/1).

Rezultă că aducerea la cunoştinţă publică a hotărârilor normative se face în termen de 5 zile de la data oficială a comunicării lor către prefect, dacă acesta nu şi-a comunicat în termen de 5 zile de la primirea comunicării poziţia faţă de eventuala ilegalitate a actului, sau după rămânerea definitivă şi irevocabilă a hotărârii judecătoreşti prin care acţiunea prefec-tului împotriva actului local a fost respinsă.

În unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând unei minorităţi naţionale au o pondere semnificativă (de peste 20%) din numărul locuitorilor hotărârile cu caracter normativ se aduc la cunoştinţă publică şi în limba maternă a cetăţenilor aparţinând minorităţii respective, iar cele cu caracter individual se comunică, la cerere, şi în limba maternă (art.51), alături de actul redactat oficial în limba română, dacă petentul a cerut în mod expres şi această dublă comunicare oficială, el putând realiza, de altfel, şi o traducere legalizată, în limba maternă, a originalului.

§ 12. Răspunderea consiliilor şi consilierilor

În exercitarea mandatului lor, consiliile, consilierii, precum şi primarii ori viceprimarii, inclusiv preşedinţii şi vice-preşedinţii consiliilor judeţene, sunt în serviciul colectivităţii locale dispunând de protecţia acordată de lege (Legea nr.215/2001 şi cea privitoare la Statutul aleşilor locali în curs de adoptare) datorită exercitării unei funcţii publice.

Consiliul, după cum s-a văzut, răspunde pentru nefuncţionalitate dacă nu s-a întrunit, timp de 3 luni cel local sau 6 luni cel judeţean, ori nu a adoptat (în trei şedinţe consecutive) nici o hotărâre, şi pentru ilegalitate, dacă a adoptat într-un interval de cel mult 6 luni, cel puţin trei hotărâri anulate de instanţa de contencios administrativ, întrucât au contravenit intereselor generale ale statului ori ale localităţii sau au încălcat Constituţia şi legile ţării, prin hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile (art.57/1, 58/1, 111/1). Măsura dispusă este dizolvarea acestuia, constatată în primul caz, prin ordin al prefectului, iar în al doilea caz dispusă prin hotărârea Guvernului.

Consilierii răspund solidar pentru activitatea consiliului din care fac parte sau, după caz, în nume propriu, pentru activitatea desfăşurată în exercitarea mandatului, precum şi pentru hotărârile pe care le-au votat (art.53/1).

Legea a prevăzut obligaţii determinate pentru consilieri, a căror încălcare, se subînţelege, atrage răspunderea acestora, în care sens ei au următoarele îndatoriri

- să participe la şedinţele consiliului (art.41/1) şi la cele ale comisiei de specialitate din care fac parte, iar absenţa, fără motive temeinice, la cel mult două

119

şedinţe consecutive atrage sancţionarea lor conform regulamentului de organizare şi funcţionare a consiliului, de regulă, prin diminuarea propor-ţională sau totală a indemnizaţiei de şedinţă;

- să organizeze periodic întâlniri cu cetăţenii, acordând şi primind în audienţe la cererea acestora (art.52/3);

- să prezinte anual un raport de activitate care va fi făcut public prin grija secretarului (art.52/4).

În cazul în care consilierul a săvârşit o faptă penală – fiind arestat preventiv de către instanţa de judecată – în urma comunicării măsurii de către acesta, prefectul va emite un ordin prin care se constată suspendarea de drept a mandatului celui în cauză pe întreaga durată a procesului până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Dacă este găsit nevinovat consilierul îşi va relua mandatul având dreptul la despăgubiri, iar dacă este condamnat prin hotărâre penală definitivă la o pedeapsă privativă de libertate, mandatul său încetează, fiind demis din funcţie (art.60/1 lit. “f”).

Preşedintele consiliului judeţean răspunde în faţa consiliului judeţean de buna funcţionare a administraţiei publice judeţene (art.114/2).

El poate fi eliberat din funcţie de către consiliu dacă în decurs de 3 luni a emis cel puţin trei dispoziţii anulate irevocabil de către instanţa de contencios administrativ pentru că au contravenit intereselor generale ale statului ori ale judeţului sau au încălcat Constituţia şi legile.

Vicepreşedinţii consiliului judeţean pot fi eliberaţi din funcţie în aceleaşi condiţii, dacă faptele lor s-au produs prin exercitarea sarcinilor care le-au revenit.

Consilierii, preşedintele şi vicepreşedinţii consiliului judeţean răspund, după caz, civil, penal sau administrativ pentru faptele săvârşite în exercitarea atribuţiilor ce le revin.

Vor răspunde civil pentru pagubele provocate patrimoniului consiliului, aparatului acestuia, unităţii administrativ-teritoriale sau persoanelor fizice ori juridice, ca terţi aflaţi în raporturi juridice cu administraţia locală.

O ipoteză posibilă rezultă din modul de votare a hotărârilor când prin actele consiliului se pot produce pagube suportate, în cele din urmă, de către cei care prin aceasta au cauzat pagube patrimoniale. De aceea consilierii pot cere consemnarea nominală a votului lor în procesul verbal al şedinţei.

Dacă suspendarea sau demiterea din funcţie sunt măsuri administrative cu caracter sancţionator, totuşi consilierii şi preşedinţii sau vicepreşedinţii pot răspunde şi contravenţional pentru abateri de acest gen săvârşite în exercitarea sau în legătură cu atribuţiile de serviciu, în domeniul financiar, ecologic, apărarea secretului de serviciu etc., de regulă, prin suportarea amenzilor sau a sumelor plătite cu titlu de amendă de către consiliul din care fac parte, ca urmare a abaterilor administrative comise de membrii săi.

Funcţionarii publici răspund potrivit prevederilor Statutului acestora (penal, patrimonial, administrativ şi contra-venţional), în vreme ce personalul angajat prin contract de muncă – făcând parte din aparatul de specialitate a consiliului – răspunde conform Codului Civil, Codului Muncii, Codului Penal, etc., deci după dreptul comun care este aplicabil, ca oricărui angajat sau salariat.

120

Secţiunea a II-a. Primarul

§ 1. Alegerea şi durata mandatului

Comunele, oraşele şi municipiile au câte un primar şi un viceprimar, iar oraşele reşedinţă de judeţ, câte 2 viceprimari, aleşi în condiţiile legii, viceprimarii neputând fi concomitent şi consilieri. Municipiul Bucureşti are un primar general şi 2 viceprimari, iar cele 6 sectoare ale sale au câte un primar şi un viceprimar fiecare.

Primarii unităţilor administrativ teritoriale sunt aleşi în aceleaşi condiţii şi, de regulă, perioade ca şi consiliile locale ale respectivelor unităţi administrativ-teritoriale, pe circumscripţii electorale, identice cu aşezările respective, dar nu pe baza scrutinului de listă, ci în temeiul votului exprimat prin scrutin uninominal, ei nefiind funcţionari publici în înţelesul Statutului funcţionarilor publici.

Ca şi preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene, pe toată durata exercitării mandatului de primar şi de viceprimar, contractul de muncă al acestora la instituţii publice, regii autonome, companii şi societăţi naţionale, societăţi comerciale cu capital majoritar de stat sau la societăţile comerciale de sub autoritatea consiliilor locale sau judeţene se suspendă de drept (art.61/3).

Dacă cei în cauză au avut calitatea de funcţionar public, respectiva calitate se întrerupe la cerere pe durata mandatului, urmând ca la expirarea acesteia cel vizat să solicite reintegrarea, acordată de drept la autoritatea sau instituţia publică la care a funcţionat (art.81 şi 82 din Statutul funcţionarilor publici).

Pe toată durata exercitării mandatului se primeşte o indemnizaţie stabilită în condiţiile legii.

Primarul se poate defini ca fiind autoritatea administrativă publică locală unipersonală, eligibilă, reprezentativă şi autonomă, mandatată să hotărască în problemele interesând colectivitatea locală ca organ de execuţie, acţionând şi ca reprezentant al statului în acea localitate.

Alegerile pentru primar sunt considerate valabile indiferent câţi s-au prezentat la vot din totalul alegătorilor înscrişi în listele electorale ale circumscripţiei dacă unul dintre candidaţi a obţinut majoritatea (1/2 +1) voturilor exprimate în mod valabil.

Dacă la primul tur de scrutin nu s-a obţinut majoritatea necesară se vor organiza de drept noi alegeri, în termen de două săptămâni de la data alegerilor iniţiale, iar acestea sunt valabile indiferent de numărul votanţilor, fiind ales candidatul care a obţinut cel mai mare număr de voturi (art.93 din Legea nr.67/2004 privind alegerea autorităţilor administraţiei publice locale).

La turul doi participă primii doi candidaţi din primul tur. În cazul în care unul dintre aceştia decedează, renunţă sau nu mai îndeplineşte condiţiile legale pentru a fi ales, va participa candidatul situat pe locul următor.

În cazul parităţii de voturi a cel puţin 2 candidaţi, la primul sau la al doilea tur de scrutin, se va declara balotaj, organizându-se, de drept, noi alegeri în termen de două săptămâni (deci al doilea, respectiv al treilea tur de scrutin), la care vor participa numai candidaţii în cauză.

În mod similar, dacă unul dintre ei decedează, renunţă sau nu mai îndeplineşte condiţiile legale nu vor mai avea loc noi alegeri, iar biroul electoral de circumscripţie îl va declara primar pe celălalt şi unic candidat.

Primarul trebuie, şi el, să îndeplinească, de regulă, condiţiile generale de acces la funcţia publică, întâlnite în cazul oricărei funcţii de acest gen, şi care vizează cetăţenia

121

română exclusivă şi domiciliul în ţară, mai precis în localitatea unde a fost ales, existenţa discernământului, exerciţiul drepturilor elec-torale, compatibilitatea morală, lipsa stării de incompatibilitate şi depunerea jurământului de credinţă.

Calitatea de primar sau viceprimar este incompatibilă cu (art.87 din Legea nr.161/2003):

a) funcţiile şi calităţile prevăzute pentru consilier (art.30/1), care se aplică în mod corespunzător;

b) orice funcţie de conducere, cenzor sau membru în consiliul de administraţie în cadrul societăţilor comerciale ori din cadrul societăţilor şi companiilor naţionale sau a regiilor autonome, bănci, instituţii de credit sau societăţi de asigurare şi financiare;

c) calitatea de comerciant persoană fizică;d) calitatea de membru al unui grup de interese economice;e) funcţia de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale sau al statului în

adunările generale ale societăţilor comerciale de interes local sau de interes naţional;f) orice alte funcţii publice sau activităţi remunerate în ţară sau străinătate;g) funcţia de preşedinte sau secretar al adunărilor generale ale acţionarilor sau

asociaţilor la o societate comercia-lă;h) orice alte activităţi sau funcţii publice, cu excepţia funcţiilor sau activităţilor

didactice, ştiinţifice, literar-artistice şi a funcţiilor din cadrul unor fundaţii sau asociaţii ori organizaţii neguvernamentale.

Aceeaşi calitate vizează conflictul de interese în sensul de a nu emite un act administrativ, dispoziţie sau de a nu încheia un act juridic în exercitarea funcţiei care aduce folos material pentru sine, pentru soţ sau rudă de gradul I (art.76 din Legea nr.161/2003).

Validarea alegerii primarului se face în termen de 20 de zile de la data desfăşurării alegerilor (în care a fost declarat ales), în camera de consiliu a judecătoriei în a cărei rază terito-rială se află comuna sau oraşul, de către un judecător desemnat de preşedintele judecătoriei.

Invalidarea alegerii are loc, ca şi în cazurile prevăzute (art.32/4) pentru consilier, respectiv când se constată încălcarea condiţiilor de eligibilitate sau dacă alegerea s-a făcut prin fraudă electorală constatată conform Legii alegerilor locale.

Rezultatul validării sau invalidării alegerii primarului se aduce la cunoştinţa prefectului şi se prezintă în şedinţa de constituire a consiliului local sau, după caz, într-o şedinţă extraordinară, anume convocată, de către un judecător desem-nat de preşedintele judecătoriei.

Hotărârea de invalidare a alegerii poate fi atacată de cel interesat, în termen de 5 zile de la pronunţare, la instanţa de contencios administrativ care este obligată să se pronunţe în termen de 30 de zile.

În caz de invalidare a primarului, Guvernul, la propunerea prefectului, va stabili data noilor alegeri în termen de cel mult 30 de zile de la data invalidării sau, după caz, a rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti ce confirmă invalidarea ori după ce a expirat termenul de introducere în justiţie a unei astfel de acţiuni.

Într-adevăr, în caz contrar, al organizării de noi alegeri – imediat după invalidare - am putea fi în prezenţa a doi primari legal investiţi, respectiv unul nou ales, precum şi, con-comitent, altul anterior ales acestuia şi repus în funcţie pe cale judiciară, ceea ce ar crea o situaţie juridică inedită, care în condiţiile actualelor reglementări ar determina un adevărat impas juridic.

122

Primarul depune jurământul de credinţă în faţa consiliului local, iar dacă refuză este considerat, de drept, demisionat, ceea ce implică organizarea de noi alegeri.

Mandatul primarului este de 4 ani şi se exercită până la depunerea jurământului de către primarul nou ales (art.72/1).

Mandatul primarului poate fi prelungit în caz de război sau de catastrofă, stabilite prin lege organică. Mandatul primarului încetează, înainte de termen, de drept sau prin act juridic.

Mandatul încetează, de drept, înainte de termen (art.72/2), în următoarele împrejurări:

- demisie;- incompatibilitate;- schimbarea domiciliului într-o altă unitate administra-

tiv-teritorială;- imposibilitatea exercitării mandatului pe o perioadă mai mare de 6 luni

consecutive, cu excepţia cazului suspendării sale de drept în urma arestării preventive (art.77/2);

- când se constată, după validarea mandatului, că alegerea s-a făcut prin fraudă electorală sau prin orice altă încălcare a Legii privind alegerile locale;

- a fost condamnat, prin hotărâre judecătorească definitivă la o pedeapsă privată de libertate;

- punerea sub interdicţie prin hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabilă;- pierderea drepturilor electorale pe cale judecătorească;- când, în exercitarea atribuţiilor sale, a emis 3 dispoziţii normative într-un

interval de trei luni, care au fost anulate de instanţa de contencios administrativ, prin hotărâre definitivă şi irevocabilă;

- deces.Prefectul ia act, prin ordin, de încetarea mandatului primarului, propunând

Guvernului data organizării noilor alegeri în termen de cel mult 30 de zile.În cazul imposibilităţii exercitării mandatului pe o perioadă mai mare de 6 luni

consecutive (art.72/2 lit. “d”) ordinul constatator al prefectului poate fi atacat de primar la instanţa de contencios administrativ în termen de 10 zile de la comunicare.

Instanţa este obligată să se pronunţe în termen de 30 de zile, iar hotărârea ei este definitivă şi irevocabilă, nesupusă căilor de atac.

Reclamantul nu trebuie să îndeplinească procedura administrativă - prealabilă acţiunii judecătoreşti – exercitată în faţa prefectului emitent al ordinului sau a Guvernului ca autoritate ierarhic superioară acestuia.

Data noilor alegeri se va fixa după expirarea termenului de introducere a acţiunii judiciare în contencios sau după rămânerea definitivă şi irevocabilă a hotărârii judecătoreşti de respingere a acţiunii primarului.

Mandatul primarului încetează, prin act juridic, înainte de termen, ca urmare a rezultatului unui referendum local, organizat anume în acest scop, şi desfăşurat potrivit legii (art.73/1).

Referendumul se organizează ca urmare a cererii scrise adresate prefectului de către cel puţin 25% dintre locuitorii cu drept de vot ai localităţii sau ai fiecărei localităţi componente a oraşului sau comunei (dacă sunt, evident, mai multe în com-ponenţa respectivei unităţi administrativ-teritoriale).

Motivele invocate în cererea formulată vizează:- nesocotirea de către primar a intereselor generale ale colectivităţii locale;

123

- neexercitarea atribuţiilor ce îi revin ca reprezentant al colectivităţii, potrivit legii;

- neexercitarea atribuţiilor care îi revin ca reprezentant al statului.Cererea va cuprinde, alături de indicarea motivelor, şi date de identificare a

solicitanţilor precum numele şi prenumele, data şi locul naşterii, seria şi numărul buletinului sau ale cărţii de identitate, semnătura olografă a cetăţenilor care au solicitat organizarea referendumului.

Prefectul va analiza temeinicia motivelor invocate, a îndeplinirii condiţiilor legale şi va verifica veridicitatea şi autenticitatea semnăturilor, în termen de 30 de zile de la primirea cererii.

După verificare, prefectul va transmite o propunere motivată Guvernului prin Ministerul Administraţie şi Internelor, privind organizarea referendumului.

Pe baza propunerii motivate a prefectului, avizată de minister, Guvernul va adopta o hotărâre – în termen de 60 de zile de la solicitare, prin care va stabili data organizării referendumului, adusă la cunoştinţa locuitorilor prin grija prefectului. Cheltuielile se suportă din bugetul local. Legea nu a reglementat posibilitatea primarului de a acţiona în judecată Guvernul, dar noi apreciem că are această facultate, în condiţiile Legii contenciosului administrativ.

Referendumul local se organizează, în condiţiile legii, prin grija prefectului, cu sprijinul secretarului şi al primăriei.

Procedurile legale privitoare la campania pentru referendum nu se mai aplică.Referendumul este valabil dacă s-au prezentat la urne cel puţin jumătate plus

unul din numărul total al locuitorilor cu drept de vot.Mandatul primarului încetează înainte de termen dacă s-a pronunţat, în acest

sens, jumătate plus unul din numărul total al cetăţenilor cu drept de vot.În această ultimă ipoteză, prefectul va propune Guvernului organizarea de noi

alegeri în termen de 30 de zile de la data referendumului.Primarul poate fi suspendat de drept din funcţie numai în cazul arestării sale

preventive, ipoteză aplicabilă şi viceprimarului, în următoarele condiţii (art.77/2, 3, 4):- existenţa unei comunicări a instanţei de judecată, care a dispus măsura

arestării, efectuată prefectului;- emiterea unui ordin de către prefect care ia act de comunicare constatând

suspendarea mandatului;- comunicarea către primar a ordinului prefectului.Suspendarea durează până la încetarea situaţiei care a determinat-o, respectiv, a

măsurii arestării preventive, fiind o situaţie provizorie, temporară.Arestarea preventivă încetează, de drept, la finele perioadei pentru care a fost

dispusă (dacă nu a operat, între timp prelungire ei), precum şi în caz de revocare de către organul care a dispus-o sau cel îndreptăţit de lege.

Dacă primarul a fost condamnat prin hotărâre definitivă la o pedeapsă privativă de libertate mandatul său încetează de drept (art.72/2 lit. “f”), măsura provizorie a suspendării devenind măsură definitivă de încetare a funcţiei.

Dacă primarul suspendat din funcţie a fost găsit nevinovat, acesta are dreptul la despăgubiri, în condiţiile legii, putând solicita, apreciem noi, reintegrarea în funcţie, dacă mandatul său este încă în derulare (se deduce din interpretarea art.72/2 lit. “d” coroborat cu art.72/2).

Pe durata încetării sau suspendării exerciţiului funcţiei, atribuţiile primarului vor fi exercitate de drept de către viceprimar sau unul dintre viceprimari, desemnat de

124

consiliu, prin vot secret, până la validarea mandatului noului primar, dacă s-au organizat noi alegeri, sau, după caz, până la repunerea în funcţie a primarului iniţial, ca urmare a încetării suspendării ori a achitării acestuia de către instanţa penală.

În locul viceprimarului, însărcinat cu atribuţii de primar, dar care nu-şi poate exercita competenţa, consiliul local va delega din rândurile membrilor săi, un consilier care va îndeplini temporar atribuţiile viceprimarului.

Dacă sunt suspendaţi din funcţie, concomitent, atât primarul, cât şi viceprimarul sau viceprimarii, după caz, consiliul va delega un consilier care va îndeplini atât atribuţiile primarului, cât şi ale viceprimarului, până la încetarea suspendării.

Dacă ambele funcţii, de primar şi viceprimar, devin vacante concomitent, consiliul va alege un nou viceprimar ce va exercita cumulativ funcţiile celor doi până la alegerea noilor organe de conducere.

Consiliul local alege pentru durata mandatului său şi din rândul membrilor săi, viceprimarul respectiv viceprimarii, cu votul secret al majorităţii consilierilor în funcţie.

Viceprimarul sau viceprimarii exercită atribuţiile dele-gate de primar, în condiţiile legii (art.70).

Mandatul viceprimarului încetează de drept în aceleaşi condiţii ca şi cel al primarului (art.72), consiliul luând act despre aceasta, alegând un nou viceprimar.

Suspendarea din funcţie a viceprimarului se poate face de consiliu, la propunerea motivată a unei treimi din numărul consilierilor sau a primarului, prin hotărâre adoptată cu votul a 2/3 din numărul consilierilor în funcţie.

Deşi legea nu prevede, apreciem că hotărârile consiliului local prin care se dispune schimbarea din funcţie sau se ia act de încetarea sau de suspendarea mandatului său pot fi atacate în justiţie de către viceprimar în condiţiile Legii contenciosului administrativ.

Pe perioada exercitării mandatului de viceprimar calitatea de consilier, membru al consiliului local respectiv, se suspendă (art.61/1), locul său neputând fi ocupat, apreciem noi, de către primul supleant de pe lista partidului ori alianţei politice sau electorale din care face parte. Aceasta înseamnă că dacă pierde funcţia de viceprimar, el redevine consilier, membru al consiliului local.

Ne bazăm această susţinere şi pe faptul că Legea organică nr.215/2001 face distincţie, în foarte numeroase prevederi ale sale, între numărul (total) al consilierilor şi numărul (efectiv) al consilierilor în funcţie, diferenţa rezultată acoperind atât ipoteza mandatelor vacante prin neocuparea lor, din diferite motive, între care şi ipoteza consilierul devenit viceprimar.

125

§ 2. Atribuţiile primarului

Primarul îndeplineşte o funcţie de autoritate publică (art.66/1 teza I-a), fiind ocrotit de lege în exercitarea funcţiei sale (art.77/1), chiar dacă nu are calitatea de funcţionar public, întrucât este ales în funcţie, iar nu numit (conform prevederilor art.5/1 teza a II-a din Statutul funcţionarilor publici).

Primarul participă la şedinţele consiliului local şi are dreptul să îşi exprime punctul de vedere asupra tuturor problemelor supuse dezbaterii, fără a avea drept de vot.

El este şeful administraţiei publice locale şi al aparatului propriu de specialitate al consiliului local, pe care îl conduce şi controlează.

Primarul reprezintă comuna sau oraşul în relaţiile cu alte autorităţi publice, cu persoanele fizice sau juridice române sau străine, precum şi în justiţie.

El acţionează şi ca reprezentant al statului în localitatea în care a fost ales în exercitarea atribuţiilor de autoritate tutelară şi de ofiţer de stare civilă, a sarcinilor ce îi revin din actele normative privitoare la recensământ, la organizarea şi desfăşurarea alegerilor, la luarea măsurilor de protecţie civilă, precum şi a altor atribuţii stabilite prin lege.

În această calitate primarul poate solicita, inclusiv prin intermediul prefectului, în condiţiile legii, concursul şefilor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale, dacă sarcinile ce îi revin nu pot fi rezolvate prin aparatul propriu de specialitate.

Semnul distinctiv al primarului este o eşarfă în culorile drapelului naţional al României a cărei model este stabilit de Guvern.

Eşarfa se poartă în mod obligatoriu la solemnităţi, recepţii, ceremonii publice şi la celebrarea căsătoriilor.

Clasificarea atribuţiilor primarului se poate realiza după mai multe criterii.În primul rând, după natura lor, atribuţiile se cuprind în mai multe categorii

având în vedere calitatea primarului de autoritate executivă a administraţie publice locale, prin care se realizează autonomia locală (art.21), cea de şef al administraţiei publice locale şi a aparatului propriu de specialitate al acesteia (art.66/1 teza a II-a), calitatea sa de reprezentant al comunei sau oraşului în care a fost ales (art.67/1), precum şi aceea de reprezentant al statului în localitatea unde func-ţionează (art.69/1).

În al doilea rând, după conţinutul lor, aceste atribuţii se clasifică în atribuţii de natură economică-financiară, socială şi igienico-sanitară, edilitar-gospodărească şi politico-adminis-trative.

1. Atribuţii economico-financiarea) Întocmeşte proiectul bugetului local şi contul de încheiere al exerciţiului

bugetar şi le supune aprobării consiliului (art.68/1 lit. “e”);b) Verifică, din oficiu sau la cerere, încasarea şi cheltuirea sumelor din bugetul

local şi comunică, de îndată, consiliului cele constatate (art.68/1 lit. “g”);c) Exercită funcţia de ordonator principal de credite (art.68/1 lit. “f”);d) Răspunde de inventarierea şi administrarea bunurilor care aparţin domeniului

public şi domeniului privat al comunei sau oraşului (art.68/1 lit. “v”).

2. Atribuţii sociale, sanitare şi de protecţiea) Ia măsuri pentru prevenirea şi limitarea urmărilor calamităţilor, catastrofelor,

incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, împreună cu organele specializate ale statului.

126

În acest scop poate mobiliza populaţia, agenţi economici şi instituţiile publice din localitate, acestea fiind obligate să execute măsurile stabilite în planurile de protecţie şi de intervenţie elaborate pe tipuri de dezastre (art.68/1 lit. “h”).

b) Ia măsuri pentru prevenirea şi combaterea pericolelor provocate de animale (art.68/1 lit. “n”).

c) Controlează igiena şi salubritatea localurilor publice şi a produselor alimentare puse în vânzare pentru populaţie, cu sprijinul serviciilor de specialitate (art.68/1 lit. “m”).

d) Ia măsuri pentru controlul depozitării deşeurilor menajere, industriale sau de orice fel, pentru asigurarea igienizării malurilor cursurilor de apă de pe din raza localităţii, precum şi decolmatarea văilor locale şi a podeţelor pentru scurgerea apelor mari (art.68/1 lit. “y”).

e) Asigură repartizarea locuinţelor sociale pe baza hotărârii consiliului local (art.68/1 lit. “p”).

f) Supraveghează realizarea măsurilor de asistenţă şi ajutor social (art.68/1 lit. “s” teza ultimă).

3. Atribuţii edilitar-gospodăreştia) Ia măsuri pentru elaborarea planului urbanistic general al localităţii şi îl

supune aprobării consiliului local; asigură respectarea prevederilor acestuia, precum şi ale planurilor urbanistice zonale de detaliu (art.68/1 lit. “o”).

b) Organizează evidenţa lucrărilor de construcţii din localitate şi pune la dispoziţia autorităţilor administraţiei centrale rezultatele acestei evidenţe (art.68/1 lit. “x”).

c) Asigură întreţinerea şi reabilitarea drumurilor publice, proprietatea localităţii, instalarea semnelor de circulaţie rutieră, desfăşurarea normală a traficului rutier şi pietonal, conform legii (art.68/1 lit. “q”).

d) Exercită controlul asupra activităţilor din târguri, pieţe, oboare, locuri şi parcuri de distracţii şi ia măsuri operative pentru buna funcţionare a acestora (art.68/1 lit. “r”).

4. Atribuţii politico-administrativea) Asigură respectarea drepturilor şi libertăţilor funda-mentale cetăţeneşti, a

prevederilor Constituţiei, precum şi punerea în aplicare a legilor, decretelor Preşedintelui României, a hotărârilor şi ordonanţelor guvernamentale; dispune măsurile necesare şi acordă sprijin pentru aplicarea ordinelor şi instrucţiunilor ministeriale şi ale autorităţilor administraţiei publice centrale, precum şi a hotărârilor consiliului judeţean (art.68/1 lit. “a”).

b) Asigură aducerea la îndeplinire a hotărârilor consiliului local, iar dacă apreciază că ele sunt ilegale va sesiza prefectul în 3 zile de la adoptarea lor (art.68/1 lit. “b”).

c) Poate propune consiliului local consultarea populaţiei, prin referendum, cu privire la problemele locale de interes deosebit şi ia măsurile pentru organizarea acestei consultări, pe baza hotărârii consiliului şi în condiţiile legii (art.68/1 lit. “c”).

d) Prezintă consiliului local, anual sau ori de câte ori este nevoie, informări privind starea economică şi socială a localităţii, în concordanţă cu atribuţiile ce revin organelor locale, precum şi informări asupra modului de îndeplinire a hotărârilor consiliului local (art.68/1 lit. “d”).

127

e) Asigură ordinea publică şi liniştea locuitorilor, prin intermediul poliţiei, jandarmeriei, gardienilor publici şi unităţilor de protecţie civilă, care au obligaţia să răspundă solicitărilor sale, în condiţiile legii (art.68/1 lit. “i”).

f) Ia măsurile legale privind desfăşurarea adunărilor publice (art.68/1 lit. “k”). g) Ia măsuri de interzicere sau suspendare a spectacolelor, reprezentaţiilor sau

altor manifestări publice care contravin ordinii de drept ori atentează la bunele moravuri, la ordinea şi liniştea publică (art.68/1 lit. “l”).

h) Îndrumă şi supraveghează activitatea gardienilor publici, conform angajamentelor contractuale (art.68/1 lit. “j”).

i) Este şeful aparatului propriu de specialitate al consiliului pe care îl conduce şi controlează (art.66/1).

j) Propune consiliului organigrama, statul de funcţii, numărul de personal şi regulamentul de organizare şi funcţionare a aparatului propriu de specialitate care vor fi aprobate, în condiţiile legii (art.68/1 lit. “ţ”).

k) Numeşte şi eliberează din funcţie, conform legii, personalul din aparatul propriu, cu excepţia secretarului; propune consiliului numirea şi eliberarea din funcţie, în condiţiile legii, a conducătorilor regiilor autonome, a instituţiilor şi serviciilor publice (art.68/1 lit. “u”).

l) Conduce serviciile publice locale; asigură funcţionarea serviciilor de stare civilă şi de autoritate tutelară (art.68/1 lit. “s” tezele I şi II).

m) Îndeplineşte funcţia de ofiţer de stare civilă (art.68/1 lit.“ş”).n) Emite avizele, acordurile şi autorizaţiile date în competenţa sa prin lege

(art.68/1 lit. “t”).o) Exercită drepturile şi asigură îndeplinirea obligaţiilor care revin comunei sau

oraşului în calitate de persoană juridică (art.67/1).Primarul mai îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege sau de alte acte

normative, precum şi însărcinările date de consiliul local.Primarul poate delega viceprimarului sau viceprimarilor, prin dispoziţie emisă în

termen de 30 de zile de la validare, exercitarea unor atribuţii ce îi revin (potrivit art.68/1 lit. j, m, p, r, v, x şi y).

Atribuţiile de ofiţer de stare civilă pot fi delegate viceprimarului, secretarului sau altor funcţionari cu competenţe în acest domeniu, potrivit legii.

Nu pot fi însă delegate atribuţiile ce revin primarului, ca reprezentant al statului, cu excepţia celor de ofiţer de stare civilă, precum şi acele atribuţii expres indicate în legea organică (art.68/1 lit. a - f, h, i, n, l şi t).

Primarul are competenţa de a constata încălcări ale legii, adoptând măsurile legale pentru înlăturarea lor, de exemplu în materie contravenţională (conform Ordonanţei nr.2/2001). Dacă nu-i revin competenţe sancţionatorii va sesiza organele abilitate în acest sens, de pildă, în cazul infracţiunilor.

§ 3. Actele primarului

În exercitarea atribuţiilor sale primarul emite acte juridice care poartă denumirea generică de dispoziţii (art.72/1). Acestea au un caracter normativ sau individual, iar cele mai multe sunt emise pentru punerea în executare a hotărârilor consiliului local.

Unele dintre cele individuale pot avea diverse denumiri speciale ca, de exemplu, autorizaţii, certificate (în domeniul construcţiilor, comerţului).

128

Secretarul primăriei contrasemnează actele primarului pentru legalitate, putând refuza contrasemnătura – în cazul în care apreciază că actul primarului este ilegal sau îi depăşeşte competenţa – motivându-şi, în scris, atitudinea.

Secretarul va comunica de îndată actul în cauză prefectului, dar nu mai târziu de 3 zile de la data emiterii lui. Comunicarea, însoţită de eventualele obiecţii cu privire la legalitate, se va face în scris de către secretar şi va fi înregistrată într-un registru special destinat acestui scop.

Actele primarului devin obligatorii din momentul emi-terii lor legale şi executorii numai după aducerea lor la cunoştinţa subiectelor vizate, prin publicare cele normative şi prin comunicare cele individuale.

Totuşi actele normative se pot publica numai la expi-rarea perioadei de 5 zile de la data comunicării lor către prefect, interval de timp în care acesta trebuie să îşi formuleze eventualele obiecţii privitoare la legalitatea dispoziţiilor primarului.

Dacă există asemenea obiecţii şi ele sunt însuşite de primar – prin modificarea actului – acesta poate fi adus la cunoştinţa celor vizaţi.

Dacă obiecţiile de modificare sau revocare a actului nu sunt însuşite, atunci prefectul va acţiona în instanţa de conten-cios în scopul anulării măsurii contestate, ceea ce are ca efect suspendarea de drept a actului şi, implicit, imposibilitatea aducerii lui la cunoştinţa celor interesaţi, inclusiv, blocarea executării sale.

Oricum şi după emitere, actele administrative ale primarului pot fi atacate în contenciosul administrativ atât de prefect, în cadrul atributului său de control al legalităţii acestora, cât şi de persoanele fizice sau juridice, vătămate în drepturile lor legal recunoscute.

În unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând unei minorităţi naţionale depăşesc 20% din numărul locuitorilor dispoziţiile normative ale primarului se aduc la cunoştinţă publică şi în limba maternă a respectivilor cetăţeni, iar cele individuale se comunică, la cerere, şi în această limbă.

Întrucât primarul exercită drepturile şi asigură îndeplinirea obligaţiilor ce revin comunei sau oraşului în calitate de persoană juridică civilă, înseamnă că acesta încheie acte civile şi comerciale, de regulă bilaterale, supuse dispoziţiilor Codului Civil şi Codului Comercial, ca drept comun în materie, precum şi legislaţiei aferente, iar nu regulilor dreptului administrativ.

De asemenea, deoarece primarul numeşte şi eliberează din funcţie personalul aparatului propriu de specialitate al consiliului, care nu are calitatea de funcţionar public, şi face propuneri consiliului local privind numirea şi eliberarea din funcţie, în condiţiile legii, a conducătorilor regiilor autonome, a instituţiilor şi serviciilor publice de interes local din subordinea consiliului, el încheie şi desface, după caz, contractele de muncă ale acestora, potrivit legislaţiei şi Codului Muncii.

Primarul mai înfăptuieşte şi diverse operaţiuni tehnico-materiale, emite avize şi acorduri necesare pentru unele acte juridice, efectuează comunicări şi înştiinţări, prezintă informări consiliului, precum şi fapte material-juridice cum sunt: participări la şedinţele consiliului, convocări în şedinţe extraordinare ale acestuia, etc.

Toate aceste acte, operaţiuni şi fapte produc efecte limitate în spaţiu, la nivelul localităţii respective, precum şi asupra persoanelor aflate în acel loc.

§ 4. Răspunderea primarului

129

Primarul, ca organ executiv şi şef al administraţiei publice locale răspunde de buna funcţionare a acesteia (art.66/2).

Mandatul de primar încetează, de drept, fiind demis, după cum s-a văzut, în următoarele situaţii, cu titlu de sancţiune juridică:

- în cazul condamnării la o pedeapsă privativă de libertate;- în cazul pierderii drepturilor electorale ca sancţiune complementară celei

principale de condamnare, stabilită tot prin hotărâre judecătorească;- când, în exercitarea atribuţiilor sale, a emis 3 dispoziţii normative într-un

interval de 3 luni, care au fost anulate de instanţa de contencios administrativ, printr-o hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabilă.

În toate aceste cazuri prefectul ia act, prin ordin, de încetarea mandatului, propunând Guvernului data organizării noilor alegeri, în termen de cel mult 30 de zile.

Mandatul de primar încetează, prin act juridic, consecinţă a referendumului local, declanşat ca urmare a nesocotirii de către primar a intereselor generale ale colectivităţii locale, ceea ce reprezintă o sancţiune politică dar cu efecte juridice, sau datorită neexercitării atribuţiilor ce îi revin potrivit legii, ca reprezentant al colectivităţii locale ori ca reprezentant al statului.

În această ultimă ipoteză încetarea mandatului se constată prin hotărâre de guvern, în baza propunerii motivate a prefectului, avizată de Ministerul Administraţiei Publice, ceea ce declanşează procedura noilor alegeri anticipate.

Primarul mai poate fi suspendat de drept din funcţie prin ordin al prefectului, la comunicarea parchetului sau a instanţei de judecată, dacă este cercetat sau se află în curs de judecată pentru săvârşirea unei fapte penale, fiind arestat preventiv, ceea ce face practic imposibilă exercitarea man-datului său.

Suspendarea durează până la soluţionarea definitivă a cauzei, în afara cazului în care parchetul sau instanţa de judecată comunică încetarea măsurii arestării preventive, în condiţiile legii.

Prevederile privind demiterea şi suspendarea se aplică în mod corespunzător (mai puţin ipoteza referendumului) şi în cazul viceprimarului sau viceprimarilor, cu precizarea că situaţiile sunt constatate prin hotărârile consiliului local care i-au ales în funcţie.

Evident primarul mai poate răspunde pentru exercitarea necorespunzătoare sau abuzivă a atribuţiilor sale, patrimonial pentru pagubele cauzate autorităţii sau terţilor, penal şi contravenţional pentru abateri de serviciu sau în legătură cu serviciul.

130

Secţiunea a III-a. Prefectul

§ 1. Investirea în funcţie

În fiecare judeţ şi în Municipiul Bucureşti funcţionează câte un prefect, ajutat de un subprefect, iar în cazul Capitalei de câte 2 subprefecţi, ca reprezentanţi ai Guvernului, având calitatea de înalţi funcţionari publici (art.11 lit. d şi e din Statutul modificat prin Legea nr.161/2003).

Atât prefectul, cât şi subprefectul nu sunt funcţionari publici în înţelesul Statutului funcţionarilor publici, deoarece ei sunt demnitari (art.5/1 teza a II-a din Statut).

Numirea şi eliberarea din funcţie a prefecţilor se face prin hotărâre de guvern, iar a subprefecţilor prin decizia premierului, la propunerea prefectului şi a Ministerului Administraţiei şi Internelor.

Condiţiile generale pentru numire sunt, de regulă, cele întâlnite în cazul oricărei funcţii publice şi vizează cetăţenia română şi domiciliul în ţară, existenţa discernământului, exerciţiul drepturilor electorale, pregătirea profesională, compatibilitate morală, lipsa stării de incompatibilitate şi depunerea jurământului de credinţă, în timp ce altele nu se cer (ca, de exemplu, susţinerea concursului sau examenului pentru ocu-parea postului).

Desigur unele dintre ele au anumite particularităţi.În primul rând, prefectul trebuie să aibă studii superioare de lungă durată,

indiferent de specialitate, în timp ce subprefectul îndeplineşte numai condiţia studiilor superioare (inclusiv de scurtă durată).

În al doilea rând, prefectul şi subprefectul sunt incompatibili cu următoarele calităţi (art.85/1 din Legea nr.161/2003):- deputaţi sau senatori;

- primari, viceprimari sau consilieri locali sau judeţeni;- nu pot ocupa o altă funcţie publică (în înţelesul Statutului funcţionarului

public), nici de autoritate şi nici de demnitate (de exemplu, membru al Guvernului);- nu pot îndeplini o funcţie de reprezentare profesională, salarizată în

organizaţie, cu scop comercial;- o funcţie ori o activitate profesională remunerată în cadrul regiilor autonome,

precum şi societăţilor comerciale cu capital de stat sau privat;- nu pot ocupa funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director,

administrator, membru al consiliului de administraţie sau cenzor la societăţi comerciale, instituţii de credit, bancare, societăţi de asigurare, precum şi la instituţii publice;

- nu pot ocupa funcţia de preşedinte sau secretar al adunărilor generale ale acţionarilor sau asociaţilor la societăţile comerciale;

- reprezentant al Statului în adunările generale ale societăţilor comerciale;- manager sau membru al consiliilor de administraţie ale regiilor autonome,

companiilor şi societăţilor naţionale;- comerciant persoană fizică sau membru al unui grup de interes economic;- cu orice funcţie publică încredinţată de un stat străin, cu excepţia celor

prevăzute în acordurile şi convenţiile României.Dacă cei în cauză urmează să fie numiţi în astfel de funcţii şi se află în vreuna

din situaţiile de incompatibilitate anterior enunţate, vor trebui să demisioneze sau să fie eliberaţi din respectivele funcţii ori atribuţii, iar dacă dobândesc o atare calitate în

131

timpul exercitării funcţiei de prefect sau subprefect, respectivul exerciţiu încetează de drept.

Prefectul şi subprefectul sunt obligaţi să nu emită sau să nu încheie un act juridic ori să nu participe la luarea unei decizii în exercitarea funcţiei publice de autoritate care produce un folos material pentru sine, pentru soţ sau rudă de gradul I. Actele astfel emise sunt nule.

Numirea şi, mai ales, eliberarea din funcţie este şi, respectiv, poate fi determinată (în special cea din urmă) nu numai din cauze exclusiv juridice, dar şi datorită unor motivaţii politice, întrucât respectivele persoane reprezentând executivul în plan teritorial trebuie, în general, să reflecte sau să corespundă coloraturii politice a guvernului în funcţiune. De aceea, deşi funcţiile în cauză nu sunt eligibile şi supuse, în consecinţă, unui mandat limitat în timp, totuşi încetarea mandatului guvernului şi/sau schimbarea compoziţiei politice a acestuia influenţează hotărâtor calitatea persoanelor din fruntea judeţului.

Aceasta mai explică şi faptul pentru care este posibil ca, cu toată diversitatea politică a compoziţiei consiliilor locale şi judeţene, a primarilor şi preşedinţilor, coloratura sau orientarea politică a prefectului şi subprefectului să fie contrară celei locale, dar întotdeauna conformă celei guvernamentale.

Celor doi demnitari nu li se cere condiţia prealabilă a concursului, pentru ocuparea funcţiei şi nici studii de specialitate corespunzătoare, fiind un caz tipic de desemnare (eventual promovare) liberă, nesupusă unor criterii profesionale, ci unor motivaţii politice.

Pe toată durata îndeplinirii funcţiei publice, contractul de muncă al acestora la instituţiile publice, regiile autonome, companiile şi societăţile naţionale, precum şi la societăţile comerciale cu capital de stat sau majoritar de stat se suspendă (art.131/5). De asemenea, dacă au calitatea de funcţionar public în cadrul unei autorităţi publice, operează întreruperea activităţii la cerere pe durata mandatului, urmând ca la încetarea lui să se solicite reintegrarea în funcţia iniţială.

Prefectul este ajutat, în exercitarea atribuţiilor sale, de subprefect. Acesta este înlocuitorul de drept al titularului funcţiei în cazul în care cel dintâi este împiedicat, din diferite motive, să-şi exercite în mod legal şi deplin funcţia. Concomi-tent, subprefectul exercită şi atribuţii specifice, mai ales legate de aparatul propriu al prefecturii, precum şi unele delegate de prefect.

Deşi prefectul este un reprezentant al Guvernului în teritoriu, el constituie, totuşi, o autoritate publică distinctă în profil teritorial, care se identifică chiar cu titularul funcţiei unipersonale respective.

Aceasta înseamnă că el are capacitate juridică administrativă proprie deplină, emiţând acte de putere cu efecte proprii, deşi se află în subordinea completă şi nemijlocită a Guvernului, care nu numai că îl numeşte şi îl eliberează din funcţie, dar îi controlează activitatea şi actele, pe care le poate suspenda, mo-difica sau desfiinţa.

În lumina acestor considerente putem defini instituţia prefectului ca fiind autoritatea administraţiei publice guverna-mentale instituită la nivel teritorial (judeţean), având o alcătuire unipersonală, dispunând de capacitate juridică administrativă proprie, exercitând o funcţie decizională ce implică competenţa materială generală în profil local.

Altfel spus, prefectul reprezintă statul sau respectiv puterea executivă în modul cel mai deplin, la nivelul întregii unităţi administrativ-teritoriale în care a fost numit, precum şi în cadrul tuturor componentelor care o alcătuiesc.

132

§ 2. Atribuţiile prefectului

În general atribuţiile se clasifică în funcţie de natura raporturilor în cadrul cărora se exercită.

I. Având în vedere relaţiile dintre prefect şi autorităţile din teritoriu, precum şi modul acestora de promovare a intere-sului naţional, distingem mai multe atribuţii (art.134/1):

În primul rând, asigură realizarea intereselor naţionale, aplicarea şi respectarea Constituţiei, a legilor, a hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului, a celorlalte acte normative, ca expresie a calităţii sale de reprezentant al Guvernului în teritoriu (art.134/1 lit. “a”).

Prima precizare se referă la faptul că această atribuţie relevă obligativitatea organizării executării şi executarea în concret a acelor prevederi legislative şi administrative menite a fi realizate în teritoriu de către prefect în mod expres, precum şi controlul îndeplinirii lor, indiferent de calitatea subiectului chemat să le pună în aplicare (autoritate locală sau serviciu public deconcentrate).

A doua precizare vizează împrejurarea că prefectul, la nivelul său, are obligativitatea asigurării echilibrului şi concilierii intereselor naţionale în profil teritorial cu cele de factură locală, prin promovarea specifică a primelor şi limitarea adecvată a celor din urmă, evitând contrapuneri şi contradicţii de natură ireconciliabilă, iar comisia judeţeană consultativă, în cadrul căreia activează şi pe care o prezidează, trebuie să reflecte, prin măsurile adoptate, acest lucru (art.145/3).

În al doilea rând, prefectul conduce activitatea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte autorităţi ale administraţiei publice centrale de specialitate, organizate la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale (art.26/2 teza a II-a), calitate în care avizează consultativ numirea şi eliberarea din funcţie a conducătorilor acestor servicii (art.133/2 teza I-a).

Prima precizare are în vedere faptul că, în conformitate şi cu Constituţia (art.122/2 teza a II-a) autoritatea prefectului este limitată numai asupra serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor altor organe centrale organizate în unităţile admi-nistrativ-teritoriale, iar nu şi asupra altor organe sau structuri existente în teritoriu, chiar dacă aparţin autorităţilor centrale cărora li se subordonează (cazul unităţilor militare ale apărării naţionale), neavând relevanţă dacă subordonarea operează faţă de Guvern, în ultimă instanţă, ori faţă de Parlament, Preşedintele României sau este cazul unor autorităţi autonome (de genul comisiilor sau consiliilor naţionale pe anumite probleme), condiţia fiind ca serviciile să fie deconcentrate.

În acest sens, prefectul poate propune ministerelor şi celorlalte autorităţi centrale de specialitate măsuri pentru îmbunătăţirea activităţii propriilor servicii publice ale acestora, deconcentrate şi organizate la nivelul judeţului (art.137/3).

La rândul lor, ministerele şi celelalte organe centrale au obligaţia să comunice prefecţilor, imediat după emitere, ordinele şi celelalte dispoziţii cu caracter normativ pe care le transmit propriilor servicii publice deconcentrate (art.139/2).

Cea de a doua precizare vizează faptul că prefectul conduce (direct) nu numai serviciile publice deconcentrate la nivel judeţean, ci şi pe cele organizate la nivelul localităţilor (de exemplu, în materie financiară), desigur, în mod indirect, prin intermediul celor judeţene, inclusiv instituţiile (de învăţământ, sănătate şi cultură de interes public) din subordinea centrală sau teritorială.

133

Cea de a treia precizare vizează împrejurarea că aceste autorităţi teritoriale au o dublă subordonare centrală, una verticală şi directă (de pildă, de la nivel de judeţ faţă de propria autoritate centrală de specialitate), iar alta orizontală faţă de prefect şi, implicit, indirectă, prin intermediul său, faţă de guvern, ca de altfel tot astfel şi prin propriul organ naţional central.

Raţiunea acestei subordonări specifice, faţă de prefect, rezidă din faptul că respectivele servicii fac parte din structura (exterioară) a ministerelor sau a altor organe centrale şi care, la rândul lor, se subordonează ierarhic Guvernului (pe plan orizontal), iar prefectul, ca reprezentant teritorial al acestuia, trebuie să asigure, până la ultima verigă ierarhică, deplinul control al puterii cu competenţă naţională generală asupra puterii având doar o competenţă specială, mult mai limitată, fie naţională, fie teritorială.

Acest sistem, îl apreciem, totuşi ca fiind deosebit de restrictiv şi de un centralism excesiv, dăunător colaborării cu autorităţile (consiliile) locale, afectând autonomia locală pe care o limitează în laturile ei multiple (sănătate, învăţământ, cultură, ordine publică, etc.), dar şi afectând autonomia funcţională a serviciilor din teritoriu, ceea ce nu este în concordanţă cu tendinţa generală vest europeană de dezvoltare a autonomiei locale, zonale şi regionale.

Cea de a patra precizare o facem în legătură cu avizul consultativ al prefectului, necesar numirii şi eliberării din funcţie a conducătorilor serviciilor publice deconcentrate, şi posibil de retras în situaţii motivate în vederea eliberării din funcţie a acestora (art.133/2).

Privitor la natura lui juridică a acestuia, terminologia legală este inexactă întrucât avizul reprezintă o opinie de specialitate cerută de factorul decizional pentru a hotărî în deplină cunoştinţă de cauză. Or, în acest sens, avizul nu este producător de efecte juridice, sub aspectul că existenţa sau retragerea lui nu obligă la emiterea sau revocarea actului administrativ la care se referă.

Acordul fiind un consimţământ cerut unei alte autorităţi în vederea emiterii sau revocării unui act administrativ, exis-tenţa sau retragerea lui, în cazul nostru la numirea şi eliberarea din funcţie, determină hotărâtor emiterea, menţinerea sau revocarea actului, motiv pentru care şi legea a simţit nevoia să accentueze că în situaţii bine motivate prefectul îşi poate retrage avizul acordat, propunând, în condiţiile legii, eliberarea din funcţie a conducătorilor serviciilor deconcentrate.

De aceea, considerăm că în situaţia dată suntem în prezenţa unui acord prealabil, cu care trebuie să fie în concor-danţă actul ministrului sau al conducătorului organului central privitor la situaţia juridică a conducerii din teritoriu a propriei sale structuri.

Privitor la nivelul ierarhic al serviciului deconcentrat pentru care se cere avizul, cum din legea administraţiei publice locale nu rezultă nici o diferenţiere, înseamnă că respectiva formalitate procedurală trebuie solicitată pentru conducătorii tuturor autorităţilor deconcentrate din teritoriu, indiferent de nivelul lor ierarhic (judeţean, municipal, orăşenesc sau comunal), mai puţin în cazul instituţiilor publice din subordinea lor (spitale, şcoli, aşezăminte de cultură, etc.), deoarece acestea nefiind autorităţi publice ci instituţii publice, prestează efectiv servicii publice în teritoriu, chiar dacă se află în subordinea unor autorităţi teritoriale sau a unora centrale, în cazul instituţiilor publice de interes naţional (de cercetare, muzee, teatre, etc.).

În sfârşit, acest aviz nu este necesar nici în cazul filialelor sau reţelelor regiilor autonome ori companiilor ori societăţilor naţionale cu conducere structurată teritorial.

134

În al treilea rând, prefectul dispune luarea măsurilor corespunzătoare pentru prevenirea infracţiunilor şi apărarea drepturilor cetăţenilor, prin organele legal abilitate (art.134/1 lit. “c”), inclusiv asigurarea ordinii publice (art.134/1 lit. “a” teza ultimă).

Deşi s-ar părea că această atribuţie se suprapune cu cele similare ale consiliilor (art.38/2 lit. “n” şi “q”) şi ale primarilor (art.68/1 lit. “a” şi “i”), ea nu este, totuşi, identică cu acestea, cel puţin sub aspectul formei prin care se înfăptuieşte şi a naturii raporturilor dintre prefect şi autorităţile specializate, având competenţă în această materie (poliţie, jandarmerie, pompieri, etc.), inclusiv în cazul raporturilor dintre prefect şi consilii ori primari.

De aici, concluzia firească în privinţa faptului că dacă prefectul poate dispune nemijlocit, desigur în condiţiile legii, măsuri de ordine publică pe întreg sau o parte din teritoriul judeţului, inclusiv privitoare la populaţie sau alte subiecte vizate, putând solicita consiliilor, primarilor şi autorităţilor ori instituţiilor specializate luarea măsurilor corespunzătoare, controlând modul lor de realizare, în schimb, primarii pot numai solicita sprijinul, pentru realizarea acestor măsuri, din partea organelor abilitate care trebuie să îl acorde, conform legii (art.68/1 lit. “i”).

În al patrulea rând, prefectul asigură, împreună cu autorităţile şi organele abilitate, pregătirea şi aducerea la înde-plinire, în condiţiile stabilite prin lege, a măsurilor de apărare care nu au caracter militar, precum şi acelor de protecţie civilă; autorităţile militare şi organele teritoriale ale Ministerului Administraţiei şi Internelor au obligaţia să informeze şi să sprijine prefectul pentru rezolvarea oricărei probleme de interes naţional sau judeţean, în condiţiile legii (art.134/1 lit. “d”).

Această atribuţie are o anumită particularitate având în vedere faptul că autorităţile militare, cele militarizate, inclusiv cele interne, nefiind nici deconcentrate şi nici descentralizate în teritoriu, nu sunt conduse de prefect, motiv pentru care între acesta şi ele nu există raporturi ierarhice de subordonare, ci numai de colaborare, de sprijin, de informare.

În al cincilea rând, prefectul prezintă anual guvernului un raport asupra stadiului realizării sarcinilor ce îi revin, potrivit programului de guvernare, precum şi în legătură cu controlul exercitat asupra legalităţii actelor autorităţilor administraţiei publice locale (art.134/1 lit. “e”).

Raportul prezentat Guvernului constituie şi o modalitate de verificare din partea executivului asupra activităţii reprezentantului său în teritoriu, alăturată altor forme de verificare de genul controalelor, anchetelor, etc.

În sfârşit, prefectul mai îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege şi de celelalte acte normative, precum şi însărcinările date de Guvern (art.134/2).

Aceste atribuţii pot fi cuprinse chiar în Legea administraţiei publice locale nr.215/2001 (de exemplu, privitor la dizolvarea consiliului local – art.57, 58, încetarea manda-tului primarului – art.72/4 etc.), dar şi în alte reglementări legale cum ar fi, de exemplu, în materie electorală (Legea alegerilor locale nr.67/2004), funciară (Legea fondului funciar nr.1/2000 modificată) ori în numeroase ordonanţe şi hotărâri guvernamentale sau decrete (normative) prezidenţiale.

În privinţa însărcinărilor date de Guvern prefectului, ele reprezintă sarcini trasate în vederea realizării unor atribuţii concrete, mai ales în privinţa modului lor de înfăptuire.

II. Având în vedere raporturile dintre prefect şi autorităţile administraţiei publice locale vom distinge mai multe atribuţii specifice.

135

În primul rând, în calitatea sa de reprezentant al Guvernului în teritoriu, prefectul veghează ca activitatea consiliilor locale şi judeţene, a primarilor şi preşedinţilor consi-liilor judeţene să se desfăşoare conform legii. Acest atribut reprezintă, în fapt şi în drept, competenţa de a exercita un con-trol general asupra activităţii respectivelor organe (art.132/1), deşi ele nu se află în raporturi ierarhice, de subordonare, faţă de prefect (art.132/2), lucru subliniat şi de Constituţie (art.123/4).

În al doilea rând, prefectul exercită controlul de lega-litate asupra actelor administrative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice judeţene şi locale, precum şi ale preşedintelui consiliului judeţean, inclusiv ale primarului, cu excepţia actelor de gestiune curentă (art.27/1 coroborat cu art.134/1 lit. “b”), expresie a principiului controlului administrativ realizat asupra autorităţilor locale în limitele şi în condiţiile prevăzute de lege (art.16).

Prima precizare are în vedere faptul că autorităţile locale au obligaţia să comunice prefectului, prin intermediul secretarului unităţii administrativ-teritoriale, în termen de cel mult 10 zile, dacă legea nu prevede altfel (art.85/1 lit. “h”) toate actele emise de ele.

Reamintim că dacă secretarul sau primarul apreciază că un act este ilegal au obligaţia să îl sesizeze, despre aceasta, pe prefect, în termen de 3 zile, cu indicarea eventualelor obiecţii (art.49/2 şi art.68/1 lit. “b”, teza ultimă).

A doua precizare vizează faptul că prefectul, la rândul său, este obligat ca în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale a actului, pretins ilegal, (art.50/2) să solicite autorităţilor emitente, cu motivarea corespunzătoare, să reanalizeze actul pe care îl apreciază ca ilegal, în vederea modificării sau revocării acestuia (art.135/2).

Cea de a treia precizare se referă la împrejurarea că în urma primirii unui răspuns nefavorabil solicitării sale ori a necomunicării în termen a soluţiei dispuse de către organele locale, prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, în totalitate sau în parte, actele adoptate sau emise în termen de 30 de zile de la data comunicării lor către prefect, solicitând anularea lor totală sau parţială.

În sfârşit, acţiunea judiciară a prefectului este scutită de taxa de timbru, iar actul atacat este suspendat de drept pe întreaga perioadă a judecăţii până la rămânerea definitivă şi irevocabilă a hotărârii judecătoreşti de admitere sau respingere a acţiunii (în acest ultim caz actul fiind repus în executare).

Prefectul răspunde, în condiţiile legii, administrativ, civil sau penal, după caz, la cererea autorităţilor locale sau judeţene, ale căror acte au fost atacate, în cazul în care instanţa de contencios administrativ hotărăşte că actul a fost atacat în mod abuziv (art.27/2).

Această prevedere legală este cât se poate de binevenită pentru a bloca orice abuz procesual, de rea-credinţă, a prefectului menit să şicaneze organele locale, mai ales prin blocarea aplicării actelor emise sau adoptate de ele care, prin efectul legii sunt suspendate, rămânând în nelucrare pe toată durata litigiului în cauză.

În al treilea rând, prefectul poate solicita primarului sau preşedintelui consiliului judeţean, după caz, convocarea unei şedinţe extraordinare de consiliu, mai ales, în cazuri excepţionale, care impun, pe plan local, adoptarea de măsuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea urmărilor unor calamităţi, catastrofe, inundaţii, epidemii, epizootii, precum şi pentru apărarea ordinii şi liniştii publice (art.136 coroborat cu art.40/2 şi art.106/2).

În al patrulea rând, prefectul poate participa la şedinţele consiliilor locale şi judeţene, fie din proprie iniţiativă (de exemplu, la cele de constituire) sau la invitaţia

136

acestora, fără drept de vot, dar unde îşi poate expune opiniile faţă de problemele supuse dezbaterii.

§ 3. Actele prefectului

În vederea îndeplinirii atribuţiilor sale prefectul emite acte juridice numite ordine, în condiţiile legii, care pot avea caracter normativ sau individual (art.137/1), fiind acte administrative (de putere).

Cele normative devin executorii numai după ce au fost aduse la cunoştinţă publică, de regulă, prin publicare, iar cele individuale după data comunicării lor subiectelor interesate. Ordinele normative se vor comunica, de îndată, Ministerului Administraţiei şi Internelor. Acest minister poate propune Guvernului, în exercitarea controlului ierarhic, anularea ordinelor apreciate ca ilegale sau inoportune.

Ordinele care stabilesc măsuri cu caracter tehnic sau de specialitate sunt emise numai după consultarea serviciilor deconcentrate ale ministerelor şi celorlalte autorităţi centrale din unităţile teritoriale, fiind contrasemnate de conducătorii acestora.

Prefecţii au obligaţia să comunice aceste ordine ministerelor şi organelor centrale de resort, care pot propune Guvernului măsuri de anulare a respectivelor ordine, dacă le consideră ilegale sau inoportune.

Şi actele prefectului pot fi atacate în faţa instanţei de contencios administrativ dacă vatămă drepturi recunoscute legal celor astfel vătămaţi, inclusiv interese legitime.

Întocmai ca şi primarul, prefectul poate încheia acte civile şi comerciale necesare bunei funcţionări a aparatului din subordine, inclusiv contracte de muncă pentru personalul acestuia care nu are calitatea de funcţionar public.

Prefectul mai poate înfăptui şi diverse operaţiuni tehnico-materiale de genul semnării corespondenţei, participării la şedinţele consiliilor locale sau judeţene etc.

§ 4. Aparatul propriu al prefecturii

Pentru exercitarea atribuţiilor care revin prefectului acesta are un aparat propriu de specialitate, cunoscut îndeobşte sub numele de Prefectură.

Structura şi atribuţiile acestuia se stabilesc prin hotărâre de guvern la propunerea Ministerului Administraţiei şi Internelor (Hotărârea de Guvern nr.1019/2003 privind organizarea şi funcţionarea prefecturilor).

Numirea şi eliberarea din funcţie a personalului acestui aparat se face de către prefect, în condiţiile Statutului funcţioarilor publici, pentru personalul de carieră administrativă care dispune de stabilitate în condiţiile legii, şi a Codului Muncii pentru personalul auxiliar şi de deservire.

Personalul aparatului îl deserveşte pe prefect şi subpre-fect în realizarea atribuţiilor legale şi a sarcinilor de serviciu, contribuind la pregătirea, realizarea şi verificarea îndeplinirii actelor factorilor de decizie.

Exercitarea drepturilor şi asumarea obligaţiilor de natură civilă ale prefectului se realizează de el sau de către persoana, de regulă subprefectul, desemnată de acesta, în vreme ce exercitarea capacităţii juridice administrative revine prefectului.

137

Aparatul are un secretar general, funcţionar public de conducere, numit şi eliberat din funcţie de către Ministerul Administraţiei şi Internelor la propunerea prefectului.

Numirea se face, în condiţiile legii, prin concurs sau examen, organizat de respectivul minister, cu participarea prefectului sau a subprefectului.

Eliberarea din funcţie se poate face, în condiţiile legii, la iniţiativa Ministerului Administraţiei şi Internelor, în baza concluziilor unei anchete administrative, ca urmare a comiterii unor abateri, când urmează a se lua măsuri sancţionatorii.

Secretarul general are studii superioare, de regulă, juridice sau administrative, dispunând de stabilitate în funcţie, în condiţiile legii.

În judeţele cu suprafaţă întinsă sau cu localităţi amplasate la mari distanţe de reşedinţa judeţului sau în mari aglomerări urbane, prefectul poate organiza, cu aprobarea Ministerului Administraţiei şi Internelor, oficii prefecturale. Acestea sunt componente ale structurii aparatului propriu al prefectului, în subordinea sa directă, conduse de un director numit de prefect.

138

Secţiunea a IV-a. Comisia judeţeană consultativă

În fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti se organizează o comisie consultativă90.

Comisia este alcătuită din prefect şi preşedintele consiliului judeţean; subprefect şi vicepreşedinţii consiliului judeţean; secretarul general al prefecturii şi secretarul general al judeţului; primarul municipiului reşedinţă de judeţ, respectiv primarul general, viceprimarii şi secretarul general al municipiului Bucureşti; primarii oraşelor şi comunelor din judeţ, respectiv primarii sectoarelor municipiului Bucureşti; şefii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi celorlalte autorităţi ale administraţiei publice centrale de specialitate organizate la nivelul judeţului sau municipiului Bucureşti; şefii compartimentelor din aparatul propriu al consiliului judeţean sau al Consiliului General al Municipiului Bucureşti; conducă-torii regiilor autonome de interes judeţean, ai sucursalelor (judeţene) ale regiilor autonome de interes naţional şi ai companiilor ori societăţilor de interes naţional, precum şi conducătorii altor structuri organizatorice în judeţ sau în muni-cipiul Bucureşti.

La lucrările comisiei pot fi invitate şi alte persoane a căror prezenţă este considerată necesară, ca de exemplu, reprezentanţi ai armatei, justiţiei, parchetului, etc.

Comisia consultativă se convoacă de prefect şi de preşedintele consiliului judeţean, respectiv primarul general al municipiului Bucureşti, o dată la două luni sau ori de câte ori este necesar.

Lucrările ei se conduse, prin rotaţie, de prefect şi de preşedintele consiliului judeţean.

Secretariatul comisiei este asigurat de doi funcţionari din aparatul prefectului şi doi funcţionari din aparatul consiliului judeţean.

Comisia dezbate şi îşi însuşeşte, prin consens, programul anual orientativ de dezvoltare economică şi socială al judeţului, pe baza Programului de guvernare acceptat de Parlament.

Programul orientativ este comunicat serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi celorlalte organe centrale, filialelor judeţene ale regiilor autonome ori companiilor sau societăţilor de interes naţional, regiilor autonome, societăţilor comerciale şi serviciilor publice de interes local şi judeţean interesate, precum şi autorităţilor locale.

În cadrul comisiei pot fi convenite şi alte acţiuni ce urmează a fi întreprinse de prefect şi de serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi organelor centrale organizate în judeţ, pe de o parte, şi de consiliul judeţean şi serviciile publice ale acestuia, pe de altă parte, în scopul armonizării măsurilor din Programul de guvernare cu activităţile desfăşu-rate de autorităţile locale şi judeţene conform atribuţiilor şi responsabilităţilor revenite potrivit legii.

În fiecare judeţ se constituie un comitet operativ-consultativ format din prefect şi preşedintele consiliului judeţean, subprefect şi vicepreşedinţii aceluiaşi consiliu, secretarul general al prefecturii şi cel al judeţului, precum şi primarul municipiului reşedinţă de judeţ, o organizare similară constituindu-se şi la nivelul capitalei.

90 A se vedea analizele consacrate comisiei administrative de către D. Brezoianu, op.cit., pag. 143; M.T. Oroveanu, op.cit., pag. 410; R.N. Petrescu, Drept administrativ, op.cit., pag. 132-133; A. Iorgovan, Drept administrativ, vol. IV, op.cit., p. 277-278; M. Preda, C. Manda, op.cit., pag. 214-216; V. Prisăcaru, op.cit., pag. 508-511; Al. Basarab-Şinc, op.cit., pag. 156-159; P. Dima, C. Manda …, Legea administraţiei publice locale. Op.cit., pag. 204-210; I. Santai, Natura juridică, atribuţiile şi controlul legalităţii actelor comisiei administrative, în “Studii de drept românesc”, nr. 4/1994, pag. 307-311.

139

Acest comitet dezbate şi elaborează soluţii operative şi permite informarea reciprocă a membrilor săi cu privire la principalele acţiuni ce urmează a fi desfăşurate în judeţ.

Comitetul se întruneşte săptămânal, de regulă în ziua de luni, iar şedinţele sale sunt conduse, prin rotaţie, de prefect şi preşedintele consiliului judeţean.

În cadrul său se pot iniţia, de comun acord, proiecte de hotărâri de guvern sau de ordine ale prefectului ori dispoziţii ale preşedintelui consiliului judeţean, precum şi iniţierea de hotărâri ale consiliului judeţean, care să concretizeze măsurile stabilite de comun acord, potrivit competenţelor decizionale specifice fiecărei autorităţi şi instituţii participante.

Remarcăm faptul că această comisie nu poate adopta acte juridice obligatorii pentru toate autorităţile, instituţiile şi persoanele din judeţ. Totuşi, programul anual orientativ de dezvoltare economică-socială a judeţului, dedus din Programul guvernului este, din momentul adoptării sale, obligatoriu pentru prefect şi serviciile descentralizate în judeţ ale organelor centrale, inclusiv pentru filialele judeţene ale regiilor autono-me, companiile şi societăţile de interes naţional, toate fiind subiecte în subordinea guvernului.

În schimb, pentru consiliul judeţean, consiliile locale şi primari care dispun de autonomie, precum şi pentru regiile, serviciile publice şi societăţile de interes local sau judeţean din subordinea consiliilor, programul nu are, aşa după cum o spune şi titlul, decât o valoare orientativă.

Pentru organizarea de stat a României a devenit o tradiţie încercarea de a concilia, în permanenţă, interesele locale cu cele naţionale şi invers. 91

După 1989 s-a creat, prin Legea administraţiei publice locale nr.69/1991 comisia administrativă, apoi, prin Ordonanţa de urgenţă nr.22/1997 a Guvernului, comitetul director teritorial de scurtă existenţă, iar acum comisia consultativă.

Din păcate, aceste fluctuaţii92 nu au fost numai de terminologie juridică, ci şi de mod de organizare ca şi de atribuţii atât de diferite ale aceleaşi instituţii, ceea ce s-a repercutat negativ în practica conlucrării dintre prefect cu consiliile judeţene şi locale, inclusiv cu primarii.

Continua dezvoltare şi întărire a autonomiei locale, precum şi accentuata descentralizare a serviciilor publice de interes naţional reclamă în mod imperios o şi mai strânsă conlucrare, în plan teritorial, între reprezentanţii puterii centrale la acest nivel cu reprezentanţii puterii locale, ceea ce implică şi o deconcentrare treptată şi hotărâtă, pe plan administrativ, în cele mai diverse domenii, chiar dacă, până acum, ele au aparţinut exclusiv intereselor naţionale, structurilor şi competenţelor centrale.

91 Asupra consiliului de prefectură de după anul 1918, a se vedea E.D. Tarangul, “Tratat de drept administrativ român”, Cernăuţi, 1944, p. 172 – 173; V.Onişor, “Tratat de drept administrativ român”, Bucureşti, “Cartea Românească”, 1930, p. 146; P. Negulescu, G. Alexianu, R. Boilă, “Codul administrativ adnotat”, Institutul de Arte Grafice “Vremea”, Bucureşti, 1930, p. 548-549.92 A se vedea asupra republicării Legii administraţiei publice locale nr. 69/1991 în anul 1996, I. Santai, “Delegaţia permanentă şi comisia administrativă”, în “Studii de drept românesc”, nr.1-2/1997, p.47 -49.

140

Secţiunea a V-a. Sistemul electoral local

§ 1. Noţiunea sistemului electoral

Normele juridice care reglementează alegerea autorităţilor publice reprezentative – pe plan naţional (parlamentul şi, după caz, şeful statului) sau pe plan local – ce exercită puterea legislativă ori cea executivă, se reunesc în instituţia sistemului electoral. Sistemul electoral prin componentele sale, legislativ şi prezidenţial1,68

constituie obiectul dreptului constituţional2, în timp ce componenta locală intră în sfera de incidenţă a dreptului administrativ.

Normele sistemului electoral se constituie în instituţii de sine stătătoare în cadrul ramurilor de drept aparţinătoare, reglementând drepturile electorale ale cetăţenilor, condiţiile necesare pentru exercitarea acestor drepturi de către alegători, îndatoririle ce revin autorităţilor şi organismelor electorale în această materie, precum şi garanţiile juridice instituite pentru asigurarea desfăşurării corespunzătoare a procesului electiv, inclusiv finalizarea acestuia3.69

Drepturile electorale reprezintă o categorie distinctă în cadrul drepturilor fundamentale cetăţeneşti, cuprinzând dreptul de a alege, dreptul de a fi ales şi, după caz, dreptul de revocare, fiind încadrate în grupa drepturilor politice,4 datorită naturii lor proprii şi distincte, neputând fi exercitate de străini, cât şi în categoria facultăţilor legale strict personale sau individuale (de natură nepatrimonială), datorită modului restrictiv şi singular de atribuire şi de exercitare întrucât exprimă şi ocrotesc calitatea intrinsecă de cetăţean adult sau major, precum şi opţiunea social-politică a acestuia ca alegător5

regăsită în rezultanta votului general acordat unui partid, unei formaţiuni politice, alianţe electorale, alianţe politice, ori unui candidat.

Alăturat drepturilor electorale fundamentale mai există şi alte drepturi adiacente lor, menite a permite punerea celor dintâi în valoare, ocrotirea lor, declanşarea procedurii de tragere la răspundere pentru încălcarea lor, etc., aşa cum sunt, de pildă, cele privind propunerile de candidaţi, alcătuirea organismelor electorale, exerciţiul căilor de atac în materie electorală, etc.

Terminologic alegerile locale mai sunt desemnate şi prin expresiile „alegeri comunale”, „municipale”, „alegeri administra-tive”, menite a se diferenţia de cele „parlamentare”, „generale”, „legislative”, „naţionale”, „prezidenţiale”, etc.

Legea nr.67/2004 privind alegerile locale reprezintă principalul act normativ care constituie sediul materiei electorale, întemeiată pe prevederile Constituţiei, şi întregită de alte reglementări.

§ 2. Drepturile electorale681 Prevederi vizând sistemul electoral parlamentar şi cel prezidenţial se află cuprinse în Constituţie, în Legea nr. 68/1992 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi Senatului, precum şi în Legea nr. 69/1992 pentru alegerea Preşedintelui României.În cazul sistemului electoral local prevederile în cauză sunt cuprinse în Constituţie (art. 36, 37, 121, 122), în Legea nr. 67/2004 privind alegerea autorităţilor administraţiei publice locale şi chiar în Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001.2A se vedea în acest sens T. Drăgan, Drept constituţional şi instituţii publice, tratat elementar , Lumina Lex, vol. II, Bucureşti, 1996, pag. 20-80 693 T. Drăganu, Drept constituţional, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1972, pag. 280.4 Idem, op. cit.5 I. Deleanu, Drept constituţional, Editura didactică şi Pedagogică ,Bucureşti, 1980, pag. 269.

141

Drepturile electorale cuprind dreptul de a alege şi dreptul de a fi ales, categorii distincte ale drepturilor fundamentale electorale, care cunosc în materia alegerilor locale moduri specifice de exercitare şi finalizare, comparativ cu alegerile legislative şi cele prezidenţiale.

Dreptul de a alege sau dreptul de vot (deşi cele două noţiuni nu sunt pe deplin identice) constă în facultatea recunoscută cetăţeanului de a opta pentru organizaţia şi/sau candidatul ori candidaţii înscrişi pe buletinele de vot pentru funcţiile de consilier sau de primar, aleşi prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.

1. Universalitatea votului este acea caracteristică a acestuia de a reveni oricărui cetăţean în următoarele condiţii:

a. Existenţa cetăţeniei române, condiţie politico-juridică esenţială, indiferent de modul ei de dobândire6 sau de existenţa concomitentă a altei sau a altor cetăţenii, iar subsecvent acestei condiţii, operează şi cerinţa obligativităţii domiciliului în ţara, după caz, în condiţiile legii, şi a reşedinţei7 în ţară, respectiv în localitatea (comuna, oraşul, municipiul) unde îşi exercită votul (art.3 alin. 3 şi 4).

Potrivit Constituţiei revizuite (art.16/3) în condiţiile aderării României la Uniunea Europeană, cetăţenii Uniunii care îndeplinesc cerinţele legii organice au dreptul de a alege şi de a fi aleşi în autorităţile administraţiei publice locale.

b. Împlinirea vârstei de 18 ani până în ziua alegerilor, respectiv condiţia majoratului ce prezumă existenţa discernământului necesar exprimării valabile a opţiunii politice.

Potrivit Constituţiei revizuite (art.16/3), în condiţiile aderării României la Uniunea Europeană, cetăţenii Uniunii care îndeplinesc cerinţele Legii organice, au dreptul de a alege şi de a fi aleşi în autorităţile administraţie publice locale.

c. Deplinătatea facultăţilor mintale, adică inexistenţa stării de alienat sau debil mintal pus sub interdicţie prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă şi irevocabilă.8

(art.5/1 lit. a).d. Existenţa aptitudinii morale de alegere, adică inexistenţa interdicţiei sau

decăderii din drepturile electorale pe durata stabilită prin hotărâre judecătorească de condamnare rămasă definitivă.9 (art.5/1 lit. b).

2. Egalitatea votului reprezintă participarea cu aceeaşi măsură de putere juridică a opţiunii politice a oricărui alegător la desemnarea candidatului preferat, fără deosebire de rasă, naţionalitate, sex, religie, convingeri politice, vârstă, grad de cultură, origine socială, profesie, avere, neexistând nici o discriminare, cens sau privilegiu în această privinţă, ca o reflectare a principiului juridic fundamental1070 al egalităţii în drepturi a cetăţenilor.

Aceasta înseamnă că fiecare cetăţean are dreptul la acelaşi număr de voturi, adică, în cazul nostru, câte unul pentru alegerea aceleiaşi autorităţi (consiliul local, judeţean şi primar), iar voturile sale au aceeaşi importanţă sau valoare ca şi a oricărui alt votant, el fiind înscris într-o singură listă şi având numai o singură carte de alegător.

În sistemul votului exprimat pe baza scrutinului uninominal (pentru alegerea primarului şi a consilierului independent), unde fiecare alegător are câte un singur vot pentru un singur candidat, egalitatea voturilor este evidentă.706 Consacrat de art. 4/2 din Constituţie, art. 2/1 din Legea nr. 67/20047 Lipsirea de drepturi electorale este o sancţiune penală complementară (art. 64 din Codul Penal)8 Consacrat de art. 4/2 din Constituţie, art. 2/1 din Legea nr. 67/20049 Lipsirea de drepturi electorale este o sancţiune penală complementară (art. 64. din Codul Penal)10 Consacrat de art. 4/2 din Constituţie, art. 2/1 din Legea nr. 67/2004

142

În sistemul votului exprimat pe baza scrutinului de listă şi a reprezentării proporţionale (pentru alegerea consiliului) în care votul alegătorului este pentru mai mulţi candidaţi aflaţi unitar pe aceeaşi listă de pe buletinul de vot, egalitatea votului rezultă, pe de o parte, din faptul că oricare alegător dispune doar de un singur vot pentru o singură listă oricare şi oricât de cuprinzătoare ar fi ea, iar, pe de altă parte, câtul electoral sau numărul minim de voturi favorabil pentru alegere este identic pentru fiecare listă de candidaţi sau candidat independent. Cum toţi alegătorii sunt din aceeaşi secţie de votare şi cum se votează numai candidaţii aceleiaşi circumscripţii, egalitatea între voturile exprimate este deplină în zona (secţia de votare) respectivă, dar nu şi la nivelul aceleaşi sau a altor circumscripţii electorale.

3. Votul direct constă în alegerea nemijlocită a candidatului sau candidaţilor fără nici o intermediere, specifică doar votului indirect prin electori (art.1 alin. 2), o singură excepţie reprezentând-o cazul viceprimarilor, a preşedinţilor şi vicepreşedinţilor consiliilor judeţene, aleşi de către consilierii respectivelor organe, iar nu de către electoratul local ((art.1/5).

4. Votul secret constă în imposibilitatea cunoaşterii de către terţi, inclusiv de către organismele electorale, a opţiunii alegătorului, iar acest caracter de nepublicitate este asigurat şi de imprimarea uniformă a buletinului de vot, de utilizarea aceluiaşi gen de ştampile imprimate pe buletin, de utilizarea individuală a cabinei de vot, de existenţa urnei de vot închise şi sigilate, operaţiunea votării fiind individuală, iar opţiunea nepublică.

5. Votul liber exprimat constă în exercitarea nestânjenită de nimic a opţiunii politice a alegătorului pentru un anume candidat sau listă, în condiţiile asigurării secretului operaţiunii de votare.

Dreptul de a fi ales (primar sau consilier) revine persoanelor care întrunesc, pe de o parte, condiţiile de a alege, iar pe de altă parte, îndeplinesc şi cerinţele specifice acestei calităţi. De aici concluzia că nu pot fi aleşi cei care nu au dreptul de a alege, precum şi cei care nu îndeplinesc şi cerinţele proprii calităţii de ales.

Ca o precizare prealabilă, trebuie să facem distincţie între calitatea de a candida şi calitatea de a fi ales, în sensul că prima exclude cu desăvârşire persoanele care nu pot alege, dar nu exclude cu desăvârşire dreptul de a candida al acelora care nu au calitatea de a fi aleşi, urmând ca, ulterior alegerii, să se verifice, în procesul de validare, îndeplinirea condiţiilor cerute pentru calitatea de consilier sau de primar.

În primul rând, nu pot fi aleşi (şi nici candida) decât cei care au cetăţenia română (nefiind excluse persoanele care mai au şi o altă cetăţenie) ori care, având numai cetăţenia română, şi-au stabilit domiciliul în străinătate (art.16 alin. 3 din Constituţie), menţionând şi dreptul de a fi aleşi şi cetăţeni ai Uniunii Europene în condiţiile aderării noastre la U.E.

În al doilea rând, nu pot fi alese (şi nici candida) persoanele cărora nu li se recunoaşte dreptul de asociere politică de către Constituţie (art.40 alin. 3), respectiv magistraţii (judecătorii şi procurorii), judecătorii Curţii Constituţionale, Avocaţii Poporului, membrii activi ai armatei, poliţiştii (art.5 alin. 2 lit. a).

În al treilea rând, nu pot fi aleşi (şi nici candida) alţi funcţionari publici care nu pot face parte din partide politice conform prevederilor legilor organice, aşa cum este, de pildă, cazul secretarilor de localitate sau ai judeţelor11, etc.

În al patrulea rând, nu poate candida şi nici nu poate fi ales cel care mai are o candidatură depusă într-o altă circumscripţie electorală cu excepţia cazului în care

143

candidatura se depune atât pentru consiliul local cât şi pentru consiliul judeţean, precum şi pentru primar (art.6/5, 6/6, 42).

În al cincilea rând, deşi poate candida şi poate fi aleasă persoana care dobândeşte calitatea de consilier, devine incompatibilă, după validarea mandatului său, dacă mai are şi alte funcţii publice administrative locale sau centrale, funcţii parlamentare sau alte calităţi stabilite prin lege (art.30 din Legea nr.215/2001 şi art.88/1 din Legea nr.161/2003)12, neoptând, în termen de 10 zile, numai pentru calitatea de consilier.

Dreptul de revocare constă în facultatea legal recunoscută alegătorului sau organismelor abilitate (situaţie caracteristică numai în sistemul mandatului imperativ13), ceea ce nu este cazul nostru, de a putea retrage mandatul celui ales, înainte de data expirării lui, după o procedură anume instituită sau similară celei de alegere.

În sistemul mandatului reprezentativ consacrat de Constituţie (art.69), aplicabil şi pe plan local, deşi nu este prevăzut expres, dar se deduce din textele Legii administraţiei publice locale (art.60 reglementează cazurile de încetare a mandatului de consilier, art.73 reglementează demiterea primarului), cel ales nu poate fi revocat din funcţie şi nici nu poate fi tras la răspundere juridică pentru opiniile sau votul exprimat în exercitarea mandatului său, indiferent de posibila sa răspundere sau implicare politică faţă de formaţiunea căreia îi aparţine, motiv pentru care va suporta eventualele consecinţe de natură nejuridică (de pildă, excluderea din formaţiunea politică din care a făcut parte în momentul alegerii sale) şi mai puţin juridică. 1471

Partidele politice şi alianţele politice constituie potrivit legii partidelor politice propun candidaturile. Alianţele electorale se pot constitui între partide politice sau alianţe politice la nivel local sau judeţean. Partidele politice din alianţele politice sau din alianţele electorale pot participa la alegeri numai pe listele alianţelor. Un partid nu poate face parte, la acelaşi nivel, decât dintr-o singură alianţă. Alianţele electorale se înregistrează la biroul electoral al circumscripţiei electorale în care se depun candidaturi.

Organizaţiile legal constituite aparţinând minorităţilor naţionale sunt asimilate partidelor politice, alianţelor politice şi alianţelor electorale.

§ 3. Organizarea alegerilor

3.1. Stabilirea datei alegerilorDurata mandatului consiliilor, precum şi a funcţiei de primar este de patru ani,

iar în raport de momentul expirării acestuia guvernul stabileşte data alegerilor consiliilor şi a primarilor, printr-o hotărâre, cu cel puţin 50 de zile înaintea datei votării (art.9/1), această zi fiind o duminică. Alegerile pentru consilieri sunt valabile indiferent de numărul alegătorilor participanţi la vot.

În cazul alegerilor reprogramate (datorită neîndeplinirii condiţiilor legale la primul tur de scrutin) sau al celor anticipate (datorită ivirii unor situaţii ce au determinat

7111 Conform Legii administraţiei publice locale nr. 215/200112 În redactarea iniţială şi apoi republicată a Legii nr. 69/1991 privind administraţia publică locală se prevedeau şi alte interdicţii13 T. Drăganu, I. Deleanu, Studii de drept constituţional, Ed. Dacia, Cluj-Napoca,1975, pag. 7-46.14 De pildă, excluderea din comisia de specialitate. Totuşi, în cazul primarului s-a consacrat expres, prin Legea nr. 215/2001 (art. 73/1) încetarea, înainte de termen, a mandatului său, ca urmare a rezultatului unui referendum local organizat potrivit legii, ca o sancţiune de factură mai mult politico-socială decât juridică.

144

încetarea prematură a mandatului consiliului, consilierilor sau primarilor înainte de termen) data alegerilor se stabileşte astfel:

a) dacă din totalul alegătorilor prezenţi la vot dintr-o circumscripţie electorală au votat în cazul primarului mai puţin jumătate plus unu, se vor organiza de drept noi alegeri, la două săptămâni de la data alegerilor precedente, în aceleaşi condiţii cu cele iniţiale (art.93/2);

b) se vor organiza din nou alegeri, în acelaşi termen pentru candidaţii situaţi pe primele două locuri, inclusiv în cazul parităţii de voturi, când se declară balotajul (art.93/3);

c) în cazul consiliului se vor fixa noi alegeri în următoarele situaţii:- neconstituirea acestuia prin neîntrunirea consilierilor aleşi în proporţie de 2/3 în

trei şedinţe consecutive, datorită absenţei nemotivate a celor aleşi şi a imposibilităţii înlocuirii cu supleanţi de pe listele de candidaţi (alegerile de completare se vor organiza în termen de 30 de zile art.31 din Legea nr.215/2001);

- nevalidarea mandatelor a cel puţin 2/3 din totalul membrilor consiliului (art.35 din Legea nr.215/2001), legea neprevăzând un termen pentru convocarea noilor alegeri, caz în care, prin analogie, vom recurge la termenul general de 30 de zile prevăzut de art.31 din aceeaşi lege, cu excepţia cazului când hotărârea de invalidare este atacată la instanţa de contencios administrativ urmând a se calcula alte termene (avem în vedere situaţia prevăzută de art.33 din Legea nr.215/2001);

d) în ipoteza încetării mandatului consiliului înainte de termen distingem următoarele situaţii:

- dizolvarea de drept a consiliului, constatată prin ordinul prefectului ca urmare a neîntrunirii sale consecutive timp de 3 luni a celui local şi 6 luni a celui judeţean ori a neadoptării nici unei hotărâri în 3 şedinţe consecutive sau a reducerii numărului consilierilor sub jumătate plus unu în cazul consiliului local şi sub 2/3 a celui judeţean, fără posibilitatea completării cu supleanţi (art.58/1 din Legea nr.215/2001);

- dizolvarea consiliului prin hotărâre de guvern, cu titlu de sancţiune (art.57/1 din Legea nr.215/2001).

În toate aceste situaţii alegerile locale anticipate vor avea loc la data stabilită de guvern, în termen de 30 de zile, după expirarea termenelor de atac împotriva actului prefectului sau al guvernului ori după rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti de respingere a acţiunii consilierilor (conform Legii nr.215/2001).

e) în cazul încetării înainte de termen a mandatului primarului (prin demisie, demitere, apariţia unei stări de incompatibilitate, etc.) legea nu a stabilit un termen pentru convocarea alegerii anticipate, trebuind să recurgem la termenul general de 30 zile pus la dispoziţia guvernului pentru stabilirea noilor alegeri şi care se va calcula începând cu momentul constatării cauzei de încetare a funcţiei, dacă nu cumva măsura de încetare a fost atacată în contencios administrativ, când trebuie aşteptată soluţia definitivă şi irevocabilă a instanţei judecătoreşti în funcţie de care se va fixa data alegerilor.

f) în ipoteza constatării fraudei electorale de către Biroul Electoral Central şi a anulării rezultatele alegerilor se vor organiza noi alegeri (repetarea scrutinului) în termen de cel mult două săptămâni ( 33/1 lit. h).

3.2. Circumscripţiile electorale şi secţiile de votare

145

Circumscripţiile electorale sunt porţiuni ale teritoriului statului cuprinzând un electorat propriu care alege unul sau mai mulţi candidaţi într-un organism sau funcţie cu caracter reprezentativ15.72

Potrivit sistemului utilizat în ţara noastră circumscripţiile electorale coincid cu unităţile administrativ-teritoriale datorită utilizării scrutinului de listă sau a votului plurinominal (diferit de sistemul uninominal caracterizat prin identitatea numărului de circumscripţii cu cel al mandatelor).

Pentru alegerea consiliilor şi a primarilor, fiecare comună, oraş (municipiu) şi judeţ, respectiv localitate, constituie o circumscripţie electorală adusă la cunoştinţă publică.

Întrucât numărul consilierilor dintr-un consiliu se stabileşte în funcţie de populaţia existentă în respectiva unitate administrativă la 1 ianuarie a anului în care au loc alegerile – iar acest număr variază1673 de la 9, pentru o populaţie de până la 1.500 locuitori, şi, respectiv, de 31, la populaţie de peste 400.000 locuitori, rezultă că, practic, nu poate exista o identitate numerică de alegători şi de persoane alese între diferitele circumscripţii electorale de acelaşi nivel administrativ, chiar dacă au acelaşi număr de consilieri sau un singur primar.

Secţiile de votare sunt subunităţi teritoriale şi de electorat ale circumscripţiilor electorale, create din considerente practice determinate de mărimea teritoriului şi de numărul populaţiei votante din acel loc, în scopul asigurării unei desfăşurări ordonate şi simultane a alegerilor în cadrul aceleiaşi unităţi administrative şi în acelaşi interval de timp.

De altfel, ar fi şi o imposibilitate practică reunirea într-un singur centru de votare a electoratului dintr-o singură localitate sau judeţ, cu puţine excepţii (de pildă, în cazul unei comune mai mici constituită dintr-un singur sat), întrucât aceasta ar presupune eforturi financiare deosebite din partea populaţiei, de organizare şi transport, din partea autorităţilor.

Secţiile de votare se organizează astfel:a) câte o secţie de votare la 1000-2000 de locuitori în localităţile urbane cu o

populaţie de peste 2000 de locuitori sau la comunele cu populaţie de 500-200 de locuitori, de regulă în fiecare sat;

b) câte o secţie de votare în sate sau grupuri de sate cu o populaţie până la 500 de locuitori

La aceeaşi secţie de votare, alegătorii votează atât pentru consiliul local, consiliul judeţean cât şi pentru primar.

Spre deosebire de alegerile legislative şi prezidenţiale în cadrul cărora voturile exprimă opţiuni naţionale, în cazul alegerilor locale nu se mai organizează secţii de votare în staţiile de cale ferată, autogări, porturi şi aeroporturi pentru alegătorii care în ziua alegerilor efectuează călătorii şi nici pe lângă misiunile diplomatice ori oficiile consulare ale României pentru personalul lor sau pentru cetăţenii români aflaţi în acel moment în străinătate sau pe navele sub pavilion român aflate în străinătate şi nici pentru militarii în termen.

Delimitarea şi numerotarea secţiilor de votare se face de către primari care vor aduce la cunoştinţa alegătorilor rezultatele acestor operaţiuni indicând şi sediul secţiei de votare, în cel mult 20 de zile de la stabilirea date alegerilor .

7215T. Drăganu, op.cit., pag. 302.7316 A se vedea prevederile art. 29 din Legea nr. 215/2001.

146

3.3. Birourile electoraleÎn scopul asigurării unei cât mai bune desfăşurări a operaţiunilor electorale la

nivel local se instituie birourile electorale, iar la nivel naţional Biroul Electoral Central, care veghează la respectarea şi executarea dispoziţiilor legale privitoare la alegeri, precum şi controlul legalităţii operaţiunilor aferente acestora.

Birourile electorale sunt organisme reprezentative prin modul lor de alcătuire, şi temporare, prin durata funcţionărilor, astfel încât ele nu aparţin nici uneia din puterile constituite de stat, deşi în realizarea atribuţiilor ce le revin membrii care le compun exercită totuşi o funcţie care implică exerciţiul autorităţii de stat obligatoriu, în mod corect şi imparţial (art.23/3).

În privinţa modului lor de compunere legea a stabilit un sistem mixt de alcătuire, reprezentând o combinaţie formată din magistraţi sau jurişti numiţi, îmbinată cu reprezentanţi ai organizaţiilor politice anume desemnaţi în acest scop, cu excluderea funcţionarilor administraţiei locale şi a candidaţilor care nu pot intra în alcătuirea lor dacă participă la alegerile respective şi a persoanelor fără drept de vot, inclusiv soţi, rudele şi afinii, până la gradul doi, ai candidaţilor.

Birourile electorale se constituie după cum urmează:- birourile electorale de circumscripţie;- birourile electorale ale secţiilor de votare;- Biroul Electoral Central.

A. Birourile electorale de circumscripţieAceste birouri se constituie astfel:- la nivelul comunelor dintr-un număr de 7 membri dintre care 2 jurişti

(preşedintele şi vicepreşedintele) şi 5 reprezentanţi ai partidelor politice, ai alianţelor politice şi ai alianţelor electorale care participă la alegeri în circumscripţia respectivă;

- la nivelul oraşelor şi municipiilor dintr-un număr de 9 membri dintre care 2 jurişti şi 7 reprezentanţi politici;

- la nivelul judeţelor şi a municipiului Bucureşti dintr-un număr de 15 persoane dintre care 4 jurişti şi 11 reprezentanţi.

Desemnarea juriştilor, dintre care unul va fi, de regulă magistrat, se face în şedinţă publică în termen de 5 zile de la stabilirea datei alegerilor de către preşedintele tribunalului, prin tragere la sorţi, dintre magistraţii şi juriştii existenţi în judeţ, respectiv în municipiul Bucureşti. Lista magistraţilor se întocmeşte de către preşedintele tribunalului, iar cea a altor jurişti de către prefect împreună cu preşedintele instanţei judeţene. Juriştii nominalizaţi nu trebuie să facă parte din nici un partid, alianţă politică sau electorală, iar dacă numărule lor este insuficient lista se va completa de către prefect, la propunerea primarilor, cu alte persoane care se bucură de prestigiu în faţa locuitorilor, având cel puţin studii medii şi care nu fac parte din partide sau alianţe. Preşedintele tribunalului îl desemnează pe preşedintele şi vicepreşedintele biroului electoral de circumscripţie.

Filialele locale ale partidelor şi alianţelor care participă la alegeri vor comunica birourilor de circumscripţie numele şi prenumele reprezentanţilor lor, chiar în număr mai mare, care vor face parte din birou. În cazul în care nu operează această comunicare sau numărul reprezentanţilor desemnaţi este insuficient, preşedintele biroului va proceda la completarea organismului electoral prin tragere la sorţi cu persoane propuse de primar şi care nu fac parte din partide politice sau alianţe.

147

Completarea biroului are loc în ordinea descrescătoare a numărului de candidaţi propuşi pentru consiliu şi primar, iar dacă partidele şi alianţele au acelaşi număr de candidaţi reprezentanţii lor fac parte din biroul circumscripţiei în limita locurilor neocupate de partide şi alianţe aflate într-o situaţie mai favorabilă, iar dacă numărul total al partidelor şi alianţelor reprezentate propuse este mai mic decât cel al membrilor biroului – dar numărul celor propuşi este mai mare, se repetă operaţiunea de desemnare până la ocuparea tuturor locurilor. Dacă totuşi nu este posibilă reprezentarea tuturor, datorită numărului mai mare de reprezentanţi propuşi, preşedintele biroului va proceda prin tragerea la sorţi a reprezentanţilor până la ocuparea tuturor locurilor. Oricum un partid sau o alianţă nu poate avea mai mult de 3 reprezentanţi.

Contestaţiile asupra modului de constituire a birourilor electorale de circumscripţie comunală şi orăşenească se pot introduce la biroul electoral judeţean, iar cele privind acest din urmă organism se vor introduce la Biroul Electoral Central (art.35/1).

În judeţele în care se organizează alegeri parţiale în cel puţin două circumscripţii electorale se constituie un birou electoral judeţean, format din 3 judecători, ce îndeplineşte corespunzător atribuţiile Biroului Electoral Central

Birourile electorale de circumscripţie au următoarele atribuţii (art.25/1):a) urmăresc aplicarea dispoziţiilor legale privind alegerile în circumscripţia

electorală;b) verifică actualizarea listelor electorale permanente şi veghează la întocmirea

copiilor de pe aceste liste şi la organizarea secţiilor de votare c) înregistrează listele de candidaţi şi candidaturile independente, candidaturile

de primar şi constată rămânerea definitivă a acestora;d) comunică biroului judeţean denumirea partidelor politice, alianţele şi

organizaţiile minorităţilor naţionale care au depus liste complete de candidaţi. e) fac publicaţiile şi afişările necesare privind listele de candidaţi, candidaturile

independente şi cele de primar;f) stabilesc, pe baza numărului de alegători din listele electorale permanente,

numărul necesar de susţinători pentru candidaturile independente;g) distribuie birourilor secţiilor de votare buletinele de vot, ştampilele de vot şi

cele de control;h) rezolvă întâmpinările privind propria activitate şi contestaţiile privind

operaţiunile birourilor secţiilor de votare;i) biroul electoral de localitate totalizează voturile exprimate şi stabileşte

rezultatul alegerilor în circumscripţia respectivă; eliberează celor aleşi certificatul doveditor; totalizează voturile pentru consilierii judeţeni, întocmind procesul-verbal pe care-l înaintează biroului electoral de circumscripţie judeţeană împreună cu contestaţiile aferente;

j) biroul electoral judeţean totalizează voturile exprimate pentru întreg consiliul judeţean, stabilind rezultatul alegerilor pentru acesta; eliberează aleşilor certificatul doveditor; transmite consiliului judeţean procesele-verbale privind rezultatele alegerii pentru validarea lor;

k) organizează, după caz, al doilea tur de scrutin pentru primar;l) comunică datele privind alegerile şi rezultatele lor Biroului Electoral Central

şi guvernului şi aduc la cunoştinţă publică locală rezultatul alegerilor;

148

m) primesc de la birourile secţiilor de votare şi predau judecătoriei (Tribunalului Municipiului Bucureşti) buletinele de vot întrebuinţate şi necontestate, cele anulate, ştampilele şi materialele necesare votării.

Birourile electorale de circumscripţie judeţeană mai exercită următoarele atribuţii în plus (art 30):

a) urmăresc aplicarea dispoziţiilor legale electorale în circumscripţiile din cuprinsul judeţului;

b) asigură aducerea la cunoştinţa birourilor de localitate a hotărârilor Biroului Electoral Central, urmărind modul de aplicare a acestora;

c) instruiesc preşedinţii birourilor de circumscripţie şi ai secţiilor de votare din judeţ;

d) centralizează numărul de liste complete, depuse de partide, alianţe, alianţe ale minorităţilor în baza comunicării birourilor din localităţi şi transmit Biroului Electoral Central situaţia centraşizată.

e) primesc de la birourile din judeţ procesele-verbale privind rezultatul alegerilor, centralizează rezultatele pe judeţ şi le dau publicităţii, transmiţându-le şi Biroului Electoral Central.B. Birourile electorale ale secţiilor de votare

Acest organisme sunt constituite dintr-un preşedinte, un locţiitor şi 5-7 membri.Preşedintele şi locţiitorul sunt, de regulă, jurişti neangajaţi politic, desemnaţi de

preşedintele tribunalului judeţean prin tragere la sorţi de pe lista întocmită de prefect la propunerea primarului.

Dacă numărul juriştilor este insuficient, lista se completează cu alte persoane propuse de primar, care au cel puţin studii medii se bucură de prestigiu şi nu sunt angajate politic. Completarea listei membrilor biroului secţiei de votare se face întocmai ca în cazul biroului electoral de circumscripţie.

Birourile secţiilor de votare au următoarele atribuţii (art.29):a) primesc copiile de pe listele electorale permanente şi cele suplimentare şi

asigură condiţiile necesare verificării lor de către alegători; b) primesc de la birourile de circumscripţie buletinele de vot, ştampilele de vot

şi ştampila de control;c) conduc operaţiunile de votare, iau măsuri de ordine în localul de votare şi în

jurul acestuia;d) numără voturile şi consemnează rezultatul votării la secţia respectivă pentru

consiliul local, consiliul judeţean şi primar;e) rezolvă întâmpinările privind propria activitate;f) înaintează biroului de circumscripţie procesele-verbale cuprinzând rezultatul

votării şi contestaţiile depuse;g) predau biroului de circumscripţie buletinele de vot întrebuinţate şi

necontestate, cele anulate, listele electorale utilizate, ştampilele şi materialele necesare votării.C. Biroul Electoral Central

Acest organism se constituie la nivel naţional, fiind alcătuit din 7 judecători ai Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, desemnaţi prin tragere la sorţi dintre toţi magistraţii instanţei supreme, urmând ca din rândul celor desemnaţi să fie ales, de către aceştia, preşedintele biroului, preşedintele şi vicepreşedinţii Autorităţii Electorale Permanente şi 11 reprezentanţi ai partidelor şi alianţelor care participă la alegeri.

Dintre atribuţiile sale enumerăm următoarele (art.35/1):

149

a) veghează la actualizarea listelor electorale permanente şi la întocmirea copiilor acestora;

b) asigură publicarea în Monitorul Oficial a denumirii şi semnelor electorale ale partidelor, alianţelor şi organizaţiilor minorităţilor naţionale legal constituite comunicându-le birourilor electorale judeţene;

c) urmăreşte şi asigură respectarea şi aplicarea legislaţiei privind alegerile pe întreg teritoriul ţării, asigurând interpretarea unitară a prevederilor legale;

d) rezolvă întâmpinările privind propria activitate şi contestaţiile privind constituirea, componenţa şi activitatea birourilor electorale de circumscripţii judeţene;

e) primeşte şi soluţionează contestaţiile privind organizarea şi desfăşurarea alegerilor locale, altele decât cele încredinţate birourilor de circumscripţie sau justiţiei;

f) centralizează şi comunică numărul de liste complete depuse de partide, alianţe şi organizaţii minoritare, societăţii Române de Televiziune, Societăţii Române de Radiodifuziune;

g) primeşte procesele-verbale ale birourilor judeţene şi pe cele ale birourilor de circumscripţie conţinând rezultatul alegerilor, totalizează rezultatele pe ţară, pe partide, alianţe politice şi electorale, candidaţi independenţi, separat pe consilii locale, consilii judeţene şi primari, publicându-le în Monitorul Oficial al României şi în presă;

h) soluţionează sesizările privind frauda electorală, putând dispune anularea alegerilor dintr-o circumscripţie dacă frauda este de natură să modifice atribuirea mandatelor în circumscripţia respectivă şi repetarea scrutinului;

i) emite hotărâri în exercitarea atribuţiilor ce-i revin, care se aduc la cunoştinţă publică, care sunt obligatorii pentru toate birourile electorale şi pentru toate organismele cu atribuţii electorale;

j) acreditează, la propunerea Ministrului Afacerilor Externe, pe observatorii străini şi delegaţii mass-media străini soluţionând contestaţiile privitoare la aceştia.D. Autoritatea Electorală Permanentă

Acest organism a fost creat prin Legea nr.280/2003 de modificare şi completare a Legii nr.68/1992 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi Senatului.

Conform legii, această autoritate este o instituţie administrativă autonomă, cu competenţă generală care asigură, la nivel naţional, aplicarea unitară, în intervalul dintre două perioade electorale, a dispoziţiilor legale privitoare la organizarea şi desfăşurarea alegerilor, urmăreşte şi sprijină dotarea cu logistica necesară acestora, precum şi realizarea operaţiunilor specifice în respectivul interval.

Această autoritate este condusă de un preşedinte numit de Parlament ajutat de 2 vicepreşedinţi şi care nu pot fi membrii ai unui partid politic. Preşedintele este membru al Biroului Electoral Central.

Autoritatea are un aparat propriu de specialitate a cărui organizare şi funcţionare se aprobă prin hotărâre de guvern.

3.4. Listele electoraleRecunoaşterea şi exercitarea dreptului de vot presupune îndeplinirea unor

condiţii legal prestabilite în persoana titularului, a căror verificare se face anterior alegerilor de către autorităţile executive în care scop sunt întocmite, liste electorale, şi eliberate cărţile de alegător, pentru alegeri.

Listele electorale sau de alegători cuprind toţi cetăţenii cu drept de vot dintr-o zonă determinată şi ele pot fi permanente şi liste suplimentare.

150

A. Listele electorale permanente17 cuprind în mod obligatoriu toţi cetăţenii cu drept de vot care au domiciliul în circumscripţia electorală în care se organizează alegeri. Un alegător poate fi înscris numai într-o singură listă electorală.

Ele se întocmesc şi se reactualizează de către primar şi serviciile de evidenţă informatizată a persoanei din cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor pe localităţi, se semnează de către primar, secretarul localităţii şi şeful formaţiunii de evidenţă informatizată a persoanei, fiind alcătuite pe sate, în cazul comunelor, pe străzi, în cazul oraşelor, municipiilor, şi pe străzi şi sectoare în cazul subdiviziunilor unor municipii. Listele se păstrează la primării, judecătorie şi poliţie.

Listele cuprind, în ordine alfabetică, numele şi prenumele alegătorului precum şi circumscripţia electorală din care face parte, secţia de votare, codul numeric personal, domiciliul, seria şi numărul actului de identitate, rubrica pentru semnătură.

Înscrierea în listele electorale este obligatorie pentru autorităţi, iar procedura întocmirii şi definitivării lor este astfel reglementată încât să asigure,18 pe de o parte, garanţia că toţi cei care au drept de vot vor fi înscrişi în ele, iar pe de altă parte, să faciliteze controlul cetăţenilor asupra regularităţii întocmirii lor.

Primarii fac copii după listele electorale pe care le vor înainta în două exemplare birourilor secţiilor de votare, iar unul din exemplare va fi pus la dispoziţia alegătorilor spre consultare, la secţia de votare, concomitent cu asigurarea condiţiilor necesare consultării lor şi la sediul primăriei.

B. Listele electorale suplimentare cuprind cetăţenii cu drept de vot care nu domiciliază în localitatea respectivă, dar se găsesc cu temei legal în acel loc şi anume:

- cei care şi-au stabilit reşedinţa în circumscripţia electorală în care au loc alegerile cu cel puţin 3 luni înaintea scrutinului, vor fi înscrişi, la cerere, de către primar în lista electorală suplimentară, pe baza actului de identitate, primarul din localitatea de reşedinţă solicitând în scris sau telefonic primarului din localitatea de domiciliu radierea din lista electorală a persoanei în cauză (solicitarea telefonică se consemnează sub formă de notă într-un registru special);

- la nivelul secţiilor de votare se vor întocmi liste suplimentare de către preşedintele secţiei în ziua votării în care se vor trece persoanele cu reşedinţa în localitatea respectivă stabilită cu cel puţin 3 luni înaintea scrutinului, persoanele care fac dovada domiciliului, dar care au fost omise din lista permanentă, precum şi persoanele care şi-au schimbat domiciliul, după înaintarea copiei listei electorale biroului secţiei de votare;

- listele nominale întocmite în ziua votării pe baza extrasului de pe listele electorale permanente sau suplimentare la nivelul secţiei de votare pentru alegătorii netransportabili din cauză de boală sau invaliditate, la cererea lor sau a instituţiilor sanitare sau de ocrotire unde sunt internaţi, ori pentru persoanele deţinute în baza unui mandat sau act judecătoresc de arestare preventivă dacă au domiciliul în raza circumscripţiei electorale şi se solicită aceasta (art.119).

Primarul comunică biroului de circumscripţie numărul de alegători rezultat din listele permanente în termen de 24 de ore de la constituirea acestuia iar, numărul definitiv cu 5 zile înainte de data alegerilor, inclusiv în baza listei suplimentare

În listele electorale nu pot fi înscrişi cetăţenii români cu domiciliul în străinătate, chiar dacă au reşedinţa în localitatea unde doresc să-şi exercite dreptul de vot.

Orice neconcordanţă între copie şi lista electorală permanentă se soluţionează de către primar pe baza datelor din lista permanentă.

151

Cetăţenii au dreptul să verifice înscrierile din listele electorale, putând face întâmpinare împotriva omisiunilor, înscrierilor greşite sau oricăror erori din aceste liste adresate autorităţii care a întocmit lista.

Privitor la listele electorale se impun unele precizări:19 (74)

- în primul rând, aceste liste sunt acte individuale de drept administrativ, provenind de la autorităţi executive, au caracter declarativ, deoarece recunosc drepturile electorale preexistente;

- în al doilea rând, ele constituie dovada oficială, de înscris autentic, că cei înscrişi au calitatea de alegători, putând exercita dreptul de vot numai în acea circumscripţie electorală şi, respectiv, secţie de votare;

- în al treilea rând, listele servesc ca mijloc de control asupra calităţii şi identităţii alegătorului şi a faptului că el poate să-şi exercite această calitate;

- în al patrulea rând, lista constituie şi dovada prezentării la vot a alegătorului, operaţiune menţionată sub semnătura acestuia;

- în al cincilea rând, listele servesc la determinarea şi controlul regularităţii desfăşurării scrutinului precum şi a alegerii, permiţând stabilirea numărului de votanţi din totalul cetăţenilor cu drept de vot înscrişi în listă, precum şi a numărului de voturi obţinut de candidaţi din totalul voturilor exprimate.

3.5. Buletinele de votBuletinele de vot reprezintă înscrisul tipizat şi uniform de materializare şi de

constatare a opţiunii electorale a alegătorului care serveşte ca mijloc de determinare a numărului de voturi exprimate pentru un anume candidat sau o anumită listă de candidaţi.

Modelul acestuia se stabileşte de guvern în mod diferit pentru consiliul local, consiliul judeţean şi primar.

Buletinul este format din una sau mai multe file. Pe paginile interioare se imprimă un număr de patrulatere egal cu toate listele de candidaţi şi de candidaturi independente, în aşa fel încât ultima pagină să rămână albă pentru aplicarea ştampilei de control. Paginile se numerotează şi se capsează.

În patrulater se cuprinde lista de candidaţi, în ordinea rezultată din tragerea la sorţi, începând cu listele complete de candidaţi, cu numele şi prenumele acestora, denumirea partidului sau a alianţei din care fac parte şi semnul electoral al acesteia. Pe listă, candidaţii sunt trecuţi în ordinea stabilită de partidul sau alianţa care a depus lista.

Candidaţii independenţi dispun de patrulatere proprii şi distincte, în partea finală a buletinului de vot, în ordinea înregistrării candidaturilor.

Pentru alegerea primarilor se întocmesc buletine distincte cu patrulatere proprii fiecărui candidat.

Stabilirea numărului de ordine de pe buletinele de vot se face astfel:a) în prima etapă listele partidelor şi alianţelor parlamentare se înscriu în ordinea

rezultată din tragerea la sorţi a preşedintelui de circumscripţie.b) în etapa a doua listele partidelor şi alianţelor neparlamentare se înscriu în

ordinea rezultată din tragerea la sorţi a preşedintelui de circumscripţie.

7417 Modelul listelor electorale se stabileşte de Guvern18 T. Drăganu, op.cit., pag. 303-304.19T. Drăganu, op. cit., pag. 303-304

152

Pentru aceeaşi circumscripţie electorală toate buletinele de vot vor fi dimensionate, confecţionate şi imprimate identic pentru a se garanta, şi pe această cale, secretul operaţiunii de votare.

La primărie, la sediul biroului de circumscripţie şi la secţiile de votare se va afişa câte un exemplar din fiecare categorie de buletin de vot, după ce a fost vizat şi anulat de preşedintele circumscripţiei. Asemenea exemplare pot fi eliberate, la cerere, partidelor, alianţelor şi candidaţilor independenţi.

Prefecţii distribuie primarilor şi preşedinţilor birourilor de circumscripţie buletinele de vot, iar aceştia le predau preşedinţilor secţiilor de votare.

3.6. Semnele electoraleAceste semne sunt reprezentări simbolice (desene, litere, cifre) prin care se

individualizează candidaţii, partidele şi alianţele participante la alegeri. Ele trebuie să fie proprii şi distincte pentru a individualiza participanţii şi pentru a nu crea confuzii între aceştia, neputând contraveni bunelor moravuri şi ordinii de drept. În toate circumscripţiile electorale şi secţiile de votare partidele şi alianţele vor utiliza acelaşi semn electoral.

Semnele electorale se stabilesc de către partide, alianţe şi candidaţii independenţi, fiind comunicate Biroului Electoral Central. Participanţii la alegerile anterioare îşi pot păstra semnele electorale avute, având obligaţia de le comunica Biroului Electoral Central. În cazul semnelor electorale noi, dacă sunt solicitate de mai multe partide sau alianţe, atribuirea se va face în beneficiul celui care le-a înregistrat primul. Biroul Electoral Central comunică prefecturilor semnele electorale în vederea imprimării lor pe buletinele de vot. Atribuirea unui semn electoral disputat atrage după sine schimbarea semnului de către celelalte partide, alianţe, candidaţi care l-au solicitat sau utilizat.

3.7. Ştampilele electoraleŞtampilele sunt menite ca prin aplicarea lor să asigure regularitatea unor

operaţiuni şi controlul efectuării acestora. Ele sunt de mai multe categorii.a) Ştampila de control a secţiei de votare este unică şi se aplică pe fiecare

buletin de vot pe ultima pagină, albă, lipsa ei antrenând nulitatea buletinului. Este identificată prin numărul secţiei de votare ce figurează pe ea.

b) Ştampilele de votare, cuprinzând menţiunea “votat”, al căror număr este în funcţie de mărimea secţiei de votare, determinată de numărul alegătorilor. Este utilizată de alegător la votare prin aplicarea ei, conform opţiunii personale, pe patrulaterul buletinului de vot ce cuprinde lista de candidaţi sau candidatul preferat, ceea ce echivalează cu un vot „pentru” exprimat de alegător.

c) Ştampila fiecărui birou electoral de circumscripţie, unică şi necesară pentru documentele întocmite de birou.

3.8. CandidaturileCandidatul reprezintă persoana participantă la alegeri în vederea desemnării sale

prin vot într-o anumită funcţie, de consilier sau primar, în cazul nostru.Propunerile de candidaţi se fac pe circumscripţii electorale şi se depun la

birourile de circumscripţie cel târziu cu 30 de zile înainte de data alegerilor. Propunerea de candidatură este operaţiunea prin care, cu respectarea procedurii şi a termenelor

153

legale, se notifică organismului electoral competent din circumscripţia electorală persoana desemnată să candideze în acea unitate.2075

Propunerile se fac în scris, în 4 exemplare, de către partide sau alianţe participante la alegeri (în respectiva circumscripţie), sub semnătura conducerii organizaţiilor (filialelor) locale sau judeţene sau, în cazul candidaţilor independenţi, pe baza listei susţinătorilor. Candidaţii independenţi pentru funcţia de consilier vor trebui să fie susţinuţi de minimum 1% din totalul alegătorilor înscrişi pe listele circumscripţiei pentru care candidează, dar nu mai puţin de 50 în cazul comunelor, 100 în cazul localităţilor urbane de rangul II şi III, 1000 în cazul judeţelor şi a localităţilor urbane de rangul I. Persoana care întocmeşte lista este obligată să depună o declaraţie pe propria răspundere prin care să ateste veridicitatea semnăturilor susţinătorilor. Susţinătorul poate sprijini un singur candidat la funcţia de consilier local, judeţean şi unul la funcţia de primar. Lista susţinătorilor constituie un act public, cu toate consecinţele prevăzute de lege. Ea va fi însoţită de declaraţia de acceptare a candidaturii.

Listele de candidaţi depuse de partide şi alianţe cuprind numele şi prenumele, locul şi data naşterii, ocupaţia, profesia şi apartenenţa politică a candidaţilor, iar în cazul alianţelor, şi partidul care i-a propus. Ele sunt însoţite de declaraţiile de acceptare ale candidaţilor, semnate şi datate de aceştia.

Partidele şi alianţele pot propune câte o listă de candidaţi pentru fiecare circumscripţie electorală pentru consiliul local, consiliul judeţean şi câte un candidat pentru funcţia de primar. Se pot propune şi candidaturi independente, dar numai de către alianţe, cu excluderea partidelor politice. Numărul de candidaţi de pe fiecare listă poate fi mai mare decât numărul mandatelor disputate cu până la un sfert din numărul acestora. Lista completă de candidaţi este cea care cuprinde un număr de candidaţi cel puţin egal cu numărul de mandate stabilite, potrivit legii, din circumscripţia electorală respectivă şi care poate fi depăşit cu un sfert.

Lista completă are importanţă deoarece stabilirea numărului de ordine de pe buletinul de vot şi tragerea la sorţi a acestuia se face începând cu partidele, formaţiunile şi alianţele politice sau electorale care a depus asemenea liste.

O persoană nu poate accepta candidatura decât pentru o singură circumscripţie electorală, putând candida atât pentru un singur consiliu local sau judeţean şi pentru o singură funcţie de primar, deci o persoană poate candida atât pentru funcţia de consilier, cât şi pentru cea de primar. Candidaturile pe mai multe liste de candidaţi sau atât pe liste cât şi ca independenţi sunt nule de drept. Nu se admit liste de candidaţi independenţi pentru funcţia de consilier. Legea prevede în mod expres posibilitatea şi neinterdicţia de a candida în aceeaşi localitate atât pentru funcţia de consilier local, cât şi pentru cea de consilier judeţean, apreciem că din interpretarea textelor legale (art.6/5 şi art.42) o asemenea posibilitatea nu poate fi exclusă, neexistând nici o incompatibilitate între cele două candidaturi, legea interzicând expres (art.98) doar cumulul de funcţii de consilier local cu cel judeţean ca o stare specifică de incompatibilitate inclusiv cu cea de primar .

Pentru funcţia de primar candidaţii independenţi trebuie să prezinte lista susţinătorilor înscrişi în listele pentru circumscripţia la care candidează cuprinzând minim 2% din numărul total al alegătorilor înscrişi în liste, dar nu mai puţin de 200 în cazul comunelor, 300 în cazul oraşelor şi 1000 în cazul municipiilor.

Biroul electoral de circumscripţie examinează respectarea condiţiilor legale pentru ca o persoană să poată candida, respectarea condiţiilor de fond şi de formă ale

7520 T. Drăganu, op.cit., pag. 306.

154

listelor de candidaţi, ale listei de susţinători, înregistrând candidaturile care îndeplinesc aceste condiţii sau respingând înregistrarea celor care nu îndeplinesc condiţiile legale.

Două exemplare ale propunerii de candidatură se păstrează la biroul circumscripţiei, iar alte două, certificate de birou, se restituie depunătorului, dintre care unul se va depune la judecătoria, respectiv, tribunalul în a cărui rază teritorială se află circumscripţia electorală. În termen de 24 de ore de la înregistrarea candidaturii biroul electoral va afişa la sediul său un exemplar al propunerii de candidatură.

Candidaţii pot renunţa la candidatură până la data tipăririi buletinelor de vot, urmând să dea o declaraţie în acest sens. După expirarea termenului de depunere a candidaturilor, la care pot adăuga (prelungi) termenele de respingere a contestaţiilor privind depunerile de candidaturi (conform art.48), birourile de circumscripţie încheie un proces-verbal prin care constată rămânerea definitivă a candidaturii, afişând la sediul lor şi al secţiilor de votare candidaturile definitive, pe care le pot face publice prin presă sau mass-media.

Acceptarea de către biroul de circumscripţie a unei candidaturi poate fi contestată în faţa biroului de către cetăţeni, partide şi alianţe. Acceptarea contestaţiei şi, deci, respingerea candidaturii, poate fi contestată de candidat sau formaţiunea care l-a propus în faţa instanţelor de judecată.

3.9. Campania electoralăCampania electorală reprezintă activitatea cu caracter organizat desfăşurată,

conform legii, de către candidaţi, partide, coaliţii şi sprijinitorii acestora, constând în popularizarea propriilor platforme şi programe politice sau electorale în scopul orientării corespunzătoare a opţiunii alegătorilor21.76

În timpul campaniei electorale, candidaţii, formaţiunile politice şi electorale, diversele organizaţii, precum şi cetăţenii au dreptul să-şi exprime opiniile în mod liber şi fără nici o discriminare, prin adunări, mitinguri, prin presa scrisă şi audio-vizuală, prin orice mijloc de informare în masă.

Durata campaniei electorale este de 30 de zile şi se încheie sâmbăta, care precede ziua alegerilor ora 700. Aceasta înseamnă că din acel moment iniţial se pot desfăşura procedurile şi se pot utiliza mijloacele legal prevăzute pe întreaga perioadă de timp aferentă, mai puţin intervalul ultimei zile premergătoare votării propriu-zise, în care se asigură ocrotirea electoratului de posibile influenţe de ultim moment care să-i afecteze o opţiune fundamentată şi independentă.

Mijloacele folosite în campania electorală nu pot contraveni ordinii de drept, trebuind să fie cele legal recunoscute. În timpul desfăşurării ei se asigură nediscriminatoriu candidaţilor spaţii corespunzătoare pentru întâlniri cu alegătorii în primării, şcoli, amfiteatre, case de cultură, cămine culturale, săli de spectacole. Este interzis campania în unităţi militare şi spaţii de învăţământ în perioada cursurilor.

În timpul campaniei electorale sunt exercitate libertăţi constituţionale precum libertatea conştiinţei, libertatea cuvântului, libertatea întrunirilor, dreptul de asociere, etc., şi sunt utilizate mijloace de informare în masă.

Accesul partidelor parlamentare, al alianţelor şi al candidaţilor independenţi la serviciile publice de radiodifuziune şi televiziune (centrale, teritoriale şi locale) este gratuit. Pentru partidele şi alianţele neparlamentare accesul este gratuit în măsura în care depun liste cu candidaţi în minimum 50% din circumscripţiile electorale dintr-un judeţ ce intră în raza de acoperire a studioului teritorial respectiv. Timpul de antenă acordat în

7621 I. Muraru, op.cit., pag. 99.

155

aceste situaţii va fi proporţional cu numărul listelor complete de candidaţi depuse în teritoriul respectiv. La serviciile naţionale publice radio-tv au acces partidele neparlamentare şi alianţele ce depun liste complete de candidaţi în cel puţin 50% din circumscripţiile electorale din 15 judeţe.

Legea reglementează în mod amănunţit accesul la radio-tv al organizaţiilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale, timpii de antenă la posturile publice şi private, competenţele Consiliului Naţional al Audiovizualului (art.57/7), situaţia sondajelor de opinie (art.61-71).

Afişajul electoral se face în locuri speciale cu caracter public şi vizibil, stabilite de primari şi determinate în funcţie de numărul partidelor şi al alianţelor care vor depune liste de candidaţi, candidaturi de primar, cât şi de candidaţi independenţi. Utilizarea acestor locuri nu trebuie să împiedice folosirea corespunzătoare a lor şi de către alte partide, coaliţii sau candidaţi independenţi. Se interzic afişe electorale ori emisiuni de acest gen care să combine semne grafice, culori, sunete, etc., care să evoce simboluri naţionale ale României sau ale altui stat. Organele de ordine publică sunt obligate să asigure integritatea panourilor şi afişelor electorale.

Subvenţionarea campaniei electorale se face de către stat, conform prevederilor reglementate special. Partidele, alianţele şi candidaţii independenţi sunt obligaţi să declare public subvenţiile primite de la persoanele fizice sau juridice din ţară, după deschiderea campaniei. Este interzisă subvenţionarea de către persoane fizice sau juridice străine, sumele astfel primite se confiscă şi se fac venit la bugetul statului. De asemenea, se interzice subvenţionarea de către o autoritate publică, regie autonomă şi societate comercială cu capital integral sau majoritar de stat.

Birourile electorale de circumscripţie veghează la corecta desfăşurare a campaniei electorale, soluţionând plângerile ce le sunt adresate în acest sens, putând sesiza organele competente a lua măsurile administrative, contravenţionale ori penale care se impun.

§ 4. Desfăşurarea alegerilor

Principiul de bază în materie electorală este cel al necesităţii operaţiunii votării, chiar dacă la alegeri s-a prezentat un singur candidat sau o singură listă2277 şi acesta cu atât mai mult cu cât, pentru a fi valabile, alegerile trebuie să întrunească participarea a mai mult de jumătate (majoritară) a alegătorilor înscrişi în listele electorale, în cazul primarilor.

Există o singură excepţie şi anume instituită în caz de balotaj (paritate) rezultată din primul tur de scrutin în cazul alegerii primarului şi când unul dintre candidaţii la funcţie decedează, renunţă sau nu mai îndeplineşte condiţiile legale spre a fi ales şi când nu vor mai avea loc noi alegeri biroul circumscripţiei declarându-l primar pe celălalt candidat.

Un alt principiu este cel al votării simultane, într-o singură zi cu participarea majorităţii alegătorilor, cel puţin în primul tur de scrutin, din întreaga ţară (în cazul alegerilor generale) sau din întreaga circumscripţie electorală (în cazul alegerilor parţiale, ale celor anticipate).

a. Dotări prealabileFiecare secţie de votare trebuie să posede un număr suficient de cabine, urne şi

ştampile de votare, proporţional cu numărul alegătorilor. Cabinele şi urna se vor dispune

7722 T. Drăganu, op.cit., pag. 310.

156

în aceeaşi încăpere în care se află biroul preşedintelui secţiei de votare. Acesta este obligat să asigure aplicarea ştampilei de control pe buletinul de vot.

b. AcreditareaLa desfăşurarea operaţiunilor de votare pot participa observatori străini şi

naţionali acreditaţi în acest scop. Ca observatori naţionali pot fi acreditaţi reprezentanţi ai organizaţiilor neguvernamentale având ca scop apărarea drepturilor omului legal constituite.

Persoanele astfel desemnate nu pot fi membri ai unui partid sau alianţe. Acreditarea observatorilor naţionali poate fi contestată la Biroul Electoral Central.

Birourile judeţene acreditează observatori interni numai cetăţeni cu dreptul de vot din cadrul organizaţiilor deja indicate, care îşi exercită atribuţiile pentru toate secţiile de votare din raza biroului. Cererea se va formula de organizaţia în cauză, însoţită de declaraţia scrisă a observatorului de respectare a condiţiilor de acreditare. Delegaţii acreditaţi nu pot interveni în alegeri sau face propagandă electorală.

c. Măsuri de ordine şi de organizarePentru menţinerea ordinii, preşedintele biroului secţiei de votare are la dispoziţie

mijloacele de ordine necesare asigurate prin grija prefecţilor. El va dispune fixarea posturilor de pază în jurul localului de vot începând cu ajunul zilei alegerilor. Puterile lui, în această privinţă, se întind pe o rază de 500 de metri în jurul (în afara) sediului secţiei.

Preşedintele este obligat să ia măsurile necesare pentru ca alegerile să decurgă în bune condiţii. El trebuie să fie prezent la sediul secţiei de votare în ajunul alegerilor începând cu ora 18,00, dispunând măsurile corespunzătoare.

În ziua alegerilor, la orele 6,00 preşedintele, în prezenţa membrilor biroului, verifică urnele, listele electorale, buletinele de vot, ştampilele, după care închide şi sigilează urnele, aplicând ştampila de control a secţiei de votare.

În afara membrilor biroului electoral al secţiei de votare, a candidaţilor, a persoanelor acreditate potrivit legii, precum şi a reprezentanţilor mass-media români şi străini, nici o altă persoană nu poate staţiona în locurile publice din zona de votare sau în localul de vot mai mult decât timpul necesar pentru votare. Persoanele prezente nu pot desfăşura acţiuni de propagandă electorală.

d. Operaţiunea votăriiVotarea are loc într-o singură zi, începând cu ora 7,00 şi terminând cu ora 21,00

când secţia de votare se închide. Alegătorii vor vota numai la secţia de votare unde au fost înscrişi în liste.

Accesul lor în sala de votare are loc în serii corespunzătoare numărului de cabine. Fiecare va prezenta actul de identitate, iar după verificarea înscrierii în liste, va primi buletinele de vot şi ştampila de votare, pe baza semnăturii în lista electorală.

Alegătorul votează individual şi separat, în cabine închise. Preşedintele secţiei va lua măsuri ca staţionarea unui alegător în cabina de vot să nu se prelungească nejustificat.

Prezenţa oricărei persoane în cabina de vot, în afara celui care votează, este interzisă. Alegătorul care din motive temeinice, constatate de preşedinte, nu poate vota singur are dreptul să cheme, în scopul de a fi ajutat, un însoţitor ales de el, în cabina de votare.

Desfăşurarea votării propriu-zise presupune următoarele operaţii:- aplicarea ştampilei cu menţiunea “votat”: în patrulaterul de pe buletinul de

vot care cuprinde lista de candidaţi sau candidatul pentru care se optează;

157

- îndoirea buletinului de vot astfel încât pagina albă ultimă, externă, care poartă ştampila de control, să rămână în afară;

- introducerea în urnă a buletinului, având grijă să nu se deschidă;- restituirea ştampilei de vot;- aplicarea, după votare, pe actul de identitate a alegătorului a colantului sau a

ştampilei cu menţiunea “votat” cu indicarea datei în cazul buletinului de identitate şi a unei etichete, autocolante aplicată pe versoul cărţii de identitate.

Actul de identitate este cartea de identitate inclusiv cea provizorie, buletinul de identitate, adeverinţa provizorie, paşaportul diplomatic sau de serviciu, carnetul de serviciu în cazul militarilor în termen şi a elevilor militari.

Privitor la votarea în cazuri speciale menţionăm:- militarii în termen vor vota pentru consiliul local, consiliul judeţean şi

primarul din localitatea de domiciliu în condiţiile prevăzute de regulamentele militare, - preşedintele, membrii biroului secţiei de votare şi personalul de ordine

votează la secţia unde îşi îndeplinesc atribuţiile, dacă domiciliază în localitatea pentru care se votează la acea secţie;

- pentru alegătorii netransportabili din cauză de boală sau invaliditate, la cererea acestora sau a instituţiilor sanitare ori de ocrotire socială în care sunt internaţi, preşedintele secţiei desemnează, dintre membrii biroului, un număr de persoane care se vor deplasa, cu o urnă specială şi cu materialul necesar votării, la locul unde se află alegătorul pentru ca acesta să poată efectua votarea;

- pentru persoanele arestate preventiv se vor aplica aceleaşi reguli.Candidaţii şi orice alegător au dreptul să conteste identitatea persoanei care se

prezintă la vot. În acest caz preşedintele va stabili, prin orice mijloace, identitatea, iar dacă contestaţia este întemeiată îl va opri pe alegătorul contestat de la operaţiunea votării, consemnând faptul într-un proces-verbal şi va sesiza autorităţile poliţieneşti.

La orele 21,00 preşedintele declară votarea încheiată şi închide secţia de vot.e. Suspendarea votăriiPreşedintele secţiei poate dispune suspendarea votării pentru motive temeinice,

fără a putea depăşi o oră, trebuind să fie anunţată cu cel puţin o oră înainte prin afişare. Durata tuturor suspendărilor nu poate depăşi două ore.

În timpul suspendării urnele de vot, ştampilele, buletinele de vot şi toate lucrările biroului secţiei vor rămâne sub pază permanentă, iar membrii biroului nu vor putea părăsi sala de votare în acelaşi timp.

Persoanele acreditate care asistă la votare nu pot fi obligate să părăsească sala de vot în acest timp.

§ 5. Stabilirea şi constatarea rezultatelor alegerilor

5.1. Stabilirea rezultatelor alegerilorDupă încheierea votării, preşedintele secţiei procedează la anularea buletinelor

de vot rămase neîntrebuinţate şi la deschiderea urnelor, după ce în prealabil a verificat integritatea sigiliilor, în prezenţa membrilor biroului şi, după caz, a persoanelor care au dreptul să asiste la votare.

Preşedintele va citi cu voce tare, la deschiderea fiecărui buletin, lista de candidaţi votată sau numele şi prenumele candidatului independent sau pentru funcţia de primar votat, arătând buletinul de vot celor prezenţi.

158

Sunt nule buletinele care nu au ştampila de control a secţiei, cea cu menţiunea “votat” sau cu ştampila aplicată pe mai multe patrulatere sau în afara acestora, buletinele de alt model, toate neluându-se în calculul voturilor valabil exprimate.

Rezultatul numărătorii se va consemna în două tabele separate, pentru consiliul local, judeţean şi, respectiv, pentru primar, unul păstrat de un membru al biroului, altul de candidaţii prezenţi.

În tabele se înscriu: numărul total al votanţilor, numărul voturilor nule, listele de candidaţi, candidaţii independenţi sau cei pentru funcţia de primar, numărul de voturi valabil exprimate întrunit de fiecare.

După încheierea numărătorii voturilor, preşedintele secţiei întocmeşte câte un proces-verbal, în două exemplare, pentru consiliul la care au avut loc alegerile şi pentru primar, care va cuprinde (art.86):

a) numărul alegătorilor, potrivit listelor electorale, permanente, suplimentare şi al extrasului celor cu urnă specială din secţia electorală respectivă.

b) numărul alegătorilor care s-au prezentat la urne, conform listelor anterioare;c) numărul total al voturilor valabil exprimate;

d) numărul voturilor nule;e) numărul voturilor valabile obţinute de fiecare listă de candidaţi, de

candidatul independent sau de candidatul la funcţia de primar;f) expunerea succintă a întâmpinărilor, contestaţiilor şi a modului lor de

soluţionare, precum şi a contestaţiilor înaintate biroului de circumscripţie;g) starea sigiliilor de pe urne, la încheierea votării;h) numărul buletinelor de vot primite, al celor rămase neîntrebuinţate şi anulate.

Procesele-verbale se semnează de preşedinte şi membrii biroului secţiei de votare şi se ştampilează, lipsa semnăturilor unor membrii nu influenţează valabilitatea actului, preşedintele menţionând motivele care au împiedicat semnarea.

Pentru fiecare consiliu local, judeţean şi primar se întocmeşte câte un dosar alcătuit din: procesele-verbale şi contestaţiile privind operaţiunile electorale ale secţiei, precum şi din buletinele nule şi cele contestate. Dosarele sigilate şi ştampilate, se înaintează biroului de circumscripţie, cu pază militară, în cel mult 24 de ore de la încheierea votării pe bază de proces verbal.

În timpul votării şi deschiderii urnelor se pot face întâmpinări şi contestaţii privind aceste operaţiuni. Contestaţiile se depun în scris la preşedintele secţiei care va hotărî de îndată asupra celor a căror rezolvare nu suferă întârziere.

5.2. Constatarea rezultatelor alegerilorA. După primirea proceselor-verbale cu rezultatul numărării de la toate secţiile

de votare şi după soluţionarea contestaţiilor şi întâmpinărilor biroul circumscripţiei electorale totalizează voturile exprimate şi atribuie mandatele conform Legii nr.67/2004.

159

În acest scop se va consemna pe întreaga circumscripţie şi în mod separat numărul de voturi obţinute de fiecare listă de candidaţi, de fiecare candidat independent sau la funcţia de primar.

Alegerile pentru consilieri şi primar sunt valabile indiferent de numărul alegătorilor votanţi.

La lucrările biroului de circumscripţie pot asista persoanele care au dreptul să staţioneze în localul secţiei în timpul alegerilor.

A. Pentru repartizarea mandatelor de consilier, biroul electoral de circumscripţie va stabili pragul electoral (art.92) al circumscripţie stabileşte pragul electoral al circumscripţiei, reprezentând 5% din numărul total al voturilor valabil exprimate în circumscripţia respectivă. În cazul alianţelor politice sau alianţelor electorale, la pragul de 5% se adaugă pentru al doilea membru al alianţei 2% . Pentru alianţele cu cel puţin 3 membrii, pragul electoral este de 8%.

Repartizarea mandatelor se face avându-se în vedere numai partidele politice, alianţele politice, alianţele electorale şi candidaţii independenţi care au întrunit pragul electoral.

Repartizarea mandatelor de consilier se face astfel:a) în prima etapă, biroul electoral, de circumscripţie stabileşte numărul de

mandate ce revine fiecărei liste de candidaţi, precum şi candidaţilor independenţi, pe baza coeficientului electoral, determinat prin împărţirea numărului total de voturi valabil exprimate pentru toate listele şi candidaţii independenţi care au întrunit pragul electoral la numărul total al mandatelor de consilier din circumscripţia respectivă; biroul electoral de circumscripţie repartizează fiecărei liste atâtea mandate de câte ori coeficientul electoral se include în numărul total al voturilor valabil exprimate pentru lista respectivă; de asemenea este declarat ales candidatul independent care a obţinut un număr de voturi cel puţin egal cu coeficientul electoral. Se consideră voturi neutilizate pentru fiecare listă de candidaţi a partidelor politice, alianţelor politice şi alianţelor electorale voturile care au rămas după atribuirea mandatelor precum şi cele inferioare coeficientul electoral.

Dacă nu se reuşeşte repartizarea tuturor mandatelor, operaţiunea se repetă până la epuizarea acestora. În cazul în care nici una dintre organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale, alta decât cea maghiară, nu a obţinut cel puţin un mandat, se atribuie un mandat de consilieri, din cele rămase din prima etapă, organizaţiei care a întrunit pragul electoral şi a obţinut cel mai mare număr de voturi valabile exprimate dintre toate aceste organizaţii.

Dacă în cursul operaţiunilor prevăzute anterior se constată că două sau mai multe partide politice, alianţe politice sau alianţe electorale au acelaşi număr de voturi neutilizate, înainte de atribuirea ultimului mandat rămas de repartizat, acesta este repartizat partidului politic, alianţei politice sau alianţei electorale care a obţinut numărul cel mai mare de voturi valabil exprimate: dacă numărul de voturi valabil exprimate este egal, repartizarea mandatului se face prin tragerea la sorţi.

Atribuirea mandatelor se face de către biroul electoral de circumscripţie în ordinea înscrierii candidaţilor pe listă şi începe cu lista de candidaţi pentru care au fost exprimate cele mai multe voturi.

Dacă unui partid politic, alianţă politică sau alianţă electorală i se cuvine mai multe mandate decât candidaţii înscrişi în lisă, mandatele rămase se atribuie celorlalte liste de candidaţi sau candidaţilor independenţi.

160

În situaţia în care nici partid politic, nici o altă politică sau alianţă electorală nu realizează pragul electoral, iar numărul candidaţilor independenţi care au realizat pragul electoral este mai mic decât numărul mandatelor de consilier din circumscripţia respectivă, diferenţa de mandate este repartizată primelor 3 partide politice, alianţe politice sau alianţe electorale, în ordinea descrescătoare a numărului de voturi valabil exprimate pentru fiecare. Fiecărui partid politic, fiecărei alianţe politice sau alianţe electorale i se repartizează către un mandat. Operaţiunea se repetă până la epuizarea tuturor mandatelor.

Candidaţii înscrişi în liste, care nu au fost aleşi, sunt declaraţi supleanţi în listele respective. În caz de vacanţă a mandatelor de consilieri aleşi pe liste de candidaţi supleanţii vor ocupa locurile devenite vacante, în ordinea în care sunt înscrişi în liste, dacă până la data validării mandatului pentru ocuparea locului vacant, partidele politice sau după caz, alianţele politice ori alianţele electorale pe listele cărora au candidat supleanţii confirmă în scris, sub semnătura conducerilor judeţene ale partidelor politice, respectiv ale acestor partide politice care au constituit alianţe politice sau alianţe electorale, că supleanţii fac parte din partidul politic respectiv ori din unul dintre partidele politice care au constituit alianţele politice sau alianţele electorale, după caz.

În caz de vacanţă a mandatului unui consilier independent sau al unui consilier aparţinând unui partid politic, unei alianţe politice sau alianţe electorale, care nu mai are supleanţi pe listă, precum şi în cazul unui consilier ales pe lista unui partid politic care a fost radiat, în condiţiile legii, din registrul partidelor politice, indiferent de motivul radierii, locul devenit vacant este ocupat de primul supleant de pe liste care a obţinut cel mai mare număr de voturi valabil exprimate.

B. Pentru funcţia de primar centralizarea se face de biroul circumscripţiei (art.93/2-94).

Este declarat primar candidatul care a întrunit majoritatea voturilor valabil exprimate.

Dacă nici unul dintre candidaţi nu a obţinut majoritatea voturilor valabil exprimate, fapt care se consemnează în procesul verbal încheiat de biroul electoral de circumscripţie, se organizează un al doilea tur de scrutin.

Un al doilea tur de scrutin se organizează şi în caz de balotaj între mai mulţi candidaţi la funcţia de primar.

La al doilea tur de scrutin participă numai candidaţii clasaţi pe primele două locuri, respectiv candidaţii aflaţi în situaţie de balotaj.

Al doilea tur de scrutin are loc la două săptămâni de la primul tur.În al doilea tur de scrutin este declarat primar candidatul care a obţinut cel mai

mare număr de voturi exprimate.În cazul în care unul dintre candidaţi la funcţia de primar, între care urmează să

se desfăşoare turul al doilea de scrutin, decedează, renunţă sau nu mai îndeplineşte condiţiile prevăzute de lege pentru a fi ales, la turul al doilea de scrutin va participa candidatul situat pe locul următor (art.94).

Dacă situaţiile prevăzute se produc în cazul unuia dintre candidaţii aflaţi în situaţia de balotaj, nu vor mai avea loc alegeri, biroul electoral de circumscripţie declarându-l primar pe celălalt candidat.

161

Biroul circumscripţiei încheie, separat, câte un proces-verbal pentru consiliul local, consiliul judeţean şi pentru primar, privind toate operaţiunile electorale, centralizarea voturilor, constatarea rezultatului alegerilor şi atribuirea mandatelor cuprinzând:

a) numărul total al alegătorilor de circumscripţie, potrivit listelor de circumscripţie ce include listele permanente, suplimentare şi separate de alegători;

b) numărul total al alegătorilor prezenţi la urne, conform listelor anterioare;c) numărul total al voturilor valabil exprimate;d) numărul total al voturilor nule;e) numărul total al voturilor valabil exprimate, obţinute de fiecare listă de

candidaţi sau de candidatul independent, ori pentru funcţia de primar;f) candidaţii aleşi pentru fiecare consiliu local şi judeţean cu indicarea

partidului sau alianţei care i-a propus, respectiv menţiunea de candidat independent;g) candidatul ales primar cu menţionarea partidului, alianţei care l-a propus sau

că este independent;h) expunerea succintă a întâmpinărilor, contestaţiilor şi hotărârilor definitive ale

biroului.Procesele verbale se întocmesc în câte două exemplare şi se semnează de

preşedintele şi membrii biroului şi se ştampilează.Un exemplar din procesul verbal pentru consiliul local şi judeţean, împreună cu

întâmpinările, contestaţiile şi procesele verbale primite de la secţiile de votare formează câte un dosar sigilat, parafat şi semnat de membrii biroului de circumscripţie se înaintează consiliului local, respectiv, celui judeţean, în vederea validării alegerilor, în vreme ce pentru primar dosarul, astfel format, se înaintează judecătoriei din raza teritorială a circumscripţiei electorale. Al doilea exemplar al procesului verbal se trimite biroului electoral judeţean.

Copii certificate după procesul verbal al biroului circumscripţiei electorale se pot elibera, la cerere, adresată înainte de întocmirea actului constatator, următorilor: membrilor birourilor secţiilor de votare care au semnat actul secţiei, reprezentanţilor partidelor şi alianţelor care au avut liste de candidaţi, precum şi candidaţilor independenţi.

Biroul de circumscripţie eliberează celor aleşi certificatul doveditor al calităţii de ales ca primar sau consilier.

B. Biroul electoral de circumscripţie judeţeană centralizează voturile şi rezultatele alegerilor pe judeţ, partide şi alianţe, precum şi candidaţi independenţi, încheind câte un proces verbal pentru consilierii locali, cei judeţeni şi pentru primari, care cuprinde, în linii mari, aceleaşi elemente centralizatoare ca şi în cazul actului întocmit pe circumscripţia locală, înaintat, împreună cu actele din ultima categorie, Biroului Electoral Central. Biroul judeţean publică în Monitorul Oficial Judeţean, rezultatele alegerilor în judeţul respectiv.

Candidaţii aleşi atât în funcţia de consilier local, cât şi în cea de consilier judeţean, respectiv consilier de sector şi consilier în Consiliul General al Municipiului Bucureşti sunt obligaţi ca, în termen de 10 zile, de la data ultimei validări să opteze pentru una dintre cele două calităţi, deoarece legea stipulează expres interdicţia de a face parte concomitent din cele două consilii de nivele diferite (art.98).

Pentru încălcarea prevederilor Legii electorale locale sunt prevăzute contravenţii şi infracţiuni specifice (art.99-112).

162

§ 6. Jurisdicţii electorale în materia alegerilor locale 2378

Analizând problematica jurisdicţiilor24 instituite în materia alegerilor locale25

relevăm preocuparea legiuitorului26 , constantă, 27 de altfel, de a asigura întregului proces electoral – chiar de la debutul său şi până la finalizarea deplină a acestuia28- mijloacele juridice necesare în scopul garantării regularităţii operaţiunilor esenţiale în desfăşurarea respectivelor activităţi29.

Jurisdicţiile în cauză se pot clasifica după diverse criterii, dintre care enumerăm, printre altele, criteriul momentului în care intervin în procesul electoral (respectiv preelectorale, electorale sau propriu-zise şi postelectorale), criteriul naturii lor juridice (judiciare, nejudiciare şi mixte), criteriul sancţiunilor aplicabile operaţiunilor şi persoanelor care au încălcat legalitatea în materie electorală (jurisdicţii de anulare şi jurisdicţii represive – contravenţionale şi penale), etc.

Menţionăm că date fiind modificările intervenite în organizarea şi funcţionarea instanţelor judecătoreşti30 şi în codul ce procedură civilă31 privitoare la competenţa instanţelor şi gradele de jurisdicţie, inclusiv în materia căilor de atac – şi în domeniul electoral au apărut importante consecinţe vizând problema supusă analizei.

6.1. Jurisdicţia electorală nejudiciară (necontencioasă)1. Contestaţiile asupra modului de constituire şi a componenţei birourilor

electorale se pot face în termen de 48 de ore de la desemnarea conducerii sau, după caz, de la completarea acestora (art.3/1) şi se soluţionează 32,79 în termen de două zile de la înregistrare de către biroul electoral de circumscripţie, dacă privesc biroul electoral al secţiei de votare; de biroul electoral judeţean, dacă privesc biroul electoral de circumscripţie; de Biroul Electoral Central, dacă privesc biroul electoral judeţean (şi de înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, dacă privesc Biroul Central – art.35/2). Hotărârea este definitivă şi irevocabilă.

Modificările aduse Legii electorale nr.69/1991 republicată în 1996 (abrogată) nu sunt numai de ordin terminologic (generalizarea noţiunii de „birou”), ci şi de conţinut, prin crearea organismelor (birourilor) electorale de circumscripţie (comunală, orăşenească, municipală, judeţeană şi a subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiului) şi la nivelul judeţului unde se resimţea lipsa unui organism cu atribuţii de supraveghere şi coordonare unitară a alegerilor,3380 precum şi lărgirea competenţei acestora şi sub aspectul problemelor ivite în legătură cu constituirea lor, cu reducerea competenţei tribunalelor, exceptând Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

b. Birourile electorale de circumscripţie şi birourile electorale ale secţiilor de votare, inclusiv biroul central, rezolvă întâmpinările referitoare la propria lor activitate (art.25 lit. h teza I, art.29 lit. e, art.30 ali.1, art.33/1 lit. d) caz în care suntem în prezenţa unui recurs neierarhic3481privind însăşi activităţile aparţinătoare acestor organisme, fără să existe un termen de introducere şi un altul de rezolvare a căii de atac, de unde şi

7823 A se vedea I. Santai, Jurisdicţiile electorale în domeniul alegerilor locale, în „Dreptul” nr. 9/1996, pag. 19 şi următoarele.7932 În conformitate cu prevederile art. 23 din redactarea iniţială a Legii electorale această competenţă revenea tribunalelor (Legea nr. 70/1991). 8033 A se vedea, în acest sens, I. Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Editura R.A. Monitorul Oficial, Bucureşti, 1994, pag. 204.8134 Cu privire la recursul neierarhic administrativ a se vedea R. Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1970, pag. 411.

163

concluzia că soluţionarea petiţiei trebuie să se facă pe loc, de îndată ce s-a semnalat deficienţa din propria activitate, comunicându-se imediat soluţia celui în cauză.

c. Birourile electorale de circumscripţie rezolvă şi contestaţiile cu privire la operaţiunile birourilor secţiilor de votare (art.25 lit. h teza II) – se subînţelege – din subordine. Din enunţurile legale anterioare rezultă şi diferenţierile între cele două căi de atac, şi anume întâmpinările sunt îndreptate împotriva măsurilor proprii organului unde sunt introduse, în vreme ce contestaţiile se introduc la o altă autoritate decât autoarea măsurii atacate, de regulă, organul ierarhic superior35.82Considerăm însă că utilizarea contestaţiei poate avea loc numai după ce a fost introdusă în prealabil întâmpinarea, reclamantul nefiind mulţumit de soluţia dată, astfel încât suntem, în acest caz, în prezenţa unui adevărat recurs ierarhic3683 la autoritatea electorală imediat superioară, fără vreo altă condiţie de termen. De asemenea, considerăm că hotărârea biroului electoral de circumscripţie poate fi, la rândul ei, atacată, după caz, la biroul electoral al circumscripţiei superioare, respectiv până la nivelul Biroului Electoral Central, deoarece în această materie soluţiile pronunţate nu sunt declarate de lege definitive, în vreme ce birourilor electorale de circumscripţie judeţene le revine sarcina urmăririi aplicării dispoziţiilor legale privitoare la alegeri în toate circumscripţiile electorale din cuprinsul judeţului (art.25/1 lit. a), iar Biroul Electoral Central rezolvă contestaţiile privind activitatea birourilor electorale judeţene (art.33/1 lit. d teza a II-a).

d. Birourile electorale de circumscripţie soluţionează plângerile (art.73/1) cu privire la împiedicarea unui partid politic, alianţă politică, alianţă electorală ori candidat independent de a-şi desfăşura campania electorală în condiţiile prevăzute de lege şi cu respectarea deontologiei electorale. Împotriva soluţiei date de biroul electoral al circumscripţiei se poate face contestaţie la biroul electoral judeţean, respectiv Biroul Electoral Central, iar soluţia dată asupra contestaţiei este definitivă (art.73/3).

e. Candidaţii şi orice alegător au dreptul să conteste identitatea persoanei care se prezintă la vot (art.80). Această situaţie este un caz particular al ipotezei prezentate la punctul “b” supra în care birourile secţiei de votare rezolvă o problemă privind propria-i activitate, iar dacă petentul este nemulţumit (de pildă, cel contestat a fost, totuşi, admis la alegeri) el poate exercita calea de atac şi în faţa biroului electoral de circumscripţie, a biroului de circumscripţie judeţeană şi a biroului central (în baza art.25 lit. h teza I-a, art.30 coroborat cu precedentul).

f. În timpul operaţiunilor de votare şi de deschidere a urnelor de numărare şi totalizare a voturilor şi de înregistrarea rezultatului votării se pot face întâmpinări şi contestaţii cu privire la aceste operaţiuni (art.87/1). Legea nu precizează, în acest caz, diferenţa între cele două căi de atac, dar din menţionarea formei scrise ce trebuie utilizată în ipoteza contestaţiilor şi a necesităţii depunerii lor la preşedintele secţiei de votare, eliberându-se o dovadă de primire, putem trage concluzia că întâmpinările se pot formula oral sau în scris, fiind adresate biroului secţiei sau oricărui membru care-l compune, în vreme ce contestaţiile se soluţionează de forul superior .

Considerăm că şi hotărârile date în această materie (de către preşedintele secţiei) pot fi, la rândul lor, atacate în faţa biroului de circumscripţie, a biroului circumscripţiei

8235 Asupra corelaţiei dintre controlul ierarhic şi recursul ierarhic în materie administrativă a se vedea A.Iorgovan, op.cit., pag. 161 şi următoarele.8336 Asupra căilor de atac în materie electorală a se vedea A. Iorgovan, I. Muraru, F. Vasilescu, I. Vida, Noua lege electorală a României, texte şi comentarii, Editura Monitorul Oficial, Bucureşti, 1990, pag. 49.

164

judeţene şi a biroului central, întrucât nu au caracter definitiv, iar din interpretarea articolelor vizând atribuţiile acestor organisme, o atare posibilitate este pe deplin admisibilă, după cum s-a mai arătat.

g. Biroul Electoral Central, după cum s-a văzut:- rezolvă întâmpinările referitoare la propria sa activitate (art.33/1 lit. d teza I);- rezolvă contestaţiile cu privire la modul de constituire, componenţa şi

activitatea birourilor electorale judeţene (art.33/1 lit. d teza a II-a);- primeşte şi soluţionează orice contestaţie cu privire la organizarea şi

desfăşurarea alegerilor locale, altele decât cele care, conform legii, sunt date în componenţa birourilor de circumscripţie, a birourilor judeţene sau a instanţelor judecătoreşti (art.33/1 lit. e) şi numai în măsura în care nu rezultă o interdicţie expresă în materie, de genul caracterului definitiv al hotărârii emise de o autoritate electorală subordonată (aşa cum este cazul prevăzut de art.32/3 şi 59/3);

- soluţionează sesizările privitoare la frauda electorală (art.33/1 lit. h teza I);- soluţionează contestaţiile privitoare la acreditare sau refuzul acreditării

observatorilor şi delegaţilor străini de către biroul judeţean electoral (art.30/2), precum şi cele privind acreditarea observatorilor naţionali (art.33/2 teza II);

- soluţionează cererile de anulare a alegerilor dintr-o circumscripţie electorală (art.33/3).

6.2. Jurisdicţia mixtăJurisdicţia mixtă (judiciară şi nejudiciară) reuneşte trăsăturile comune atât căii

de atac contencioase, cât şi celei necontencioase, respectiv soluţionarea căii de atac mai întâi în faţa organismelor cu atribuţii electorale, iar apoi în faţa instanţei de judecată.

Astfel, împotriva omisiunilor, înscrierile greşite sau a oricăror erori din listele electorale se poate face întâmpinare34484 la autoritatea care le-a întocmit (art.16/3). Petentul poate să fie chiar alegătorul lezat (prin greşita înscriere sau omisiune) sau orice altă persoană nevătămată prin eroarea, omisiunea sau greşita înscriere, indiferent că are sau nu calitatea de alegător ori că domiciliază sau nu în respectiva localitate (circumscripţie). Întâmpinarea poate viza listele permanente, lista suplimentară, neconcordanţa dintre copii şi lista permanentă, inclusiv, credem, refuzul sau omisiunea de înscriere în lista electorală suplimentară a celor care şi-au stabilit reşedinţa în circumscripţia electorală cu cel puţin 3 luni înaintea scrutinului, extrasele de pe aceste liste.

Legea nu reglementează termenul în care se poate formula întâmpinarea, dar considerăm că ea se poate depune oricând şi până în preziua desfăşurării alegerilor, întrucât în ziua alegerilor atribuţia de înscriere pe lista suplimentară a celor omişi (având reşedinţa stabilită cu cel puţin 3 luni înaintea scrutinului sau a celor domiciliaţi) revine, după caz, preşedintelui secţiei de votare (art.19/3).

Primarul este obligat să se pronunţe în scris, în cel mult 3 zile de la înregistrarea întâmpinării.

Împotriva soluţiei prin care se rezolvă întâmpinarea se poate face contestaţie în termen de 24 de ore de la comunicare la judecătoria competentă să o soluţioneze în termen de cel mult 3 zile de la înregistrare şi a cărei hotărâre este definitivă, irevocabilă şi executorie. Şi în acest caz calea de atac o poate exercita orice contestator nemulţumit de soluţie, indiferent că a fost vătămat sau nu într-un drept al său ori al altuia, ori că nu s-a produs o atare vătămare, ci doar legea a fost pur şi simplu încălcată. Sub aspect

84

165

procesual suntem în prezenţa unei adevărate acţiuni judiciare populare, dat fiind beneficiul neîngrădit a calităţii procesual active, de reclamant.3785

6.3. Jurisdicţia electorală judiciară (contencioasă)a. Candidaturile de consilier pot fi contestate la biroul circumscripţiei astfel:

- acceptarea lor de către biroul electoral al circumscripţiei în termen de 48 de ore de la afişarea propunerii sau de la expirarea termenului de depunere a lor, putând fi formulate de către cetăţeni, partide, alianţe politice şi alianţe electorale (art.48/1);

- respingerea candidaturii de către biroul circumscripţiei poate fi contestată de către candidat, partide politice, alianţe politice sau alianţe electorale care le-au propus, în termen de 48 de ore de la respingere (art.48/2).

Contestaţiile se soluţionează în termen de 48 de ore de la înregistrare de către judecătoria, respectiv tribunalul în a cărei (cărui) rază teritorială se află circumscripţia electorală, iar hotărârea instanţei nu se comunică (art.48/5).

Împotriva hotărârii se poate face recurs în termen de 24 de ore la instanţa superioară soluţionat în 24 de ore prin hotărâre definitivă şi irevocabilă.

b. Contestaţiile asupra modului de constituire şi componenţa Biroului Electoral Central se soluţionează de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (art.35/2), hotărârea fiind definitivă şi irevocabilă.

c. În judeţele în care se organizează alegeri parţiale într-o singură circumscripţie electorală, soluţionarea sesizărilor este de competenţa judecătoriei (art.33/1, 31/3 )

d. În materie sancţionatorie:- amenzile contravenţionale se aplică de către agenţi constatatori speciali (pentru

abaterile prevăzute de art.99), împotriva acestor sancţiuni exercitându-se calea de atac prevăzută de Ordonanţa nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor şi ale Legii nr.180/2002 cu modificările ulterioare;

- pedepsele se aplică numai de instanţele de judecată în cazul infracţiunilor prevăzute de art.102-109.

e. În privinţa hotărârilor consiliilor locale şi judeţene de validare sau invalidare a mandatelor de consilier, acestea pot fi atacate în justiţie de cei interesaţi în condiţiile Legii nr.29/1990 privind contenciosul administrativ (se stipulează în art.33 din Legea administraţiei publice locale nr.215/2001).

Acţiunea judiciară poate fi iniţiată de cel invalidat sau de orice alt candidat, inclusiv cel independent, la această funcţie aflat pe lista de rezervă şi care nu a putut fi, din această cauză validat, ori de către partidul, formaţiunea, alianţa politică sau electorală afectată. De asemenea, şi prefectul poate ataca operaţiunea de validare sau invalidare considerată ilegală (în temeiul art.135 din Legea nr.215/2001) 38.

8537 În acest sens a se vedea T. Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1959, pag. 252 şi următoarele.

166

38 A se vedea în acest sens Al.Basarab-Şinc în P.Dima, C.Manda, M.Preda, Al.Basarab-Şinc, Legea administraţiei publice locale, Editura AMIVA, Bucureşti, 1993, pag.36.

167

168

169

170

171

172

173

ANEXA 7STRUCTURA APARATULUI PROPRIU AL PREFECTURII

ANEXA 8CARIERA FUNCŢIONARULUI PUBLIC

Clase de studii

Grade profesionale Funcţii de execuţie

I Superior, principal, asistent, debutant Expert, consilier, inspector, consilier juridic, auditor

II -II--II--II--II--II--II--II--II--II--II--II--II--II—II

Referent de specialitate

III -II--II--II--II--II--II--II--II--II--II--II--II--II--II

Referent

174

SERVICIUL JURIDIC ŞI

CONTENCIOS

SERVICIUL DE COORDONARE A

SERVICIILOR PUBLICE ALE MINISTERELOR ŞI

ALE CELORLALTE AUTORITĂŢI ALE ADMINISTRAŢIEI

CENTRALE

SERVICIUL SECRETARIAT-

ADMINISTRATIV ŞI RELAŢII CU

PUBLICUL

175

176

ANEXA 11

LISTA Cuprinzând funcţiile publice

I. Funcţii publice generale:1. secretar general al Guvernului şi secretar general

adjunct al Guvernului;2. consilier de stat;3. secretar general şi secretar general adjunct din

ministere şi alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale;4. prefect;5. subprefect;6. secretar general al prefecturii, secretar general al

judeţului şi al municipiului Bucureşti;7. director general din cadrul ministerelor şi al celorlalte

organe de specialitate ale administraţiei publice centrale;8. director general adjunct, director şi director adjunct

din aparatul ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale;

9. secretar al municipiului, al sectorului municipiului Bucureşti, al oraşului şi comunei;

10. director executiv şi director executiv adjunct ai serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi ale altor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale , precum şi în cadrul aparatului propriu al autorităţilor administraţiei publice locale;

11. şef serviciu;12. şef birou;13. expert, consilier, inspector, consilier juridic, auditor;14. referent de specialitate;15. referent.

Notă: Funcţii publice generale, altele decât cele prevăzute la pct. I, se stabilesc cu

avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.

II. Funcţii publice specifice:1. arhitect-şef;2. inspector de concurenţă;3. inspector vamal;4. inspector de muncă;5. controlor delegat;6. comisar.

Notă: Funcţii publice specifice, altele decât cele prevăzute la pct. II, se pot stabili de

autorităţile şi instituţiile publice, cu avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.

177