Drept Administrativ I -B

8/8/2019 Drept Administrativ I -B

1/131

4.2. Obligaiile funcionarilor publici

a) Funcionarii publici au obligaia s i ndeplineasc cu profesionalism, imparialitate i n conformitatecu legea ndatoririle de serviciu i s se abin de la orice fapt care ar putea aduce prejudiciipersoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcionarilor publici (art. 42 alin. 1).Se poate observa c textul legal la care am fcut trimitere stabilete o dubl obligaie, respectiv:

obligaie pozitiv, de a face, care-i impune funcionarului public o conduit complex,profesional, cu conotaii juridico-etice;

o obligaie negativ, de a nu face, prin care legiuitorul i impune funcionarului public o conduitadecvat fa de cetean n slujba cruia se afl, abinndu-se de la orice fapt prejudiciabilpentru particulari care, n acelai timp ar constitui o pat asupra corpului funcionarilor publici.

b) Funcionarii publici rspund, n condiiile prevzute de Statut, de ndeplinirea atribuiilor ce le revin dinfuncia public pe care o dein, precum i a atribuiilor ce le sunt delegate (art. 44 alin. 1).Doctrina de specialitate a fost unanim n a consacra teza conform creia, una dintre obligaiile

principale care-i incumb funcionarului public este disciplina.Pentru nclcarea, cu vinovie, a ndatoririlor de serviciu funcionarul public rspunde, dup caz,

disciplinar, contravenional, civil sau penal, conform Statutului.c) Funcionarul public este obligat s se conformeze dispoziiilor primite de la superiorii ierarhici (art. 44

alin. 2).Aa cum s-a susinut n literatura de specialitate1, subordonarea fa de efii ierarhici constituie un

principiu specific modului de organizare a funciei publice. Cu alte cuvinte, funcionarul public se afl situat ntr-o anumit ierarhie i, pe cale de consecin, poate primi dispoziii cu caracter obligatoriu de la superioriiierarhici. n cazul n care nu le execut ntocmai i la termenul dispus, este pasibil de sanciuni disciplinare.

Totui, funcionarul public are dreptul s refuze, n scris i motivat ndeplinirea dispoziiilor primite dela superiorul ierarhic, dac le consider ilegale. Dac cel care a emis dispoziia o formuleaz n scris,funcionarul public este obligat s o execute, cu excepia n care este vdit ilegal, situaie n care este obligat so aduc la cunotina superiorului ierarhic fa de cel care a emis dispoziia (art. 44 alin. 3).

Pe de alt parte, conform dispoziiilor art. 42 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 Funcionarii publici deconducere sunt obligai s sprijine propunerile i iniiativele motivate ale personalului din subordine, n vedereambuntirii activitii autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea, precum i a calitiiserviciilor publice oferite cetenilor.

d) Funcionarii publici au obligaia s pstreze secretul de stat, secretul de serviciu precum iconfidenialitatea n legtur cu faptele, informaiile sau documentele de care iau cunotin nexercitarea funciei publice (art. 45). Evident, nu fac obiectul acestei obligaii informaiile de interespublic care, dimpotriv, trebuie furnizate n condiiile prevzute de lege.

e) Funcionarilor publici le este interzis s solicite sau s accepte, direct sau indirect, pentru ei sau pentrualii, n considerarea funciei lor publice, daruri sau alte avantaje (art. 46).La numirea ntr-o funcie public, precum i la ncetarea raportului de serviciu, funcionarii publici sunt

obligai s prezinte, n condiiile legii, conductorului autoritii sau instituiei publice, declaraia de avere, care,se actualizeaz anual potrivit legii.2

f) Funcionarii publici au obligaia de a rezolva, n termenele stabilite de ctre superiorii ierarhici, lucrrile

repartizate (art. 47 alin. 1), fiindu-le interzis: s primeasc direct cereri a cror rezolvare intr n competena lor sau s discute direct cu petenii; s fac intervenii care privesc soluionarea acestor cereri (art.47 alin. 2).

5. Rspunderea funcionarilor publici

n doctrin se susine c n activitatea desfurat funcionarii trebuie s respecte legile i celelalte actenormative i individuale cu caracter legal aplicabile raporturilor sociale n care particip3, inclusiv regimulconflictului de interese, incompatibilitilor i interdiciilor.

1 Andr de Laubadre, Jean Claude Venezia, Yves Gaudemet, Trait de droit administratif, TomeI, 10 dition, L.G.D.J., 1988, p. 104

2

Legea nr. 115/1996, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 263/1996, modificat icompletat prin art.III din Legea nr. 161/2003, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr.279din 24 aprilie 2003, cu modificrile i completrile ulterioare

3 Ioan Santai, op. citat, vol. I, p. 1333


2/131

Ori de cte ori, prin conduita sa funcionarul public ncalc normele de drept, altfel spus, svrete oabatere, va fi angajat rspunderea sa juridic.

Ceea ce este specific abaterilor svrite de funcionarii publici e faptul c ele pot interveni n timpulexercitrii funciei, n legtur cu exercitarea funciei sau, pur i simplu, prin abaterea de la anumite norme carenu au o legtur direct, nemijlocit cu funcia, dar care pun sub semnul ntrebrii prestigiul funcionaruluipublic.4

Aa cum rezult din legislaie i doctrin, rspunderea juridic a funcionarilor publici mbrac formediversificate, ca o consecin fireasc a varietii reglementrilor aplicabile n administraia public.Astfel, ntr-o opinie, se consider c rspunderea funcionarilor publici poate fi redus la dou forme

principale, respectiv:

rspunderea sancionatorie, n care este inclus rspunderea disciplinar, contravenional ipenal;

rspunderea reparatorie, n care include rspunderea patrimonial5.n alt opinie6, sunt identificate urmtoarele forme de rspundere a funcionarilor publici:a) rspunderea disciplinar, bazat pe nclcarea normelor de disciplin specifice raportului de

serviciu (de funcie public);b) rspunderea contravenional, pentru svrirea de ctre funcionarii publici a unor fapte antisociale

calificate de lege ca fiind contravenii;

c) rspunderea patrimonial, fundamentat pe dispoziiile art. 52 din Constituie i pe Legea nr.554/2004 legea contenciosului administrativ;

d) rspunderea civil care intervine n urmtoarele ipoteze: pentru pagubele produse, cu vinovie, patrimoniului autoritii sau instituiei publice n care

funcioneaz; pentru nerestituirea n termenul legal a sumelor acordate necuvenit; pentru daunele pltite de autoritatea sau instituia public, n calitate de comitent, unor tere

persoane, n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile.e) rspunderea penal, care intervine atunci cnd funcionarul public a svrit o infraciune.n sfrit, legiuitorul consacr pentru funcionarii publici 4 forme ale rspunderii juridice prin art. 64 al

Legii nr. 188/1999, conform cruia: nclcarea de ctre funcionarii publici, cu vinovie, a ndatoririlor deserviciu atrage rspunderea disciplinar, contravenional, civil sau penal, dup caz.

Din dispoziiile legale citate, rezult c, pentru a fi antrenat una din formele rspunderii funcionarilorpublici se cer a fi reunite urmtoarele condiii:

a) svrirea unei fapte ilicite;b) vinovia funcionarului public, care poate mbrca fie forma culpei, fie pe cea a inteniei;c) existena raportului de cauzalitate ntre rezultatul duntor i fapta ilicit pe care doctrina l

consider a fi prezumat7.Rspunderea juridic, n cazul nostru rspunderea funcionarilor publici urmrete dou finaliti,

respectiv:

s restabileasc ordinea de drept care a fost nclcat i, pe cale de consecin, s revin la starea delegalitate perturbat prin svrirea faptei ilicite;

s manifeste o atitudine negativ fa de autorul faptei, n scopul de a-l contientiza, astfel nct s

o regrete i pe viitor s nu o mai svreasc.Astfel, prin intermediul rspunderii se realizeaz un scop multiplu, n acelai timp, represiv,sancionator i preventiv-educativ.

5.1. Rspunderea disciplinar

Potrivit dispoziiilor art. 65 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, cu modificrile i completrile ulterioare,republicat, nclcarea cu vinovie de ctre funcionarii publici a ndatoririlor corespunztoare funciei publice

4 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a III-a, Edtura All Beck, Bucureti,2001, p. 614

5

Ioan Santai, op. citat, vol. I, pp. 133-1466 Verginia Vedina, op. citat, pp. 436-4377 S. Ghimpu, A. iclea, Dreptul muncii, ediia a III-a, Casa de Editur i Pres ansa S.R.L.

Bucureti, 1998, p. 3984


3/131

pe care o dein i a normelor de conduit profesional i civic prevzute de lege constituie abatere disciplinari atrage rspunderea disciplinar a acestora.

Pe de alt parte, art. 1 alin. (2) din Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduit a funcionarilor publicistabilete: Normele de conduit profesional prevzute de prezentul cod de conduit sunt obligatorii pentrufuncionarii publici, precum i pentru persoanele care ocup temporar o funcie public, din cadrul autoritilor iinstituiilor publice8, iar art. 24 alin. (1) statueaz: nclcarea prezentului cod de conduit atrage rspunderea

disciplinar a funcionarilor publici, n condiiile legii.Din cele dou acte normative sus-menionate, se poate concluziona c abaterea disciplinar este o faptilicit svrit de un funcionar public care poate consta n nclcarea cu vinovie a ndatoririlor de serviciu saua normelor de conduit profesional.

Statutul funcionarilor publici calific abateri disciplinare urmtoarele unsprezece fapte9:a) ntrzierea sistematic n efectuarea lucrrilor;b) neglijena repetat n rezolvarea lucrrilor;c) absene nemotivate de la serviciu;d) nerespectarea n mod repetat a programului de lucru;e) interveniile sau struinele pentru soluionarea unor cereri n afara cadrului legal;f) nerespectarea secretului profesional sau a confidenialitii lucrrilor cu acest caracter;g) manifestri care aduc atingere prestigiului autoritii sau instituiei publice n care i desfoar

activitatea;h) desfurarea n timpul programului de lucru a unor activiti cu caracter politic;i) refuzul de a ndeplini atribuiile de serviciu;j) nclcarea prevederilor legale referitoare la ndatoriri, incompatibiliti, conflicte de interese i

interdicii stabilite prin lege pentru funcionarii publici;k) alte fapte prevzute ca abateri disciplinare n acte normative din domeniul funciei publice i a

funcionarilor publici.n consens cu alte opinii exprimate n doctrin, apreciem c legiuitorul a neles s stabileasc cu

certitudine faptele funcionarilor publici care constituie abateri disciplinare, enumerarea fiind exhaustiv.10Din analiza faptelor calificate de Statut ca fiind abateri disciplinare, se constat c unele dintre ele

vizeaz ndeplinirea atribuiilor i sarcinilor de serviciu, n timp ce altele se refer la conduita, comportamentulfuncionarilor publici n cadrul autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea, precum i n

afara acesteia, n relaia cu cetenii i societatea civil (lit. g, j, k).Spre deosebire de Legea nr. 188/1999, care stabilete n mod limitativ un numr de 11 abateri

disciplinare (art. 65 alin. 2), problema se complic i devine mult mai confuz, odat cu intrarea n vigoare aLegii nr. 7/2004 privind Codul de conduit a funcionarilor publici.11

Astfel, ntr-un numr de 18 articole, fiecare avnd mai multe alineate, sunt introduse o multitudine deobligaii i interdicii ale cror nclcri au drept consecin antrenarea rspunderii disciplinare, conform art. 24din Legea nr. 7/2004.

n opinia noastr, Codul de conduit va genera un funcionar public vulnerabil, timorat, servil idependent de factorul politic.

Sanciunile disciplinare se consider a fi mijloace coercitive prevzute de lege, cu un pronunatcaracter educativ, avnd ca finalitate aprarea ordinii disciplinare i dezvoltarea spiritului de responsabilitate al

funcionarilor publici n ndeplinirea riguroas a atribuiilor i n respectarea celorlalte ndatoriri de serviciu.12Funcionarilor publici le sunt aplicabile, conform art. 65 alin. (3) din Statut, un numr de cinci

sanciuni disciplinare, ierarhizate n funcie de gravitate, astfel13:a) mustrare scris;

8 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 157 din 23 februarie 2004 i intr nvigoare la 15 zile de la publicare

9 A se vedea art. 65 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, republicat10 A se vedea Verginia Vedina,Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Ediia

a II-a revzut i adugit, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, pp. 257-258, L. Giurgiu, A.Segrceanu, C.H. Rogovenu, op. citat, pp. 119-120

11

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 157 din 23 februarie 200412 L. Giurgiu, A. Segrceanu, C.H. Rogoveanu, op. citat, p. 12013 A se vedea art. 70 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, modificat i completat prin Legea

nr.161/20035


4/131

b) diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioad de pn la 3 luni;c) suspendarea dreptului de avansare n gradele de salarizare sau, dup caz, de promovare n funcia

public pe o perioad de la 1 la 3 ani;d) retrogradarea n treptele de salarizare sau retrogradarea n funcia public pe o perioad de pn la

un an;e) destituirea din funcia public.Fa de varianta iniial a Legii nr. 188/1999 care stabilea un numr de 6 sanciuni disciplinare, din care

dou cu caracter moral (avertismentul i mustrarea), modificrile ulterioare consacr o singur sanciune cucaracter moral, mustrarea scris, reducnd la cinci numrul sanciunilor disciplinare prin eliminareaavertismentului.

n acelai timp, legiuitorul a stabilit i procedura de aplicare a sanciunilor disciplinare.14Astfel, conform art. 65 alin. (4) din lege, la individualizarea sanciunii disciplinare, trebuie s fie luate

n considerare urmtoarele aspecte:

cauzele i gravitatea abaterii disciplinare; mprejurarea n care a fost svrit abaterea disciplinar; gradul de vinovie i consecinele abaterii; comportarea general a funcionarului public respectiv; caracterul primar sau repetat al abaterii disciplinare i al sanciunii (sanciunilor) aplicate.Termenul nuntrul cruia se pot aplica sanciunile disciplinare este de cel mult 1 an de la data sesizrii

comisiei de disciplin cu privire la svrirea abaterii disciplinare, dar nu mai trziu de 2 ani de la data svririiabaterii disciplinare, astfel cum prevd dispoziiile art.65 alin.5 din Legea nr. 188/1999 privind Statutulfuncionarilor publici.

Sanciunile disciplinare nu pot fi aplicate dect numai dup cercetarea prealabil a faptei svrite idup audierea funcionarului public. Legea prevede ca audierea funcionarului public s fie consemnat n scris,sub sanciunea nulitii. Refuzul funcionarului public de a se prezenta la audieri sau de a semna o declaraieprivitoare la abaterea disciplinar care i se imput, se vor consemna ntr-un proces-verbal.

Competena de aplicare a sanciunilor disciplinare revine potrivit art. 66 din lege persoanei care arecompetena legal de numire n funcia public, dup caz:

a) la propunerea conductorului compartimentului n care funcioneaz cel n cauz, n mod direct, ncazul sanciunii disciplinare prevzute de art. 65 alin. (3) lit. a) din lege (mustrare scris);

b) la propunerea comisiei de disciplin pentru celelalte sanciuni disciplinare (art. 65 alin. 3 lit. b - e

din lege).Trebuie subliniat faptul c, fa de prevederile iniiale ale Legii nr.188/1999 n temeiul crora primele

dou sanciuni disciplinare (avertismentul i mustrarea) puteau fi aplicate de ctre conductorulcompartimentului n care funcioneaz cel n cauz, actuala reglementare stabilete competena exclusiv aconductorului autoritii sau instituiei publice, n aceast materie.

Pentru nalii funcionari publici, sanciunile disciplinare se aplic dup caz de primul-ministru, ministruori, conductorul autoritii sau instituiei publice centrale, la propunerea comisiei de disciplin.

n toate cazurile, sanciunea disciplinar se aplic prin act administrativ individual emis de persoanacompetent.

Conform art. 35 alin. (2) din H.G. nr. 1210/2003 privind organizarea i funcionarea comisiilor dedisciplin i a comisiilor paritare din cadrul autoritii i instituiilor publice15sub sanciunea nulitii absolute,

actul administrativ prin care se aplic o sanciune disciplinar trebuie s cuprind urmtoarele elemente:a) descrierea faptei care constituie abatere disciplinar;b) precizarea prevederilor din procesul-verbal al comisiei de disciplin;c) motivele pentru care au fost nlturate aprrile formulate de funcionarul public n timpul

cercetrii disciplinare prealabile;d) temeiul legal n baza cruia se aplic sanciunea disciplinar;e) termenul n care sanciunea disciplinar poate fi contestat;f) instana competent la care actul administrativ prin care s-a dispus sanciunea disciplinar poate fi

contestat.

14 A se vedea art. 70 alin. (4), art. 71 i art. 79 din Legea nr. 188/1999 i H.G. nr. 1210/2003

privind organizarea i funcionarea comisiilor de disciplin i a comisiilor paritare din cadrulautoritii sau instituiilor publice, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 757din 29 octombrie 2003

15 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 757 din 29 octombrie 20036


5/131

Pe de alt parte, potrivit legii, persoana abilitat s aplice sanciunea disciplinar nu poate aplica osanciune mai grav dect cea propus de comisia de disciplin.

Funcionarul public nemulumit de sanciunea aplicat se poate adresa instanei de contenciosadministrativ, solicitnd anularea sau modificarea actului respectiv, conform art. 68 din Legea nr. 188/1999, ntermenul general de 30 de zile de la comunicare.

Totodat, conform art. 36 din H.G. nr. 1210/2003 funcionarul public nemulumit de sanciunea

disciplinar aplicat se poate adresa Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici care, potrivit legii, arelegitimare procesual activ, i poate dispune efectuarea unui control asupra modului cum autoritile sauinstituiile publice respect legislaia referitoare la funcia public i funcionarii publici. Din interpretareatextului citat rezult n mod implicit faptul c, Agenia Naional a Funcionarilor Publici poate ataca ncontenciosul administrativ un act administrativ prin care s-a dispus aplicarea unei sanciuni disciplinare, dac lconsider ca fiind ilegal.16

n opinia noastr, este cel puin discutabil aceast competen conferit prin lege i hotrreguvernamental Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, sub aspectul constituionalitii. Mai concret, celedou acte normative confer Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici un control de tutel asupra actelorprin care autoritile sau instituiile publice ncalc legislaia referitoare la funcia public i funcionarii publici,constatate ca urmare a activitii proprii de control.17

Rmne ca doctrina i jurisprudena s se pronune i s aduc clarificri cu privire la aceast chestiune.Sanciunile disciplinare se radiaz de drept, astfel cum prevd dispoziiile art. 70 din Legea nr.

188/1999, dup cum urmeaz:a) n termen de 6 luni de la aplicarea sanciunii disciplinare prevzut de art. 65 alin. (3) lit. a)

(mustrare scris);b) n termen de un an de la expirarea termenului pentru care au fost aplicate sanciunile disciplinare

prevzute de art. 65 alin.(3) lit. b) d);c) n termen de 7 ani de la aplicarea sanciunii prevzut de art.65 alin. (3) lit. e (destituirea din

funcia public).La fel ca i aplicarea sanciunii disciplinare, radierea de drept a acesteia se face prin act administrativ

emis de persoana competent.18n cadrul autoritilor i instituiilor publice se constituie comisii de disciplin care, n funcie de

numrul funcionarilor publici, pot fi organizate pentru o singur autoritate sau instituie public sau pentru maimulte.19

Comisiile de disciplin sunt instane disciplinare constituite n cadrul autoritilor i instituiilorpublice, avnd competena s cerceteze i s propun sanciunea aplicabil funcionarilor publici din autoritilei instituiile publice respective.20

Comisiile de disciplin se compun dintr-un preedinte i 4 membri titulari i se constituie prin actadministrativ emis de persoana competent.

Desemnarea membrilor titulari se realizeaz n sistem paritar, de ctre conductorul autoritii sauinstituiei publice respectiv, de ctre organizaia sindical reprezentativ a funcionarilor publici din cadrulautoritii sau instituiei publice, fiecare cte doi reprezentani.

Pentru fiecare comisie de disciplin se vor desemna cel puin doi membri supleani.Mandatul preedintelui i al membrilor comisiei de disciplin este de 3 ani i poate fi rennoit o singurdat.21 Comisiile de disciplin au un secretar titular i un secretar supleant numii prin actul administrativ deconstituire a comisiei de disciplin, care, de regul, trebuie s aib studii superioare juridice sau administrative.

Conform art. 20 din H.G. nr. 1210/2003, comisiile de disciplin au urmtoarele atribuii principale:a) cerceteaz abaterile disciplinare pentru care au fost sesizate;b) propun aplicarea uneia dintre sanciunile disciplinare prevzute de art. 65 alin. (3) din Legea nr.

188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat;

16 n acelai sens, a se vedea art. 20 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, modificat i completat17 Art. 20 alin. (3) lit. a) din Legea nr. 188/1999, republicat18

Art. 70 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, republicat19 Idem, art. 72 alin. (1) i art. 3 alin. (2) din H.G. nr. 1210/200320 L. Giurgiu, A.Segrceanu, C.H. Rogoveanu, op. citat, p. 12121 Art. 8 din H.G. nr. 1210/2003

7


6/131

c) propun meninerea, modificarea sau anularea sanciunii disciplinare aplicate n condiiile prevzutede art. 66 din Statut, n cazul n care aceast msur a fost contestat la conductorul autoritii sauinstituiei publice;

d) ntocmesc rapoarte cu privire la fiecare cauz pentru care au fost sesizate, pe care le nainteazconductorului autoritii sau instituiei publice.

Sesizarea comisiei de disciplin, se poate face n termen de cel mult 15 zile lucrtoare de la data luriila cunotin, dar nu mai trziu de dou luni, de ctre:

a) conductorul autoritii sau instituiei publice;b) conductorul compartimentului n care i desfoar activitatea funcionarul public a crei fapteste sesizat;

c) orice persoan care se consider vtmat prin fapta unui funcionar public.Comisia de disciplin efectueaz cercetarea abaterii disciplinare, audiaz n mod obligatoriu

funcionarul public a crui fapt a fost sesizat, administreaz alte probe i, pe baza acestora, ntocmete unraport pe baza votului majoritii membrilor si.

n funcie de rezultatul cercetrii, comisia de disciplin poate propune:a) sanciunea disciplinar aplicabil, n cazul n care s-a dovedit svrirea abaterii disciplinare de

ctre funcionarul public;b) clasarea sesizrii, atunci cnd nu se confirm svrirea unei abateri disciplinare.Actul administrativ de sancionare se emite n termen de cel mult 5 zile lucrtoare de la data primirii

raportului comisiei de disciplin i se comunic funcionarului public sancionat, n termen de 15 zile lucrtoarede la data emiterii lui.

5.2. Rspunderea contravenional

A doua form de rspundere aplicabil funcionarilor publici este rspunderea contravenional, care seangajeaz n cazul n care acetia svresc o contravenie n timpul i n legtur cu sarcinile de serviciu,conform art. 71 alin. (1) din Legea nr. 188/1999.

n doctrin se susine c Specificul acestei rspunderi rezid n faptul c gradul de pericol social alabaterilor, dei mai ridicat dect al celor disciplinare, dar mai sczut dect al celor penale, depete nivelul localal instituiei sau al funciei, trecnd i asupra societii n general.22

Contravenia este fapta svrit cu vinovie, stabilit i sancionat ca atare prin lege, ordonan, prinhotrre de Guvern sau, dup caz, prin hotrre a consiliului local al comunei, oraului, municipiului sau alsectorului municipiului Bucureti, a consiliului judeean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureti.23

Pe de alt parte, ntruct legea prevede ca svrirea contraveniei s aib loc n timpul i n legtur cusarcinile de serviciu, rezult c avem n vedere un subiect calificat, autor al contraveniei, respectiv unfuncionar public i nu orice subiect de drept.

Spre pild, conform art. 62 lit. d) din Legea nr. 119/1996 cu privire la actele de stare civil 24, constituiecontravenie la regimul actelor de stare civil urmtoarele fapte: ... d) necomunicarea la autoritileadministraiei publice competente, de ctre ofierul de stare civil, a meniunilor, a copiilor de pe deciziile deadmitere a schimbrii numelui, nenscrierea meniunilor pe actele de stare civil ori netransmiterea celui de-aldoilea exemplar al registrelor de stare civil la consiliul judeean sau, dup caz, la Consiliul General al

Municipiului Bucureti, n termen de 30 de zile de la data cnd toate filele au fost completate.n exemplul prezentat, calitatea de contravenient o poate avea numai ofierul de stare civil saufuncionarii publici care exercit, prin delegare, atribuiile ofierului de stare civil.

Constatarea contraveniei i aplicarea sanciunilor contravenionale se fac printr-un proces-verbalncheiat cu respectarea condiiilor de fond i form prevzute de O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic alcontraveniilor, care constituie dreptul comun n materie.

22 I. Santai, op. citat, vol. I, p. 14023 A se vedea art. 1din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, publicat n

Monitorul Oficial al Romniei nr. 410 din 25 iulie 2001, aprobat prin Legea nr. 180/2002, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 268 din 22 aprilie 2002, cumodificrile i completrile ulterioare

24 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 282 din 11 noiembrie 19968


7/131

mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i aplicare a sanciunii, funcionarul public sepoate adresa cu plngere la judectoria n a crei circumscripie i are sediul autoritatea sau instituia public ncare este numit funcionarul public sancionat.25

Plngerea suspend executarea.Conform art. 34 alin.(2) din O.G. nr. 2/2001, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr.

180/2002 Hotrrea judectoreasc prin care s-a soluionat plngerea poate fi atacat cu recurs n termen de 15

zile de la comunicare, la secia de contencios administrativ a tribunalului.Se poate observa faptul c avem de a face cu o competen material atipic, n sensul c judecareafondului se face de ctre o instan de drept comun (judectoria), n timp ce calea de atac (recursul) sesoluioneaz de ctre instana specializat de contencios administrativ.

5.3. Rspunderea civil

Rspunderea civil a funcionarilor publici este reglementat de art. 72 din Legea nr. 188/1999, care areurmtorul coninut: Rspunderea civil a funcionarului public se angajeaz:

a) pentru pagubele produse cu vinovie patrimoniului autoritii sau instituiei publice n carefuncioneaz;

b) pentru nerestituirea n termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit;

c) pentru daunele pltite de autoritatea sau instituia public, n calitate de comitent, unor terepersoane, n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile.Caracterul novator al acestei forme a rspunderii funcionarilor publici a fost relevat n literatura de

specialitate. Astfel, ntr-o opinie se remarc faptul c: n mod cu totul interesant i original Statutulfuncionarilor publici rupe tradiia juridic romneasc consacrat n codurile i legislaia muncii ce instituiaurspunderea material a salariailor pentru pagubele cauzate - din vina lor i n exercitarea sau n legtur cuatribuiile de serviciu - patrimoniului locului de munc, crend un regim juridic unitar al rspunderii unice civile,indiferent de persoana pgubit.26

n mod diferit, Codul muncii instituie pentru salariai rspunderea patrimonial.27Dup cum este cunoscut, spre deosebire de rspunderea material (patrimonial) a salariailor care se

limiteaz la suportarea reparaiei pentru paguba produs, rspunderea civil este mai sever, presupunnd att

suportarea pagubei produse, precum i beneficiul (ctigul) nerealizat (damnum emergens

ilucrum cessans

).Aadar, rspunderea civil a funcionarilor publici constituie o form specific de rspundere a acesteicategorii de subiecte de drept pentru antrenarea creia se cer a fi ntrunite att condiiile generale (delictul civil -fapta ilicit, paguba, raportul de cauzalitate dintre fapt i paguba produs, culp), precum i o serie de condiiispecifice, dup cum urmeaz:

autorul faptei (subiectul pasiv al raportului juridic de rspundere) trebuie s aib calitatea defuncionar public aflat n raport de serviciu cu autoritatea sau instituia public;

fapta i paguba trebuie svrit i respectiv produs, n exerciiul sau n legtur cu exercitareandatoririlor de serviciu.28

Modalitatea de reparare a pagubelor provocate autoritii sau instituiei publice pentru situaiileprevzute de art. 72 lit. a) i b) din Legea nr. 188/1999, republicat, i procedura sunt reglementate de art.73 dinlege, astfel:

repararea pagubei se dispune de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice, prin emitereaunui act administrativ individual (ordin sau dispoziie de imputare);

actul administrativ individual de imputare trebuie emis n termen de 30 de zile de la constatareapagubei i comunicat funcionarului public sub semntur sau, prin scrisoare recomandat;

dreptul conductorului autoritii sau instituiei publice de a constata producerea pagubei i a emiteactul administrativ de imputare, se prescrie n termen de 3 ani de la data producerii pagubei;

actul administrativ de imputare poate fi atacat la instana de contencios administrativ.

25 A se vedea art. 71 alin. (2) din Legea nr. 188/1999; art. 31-36 din O.G. nr. 2/200126 Ioan Santai, op. citat, vol. I, p. 14227

Aprobat prin Legea nr. 53/2003, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 72din 5 februarie 2003, art. 269-27528 A se vedea Ioan Santai, op. citat, vol. I, pp. 142-144, L. Giurgiu, A. Segrceanu, C.H.

Rogoveanu, op. citat, pp. 124-1259


8/131

Dei, legea nu prevede n mod expres, considerm c n astfel de situaii procedura administrativprealabil nu trebuie ndeplinit29, iar aciunea trebuie introdus n termen de 30 de zile de la comunicareaactului, n condiiile Legii contenciosului administrativ;

repararea pagubei se poate realiza i prin asumarea de ctre funcionarul public vinovat, a unuiangajament de plat.

Dei, legea nu prevede, considerm c termenul nuntrul cruia trebuie semnat angajamentul de plateste acelai cu cel prevzut de lege pentru emiterea deciziei de imputare, respectiv 30 de zile de la constatareapagubei.

Referitor la ipoteza reglementat de art. 72 lit. c) din Legea nr.188/1999, republicat, remarcm faptulc este consacrat dreptul la aciunea n regres al autoritii sau instituiei publice, n calitate de comitent,mpotriva prepuilor si, pentru recuperarea sumelor pltite terilor cu titlu de daune, n temeiul obligaiei degaranie, consfinit de art. 1000 alin. (3) din Codul civil.

Considerm c prepusul, n cazul nostru funcionarul public, poate cauza paguba pltit de comitent(autoritatea sau instituia public) n situaiile reglementate de art. 52 din Constituia Romnia, republicat i art.16 din Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ, prin emiterea unui act administrativ ilegal sauprin refuzul nejustificat de a soluiona o cerere.

n astfel de situaii, conform art. 16 alin. (1) din Legea nr.554/2004: Cererile n justiie, prevzute de

prezenta lege, vor putea fi formulate i personal mpotriva persoanei fizice care a elaborat, a emis sau a ncheiatactul ori, dup caz, care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la uninteres legitim, dac se solicit plata unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru ntrziere.

n cazul n care aciunea se admite, persoana respectiv va putea fi obligat la plata despgubirilor,solidar cu autoritatea public respectiv.

Din analiza textului sus-menionat rezult cu certitudine faptul c, rspunderea pentru actele i faptelede putere vtmtoare pentru teri, revine n primul rnd autoritii publice i numai n subsidiar, funcionaruluipublic vinovat.

Pe de alt parte, recuperarea pagubelor pentru daunele pltite de autoritatea sau instituia public unorteri se va face de la funcionarul public vinovat numai n temeiul unei hotrri judectoreti definitive iirevocabile.

5.4. Rspunderea penal

Cea mai grav form de rspundere aplicabil funcionarilor publici, o reprezint rspunderea penal.Rspunderea funcionarului public pentru infraciunile svrite n timpul serviciului sau n legtur cu

atribuiile funciei publice pe care o ocup se angajeaz potrivit dispoziiilor penale.n legtur cu rspunderea penal a funcionarilor publici, art. 74 din Legea nr. 188/1999 privind

Statutul funcionarilor publici, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, stabilete urmtoarelereguli:

a) n cazul n care funcionarul public este trimis n judecat pentru svrirea unei infraciuni de naturacelor prevzute la art.50. lit.h30, persoana care are competena legal de numire n funcia public va dispunesuspendarea funcionarului public din funcia public pe care o deine;

b) de la momentul nceperii urmririi penale, n situaia n care funcionarul public poate influenacercetarea, persoana care are competena numirii n funcie public are obligaia s dispun mutarea temporar afuncionarului public n cadrul altui compartiment sau altei structuri fr personalitate juridic a autoritii sauinstituiei publice (art.74 alin.5 din Statut);

c) dac instana judectoreasc dispune achitarea sau ncetarea procesului penal, suspendarea dinfuncia public nceteaz, iar funcionarul public respectiv i va relua activitatea n funcia public deinutanterior perioadei de suspendare, aa cum prevd dispoziiile art.74 alin.3 din Legea nr. 188/1999 privindStatutul funcionarilor publici, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare.

29 A se vedea art. 21 din Constituia revizuit30 Art.50 lit. h) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, cu

modificrile i completrile ulterioare, are n vedere svrirea unei infraciuni contra umanitii,

contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legtur cu serviciul, care mpiedicnfptuirea justiiri, de fals ori a unor fapte de corupie sau a unei infraciuni svrite cu intenie,care ar face-o incompatibil cu exercitarea funciei publice, cu excepia situaiei n care aintervenit reabilitarea.

10


9/131

Prin act administrativ emis de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice, funcionarul publicrespectiv va fi reintegrat n funcia public deinut anterior i i vor fi achitate drepturile salariale aferenteperioadei de suspendare.

n situaia n care sunt ntrunite condiiile pentru angajarea rspunderii penale, n sensul c faptafuncionarului public poate fi considerat abatere disciplinar, va fi sesizat comisia de disciplin competent.

11


10/131

PARTEA II

Capitolul XI

ACTUL ADMINISTRATIV FORMA CONCRET PRINCIPAL DE REALIZARE A ACTIVITIIEXECUTIVE

1. Terminologie. Consideraii cu caracter istoric i de drept comparat.

De la nceput relevm faptul c, de-a lungul timpului, doctrina, jurisprudena i legislaia au folositdiverse expresii pentru a denumi actele juridice emise de organele administraiei publice.

Astfel, n literatura din perioada interbelic, profesorul Paul Negulescu distingea, mai nti, ntre acteleputerii executive n raporturile sale cu Parlamentul, actele fcute de puterea executiv n raporturile cucetenii i cele care au intervenit ntre diversele servicii publice ale statului 31. Apoi, autorul citat considera cactele puterii executive n raporturile sale cu cetenii se mpart n trei categorii, distingnd: actele administrativede autoritate, actele administrative de gestiune i actele jurisdicionale.

Actul de autoritate era considerat ca fiind o manifestare de voin fcut de un organ administrativcompetent, prin care se creeaz o situaie juridic general sau individual, guvernat de norme de drept public,n care se regsete ideea de dominaiune i comandament.

Actuldegestiune era neles ca fiind manifestarea de voin fcut de un organ competent, ce tinde screeze unui organism administrativ, o situaie juridic cu caracter patrimonial, reglementat de normele dreptuluiprivat.

Actuljurisdicional era definit ca un act juridic, cu caracter public care cuprindea o manifestare devoin exprimat de funcionarii publici determinai de lege, n scopul de a constata, cu putere de adevr legal, osituaie juridic sau anumite fapte32.

Teza actelor administrative de autoritate i, respectiv de gestiune, era larg rspndit n literatura juridic european a perioadei interbelice. Aceast teorie a fost formulat chiar n primele cursuri de drept

administrativ, ndeosebi n lucrrile lui H. Berthlmy, de la sfritul secolului al XIX-lea i nceputul secoluluial XX-lea33.Autorii de drept administrativ francezi dar i din alte ri europene, au fost preocupai de elaborarea

unei definiii unice i certe a actului administrativ, avnd ns puncte de vedere diferite. n acest sens, Andrde Laubadre analizeaz cele trei sensuri ale actului administrativ: formal, material i funcional. Teoriaactului administrativ de autoritate i, respectiv de gestiune, vizeaz sensul formal al actului. Autorul arat ns cse apeleaz la termenul de act administrativ, att n doctrin ct i n jurispruden, pentru a desemna i acteleunilaterale ce eman de la persoanele private n exercitarea diferitelor servicii publice.34

Literatura juridic postbelic a formulat mai multe denumiri (acte cu caracter administrativ, acte aleadministraiei de stat, acte de administraie etc.)35, dar, dintre toate s-au remarcat dou formulri care au avutrezonan n legislaie, n practica judiciar i n literatur de specialitate, respectiv cele de act de drept

administrativ i de actadministrativ.Denumirea de acte de drept administrativ a fost promovat de profesorul Tudor Drganu, mentorul

colii de drept constituional i administrativ de la Cluj, n ideea de a evidenia cu claritate regimul juridic alelaborrii i, respectiv al efectelor produse de actele organelor administraiei de stat, emise n realizarea puteri destat.36 Autorul a urmrit a releva, chiar prin denumire, faptul c aceste acte se supun unui regim juridic propriu idiferit de cel al altor categorii de acte juridice, precum i de regimul juridic aplicabil actelor civileemise/adoptate de organele administraiei de stat.

31 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, Ediia a IV-a, EdituraE. Marvan, Bucureti, 1934, p. 290

32 Ibidem, p. 29433

H. Berthlmy, Trait lmentaire de droit administratif, 5eme

d., L.N.D.J., Paris, 1908, p. 1734 Andre de Laubadre, Trait de droit administratif, 6eme dition, L.G.D.J., Paris, 1973, p. 21835 Romulus Ionescu, op. citat, p. 21636 Tudor Drganu,Actele de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1959, p. 5812


11/131

Profesorul Romulus Ionescu, reprezentantul colii de drept administrativ de la Bucureti, consider cdenumirea de acte administrative este cea mai potrivit pentru a evoca actele juridice ale organeloradministraiei de stat37.

Acestor dou mari curente de gndire s-au raliat discipolii celor dou coli de drept administrativ, nliteratura de specialitate fiind enunate o varietate de definiii, cu nuanri de la un autor la altul.

Astfel, actele de drept administrativ sunt definite de profesorul Ioan Santai ca fiind actele juridice

unilaterale, emise n cadrul activitii executive de autoriti publice, n calitatea lor de subiecte special investitecu atribuii de realizare a puterii de stat.38n opinia prof. Rodica Narcisa Petrescu, actele administrative reprezint manifestri unilaterale i

exprese de voin ale autoritilor publice, n principal, autoriti ale administraiei publice, n scopul de aproduce efecte juridice, n temeiul puterii publice.39

ntr-o alt opinie, prof. Verginia Vedina consider c actul administrativ reprezint o manifestare devoin expres, unilateral i supus unui regim de putere public, precum i controlului de legalitate alinstanelor judectoreti, care eman de la autoritile administrative sau de la persoane private autorizate deacestea, prin care se nasc, modific sau sting drepturi i obligaii corelative40.

Analiznd aceast problematic, profesorul Antonie Iorgovan apreciaz c pot fi utilizate ambeledenumiri, n funcie de contextul de idei i de opiunea legiuitorului sau a doctrinarului. Dup prerea noastr,

se poate spune la fel de bine, acte administrative, punndu-se accentul pe ideea activitii n sensul c evocmactele ce realizeaz administraia public, sau acte de drept administrativ, subliniindu-se ideea regimului juridicaplicabil41.

n acest context, autorul definete actul administrativ ca fiind acea form juridic principal aactivitii organelor administraiei publice, care const ntr-o manifestare unilateral i expres de voin de a danatere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii, n realizarea puteri publice, sub controlul principal delegalitate al instanelor judectoreti.42

n ceea ce ne privete, considerm c, n prezent, nu exist suport constituional i legal dect pentrudenumirea de act administrativ.

Aceast denumire este consacrat de art. 52 din Constituia Romniei, republicat, precum i de alteacte normative, dintre care enumerm: Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (art. 1), Legea nr.

188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, etc.Fa de opiniile exprimate n doctrina de specialitate, considerm c actul administrativ poate fi definit

ca fiind o manifestare unilateral de voin care eman de la o autoritate public, de regul din sfera puteriiexecutive, cu scopul de a natere, modifica sau stinge drepturi i obligaii n regim de putere public i care, lanevoie poate fi pus n executare n mod direct, prin fora de constrngere a statului.

2. Trsturile actului administrativ

2.1. Situaia n doctrin

Trsturile actelor administrative sunt definite ca fiind acel ansamblu de nsuiri care determin

includerea respectivelor acte n categoria actelor juridice i n mod concomitent le difereniaz de alte specii deacte juridice aparintoare diverselor ramuri de drept.43Aa cum s-a relevat n doctrina de specialitate, nu exist o unanimitate de opinii cu privire la numrul,

denumirea i coninutul trsturilor actului administrativ (de drept administrativ)44.

37 Romulus Ionescu, op. citat, p. 21838 Ioan Santai, op. citat, vol II, p. 1839 Rodica Narcisa Petrescu, op.citat, p. 28740 Verginia Vedina, Drept administrativ i instituii politico administrative. Manual practic,

Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 8441

Antonie Iorgovan, op. citat, p. 2342 Ibidem, p. 2443 Ioan Santai, op. citat, vol. II, 2002, p. 1844 Antonie Iorgovan, op. cit., pp. 24-25

13


12/131

Motivaia acestei diversiti rezid n faptul c autorii de drept administrativ atribuie conotaii diferitenoiunii de administraie public, n dubla sa accepiune, respectiv de activitate i de sistem de organe (autoritipublice).

Cu toate acestea, existnd un fond comun de idei, s-au conturat unele trsturi constante, dintre careamintim urmtoarele: sunt acte juridice, manifestri unilaterale de voin, se emit n realizarea puterii publice, pebaza i n vederea executrii legii i a altor acte normative.

Pentru edificare, vom cita n cele ce urmeaz cteva dintre cele mai autorizate opinii exprimate nmaterie.Astfel, profesorul Tudor Drganu45 consider c actul de drept administrativ se particularizeaz printr-

un numr de ase trsturi, i anume:a) eman de la organe ale statului;b) unilateralitatea manifestrii de voin;c) obligativitatea emiterii pe baza i n conformitate cu legea;d) caracterul obligatoriu;e) caracterul executoriu;f) actualitatea.ntr-o alt opinie, profesorul Romulus Ionescu identific cinci trsturi ale actului administrativ, dup

cum urmeaz:

a) form principal de activitate a administraiei de stat;b) este manifestare de voin juridic unilateral;c) este emis n realizarea puterii de stat;d) eman numai de la un organ al administraiei de stat;e) are o form specific46.Tot cu un numr de cinci trsturi opereaz i profesorul Ilie Iovna, pe care le formuleaz altfel47:a) este act juridic;b) este manifestare de voin unilateral emis n temeiul puterii de stat;c) este obligatoriu;d) organizeaz executarea i execut n concret legile i celelalte acte normative;e) este executoriu.Actele administrative au, n opinia prof. Al. Negoi48, patru trsturi, n concret fiind vorba despre

urmtoarele:a) act juridic;b) manifestare unilateral de voin;c) voina provine, n principal, de la organe ale administraiei publice;d) voina unilateral este supus unui regim juridic specific.Reprezentanta colii de drept clujene, prof. Rodica Narcisa Petrescu49considera c exist apte trsturi

ale actului administrativ prin care acesta se difereniaz de celelalte categorii de acte juridice (lege, contract,hotrre judectoreasc). Aceste trsturi sunt urmtoarele:

a) principalul act juridic al autoritilor administraiei publice;b) manifestare de voin unilateral;c) se emit n temeiul i pentru realizarea puterii de stat;d) este obligatoriu;

e) este executoriu;f) este emis pe baza legii i pentru organizarea executrii i executarea n concret a legilor i acelorlalte acte normative;

g) are un regim juridic specific.Profesorul Valentin I. Priscaru50consider c actul administrativ de autoritate, se particularizeaz prin

urmtoarele trsturi:a) sunt adoptate sau emise de serviciile publice administrative (organele administraiei publice,

instituii publice i regii autonome);

45 Tudor Drganu,Actele de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1959, pp. 51 5746 Romulus Ionescu, op. citat, p. 221 23547 I. Iovna, op. citat, pp. 211 21948

Alexandru Negoi,Drept administrativ i tiina administraiei, 1993, pp. 111 11449 Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, pp. 28829250 Valentin I. Priscaru, Tratat de drept administrativ romn. Partea general, Editura Lumina

Lex, Bucureti, 1993, pp. 198, 19914


13/131

b) cuprinde o dispoziie, un ordin;c) poate avea caracter normativ sau individual;d) este emis pentru executarea unei legi existente;e) produce efecte numai pentru viitor;f) produce efecte de la data la care a fost publicat sau adus la cunotina celor interesai;g) este asigurat sub aspectul executrii de puterea public.Profesorul Antonie Iorgovan51 apreciaz c anumite trsturi reliefate de unii autori (cum ar fi caracterul

obligatoriu i caracterul executoriu) reies din alte trsturi, de exemplu: actele administrative reprezintmanifestri unilaterale de voin; sunt emise n temeiul puterii publice; sunt emise n realizarea administraieipublice.

n acest context, autorul consider c actul administrativ are urmtoarele trsturi:a) este forma juridic principal a activitii organelor administraiei publice;b) este o voin juridic unilateral;c) este emis numai n realizarea puterii publice;d) are un regim juridic specific, n centrul cruia se afl Legea contenciosului administrativ (Legea nr.

554/2004).Fa de diversitatea opiniilor exprimate n literatura de specialitate, n ceea ce ne privete,

considerm c actul administrativ se particularizeaz prin urmtoarele trsturi:a) este un act juridic, manifestare unilateral de voin;

b) este cea mai important form juridic prin care se realizeaz activitatea autoritilor administraieipublice;

c) autorul actului este, de regul, o autoritate a administraiei publice;d) este emis/adoptat n temeiul i pentru realizarea puterii publice;e) are caracter obligatoriu i executoriu din oficiu;f) este guvernat de un regim juridic specific, de drept administrativ, bazat pe Constituie i pe Legea

contenciosului administrativ52.

2.1.1. Actul administrativ este un act juridic, manifestare unilateral de voin

Aa cum s-a artat n mod constant n literatura de specialitate, aceast trstur are menirea de adetermina includerea actului administrativ n sfera actelor juridice, pe de-o parte, iar pe de alt parte, de adiferenia actul administrativ de operaiunile tehnico-materiale respectiv, de faptele material-juridicesvrite de administraia public.

Actul administrativ constituie exteriorizarea voinei interne a unei autoriti a administraiei publice nscopul de a produce n mod direct efectele juridice, adic de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi iobligaii. Voina manifestat de ctre o autoritate a administraiei publice trebuie s fie expres, nendoielnic na schimba ceva din ordinea juridic existent pn n momentul manifestrii ei 53. Pentru aceste considerente seapreciaz c, un act administrativ, de vreme ce cuprinde o manifestare de voin juridic, nu poate aveasemnificaia unei rugmini, a unei preri sau a unui sentiment.54

Caracteristica principal a manifestrii de voin din actele administrative o constituieunilateralitatea acesteia. Prin aceast trstur se nelege acea calitatea a actului juridic de a fi adoptat sauemis fr participarea ori consimmntul subiectelor de drept crora li se adreseaz, sau cu privire la care d

natere, modific sau stinge drepturi i obligaii. Fiind specific tuturor actelor de putere, n categoria crora intri actele administrative, mpreun cu legile i hotrrile judectoreti, unilateralitatea manifestrii de voin dinactele administrative se particularizeaz prin faptul c are loc n cadrul activitii executive a statului, deorganizare i executare n concret a legilor i provine de regul, de la o autoritate din sfera puterii executive.

Dup cum este cunoscut, activitatea autoritilor administraiei publice se desfoar din oficiu sau, lacererea persoanelor interesate.

n situaia emiterii sau adoptrii din oficiu a actelor administrative, cu caracter normativ sau individual,unilateralitatea manifestrii de voin ne apare ct se poate de evident. Aceast tez doctrinar i gsete astzi

51 Antonie Iorgovan, op. citat, p. 2552

A se vedea Verginia Vedina, op. citat, pp. 84-90; Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, pp. 288-29253 Ibidem, p. 22354 Antonie Iorgovan, op. citat, pp. 29, 30

15


14/131

i un suport legal, spre pild, n art. 9 al Legii nr.52/2003 privind transparena decizional n administraiapublic55, conform cruia:

(1) Adoptarea deciziilor administrative ine de competena exclusiv a autoritilor publice.(2) Punctele de vedere exprimate n cadrul edinelor publice de persoanele menionate la art. 8 au

valoare de recomandare.Exist ns situaii n care, modul de adoptare sau emitere, precum i cel de executare al unor acte

administrative pun sub semnul ntrebrii caracterul unilateral al manifestrii de voin i anume:a. actul administrativ se adopt/emite cu efectuarea unei prestaii sau a unei pli de ctre subiectulpasiv al raportului de drept administrativ;

b. actul administrativ se adopt n comun de dou sau mai multe autoriti publice sau cu participareamai multor persoane;

c. actul administrativ se adopt cu ndeplinirea unor formaliti procedurale.a) Astfel, exist unele situaii n care adoptarea sau emiterea unui act administrativ este precedat,

nsoit sau succedat de efectuarea unor prestaii sau a unor pli, efectuate de cellalt subiect alraportului juridic de drept administrativ, altul dect organul emitent.

De pild, livretul militar se elibereaz persoanelor care i-au satisfcut stagiul militar56; autorizaiile deconstruire sau demolare se elibereaz, potrivit Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executrii lucrrilor deconstrucie57, dup caz, de primar sau preedintele consiliului judeean, la cererea persoanei interesate i cu plata

anticipat a taxei legale.Se poate pune ntrebarea, n aceste cazuri, dac ne aflm n prezena unei contraprestaii oneroase a

beneficiarilor unor acte administrative, astfel nct acestea s dobndeasc un caracter bilateral? Rspunsul dat nliteratura de specialitate a fost categoric negativ, deoarece att prestaia, precum i plata taxelor sunt obligaii cerezult direct din lege i nu ca urmare a unui acord de voin intervenit ntre cele dou subiecte ale raportului dedrept administrativ.

b) n general, autoritile administraiei publice au o componen colegial i sunt investite cu atribuiide realizare a puterii publice, care se realizeaz prin adoptarea unor acte administrative. Acestea sunt rezultatulunui proces decizional care cunoate mai multe etape respectiv, dezbaterea, deliberare i n final aprobarea (cumajoritatea prevzut de lege) persoanelor care compun organul colegial.

Caracterul unilateral al actului administrativ se menine i n aceste situaii, deoarece voina fiecreipersoane component a organului colegial nu are relevan juridic dect numai n mecanismul decizional alautoritii publice n cauz.

De asemenea, actul administrativ are caracter unilateral i n situaia n care a fost adoptat n comun dedou sau mai multe autoriti administrative, fr a se putea considera c suntem n prezena unui contractintervenit ntre autoritile emitente. Se susine acest lucru ntruct contractul presupune nu numai existena unuiacord de voin ci, i subiecte de drept diferite, capaciti juridice distincte, drepturi i obligaii opozabile ntreprile contractante. Cu totul deosebit, n cazul actelor administrative adoptate n comun, drepturile i obligaiilenu sunt opozabile ntre organele emitente ale actului ci, fa de subiecii de drept crora li se adreseaz i fa decare actul apare tot ca o manifestare unilateral de voin.

Un astfel de exemplu l constituie Metodologia nr. 1 din 15 octombrie 1997 pentru aplicarea unitar a

dispoziiilor Legii nr.119/1996 cu privire la actele de stare civil, adoptat n comun de fostul Departamentpentru Administraia Public Local i Ministerul de Interne58.Actul normativ citat stabilete un cadru unitar de lucru n materia actelor de stare civil, ce trebuie

aplicat de ctre toi ofierii de stare civil.c) Caracterul unilateral al actului administrativ se menine i n cazul adoptrii sau emiterii sale cu

parcurgerea unorformaliti procedurale prealabile, spre exemplu: cererea solicitantului, avizul, acordulaprobarea etc.

55 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 70 din 3 februarie 200356 Vezi Legea nr. 446/2006 privind pregtirea populaiei pentru aprare, publicat n Monitorul

Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 990 din 12 decembrie 200657 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 933 din 13 octombrie 2004, cumodificrile i completrile ulterioare

58 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 318 bis din 19 noiembrie 199716


15/131

Astfel, spre pild, autorizaia de construire se elibereaz la cererea persoanei fizice sau juridicendreptite59; persoanele fizice de cetenie romn care ndeplinesc condiiile prevzute de lege pot fiautorizate, la cerere, s procure arme letale60etc.

n cazul actelor administrative emise la cerere61, solicitanii au deplina libertate de a se folosi debeneficiul acestor acte. Aa cum rezult din textele legale citate, cererea prealabil are doar valoarea uneicondiii prevzute de lege n vederea eliberrii actului administrativ, nefiind vorba despre un consimmnt al

prilor n ceea ce privete emiterea actului. n consecin, i n astfel de situaii manifestarea de voin arecaracter unilateral i provine exclusiv de la autoritatea administrativ competent. De aici, rezult implicit faptulc actul administrativ poate fi revocat numai prin voina organului emitent.

De altfel, n literatura de specialitate s-a pus problema de a cunoate semnificaia juridic arenunrii beneficiarului la exerciiul dreptului sau, chiar la dreptul conferit de actul respectiv. Cu altecuvinte, s-a pus ntrebarea: Renunarea beneficiarului are semnificaia unei modaliti de ncetare a efectelorjuridice produse de actul administrativ?. Rspunsul la aceast ntrebare dat de profesorul Antonie Iorgovan afost urmtorul: Renunarea beneficiarului actului nu reprezint, n sine, o modalitate de ncetare a efecteloractului administrativ, deoarece n cazul actului administrativ suntem n prezena unei manifestri unilaterale devoin a organului administrativ, manifestarea de voin a celui interesat nu este ncorporat n structuraactului62. Se apreciaz c, din momentul n care dorina beneficiarului actului este adus la cunotina organului

emitent, acesta are obligaia s o examineze i s emit actul de revocare.n opinia profesorului Ioan Santai, renunarea la beneficiul unui act administrativ individual (de

exemplu, o autorizaie) de ctre titularul drepturilor conferite prin el nu are nici o relevan n ceea ce priveteexistena actului juridic. ncetarea efectelor trebuie s fie exclusiv rezultatul manifestrii de voin a organuluide stat care l-a emis n mod unilateral. Pentru a putea determina ncetarea efectelor juridice ale actuluiadministrativ, renunarea beneficiarului actului respectiv trebuie s fie urmat de o revocare sau de o anularedispuse de o autoritate competent, acestea fiind modaliti de desfiinare legal ale actului administrativ63.

n acelai sens, relevante sunt dispoziiile art. 47 alin. (1) din Legea nr. 295/2004 privind regimularmelor i muniiilor conform crora: Revocarea dreptului de port i folosire a armelor letale se dispune dectre organul competent care a acordat acest drept, atunci cnd titularul dreptului se afl n una dintreurmtoarele situaii: a) renun s mai dein armele nscrise n permisul de arm.

n concluzie, nvederm faptul c formalitile procedurale anterioare, concomitente sau ulterioareadoptrii/emiterii actelor administrative au menirea de a asigura valabilitatea actului administrativ, iar efectelejuridice ale acestuia sunt exclusiv consecina manifestrii unilaterale de voin a organului emitent.

2.1.2. Actul administrativ este cea mai important form juridic prin care serealizeaz activitatea administraiei publice

Actul administrativ este una din formele concrete de activitate, cu semnificaie juridic, prin intermediulcrora autoritile administraiei publice i realizeaz competena conferit de lege.

Necesitatea i oportunitatea acestei trsturi ne apare n mod elocvent din aprecierile profesoruluiAntonie Iorgovan, conform cruia: Actul administrativ este, ns, forma cea mai important, aceasta datorit

unor aspecte de natur calitativ - fora efectelor pe care le produce - i unor aspecte de natur cantitativ -ponderea pe care o ocup.64De altfel, diferenierile fcute n doctrina de specialitate cu privire la ponderea unora sau altora dintre

formele concrete n activitatea diferitelor autoriti din sistemul administraiei publice, nu ni se mai par a fi astzide actualitate, n contextul descentralizrii, deconcentrrii i autonomiei locale.

59 Art. 7 al Legii nr. 50/1991, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare60 Art. 14 din Legea nr. 295/2004 privind regimul armelor i muniiilor, publicat n Monitorul

Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 583 din 30 iunie 200461

Tudor Drganu, op. citat, pp. 56-6262 Antonie Iorgovan, op. citat, p. 3363 Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 13364 Ibidem, p. 28

17


16/131

ntr-adevr, din analiza formelor concrete prin care i realizeaz activitatea autoritile administraieipublice constatm c emit o gam variat de acte juridice, printre care: acte administrative, acte civile, acte dedreptul muncii etc. ponderea deinnd-o cu certitudine actele administrative.

n legtur cu aceast trstur, autoarea Verginia Vedina consider c: Prin aceast caracteristic, sescoate n eviden faptul c actul administrativ nu este singura form juridic prin care lucreaz administraia,dar este forma juridic cea mai important.65

n acelai timp i n consonan de idei, rmne opinia profesorului Romulus Ionescu potrivit creia:acest caracter deosebete actul administrativ de toate celelalte activiti juridice sau nejuridice, realizate deorganele administraiei de sat, dar care nu fac parte din administraia de stat, i anume: contractele, actele juridice unilaterale ce nu sunt emise n realizarea puterii de stat, operaiunile tehnice de administraie ioperaiunile direct productive.66

2.1.3. Autorul actului este reprezentat, de regul, o autoritate a administraieipublice

Aa cum am artat deja, actul administrativ reprezint cea mai important form concret, cusemnificaie juridic, prin care se realizeaz administraia public.

De regul, actul administrativ este emis/adoptat de ctre autoritile ce compun sistemul administraiei

publice.Sintagma de regul semnific faptul c art. 48 al Constituiei Romniei din 199167 a extins sfera

autoritilor care pot adopta/emite acte administrative astfel cum era interpretat de art. 1 din Legeacontenciosului administrativ nr. 29/1990, la autoritile publice i nu doar autoritile administrative.

n acelai sens art. 52 din Constituia Romniei, republicat, intitulat Dreptul persoanei vtmate de oautoritate public statueaz:

(1) Persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public, printr-unact administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoatereadreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei.

(2) Condiiile i limitele exercitrii acestui drept se stabilesc prin lege organic.Comentnd textul constituional, autoarea Elena Simina Tnsescu susine: Referitor la actele vizate de

alin. (1) i (2) trebuie precizat c textul nu se refer doar la actele administrative emise de ctre autoritileexecutive (administrative), ci la toate actele administrative emise de autoritile publice, fr deosebire denatura lor juridic68.

Aadar, legea fundamental consacr dreptul unor structuri interne ale puterii legislative sau alconductorilor de instane judectoreti de a emite acte administrative, n msura n care exercit atribuii ce inde puterea executiv, actul administrativ nefiind apanajul exclusiv al autoritilor administrative, crora, ns, leeste specific.

n acelai spirit, autoarea Verginia Vedina apreciaz c: Prin aceast trstur, identificm actuladministrativ, din punctul de vedere al naturii organului de la care eman, fiind vorba despre actul administrativtipic, respectiv despre actul emis de administraia public, i despre actul administrativ emis prin delegaie, adic

de structuri crora le-au fost transferate anumite prerogative de realizare a administraiei publice, prin actul deautoritate dat n scopul realizrii unor servicii publice.69Pe de alt parte, trebuie s subliniem c potrivit art.2 alin.1 lit. b din Legea contenciosului administrativ

nr. 554/2004 prin autoritate public se nelege: orice organ de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale careacioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autoritilorpublice, n sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut deutilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public.

65 Verginia Vedina, op. citat, p. 8566 Romulus Ionescu, op. citat, p. 22267

Devenit art. 52 din Constituia Romniei, republicat68 M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tnsescu, Constituia Romniei revizuit,comentarii i explicaii, Editura All Beck, Bucureti, 2004, pp. 106-107

69 Verginia Vedina, op. citat, p. 8918


17/131

Fa de acest context legislativ i doctrinar, concluzionm c autorul unui act administrativ este, deregul, o autoritate din cadrul administraiei publice precum i orice autoritate public, astfel cum este definit deLegea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificrile i completrile ulterioare.

2.1.4. Actul administrativ este emis/adoptat n temeiul i pentru realizarea puteriipublice

n doctrin, se apreciaz c aceast trstur difereniaz actul administrativ de autoritate de celelalteacte juridice cu caracterunilateralale autoritilor administraiei publice70.

Aa cum am relevat, actul administrativ eman, de regul, de la autoritile administraiei publice casubiecte de drept special investite prin lege cu prerogative de putere public.

Actele administrative nu sunt orice manifestri unilaterale de voin ale organului administraiei publice, ci ele concretizeaz numai voina acestor organe ca subiecte n raporturile juridice ce presupunexerciiul autoritii publice, voina de a da natere, a modifica sau stinge drepturi i obligaii, n regim de puterepublic.71

Scopul administraiei l reprezint satisfacerea interesului public. Pentru a-i realiza aceast menire,administraia public este nzestrat de legiuitor cu prerogative specifice, exorbitante, care i confer o poziie desuperioritate fa de cei administrai, persoane fizice i juridice.

Astfel, spre deosebire de raporturile dintre particulari care se bazeaz pe egalitatea juridic a prilor,raporturile stabilite ntre autoritile administraiei publice i particulari se caracterizeaz prin poziia deinegalitate a prilor, administraia ocupnd o poziie supraordonat n raport cu cei administrai, activitateaacesteia exercitndu-se n regim de putere public.

Puterea public semnific ansamblul prerogativelor cu care este nzestrat o autoritate public, n scopulde a apra interesul public uneori, chiar n detrimentul intereselor individuale (ex. exproprierea pentru cauz deutilitate public; asigurarea ordinii i linitii locuitorilor; competena de a interzice sau suspenda spectacolele,reprezentaiile sau alte manisfetri publice care contravin ordinii de drept ori atenteaz la bunele moravuri, laordinea i linitea public etc.).

Din aceast trstur deriv caracterele obligatoriu i executoriu din oficiu ale actelor administrative.

2.1.5. Actul administrativ are caracter obligatoriu i executoriu din oficiu

A. Caracterul obligatoriuAceast trstur este abordat n doctrin fie n mod distinct (a se vedea Rodica Narcisa Petrescu, M.

Preda, etc.), fie ca o consecin a faptului c actul administrativ se emite n regim de putere public (a se vedeaAntonie Iorgovan, Verginia Vedina, etc.).

Obligativitatea actelor administrative este analizat sub trei aspecte i anume: obligativitatea fa deorganul emitent, fa de subiectele de drept care cad sub incidena actului i fa de organele ierarhic superioare.

a. Actele administrative sunt obligatorii pentru organul emitent, fcndu-se distincie ntre actelenormative i cele individuale.

Actele cu caracter normativ sunt obligatorii atta timp ct rmn n vigoare (pn n momentulrevocrii, anulrii sau abrogrii)72.

Actele individuale trebuie s respecte, n toate cazurile, dispoziiile actelor cu caracter normativadoptate n materie, de respectiva autoritate a administraiei publice. n situaia n care actul se adreseaz chiarorganului emitent, dispoziiile sale trebuie respectate att n aceast calitate, ct i ca subiect obligat s lexecute.

Ori de cte ori ns, organul emitent dorete s adopte un nou act administrativ cu caracternormativ ntr-o anumit materie, el nu va mai fi obligat s-i respecte propria reglementare normativ, mai multchiar, adoptarea unui nou act normativ are drept consecin abrogarea, tacit sau expres, dup caz, a vechiuluiact normativ73.

70 Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, p. 33; Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, p.290;

Verginia Vedina, op. citat, p. 8871 Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, p. 3372 Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, p. 3173 Legea nr. 24/2000 impune ca abrogarea s se fac n mod expres (art. 61 alin. 3)

19


18/131

Dac actul administrativ este declarat ilegal, organul emitent nu are obligaia de a-l executa, avnd nvedere principiul legalitii care guverneaz regimul juridic al actului administrativ.

b. Actele administrative sunt obligatorii i pentru subiectelecare cad sub incidena lor, indiferentdac sunt sau nu subordonate n mod obinuit organului emitent.

Pentru organele ierarhic inferioare sunt obligatorii att actele cu caracter normativ, ct i cele cucaracter individual emise sau adoptate de organul ierarhic superior.

Actele administrative sunt obligatorii i pentru subiectele nesubordonate n mod obinuit autoritiiemitente atunci cnd aceasta are un rol coordonator ntr-o ramur sau domeniu de activitate. Spre exemplu,ordinele emise de ministrul finanelor publice prin intermediul crora se reglementeaz execuia bugetului de statsunt obligatorii att pentru autoritile administrative subordonate (direciile generale ale finanelor publice,administraiile financiare etc.), precum i pentru agenii economici, persoane fizice sau juridice, subiecte de dreptnesubordonate, dar care au obligaii fa de bugetul de venituri i cheltuieli al statului.

c. Actele administrative sunt obligatorii i pentru organele administrative ierarhic superioareorganului emitent. ns aceast problem trebuie analizat nuanat, n funcie de anumite situaiiconcrete i de caracterul normativ sau individual al actului.

Astfel, n activitatea de ndrumare i control pe care o exercit organul superior asupra activitiidesfurate de autoritatea ierarhic inferioar, primul trebuie s respecte actele administrative ale subordonatului.Cu alte cuvinte, n activitatea de verificare organul ierarhic superior va ine cont de reglementrile emise nmaterie de organul controlat (obligaia de conformare). Dimpotriv ns, dac constat c un anumit act esteilegal, organul ierarhic superior n temeiul raporturilor de subordonare, poate dispune anularea sau revocareaactului n cauz.

Pe de alt parte, ori de cte ori organul ierarhic superior adopt un act cu caracter normativ nu esteobligat s respecte actele normative adoptate n aceeai materie de o autoritate ierarhic inferioar, mai mult chiarle poate modifica, revoca sau abroga.

n cazul actelor administrative cu caracter individual, se remarc faptul c, de regul, ele nu suntobligatorii pentru organul ierarhic superior care le poate anula sau revoca. Exist ns cazuri n care emiterea sauadoptarea actului este de competena exclusiv a organului inferior, situaie n care organul ierarhic superior nuva putea anula actul sau s adopte/emit un nou act individual.

Chiar dac sunt obligatorii, actele administrative au for juridic diferit, determinat de mai mulifactori i anume: poziia organului emitent n cadrul sistemului ierarhic administrativ, competena organuluiemitent, procedura de elaborare a actului, caracterul normativ sau individual al actului i caracterul novator alactului administrativ.

B. Caracterul executoriu din oficiuDin punct de vedere al modului de realizare, literatura de specialitate distinge dou categorii de acte

juridice74 i anume:a) acte pentru a cror executare, atunci cnd ea nu se realizeaz de bun voie, cel ndreptit se

adreseaz unei autoriti statale pentru a obine un titlu executor, susceptibil de realizare prin forade constrngere a statului;

b) acte care pot fi puse n executare prin apelarea la fora de constrngere a statului, atunci cnd celobligat refuz executarea, ntruct constituie ele nsele titluri executorii.

Actele administrative se ncadreaz n cea de-a doua categorie avnd caracter executoriu din oficiu,ceea ce nseamn c pot fi puse n executare n mod direct, chiar cu sprijinul forei de constrngere a statului.Motivaia care determin caracterul executoriu al actelor administrative o regsim n urmtoarele argumente:

a) actele administrative se adopt sau se emit n realizarea puterii publice;b) actele administrative beneficiaz de prezumia de legalitate.Aa cum s-a relevat n literatura de specialitate, caracterul executoriu al actelor administrative nu se

identific cu cel obligatoriu75. Astfel, toate actele juridice sunt obligatorii, iar n caz de nevoie executarea serealizeaz prin fora de constrngere a statului. Caracterul executoriu al unor acte juridice semnific faptul cexecutarea, inclusiv prin intermediul forei coercitive a statului, se realizeaz n mod direct, din oficiu.

Caracterul executoriu al actelor administrative se manifest chiar din momentul adoptrii lor legale.Aa, spre pild, potrivit art. 19 alin.1 lit. a din Legea nr. 273/2006 privind finanele publice locale,

bugetele locale se aprob de ctre consiliile locale care au i competena de a stabili anumite impozite i taxe

74 Romulus Ionescu, op. citat, p. 26475 Ioan Santai, op. citat, pag. 5520


19/131

locale, conform art. 27 lit.b din lege76. Prin aceeai hotrre, consiliile locale stabilesc i termenele pn la carecontribuabilii, persoane fizice i juridice, au obligaia de a achita impozitele i taxele ce le revin. n cazul n careaceast obligaie nu se execut de bun voie, pe baza hotrrii adoptate de consiliul local (act administrativ deautoritate), organele fiscale (serviciile de specialitate) pot aplica executarea silit prevzut de OrdonanaGuvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedur fiscal77.

Pe de alt parte, menionm c exist i unele acte administrative care nu dobndesc n mod direct

caracter executoriu i, pe cale de consecin, nu pot fi puse direct n aplicare.Astfel, n conformitate cu dispoziiile art. 31 alin. (1) din O.G. nr.2/2001 privind regimul juridic alcontraveniilor, mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii (actadministrativ) se poate face plngere, n termen de 15 zile de la data nmnrii sau comunicrii acestuia.Plngerea suspend executarea, astfel cum prevd dispoziiile art. 32 alin. (3) din actul normativ citat78.

Alte excepii de la principiul caracterului executoriu din oficiu se ntlnesc n situaiile n care acteleadministrative dau natere unor raporturi juridice de drept civil, dreptul muncii, etc., a cror existen juridiceste hotrt, dup caz, de pri (pe cale amiabil) sau, de instanele judectoreti (n cazul unor litigii).

2.1.6. Actul administrativ este guvernat de un regim juridic specific reglementatde Constituie i de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

n opinia profesorului Antonie Iorgovan: Aceast trstur a actului administrativ ne ajut s deosebimactul administrativ, care este emis n special de organele administraiei publice, de actele de autoritate specificealtor categorii de organe.79

Literatura de specialitate definete regimul juridic al actelor administrative ca fiind un ansamblu dereguli de fond i form pe care se fundamenteaz naterea, modificarea i desfiinarea acestor acte.80

Cu certitudine, regimul juridic al actelor administrative este guvernat de art. 21 i art. 52 din ConstituiaRomniei, republicat i de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, astfel cum se arat n mod constantn doctrina de specialitate. Att legea fundamental precum i legea organic sus-menionat instituie principiulconform cruia actele administrative se supun controlului de legalitate exercitat de instanele specializate decontencios administrativ.

Totui, aceast trstur nu trebuie privit n mod absolut, din urmtoarele considerente:a) nu toate actele administrative emise/adoptate de autoritile administraiei publice se supun

controlului judectoresc exercitat prin instanele de contencios administrativ, acte care constituieexcepiile prevzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004;

b) sunt supuse controlului de legalitate exercitat de instanele de contencios administrativ i acteleadministrative emise/adoptate de structuri interne ale Parlamentului, precum i de conductoriidiferitelor instane judectoreti81.

3. Clasificarea actelor administrative

n doctrina de specialitate, actele administrative sunt clasificate n funcie de mai multe criterii, cel maifrecvent fiind utilizate urmtoarele: ntinderea efectelor juridice, conduita prescris, situaia juridic generat,autoritatea public de la care eman (autorul acului), procedura de elaborare, etc.82

76 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 618 din 18 iulie 200677 Republicat n temeiul art.III din O.G. nr.20/2005 pentru modificarea i completarea O.G. nr.

92/2003 privind Codul de procedur fiscal, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 101 din 31 ian.2005, cu modificrile i completrile ulterioare

78 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 410 din 25 iulie 2001, aprobat cumodificri i completri prin Legea nr. 180/2002 publicat n Monitorul Oficial al Romniei,Partea I-a, nr. 268 din 22 aprilie 2002, cu modificrile i completrile ulterioare

79 Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, p. 3580

Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 1981 Verginia Vedina, op. citat, p. 8882 Ioan Santai, op. citat, vol. II, pp. 118-122; Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, pp. 37-

39, Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, pp. 292-296, Verginia Vedina, op. citat, pp. 90-9121


20/131

3.1. Clasificare dup criteriul ntinderii efectelor juridice pe care le produc

Dup criteriul ntinderii efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se grupeaz n doucategorii, respectiv: acte administrative cu caracter normativ i acte administrative cu caracter individual.

3.1.1. Actele administrative cu caracter normativ

Actele administrative cu caracter normativ se particularizeaz prin faptul c ele cuprind reguli

generale, abstracte, impersonale i de aplicabilitate repetat.n spiritul doctrinei, legiuitorul definete actul normativ ca fiind:actul emis sau adoptat de o autoritate

public, cu aplicabilitate general.83

Avnd n vedere faptul c actele normative conin reglementri de principiu, obligatorii i impersonale,se aplic tuturor situaiilor particulare care fac obiectul normei respective, iar eficiena acestora nu nceteazprintr-unul sau mai multe acte individuale de executare. Produc efecte juridice erga omnes, fa de toi subieciide drept ce cad sub incidena normei n cauz.

Actele normative trebuie redactate ntr-un stil concis, sobru, clar i precis, care s exclud oriceechivoc, cu respectarea strict a regulilor gramaticale i de ortografie.

Normele de tehnic legislativ conform crora trebuie redactate, aprobate, publicate, etc. actelenormative sunt stabilite prin Legea nr.24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor

normative i respectiv, n H.G. nr. 50/2005.

3.1.2. Actele administrative cu caracter individual

Actele administrative cu caracter individualsunt manifestri de voin care produc efecte juridice cuprivire la subiecte de drept predeterminate (persoane fizice, persoane juridice, O.N.G.-uri, etc.).

Aceste acte se particularizeaz prin faptul c i epuizeaz coninutul printr-o singur executare, nefiindde aplicabilitate repetat.

La rndul lor, actele administrative individuale se mpart n mai multe categorii, dup cum urmeaz84:a) Acte prin care se stabilesc drepturi i/sau obligaii determinate pentru subiectul de drept cruia i

se adreseaz.Spre exemplu, n conformitate cu dispoziiile art. 54 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul

funcionarilor publici85: Numirea n funciile publice pentru care se organizeaz concurs n condiiile art. 51alin. (2) lit. c) se face prin act administrativ emis de conductorul autoritilor i instituiilor publice dinadministraia public central i local.

Potrivit alineatelor (4) i (5) ale aceluiai articol, prin actul administrativ de numire se stabilesc attdrepturile salariale precum i obligaiile, sarcinile specifice funciei publice pe care urmeaz s o ocupe persoanabeneficiar a actului administrativ.

Cu alte cuvinte, prin actul administrativ individual de numire n funcie se stabilesc fa de un subiectde drept determinat (ctigtorul concursului) att drepturi, precum i obligaii concrete, specifice funcieipublice respective.

b) Acte prin care se confer un statut personal sau acte atributive de statut personaln aceast categorie sunt incluse actele administrative individuale cu caracter recognitiv fa de o

activitate anterioar desfurat de beneficiarul actului i cruia i confer un complex de drepturi i obligaii, ncondiiile legii. Astfel de acte sunt considerate a fi: diplomele de studii (colare, universitare), deciziile depensionare, permisul pentru port arm, permisul de conducere etc.

c) Acte administrative prin care se aplic constrngerea administrativExemplul tipic citat n doctrina de specialitate l reprezint procesul-verbal prin care se constat

svrirea unei fapte contravenionale i de aplicare a sanciunii contravenionale. Materia este reglementat deOrdonana Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, care constituie legea-cadru.

n aceeai categorie se includ i actele administrative individuale prin care se instituie msuriasiguratorii n sarcina unor debitori ai bugetelor locale, conform Ordonanei Guvernului nr. 92/2003 privind

83 A se vedea art.3, lit. a din Legea nr. 52/2003 privind transparena n administraia public,

publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 70 din 3 febr.200384 Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, pp. 292-29685 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004, cu

modificrile i completrile ulterioare22


21/131

Codul de procedur fiscal. Astfel, potrivit art. 126 alin. (4) din Ordonan, Msurile asiguratorii se dispun prindecizie emis de organul fiscal competent, care trebuie motivat i semnat de conductorul organului fiscalrespectiv.

d) Acte administrativ-jurisdicionaleAceste acte juridice sunt acte administrative pentru c sunt emise (pronunate) de un organ de

jurisdicie ce funcioneaz n cadrul unui organ al administraiei publice i sunt de jurisdicie pentru c, prin ele,

se soluioneaz dup o anumit procedur, prevzut de lege, un conflict juridic ivit ntre un serviciu public i unparticular (persoan fizic sau juridic).86n legtur cu aceast categorie de acte administrative cu caracter individual, apreciem ca fiind necesar

i oportun elucidarea chestiunii dac actele administrativ-jurisdicionale mai sunt sau nu de actualitate, ncontextul modificrilor aduse prin revizuirea Constituiei. Astfel, art. 21 alin. (4) din Constituia Romniei,republicat, statueaz Jurisdiciile speciale administrative sunt facultative i gratuite.

n opinia noastr, legea fundamental nu elimin, ci dimpotriv, consfinete activitatea administrativ-jurisdicional, n condiiile legii speciale. Comentnd textul n cauz, autoarea Elena Simina Tnsescu relevc: Se exprim astfel rolul acestor jurisdicii n descongestionarea justiiei, iar gratuitatea este un mijloc dencurajare pentru a se recurge la asemenea proceduri.87.

Actele administrativ-jurisdicionale se particularizeaz prin urmtoarele caracteristici:

sunt emise/adoptate de ctre autoriti ale administraiei publice sau, de structuri administrativecreate n cadrul sau pe lng acestea;

obiectul acestor acte l constituie soluionarea unor litigii, pe baza sesizrii persoanei interesate; emiterea/adoptarea actelor administrativ-jurisdicionale se face dup o procedur bazat pe

principiul contradictorialitii; emitentul actului este independent n luarea soluiei, care trebuie motivat n toate cazurile; se bucur de o stabilitate mai mare dect celelalte acte administrative, constituind o excepie de la

principiul revocabilitii. Aceast particularitate nu echivaleaz ns cu puterea de lucru judecat decare se bucur hotrrile judectoreti;

mpotriva actelor administrativ-jurisdicionale pot fi formulate numai cile de atac prevzute delegea special.

3.2. Clasificarea actelor administrative dup conduita prescrisn raport cu acest criteriu, actele administrative se clasific n trei categorii, respectiv: onerative,

prohibitive i permisive, care la rndul lor pot avea, dup caz, caracter normativ sau individual.a) Actele onerative sunt acele acte administrative care oblig subiecii de drept crora li se adreseaz la

o anumit conduit sau prestaie.Un astfel de exemplu, l regsim n dispoziiile pct. 69.7 din Normele metodologice de aplicare a

Ordonanei Guvernului nr. 92/2003, aprobate prin H.G. nr. 1050/2004, conform crora: Orice persoanimpozabil, care, ulterior nregistrrii ca pltitor de tax pe valoarea adugat, nu mai realizeaz dect operaiunifr drept de deducere datorit obiectului de activitate, are obligaia s solicite scoaterea din evidena de pltitorde tax pe valoarea adugat, n termen de ....88

Aadar, prin actul administrativ menionat se stabilete conduita de urmat pentru contribuabilii care nu

mai desfoar activiti supuse taxei pe valoarea adugat.b) Actele prohibitive se caracterizeaz prin faptul c interzic anumite aciuni.n general, prin astfel de acte administrative se stabilesc norme de interdicie, cu caracter

contravenional sau se consacr constrngerea administrativ n cele mai diverse forme.Spre pild, conform art. 38 alin. (5) din H.G. nr. 955/2004: Se interzice amplasarea reclamelor pe: a)

cldirile ce adpostesc sedii ale autoritilor publice;.89

86 V.I. Priscaru, Contenciosul administrativ romn, Editura All, Bucureti, 1994, p. 13487 M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tnsescu, op. citat, p. 34; n acelai sens, a

se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, p. 29588 H.G. nr. 1050/2004 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.G: nr. 92/2003

privind Codul de procedur fiscal, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.

651 din 20 iulie 200489 H.G. nr. 955/2004 pentru aprobarea reglementrilor cadru de aplicare a O.G. nr. 71/2002 privindorganizarea i funcionarea serviciilor publice de administrarea domeniului public i privat deinteres local, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 660 din 22 iulie 2004

23


22/131

c) Acte permisive care se particularizeaz prin faptul c las subiecilor de drept facultatea (libertatea)de a-i alege conduita de urmat.

Aceast categorie de acte se particularizeaz prin faptul c nici nu oblig i nici nu interzic o anumitaciune, ci las subiecilor de drept libertatea de a-i alege conduita pe care o vor urma. De regul, n cazulactelor administrative individuale cu caracter permisiv, dreptul de a desfura anumite aciuni se exercit dectre titular pe baza unor verificri prealabile care au n vedere legalitatea aciunii.

Aa de exemplu, conform punctului 53.1 din Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 1050/2004:

Cnd pentru lmurirea unor mprejurri de fapt, organul fiscal consider necesar consultarea unor experi,poate numi unul sau mai muli experi, stabilind obiectivele asupra crora acetia trebuie s se pronune.

n mod generic, aceste acte se mpart n autorizaii i acte atributive de statut personal90.Autorizaiile se mpart la rndul lor n dou categorii, respectiv autorizaii impuse de lege i autorizaii

libere.Pentru prima categorie legiuitorul stabilete obligaia administraiei de a le elibera, dac sunt ntrunite

condiiile cerute de lege n vederea eliberrii lor.Astfel, potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 republicat, cu completrile i modificrile

ulterioare Autorizaia de construire se emite n cel mult 30 de zile de la data nregistrrii cererii, pe bazadocumentaiei depuse la autoritile prevzute la art. 4 ( primari, respectiv preedinii consiliilor judeene s.n.) ...91.

Este evident c, n aceste cazuri, autoritile administraiei publice au o dubl obligaie, respectiv de averifica dac solicitantul a depus documentaia complet i n caz afirmativ, de a elibera autorizaia deconstruire. n cazul n care documentaia tehnic este incomplet va notifica acest lucru solicitantului, cuindicaia de a depune documentele necesare.

Pe de alt parte, n cazul aa-ziselor autorizaii libere legea las administraiei libertatea de a apreciadac elibereaz sau nu autorizaia solicitat.

Un exemplu concret, l constituie autorizaia pentru exercitarea activitii de transport persoane saubunuri n regim de taxi, materie reglementat prin Legea nr. 38/2003 privind transportul n regim de taxi i nregim de nchiriere.92

Conform art. 14 alin. (3) din Lege: Numrul maxim de autorizaii taxi permanente i sezoniere pentru

perioada acordat, se va stabili prin hotrre a consiliului local, respectiv a Consiliului General al MunicipiuluiBucureti, cu consultarea asociaiilor.Din textul legal menionat, rezult c legiuitorul las administraiei publice locale facultatea de a stabili

un anumit numr de autorizaii n funcie de necesitile specifice ale unitii administrativ-teritoriale.

3.3. Clasificarea dup situaia juridic generat

Dup criteriul situaiei juridice generate distingem dou categorii de acte administrative respectiv, acteconstitutive i acte declarative (recognitive) de drepturi i obligaii.

Actele constitutive se particularizeaz prin faptul c instituie situaii juridice cu caracter de noutate, daunatere, modific sau sting raporturi juridice. Astfel de acte constitutive de drepturi i obligaii sunt diferiteletipuri de autorizaii ( ex. dee construire, pentru exercitarea unor profes

Documents

Drept Administrativ I -B