Drept administrativ (II) - suport de curs -

- DREPT, an II, sem.II -

I. Funcţia şi funcţionarul public administrativ

1. Noţiune. Clasificare

În baza articolului 73 alin. 3 litera j din Constituţia României, Parlamentul a adoptat Legea

organică privind statutul funcţionarilor publici, nr. 188/8.12.1999, act normativ ce a fost supus numeroaselor completări şi modificări.

Legea, în forma actuală, este structurată în 10 capitole şi 118 articole, ea propunându-şi să creeze un funcţionar public neutru din punct de vedere politic, capabil să îşi îndeplinească sarcinile de serviciu într-o structură administrativă compatibilă cu structurile similare din ţările Uniunii Europene.

Din conţinutul său rezultă că legea urmăreşte să reglementeze regimul funcţionarului public de carieră din administraţia publică. Aceasta reiese din coroborarea definiţiei dată de prezenta lege funcţionarului public în articolul 2 alin.2, care consacră că “funcţionarul public este persoana numită, în condiţiile legii, într-o funcţie publică”, cu definiţia funcţiei publice (art.2 alin.1), ca fiind cea care“ reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administraţia publică centrală, administraţia publică locală şi autorităţile administrative autonome ”.

În art.1 alin.1 din Statutul funcţionarilor publici se arată cadrul general de aplicare a prezentei legi, care “reglementează regimul general al raporturilor juridice dintre funcţionarii publici şi stat sau administraţia publică locală, prin autorităţile administrative autonome ori prin autorităţile şi instituţiile publice ale administraţiei publice centrale şi locale”, excepţie făcând acei funcţionari publici pentru care, prin legi speciale, se reglementează statutul lor juridic şi prevăzuţi, în cadrul prezentei legi, în art. 6 lit. a-e.

Articolele 12, 13 şi 14 precizează şi categoriile de servicii publice ai căror funcţionari sunt supuşi prezentului statut, şi anume:

a) categoria înalţilor funcţionari publici: secretarul general al Guvernului şi secretarul general adjunct al Guvernului, secretarul general şi secretarul general adjunct din ministere şi alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, prefectul, subprefectul, inspectorul guvernamental;

b) categoria funcţionarilor publici de conducere: director general, director general adjunct, director şi director adjunct din aparatul autorităţilor administrative autonome, al ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi în funcţiile publice asimilate acestora; secretar al unităţii administrativ-teritoriale; director executiv şi director executiv ai serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale, în cadrul instituţiei prefectului, în cadrul aparatului propriu al autorităţilor administraţiei publice locale şi al instituţiilor publice subordonate acestora, precum şi în funcţiile publice specifice asimilate acestora; şef serviciu, precum şi în funcţiile publice specifice asimilate acesteia; şef birou, precum şi în funcţiile publice specifice asimilate acesteia;

c) categoria funcţionarilor publici de execuţie: - clasa I, persoanele numite în următoarele funcţii publice generale: expert,

consilier, inspector, consilier juridic, auditor, precum şi în funcţiile publice specifice asimilate acestora.

- clasa a II-a, persoanele numite în funcţia publică generală de referent de specialitate, precum şi în funcţiile publice specifice asimilate acesteia.

- clasa a III-a, persoanele numite în funcţia publică generală de referent, precum şi în funcţiile publice specifice asimilate acesteia.

Constatăm, aşadar, că Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificări şi completări, are în vedere atât funcţionarii din aparatul administraţiei centrale, cât şi funcţionarii din cadrul administraţiei publice locale şi al celei autonome.

De la aplicarea dispoziţiilor statutului fac excepţie şi unele categorii pe care art. 6 le prevede expres şi anume:

a) personalul contractual salariat din aparatul propriu al autorităţilor şi instituţiilor publice, care desfăşoară activităţi de secretariat, administrative, protocol, gospodărire, întreţinere-reparaţii şi deservire, pază, precum şi altor categorii de personal care nu exercită prerogative de putere publică;

b) personalul salariat încadrat, pe baza încrederii personale, la cabinetul demnitarului; c) corpul magistraţilor; d) cadrele didactice; e) persoanele numite sau alese în funcţii de demnitate publică. Trăsăturile specifice funcţiei publice sunt următoarele:

1) Funcţia publică este o situaţie juridică reglementată legal, în sensul că drepturile şi obligaţiile care formează conţinutul acesteia sunt prestabilite pe cale unilaterală, prin norme juridice, de către organele administraţiei publice.

2) Funcţia publică reprezintă un ansamblu complex de drepturi şi obligaţii conferite titularului ei, care capătă un adevărat statut propriu şi participă la realizarea competenţei organului administraţiei publice din care face parte.

3) Funcţia publică are un caracter propriu, în sensul că aparţine numai celui anume învestit în cadrul unui organ al administraţiei publice.

4) Funcţia publică are un caracter continuu, în sensul că existenţa drepturilor şi obligaţiilor care formează conţinutul său durează atât timp cât durează competenţa organului administraţiei publice pe care funcţionarul public o realizează, fără intermitenţe.

5) Funcţia publică are un caracter obligatoriu, în sensul că exercitarea drepturilor şi îndeplinirea obligaţiilor care formează conţinutul său nu reprezintă o facultate sau o posibilitate la aprecierea titularului funcţiei, care este obligat să intervbină, din oficiu sau la cerere, potrivit competenţei sale.

6) Drepturile şi obligaţiile care formează conţinutul funcţiei publice sunt exercitate în regim de putere publică.

7) Funcţiile publice sunt ocupate de personalul de specialitate, anume de către funcţionarii publici.

Clasificarea funcţiilor publice se face după următoarele criterii

1) După întinderea competenţelor acordate, funcţiile publice se împart în:

• Funcţii publice generale, care au un caracter general şi comun tuturor autorităţilor şi instituţiilor publice, în vederea realizării competenţelor lor generale;

• Funcţii publice specifice, care au un caracter specific unor autorităţi şi instituţii publice, stabilite în vederea realizării competenţelor specifice;

2) După nivelul studiilor absolvite, funcţiile publice se împart în 3 clase :

• Funcţii publice din clasa I, care pot fi ocupate numai de persoanele care au studii universitare de licenţă absolvite cu diplomă, respectiv studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă

• Funcţii publice din clasa II, care pot fi ocupate numai de persoanele care au absolvit, cu diplomă, studii superioare de scurtă durată

• Funcţii publice din clasa III, care pot fi ocupate de persoanele care au absolvit studii liceale, respectiv studii medii liceale, finalizate cu diplomă de bacalaureat.

3) După locul ocupat în structura sistemului administraţiei publice:

• Funcţii publice de stat – sunt cele stabilite şi avizate în cadrul ministerelor, organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi în cadrul autorităţilor administrative autonome ;

• Funcţii publice teritoriale – sunt cele stabilite şi avizate în cadrul instituţiei prefectului, serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale ;

• Funcţii publice locale - sunt cele stabilite şi avizate în cadrul aparatului propriu al autorităţilor administraţiei publice locale şi al instituţiilor publice subordonate acestora.

4) După nivelul atribuţiilor titularului funcţiei publice, acestea se împart în trei categorii:

• Funcţii publice corespunzătoare categoriei înalţilor functionari publici

• Funcţii publice corespunzătore categoriei funcţionarilor publici de conducere

• Funcţii publice corespunzătoare categoriei funcţionarilor publici de execuţie

Funcţiile publice de execuţie sunt structurate pe grade profesionale : superior (nivel maxim), principal, asistent şi debutant.

5) După modul de învestitură în funcţie :

• Funcţii publice ocupate de funcţionari publici de drept – sunt cei care au fost învestiţi în mod legal cu exercitarea funcţiei publice, cu respectarea tuturor cerinţelor legii ;

• Funcţii publice ocupate de funcţionari de fapt – sunt cei care nu au fost învestiţi legal în funcţie. În cazul acestor persoane, în doctrină şi în jurisprudenţă s-a pus problema efectelor juridice produse de actele emise de ei. Învestirea fiind nelegală, teoretic, ar trebui ca toate actele emise de funcţionarii de fapt să fie lovite de nulitate absolută. În jurisprudenţă, această problemă a fost soluţionată însă nuanţat. Astfel, dacă învestirea funcţionarului a fost plauzibilă, în sensul că opinia publică şi autorităţile au crezut că funcţionarul era legal numit, deci terţii au fost de bună-credinţă, actele emise de funcţionarii de fapt trebuie considerate valabile, întrucât interesează drepturi private importante, iar prin anularea respectivelor acte s-ar aduce atingere siguranţei terţilor. Dimpotrivă, dacă învestirea unui funcţionar de fapt nu a fost plauzibilă, persoana se socoteşte un uzurpator, iar actele sale ca inexistente.

2. Statutul funcţionarilor publici. Reglementare actuală

• Raportul de serviciu (raportul de funcţie publică)

Raporturile juridice dintre serviciile publice şi funcţionarii publici care ocupă funcţii publice sunt raporturi juridice speciale de drept administrativ, anume raporturi de serviciu sau de funcţie publică (art.1 din Legea nr. 188/1999).

Aceste raporturi nu sunt raporturi juridice contractuale, nu sunt raporturi juridice de dreptul muncii, deşi dispoziţiile Statutului funcţionarilor publici se completează cu prevederile legislaţiei muncii, precum şi cu reglementări de drept civil sau penal, după caz, în măsura în care nu contravin legislaţiei specifice funcţiei publice (art.117).

Funcţionarul public ocupă o funcţie publică în urma promovării concursului, fiind numit întotdeauna printr-un act administrativ de numire (ordin, decizie etc.) de către conducătorul serviciului public în care există funcţia publică vacantă. Prin urmare, funcţionarul public exercită atribuţiile şi responsabilităţile ce dau conţinut funcţiei publice ocupate nu în temeiul unui contract de muncă sau al unui contract de prestări servicii, ci în baza raporturilor speciale de funcţie publică în care este subiect, mai precis direct în temeiul legii.

În acelaşi timp, funcţionarul public nu are posibilitatea şi nici dreptul să-şi negocieze cu cel care l-a numit nivelul salariului, obligaţiile care îi vor reveni, condiţiile în care urmează să lucreze, numărul de ore de program sau zile de concediu etc., deoarece toate aceste elemente sunt deja reglementate, fixate prin actele normative în baza cărora a fost înfiinţată funcţia publică.

În schimb, în temeiul legii cadru şi al legilor speciale, funcţionarii publici se bucură de stabilitate în funcţie şi au dreptul garantat la carieră.

Funcţionarii publici numiţi în funcţii publice trebuie să-şi desfăşoare activitatea, să-şi exercite atribuţiile şi responsabilităţile în condiţiile stabilite de lege, bazate pe principiile stipulate în art.3 din Legea nr.188/1999, anume: legalitate, imparţialitate, obiectivitate, transparenţă, eficienţă, eficacitate, responsabilitate, orientare către cetăţean, stabilitate în exercitarea funcţiei publice şi subordonare ierarhică.

În consecinţă, nu toate persoanele fizice care lucrează în administraţia publică au calitatea de funcţionari publici şi nu toţi funcţionarii din cadrul administraţiei publice se supun dispoziţiilor Legii nr.188/1999. De pildă, personalul contractual salariat din aparatul propriu al autorităţilor şi instituţiilor publice, care desfăşoară activităţi de secretariat, administrative, protocol, gospodărire, întreţinere-reparaţii şi deservire, pază, precum şi altor categorii de personal care nu exercită prerogative de putere publică este angajat cu contract individual de muncă şi i se aplică legislaţia muncii (art.6 lit.a). Pe de altă parte, pot beneficia de statute speciale funcţionarii publici care îşi desfăşoară activitatea în cadrul următoarelor servicii publice: structurile de specialitate ale Parlamentului României, ale Administraţiei Prezidenţiale, ale Consiliului Legislativ, serviciile diplomatice şi consulare, autoritatea vamală, poliţia şi alte structuri ale Ministerului Administraţiei şi Internelor, precum şi alte servicii publice stabilite prin lege (art.5 alin.1 lit. a-g).

• Recrutarea funcţionarilor publici Ocuparea funcţiilor publice vacante se face prin: promovare, transfer, redistribuire, recrutare şi

alte modalităţi prevăzute expres de Statutul funcţionarilor publici. Recrutarea în vederea intrării în corpul funcţionarilor publici se face prin concurs, în limita funcţiilor publice vacante rezervate în acest scop prin planul de ocupare a funcţiilor publice.

Condiţii de acces într-o funcţie publică Condiţiile de acces într-o funcţia publică sunt acele elemente specifice funcţiei publice prin

îndeplinirea cărora legiuitorul urmăreşte să garanteze calificarea profesională a viitorilor funcţionari şi să limiteze arbitrariul în selecţie.

Condiţiile de acces pot fi clasificate, în principal, în funcţie de două criterii. Astfel: - În funcţie de intervenţia aprecierii autoritaţii publice acestea pot fi: a. Condiţii obiective, caracterizate prin aceea că autoritatea se limitează să verifice în ce măsură

candidatul le îndeplineşte sau nu, fără a putea să facă vreo apreciere proprie (existenţa unei diplome atestând pregătirea profesională, a unui certificat medical privind starea de sănătate etc).

Aceste condiţii, la rândul lor, pot viza candidatul (cetăţenia, studiile) sau autoritate publică (existenţa unui post vacant).

b. Condiţii subiective, care permit o largă posibilitate de apreciere din partea autorităţii publice, în funcţie de natura funcţiei şi calităţile corespunzător necesare.

- În funcţie de sfera de aplicabilitate, distingem între: a. Condiţii generale, care vizează toate funcţiile şi demnităţile publice şi se regăsesc în

Constituţie şi în legea – cadru; b. Condiţii speciale, impuse anumitor categorii de funcţionari publici (din administraţia publică

locală, din justiţie etc.). Aceste condiţii sunt prevăzute de legile speciale care reglementează regimul anumitor funcţii publice.

Statutul funcţionarilor publici, în art. 54 , precizează că poate ocupa o funcţie publică persoana care îndeplineşte următoarele condiţii generale:

a) are cetăţenie română şi domiciliul în România; Justificarea instituirii condiţiei deţinerii cetăţeniei române rezidă în aceea că puterea publică în

România aparţine numai statului român, astfel încât persoana care prin atribuţiile sale specifice contribuie la realizarea acesteia trebuie să se identifice, prin cetăţenie, cu acest stat.

Cetăţenia română exprimă apartenenţa unei persoane la statul român şi reprezintă o garanţie de loialitate faţă de stat si faţă de modul de promovare a intereselor publice naţionale.

Instituirea acestei condiţii îşi are temeiul în articolul 16 alin.3 din Constituţia României, potrivit căruia funcţiile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, în condiţiile legii, de persoanele ce au cetăţenia română şi domiciliul în România. Constituţia modificată a mai adăugat un aliniat referitor la dreptul cetăţenilor din ţările UE de a ocupa, în condiţiile aderării României la UE, funcţii elective în administraţia publică locală (art. 16 alin.4).

Condiţia cetăţeniei este întâlnită şi în articolul 1 din Legea nr. 21/1991 privind cetăţenia română, potrivit căreia doar cetăţenii români pot ocupa funcţii publice civile şi militare.

Cerinţa referitoare la domiciliu îndeplineşte un rol similar întrucât, în unele legislaţii, legătura dintre un stat şi cetăţean se stabileşte în funcţie de domiciliu şi nu în funcţie de cetăţenie. Puterea publică se exercită între nişte limite bine stabilite, care sunt limitele teritoriale ale statului respectiv. Motivul pentru care această condiţie a fost impusă prin lege este aceea a realizării unei suprapuneri între spaţiul în care funcţionarul trăieşte şi cel în care îşi desfăşoară activitatea.

Deţinerea unei alte cetăţenii decât cea română sau a domiciliului într-un alt stat este un impediment legal absolut pentru ocuparea unei funcţii publice din cauza posibilelor conflicte de interese ce ar putea să apară.

b) cunoaşte limba română, scris şi vorbit; Această condiţie este impusă de prevederile articolului 13 din Constituţie, potrivit căruia în

România limba oficială este limba română, iar raţiunea pentru care este instituită această condiţie vizează faptul că persoanele ce ocupă funcţii publice vin în contact cu cetăţenii în calitate de titulari ai puterii publice.

c) are vârsta de minimum 18 ani împliniţi; d) are capacitate deplină de exerciţiu ; e) are o stare de sănătate corespunzătoare funcţiei publice pentru care candidează, atestată pe

bază de examen medical de specialitate; f) îndeplineşte condiţiile de studii prevăzute de lege pentru funcţia publică; g) îndeplineşte condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei publice; h) nu a fost condamnată pentru săvârşirea unei infracţiuni contra umanităţii, contra statului sau

contra autorităţii, de serviciu sau în legătură cu serviciul, care împiedică înfăptuirea justiţiei, de fals ori a unor fapte de corupţie sau a unei infracţiuni săvârşit cu intenţie, care ar face-o incompatibilă cu exercitarea funcţiei publice, cu excepţia situaţiei în care a intervinit reabilitarea;

i) nu a fost destituită dintr-o funcţie publică sau nu i-a încetat contractul individual de muncă pentru motive disciplinare în ultimii 7 ani;

j) nu a desfăşurat activitate de poliţie politică, astfel cum este definită prin lege. Reţinem, totodată, că Statutul, în art. 47 alin.2, impune obligaţia declarării averii la numirea

într-o funcţie publică, precum şi la încetarea raportului de serviciu, declaraţia făcându-se, în scris, pe propria răspundere şi ar trebui să cuprindă şi bunurile soţului şi ale copiilor minori. În opinia prof, Antonie Iorgovan, aceasta este o condiţie generală de acces la funcţia publică, chiar dacă nu este prevăzută sub sancţiunea de la regula jurământului.

Acestor condiţii cu caracter general li se adaugă, în cazul înalţilor funcţionari publici, următoarele condiţii (art. 16 alin.2):

- să aibă studii universitare de licenţă absolvite cu diplomă, respectiv studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă;

- să urmeze şi să absolve programe de formare specializată pentru ocuparea unei funcţii publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici ori a exercitat un mandat compet de parlamentar;

- să aibă o vechime în specialitatea studiilor necesare exercitării funcţiei publice de cel putin 5 ani;

- să fi promovat concursul naţional pentru intrarea în categoria înalţilor funcţionari publici. Condiţiile speciale de acces într-o funcţie publică se stabilesc de către autorităţile publice şi au

în vedere: - vechimea într-o anumită specialitate cerută de specificul funcţiei respective - nivelul studiilor - necesitatea şi gradul de cunoaştere a unei limbi străine - necesitatea şi nivelul cunoştinţelor de programare pe calculator - necesitatea şi gradul de cunoaştere a limbii minorităţii naţionale în localităţile în care minorităţile naţionale au o pondere minimă de 20% din populaţie (se referă la persoanele care vin în contact direct cu cetăţenii).

• Raporturile dintre funcţionarul public superior şi cel subordonat

Funcţionarul public subordonat are obligaţia de a executa ordinele superiorului său oerarhic. Prescripţiile superiorului ierarhic se pot prezenta sub două forme, anume prescripţii cu caracter general, cuprinse în circulare sau instrucţiuni de serviciu, şi ordine individuale, scrise sau verbale. În anumite cazuri, funcţionarul subordonat nu mai are obligaţia să respecte şi să se supună ordinelor superiorului său. Astfel, dacă ordinul are un vădit caracter ilegal ori este de natură să prejudicieze un interes legitim public sau privat, demnitatea, drepturile sau libertăţile fundamentale ale unei persoane, funcţionarul subordonat are nu numai dreptul, dar şi obligaţia să refuze executarea ordinului, pentru că, altfel, va răspunde şi el alături de autorul actului. Totodată, funcţionarul subordonat este obligat să înştiinţeze în scris conducerea serviciului public despre motivul refuzului său de a executa ordinul primit.

• Regimul juridic al actului de numire într-o funcţie publică

Actul de numire reprezintă un act juridic unilateral emis de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice în care există funcţia publică ocupată. Acest act îmbracă forma scrisă şi trebuie să conţină obligatoriu (art. 62 alin.4): temeiul legal al numirii, numele funcţionarului public, denumirea funcţiei publice, data de la care urmează să exercite funcţia publică, drepturile salariale, precum şi locul de desfăşurare a activităţii.

La intrarea în corpul uncţionarilor publici, funcţionarul public depune jurământul de credinţă în termen de 3 zile de la emiterea actului de numire în funcţia publică definitivă. Refuzul depunerii jurământului se consemnează în scris şi atrage revocarea actului administrativ de numire.

În cele mai multe situaţii, funcţionarii numiţi încheie şi un contract de muncă, expresie a acordului de voinţă a celor două părţi din raportul de muncă şi care reflectă drepturile şi obligaţiile lor reciproce, privitoare la condiţiile şi durata muncii, salarizarea, concediul de odihnă, protecţia socială, mai puţin drepturile şi obligaţiile ce formează conţinutul raportului funcţiei publice. Astfel, actul juridic al învestirii şi raportul de funcţie sunt dublate de contractul de muncă şi raportul de muncă (deşi în cazul unor funcţii, cum sunt cele militare, această dublare nu apare).

Actul de numire în funcţia publică are următoarele trăsături: - actul de numire este un act juridic, adică o manifestare de voinţă făcută cu scopul de a da

naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii. Drepturile şi obligaţiile generate de actul de numire alcătuiesc conţinutul raportului de serviciu (al raportului juridic de funcţie publică).

Statutul de funcţionar public se dobândeşte din momentul numirii şi se exercită din momentul depunerii jurământului. Prin urmare, actele emise de un funcţionar public numit care nu a depus jurământul sunt lovite de nulitate.

- voinţa juridică pe care o exprimă actul de numire are caracter unilateral, cu admiterea acceptării de către funcţionar, care se realizează în momentul prestării jurământului.

- spre deosebire de caracterul consensual al contractului individual de muncă, în care forma scrisă este cerută doar ad probationem, actul de numire în funcţia publică poate îmbrăca doar forma scrisă, condiţie cerută ad validitatem.

- actul de numire în funcţie, fiind o manifestare de voinţă făcută în consideraţiunea unei persoane fizice determinate, are un caracter personal. El vizează, deci, aptitudinile fizice şi psihice ale unui anumit subiect de drept privat care, prin numire, dobândeşte statutul de subiect de drept public.

• Perioada de stagiu Intrarea în corpul funcţionarilor publici de carieră direct după absolvirea studiilor se face numai

pe o funcţie publică de debutant. Astfel, candidaţii reuşiţi la concurs sunt numiţi funcţionari publici debutanţi prin ordin sau, după caz, dispoziţie a conducătorului autorităţii / instituţiei publice în a cărei organigramă se află funcţia publică vacantă.

Perioada de stagiu are ca obiect verificarea aptitudinilor profesionale în îndeplinirea atribuţiilor şi responsabilităţilor unei funcţii publice, formarea practică a funcţionarilor publici debutanţi, precum şi cunoaşterea de către aceştia a specificului administraţiei publice şi a exigenţelor acesteia.

Durata perioadei de stagiu este de 12 luni pentru funcţionarii publici de execuţie din clasa I, 8 luni pentru cei din clasa II şi 6 luni pentru cei din clasa III.

La terminarea perioadei de stagiu, funcţie de rezultatul evaluării realizate, funcţionarul public debutant va fi:

- numit funcţionar public de execuţie definitiv în clasa corespunzătoare studiilor absolvite, în funcţiile publice prevăzute la art.14, în gradul profesional asistent;

- eliberat din funcţia publică, în cazul în care a obţinut la evaluare a activităţii calificativul “nesatisfăcător”.

A se studia din Legea nr. 188/1999: - Numirea funcţionarilor publici (art. 62 alin.1-3) - Promovarea funcţionarilor publici şi evaluarea performanţelor profesionale (art.

63 – 69) - Drepturile şi îndatoririle funcţionarilor publici (art. 27 – 49)

3. Răspunderea juridică a funcţionarilor publici

Cu toate că literatura juridică analizează, în general, numai noţiunea de răspundere juridică sub

diferitele ei forme (penală, civilă, disciplinară, contravenţională), un rol important revine şi noţiunii de responsabilitate, văzută ca o raportare activă şi conştientă a funcţionarului public la normele şi

valorile colectivităţii.

Funcţionarii publici, în calitate de agenţi ai statului, exercită atribuţiile şi responsabilităţile funcţiei publice. Ei trebuie să îşi asume consecinţele actelor lor, dar, având în vedere că nu sunt decât împuterniciţi ai statului, prin intermediul cărora se exercită puterea publică, este echitabil ca răspunderea juridică să fie partajată între funcţionarii publici şi autoritatea / instituţia publică în cadrul căreia îşi desfăşoară activitatea. Astfel, dacă o autoritate administrativă este obligată să răspundă pentru o faptă a unui funcţionar public, ea are posibilitatea să se îndrepte împotriva acestuia cu o acţiune în regres pentru recuperarea daunelor pe care este obligată să le plătească terţilor.

Pe de altă parte, o persoană care este vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim prin acţiunea / inacţiunea unui funcţionar public, se poate adresa pentru repararea prejudiciilor şi recuperarea daunelor fie împotriva funcţionarului public care a săvârşit fapta, fie împotriva autorităţii administrative în care îşi desfăşoară activitatea respectivul funcţionar, care va răspunde solidar alături de acesta.

Răspunderea juridică a funcţionarilor publici îşi are temeiul în Legea nr. 188/1999 ori de câte ori fapta săvârşită are legătură cu exercitarea atribuţiilor de serviciu. Dacã fapta nu are legătură cu exercitarea atribuţiilor de serviciu, este atrasă una dintre formele răspunderii de drept comun. Potrivit art. 75 din Legea nr. 188/1999, încălcarea de către funcţionarii publici, cu vinovăţie, a îndatoririlor de serviciu atrage răspunderea disciplinară, contravenţională, civilă sau penală, după caz. Totuşi, răspunderea juridică a funcţionarilor publici nu se poate angaja dacă aceştia au respectat prevederile legale şi procedurile administrative aplicabile autorităţii sau instituţiei în care îşi desfăşoară activitatea.

Răspunderea disciplinară a funcţionarilor publici Această formă a răspunderii juridice administrative este atrasă în cazul săvârşirii de către un

funcţionar public a unei abateri disciplinare. Aceasta este definită de Legea nr. 188/1999 ca fiind fapta săvârşită cu vinovăţie de către un funcţionar public prin care se încalcă îndatoririle corespunzătoare funcţiei publice şi a normelor de conduită profesională şi civică prevăzute de lege.

Caracteristicile răspunderii disciplinare: 1. Intervine numai în cazul săvârşirii de către funcţionarul public a unei fapte calificată de

normele dreptului administrativ ca fiind abatere disciplinară. 2. Subiectul activ este funcţionarul public, iar subiectul pasiv este autoritatea sau instituţia

publică în cadrul căreia acesta îşi desfăşoară activitatea. 3. Procedura de constatare, sancţionare şi contestare a sancţiunii este o procedură specială,

reglementată de Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici şi de H.G. nr. 1210/2003. Legea nr. 188/1999 enumeră, cu titlu exemplificativ, următoarele fapte considerate abateri

disciplinare: - întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor - absenţe nemotivate de la serviciu - intervenţiile / stăruinţele pentru soluţionarea unor cereri în afara cadrului legal - nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialităţii lucrărilor cu acest caracter - refuzul de a îndeplini atribuţiile de serviciu - neglijenţă repetată în efectuarea lucrărilor

- săvârşirea unor fapte de natură să aducă atingere prestigiului autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea

- exprimarea sau desfăşurarea în calitatea de funcţionar public sau în timpul programului de lucru a unor opinii sau activităţi cu caracter politic

- nerespectarea prevederilor legale privitoare la incompatibilităţi şi la conflictul de interese. Potrivit art. 77 alin.3 din Statutul funcţionarilor publici, sancţiunile disciplinare sunt

următoarele: a. Mustrarea scrisă b. Diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de până la 3 luni. c. Suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după caz, de promovare în funcţia publică pe o perioadă de 1-3 ani. d. Retrogradarea în trepetele de salarizare sau retrogradarea în funcţia publică pe o perioadă de până la un an e. Destituirea din funcţia publică.

Procedura aplicării sancţiunilor disciplinare are la bază respectarea anumitor principii, cum ar

fi: � Principiul garantării dreptului la apărare, potrivit căruia funcţionarul public are dreptul de a fi

audiat, de a prezenta dovezi în apărarea sa şi de a fi asistat de către un apărător. � Principiul contradictorialităţii, potrivit căruia părţilor trebuie să li se acorde posibilitatea să ia în

discuţie toate aspectele cauzei. � Principiul prezumţiei de nevinovăţie � Principiul celerităţii, care presupune soluţionarea cauzei în condiţii de operativitate � Principiul proportionalităţii, care presupune ca între gravitatea şi împrejurările faptei săvârşite

şi sancţiunea aplicată să existe o anumită proporţionalitate. � Principiul legalităţii, potrivit căruia funcţionarului public nu-i pot fi aplicate decât sancţiunile

disciplinare prevăzute în Legea nr. 188/1999. � Principiul unicităţii, potrivit căruia funcţionarului public nu i se poate aplica pentru săvârşirea

unei abateri disciplinare decât o singură sancţiune disciplinară. Sancţiunile disciplinare sunt aplicate de către persoana care are competenţa legală de numire în

funcţia publică, în mod direct, în cazul mustrării scrise şi la propunerea comisiei de disciplină, în cazul celorlalte sancţiuni disciplinare (lit. b –e).

În cazul sancţiunilor disciplinare mai severe, aplicarea acestora va avea întotdeauna la bază un raport al comisiei de disciplină. Aceasta este singura competentă să cerceteze împrejurările în care a fost săvârşită fapta şi să propună sancţiunea care urmează să fie aplicată. Modul de constituire, componenţa, atribuţiile, modul de funcţionare a comisiei de disciplină sunt prevăzute în H.G. nr. 1210/2003.

Procedura de tragere la răspundere disciplinară este declanşată în urma formulării în scris a unei sesizări. Aceasta poate fi formulată de către conducătorul compartimentului în care un funcţionar public îşi desfăşoară activitatea, de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, precum şi de orice persoană interesată care consideră că a fost vătămată prin fapta săvârşită de un funcţionar public, dacă această faptă constituie abatere disciplinară.

Pentru individualizarea sancţiunii disciplinare, comisia va ţine cont de cauzele şi gravitatea abaterii disciplinare, de împrejurările în care aceasta a fost săvârşită, de gradul de vinovăţie şi consecinţele abaterii, de conduita generală în timpul serviciului a funcţionarului public, precum şi de existenţa în antecedentele acestuia a altor sancţiuni disciplinare care nu au fost radiate.

Sancţiunile disciplinare se aplică în termen de cel mult 1 an de la data sesizării comisiei de disciplină cu privire la săvârşirea abaterii disciplinare, dar nu mai târziu de 2 ani de la data săvârşirii abaterii.

Functionarul public care este nemulţumit de sancţiunea aplicată prin ordinul sau dispoziţia conducătorului autorităţii publice se poate adresa instanţei de contencios administrativ, solicitând anularea sau modificarea, după caz, a actului de sancţionare.

Din punct de vedere al efectului pe care îl are trecerea timpului asupra sancţiunilor disciplinare: mustrarea va fi radiată după trecerea unui termen de 6 luni de la aplicare, cu condiţia ca, în această perioadă, funcţionarul public să nu mai fi săvârşit alte abateri disciplinare. Restul sancţiunilor disciplinare sunt radiate în termen de 1 an de la expirarea termenului pentru care au fost aplicate, cu excepţia destituirii din funcţie, care este radiată în termen de 7 ani de la aplicare, cu îndeplinirea aceleiaşi condiţii.

Potrivit art.83 alin.1 din Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici,

răspunderea contravenţională a funcţionarilor publici se angajează în cazul în care aceştia au săvârşit o contravenţie în timpul şi în legătură cu sarcinile de serviciu.

Aprecierea gradului de pericol social se face prin lege, care stabileşte expres situaţiile în care fapta funcţionarului public constituie sau nu contravenţie.

În cazul funcţionarilor publici ce săvârşesc contravenţii, se aplică prevederile legii-cadru (O.G. nr.2/2001) privind constatarea contravenţiilor, aplicarea sancţiunilor contravenţionale, procedura de constatare, căile de atac şi executarea silită a proceselor-verbale de constatare şi de aplicare a sancţiunilor contravenţionale.

Pe de altă parte, funcţionarii publici sunt împuterniciţi, în cazurile stabilite prin lege, să constate săvârşirea unei contravenţii şi să aplice sancţiuni contravenţionale.

A se studia din Legea nr. 188/1999: - RĂSPUNDEREA CIVILĂ ŞI PENALĂ A FUNCŢIONARILOR PUBLICI

(art.84 – 86). - DELEGAREA (art.88), DETAŞAREA (art.89), TRANSFERUL (art.90) - SUSPENDAREA RAPORTULUI DE SERVICIU (art.94 – 96) - ÎNCETAREA RAPORTULUI DE SERVICIU (art. 97 – 99; 101 – 104).

II. Controlul activităţii administraţiei publice 1. Noţiune, necesitate

Administraţia publică se conturează la nivel statal ca şi o putere de sine stătătoare, cu propriile

sale interese şi scopuri, este drept conectată, indisolubil legată de puterea executivă şi de procesele politice din această zonă a puterii statale.

Gândind în termenii democraţiei moderne, dacă afirmaţia anterioară este adevărată, atunci trebuie să existe în stat forţe care să controleze funcţionarea acestei puteri. În virtutea principiului check and balancies trebuie să existe în stat alte forţe care să contrabalanseze puterea administraţiei publice tocmai pentru nu a deveni o putere de necontrolat. Cu alte cuvinte, trebuie să existe în orice ţară democratică un control asupra administraţiei (birocraţiei) publice. Acest control – avînd în vedere iarăşi principiul separării puterilor în stat – nu poate fi exercitat de căre o singură instituţie, o singură putere tocmai din cauză că existenţa a numai două puteri poate duce la perpetuarea unei stări conflictuale.

Democraţia presupune mai multe centre de putere care să acţioneze în acelaşi timp, dar pe căi diferite asupra acelui centru de putere care încearcă să acapareze puterea totală / supremă. În termenii

democraţiei asupra administraţiei publice trebuie să acţioneze – în sensul limitării puterii sale – o serie de alte instituţii statale şi sociale, formînd un întreg sistem de control.

Garanţia juridică a îndeplinirii conformităţii activităţii organelor administraţiei publice cu exigenţele stabilite de forurile politice îl constituie controlul asupra modului în care aceste organe şi-au exercitat atribuţiile conferite de lege de către înseşi autorităţile administrative sau de către autorităţi care înfăptuiesc celelalte puteri ale statului, legislativă sau judecătorească.

Controlul activităţii administraţiei publice reprezintă o cerinţă a principiului legalităţii care conduce activitatea administraţiei publice şi care supune autoritatea administrativă obligaţiei de a emite sau adopta acte administrative cu respectarea dispoziţiilor prevăzute de lege.

2. Formele controlului administraţiei publice. Clasificare

Având în vedere complexitatea deosebită a activităţii pe care o desfăşoară autorităţile

administraţiei publice, atât la nivel central, cât şi local, care cuprinde toate elementele şi sectoarele vieţii economico-sociale, formele de control folosite sunt foarte diverse, drept pentru care, în doctrină, se utilizează următoarele criterii de clasificare:

După natura juridică a autorităţii care exercită controlul administraţiei publice, se pot distinge:

• Controlul exercitat de autoritatea legislativă (Parlament), direct sau prin intermediul unor autorităţi publice ce depind de Parlament (Avocatul Poporului, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ)

• Controlul exercitat de autorităţi ale administraţiei publice • Controlul jurisdicţional (exercitat de autorităţile judecătoreşti şi de Curtea Constituţională) • Controlul politic • Controlul popular • Controlul economic

Sintetizând, se poate afirma că în cadrul mecanismului statului, toate cele trei puteri ale statului – legislativă, executivă şi judecătorească – exercită, prin mijloace specifice, controlul asupra administraţiei publice, la care se vor adăuga însă şi alte autorităţi autonome.

După regimul procedural aplicabil: • Control contencios (realizat de instanţele judecătoreşti, de Curtea Constituţională, în cazul

ordonanţelor Guvernului, de organele administrative cu caracter jurisdicţional şi uneori de comisiile parlamentare de anchetă)

• Control necontencios (control parlamentar tradiţional, control administrativ ierarhic, unele forme ale controlului administrativ specializat etc.)

După efectele pe care le determină: • Control care atrage atenţionări şi sancţionări ale organelor administrative şi funcţionarilor

acestora, însoţite de anularea actelor • Control care atrage numai atenţionări şi sancţionări

a. Controlul parlamentar

Formă a controlului politic, acest tip de control corespunde unei necesităţi fundamentale şi aparţine reprezentanţilor naţiunii de a verifica constant că administraţia nu se abate de la liniile directoare care i-au fost fixate. Parlamentul, prin natura funcţionării sale, poate exercita mai ales un control preventiv a priori

asupra birocraţiei şi mai puţin un control ulterior – a posteriori – deşi acest mod de a controla nu lipseşte din arsenalul Parlamentului.

Principala modalitate prin care Parlamentul are control asupra administraţiei publice sunt legile, fie ele constituţionale, organice sau ordinare. Prin aceste legi, Parlamentul trasează principalele limite ale funcţionării formale ale administraţiei publice, se stabilesc atribuţiile sistemului administrativ, regulile de funcţionare şi modalităţile de control ale sistemului birocratic. Se stabileşte cadrul general de funcţionare şi rolul administraţiei publice în stat. Aceste reguli sunt cuprinse în unele dintre legile organice, cum ar Legea administraţiei publice, Legea funcţionării guvernului şi a aparatului acestuia, Legea organizării ministerelor şi a altor agenţii naţionale ş.a.m.d. Alte reguli privind organizarea administraţiei sunt cuprinse “doar” în legi ordinare, cum ar fi Legea alegerilor locale, parlamentare şi prezidenţiale sau alte legi. Toate aceste legi sunt bazate pe principiile administraţiei enunţate în Constituţie. Aceste legi prevăd o serie de reguli “comportamentale” ale instituţiilor care compun sistemul administrativ prin stabilirea naturii relaţiilor şi resurselor de care dispun atât la nivel de autoritate, cât şi la nivel economic. Regulile de funcţionare stabilite prin lege sunt obligatorii pentru instituţia administrativă tot aşa cum regulile legilor sunt obligatorii şi pentru orice persoană fizică în relaţiile cu alte persoane naturale. Parlamentul, pe lângă faptul că stabileşte regulile generale de funcţionare a administraţiei publice, poate controla birocraţia de stat şi a posteriori, prin instituirea unor comisii parlamentare de control care verifică funcţionarea administraţiei publice în anumite domenii de activitate considerate de Parlament deficitare sau prost conduse. Aceste comisii, în genere, sunt înfiinţate la apariţia unor abuzuri sau neglijenţe în ceea ce priveşte funcţionarea sistemului administraţiei publice. Un exemplu în acest sens se leagă de căderea fondului mutual al Fondului Naţional de Investiţii (FNI). Comisia parlamentară înfiinţată pentru investigarea cauzelor ce au dus la prăbuşirea fondului de investiţii sus amintit a ajuns la concluzia că autorităţile statale, adică cele ale administraţiei publice centrale, nu îşi exercitaseră atribuţiile ce le reveneau şi, în consecinţă, din această cauză a fost posibilă falimentarea frauduloasă a fondului de investiţii. În particular, raportul comisiei învinuia Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare – un organism administrativ de specialitate subordonat executivului central – de funcţionare lacunară şi nerespectarea atribuţiilor ce le revenea prin lege. Totodată, raportul cerea executivului să stabilească măsuri pentru a preîntâmpina asemenea situaţii în viitor. Controlul parlamentar se concretizează, de regulă, prin interpelările şi întrebările parlamentarilor adresate miniştrilor, a dezbaterilor rapoartelor şi declaraţiilor primului-ministru, a informărilor prezentate de Guvern şi de celelalte organe ale administraţiei publice, a analizelor în comisiile permanente sau în cele de anchetă. Controlul politic poate antrena răspunderea politică a Guvernului şi nu poate avea o influenţă directă asupra funcţionarilor sau asupra actelor lor juridice. Controlul parlamentar asupra administraţiei publice urmăreşte cu precădere funcţionarea serviciilor publice, aplicarea legii de către autorităţile administraţiei publice centrale, evitarea abuzului de putere al funcţionarilor publici, respectarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti.

b. Controlul administrativ Generic, controlul înfăptuit de către administraţia publică asupra ei înşişi poartă denumirea de

control administrativ. În funcţie de poziţia organelor administrative care efectuează controlul faţă de organul controlat distingem 2 forme:

• controlul intern, când se realizează de persoane, compartimente etc. din interiorul organului administrativ controlat

• controlul extern, când este exercitat de organe sau funcţionari din afara organelor controlate

Controlul administrativ extern se clasifică în: • control ierarhic

• control de supraveghere generală a Guvernului asupra administraţiei publice • control de tutelă administrativă • control specializat (exercitat de organe administrative cu atribuţii speciale de control, în cele

mai diverse domenii şi sectoare de activitate: financiar, sanitar, protecţia muncii, comerţ etc.). • control administrativ-jurisdicţional

Controlul administrativ intern Acesta îmbracă 2 forme: - un control intern general, realizat de către conducătorii serviciilor publice ori de funcţionari

publici cu funcţii de conducere, din interiorul organului, asupra celor din subordinea lor - un control intern specializat, realizat de structuri organizatorice sau persoane specializate (de

ex. controlul financiar preventiv). Controlul administrativ intern are un caracter permanent, fiind regăsit, obligatoriu, la nivelul

fiecărei structuri, organ sau autoritate administrativă. Organizarea administrativă fiind fundamentată pe ierarhie, generând astfel raporturi de

subordonare între funcţionarii administrativi, controlul administrativ intern cuprinde verificarea eficienţei, legalităţii, eficacităţii şi a oportunităţii de către funcţionarii ierarhic superiori.

Pe de altă parte, controlul intern se exercită fie din oficiu, fie la sesizarea unui particular care se consideră vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim prin emiterea sau refuzul emiterii unui act administrativ. În această a doua ipoteză, controlul exercitat la sesizarea particularului se numeşte recurs administrativ, care, la rându-i, poate prezenta 2 forme: recurs graţios şi recurs ierarhic.

Recursul graţios reprezintă cererea adresată de către particularul vătămat printr-un act administrativ / prin refuzul emiterii unui act administrativ direct emitentului actului, prin care se solicită revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Recursul graţios poate fi exercitat şi în situaţia în care autoritatea administrativă emitentă nu a dat un răspuns cererii formulate de către un particular, în termenul prevăzut de lege sau într-un termen de 30 de zile de la data depunerii cererii, termen care este prevăzut cu caracter general de către Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Recursul graţios este prevăzut de art.7 al Legii nr. 554/2004 şi constituie, totodată, o condiţie de îndeplinirea căreia este legată şi posibilitatea ulterioară a particularului vătămat de a se adresa unei instanţe de contencios administrativ.

Recursul ierarhic reprezintă sesizarea adresată de către particularul vătămat prin emiterea/ adoptarea unui act administrativ / prin refuzul emiterii unui act administrativ autorităţii administrative ierarhic superioare celei emitente.

Ca şi recursul graţios, recursul ierarhic este tot o consecinţă a principiului legalităţii însă, spre deosebire de execiţiul recursului graţios, exerciţiul recursului ierarhic este lăsat la latitudinea persoanelor interesate, Legea contenciosului administrativ necondiţionând introducerea unei acţiuni în contencios administrativ de exercitarea recursului ierarhic.

Recursul ierarhic este reglementat de art.7 din Legea nr. 554/2004 şi reprezintă situaţia în care autoritatea ierarhic superioară soluţionează o cerere care vizează legalitatea unui act administrativ emis de o autoritate subordonată.

Autoritatea superioară are posibilitatea, dacă sesizarea este întemeiată, să modifice sau să anuleze actul administrativ. În acest ultim caz, autoritatea ierarhic superioară fie poate să se substituie autorităţii emitente, fie să oblige autoritatea emitentă să emită un alt act administrativ cu respectarea condiţiilor de legalitate prevăzute de lege ( o nouă modificare). De asemenea, autoritatea ierarhic superioară poate obliga organul ierarhic inferior să emită certificatul sau adeverinţa solicitată de către particular.

Atât recursul graţios, cât şi recursul ierarhic se declanşează numai la o sesizare adresată autorităţii administrative de către persoanele interesate; aceloraşi autorităţi administrative le revine şi sarcina de a soluţiona sesizarea şi de a lua măsurile necesare remedierii situaţiei atunci când apreciază sesizarea întemeiată.

Controlul intern se prezintă sub două tipuri: a) Control intern propriu-zis, care se exercită din oficiu de către compartimentul de specialitate din cadrul autorităţii administrative şi vizează stabilirea condiţiilor de legalitate şi oportunitate în care a fost emis un act administrativ. Are drept cauze eliminarea din conţinutul actelor administrative a prevederilor contrare legii.

Controlul intern poate fi prealabil, concomitent şi posterior. În lipsa controlului prealabil, autoritatea administrativă nu poate emite actul administrativ.

Controlul concomitent este dificil de realizat astfel încât el este mai puţin folosit. Controlul posterior, cel mai utilizat, vizează controlul legalităţii şi oportunităţii actelor

administrative. b) Control intern ierarhic este controlul de legalitate şi oportunitate exercitat de către autorităţile administrative ierarhic superioare, cu privire la activităţile autorităţilor administrative care emit / adoptă acte administrative. De exemplu: controlul exercitat de către ministere asupra actelor emise de autorităţile administraţiei publice deconcentrate din teritoriu.

În urma exercitării acestui control, autorităţile administrative ierarhic superioare pot confirma / modifica / anula / revoca, în tot / în parte, actele administrative emise de organele inferioare.

Controlul administrativ extern Acest control comportă două forme, unul al cărui obiect are un caracter general, celălalt cu un

obiect particular, specializat, vizând protejarea unui aspect determinat al legalităţii administrative sau care se aplică numai anumitor categorii de servicii. El se exercită de către autorităţi administrative, demnitari sau funcţionari publici din afara autorităţii ce face obiectul controlului şi îmbracă următoarele forme:

- controlul ierarhic (de ex. Guvern – prefecţi) este controlul exercitat din oficiu, de către organele ierarhic superioare asupra activităţii organelor din subordine.

- controlul de tutelă administrativă. Tutela administrativă se asociază cu modalitatea efectivă de organizare şi funcţionare a administraţiei publice locale pe baza principiului descentralizării administrative. Întrucât aplicarea descentralizării administrative nu are drept consecinţă independenţa totală a colectivităţilor locale faţă de statul în care sunt organizate, autorităţile publice centrale îşi rezervă dreptul de a supraveghea activitatea colectivităţilor locale, exercitând asupra acestora un anumit tip de control, care poartă denumirea de tutelă administrativă, mai fiind numit şi control de legalitate.

Raporturile de tutelă administrativă sunt raporturi de drept administrativ, dar cu totul speciale, pe care le întâlnim doar în administraţia publică. Legislaţia noastră a revenit la tradiţia numirii de către Guvern a unui prefect, la nivelul judeţelor, care apare atât ca reprezentant al Guvernului, pentru a exercita controlul de tutelă administrativă, cât şi ca reprezentant al Guvernului pentru a conduce activitatea serviciilor publice statale de la nivelul judeţului.

Tutela administrativă se exercită de către Guvern, în contextul amplu al supravegherii autorităţii publice executive asupra întregii structuri a administraţiei publice, deci inclusiv asupra administraţiei publice locale. Mult mai pregnant în acest caz este rolul prefectului, ca autoritate de tutelă administrativă, care îndeplineşte, în numele Guvernului pe care îl reprezintă la nivel teritorial, toate drepturile şi obligaţiile specifice, în condiţiile legii.

Potrivit principiului tutelei administrative reglementat implicit în Constituţie, articolul 123, prefectul este reprezentantul Guvernului la nivel judeţean. Aşadar, prefectul ca instituţie a administraţiei teritoriale a statului, este principala autoritate care exercită tutela administrativă

(controlul de legalitate) în numele Guvernului, în anumite situaţii prevăzute de lege controlul prefectului trebuind corelat cu rolul şi competenţele atât ale unor structuri guvernamentale (Autoritatea Naţională de Control) şi Ministerul Administraţiei şi Internelor, cât şi ale altor organe şi autorităţi ale administraţiei publice.

Cu excepţia instituţiei prefectului, al cărei rol este dominant în contextul supravegherii activităţii autorităţilor administraţiei publice locale, mai cu seamă pe linia respectării legii, Guvernul îşi exercită prerogativele relativ la tutela administrativă prin intermediul unor structuri guvernamentale specializate, dar şi prin mijlocirea altor ministere sau organe centrale de specialitate care au competenţe în domeniu.

Potrivit art. 123 alin. 2 din Constituţie, „Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale”. Potrivit art. 123 alin. 3, atribuţiile prefectului se stabilesc prin lege organică, în cazul de faţă Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului.

Ca autoritate de supraveghere a respectării legii de către autorităţile administraţiei publice locale, prefectul are dreptul să atace în faţa instanţei de contencios administrativ un act al consiliului judeţean, al preşedintelui consiliului judeţean, al consiliului local sau al primarului, atunci când apreciază că acesta este ilegal.

Pentru a se evita producerea unor efecte ireparabile, Constituţia prevede principiul suspendării de drept a actului atacat, fiind consacrată o normă de protecţie a persoanei în faţa unor eventuale abuzuri ale autorităţii administraţiei publice locale, cât şi a intereselor naţionale în raport cu cele locale.

Raporturile de tutelă administrativă sunt raporturi speciale, particulare, deoarece ele nu sunt reglementate expressis verbis, ci doar implicit în Constituţie şi în celelalte texte normative menţionate. Deşi nu sunt reglementate expressis verbis, aceste raporturi sunt prezente.

Această formă de control se realizează indirect pentru că prefectul doar sesizează instanţa de judecată cu privire la legalitatea actelor administrative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale şi judeţene (controlul direct este realizat de instanţa de judecată).

Este o forma de control incomplet realizat pentru că, potrivit art. 26 din Legea privind instituţia prefectului, “în exercitarea atribuţiei cu privire la verificarea legalităţii actelor administrative ale autorităţilor administraţiei publice locale ori judeţene, prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, aceste acte, dacă le consideră nelegale, cu excepţia actelor de gestiune; actul atacat este suspendat de drept”. Este, de asemenea, un control incomplet realizat deoarece prefectul exercită controlul doar asupra unei părţi din activitatea de administraţie publică şi anume adoptarea / emiterea de acte administrative (art. 134 (b) din Legea nr. 215/2001).

Este, de asemenea, o formă de control parţial realizată de către prefect pentru că acesta poate constata doar legalitatea sau nelegalitatea actelor şi poate doar cere revocarea sau modificarea lor. Se exercită controlul asupra actelor adoptate ori emise de autorităţile administraţiei publice locale şi judeţene, exceptând actele de gestiune curentă ( art.26 din Legea nr. 340/2004).

Guvernul, conform art. 102 din Constituţie, exercită supravegherea şi conducerea generală a administraţiei publice, iar tutela este parte a acţiunii de supraveghere. După cum am precizat, reprezentant al autorităţii tutelare este prefectul, prin intermediul căruia Guvernul îşi exercita respectivele competeţe de control.

- controlul administrativ extern specializat este controlul de legalitate exercitat de unele autorităţi publice, cu o anumită competenţă, la autorităţile publice care au alte competenţe, indiferent de subordonarea lor şi vizează anumite segmente ale activităţii administraţiei publice (de ex. finanţe publice, protecţia muncii, starea civilă, protecţia mediului etc.). El se exercită prin unele autorităţi ale administraţiei publice (de ex. Ministerul Administraţiei şi Internelor, prefecţi etc.), de unele organe specializate ale administraţiei publice (de ex. Inspecţia muncii), de demnitari (preşedinţii consiliilor judeţene, primari) sau de către funcţionari publici cu atribuţii de control.

- controlul exercitat prin jurisdicţiile administrative este forma de control care se realizează prin organe cu atribuţii jurisdicţionale aflate în sistemul organelor administraţiei publice. Această formă de control vizează doar legalitatea unor categorii de acte administrative expres prevăzute de lege.

c. Controlul politic

Este o formă de control pe care mulţi dintre specialiştii în domeniu nu l-ar considera o formă separată de control deoarece ia forma unui control interior. Juriştii specializaţi în domeniul public şi administrativ l-ar considera pur şi simplu o formă de control obişnuită. Dar cum se manifestă controlul politic asupra administraţiei publice ? În primul rînd şi cel mai efectiv se manifestă prin faptul că, în majoritatea cazurilor, în fruntea instituţiilor administrative se află persoane care au acces la aceste funcţii printr-un scrutin electoral, au fost aleşi pe baza unui vot popular. Iar, unde sunt alegeri este şi politică. Persoanele candidate la o funcţie publică sunt nominalizate cel mai adesea de către partide politice, iar candidaţii înşişi au opţiuni ideologice şi programatice diferite. Lupta pentru ocuparea funţiei publice se dă pe terenul politic. Odată instalată, persoana care a câştigat alegerile pentru funcţia publică va controla sistemul administrativ subordonat mai înainte şi din punct de vedere politic. “Ne îndreptăm către o direcţie greşită” – este sloganul cel mai des întâlnit la cei mai mulţi dintre proaspăţii aleşi în funcţii publice. Şi întotdeauna găsesc să “rectifice” cursul avut până atunci a programelor adminstrative fiindcă ele nu corespund cu cerinţele, tezele ideologice pe care le-a afirmat candidatul în procesul electoral. Controlul este mai înainte unul politic şi numai după aceea unul de natură managerială, profesională. Acest control politic este mai prezent dacă luăm în considerare şi faptul că – mai ales în cazul administraţiilor publice locale – persoanele publice alese în funcţii de conducere se subordonează unor foruri deliberative. Acest for deliberativ, în cazul administraţiei centrale, este Parlamentul, iar în cazul autorităţilor locale este vorba de consiliile locale şi / sau regionale, care au control asupra deciziilor luate de către primul ministru, ca şef al administraţiei centrale, asupra primarului – conducătorul administraţiei locale şi preşedintele consiliului judeţean – conducătorul administraţiei judeţene / regionale. Hotărârile acestor foruri deliberative sunt obligatorii în execuţie pentru persoanele publice executive aflate în fruntea unor administraţii. Hotărârile atât ale parlamentelor, consiliilor locale sau regionale sunt luate pe bază de vot, votul fiind precedat de către dezbateri nu de altă natură, ci poltice. Ba mai mult, forurile deliberative sunt alcătuite după rezultatul unor alegeri de ordin politic ca şi în cazul persoanelor publice care ocupă demnităţi de execuţie. Lupta pentru putere în domeniul public este caracteristica politicii şi nu a altei sfere sociale. În consecinţă, se poate afirma că există un control politic asupra administraţiei, dar care se manifestă din interiorul sistemului administrativ şi nu din exteriorul acestuia. Poate tocmai din această cauză această formă a controlului nu este atât de evidentă pentru mulţi dintre observatorii fenomenului administrativ.

d. Controlul popular

Ca şi în cazul controlului politic, atât controlul popular, cât şi controlul economic este mai puţin definit în România tocmai din cauza că aceste forme de control nu sunt atât de proeminente ca şi cele juridice sau financiare. Deşi nu ies atât de mult în evidenţă, aceste forme de control îşi au rolul lor în sistemul administrativ. Controlul popular al administraţiei se poate exercita în două forme. Forma intermediată a controlului popular se materializează prin şi cu ajutorul mass-mediei, iar controlul popular direct se realizează prin referendumuri, fie ele naţionale sau locale. În forma mediată a controlului popular, mass-media este cea care, analizând consecvent şi permanent acţiunile administrative ale unei autorităţi sau alteia, din puntul de vedere al cetăţeanului, cetăţenilor sau a comunităţii, poate determina administraţia în cauză să rectifice măsurile deja luate sau aflate în proiect.

Mecanismul modificării cursului unei decizii administrative este relativ simplu: se măreşte cercul decidenţilor şi a cunoscătorilor problemei în cauză, prin această măsură modificându-se şi rezultatul şi / sau natura deciziei luate asupra problemeii aflate pe ordinea de zi. Mecanismul sus amintit funcţionează mai ales în cazul în care de pe urma deciziei comunitatea ar fi revoltată din punct de vedere moral sau ar avea de pierdut în sensul economic al cuvântului. Acelaşi control popular se manifestă şi în cazul în care decizia este greu de luat tocmai din cauza importanţei impactului acesteia asupra comunităţii. În asemena cazuri, decizia este luată de un corp electoral în forma unei exprimări a voinţei asemănătoare alegerilor. Este referendumul. Puterea de luare a deciziei este preluată de către comunitatea în cauză de la conducătorii politici-administrativi ai acesteia.

e. Controlul economic

Controlul economic este cea mai voalată formă a controlului. Controlul economic exercitat asupra administraţiei este derivat din evaluarea programelor din domeniul politicilor publice. Fiecare administraţie se confruntă cu o serie de probleme a căror rezolvare s-a promis în campania electorală care a dus la învestirea în funcţie a persoanei publice sau a corpului deliberativ. Aceştia caută să rezolve probleme aflate în atenţia comunităţii / populaţiei prin intermediul unor măsuri stabilite anterior. Aceste măsuri, respectiv ordinea acestora sunt denumite programe în domeniul politicilor publice. Acestea, prin definiţie, trebuie să aibă rezultate concrete în domeniul problemei abordate. Aceste rezultate trebuie să fie măsurabile în domeniul economic. Evaluarea impactului economic şi social al unor programe administrative acoperă, de fapt, noţiunea controlului economic. Acest control nu are în vedere modalitatea prin care s-au cheltuit banii aferenţi unui program, ci rezultatul acelei sume care a fost învestită pentru a duce la rezultatele scontate şi urmărite. Cum în România nu există nici un program în domeniul politicilor publice, nu poate fi vorba nici de un control economic exercitat din interior de către evaluatori sau exterior exercitat de către populaţie asupra administraţiei. În România, administraţia nu are scopuri, ci doar interese care nu pot fi cuantificate în această manieră. Din păcate, controlul administraţiei în România se rezuma doar la patru forme de control, ignorând-se cele mai importante ale acestui control: popular şi economic. Populaţia nu ştie ce se întâmplă în administraţie, este neîncrezătoare în ea şi tocmai datorită non-evaluabilităţii acesteia.

f. Controlul judecătoresc al activităţii administraţiei publice. Contenciosul administrativ 1. Noţiune, scurt istoric. Principalele sisteme de contencios administrativ din Uniunea

Europeană Principiul separaţiei puterilor în stat, potrivit căruia sunt organizate cele trei puteri statale,

presupune, deopotrivă, atât o colaborare, precum şi un control reciproc al acestora. Drept urmare, contenciosul administrativ reprezintă, în fapt, o concretizare a principiului separaţiei puterilor în stat, o modalitate de exercitare a controlului judecătoresc asupra activităţii desfăşurate de puterea executivă.

Specificul activităţii administraţiei publice constă în organizarea executării şi executarea în concret a legilor şi a celorlalte acte normative. Uneori, prin activitatea sa, cu precădere prin actele administrative pe care le emite, administraţia poate leza drepturi subiective sau interese legitime ale particularilor. „Pentru a feri administraţia să comită ilegalităţi, s-au stabilit diferite mijloace preventive, care au drept scop să asigure, pe de o parte, aplicarea exactă a legilor şi regulamentelor, iar, pe de altă parte, să apere drepturile şi interesele administraţolor” (E.D.Tarangul, Tratat de drept administrativ

român, 1944, p.547). Astfel, controlul judecătoresc se constituie în ultimul mijloc juridic pus la

dispoziţia celor vătămaţi pentru apărarea drepturilor lor subiective şi a intereselor legitime care au fost vătămate prin activitatea abuzivă a administraţiei publice.

Instituţia contenciosului administrativ are vechi tradiţii în ţara noastră, însă o bună perioadă de timp (perioada comunistă) legiuitorul a desfiinţat-o, considerându-se ca fiind inadecvată pentru societatea socialistă.

După Revoluţia din decembrie 1989, legiuitorul a repus instituţia contenciosului administrativ în drepturile sale fireşti, prin adoptarea Legii nr. 29/1990 a contenciosului administrativ. Ulterior, contenciosul administrativ şi-a găsit şi suportul constituţional în art. 48 al Constituţiei României din 1991.

Evoluţia legislaţiei, dar, mai ales, revizuirea Constituţiei au impus o nouă lege a contenciosului administrativ, Legea nr. 554/2004, care a abrogat vechea reglementare.

Bazele constituţionale ale contenciosului administrativ le regăsim în mod implicit sau în mod expres în art.21, art.52, art.73 alin.3 lit.k, art.123 alin.5 şi art.126 alin.6 din Constituţia României, republicată.

• Noţiunea de contencios administrativ Această noţiune poate fi abordată într-un dublu sens: - în sens larg, contencios administrativ reprezintã totalitatea litigiilor dintre administraţia

publică şi cei administraţi. - în sens restrâns, contenciosul administrativ se referă numai la acele litigii juridice în care

organele administraţiei publice folosesc regimul juridic administrativ în baza competenţei pe care le-o conferă legea.

La rândul sau, această ultimă accepţiune are atât un sens material, cât şi unul formal-organic. În sens material, contenciosul administrativ înseamnã totalitatea litigiilor dintre administraţia

publică şi cei administraţi şi regimul juridic aplicabil soluţionării acestora. În sens formal, contenciosul administrativ înseamnã totalitatea instanţelor competente a

soluţiona litigiile menţionate. În decursul timpului, au fost cunoscute 4 sisteme de contencios administrativ, dintre care doar 3

mai sunt astăzi în vigoare. - Sistemul „administratorului-judecător” a fost un sistem specific monarhiilor absolutiste,

evident astăzi dispărut. El s-a caracterizat prin numeroase inechităţi şi abuzuri datorită faptului că administraţia, parte în conflict, era în acelaşi timp şi judecătorul cauzei.

- Sistemul anglo-american se caracterizează prin competenţa instanţelor judecătoreşti de drept comun de a efectua controlul legalităţii actelor administrative. În acest sistem nu se face deosebire între litigiile de drept comun şi cele de contencios administrativ, toate având un tratament egal şi o procedură comună. Sistemul mai este întâlnit şi în Norvegia şi Danemarca.

- Sistemul francez încredinţează controlul legalităţii actelor administraţiei unor instanţe specializate, care însă nu aparţin puterii judecătoreşti, ci fac parte chiar din sistemul administraţiei publice. Aceste instanţe sunt tribunalele administrative interdepartamentale, curţile administrative de apel şi Consiliul de Stat, ca instanţă supremă administrativă. Modelul francez al tribunalelor administrative se întâlneşte astăzi în majoritatea statelor UE (Italia, Germania, Belgia, Grecia, Olanda, Portugalia, Suedia etc.).

- Sistemul mixt, întâlnit în România şi în Spania, preia elemente din sistemul anglo-saxon şi din sistemul francez şi stabileşte competenţa controlului legalităţii activităţii administraţiei publice unor instanţe specializate de contencios administrativ, situate în cadrul puterii judecătoreşti.

2. Reglementarea actualului contencios administrativ în ţara noastră Potrivit art.2 lit.e al Legii nr.554/2004 a contenciosului administrativ, prin contencios

administrativ se înţelege activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

Detaliind conţinutul noţiunii, putem sublinia faptul că litigiile date spre soluţionare instanţelor de contencios administrativ sunt acele litigii în care cel puţin o parte este un organ sau autoritate a administraţiei publice sau un funcţionar public.

• Formele contenciosului administrativ a. din punct de vedere al constatării, contenciosul poate fi obiectiv (apără dreptul obiectiv,

legalitatea) sau subiectiv (apără drepturile subiective şi interesele legitime ale particularilor); b. din punct de vedere al deciziei, el poate fi contencios de anulare sau de plină jurisdicţie. Contenciosul administrativ de anulare este acela în care instanţa de contencios este competentă

să anuleze / să modifice un act administrativ emis / adoptat cu încălcarea legii / să oblige o autoritate administrativă să rezolve o cerere privitoare la un drept / interes recunoscut de lege. În acest sistem, instanţa de contencios nu se poate pronunţa asupra prejudiciului material cauzat de actul administrativ. Reparaţia daunelor materiale se va face printr-o acţiune separată în justiţie, în faţa unei instanţe de drept comun.

Contenciosul administrativ de plină jurisdicţie este acela în care instanţa poate fie să anuleze sau să modifice un act administrativ, fie să oblige autoritatea administrativă să soluţioneze o cerere sau să emită actul administrativ ori să repare prejudiciile materiale şi morale provocate de un act administrativ (aceste prejudicii pot fi recuperate şi printr-o acţiune separată la instanţe de drept comun).

În România, Legea nr. 29/1990, respectiv Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ au creat un sistem de contencios de plină jurisdicţie, în care, soluţionând cauza, instanţa poate să modifice / să anuleze un act administrativ, să oblige autoritatea administrativă să emită / să adopte un act administrativ, certificat, adeverinţă şi să dispună repararea prejudiciului material şi moral.

c. după sfera de cuprindere şi temeiul legal al acţiunii în justiţie, există contencios administrativ de drept comun, bazar pe Legea nr. 554/2004, şi un contencios special, bazat pe reglementări derogatorii de la Legea nr. 554/2004 (de ex. domeniul contravenţiilor, în materie electorală etc.)

Constituţia României revizuită a lărgit considerabil temeiul acţiunilor în contencios administrativ, extinzându-l, dincolo de limita drepturilor subiective încălcate, şi la interesul legitim; a lărgit sfera actelor ce pot fi atacate în contenciosul administrativ, incluzând şi ordonanţele Guvernului; a reglementat expres jurisdicţiile administrative speciale (gratuite şi facultative); a garantat controlul de legalitate asupra actelor administrative pe calea contenciosului administrativ, prevăzând şi excepţiile de la acest control. Prin urmare, Constituţia a fortificat instituţia contenciosului administrativ, în calitatea ei de instrument de protecţie a cetăţeanului împotriva abuzurilor administraţiei.

Actuala reglementare-cadru în materia contenciosului administrativ realizeazã o revalorizare a reglementãrii contenciosului administrativ din perioada interbelicã. Ea contribuie la separarea puterilor în stat şi la realizarea principiilor statului de drept.

Anterioara lege a contenciosului administrativ, Legea nr. 29/1990, a fost criticatã pentru numãrul mare (14) de acte administrative exceptate, din diferite raţiuni, de la controlul legalitãţii exercitat de instanţele judecãtoreşti. Legea nr. 554/2004 reduce numãrul excepţiilor, odatã cu lãrgirea competenţelor instanţelor de contencios, crescând astfel şansele particularilor de a reuşi sã-şi apere drepturile şi interesele legitime în instanţa de contencios administrativ.

Reglementarea actualã, realizatã prin Constituţie şi prin Legea nr.554/2004, permite subiectului dreptului la acţiune sã cearã şi instanţei sã dispună:

-anularea totalã sau parţialã a unui act administrativ -modificarea sau suspendarea unui act administrativ -emiterea sau adoptarea unui act administrativ -stabilirea şi evaluarea pagubelor şi obligaţia autoritãţilor administrative de a le repara. Potrivit actelor menţionate, contenciosul administrativ este reglementat în ţara noastrã pe 2

grade de jurisdicţie: • Fondul cauzelor este de competenţa secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de pe

lângã tribunale şi curţi de apel. • Recursul şi cãile de atac extraordinare sunt judecate de cãtre secţiile de contencios

administrativ şi fiscal de pe lângã curţile de apel şi de pe lângã Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. 3. Condiţiile acţiunii directe în contencios administrativ, potrivit Constituţiei României din

1991, modificată în 2003, şi a Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ Învestirea instanţei specializate de contencios administrativ pentru verificarea legalităţii unui

act administrativ se poate face fie pe cale directă, prin promovarea unei cereri de chemare în judecată a autorităţii publice emitentă a actului (prin acţiune directă), fie pe cale indirectă, anume prin invocarea excepţiei de nelegalitate a actului administrativ. Art.52 din Constituţia revizuită stabileşte dreptul persoanei vătămate într-un drept al său ori într-un interes legitim, printr-un act administrativ al unei autorităţi publice sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, de a obţine recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei pe calea acţiunii directe în justiţie. Art.1 al Legii nr. 554/2004 valorifică prevederile constituţionale şi formulează condiţiile acţiunii directe în justiţie. Respectivele condiţii se referă la actul contestat, la titularul dreptului la acţiunea directă, la termenele în care acţiunea directă poate fi exercitată şi la efectuarea procedurii prealabile.

1. Condiţii referitoare la actul contestat 1. Actul atacat sã fie un act administrativ în formă tipică sau un fapt material asimilat

actului administrativ. Cu privire la actul administrativ, acesta reprezintă o manifestare unilaterală de voinţă ce

aparţine unei autorităţi publice în vederea executării ori organizării executării legii, dâdnd naştere, modificând sau stingând raporturi juridice. În acest sens, actul administrativ poate fi atât individual, cât şi normativ. Această prevedere are rolul de a clarifica disputele între partizanii şi adversarii ideii că numai actul administrativ individual, fiind producător de efecte juridice concrete, poate vătăma drepturi subiective, iar nu şi actul administrativ normativ, întrucât conţine reguli juridice abstracte, nesusceptibile de a fi cenzurate în contenciosul administrativ, practica judiciară, de altfel, oscilând în această materie.

Legea nr. 554/2004 asimileazã actelor administrative unilaterale refuzul nejustificat de a

rezolva o cerere referitoare la un drept sau interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde

solicitantului în termenul legal (tãcerea administrativă şi tardivitatea). Comparând cuprinsul alin.2 al art.2 din Legea nr. 554/2004 cu dispoziţiile art.52 din Constituţia revizuită, observăm că faptul refuzului nejustificat de a satisface o cerere nu are consacrare constituţională, acest demers procesual fiind lipsit de protecţia supremă conferită de Constituţie.

De asemenea, actuala legea a contenciosului asimileazã actelor administrative şi contractele încheiate de autoritãţile publice care au ca obiect: punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea unor lucrãri de interes public, prestarea unor servicii publice sau achiziţiile publice.

În al treilea rând, fac parte din categoria actelor administrative supuse controlului instanţelor de contencios administrativ şi actele administrative jurisdicţionale, acestea fiind emise de către autorităţile administrative cu atribuţii jurisdicţionale în soluţionarea unui conflict, după o procedură bazată pe contradictorialitate şi cu asigurarea dreptului la apărare.

În ultimul rând, ca o noutate a prezentei legi a contenciosului administrativ, în consonanţă cu dispoziţiile art. 126 alin.6 din Constituţie, pot face obiectul controlului în contenciosul administrativ ordonanţele sau dispoziţii din ordonanţe ale Guvernului neconstituţionale. În acest caz, persoana vătămată va introduce acţiunea sa împotriva ordonanţelor Guvernului însoţită de excepţia de neconstituţionalitate. Cu privire la faptul administrativ asimilat actului administrativ, art.2 alin.2 al Legii asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal. Comparând cuprinsul art.2 alin.2 al Legii nr. 554/2004 cu dispoziţiile art. 52 al Constituţiei, se observă că faptul refuzului nejustificat de a satisface o cerere nu are consacrare constituţională, acest demers procesual fiind lipsit de protecţia supremă conferită de Constituţie.

În concluzie, se constată că nu pot fi atacate în contencios administrativ simplele adrese, circulare sau unele măsuri luate în vederea emiterii, adoptării sau aplicării unui act administrativ, întrucât toate acestea reprezintă acte preparatorii, ele nefiind deci acte administrative sau asimilate lor. La fel, simplele fapte materiale sau operaţiuni administrative, care nu produc prin ele însele efecte juridice, nu pot fi atacate în contenciosul administrativ. Totuşi, instanţele de contencios administrativ vor fi competente să se pronunţe şi asupra legalităţii actelor preparatorii, a faptelor materiale şi a operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii doar odată cu soluţia asupra actului administrativ propriu-zis.

2. Actul administrativ atacat trebuie sã provinã de la o autoritate publicã. Spre deosebire de Legea nr. 29/1990, care menţiona cã pot fi atacate în contencios

administrativ numai actele care provin de la autoritãţi administrative, actuala lege foloseşte formularea de “autoritate publicã”, facând astfel posibilã introducerea unei acţiuni în contencios administrativ împotriva oricãrei autoritãţi publice care emite acte administrative.

Potrivit înţelesului legii, autoritatea publică reprezintă orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public. De asemenea, sunt asimilate autorităţilor publice persoanele juridice de drept privat care, conform legii, au obţinut statutul de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public (de ex. universităţi, colegii, spitale private etc.).

3. Actul atacat trebuie sã producã o vãtãmare unui drept subiectiv sau a unui interes legitim. Dreptul subiectiv încălcat printr-un act administrativ trebuie să se regăsească în categoria

drepturilor şi libertăţilor fundamentale enumerate în Titlul II Capitolul II din Constituţie. Faţã de Legea nr. 29/1990, care prevedea posibilitatea introducerii unei acţiuni în justiţie numai

în cazul în care se producea o vãtãmare unui drept subiectiv, Legea nr. 554/2004, respectând dispoziţiile constituţionale din art. 21 (potrivit cãrora pot fi atacate în justiţie actele prin care se aduce atingere drepturilor, intereselor legitime şi libertãţilor acordate prin Constituţie şi prin legi speciale), permite introducerea unei acţiuni în contencios administrativ nu numai în situaţiile în care este încălcat un drept subiectiv, ci şi în situaţiile în care se aduce atingere unui interes legitim.

Cu privire la noţiunea de interes legitim, pentru prima dată în legislaţia românescă se face distincţie între interesul legitim public şi privat.

- Interesul legitim privat constã în posibilitatea de a pretinde o anumitã conduitã, în considerarea realizãrii unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat.

- Interesul legitim public reprezintă interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice.

Drept urmare, nu sunt admisibile acţiunile în justiţie prin care s-ar solicita apãrarea unor simple interese.

4. Actul administrativ sã nu facã parte din categoria finelor de neprimire

Finele de neprimire reprezintă acele cauze sau condiţii care sustrag o categorie de acte administrative de la controlul în faţa instanţelor de contencios administrativ. Absenţa finelor de neprimire constituie una dintre condiţiile de admisibilitate a acţiunii directe în contenciosul administrativ. Finele de neprimire sunt de 3 categorii:

• Fine de neprimire rezultate din natura actului • Fine de neprimire rezultate din natura organului emitent • Fine de neprimire rezultate din existenţa unui recurs paralel

Datorită prezenţei finelor de neprimire, nu pot fi atacate în contencios administrativ următoarele acte administrative: - actele administrative ale autoritãţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; - actele de comandament cu caracter militar - sunt acte administrative referitoare la problemele strict militare ale activităţilor din cadrul forţelor armate, specifice organizării militare şi care presupune dreptul comandanţilor de a da ordine subordonaţilor în aspecte privind conducerea trupelor în caz de pace, război sau, după caz, la îndeplinirea serviciului militar. Nu toate actele emise de autorităţile militare sunt exceptate de la controlul legalităţii. Pentru a se delimita categoriile actelor exceptate, Legea nr.554/2004 a definit, în mod expres, actele de comandament militar. În mod constant, instanţele de contencios administrativ au înţeles să interpreteze această excepţie în sensul că anumite acte emise de organele militare (cele de pensionare, cele care privesc trecerea în rezervă sau retragerea din activitate) sunt supuse controlului legalităţii. - actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cãrora se prevede prin lege organică specială, o altă procedurã judiciară; este cazul actelor de stare civilă, actelor privitoare la pensii, la fondul funciar, la brevetele de invenţii sau la mărcile de fabrică, de comerţ sau de servicii. În condiţiile unor legi speciale, organice, controlul legalităţii actelor administrative de autoritate poate fi exercitat şi de către alte instanţe judecătoreşti decât cele de contencios administrativ. Ori de câte ori legea organică acordă unei instanţe competenţa de a rezolva un litigiu dintre administraţie şi particulari, apărut în urma adoptării / modificării unui act administrativ sau a refuzului nejustificat de a soluţiona o cerere, ne aflăm în prezenţa unei forme de control al legalităţii.

Actele administrative emise pentru aplicarea regimului stãrii de rãzboi, al stãrii de urgenţã, al stãrii de asediu, precum şi cele care privesc apãrarea şi securitatea naţionalã ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlãturarea consecinţelor calamitãţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor pot fi atacate numai în cazul depăşirii limitelor puterii de apreciere a autoritãţii administrative, adicã pentru exces de putere.

Excesul de putere din partea unei autorităţi de administraţie publică înseamnă exercitarea dreptului de apreciere cu privire la o împrejurare a cărei reglementare ţine de competenţa ei, prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, prevăzute de Constituţie sau de lege. Nu există nici o diferenţă între noţiunile de siguranţă internă şi externă, siguranţa naţională prevăzută de Legea nr.51/1991 privind siguranţa naţională, ori cea de securitate naţională folosită de Legea nr.554/2004, deoarece toate aceste noţiuni au, ca element central, statul român cu atribuţiile conferite de art. 1 din Constituţie. Trebuie să se facă, însă, o distincţie între actele curente, care privesc siguranţa statului, cum ar fi actele emise de organele din cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor, şi actele care se adopt în cazul ameninţării statului de pericole grave, ce pot duce la distrugerea sa, fie prin degradarea, fie prin dizolvarea structurilor politice şi de conducere. Numai acestea din urmă sunt exceptate de la controlul exercitat de instanţa de contencios administrativ.

2. Condiţii referitoare la titularul dreptului la acţiune directă (“persoana vătămată”) Calitatea de reclamant în litigiile de contencios administrativ rezultă din interpretarea

coroborată a dispoziţiilor art.1 şi 2 alin.1 lit. a) şi r) din Legea nr. 554/2004. Astfel, titularul dreptului la acţiune directă poate fi:

• Orice persoană fizică sau juridică ori grup de persoane fizice, care reclamă vătămarea unor drepturi subiective sau interese legitime printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri;

• Organisme sociale interesate (structuri neguvernamentale, sindicate, asociaţii, fundaţii etc.), care invocă vătămarea unui interes public;

• Avocatul Poporului; petiţionarul dobândeşte, de drept, calitatea de reclamant. • Ministerul Public

Această instituţie poate intenta, în baza Legii nr. 554/2004, trei tipuri de acţiuni: acţiunea în contencios administrativ subiectiv (în numele şi pe seama persoanei fizice sau juridice), acţiunea în contencios administrativ obiectiv (în temeiul existenţei unui interes public, vizând doar actele administrative normative şi urmărind doar anularea actelor, nu şi despăgubiri) şi acţiunea intentată, în temeiul art.1 alin.8, pentru apărarea propriilor drepturi, respectiv pentru apărarea interesului public, în calitatea sa de persoană de drept public. Din analiza dispoziţiilor legale, se poate concluziona că Ministerul Public, prin procurorul general de pe lângă ÎCCJ, devine apărătorul drepturilor şi libertăţilor persoanelor fizice şi juridice în faţa abuzurilor administraţiei publice.

• Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate solicita instanţei anularea actului, atunci când actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. Intrarea în circuitul civil semnifică încheierea unui act juridic sau realizarea unei operaţiuni juridice pe baza actului administrativ, manifestări de voinţă menite a marca acest moment. Prin urmare, până la încheierea unui act civil sau de muncă, comercial etc. sau efectuarea unei operaţiuni material-tehnice, actul mai poate fi revocat de către emitentul său. După această dată, numai instanţa de contencios administrativ va putea anula actul administrativ. Criteriul se aplică şi actelor cu executare succesivă în timp, fiind luat în calcul momentul primului act de executare din serie.

• Persoana vătămată în drepturile sale sau în interesele sale legitime, prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe ale Guvernului neconstituţionale.

• Prefectul, în virtutea dreptului de tutelă administrativă prevăzut de art. 123 alin.5 din Constituţie, ale Legii nr. 340/2004 privind instituţia prefectului şi ale Legii contenciosului administrativ.

În raport cu autorităţile administraţiei publice locale, prefectul exercită funcţia de control. Acest control nu este unul ierarhic, întrucât nu are la bază un raport de subordonare, ci îşi are temeiul în prevederile legii. Controlul efectuat de către prefect vizează doar legalitatea actelor emise de autorităţile administraţiei publice locale, adică conformitatea lor cu Constituţia şi cu celelalte acte normative în vigoare. Prin urmare, el nu poate viza oportunitatea actelor administrative, momentul luării unei măsuri administrative rămânând la aprecierea autorităţilor administraţiei publice locale. De asemenea, obiectul controlului de tutelă administrativă vizează şi faptele sau actele asimilate actului administrativ unilateral – tăcerea administrativă şi refuzul nejustificat de a rezolva cererea.

• Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici Acţiunea poate fi introdusă fie împotriva actelor administrative ilegale ce au ca obiect raporturi de funcţie publică, fie împotriva refuzului nejustificat sau tăcerii administrative.

• Orice subiect de drept public vătămat într-un drept sau interes legitim. Persoanele juridice de drept public sunt Statul român, reprezentat prin Ministerul Finanţelor Publice, Guvernul, ministerele, judeţul, oraşul şi comuna, precum şi entităţile declarate ca atare prin

legi sau hotărâri de Guvern (de ex. Fondul Român de Dezvoltare Socială, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici).

Pârâtul poate fi orice autoritate publică, organ al administraţiei publice, instituţie publică, regie autonomă, servicii publice administrative, funcţionarii publici. Nu pot avea calitatea de pârât: persoanele juridice de drept privat / asociaţiile / fundaţiile fără scop lucrativ.

Persoanele interesate se pot adresa cu acţiuni directe împotriva autorităţilor publice sau organelor administrative care i-au produs un prejudiciu sau împotriva funcţionarului public emitent.

3. Condiţii referitoare la exercitarea procedurii prealabile şi la termenele în care acţiunea directă poate fi introdusă

• Exercitarea procedurii prealabile Potrivit art.7 alin.1 al Legii nr. 554/2004, înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana vătămată trebuie să solicite emitentului actului administrativ unilateral, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea în tot sau în parte a acestuia (recurs graţios). Plângerea se poate adresa şi organului ierarhic superior, dacă există (recurs ierarhic). Condiţia procedurii prealabile constituie un beneficiu acordat autoritãţii administrative emitente, în virtutea cãruia aceasta îşi poate repara greşeala prin anularea, revocarea sau modificarea unui act administrativ.

Atât recursul graţios, cât şi cel ierarhic trebuie exercitat în termen de 30 de zile de la data la care s-a comunicat actul administrativ ilegal. În anumite situaţii, temeinic justificate, recursul graţios poate fi exercitat şi într-un termen mai mare de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului.

Persoana care a fost vãtãmatã într-un drept al său ori într-un interes legitim, prin emiterea sau adoptarea unui act administrativ individual adresat unui alt subiect de drept poate introduce plângerea prelabilă din momentul în care a luat la cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa actului, în limitele termenului de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripţie.

Există şi situaţii în care plângerea prelabilă nu este obligatorie, anume în cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, ANFP, de cei vătămaţi prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale, în cazul excepţiei de nelegalitate şi a actului administrativ asimilat sub forma refuzului nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termen legal.

În cazul acţiunilor care au ca obiect contracte administrative, plângerea prealabilă are semnificaţia concilierii în cazul litigiilor comerciale.

• Termenul de introducere a acţiunii directe Potrivit art.11 alin.1 din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cererile prin

care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate, se pot introduce în termen de 6 luni de la:

- data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă - data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a cererii - data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile, fără a se putea depăşi termenul

maxim de 1 an, respectiv data expirării termenului legal de soluţionare a cererii - data expirării termenului prevăzut la art.2 alin.1 lit.h, calculat de la comunicarea actului

administrativ emis în soluţionarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile - data încheierii procesului verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor

administrative. Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă şi

peste termenul de 6 luni, dar nu mai târziu de 1 an de la comunicarea actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz.

În cazul ordonanţelor sau dispoziţiilor din ordonanţe considerate neconstituţionale, precum şi actele administrative normative considerate nelegale, acestea pot fi atacate oricând.

Pentru prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau A.N.F.P., termenul curge de la data când s-a cunoscut existenţa actului nelegal, dar nu mai târziu de 1 an de la data comunicării actului.

Termenul general de 6 luni este de prescripţie, iar termenul de 1 an este de decădere. Obiectul acţiunii în contencios administrativ

Este reglementat în art. 8 din Legea nr. 554/2004 şi constã în: • anularea, în tot sau în parte, a actului administrativ unilateral • obligarea la emiterea sau adoptarea actului • repararea pagubelor cauzate şi, eventual, acordarea de daune morale • soluţionarea litigiilor care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ,

precum şi orice litigiu legat de încheierea, modificarea, interpretarea, executarea şi încetarea contractului administrativ.

De asemenea, legea permite introducerea unei acţiuni în contenciosul administrativ şi în cazul nesoluţionării în termen sau prin refuzului nejustificat al unei autoritãţi publice de soluţionare a cererii. Persoanele nemulţumite au posibilitatea de a recupera pagubele provocate de un act administrativ şi pe calea unei acţiuni introduse la instanţele de drept comun, în termenul general de prescripţie extinctivã. De asemenea, Legea nr.554/2004 mai precizeazã cã, în situaţia în care întinderea unei pagube provocate de un act administrativ ilegal nu este cunoscutã la data introducerii unei acţiuni în anularea actului la instanţa de contencios administrativ, persoanele se pot adresa cu o cerere separatã instanţei de contencios administrativ, fãrã a depãşi un an de la data comunicării actului. Competenţa instanţelor de contencios administrativ Contenciosul administrativ este reglementat, în ţara noastrã, pe 2 grade de jurisdicţie: fond şi recurs, în acest domeniu nu există calea de atac a apelului.

În privinţa competenţelor instanţelor de contencios administrativ, sunt incidente atât prevederile Legii nr. 554/2004, cât şi ale art. 2 şi 3 din Codul de procedurã civilã. Din punctul de vedere al competenţei teritoriale, Legea nr.554/2004 creeazã un beneficiu reclamantului, care poate introduce o acţiune în contencios administrativ atât la instanţa în raza cãreia îşi are sediul sau domiciliul, cât şi la cea în raza cãreia îşi are sediul pârâtul. Cu alte cuvinte, legea permite reclamantului sã renunţe la beneficiul creat, introducând acţiunea la instanţa de la sediul pârâtului. Din punctul de vedere al competenţei materiale, Codul de procedurã civilã stabileşte cã tribunalele administrativ-fiscale judecã, în primã instanţã, acţiunile şi cererile în materie de contencios administrativ, cu excepţia celor date spre soluţionare secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de pe lângã Curţile de Apel. Pot fi atacate la tribunalele administrativ-fiscale actele administrative emise sau încheiate de autoritãţile administrative pânã la nivel judeţean inclusiv, precum şi litigiile administrative sau financiare care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora de pânã la 500.000 de lei. Secţiile de contencios administrativ şi fiscal de pe lângã Curţile de Apel judecã, în primã instanţã, acţiunile îndreptate împotriva actelor emise sau încheiate de autoritãţile publice centrale, precum şi litigiile administrative sau financiare care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora de peste 500.000 de lei.

Ca instanţe de recurs, secţiile de contencios administrativ şi fiscal de pe lângã Curţile de Apel judecã recursurile împotriva sentinţelor pronunţate de tribunalele administrativ-fiscale. ÎCCJ judecã, prin Secţia de contencios administrativ şi fiscal, recursurile împotriva sentinţelor pronunţate de secţiile de contencios administrativ şi fiscal de pe lângã Curţile de Apel, precum şi conflictele de competenţã.

Procedura în contenciosul administrativ Cererea va trebui formulatã personal de cãtre persoana vãtãmatã sau de reprezentantul legal sau prin mandatar cu procurã specialã, care va trebui sã legalizeze procura (copie legalizatã). Ea va trebui sã conţinã numele şi prenumele reclamantului şi al pârâtului, domiciliul sau sediul pãrţilor, instanţa la care se adreseazã cererea, obiectul cererii, arãtarea probelor, data şi semnãtura. Cererea va trebui sã fie însoţitã de dovada exercitãrii procedurii prealabile, precum şi de actele doveditoare ale prejudiciului produs de actul administrativ atacat. Ea poate fi formulatã şi direct împotriva funcţionarului public care a emis actul, instanţa putând sã-l oblige pe acesta la plata daunelor provocate în solidar cu organul administrativ. În acelaşi timp, funcţionarul public are posibilitatea de a chema în garanţie superiorul ierarhic când actul administrativ ilegal sau refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere a fost urmarea ordinului scris al acestuia. Reclamantul mai poate cere şi suspendarea executãrii unui act administrativ ilegal, în cazuri bine justificate şi pentru a preveni producerea unor pagube iminente. Suspendarea executării actului până la pronunţarea instanţei de fond poate fi solicitată fie în faza procedurii prealabile, odată cu introducerea plângerii la autoritatea emitentă, fie împreună cu cererea introductivă de instanţă. În acest caz, instanţa va hotãrâ de urgenţã şi cu citarea pãrţilor, iar hotãrârea este executorie. Legea nr. 554/2004 prevede că cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdusă şi de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare, când în cauză este un interes public major. Soluţiile pronunţate de către instanţa de contencios administrativ Potrivit art.18 din Legea nr. 554/2004, instanţa, soluţionând cererea, poate, după caz :

• să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ • să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ ori să elibereze un certificat, o

adeverinţă sau orice alt înscris ori să efectueze o anumită operaţiune administrativă • să acorde despăgubiri pentru daunele materiale sau morale cauzate şi cerute de reclamant • să se pronunţe asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului

supus judecăţii Când obiectul cauzei îl formează un contract administrativ, instanţa poate :

• dispune anularea, în tot sau în parte, a acestuia • obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit • impune uneia dintre părţi îndeplinirea unei anumite obligaţii • suplini consimţământul unei părţi, când interesul public o cere • obliga la plata unor despăgubiri pentru daune materiale şi morale.

Hotărârea pronunţată în primă instanţă poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare. Recursul suspendă executarea şi se judecă de urgenţă. Executarea hotărârilor judecătoreşti definitive şi irevocabile Aceste hotărâri judecătoreşti, prin care s-au admis acţiunile formulate şi s-au acordat cheltuieli de judecată se învestesc cu formulă executorie şi se execută silit, potrivit dreptului comun.

Hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-au anulat actele administrative normative sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor. Ele se publică în Monitorul Oficial al României, partea I sau, după caz, în monitoarele oficiale ale judeţelor ori al mun. Bucureşti, la solicitarea instanţelor, fiind scutite de plata taxelor de publicare. Dacă în urma admiterii acţiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris, ori să efectueze o anumită operaţiune administrativă, executarea hotărârii definitive şi irevocabile se va face în termenul prevăzut în cuprinsul ei, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii.

În cazul în care termenul nu este respectat, se va aplica conducătorului autorităţii publice sau persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, iar reclamantul are dreptul la despăgubiri pentru întârziere. Neexecutarea din motive imputabile sau nerespectarea hotărârilor judecătoreşti definitive şi irevocabile pronunţate de instanţele de contencios administrativ, în termen de 30 de zile de la data aplicării amenzii constituie infracţiune şi se pedepseşte cu închisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amendă de la 2500 lei la 10000 lei. EXCEPŢIA DE NELEGALITATE Reprezintă o altă modalitate de control a legalităţii actelor administrative unilaterale cu caracter individual. Spre deosebire însă de controlul legalităţii exercitat pe calea unei acţiuni directe în contencios, excepţia de nelegalitate poate fi invocată în orice proces de competenţa instanţelor judecătoreşti – civil, comercial, de dreptul muncii, penal, de contencios administrativ, nu însă şi în faţa unui organ administrativ cu atribuţii jurisdicţionale.

Pe de altă parte, excepţia de nelegalitate constituie un mijloc de apărare prin care, în cazul unui proces pus în curgere pentru alte temeiuri decât valabilitatea unui act administrativ, una dintre părţi este ameninţată cu aplicarea unui act administrativ pe care îl consideră ilegal. Partea respectivă se poate apăra invocând nelegalitatea actului administrativ şi solicitând ca actul să nu fie luat în considerare în judecarea cauzei. Totodată, instanţa, din oficiu, poate ridica această excepţie. În cazul invocării unei excepţii de nelegalitate, instanţa în faţa căreia a fost invocată excepţia, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentã şi suspendă cauza. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia de nelegalitate este instanţa de contencios administrativ competentă să o soluţioneze.

Instanţa de contencios administrativ sesizată prin încheiere va judeca litigiul în procedurã de urgenţă, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, pronunţându-se cu privire la legalitatea actului administrativ. Împotriva hotărârii instanţei de contencios administrativ persoanele nemulţumite pot face recurs în termen de 5 zile de la comunicare. În cazul în care, în urma controlului exercitat de instanţa de contencios administrativ, se constată că actul administrativ este nelegal, instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia va soluţiona cauza fără a mai lua în considerare respectivul act. În legăturã cu excepţia de nelegalitate, în practică s-au ridicat două probleme care vizează: - Sfera actelor administrative împotriva cărora poate fi invocată excepţia de nelegalitate: în mod constant, doctrina şi jurisprudenţa au reţinut că ea poate fi invocată împotriva tuturor categoriilor de acte administrative, cu excepţia celor care sunt prevăzute la art 5 din Legea nr. 554/2004, adică a finelor de neprimire şi a actelor administrative asimilate. - Momentul în care poate fi invocată excepţia de nelegalitate. În legătură cu aceasta, s-a reţinut că excepţia poate fi invocată în oricare dintre fazele procesului: fond, apel sau recurs. Spre deosebire de acţiunea directă în contenciosul administrativ, care nu poate fi introdusă în termen de peste 1 an de zile de la data emiterii actului administrativ, excepţia de nelegalitate, ca orice mijloc de apărare, este imprescriptibilă. Natura juridică a excepţiei este cea a unei excepţii procesuale de ordine publică, chiar dacă are efecte doar inter partes. În urma constatării ilegalităţii sale, actul administrativ continuă să producă efecte juridice atât faţă de destinatar, cât şi faţă de terţe persoane, singurul efect al declarării ilegalităţii lui constând în faptul că instanţa de judecată, chemată să soluţioneze cauza, îl consideră inopozabil în cadrul acesteia. Într-o altă cauză, între aceleaşi părţi sau între alte părţi, legalitatea actului administrativ va trebui pusă

din nou în discuţie, însă ea va beneficia de autoritatea lucrului judecat, invocată de părţi sau de instanţă din oficiu.

III. Răspunderea în dreptul administrativ

1. Teoria răspunderii în dreptul administrativ

Răspunderea juridică este una dintre formele răspunderii sociale, specificul său constând în

aceea că intervine numai atunci când au fost încălcate norme de drept, nu şi în cazul încălcării unor norme morale, religioase ori politice.

Scopul răspunderii juridice îl constituie, pe de o parte, restabilirea ordinii de drept încălcate şi, pe de altă parte, sancţionarea celui vinovat de săvârşirea faptului perturbator al ordinii de drept.

O altă traăsătură specifică răspunderii juridice constă în legătura sa strânsă cu activitatea statului, care va interveni prin organele sale atunci când va constata încălcarea ordinii de drept, în scopul restabilirii şi aplicării răspunderii juridice.

Elementul esenţial care determină angajarea răspunderii juridice este săvârşirea unui fapt ilicit, în sensul manifestării unei conduite umane în contradicţie cu prevederile legii şi care va fi sancţionată în mod corespunzător.

Răspunderea administrativă este o formă a răspunderii juridice care intervine în urma încălcării normelor dreptului administrativ. Elementele răspunderii administrative sunt: săvârşirea unei fapte ilicite, încălcarea unei norme de drept administrativ şi intervenţia autorităţilor administrative pentru restabilirea ordinii de drept şi sancţionarea celui vinovat.

Funcţie de scopul urmărit, răspunderea administrativă îmbracă 3 forme esenţiale: - răspunderea contravenţională - răspunderea disciplinară - răspunderea patrimonială. 2. Răspunderea administrativ-disciplinară – a se vedea Răspunderea administrativ-

disciplinară a funcţionarilor publici (Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici).

3. Răspunderea administrativ-patrimonială

Această formă a răspunderii administrative a ridicat probleme de interpretare în doctrina

românească de specialitate, pornind, în special, de la insuficienţa reglementărilor din domeniu. Astfel, chiar în legătură cu natura juridică a acestei forme, sunt formulate opinii diferite. De ex., mulţi autori apreciază că, de fapt, răspunderea administrativă patrimonială a statului este o formă a răpunderii civile şi nu una a răspunderii administrative. În acelaşi timp, răspunderea administrativă patrimonială a persoanelor fizice, a funcţionarilor publici şi chiar a persoanelor juridice nu este clar şi expres reglementată, suprapunându-se în practică cu răspunderea civilă delictuală.

În actuala literatură de specialitate predomină însă opinia potrivit căreia, deocamdată, este reglementată ca o formă a răspunderii administrative doar răspunderea administrativă patrimonială a statului.

În acest sens, reglementarea de principiu o găsim în art.52 alin.3 din Constituţia României. Astfel, răspunderea patrimonială a statului este angajată pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare, ea fiind stabilită în condiţiile legii şi nu înlătură răspunderea magistraţilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă. Statul român va răspunde doar atunci când, printr-o nouă hotărâre a instanţei de judecată, este anulată hotărârea anterioară, dovedindu-se existenţa unei erori

judiciare. Persoana interesată se va adresa ulterior cu o acţiune în despăgubire, solicitând repararea prejudiciului material sau moral suferit, statul fiind reprezentat prin Ministerul Finanţelor Publice.

În al doilea rând, dispoziţiile din legi sau din ordonanţe guvernamentale declarate neconstituţionale ca urmare a admiterii excepţiilor de neconstituţionalitate de către Curtea Constituţională dau dreptul persoanelor ce se consideră vătămate prin aplicarea acestor acte de a se adresa instanţelor de judecată, solicitând obligarea statului la cuvenitele despăgubiri.

4. Răspunderea administrativ contravenţională

Dreptul comun în materia contravenţiilor îl constituie O.G. nr.2/2001 privind regimul juridic al

contravenţiilor, cu modificări şi completări prin Legea nr.180/2002, cu modificări şi completări ulterioare.

Art.1 din O.G. nr. 2/2001 defineşte contravenţia ca fiind fapta săvârşită cu vinovăţie, stabilită şi sancţionată prin lege, ordonanţă, hotărâre a Guvernului, a consiliului local, consiliului judeţean sau Consiliului General al municipiului Bucureşti.

Noua definiţie elimină prevederea expresă din Legea nr. 32/1968, potrivit căreia contravenţia trebuia să prezinte un pericol social mai redus decât infracţiunea. Argumentul ar consta în aceea că, în timp, s-a dovedit că pericolul social mai redus al faptei constituie un criteriu insuficient pentru definirea şi delimitarea celor 3 fapte ilicite (infracţiuni, contravenţii şi abateri disciplinare), motiv pentru legiuitorul a renunţat la acesta. În practică, s-a constatat că unele fapte ilicite, calificate de legiuitor ca fiind contravenţii, sunt sancţionate mai aspru decât unele infracţiuni.

Pentru ca o faptă să fie considerată contravenţie este necesar a fi îndeplinite următoarele condiţii:

1. Fapta să fie săvârşită cu vinovăţie 2. Fapta trebuie să fie stabilită şi sancţionată prin lege, ordonanţă, hotărâre a Guvernului, a

consiliului local, consiliului judeţean sau Consiliului General al municipiului Bucureşti. O.G. nr. 2/2001 a adus unele aspecte novatoare cu privire la aplicarea în timp şi asupra

persoanelor a reglementărilor în materie contravenţională. În ceea ce priveşte aplicarea în timp a normelor contravenţionale, 2 aspecte sunt avute în

vedere, anume: momentul intrării în vigoare şi norma aplicabilă faptei contravenţionale. Potrivit dispoziţiilor art.4 din O.G. nr.2/2001, intrarea în vigoare a actelor normative prin care

se stabilesc şi se sancţionează contravenţii, prin derogare de la regulile dreptului comun, se produce, după caz :

- la 30 de zile de la data publicării, termen care reprezintă regula - la cel puţin 10 zile de la data publicării, termen care constituie excepţia şi operează numai « în

cazuri urgente ». Sub aspectul aplicării în timp, alin.1 al art.12 din O.G. nr.2/2001 instituie principiul

retroactivităţii legii mai favorabile în materie constravenţională, iar alin.2 consacră principiul ultraactivităţii, al supravieţuirii reglementării vechi în cazul în care aceasta era mai favorabilă.

Referitor la aplicarea normelor contravenţionale cu privire la persoane, într-o viziune novatoare, actuala reglementare consfinţeşte faptul că subiecte ale răspunderii contravenţionale pot fi, deopotrivă, atât persoanele fizice, cât şi cele juridice.

• Subiectele contravenţiei şi ale răspunderii contravenţionale Răspunderea juridică pentru contravenţii îşi are temeiul în săvârşirea, cu vinovăţie, a unei fapte

contravenţionale. Pentru a răspunde contravenţional, în cazurile anume prevăzute de lege, persoana contravenientului nu trebuie să deţină o calitate specială sau oficială. Răspunderea contravenţională este tipică pentru persoana fizică, în calitatea acesteia de simplu particular, de simplu cetăţean. Dacă s-ar cere persoanei fizice o anume calitate sau poziţie în scara ierarhiei sociale pentru a răspunde pentru

vreuna dintre faptele sale antisociale ar exista şi premisele necesare ca răspunderea juridică să se circumscrie altei reglementări legale, decât celei prevăzute pentru răspunderea contravenţională. Contravenţia, fiind o activitate ilicită, este atribuită unei persoane care a încălcat obligaţia de conformare. Cu excepţia minorilor sub 14 ani şi a iresponsabililor permanenţi, toţi membrii societăţii sunt susceptibili de a săvârşi contravenţii. În ceea ce priveşte răspunderea contravenţională a minorilor, la un moment dat, s-a avansat ideea reducerii limitei vârstei, probabil la 12 ani de la care se prezumă capacitatea psiho-intelectuală şi voliţională a persoanei de a-şi dirija într-un anumit mod, legal sau nelegal, propriile fapte. Această opinie a fost influenţată de presiunea psihologică a unor fapte grave săvârşite în ultimii ani în diferite ţări de către autori aflaţi la o vârstă foarte fragedă. Ordonanţa nr.2/2001 a păstrat însă limita de vârstă de 14 ani pentru minorul care răspunde contravenţional. Nu sunt obiecţiuni majore împotriva acestei opţiuni. Pot avea calitatea de subiect activ al contravenţiei nu numai persoanele fizice, ci şi persoanele juridice. Pe de altă parte, toate subiectele de drept sunt titulare de valori sociale care pot fi vătămate prin contravenţii. Aşadar, fie activ, fie pasiv, toate subiectele de drept pot fi angrenate în săvârşirea unei contravenţii. Subiecţii contravenţiei sunt contravenientul (subiectul activ) şi persoana vătămată (titularul valorii sociale ocrotite, subiectul pasiv sau victima). Subiecţii contravenţiei sunt factori preexistenţi comiterii contravenţiei pentru că subiectul activ şi cel pasiv erau în fiinţă înaintea săvârşirii acesteia. Noţiunea de subiect al contravenţiei nu trebuie confundată cu cea de subiect de drept contravenţional, deoarece aceasta din urmă constituie genul proxim al speciei subiect al contravenţiei. Duferenţa specifică o reprezintă subiectele raporturilor contravenţionale de conformare.

• Subiectul activ (contravenientul) persoană fizică Este subiect activ al contravenţiei persoana fizică ce săvârşeşte o faptă prevăzută de legea contravenţională, prin acte de executare, de determinare sau de complicitate. Deci, contravenientul este persoana fizică ce participă la săvârşirea unei contravenţii în calitate de autor, instigator sau complice, dacă această faptă este consumată. Persoana fizică poate fi un cetăţean român, un cetăţean străin sau apatrid, fără a interesa domiciliul acestuia. De la principiul generalităţii răspunderii contravenţionale, legea face două excepţii, anume: - militarii în termen, cărora nu li se aplică sancţiuni contravenţionale, ci sancţiuni administrative-disciplinare, în cazul în care au săvârşit contravenţii. Astfel, conform art.44 din O.G. nr.2/2001, procesul-verbal de constatare se trimite comandantului unităţii din care face parte contravenientul pentru a i se aplica, dacă procesul-verbal este întemeiat, măsuri disciplinare. - minorii între 14-18 ani au capacitate de exerciţiu restrânsă, care se răsfrânge şi în domeniul răspunderii lor contravenţionale. Ei răspund contravenţional pe jumătate, în sensul că minimul şi maximul amenzii se reduc la jumătate din minimul şi maximul amenzii stabilite în actul normativ pentru fapta săvârşită. Subiectul activ al contravenţiei nu se confundă cu făptuitorul, deoarece calitatea de făptuitor este dată de împrejurarea comiterii unei fapte prevăzute şi sancţionată de legea contravenţională, care poate sau nu să fie contravenţie. Făptuitorul devine contravenient numai dacă fapta pe care a comis-o realizează toate condiţiile obiective şi subiective de existenţă a contravenţiei. Corelaţia între noţiunea de făptuitor şi contravenient este una gen-specie. Prin art.10 alin.1 din actul normativ-cadru se prevede că dacă aceeaşi persoană a săvârşit mai

multe contravenţii, sancţiunea se aplică pentru fiecare contravenţie în parte. Astfel, se reglementează pluralitatea de contravenţii, atunci când o persoană a săvârşit mai multe fapte de acelaşi gen, în

acelaşi timp şi constatate de agentul constatator în acelaşi timp.

O contravenţie poate fi comisă şi de mai multe persoane, fiind vorba despre instituţia

participaţiei, a pluralităţii de contravenienţi. Art.10 alin.3 stabileşte că atunci când au luat parte mai multe persoane, sancţiunea urmează să se aplice fiecărei persoane în mod separat. Condiţiile generale ale subiectului activ persoană fizică a. Capacitatea juridică a contravenientului. Pentru ca o faptă prevăzută de legea contravenţională să fie contravenţie este necesar ca făptuitorul să fi împlinit vârsta de 14 ani şi să aibă discernământ. b. Responsabilitatea contravenientului. Această condiţie reprezintă starea psihofizică a unei persoane de a avea capacitatea reprezentării conduitei sale periculoase şi a urmărilor acesteia, orientându-şi în mod voit energia sa fizică în raport cu această conduită. Persoanele cărora le lipsesc aceste însuşiri nu pot fi considerate contravenienţi, deoarece faptele lor nu oglindesc o poziţie conştientă, iar sancţiunea nu ar fi în măsură să le corijeze conduita, să-şi realizeze astfel nu doar scopul represiv, ci şi pe cel preventiv. Din perspectiva dreptului, responsabilitatea există sau nu, dar din punct de vedere medical ea poate avea mai multe grade de intensitate. Omul perfect normal fiind o excepţie, cvasitotalitatea oamenilor au unele deficienţe psihofizice. Eventualele alterări ale facultăţilor mintale ale contravenientului vor fi apreciate cu ocazia individualizării sancţiunilor aplicabile, dar ele nu produc nici un efect referitor la existenţa responsabilităţii sale. Sunt anumite legislaţii care consideră diminuarea responsabilităţii o cauză de atenuare a răspunderii. Responsabilitatea – condiţie a subiectului activ al contravenţiei – nu se confundă cu responsabilitatea juridică sau răspunderea juridică, deoarece prima este o categorie psihologică ce vizează capacitatea psihofizică a omului de a realiza semnificaţia acţiunilor sau inacţiunilor sale şi consecinţelor acestora, asupra cărora el are controlul. În această accepţiune, responsabilitatea este opusă iresponsabilităţii, caracterizare ce reiese din interpretarea art.48 C. pen. Existenţa discernământului, a stării de responsabilitate se prezumă, iresponsabilitatea fiind o excepţie care trebuie dovedită şi care, ca orice excepţie, este de strictă interpretare. c. Libertatea de decizie şi de acţiune. Responsabilitatea şi capacitatea făptuitorului persoană fizică sunt condiţii necesare pentru dobândirea calităţii de contravenient, dar ele nu sunt însă şi suficiente. Pe lângă cerinţa responsabilităţii şi condiţia capacităţii juridice, mai trebuie îndeplinită şi cerinţa libertăţii de decizie şi de acţiune. Potrivit acesteia, o persoană, pentru a avea calitatea de subiect al unei contravenţii, trebuie să fi avut libertatea de a acţiona şi de a transpune, deci, în practică o decizie pe care a luat-o în mod conştient şi liber. În cazul în care este constrânsă de o forţă exterioară, de natură fizică sau psihică, să facă acest lucru, ea neputându-se opune, fapta nu va fi caracterizată ca şi contravenţie. Art.11 alin.2 din O.G. nr.2/2001 reglementează constrângerea fizică şi morală drept cauze care înlătură caracterul contravenţional al faptei şi care duce, implicit, la exonerarea de răspundere a persoanelor aflate într-o asemenea situaţie. Condiţiile speciale ale subiectului activ Legiuitorul, uneori din raţiuni de politică juridică sau datorită particularităţilor unor categorii de subiecţi activi ai contravenţiei, impune şi îndeplinirea unor condiţii speciale referitoare la subiectul activ al acesteia. Calitatea respectivă este fie o cerinţă specială, fie un element circumstanţial de calificare (de pildă, conducător auto, gestionar etc.). De exemplu, subiect activ al contravenţiei poate fi funcţionarul public, în cazul când, în exerciţiul funcţiei sale, săvârşeşte o contravenţie. Astfel, potrivit art.71 alin.1 din Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, răspunderea contravenţională a funcţionarilor publici se angajează în cazul în care aceştia au săvârşit o contravenţie în timpul şi în legătură cu sarcinile de serviciu.

• Subiectul activ (contravenientul) persoană juridică

Potrivit unui punct de vedere exprimat în doctrina recentă, din concepţia greşită privind natura juridică a răspunderii contravenţionale s-a ajuns la răspunderea contravenţională a persoanei juridice, deşi fosta lege cadru în materia contravenţiilor – Legea nr. 32/1968 – nu instituia o astfel de răspundere. Dispoziţia care a permis o astfel de abordare a fost art.5 alin.3 din Legea nr. 32/1968, care stabilea că amenda pentru contravenţii poate fi aplicată şi persoanei juridice, dacă se prevede astfel într-un act normativ de nivelul legii. Raţiunea textului, de natură exclusiv procedurală, a fost supralicitată, adoptându-se acte normative care fac din persoana juridică subiect activ al contravenţiei. Această „trecere” de la aspectul procedural al aplicării amenzii contravenţionale persoanei juridice la aspectul de fond, specific Dreptului contravenţional, s-a operat expres prin O.G. nr.23/1992 privind modificarea unor sancţiuni contravenţionale care, modificând Legea nr.12/1990 privind protejarea populaţiei împotriva unor activităţi comerciale ilicite, a introdus în art.20 alin.1 ipotezele unor fapte noi (literele d, e, f), sancţionându-le în cazul în care au fost săvârşite de persoane juridice. Un pas mai departe în abordarea greşită a problemei a fost făcut prin actele normative, cu precădere din perioada post-decembristă, în care amenzile contravenţionale aplicabile persoanelor juridice au fost fixate în cuantum sensibil majorat faţă de cele prevăzute pentru persoana fizică, fără să se abroge textul care prevedea că în cazul aplicării amenzii persoanei juridice, aceasta trebuie să recupereze suma prin decizie de imputaţie emisă împotriva persoanei fizice vinovate de săvârşirea contravenţiei. În acest mod, contrar oricărei logici, persoana fizică putea fi sancţionată contravenţional cu amendă, de exemplu, până la 50.000 lei, dacă sancţiunea i se aplica în mod direct, sau până la 5 milioane lei, dacă sancţiunea era aplicată prin intermediul persoanei juridice. Astfel, prin H.G. nr.127/1994 privind stabilirea şi sancţionarea unor contravenţii la normele pentru protecţia mediului înconjurător s-a distins de plano între limitele amenzilor prevăzute pentru persoanele fizice şi cele prevăzute pentru persoanele juridice, cele din urmă fiind sensibil mai mari faţă de cele dintâi, iar H.G. nr. 922/1995 privind stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor în domeniul îmbunătăţirilor funciare s-a referit în art.4 la persoanele juridice vinovate de săvârşirea faptelor contravenţionale. Un exemplu pregnant îl oferă Legea nr. 169/1997 pentru modificarea şi completarea Legii fondului funciar nr.18/1991, prin care modificându-se art.90, s-a prevăzut că sancţiunile contravenţionale pot fi aplicate şi persoanelor juridice, dar în cuantum majorat (?) de 10 ori faţă de cele aplicabile persoanelor fizice (!). Legea modificatoare necuprinzând însă nicio dispoziţie cu privire la art.5 alin.3 din Legea nr. 32/1968 referitor la acţiunea în regres a persoanei juridice împotriva persoanei fizice vinovate, limitele maxime, astfel majorate, ale amenzii pentru persoanele juridice erau, în fapt, aplicabile persoanei fizice. De altfel, trebuie menţionat şi faptul că sub legea cadru anterioară persista şi o anumită confuzie între autorul contravenţiei – persoană fizică şi autorul contravenţiei – persoană juridică. Astfel, Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor (abrogată în prezent) prevedea în art.38 că amenzile contravenţionale pot fi aplicate atât persoanelor fizice, cât şi persoanelor juridice, părând a reglementa un fel de coautorat al acestora în săvârşirea contravenţiei. O dispoziţie similară a fost inserată în O.U.G. nr. 60/2001 privind achiziţiile publice (abrogată în prezent), în art.99 alin.2. În O.G. nr.47/2000 privind stabilirea unor măsuri de protecţie a monumentelor istorice care fac parte din Lista patrimoniului mondial s-a distins însă între persoana fizică şi cea juridică, prevăzându-se în art.12 alin.3 că sancţiunile contravenţionale se aplică persoanelor fizice şi persoanelor juridice, după caz, potrivit legii, ceea ce trebuie apreciat ca fiind mai aproape de sensul juridic al răspunderii contravenţionale. Toate aceste observaţii, pe deplin întemeiate în opinia noastră, sunt acum de domeniul istoriei legislaţiei. Prin art.3 alin.2 al O.G. nr.2/2001 a fost instituită răspunderea contravenţională a persoanei juridice. Condiţiile răspunderii contravenţionale a persoanei juridice a. Capacitatea juridică a persoanei juridice.

Conform art.35 din Decretul nr. 31/1954, „persoana juridică îşi exercită drepturile şi îşi îndeplineşte obligaţiile prin organele sale. Actele juridice făcute de organele persoanei juridice, în limitele puterilor ce le-au fost conferite, sunt actele persoanei juridice însăşi. Faptele ilicite săvârşite de organele sale obligă însăşi persoana juridică cadă au fost îndeplinite cu prilejul exercitării funcţiei lor. Faptele ilicite atrag şi răspunderea personală a celui ce le-a săvârşit, atât faţă de persoana juridică, cât şi faţă de cel de-al treilea”. Persoanele juridice care sunt supuse înregistrării au capacitatea de a avea drepturi şi obligaţii de la data înregistrării lor. Celelalte persoane juridice au capacitatea de a avea drepturi şi obligaţii, după caz, de la data actului de dispoziţie care le înfiinţează, de la data recunoaşterii ori a autorizării înfiinţării lor sau de la data îndeplinirii oricărei alte cerinţe prevăzute de legea care reglementează persoana juridică în cauză. Răspunderea contravenţională a persoanei juridice este directă şi personală. Prima consecinţă, derivând din această concepţie, este de natură patrimonială: persoana juridică trebuie să dispună în bugetul propriu de sumele necesare pentru achitarea amenzilor contravenţionale pe care ar fi, eventual, condamnată să le plătească sub forma amenzii contravenţionale. Noua reglementare nu face nicio referire la faptul că persoana juridică ar urma să recupereze în vreun mod anume suma plătită cu titlu de amendă contravenţională. În consecinţă, trebuie concluzionat că eventualul drept de regres al persoanei juridice împotriva prepusului său excede raportului juridic contravenţional de conflict. Dreptul de regres al persoanei juridice împotriva persoanei fizice care este răspunzătoare de comiterea contravenţiei este exercitabil în temeiul răspunderii civile delictuale. b. Prevederea în lege a răspunderii contravenţionale a persoanei juridice Conform art.3 alin.2 din O.G. nr. 2/2001, persoana juridică răspunde contravenţional în cazurile şi în condiţiile prevăzute de actele normative prin care se stabilesc şi se sancţionează contravenţii.

• Subiectul pasiv al contravenţiei (victima) Noţiunea subiectului pasiv al contravenţiei Subiectul pasiv al contravenţiei este persoana fizică sau juridică titulară a valorii sociale vătămate prin contravenţie. Altfel spus, victima contravenţiei este persoana vătămată. Spre deosebire de contravenient, victima nu trebuie să îndeplinească nicio condiţie generală, decât aceea de a i se fi cauzat o vătămare materială sau morală prin săvârşirea contravenţiei. Nu trebuie însă să se confunde, chiar dacă de cele mai multe ori aşa este, persoana vătămată prin contravenţie cu persoana prejudiciată prin aceasta. Persoana prejudiciată este cea care a suferit un prejudiciu material sau moral prin contravenţie. Această persoană este subiect de drept civil, adică titulara acţiunii civile ce rezultă din sşvârşirea contravenţiei. De exemplu, în cazul contravenţiilor prevăzute de art.83 din Legea nr. 137/1995 privind protecţia mediului, subiectul pasiv al contravenţiei este statul, iar subiectul de drept civil este persoana fizică sau juridică prejudiciată prin activitatea contravenţională. În cazul contravenţiilor la care nu identificăm un subiect de drept lezat, altul decât statul, acesta din urmă are calitatea de subiect pasiv al contravenţiei (de exemplu, în cazul unor fapte contravenţionale constând în nesocotirea regulilor de circulaţie). Condiţiile speciale ale subiectului pasiv Aşa cum am precizat, subiectul pasiv al contravenţiei nu trebuie să îndeplinească condiţii generale, dar unele norme de stabilire şi sancţionare a contravenţiilor impun, pentru existenţa contravenţiei sau a unei variante calificate a acesteia, ca subiectul pasiv să aibă anumite calităţi sau însuşiri. De pildă, pentru existenţa contravenţiei prevăzută de art. 276 alin.1 lit.c din Codul muncii, subiectul pasiv trebuie să aibă calitatea de salariat. Aşa cum am văzut, subiectul activ al unei contravenţii poate fi orice persoană fizică sau juridică (regula), iar subiect pasiv o persoană fizică, o persoană juridică sau statul. În cazul răspunderii contravenţionale, subiectele acestei forme de răspundere administrativă sunt persoanele fizice şi juridice.

Sancţiunile contravenţionale se aplică persoanelor fizice sau juridice care au săvârşit contravenţii. Persoana fizică sau persoana juridică sunt socotite subiect pasiv al răspunderii, adică cel asupra căruia se aplică sancţiunea juridică de către subiectul activ. Subiectul activ al răspunderii contravenţionale este, de regulă, o autoritate a administraţiei publice centrale sau locale, adică fie o autoritate de stat, fie o autoritate a comunităţii locale. S-a arătat că subiectul activ al răspunderii contravenţionale poate fi, în condiţiile legii, şi o persoană juridică de drept privat, dacă este implicată în realizarea unui serviciu public. Potrivit aceleiaşi opinii, dacă pe baza fostei reglementări, persoana fizică era, de regulă, subiectul pasiv al contravenţiei, conform actualei legi-cadru, calitatea de subiect pasiv poate să o aibă şi o organizaţie nestatală sau chiar cu caracter statal, un agent public, în funcţie de subiectul nemijlocit al contravenţiei.

• Sancţiunile contravenţionale

Conform O.G. nr. 2/2001, sancţiunile contravenţionale sunt principale şi complementare. În domeniul contravenţiilor au fost împrumutate două principii din dreptul penal, potrivit cărora, pentru săvârşirea unei contravenţii, nu se poate aplica decât o singură sancţiune contravenţională principală, precum şi una sau mai multe sancţiuni complementare.

Cu privire la sancţiunile contravenţionale, mai trebuie menţionat şi faptul că, în urma revizuirii Constituţiei României din 2003, sancţiunea închisorii contravenţionale a fost abrogată.

Sancţiunile contravenţionale principale sunt: – avertismentul – amenda contravenţională – obligarea contravenientului la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii. Sancţiunile contravenţionale complementare constau în: – confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţii – suspendarea sau anularea avizului/ acordului /autorizaţiei de exercitare a unei activităţi – blocarea contului bancar – închiderea unităţii – suspendarea activităţii agentului economic – retragerea licenţei sau a avizului pentru anumite activităţi/ operaţiuni de comerţ exterior,

temporar/ definitiv – desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului în situaţia anterioară. Prin legi speciale pot fi stabilite şi alte sancţiuni contravenţionale principale sau

complementare. Sancţiunile stabilite trebuie să fie proporţionale cu gradul de pericol social al faptei. a. Avertismentul Este sancţiunea contravenţională cea mai puţin severă şi constă în atenţionarea scrisă sau

verbală a contravenientului asupra pericolului social al faptei săvârşite, însoţită de recomandarea de a respecta dispoziţiile legale. Avertismentul se aplică în cazul în care fapta este de gravitate redusă.

Atunci când persoana a săvârşit o altă faptă ilicită sau dacă se apreciază că aceasta va repeta în viitor săvârşirea contravenţiilor se va aplica o sancţiune mai severă: amenda contravenţională.

Spre deosebire de amenda contravenţională, care are caracter pecuniar, avertismentul este o sancţiune morală, care constă în arătarea pericolului social al urmărilor produse şi în sfătuirea contravenientului să adopte o conduită conformă cu normele sociale. Pe lângă elementul de mustrare, avertismentul conţine şi un element de atenţionare, în sensul că persoanei contraveniente i se atrage atenţia că săvârşirea unei alte contravenţii în viitor va aduce o altă sancţiune contravenţională mai severă.

Cu privire la aplicarea acestei sancţiuni, reţinem că ea poate fi scrisă sau orală. Atunci când contravenientul este de faţă la constatarea sancţiunii, aplicarea se va face oral. Aplicarea scrisă se poate

face şi în scris, atunci când contravenientul nu a fost de faţă şi i se comunică o copie a procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei, cu rezoluţia corespunzătoare.

b. Amenda contravenţională Trebuie menţionat caracterul său administrativ, prevăzut expres în textul O.G. nr. 2/2001,

prevedere care exclude controversele cu privire la natura juridică a amenzii contravenţionale. Amenda contravenţională apare ca o sancţiune pecuniară principală. Ca mijloc de constrângere,

ea constă în micşorarea silită a patrimoniului celui sancţionat, acesta fiind obligat să plătească statului suma stabilită de sancţiune.

Obligaţia de a individualiza sancţiune contravenţională a amenzii revine organului competent să aplice sancţiunea, care va aprecia de la caz la caz, în limitele prevăzute de actele normative, în funcţie de împrejurările în care fapta a fost săvârşită, de urmările ei şi persoana contravenientă.

A se studia sancţiunea amenzii contravenţionale (art.8, 10, 28, 29, 39, 391 din O.G. nr.2/2001).

c. Prestarea unei activităţi în folosul comunităţii O.G. nr. 2/2001 precizează că această sancţiune nu poate depăşi 300 de ore şi că ea trebuie

stabilită întotdeauna alternativ cu amenda. Regimul juridic al acestei sancţiuni este reglementat prin O.G. nr. 55/2002.

A se studia sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii (art.9, 391 din O.G. nr.2/2001, respectiv O.G. nr.55/2002)

d. Cu privire la sancţiunile complementare, reţinem că cea mai importantă este sancţiunea

confiscării, aplicabilă întotdeauna împreună cu o sancţiune principală. Sancţiunea confiscării poate fi aplicată numai în situaţia în care actul normativ special care

stabileşte contravenţiile prevede această sancţiune. Sancţiunea confiscării urmează a fi aplicată tot de către agentul constatator.

• Cauze care înlătură caracterul contravenţional al faptei

În cazul răspunderii contravenţionale, lipsa oricăreia dintre trăsăturile esenţiale ale contravenţiei exclude răspunderea contravenţională. Cauzele care înlătură caracterul contravenţional al unei fapte sunt acele împrejurări, stări, situaţii a căror existenţă în timpul săvârşirii faptei face ca realizarea eficientă a uneia dintre trăsăturile esenţiale ale contravenţiei să devină imposibilă. Sediul materiei pentru aceste cauze este reprezentat de art. 11 alin. 1 şi 2 din O.G. nr. 2/2001. Caracterul contravenţional al faptei este înlăturat în cazul legitimei apărări, stării de necesitate, constrângerii fizice sau morale, cazului fortuit, iresponsabilităţii, beţiei involuntare complete, erorii de fapt, precum şi a infirmităţii, dacă are legătură cu fapta săvârşită. De asemenea, minoritatea constituie pentru minorul care nu a împlinit 14 ani cauză care înlătură caracterul contravenţional al faptei. Toate aceste cauze se constată numai de către instanţa de judecată.

A se studia prescripţia în materia contravenţiilor (art.13, 14).

• Procedura contravenţională potrivit reglementării cadru Procedura contravenţională cuprinde 4 faze (etape): - constatarea contravenţiei - aplicarea sancţiunilor contravenţionale - căile de atac - executarea sancţiunilor contravenţionale

a. Constatarea şi sancţionarea contravenţiilor

Răspunderea contravenţională este declanşată prin întocmirea unui proces-verbal de constatare a contravenţiei săvârşite. Procesul-verbal se întocmeşte în scris de către persoane anume prevăzute în O.G. nr. 2/2001 şi care poartă denumirea generică de agenţi constatatori – organul administrativ desemnat prin actul normativ de constatare şi sancţionare a contravenţiilor, cu sarcina de a constata contravenţiile într-un anumit domeniu.

Potrivit art.15 alin.2 din O.G. nr. 2/2001, pot avea calitatea de agenţi constatori: primarii, ofiţerii şi subofiţerii din cadrul Ministerului de Interne, special abilitaţi, persoane împuternicite în acest scop de către miniştri şi alţi conducători ai autorităţii publice centrale, de prefecţi, primari, preşedinţi ai CJ), precum şi alte persoane prevăzute în acte normative speciale (ex: conducători de tren).

În calitate de agent constator, aceste persoane exercită o parte din atribuţiile autorităţii publice în numele căreia se desfăşoară activitatea.

Din redactarea textelor O.G. nr. 2/2001 se desprinde concluzia că, în domeniul constatării contravenţiilor, regula o reprezintă constatarea personală a contravenţiei de către agentul constator. Aceasta se realizează prin examinarea prin propriile simţuri de către agentul constatator a actelor, faptelor şi împrejurărilor care oferă relevanţă, d.p.d.v. contravenţional, unei fapte ilicite.

Constatarea personală a faptei semnifică aprecierea nemijlocită de către agentul constator a acţiunii / inacţiunii ilicite, a gradului de pericol social, a circumstanţelor în care a fost săvârşită fapta, precum şi a tuturor împrejurărilor care ţin de fapta / persoana contravenientă şi care permit stabilirea cu exactitate a faptei şi aplicarea unui regim juridic corespunzător.

De la regula constatării nemijlocite a contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 instituie o excepţie, anume art.30 alin.2, potrivit căruia agentul constator va verifica şi va stabili dacă fapta constituie o contravenţie în baza materialelor înaintate de către organele de urmărire penală / de instanţa de judecată.

Activitatea agentului constator se materializează prin încheierea unui proces-verbal în baza constatărilor făcute şi a probelor administrate. Regula este că procesul-verbal se încheie în formă scrisă. Forma scrisă este obligatorie şi permite verificarea legalităţii încheierii în temeiul obiectiv al răspunderii contravenţionale, a condiţiilor care au stat la baza angajării răspunderii contravenţionale.

Natura juridică a procesului-verbal de constatare a contravenţiilor a făcut obiectul unor controverse în literatura de specialitate. Astfel, într-o opinie se consideră că acest act de constatare este un act administrativ jurisdicţional, opinie criticată cu motivarea că acest fapt ar presupune ca agentul constatator să fie considerat şi judecător al cauzei, fapt incompatibil cu activitatea instanţei de judecată.

Într-o altă opinie, se consideră că procesul-verbal este un act premergător (preparator), care nu produce efecte juridice, dar care stă la baza emiterii actului administrativ de autoritate prin care este sancţionată contravenţia. Această opinie este parţial valabilă şi numai în contextul art.21 alin.2 din O.G. nr.2/2001 (a se vedea acest text!!!).

O altă opinie consideră că procesul-verbal este un act administrativ cu caracter contravenţional, avându-se în vedere existenţa unui drept contravenţional separat. Punctul acesta de vedere trebuie luat însă sub beneficiu de inventar deoarece, la noi, încă nu există deocamdată un Cod al contravenţiilor şi, implicit o ramură autonomă de drept contravenţional.

În concluzie, opinia majoritară este că natura juridică a procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei este cea a unui act administrativ individual de autoritate.

Actul de constatere a contravenţiilor este un act oficial şi, prin modul de întocmire, un act cu forţă probantă, bucurându-se de o triplă prezumţie: legalitate, autenticitate şi veridicitate. A se vedea cuprinsul procesului-verbal (art. 16 – 20) şi căile de atac (art. 31 – 36)

IV. Domeniul public. Regimul domenial 1. Noţiune. Scurt istoric. Principalele teorii privind domeniul public

Problema proprietăţii asupra bunurilor, în general, este rezervată domeniului dreptului civil. În

cazul bunurilor aparţinând statului şi unităţilor administrativ-teritoriale, există o problemă legată de dreptul administrativ, deoarece aceste bunuri au regimuri juridice diferite, după cum aparţin domeniului public sau domeniului privat.

Noţiunea de „domeniu” îşi are originea în cuvântul latin dominium, care înseamnă posesiune, stăpânire, drept de proprietate.

Bunurile proprietatea statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale se împart în două categorii, supuse unor regimuri juridice diferite: domeniul public, supus regimului de drept public, şi domeniul privat, supus regimului de drept privat, formând împreună domeniul statului şi, respectiv, domeniul unităţilor administrativ - teritoriale.

Definirea noţiunii de domeniu public a constituit una dintre preocupările autorilor români de drept administrativ, dar şi ale legiuitorului. Astfel, profesorul Paul Negulescu definea domeniul ca fiind totalitatea bunurilor mobile şi imobile aparţinând statului, judeţului sau comunei, întrebuinţate pentru satisfacerea interesului general, făcând distincţie între domeniul public, care era supus regimului de drept public, şi domeniul privat, care era supus regimului de drept privat.

Un alt autor interbelic, Constantin G. Rarincescu, definea domeniul public al statului sau al celorlalte administraţiuni publice ca fiind totalitatea acelor bunuri mobile sau imobile, afectate, în mod direct şi nemijlocit, funcţionării serviciilor publice şi care sunt absolut necesare pentru aceasta, fiind supuse unui regim juridic special.

Codul civil de la 1864 (art.475-478) se referea la bunurile care nu aparţineau particularilor, ca fiind dependinţe ale domeniului public, în sensul de bunuri domeniale, bunuri ale statului.

Constituţiile din 1948, 1952 şi 1965 au renunţat la noţiunea de domeniu public şi au consacrat, pentru bunurile aparţinând statului, dreptul de proprietate socialistă de stat şi dreptul de administrare directă pentru bunurile aflate în folosinţa întreprinderilor şi instituţiilor statului.

Constituţia din 1991 a folosit termenii de proprietate publică şi, respectiv, proprietate privată, renunţând la noţiunea de domeniu public, care fusese folosită de Codul civil din 1861, de Constituţia din 1866, de Constituţia din 1923, precum şi de doctrina administrativă interbelică.

2. Reglementare. Particularităţile proprietăţii publice

Constituţia din 1991, revizuită în 2003, conţine două articole cu privire la proprietate, art. 44 şi,

respectiv, art. 136, primul este cuprins în Titlul II, consacrat drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale, iar cel de-al doilea în Titlul IV, consacrat economiei şi finanţelor publice. De ce două articole şi încă în titluri diferite ? Comisia de redactare a proiectului de Constituţie a urmărit ca reglementarea proprietăţii să aibă un sediu general, unde să se consacre sistemul proprietăţii în România, deci formele pe care le îmbracă proprietatea, cu evidenţierea poziţiei statului faţă de aceasta, precum şi un sediu special al proprietăţii cetăţeanului, adică al dreptului de proprietate, ca drept fundamental. Ar fi fost de dorit ca articolul cu privire la sistemul proprietăţii să fie anterior articolului cu privire la dreptul de proprietate al cetăţeanului (proprietatea privată). Analiza sistematică a reglementărilor constituţionale în materia proprietăţii trebuie să pornească de la art. 136. Potrivit alin.1, tipologia de bază a sistemului proprietăţii este dată, deci, de proprietatea publică şi cea privată. Prin urmare, art. 136 precizează cele două forme de proprietate – privată şi publică -, apoi stabileşte regimul proprietăţii publice, deoarece aceasta reprezintă excepţia (regula în

societate formând-o proprietatea privată), pentru ca în final să consacre principiul inviolabilităţii proprietăţii private.

Prima referire făcută la proprietatea publică în legislaţia recentă este conţinută de art. 4 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, act normativ care, prin art. 5 alin. (2), i-a conturat şi regulile de bază ale regimului juridic: „Terenurile care fac parte din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile şi imprescriptibile. Ele nu pot fi introduse în circuitul civil decât dacă, potrivit legii, sunt dezafectate din domeniul public”. Aceste prevederi s-au completat cu cele ale art. 475 alin. (2), art. 476-478, art. 499, art. 1310 şi art. 1844 C. civ., care au fost revigorate în noile condiţii istorice.

Odată cu intrarea în vigoare a Constituţiei României din 1991, dreptului de proprietate publică i-au fost consacrate prevederile art. 135 alin. (2) şi (3), care au devenit fundamentul existenţei sale. După revizuirea legii fundamentale, realizată în anul 2003 şi republicarea sa, prevederile la care ne referim fac obiectul art. 136 alin. (1) şi alin. (2).

Potrivit art. 136 alin. (1), „Proprietatea este publică sau privată”, iar conform alin. (2) al aceleiaşi dispoziţii constituţionale, în noua sa redactare, „Proprietatea publică este garantată şi ocrotită prin lege şi aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale”. Referiri exprese la existenţa proprietăţii publice au fost făcute şi prin Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, Legea nr. 7/1996 - Codul silvic, Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, ca şi în alte acte normative.

În sfârşit, acestei materii i-a fost consacrat un act normativ special – Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia. Ea reglementează regimul juridic general al acestei proprietăţii. Această lege reprezintă sediul materiei în ceea ce priveşte regimul general al dreptului de proprietate publică, aspect ce rezultă din art. 5 alin. (1): ”regimul juridic al dreptului de proprietate

publică este reglementat de prezenta lege, dacă prin legi speciale nu se dispune altfel”. Textul care aparţine unei legi organice nu exclude ca şi alte legi speciale să cuprindă reglementări privind dreptul de proprietate publică, care să cuprindă unele particularităţi faţă de regimul juridic general.

În doctrină, dreptul de proprietate publică a fost definit ca fiind „dreptul de proprietate al

statului şi unităţilor administrativ-teritoriale asupra bunurilor din domeniul public, care se

exercită în regim de drept public, fiind inalienabil, imprescriptibil şi insesizabil”; sau „acel drept

subiectiv de proprietate ce aparţine statului sau unităţilor sale administrativ-teritoriale asupra

bunurilor care, fie prin natura lor, fie printr-o dispoziţie specială a legii, sunt de uz şi de utilitate

publică”; ori, „acel drept real ce are ca titulari exclusiv statul şi unităţile administrativ-teritoriale şi

care conferă acestor titulari atributele posesiei, folosinţei şi dispoziţiei însă în regim de drept public,

asupra bunurilor care, prin declaraţia legii sau natura lor sunt de uz sau de interes public”. Pentru definirea dreptului de proprietate publică trebuie să ţinem cont de următoarele

aspecte: • proprietatea publică este o formă a dreptului de proprietate; • ea constituie excepţia faţă de proprietatea privată, care constituie regula; • titularii acestui drept sunt numai statul şi unităţile sale administrativ-teritoriale; • obiectul dreptului de proprietate este alcătuit din bunurile care fac parte din domeniul public; • proprietatea publică se exercită în regim de drept public.

Aşadar, dreptul de proprietate publică este acea formă a dreptului de proprietate ce aparţine

statului şi unităţilor sale administrativ-teritoriale, are ca obiect bunurile din domeniul public şi se

exercită în regim de drept public, sau dreptul statului şi unităţilor administrativ-teritoriale de a

poseda, a folosi şi a dispune, în regim de drept public, de bunurile care alcătuiesc domeniul public. Regimul juridic al proprietăţii publice este unul preponderent de drept public, caracterizat de

trăsături specifice, care sunt menite să asigure respectarea afectaţiunii bunurilor care-i formează obiectul.

Caracterele specifice ale dreptului de proprietate publică sunt:

a. inalienabilitatea Acest caracter, înscris în art. 136 alin.4 din Constituţie, presupune că bunurile care fac obiectul

dreptului de proprietate publică sunt “scoase prin lege din circuitul civil”. Acest lucru înseamnă că ele nu pot fi înstrăinate prin acte juridice nici în mod voluntar, nici prin expropriere. Mai mult decât atât, cu unele excepţii, dreptul de proprietate publică nu poate fi dezmembrat prin constituirea drepturilor reale derivate: uz, uzufruct, abitaţie, servitute şi superficie. De asemenea, bunurile respective nu pot fi gajate sau ipotecate. Actele juridice încheiate cu nesocotirea caracterului inalienabil sunt lovite de nulitate absolută.

Se consideră totuşi că domeniul public poate fi afectat de servituţi prin fapta omului. De altfel, legislaţia statuează că servituţile asupra bunurilor din domeniul public sunt valabile numai în măsura în care sunt compatibile cu uzul sau interesul public căruia îi sunt destinate bunurile afectate. Aşadar, dacă servitutea este compatibilă cu uzul sau interesul public al imobilelor afectate, se vor putea constitui atât servituţi naturale sau legale, cât şi convenţionale. Servituţile valabil constituite anterior intrării bunului în domeniul public se menţin dacă sunt compatibile cu uzul sau interesul public al bunului.

b. imprescriptibilitatea Dreptul de proprietate publică este imprescriptibil extinctiv şi achizitiv:

- extinctiv pentru că acţiunea în revendicare poate fi introdusă oricând, dreptul la acţiune în sens material nu se stinge; - achizitiv deoarece bunurile aflate în proprietate publică nu pot fi dobândite de nici o persoană prin uzucapiune, în cazul imobilelor sau prin posesia de bună credinţă, în cazul mobilelor: „Nu se poate

prescrie domeniul lucrurilor care din natura lor proprie sau printr-o declaraţie a legii nu pot fi

obiecte de proprietate privată ci sunt scoase afară din comerţ”. Imprescriptibilitatea este, de fapt, o consecinţă a inalienabilităţii dreptului de proprietate publică.

c. insesizabilitatea Aceasta înseamnă că bunurile ce formează obiectul acestui drept nu pot fi urmărite de către

creditorii proprietarului sau ai persoanelor care le posedă pe temeiul dreptului real de administrare ori cu orice alt titlu. Acest caracter este o consecinţă firească a caracterului inalienabil al dreptului de proprietate publică deoarece, dacă el nu ar opera, s-ar ocoli regula inalienabilităţii.

Dacă această categorie de bunuri ar fi supusă executării silite, atunci s-ar ajunge la vânzarea lor silită şi deci înstrăinarea lor. Dar, cum statul este întotdeauna prezumat ca solvabil, nu se aplică asupra bunurilor sale regimul comun privind urmărirea silită. Actele normative care reglementează dreptul de proprietate publică prevăd şi care sunt titularii săi în mod limitativ. În afara acestora, de regulă entităţi sau autorităţi publice, nici o altă persoană fizică sau juridică nu poate să fie titular al dreptului de proprietate publică. În acest sens, art. 136 alin. 2 din Constituţie statuează că: ”proprietatea publică aparţine statului sau unităţilor administrativ- teritoriale”. Tot astfel dispun Legea fondului funciar nr. 18/1991, prin art. 4 alin. (2), Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, prin art. 1 şi Legea administraţiei publice locale, nr. 215/2001, prin art. 122 alin. (1).

Cu referire la terenurile proprietate publică, art. 4 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, republicată, dispune că: ”domeniul public poate fi de interes naţional, caz în care proprietatea asupra sa, în regim de

drept public, aparţine statului, sau de interes local, caz în care proprietatea, de asemenea în regim de

drept public, aparţine oraşelor, comunelor, municipiilor sau judeţelor”. Din aceste texte legale rezultă că titulari ai dreptului de proprietate publică sunt:

a) statul, asupra bunurilor din domeniul public de interes naţional. Aceste bunuri sunt date Guvernului României în administrarea generală, iar în litigiile privitoare la ele, statul este reprezentat, de regulă, de Ministerul Finanţelor Publice.

b) unităţile administrativ-teritoriale – comuna, oraşul, municipiul, judeţul – definite astfel ca având personalitate juridică de drept public în art. 19 alin.1 din Legea nr. 215/2001, pentru bunurile din

domeniul public de interes local. Aceste bunuri sunt date în administrarea generală a consiliilor locale, consiliilor judeţene ori a Consiliului General al mun. Bucureşti, după caz. În litigiile legate de aceste bunuri, unităţile administrativ-teritoriale sunt reprezentate de consiliile locale ori judeţene, după caz, care dau mandat scris, fiecare caz în parte, preşedintelui consiliului judeţean ori primarului, care poate desemna un alt funcţionar ori un avocat care să-l reprezinte în instanţă.

Autorităţile enumerate la punctul b) exercită în condiţiile art. 2 din Legea nr. 213/1998, ”posesia,

fo1osinţa şi dispoziţia asupra bunurilor care alcătuiesc domeniul public în limitele şi în condiţiile legii.” Aşadar, exercitarea prerogativelor de către titulari nu este discreţionară, potenţarea caracterelor juridice specifice nu este posibilă decât în conformitate cu interesul general al acestei forme a dreptului de proprietate şi al regimului juridic pe care îl oferă. În acest context, este de subliniat că nici un alt subiect de drept public sau de drept privat nu poate să fie titular al dreptului de proprietate asupra bunurilor din domeniul public.

Aceste persoane juridice dobândesc, tot în cadrul oferit de lege, un drept de administrare sau de concesionare asupra bunurilor din domeniul public, care sunt altceva decât dreptul real de proprietate. Ele sunt simple modalităţi de exercitare ale acestui drept, care nu pot fi confundate cu exercitarea atributelor dreptului de proprietate publică.

Proprietatea publică nu poate avea ca obiect decât bunurile la care se referă alin.3 al art. 136 din Constituţie, unele fiind nominalizate, altele fiind identificate printr-un criteriu generic – „valorificare în interes naţional”, iar altele urmează să fie stabilite de legea organică, ceea ce logic determină imposibilitatea înstrăinării. Este o constantă a dreptului public faptul că bunurile domeniului public, de vreme ce sunt scoase din circuitul civil, fiind păstrate şi protejate pentru generaţiile viitoare, sunt inalienabile. Inalienabilitatea nu exclude însă o integrare în circuitul economico-juridic al unor bunuri ale domeniului public, dimpotrivă, unele dintre ele din totdeauna au fost şi o sursă de venituri pentru stat sau pentru autorităţile locale. Aşa se explică de ce, tradiţional, pentru a evoca „plata” pentru o utilizare privată a domeniului public s-a impus noţiunea de redevenţă şi nu noţiunea de preţ, specifică raporturilor juridice civile.

Potrivit art. 7 al Legii nr. 213/1998, dreptul de proprietate publică se dobândeşte: a. pe cale naturală b. prin achiziţii publice efectuate în condiţiile legii c. prin expropriere pentru cauză de utilitate publică d. prin acte de donaţie sau legate acceptate de Guvern, consiliul judeţean sau consiliul local e. prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-

teritoriale în domeniul public al acestora, pentru cauză de utilitate publică f. prin alte moduri prevăzute de lege. Trecerea unui bun din domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale în

domeniul public se face, după caz, prin HG, HCJ, HCL, hotărâri ce pot fi atacate, în condiţiile legii, la instanţa de contencios administrativ competentă în a cărei rază teritorială se află bunul.

Dacă este vorba de trecerea în domeniul public a unor bunuri care aparţin societăţilor comerciale, la care statul sau o unitate administrativ-teritorială este acţionar, trecerea se poate face numai cu plată şi cu acordul adunării generale a acţionarilor, iar în lipsa acestui acord trecerea se poate face numai prin procedura exproprierii pentru cauză de utilitate publică şi după o justă şi prealabilă despăgubire.

Dreptul de proprietate publică încetează dacă bunul a pierit ori dacă a fost trecut în domeniul privat, iar trecerea se face, după caz, prin HG, HCJ, HCL, dacă prin Constituţie sau prin lege nu se dispune altfel.

Trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale se face prin HG, la cererea consiliului judeţean sau a consiliului local şi invers, trecerea unui bun din proprietatea publică a unei unităţi administrativ-teritoriale în proprietatea publică a

statului se face prin hotărâre a consiliilor respective, la cererea Guvernului (art. 9 din Legea nr, 213/1998).

3. Definiţia şi trăsăturile domeniului public

Domeniul public este o instituţie tradiţională a dreptului administrativ, iar cercetarea acesteia a

declanşat, de-a lungul timpului, numeroase discuţii, conturându-se teorii diferite atât în ceea ce priveşte notele de conţinut, cât şi cu privire la regimul juridic aplicabil categoriilor de bunuri pe care le evocă această noţiune. În ţara noastră, noţiunea de domeniu public redevine o noţiune actuală după Revoluţia din Decembrie 1989, mai precis după adoptarea Legii fondului funciar nr. 18/1991, care nominalizează terenurile ce aparţin domeniului public, exceptate de la regula reconstituirii dreptului de proprietate privată. În plus, această instituţie este „reabilitată” şi prin Constituţia României, precum şi prin Legea nr. 69/1991 a administraţiei publice locale. Cu privire la legea noastră fundamentală, trebuie făcută precizarea că aici se vorbeşte numai despre proprietatea publică şi nu despre domeniul public. Dacă ne raportăm la legislaţia modernă de la noi, constatăm o varietate terminologică, fiind folosite fie expresiile de „bun public” sau „domeniu public”, fie cele de „proprietate de stat” sau „proprietate publică”, ceea ce ne obligă la o analiză terminologică, aceasta cu atât mai mult cu cât nu de puţine ori în doctrina românească sau în jurisprudenţă s-au exprimat idei diferite cu privire la semnificaţia unei noţiuni sau alteia, şi de aici, existenţa unei sfere mai extinse sau, dimpotrivă, mai restrânse pentru bunurile care formează domeniul public. Astfel, se pune problema de a şti dacă domeniul public se circumscrie numai la un ansamblu de bunuri ce nu pot aparţine particularilor, formând eventual proprietatea publică, sau este vorba de un regim juridic care poate afecta, sub anumite aspecte, şi bunurile susceptibile de proprietate privată. Apoi, autorii români s-au întrebat dacă nu cumva ideea de proprietate publică evoca şi bunuri care nu ţin de domeniul public.

• Relaţia proprietate publică – domeniu public Constituţia României, prin art. 136 alin. 2, stabileşte clar şi precis că proprietatea publică aparţine numai statului (proprietatea publică de interes naţional) sau unităţilor administrativ-teritoriale (proprietate publică de interes judeţean, municipal, orăşenesc sau comunal). De asemenea, legiuitorul constituant evocă fără dubii şi faptul că proprietatea publică vizează, în fond, o sferă limitată de bunuri, scoase din circuitul civil obişnuit, care formează domeniul public. Constituţia României, spre deosebire de constituţiile din perioada interbelică, nu operează cu noţiunea de domeniu public, şi aceasta din considerente de ordin redacţional, însă această noţiune trebuie subînţeleasă. Noţiunea de domeniu public nu se poate circumscrie numai la bunurile care fac obiectul proprietăţii publice, sub anumite aspecte aparţin domeniului public şi bunuri imobile (terenuri agricole, păduri) sau mobile (tablouri, sculpturi etc.), care sunt proprietate privată. Prin urmare, valorificarea unui bun al domeniului public se poate face prin: a) administrarea de către instituţii publice; b) administrarea de către regii autonome; c) închirierea sau concesionarea de către orice subiect de drept; d) atribuirea în folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică. Prin închiriere sau concesionare, bunurile proprietate publică pot fi exploatate şi pe cale privată.

O definiţie a domeniului public trebuie formulată de aşa natură încât să rezulte că în sfera acestei noţiuni sunt cuprinse, în primul rând, bunurile proprietate publică, dar şi bunuri proprietate privată care, însă, au o semnificaţie deosebită sub aspect istoric, cultural etc., fiind valori naţionale, ale patrimoniului naţional, ce trebuie transmise de la generaţie la generaţie, motiv pentru care sunt guvernate de un regim de drept public, de pază şi protecţie a interesului public sau, după caz, a uzului public. Astfel, prin domeniu public înţelegem acele bunuri, publice sau private, care, prin natura ori dispoziţia expresă a legii, trebuie păstrate şi transmise generaţiilor viitoare, reprezentând

valori destinate a fi folosite în interes public, direct sau prin intermediul unui serviciu public, şi supuse unui regim administrativ, respectiv unui regim mixt, în care regimul de putere este determinant, fiind în proprietatea sau, după caz, în paza persoanelor juridice de drept public. Majoritatea covârşitoare a bunurilor ce aparţin domeniului public o formează bunurile proprietate publică, având ca titular statul sau, după caz, unităţile administrativ-teritoriale.

• Trăsăturile domeniului public Ca un bun să facă parte din domeniul public, el trebuie să: a. prin natura ori destinaţia expresă a legii să intre în categoria celor care trebuie protejate şi transmise generaţiilor viitoare. Nu toate bunurile din societate urmează a fi conservate pentru generaţiile viitoare, ci numai anumite categorii de bunuri. Specifică oricărei societăţi democratice organizate statal este libertatea comerţului, economia de piaţă, ceea ce înseamnă că majoritatea bunurilor sunt supuse „consumului generaţiei” care realizează actele de comerţ. Anumite bunuri, chiar dacă sunt supuse consumului, acesta nu poate fi decât limitat, ele trebuind a fi protejate pentru viitor, iar altele trebuie conservate pentru generaţiile viitoare în integralitatea lor. Destinaţia unor bunuri de a folosi şi generaţiilor viitoare este dată de normele juridice fie în consideraţiunea valorii lor deosebite (istorice, artistice, ştiinţifice, documentare etc.), fie în consideraţiunea utilităţii lor publice. Bunurile proprietate publică sunt relativ uşor de identificat, pornind de la dispoziţiile constituţionale, în schimb, operaţia de stabilire a bunurilor proprietate privată ce trebuie conservate pentru generaţiile viitoare este mai dificil de realizat, pentru determinarea acestora nefiind suficiente criteriile legale, ci este necesară şi o complexă activitate de apreciere, de evaluare etc. a autorităţilor administraţiei publice, a experţilor ce lucrează în numele unei autorităţi administrative. b. să aibă semnificaţia unei valori de interes public, în sensul că aparţine patrimoniului natural, cultural, istoric etc., naţional sau, după caz, este destinat unei folosinţe de interes public. Faptul că aceste bunuri au o atare destinaţie nu înseamnă că toată lumea, obligatoriu, trebuie să se folosească de ele; ele pot fi folosite în interes public şi altfel decât prin uzul direct, nemijlocit al publicului. Aşadar, deosebim o folosinţă directă, dată fiind natura bunului (ex. mersul pe stradă, scăldatul în apa mării sau a unui râu etc.), când nu este nevoie de nicio condiţionare şi în cele mai dese cazuri folosinţa este gratuită şi, respectiv, o folosinţă indirectă, când bunul este pus în valoare printr-un serviciu public, organizat de administraţia publică. c. să fie supus unui regim juridic administrativ sau, după caz, unui regim mixt, de drept public şi de drept privat, dar sub „controlul” regimului administrativ. Unul dintre subiectele raporturilor juridice la care se referă un regim de drept public este obligatoriu o persoană juridică de drept public. Această trăsătură scoate în evidenţă şi faptul că litigiile care se nasc fie în urma exercitării regimului de proprietate publică, fie în urma exercitării regimului de restrângere a exerciţiului dreptului de proprietate privată pentru bunurile afectate domeniului public sunt litigii de contencios administrativ. d. să fie în proprietatea unei persoane de drept public (în proprietate publică) sau în paza unei persoane de drept public (bunuri proprietate privată care ţin de domeniul public cultural naţional, cum se reţine de art. 1 din Legea nr. 182/2000). Nu trebuie confundat dreptul de administrare a unui bun public de către o regie autonomă ori instituţie publică, respectiv regimul concesionării sau închirierii unui bun public, cu dreptul de pază şi protecţie. Primele sunt regimuri juridice de utilizare a unui bun al domeniului public proprietate publică, iar dreptul de pază şi protecţie este un regim de utilizare a unui bun al domeniului public proprietate privată. Fundamentul constituţional actual al dreptului de pază şi protecţie se află în art. 135 alin. 2 lit. b, unde este prinsă ideea „protejării intereselor naţionale” şi, respectiv, la lit.f, unde apare ideea creşterii calităţii vieţii. Clasificarea bunurilor aparţinând domeniului public şi regimul juridic al acestuia

• Clasificarea domeniului public. Criterii 1. Din punct de vedere al interesului pe care-l prezintă: - domeniul public de interes naţional - domeniul public de interes judeţean - domeniul public de interes comunal 2. Din punct de vedere al modului de determinare: - bunuri ale domeniului public nominalizate de Constituţie - bunuri ale domeniului public nominalizate de legi - bunuri ale domeniului public nominalizate de autorităţile administraţiei publice, în baza

criteriilor din Constituţie şi legi. 3. Din punct de vedere al naturii juridice a dreptului statului (autorităţii publice): - bunuri ale domeniului public ce aparţin proprietăţii publice a statului sau unităţilor

administrativ-teritoriale - bunuri ale domeniului public ce aparţin proprietăţii private, dar afectată de dreptul de pază şi

protecţie a statului (drept de poliţie). 4. Din punct de vedere al modului de încorporare: - domeniu public natural (încorporarea bunurilor rezultă dintr-un fapt natural, Constituţia, legea

sau administraţia publică nu fac altceva decât să constate existenţa acestor bunuri, stabilind că aparţin domeniului public)

- domeniu public artificial (încorporarea bunurilor este rezultatul unei intervenţii a omului, legea calificându-le ca fiind bunuri ale domeniului public).

5. Din punct de vedere al modului de utilizare de către public: - bunuri utilizate direct - bunuri utilizate indirect, prin intermediul unui serviciu public 6. Din punct de vedere al serviciului public organizat: - bunuri care sunt puse în valoare prin serviciul public - bunuri care mijlocesc realizarea unui serviciu public 7. Din punct de vedere al naturii bunurilor: - domeniu public terestru - domeniu public maritim - domeniu public fluvial - domeniu public aerian - domeniu public cultural - domeniu public militar

• Regimul juridic al domeniului public Prin noţiunea de regim juridic se evocă un ansamblu de reguli de fond şi de formă care

„personalizează” materia respectivă în circuitul juridic. Regimul domenial al bunurilor proprietăţii publice este, prin definiţie, un regim de drept administrativ, însă regimul domenial care vizează bunurile proprietate privată nu este exclusiv regim de drept administrativ. Astfel, în cazul bunurilor care aparţin patrimoniului cultural naţional, dar sunt şi în proprietate privată, vorbim despre regimul unui drept de pază şi protecţie al statului, care se grefează pe regimul de drept privat, al dreptului de proprietate privată (vezi art. 5 din Legea nr. 182/2000).

Dată fiind destinaţia bunurilor proprietăţii publice, uzul public sau interesul public, pe de o parte, şi necesitatea conservării şi transmiterii lor pentru generaţiile viitoare, pe de altă parte, ele nu pot fi înstrăinate, deci sunt inalienabile. Bunurile domeniului privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale, ca orice bun particular, pot servi ca obiect la orice act de înstrăinare, evident în condiţiile şi cu respectarea formelor prevăzute de lege. Ca atare, un proprietar, în principiu, este

întotdeauna în drept să înstrăineze lucrul său, alienabilitatea bunurilor fiind regula generală pentru bunurile particulare.

În prezent, vom vorbi despre principiul inalienabilităţii bunurilor domeniului public care fac obiectul proprietăţii publice şi, respectiv, despre principiul prohibirii ori restrângerii vânzării bunurilor domeniului public care sunt obiect al proprietăţii private. Pe de altă parte, inalienabilitatea de care se bucură bunurile domeniului public pe tot timpul cât sunt afectate unui interes general nu este o inalienabilitate absolută şi uniformă, ci una relativă şi limitată, ea depinzând de natura bunului şi de scopul pentru care a fost afectat.

Aceste bunuri aparţinând proprietăţii publice nu pot fi grevate de nici o servitute. Şi acest principiu trebuie însă privit nu în sens absolut, ci relativ; astfel, se pot stabili servituţi administrative care sunt compatibile cu natura şi destinaţia bunurilor (de ex. servitutea de vedere, servitutea de scurgere asupra unei străzi).

Bunurile aparţinând proprietăţii publice sunt, de asemenea, şi insesizabile în sensul că acestea nu pot fi urmărite de către creditori pe cale de executare silită. Dacă aceste bunuri ar putea fi urmărite de către creditori, s-ar crea posibilitatea ca, în mod indirect, să se poată dobândi şi un drept de proprietate asupra lor, ceea ce ar contraveni caracterului inalienabil al acestui drept. O asemenea urmărire ar putea fi făcută pentru bunurile domeniului privat.

Dreptul de proprietate publică este imprescriptibil, neputând fi opuse proprietarului nici prescripţia achizitivă şi nici, după caz, posesia de bună-credinţă. Aceasta înseamnă că dreptul de proprietate asupra bunurilor ce fac obiectul dreptului de proprietate publică nu poate fi dobândit de nici o altă persoană prin uzucapiune (prescripţia achizitivă), în cazul bunurilor imobile, sau prin efectul posesiei de bună-credinţă, în cazul bunurilor mobile.

Principiul imprescriptibilităţii este consacrat de Legea nr. 213/1998. În plus, în art. 1844 C.civ. se prevede că „Nu se poate prescrie domeniul lucrurilor care, din natura lor proprie sau printr-o declaraţie a legii, nu pot fi obiecte de proprietate private, ci sunt scoase afară din comerţ". Pentru terenuri, în alin. 2 al art. 5 din Legea fondului funciar se prevede, în mod expres, că dreptul de proprietate publică ce are ca obiect terenuri „este imprescriptibil“.

Dimpotrivă, la bunurile aparţinând domeniului privat al statului şi unităţilor administrativ-teritoriale, prescripţia operează în aceleaşi condiţii ca şi cum ar fi vorba despre bunuri aparţinând particularilor.

Dreptul de proprietate publică este imprescriptibil şi sub aspectul prescripţiei extinctive, titularii acestui drept putând exercita oricând acţiunea în revendicare pentru apărarea dreptului lor.

Imprescriptibilitatea caracterizează şi bunurile domeniului public care aparţin proprietăţii private, în sensul că statul are un drept de preemţiune asupra dobândirii proprietăţii. Numai dacă statul renunţă la acest drept se poate discuta dobândirea lor prin prescripţie, renunţare, însă, care echivalează cu dezafectarea (scoaterea bunului din sfera domeniului public).

Decizia de dezafectare sau declasare a domeniului public, potrivit Legii nr. 213/1998, este de competenţa Guvernului, a consiliului judeţean, respectiv a consiliului local, acest act normativ stabilind totodată şi dreptul de control al instanţelor de contencios administrativ, acţiunea putând fi introdusă practic de către orice persoană îndreptăţită să invoce încălcarea unui interes public şi nu a unui drept sau interes privat. Orice înstrăinare sau expropriere a unui bun public este nulă şi constatarea nulităţii se poate invoca în orice moment; acţiunea în revendicare se poate intenta oricând fără să se poată prescrie.

4. Servituţile administrative

Servituţile administrative (sau publice) constituie unul dintre mijloacele sau procedeele utilizate

pentru satisfacerea nevoilor publice.

Privite din punct de vedere al rolului pe care-l îndeplinesc, servituţile administrative constituie o instituţie apropiată exproprierii pentru cauză de utilitate publică, aceasta reprezentând un mijloc prin care bunuri imobiliare particulare pot fi utilizate, în condiţiile legii, în interesul general. Între cele două instituţii există însă şi deosebiri de substanţă.

Ceea ce este comun ambelor instituţii o constituie faptul că ambele sunt utilizate în acelaşi scop: satisfacerea nevoilor de interes general, dar există şi diferenţa derivând din faptul că, în timp de exproprierea dă posibilitatea transferării proprietăţii imobilului din patrimoniul privat în cel public, servitutea publică lasă imobilul în patrimoniul în care se află, grevându-l doar cu o sarcină. De asemenea, servituţi administrative pot fi constituite şi pe bunuri imobile aparţinând domeniului public, cu condiţia ca bunurile asupra cărora s-au constituit să aibă o afectare compatibilă cu exerciţiul lor. De ex., căile terestre de circulaţie, care fac parte din domeniul public, pot fi grevate cu servitutea de suport a pilonilor, a firelor telefonice sau a cablurilor electrice.

Servituţile administrative se deosebesc şi de servituţile civile, întrucât, deşi îşi păstrează elementele de structură, aşa cum sunt cunoscute în dreptul civil, nu mai au aceleaşi caractere juridice. Dacă în dreptul civil, servituţile se creează prin voinţa părţilor sau prin htărâre judecătorească, în dreptul public ele se nasc prin voinţa legiuitorului. De asemenea, servituţile administrative sunt scoase din comerţul juridic, nu se pot face niciun fel de acte asupra lor şi nu pot face obiectul unor tranzacţii.

Servituţile administrative se mai deosebesc de cele civile şi prin mijloacele legale de protecţie. Astfel, titularul unei servituţi civile are o singură acţiune la îndemână pentru protecţia dreptului său – acţiunea confesorie, în timp ce titularul servituţii administrative îşi impune dreptul său prin concursul forţei publice. În cazul violării acestui drept, titularul servituţii administrative nu are la dispozitţie numai acţiunea în daune, ci şi posibilitatatea de a cere sancţionarea administrativă sau penală a vinovatului.

Caracterele servituţilor administrative: a. sunt drepturi reale, care conferă titularilor drepturi sau prerogative proprii (dreptul de a face

acte de uzaj sau anumite acţiuni asupra bunului, de a imoune restricţii proprietarului bunului); b. fiind de ordine publică, asupra servituţilor administrative nu operează prescripţia extinctivă.

Ele nu se sting prin neuz. Cel care a construit în dispreţul existenţei unei servituţi administrative este cinsiderat că a beneficiat de o simplă toleranţă;

c. stabilitatea lor, după ce au fost aprobate prin lege, depinde de autorităţile administrative; d. competenţa de soluţionare a litigiilor ivite în legătură cu servituţile administrative aparţine

instanţelor de contencios administrativ, atunci când în discuţie este pusă legalitatea unui act administrativ privind servitutea însăşi;

e. în unele cazuri prevăzute de lege, nerespectarea servituţilor administrative poate atrage sancţiuni administrative sau penale.

Servituţile administrative se sting în următoarele ipoteze: - abrogarea textului legal prin care a fost instituită servitutea respectivă; - desfiinţarea actului juridic prin care au fost autorizate. Acest mod de desfiinţare se referă la

acele servituţi pentru utilizarea cărora organele administraţiei publice recurg la emiterea sau adoptarea actelor administrative de autoritate. Administraţia are posibilitatea să-şi revoce propriile acte administrative. De asemenea, servituţile administrative mai dispar când actele administrative de autoritate prin care au fost înfiinţate au fost anulate de către instanţele de contencios administrativ;

- servituţile temporare sunt desfiinţate şi prin împlinirea termenului stabilit prin actul de autorizare;

- desfiinţarea sau declasarea unor lucrări sau imobile în favoarea cărora s-a constituit servitutea administrativă (de ex., declasarea unui aerodrom pentru care s-au constituit servituţi aeriene – lucrări de protecţie a aerodromului făcute asupra terenurilor învecinate);

- confuziunea, reglernentata prin articolul 638 din Codul civil, care prevede că “ orice servitute este stinsă când fondul către care este datorită şi acela ce o datoreşte cad în aceeaşi mână", este aplicabilă şi servituţilor de drept public. Confuziunea nu poate avea loc decât în cazul în care bunul afectat de servitute este expropriat.

Exemplu de servituţi administrative: - trecerea pe proprietatea privată a liniilor telegrafice, telefonice, de distribuţie a energiei

electrice, a reţelelor de canalizare, de transport a apei potabile, a apelor pluviale şi a celor uzate; - trecerea reţelelor de distribuţie a gazelor naturale, comunicaţiei pe căile publice, scurgerea

apelor; - interdicţia de a planta arbori la o anumită distanţă de calea publică, de eliminare a apelor

reziduale, de construire la o anumită distanţă de calea ferată, autostrăzi sau şosele naţionale; - de vizibilitate, în interesul aeroporturilor şi al securităţii instalaţiilor de control şi dirijare a

traficului aerian; - în ceea ce priveşte frontiera de stat: condiţii de acces, de executare a unor activităţi în zonă; - în interesul domeniului militar şi de urbanism.

Subiecte de examen la Drept administrativ II - sesiunea mai 2009 -

1. Prescripţia în materia contravenţiilor. 2. Confiscarea – sancţiune contravenţională. 3. Amenda contravenţională. 4. Natura juridică a procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiilor. 5. Sancţiunile administrativ-contravenţionale. 6. Căile de atac împotriva procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiilor. 7. Cuprinsul procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiilor. 8. Procedura contravenţională. 9. Cauze care exonerează făptuitorul de răspunderea administrativ-contravenţională. 10. Subiecţii răspunderii contravenţionale. Minorii şi răspunderea contravenţională. 11. Munca în folosul comunităţii. 12. Transferul, delegarea şi detaşarea funcţionarilor publici. 13. Clasificarea funcţiilor şi funcţionarilor publici. 14. Ocuparea funcţiilor publice. 15. Raportul de funcţie publică (raportul de serviciu). 16. Răspunderea juridică a funcţionarilor publici. 17. Noţiunea de funcţie publică şi funcţionar public. 18. Drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici. 19. Răspunderea administrativ disciplinară a funcţionarilor publici. 20. Încetarea raportului de funcţie publică. 21. Structura carierei funcţionarilor publici. 22. Condiţii generale pentru ocuparea unei funcţii publice. 23. Ocuparea funcţiilor publice. Titularii dreptului de a numi în funcţii publice. Natura actului juridic de numire în funcţii publice 24. Perioada de stagiu al funcţionarilor publici. 25. Promovarea funcţionarilor publici şi evaluarea performanţelor lor profesionale. 26. Radierea sancţiunilor disciplinare aplicate funcţionarilor publici. 27. Definiţia şi trăsăturile bunurilor ce aparţin domeniului public. 28. Regimul juridic domenial. 29. Clasificarea bunurilor ce aparţin domeniului public.

30. Sfera domeniului public. Sursa şi provenienţa bunurilor din domeniul public. 31. Domeniul public – proprietate publică. Raporturi, sferă de cuprindere, clasificări. 32. Trăsăturile bunurilor aparţinând proprietăţii publice. 33. Încetarea servituţilor administrative. 34. Definiţia şi trăsăturile servituţilor administrative. 35. Comparaţia dintre servituţile administrative cu exproprierea pentru cauză de utilitate publică şi servituţile civile. 36. Răspunderea administrativ patrimonială. 37. Clasificarea formelor controlului necontencios. 38. Controlul de supraveghere generală. 39. Finele de neprimire şi actele administrative exceptate de la controlul instanţelor de contencios administrativ. 40. Recursul graţios. 41. Reclamantul şi pârâtul în contenciosul administrativ. 42. Sisteme de contencios administrativ. 43. Recursul administrativ. 44. Condiţiile acţiunii directe în contenciosul administrativ. 45. Competenţa materială şi teritorială a instanţelor de contencios administrativ. 46. Titularul dreptului la acţiune directă în contenciosul administrativ 47. Procedura prealabilă şi termenele de introducere a acţiunii directe în contenciosul administrativ. 48. Procedura de judecată în contenciosul administrativ. 49. Calea de atac împotriva hotărârii primei instanţe în contenciosul administrativ. 50. Obiectul acţiunii directe în contenciosul administrativ. 51. Excepţia de ilegalitate. 52. Cuprinsul cererii de chemare în judecată şi actele ce trebuie obligatoriu anexate în acţiunea directă în contenciosul administrativ