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방송 공익성 이념의 역사적 비교 분석

정용준(전북대 신문방송학과 교수)

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방송 공익성 이념의 역사적 비교 분석

정용 ( 북 신문방송학과 교수)

1. 문제의 제기

100년 가까운 방송의 역사에서 공익성 이념은 가장 요한 철학 , 제도 키워드로 기능하면

서 반드시 지켜야 하는 기본 규범으로 다루어졌다. 그럼에도 불구하고 공익성은 보는 시각에 따

라 다르게 해석되어 왔다. 공익주의는 국가나 공공기구가 시청자들이 필요로 하는 것(what

they need)을 골고루 제공해주는 ‘보편주의 이념’에 입각한 반면, 시장주의는 공익성(public

interest)을 공 의 이익(public’s interest)으로 정의(定議)하면서 방송은 공 이 원하는 내용

(what they want)을 제공해야 한다고 주장하고 있다(Porter, 1989, p. 9).

방송의 공익성은 보는 시각에 따라 다양하게 해석되었으며, 심지어 이해집단에 의한 왜곡까지

이루어지기도 하 다. 한국방송의 역사에서도 외가 아니다. 지상 공 방송은 경 신과 변화

를 요구하는 목소리에 해 공익성의 약화를 이유로 거부하고 상업방송은 공익성을 수하는 민

방송이라는 이유로 상업화를 정당화하 다. 공익성은 기존사업자들의 기득권을 지키고 통신을

비롯한 뉴미디어사업자의 진입을 가로막는 논리로 변질하 다. 정윤식(2006b, 3쪽)은 공익성 이

념이 ‘ 두환 정권의 언론통폐합 조치의 일환으로 도입되어 정치권력의 개입수단, 사기업 진입배

제, 반오락성과 도덕 보수주의 등을 의미하며, 시민단체와 노동조합의 방송권력 강화 수단과

명분으로 변질’되었다는 지 을 한 바 있다. 정치권력, 지상 사업자, 시민사회진 이 공익성논리

로 시장주의와 뉴미디어를 억압하 던 것도 사실이다(정용 , 2009, 3쪽).

방송의 공익성 이념이 갖는 추상성과 왜곡가능성 때문에 공익성 패러다임의 무용론이 제기되

기도 하 다. 특히 방송법에서 제시된 공익성 개념이 추상 이고 규범 이어서 자의 인 해석의

여지가 많다(김도연, 2006; 김진웅, 2003). 그럼에도 불구하고 디지털 시 에도 방송의 공익성

은 여 히 요하게 인식되고 있다. 공익성을 처음으로 제도화한 국의 사이크스 원회(Sykes

Committee)나 크로포드 원회(Crawford Committee)의 생각처럼 자본이나 국가에 의해 지

배되지 않을 가능성이 많은 방송 모델이기 때문이다. 공익성은 가부장주의와 엘리트주의의 약

에도 불구하고 국민과 지역공동체가 함께 소통하고 참여할 여지가 많다. 이런 유용성 때문에 공

익성은 디지털 시 에도 지켜나가야 할 소 한 가치임에는 틀림없다.

1990년 반 이블TV부터 지 의 IPTV와 스마트폰까지 지속된 뉴미디어에 한 산업

근이 인간다운 삶과 지역 공동체의 민주 소통을 가로막았던 것이 사실이다. 이에 방송의 공

익성과 지역주의와 같은 본질 인 주제를 심으로 과거 방송 역사를 제 로 해석해야 산업 주

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의 방송정책 실패를 극복할 수 있다. 방송 원회에서 방송통신 원회로, 지상 에서 이블TV,

성방송, DMB, IPTV로 이름만 바 는 것에서, 시 에 맞는 이념과 패러다임의 진정한 변화

가 필요하다는 것이다. 이를 해 공익성의 역사 특징을 살펴보고자 한다.1)

본 연구는 방송 공익성이념의 역사 가치체계를 살펴보고자 한다. 부분의 국가에서 공익성

이념은 방송의 심 가치로 설정되어 있지만, 개별국가의 맥락에 따라서 다르게 설정되어 있다.

따라서 공익성 이념이 처음으로 제시된 국과 미국의 방송제도가 정착하는 과정을 비교분석하

고자 한다. 방송제도 정착의 비교는 특히 공 방송의 정치 독립문제와 같은 시 과제를 구

조 으로 설명해 것이다. 가령 시장주의를 지향하는 이명박 정부는 물론이고 공익주의를 지향

하는 김 ․노무 정부에서도 방송의 정치 독립은 제 로 실 되지 못하 다. 정치권력이

방송을 통제하고자 하는 것은 당연하지만, 정치 독립을 해 국민들이 직 수신료를 내고 통

제하고자 설립된 공익성 이념이 제 로 지켜지지 않는 역사 , 구조 설명이 필요하다는 것이

다. 국의 립주의 공익성 이념은 비교 정치 독립이 지켜지는 반면에, 한국사회는 역사

으로 시민사회의 미성숙 내지는 정치권력과의 유착속에서 국가권 주의의 성격이 강하다는 것을

밝히고자 한다. 한 방송제도가 역사 으로 정착 내지 변화하면서 공익성의 이념이 반지역주

의2)에 기 하고 있다는 사실도 설명해 것이다. 이는 한국의 지역방송이 앙방송에 종속될 수

밖에 없는 구조 원인을 제공해 것이다. 한 아날로그 방송법에서 디지털 방송통신법으로 이

행하면서 나타나는 공익성 이념의 가치체계변화를 규명하고자 한다. 이를 통해 시장주의를 지향

하는 이명박 정부의 방송정책이 보완되어야 할 요소들을 제시할 수 있을 것이다.

본 연구에서는 공익성 이념의 역사 가치체계를 비교하기 한 상으로 국과 미국을 설정

하 다. 국은 공익성 이념이 처음으로 제도화된 곳이자, 외형 으로는 한국과 같이 공 방송

심제도를 채택하고 있다. 반면 미국은 시장 주의 공익성 이념이 정립되어 디지털 공익성 정책의

교훈을 얻을 수 있을 것이다.

2. 영국방송의 공익성 역사

국 정부는 1923년에 사이크스 원회(Sykes Committee), 1925년에 크로포드 원회

(Crawford Committee)를 통하여 방송의 상을 검토하 다. 사이크스 원회는 라디오가 여

론에 미치는 향을 고려하여 국가의 통제를 우려하여 국 으로 운 하는 것에 반 하 다. 한

고의 도입에도 반 하여 수신기를 소유하는 사람들을 상으로 징수하는 수신료를 주된 재원

으로 인정하 다. 크로포드 원회는 미국과 같은 ‘방만하고 통제되지 않는 방송제도’를 비 하고

라디오를 공공독 으로 운 해야 한다고 하 다. 이에 정부는 칙허장(Royal Charter)에 의해

1) 본 연구는 정용 (2009). <디지털 방송의 공익성, 커뮤니 이션북스>에 기 를 두고 있다.

2) 한국방송에서 지역주의(localism)는 흔히 지역성으로 불리워졌다. 하지만 지역성은 지역감정과 마찬가

지로 사회구조 권력이나 사회 공간성 개념을 담아내기에는 한계가 있을 것으로 단된다. 이에 본

연구에서는 공익성의 한 측면인 국가주의(nationalism)와 립된 측면을 부각하기 하여 지역주의

개념으로 통일하고자 한다.

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설립되는 국방송공사(British Broadcasting Corporation)을 설치하 다. 이는 BBC에 특

별한 법 지 를 부여하고 의회의 여로부터 독립성을 보장하기 한 것이다. 하지만 보다

요한 것은 면허 정서(Licence and Agreement)이다. 면허 정서는 BBC가 정치사회 이슈

에 한 자신의 견해를 표명하지 못하도록 하고, 고나 상업 찬 을 받지 못하도록 하 다

(Barendt, 1993, 김 호 역, 1998. 29∼30쪽).

BBC 사장인 리스경은 방송의 공익 기능을 보도, 교양, 오락 기능으로 제시하 다.

한 시청자를 공 으로 규정하여 로그램의 질을 지향하고 상업화를 경계하 다. 리엄즈

(Williams, 1974, 73∼75쪽)는 공공서비스 심의 방송제도 정착에는 ① 산업 발달과 커뮤

니 이션 네트워크의 조기 구축으로 문화의 국유화가 가능하 다 ② 지배계 내에서 권 국

민문화가 구축되어 있어서 공공서비스가 정착될 수 있었다 ③ 지배계 의 구성력이 탄탄하여

앙집권 권력행사보다는 임명과 임에 따는 국가업무처리가 일반 이었다는 것을 들고 있다.

BBC의 독 은 1954년까지 유지되었다. 후 정권을 잡은 노동당은 BBC독 을 유지하기를

원하 고, 비버리지 원회(Beveridge Committee: 1949~1951)도 다수의견으로 이를 지지

하 다. 하지만 로이드 원이 제출한 소수보고서는 공공독 이든 사 독 이든 독 은 험하며

상업방송의 도입을 권고하 다. 1951년에 집권한 보수당정부는 상업방송의 도입을 결정하면서

BBC와 마찬가지로 교육, 정보, 교양을 제공하는 공공서비스 의무가 부과되었다. 상업방송에

한 필킹턴 원회의 비 이후 BBC에게 세 번째 TV채 이 주어졌다. 1960년 필킹턴 원회는

국의 세 번째 채 을 BBC2로 할당하면서 4번째 채 의 인가가능성을 시사했다. ITV와 산업

계에서는 네 번째 채 을 상업방송인 ITV2로 해 것을 요구하 다(Barendt, 1993, 김 호

역, 1998. 31∼33쪽).

국의 심 가치를 주도하 던 산층문화가 1960년 세계 인 학생 문화운동으로 말

미암아 더 이상 지배력의 정당성을 인정받지 못하 다. 세 간, 지역간 갈등이 표출되면서 BBC

는 국사회에 해 일방 이고 편 인 견해를 달한다는 비 을 받았다. 1974년 내무성은

애 원회를 구성하여 방송 반의 진단과 미래의 방향을 제시하도록 하 고, 최종보고서를 제

출하면서 채 4의 신설을 권고한다. 애 원회(Annan Committee, 1977, pp. 471∼490)

는 국방송이 공 방송 BBC1, 2와 상업방송 ITV가 지나친 경쟁으로 상업화되고 보편성과

신성이 부족하다는 비 을 한다. 국방송을 공공서비스 방송으로 개편하고, 방송의 다원성을 보

장하기 해 신 인 공공서비스 방송사인 채 4의 설립을 제안한다.

채 4 설립에 한 기본 발상은 언론학자 앤서니 스미스(Anthony Smith)에 의해 제공되

었다. 그는 기존의 국방송이 사회의 문화를 풍부하게 하는 것이 아니라 생존과 수용자의 단기

인 목소리에 합한다고 비 하면서, 다원 목소리를 수용할 수 있는 채 의 신설을 제안했

다. 노동당정부에서 출범하 던 애 원회의 권고안은 1979년 처의 보수당이 집권하여 새로

운 공공기구의 설립을 억제한다는 정책 때문에 받아들여지지 않았다. 하지만 IBA가 상업방송의

반 부로 소수계층 수용자에 한 책임을 져야 한다는 의미에서 상업방송의 고재원으로 운

되는 채 4가 신설되었다. 1980년 개정방송법에서 채 4의 의무는 ① ITV가 다루지 못하는

수용자 층의 로그램을 일정정도 방송할 것 ② 로그램의 상당량이 교육 인 성격을 지닐 것

③ 형식과 내용에서 신과 실험을 진할 것 등을 규정하 다.

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이후 1980년 보수당의 처정부가 등장하면서 시장주의 논리로 환한다. 피코크 원회

(Peacock Committee, 1986, pp. 112∼119)는 1980년 반의 국공공서비스 방송 제도

를 ‘안락한 복 (comfortable duopoly)’체제로 비 하고 방송에 ‘ 자출 (electronic

publishing)’ 개념을 도입하여 사 소유와 시장경쟁을 통하여 공익성을 실 할 것을 제안하고

있다. 피코크 원회(1986, pp. 38∼44)도 ‘공 에 한 서비스는 공 의 만족을 진시키기

해 고안되어야’하며 공 의 욕구를 충족시키기 해서는 BBC 수신료의 유료제

(subscription)로의 환, 독립제작사의 활성화를 통한 방송시장의 다양성, 소비자 선택의 다양

성 등의 실 을 권고하고 있다.

국방송에서 디지털 공익성이 제시된 것은 2000년에 발표된 <A New Future for

Communications> 백서이다. 백서(DTI & DCMS, 2000)에서는 ① 다양한 서비스에 한

근을 통한 정보격차 해소 ② 기본 커뮤니 이션 서비스에 한 액세스가 가능한 보편 서비

스 제공 ③ 경쟁을 통한 품질 향상과 가격 하락을 통한 소비자 선택권 향상 ④ 규제개 을 통한

투자 유인 등을 디지털 공익성과 정책목표로 추구하 다. 아날로그 공익성과 차별되는 것은 방송

사업자 규제보다는 시청자 복지를, 경쟁과 조화되는 공익성 개념을 강조한 것이다. 디지털 공익

성에 한 논쟁과 제안들을 토 로 커뮤니 이션 법에서는 디지털 공익성 이념을 정립하 다. 커

뮤니 이션법 264조에 디지털 공익성을 질(quality), 범 와 균형(range and balance), 다양

성(diversity)과 사회 가치(social values)로 나 고 있다(Ofcom, 2004, p. 26). 질은

로그램의 창의성과 신성, 기호와 품 기 의 충족, 고품질의 제작가치 등을 의미한다. 범 와

균형은 로그램 장르간의 충분한 숫자 확보 균형 인 투자와 하부 장르간, 포맷간 균형의 확

보를 의미한다. 다양성은 공동체의 심사 반 , 모든 수용자 계층 고려, 다양한 의 반 ,

다양한 제작자와 작가에 의해 공 되는 로그램 등을 의미한다. 사회 가치는 문화 정체성,

교양 시민, 숙의 민주주의 등이다.

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공익성 지수 하 지수

질(quality)

•창의성과 신

•기호와 품 의 기

•고품질의 제작가치

•수용자의 자극과 도 을 불러일으키는 로그램 제작

범 와 균형

(range and balance)

•하 장르 포맷 등과 같은 장르내의 범

•다양한 장르의 확보

•장르간의 균형 투자

• 합한 시간 에 로그램의 시청가능성

다양성(diversity)

•공동체의 욕구와 심 반

•모든 수용자 층에 맞춘 로그램 편성

•다양한 견해의 반

•다양한 제작자와 작가에 의해 공 되는 로그램

•공동체의 자각 향성

사회 가치

(social values)

•문화 정체성- 국 지역의 반

- 술과 문화 유산 진작

•교양 시민- 문교육 로그램

- 창의 아동 로그램

- 다양한 정보 , 사실 로그램

•숙의 민주주의-뉴스의 불편부당성

-사회 캠페인 진작

<표 1> 커뮤니케이션법의 공익성

오 콤(Ofcom, 2004, p. 56)은 국방송의 공익성에 해 다음과 같은 평가를 하 다. 첫

째, 로그램의 질은 피크 타임 에 충족되었지만, 신과 창의성이 부족하 다. 뉴스와 드라마

에서만 방 로그램의 창의성이 있었다. 둘째, 범 와 균형은 체 으로 수되었다. 주요 지

상 들이 커뮤니 이션법이 규정한 공익 장르들을 수하 다. 하지만 드라마의 연성화와 사실

오락 로그램과 같이 주의 근이 있었고, 피크 타임 에는 주제의 범 가 소하 다. 셋

째, 다양성의 측면에서 틈새시청자와 소수계층 로그램은 공 되었지만, 주변화된 편성경향들이

있었다. 지역 로그램의 공 은 안정 이지만, 뉴스장르의 질이 상 으로 떨어졌다. 넷째, 사

회 가치는 잘 반 되었다. 특히 국 로그램 제작은 강한 추진력이 있었다. 하지만 문교

육과 시사물의 편성양이 피크 타임 에 심각하게 어들었다.

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공익성 항목 측정수단 내용

시민의식과

시민사회의 지속

- 뉴스와 정보를 통한 세계에 한 이해 증진과 이슈 인 사건에 한 분석

- 뉴스와 시사물에서 질 기 의 확립

- 매체별 차별 근을 통한 국국민들에 한 범하고도 포 근

- 지방과 지역 뉴스에 한 지속 배려

- 뉴스와 시사물외의 로그램 형식으로 사회정치 이슈에 한 고취

- 행정부를 포함한 국 정치체제와 의회에 한 이해의 증진

- 방송내용외의 형식으로도 세미나 포럼 등의 형식으로 민주 토론에의 기여

교육 학습의 장려

- 통 인 주제부터 최근이슈까지의 이슈에 한 교육과 학습의 주된 원동력

- 로그램을 통하여 공식 인 교육교재와 비공식 학습 기회 제시

- 연령 계층의 다양한 수용자의 다른 욕구 충족

- 기술발 을 통하여 학습기회의 증진을 도모

- 계층이 기술발 을 습득하여 미디어 문맹을 극복하는 기회 제시

- 주방송채 , 아카이 , 지역서비스를 통하여 교육서비스의 제공

- 교육과 학습에서 BBC의 특별한 치와 잠제 인 시장충격 감안할 것

창의성 문화

우수성 고취

- 차별 이고 질 인 우수 로그램을 통하여 수용자 자극

- 상업경쟁자보다 험이 있는 사업에 극 인 재원투자

- 상원의 권고 로 화에 한 극 인 투자

- 국의 창조 재능을 지원, 격려, 자극

- 새로운 음악의 제공

- 수용자의 문화탐구에 있어서 게이트웨이의 역할을 할 것

- 소규모와 비흥행 스포츠 진작

- 다른 공공기 과의 력

국 국가, 지역,

공동체의 반

- 국내 다양한 공동체의 반

- 수용자들에게 국에 한 공유의 경험 제공

- 소수인종과 장애인을 포함한 국의 다양성 반

- Ofcom의 권고 로 지역 로그램 제공에 한 성 반

- 북아일랜드, 스코틀랜드, 웨일즈에 한 상당한 배려

- 런던외부지역의 로그램 제작

세계를 국에,

국을 세계에 알리

기

- 국제 인 이슈의 제공

- 국의 해외재산과 재능등을 진작하고, 수신료 지불자에 한 가치 보답

- 로그램 단독수출만이 아니라 다른 방송사와 력할 것

- 세계에 국제뉴스 제공

- 월드 서비스가 다양한 송수단을 채택하고 개발할것

디지털 국의 건설

- 디지털 미래의 건설

- DAB가시청권을 인구의 95%로 확장

- 디지털TV에 한 정보제공

- 방향서비스와 웹기반 서비스 개발

- 디지털 환에 한 공공정보 제공에서 주도 역할

- 디지털 환취약계층 지원계획

<표 2> BBC의 디지털 공익성

오 콤은 칙허장(DCMS, 2006, pp. 9∼29)에서 BBC의 공익성을 새롭게 정립하 다. BBC

의 공익성은 ① 시민의식과 시민사회의 지속 ② 교육 학습의 장려 ③ 창의성 문화 우수

성 고취 ④ 국 국가, 지역, 공동체의 반 ⑤ 세계를 국에, 국을 세계에 알리기 ⑥ 디지털

국의 건설이다. 여섯 가지 목 은 항목별로 구체 으로 정의되어 BBC 트러스트와 오 콤에

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의해 정기 이고 구체 으로 공 가치의 수행(public Value test)을 평가받는다. BBC도 <공

가치의 창출: 디지털세계를 한 BBC>라는 보고서를 통하여 개인가치, 시민가치, 경제 가

치를 제시하 다. 개인가치는 개인시청자에 한 BBC의 가치로 BBC가 폭넓은 로그램을 제

공하여 개인이 일상생활을 즐기고 사 생활의 가치를 확인하도록 하는 것을 도와주는 것을 말한

다. 시민가치는 시청자가 시민으로서의 역할을 할 수 있도록 BBC가 공공의 이슈와 민주주의의

발 을 도모하는 다양한 로그램을 제공하는 것을 말한다. 경제 가치는 BBC가 방송 산업의

질 수 과 창의성을 자극하여 경쟁력과 로그램 가치를 제고하는 것을 말한다(정회경․유승

훈, 2008, 394쪽).

이처럼 국의 아날로그 공익성은 국가정체성, 시민보편성과 사업자의 창의성 등을 주 내용으

로 한다(McDonnell, 1985, pp. 94∼95). 국가 정체성과 지리 , 소구 정체성 같은 조항

들이 국가 의무에 해당되는 것이라면, 독립성과 공동체, 소수계층 같은 항목들이 시민사회와

련된 조항들이다. 이는 방송사업자의 독 이윤을 근거로 하여 국가와 시민사회의 요구를

심으로 공익성이 구성된 것이다. 반면 디지털 공익성은 국가, 시민사회와 시장의 욕구와 의무를

골고루 담고 있다. 국가의 반 과 문화 유산 같은 국가 역, 교양 시민과 지역공동체와 같은

시민사회 역뿐만 아니라 창의성과 신 같은 시장 요구도 담고 있다. 특히 기간공 방송인

BBC에는 디지털 국이라는 국가 목표가 뚜렷하게 제시된 것이 특징 이다.

3. 미국방송의 공익성 역사

비교 국가와 시민사회의 이익 변자로 제도화되었던 국의 공익성과 달리 미국은 기부터

자본의 이익 변자로 형성되어 1980년 시장 공익성이 심화되는 과정을 거친다. 국과 달

리 미국은 방송장비 제작자들의 세력이 강하여 국가의 통제권으로 들어가지 않고, 시장체제로 정

착되었다. 연방정부는 과열된 시장경쟁으로 인하여 기술 혼란이 야기되면서, 기술 인 측면에

만 개입하 다. 기의 방송네트워크는 수신기의 생산과 매라는 일차 기능에 따른 부수 산

물이었으며, 방송제작비용은 고를 통하여 조달되었다. 1926년 NBC가 최 의 방송네트워크를

형성하면서 제시된 공공서비스는 고 인 시장조 통제장치의 기능을 바탕으로 하면서, 시장과

는 무 한 공익개념이 추가되는 형식이었다.

1927년 무선법으로 연방무선 원회(Fedral Radio Commission)가 설치되어 3년간 라디오

방송국을 허가하 다. RCA는 1926년 NBC를 설립하 고, 1927년에는 CBS가 출범하 으며

1941년 방송국과 네트워크간의 독 계를 지하는 규칙으로 ABC가 설립되었다. 미국방송

은 1927년 라디오법과 1934년 통신법에서 제도화된 ‘공공의 이익, 편의와 필요성(public

interest, convenience and necessity)’이라는 공익성 이념을 기 로 한다. 이는 당시 주된

방송매체 던 라디오의 허가기 으로 제시된 ‘최 다수에게 최 의 방송서비스’를 제공하는 것을

의미한다. AT&T, RCA 등 통신사업자와 수신기제조회사들이 국 인 라디오 네트워크를 형성

하면서 방송의 공익성 이념은 형성된다. 1927년에 FRC(연방라디오 원회, FCC의 신)가 출

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시기 규제완화 내용

1981 산업계의 자기규제로 시행되던 방송사의 로그램과 고기 철폐

1981 FCC는 방송사 재면허 기 으로 시행되었던 공익의무에 한 상세보고 의무 폐지

1984 FCC는 방송사가 공 , 지역 요구 이행을 증거하는 시청자 확증제도 폐지

1987FCC는 방송사가 논쟁 주제에 해 립된 의견을 제시해야 하는 ‘Fairness Doctrine'

폐지

1996 의회가 미디어 규제완화를 주골자로 하는 텔 커뮤니 이션법 통과

2003. 6 FCC가 미디어 소유집 규제완화 추가

<표 3> 미국방송의 공익성 규제완화

범하면서부터 1944년 이 까지 기술 규제기 에 머물 다. 1944년 이후에야 사회 유용성,

정치 공정성, 공공도덕 등의 규범을 도입하 다. 1949년에 이슈토론에서 균형있는 의견제시를

요구하는 공정성의 원칙이 제시되었고, 이는 1969년 드라이언 결에서 법원의 인정을 받았

다(Barendt, 1993, 김 호 역, 1998. 51쪽).

리엄즈(Williams, 1976, pp. 24∼25)는 1920년 미국의 방송설립에 한 모순 상황을

설명한다. 군, 정부, 무선방송 아마추어, 교육자, 산업가들이 방송매체가 취해야 할 형식을 두고

논쟁을 벌일 때, 제도의 설립을 지배하 던 것은 상업 가치와 민주주의 가치사이의 모순이었

다는 것이다. 미국정부가 방송사업의 상업 민간소유를 정당화하면서, 헌법에 명시된 언론의 자

유라는 민주 가치를 충족시키는 문제 다. 정부는 방송 계자들을 공익의 변자로 내세우는

정책 입장을 펴면서 이 문제를 해소하려 하 다. 1926년 NBC가 최 의 방송네트워크로 등장

하 을 때, NBC는 상업주의와 민주주의사이의 모순을 오히려 선 으로 사용하여 상업 방송망

은 독 기업이 아니라 공익의 변자라는 것이다. 한 백미숙(2008, 211∼212쪽)은 기업

주의 상업방송과 상무성의 기술우 방송정책으로 공익성이 개념화되어 교육, 농업, 문화, 사

회소수자의 목소리를 표출하는 것이 배제되었다는 것이다. 상무성은 고출력 상업방송을 하여

교육라디오, 농업라디오와 소출력 라디오 방송국들을 쇠퇴시키고 기업의 국네트워크화에 의

해 지역 방송국들의 지역 요구가 묵살되었다.

이후 좌 사회분 기속에서 1969년 드 라이온(Red Lion) 결이 나오면서 방송의 공공

수탁자 모델은 정립되고, FCC는 소유집 규제를 하게 된다. 하지만 이건 집권시 인 1980

년 에 격하게 시장주의를 추구하 다. 미국방송의 공익성은 FCC 원장이었던 울러와 그

의 동료인 랜 (Fowler & Brenner, 1982)의 주장에 잘 나타나 있다. 이들은 주 수 희소

성이 와해되면서 방송규제는 그 정당성을 잃어가고 있으므로 ‘FCC는 공 의 수요를 정의(定議)

하지 말고, 시장원리에 의해 수용자가 원하는 내용을 결정하는 방송사의 능력에 의존해야 하며,

이를 해서 인 인 시장진입의 장애물들은 제거되어야 한다’고 주장하고 있다.

* 출처: Benton Foundation(2005), p. 4 재구성.

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시장 공익성 개념은 1996년 방송통신법(Telecommunication Act)에서 격한 규제완화로

이어진다. 방송통신법은 ① 라디오와 TV의 재허가 기간이 8년으로 연장 ② 소유규제 폭 완화

③ 방송 내용 편성규제의 최소화 등을 주된 내용으로 한다. 방송통신법은 반 인 미디어 소

유규제 완화와 통신사업자 심의 인수합병을 가져왔다. 하지만 1996년 방송통신법 채택이후 방

송의 지나친 규제완화로 인하여 방송의 공익성을 상실하 다는 내외 인 비 이 가 되었다.

특히 디지털TV가 출범하면서 방송은 경쟁 시장으로 바 반면에, 공익성은 어들었다는 지

이 많다. 따라서 디지털 방송 환경 속에서 공익성을 새롭게 추구해야 한다는 사회 요구가 증가

하 다. 하지만 2003년 폭 인 매체규제완화 지(6.2 조치)로 시장주의가 폭 강화되었다.

FCC는 ① 한 방송사의 TV 도달율을 35%에서 45%로 증 시키고 ② 라디오 소유규제 기 을

완화하고 ③ 지역TV의 복수소유규제를 완화하 으며 ④ TV와 라디오의 교차소유규제를 완화하

고 ⑤ 일간지와 방송사의 교차소유 규제를 완화하 다(김승수, 2003, 122∼123쪽).

1996년 텔 커뮤니 이션 법이 통과된 이후인 1997년에 클린턴 당시 통령은 ‘디지털 방송

사업자들의 공익 의무’에 한 특별자문 원회 구성을 지시하 다. 70년 방송역사를 이끌어왔

던 공공서비스가 디지털 환경에서 어떻게 보호되어야 하는가를 연구하는 것이다. 디지털 환으

로 기존의 아날로그 방송사업자들은 6Mhz의 주 수 역을 할당받음으로서 고화질 방송과 추가

채 을 얻었고 새로움 로그램 포맷과 데이터 서비스가 가능하게 되었다. 그럼에도 불구하고 백

악 과 의회는 디지털방송이 시작되면서 방송의 통 인 공익성이 허물어졌다는 우려를 표명하

다. 조사결과에 의하면 텔 커뮤니 이션법이 통과되면서 미국 TV와 라디오방송국의 소유권이

40%(46조 달러)이상 바 었고, 소수민족의 미디어 소유비율도 격히 낮아졌다.

디지털TV 공익성자문 원회(PIAC Committee, 1998, pp. 130∼135)는 25인의 원과 4

인의 스탭 그리고 4개의 하부 원회를 구성하여 1997년 10월부터 1998년 12월말까지 15개월

동안 연간 50만 달러의 산으로 보고서3)를 제출하게 된다. 이 보고서의 권고안을 토 로 법률

개정작업에 착수하 다. PIAC 원회(일명 고어 원회)는 디지털방송사업자들이 공익 로그

램에 체방송시간의 0.3%만 할애하여 공익 의무를 방기하 으므로 FCC가 공익 규제를 강

화해야 한다는 결론을 내렸다. PIAC 원회는 디지털방송 환경과 조화 할 수 있는 공익의무 방

안에 해 통 인 공공수탁 방안부터 완 한 시장경쟁에 이르기까지 여러 방안들을 제시하

다. 특히 원회에서는 디지털 시 에 시장경쟁과 공익성을 혼합할 수 있는 효율 이고 유연한

공익의무를 부과하는 방안을 집 으로 고민하 다.

오바마가 미국 통령으로 당선되면서 시장주의 미디어정책은 공익주의로 선회하 다. 오바

마의 미디어철학은 ‘열린 인터넷과 다양한 미디어를 통한 완 하고도 자유로운 사상의 자유 립

보장’이다. 이를 해 구체 으로는 망 립성 보장과 신문과 방송의 겸 지를 제안하고 있다.

오바마는 2007년 FCC가 신문과 방송의 겸 허용을 일부 허용하는 정책을 내자, FCC에 항의서

한을 보내고, 이를 무력화시키는 도건․로트․오바마 법안을 내기도 하 다. 그는 “몇몇 기업

에 의한 미디어독 은 각 언론사의 색깔과 취재원의 다양성을 제한하는 동시에 지역뉴스의 감소,

미디어간 같은 내용의 반복 등 여러 가지 측면에서 사회에 부정 인 향을 끼친다고 주장하

3) PIAC Committee(1998). Charting the Digital Broadcasting Future.

(출처: http://www.ntia.doc.gov/pubintadvcom/piacreport.pdf)

- 16 -

다(박건식, 2009).

오바마는 수십년간 미국 미디어정책의 기조를 이루었던 규제완화정책이 실패하 다고 단하

다. 표 인 것이 1996년 방송통신법으로 한 개의 라디오기업이 소유할 수 있는 국 라디오

국의 수 제한을 철폐하고 국시청자 도달률이 35%이하이면, 한개 기업이 소유할 수 있는 TV

방송국의 수 제한을 없앴으며 네트워크와 이블, 이블과 지역방송국간의 겸 을 허용하 다.

그 결과 40여개의 라디오 방송사를 소유한 클리어 채 커뮤니 이션스(Clear Channel

Communications)는 법안 통과 후 1200여개의 라디오 방송사를 소유하여 라디오시장의 강자

로 군림하면서 여론을 장악하 다. 오바마 미 통령은 이들 미디어그룹들의 독과 이 심화되면서

소유의 다양성이 실종되었고, 이로 인해 콘텐츠 소수자의 다양성이 약화되었다고 보고 있다.

미국방송에서 공익성은 공익(public interest)를 공 의 이익(public’s interest)로 동일시

하는 시장주의 공익성 개념이 주류를 이루었다. 1960년 반 운동이 세계를 휩쓸 때나 오바마

통령과 같은 공익주의 방송이념이 등장하기는 하 지만, 특정 시기나 일시 이었다. 시장주의

공익성은 ‘최 다수의 최 행복’이라는 벤담의 공리주의에 입각하여 시청자복지론을 강조하 다.

다수 시청자가 각자의 지불의지수 에서 선호하는 로그램을 제공받는지가 시청자복지의 척도

이며 이는 시장경쟁을 통하여 이루어질 수 있는 것으로 보았다. 1980년 를 지나 다채 시 가

되면서 방송공익성 개념은 희소성의 논리를 폐기하고 시장효율성을 강조하게 되었다. 1996

년의 방송통신법은 공익성 개념의 이러한 상황 변화를 반 하고 있다. 디지털 기술이 도입되면

서 시청자선택권과 상호작용을 높임으로써 기술체계자체가 공익을 보장하여 정부의 개입을 통한

공익정책은 더욱더 설득력을 잃어가고 있다(임정수, 2008, 287쪽).

4. 한국방송의 공익성 역사

가. 공익성의 역사적 가치1: 권위주의

한국에서는 기에는 국 방송제도 내지 형식 인 공 방송제도를 유지하 다. 일제 식민지하

에서 경성방송국이 시작된 이후 1973년 KBS가 공사로 환할 때까지 한국방송은 국 방송제도

를 유지하 고, 직원들의 신분도 계약직에서 공무원으로 바 었다. 하지만 유신체제하에서 공

방송은 형식 으로는 자율성을 유지하 지만, 로그램의 자율성이나 산 등에서 실질 으로는

국 방송의 모습과 다를 바 없었다. 국내방송에서 공익성 이념이 실질 으로 제도화 된 것은

1980년 언론통폐합 조치부터이다. 두환 정권이 공 방송제도를 도입하면서 군소상업방송사와

MBC의 소유권을 KBS에 귀속시켜 KBS 심의 공 방송제도가 정착되었다. 이때부터 공익성

이념은 방송법과 방송 제도를 규율하는 규범으로 작용하게 되었다.

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조항 내용

제1조

목

국민의 표 의 자유와 알 권리를 보호하고 여론형성에 한 언론의 공 기능을 보장함

으로써 인간의 존엄과 가치를 존 하고 공공복리의 실 에 기여

제3조

언론의

공 책임

① 언론은 인간의 존엄과 가치 민주 기본질서를 존 하여야 한다.

② 언론은 공익사항에 하여 취재, 보도, 논평 기타의 방법으로 민주 여론형성에 기

여함으로써, 그 공 임무를 수행한다.

③ 언론은 타인의 명 나 권리 는 공 도덕이나 사회윤리를 침해하여서는 안된다.

④ 언론은 폭력행 등 공공질서를 문란하게 하는 법행 를 고무․찬양해서는 안된다.

제31조

방송의

공공성

① 방송은 국민의 윤리 , 정서 감정을 존 하여야 하며, 사회정의의 , 국민의 기

본권 옹호 국제친선의 증진에 기여하여야 한다.

② 방송에 의한 보도는 공정하고 객 이어야 한다.

③ 방송은 특정한 이익․집단․신념 는 사상을 지지 는 옹호할 수 없다. 다만 특수

한 목 을 하여 허가받은 경우는 외로 한다.

④ 개인이나 리를 목 으로 하는 단체가 소유하는 방송기업의 주식 는 지분은 49%

를 과할 수 없다.

<표 4> 1980년 언론기본법의 공익성 이념

* 출처: 언론기본법 1조, 3조, 31조 재구성.

한국 방송법의 공익성은 1980년의 언론기본법에 뿌리를 두고 있다. 1987년과 2000년에 방송

법을 새롭게 제정하 지만 언론기본법 당시의 공 책임성 조항들은 존속하 다. 언론기본법에서

언론의 목 은 ‘국민의 표 의 자유와 알 권리를 보호하고 여론형성에 한 언론의 공 기능을

보장함으로써 인간의 존엄과 가치를 존 하고 공공복리의 실 에 기여’하는 것으로 서술되어 있

다. 주로 언론의 공 기능을 강조하는 사회 책임모델에 기반을 두고 있다.

언론기본법은 방송뿐만 아니라 신문 등의 매체를 종합 으로 규제하는 법이기 때문에 언론의

공 책임(제3조)과 방송의 공공성(제31조)을 별도로 구분하 다. 공 책임에서는 ① 언론은 인

간의 존엄과 가치 민주 기본질서를 존 하여야 한다. ② 언론은 공익사항에 하여 취재,

보도, 논평 기타의 방법으로 민주 여론형성에 기여함으로써, 그 공 임무를 수행한다. ③ 언

론은 타인의 명 나 권리 는 공 도덕이나 사회윤리를 침해하여서는 안된다. ④ 언론은 폭력행

등 공공질서를 문란하게 하는 법행 를 고무․찬양해서는 안된다고 강조하여 언론기본법의

기본정신인 사회 책임모델을 법 으로 뒷받침하 다.

방송의 공공성에서는 ① 방송은 국민의 윤리 , 정서 감정을 존 하여야 하며, 사회정의의

, 국민의 기본권 옹호 국제친선의 증진에 기여하여야 한다. ② 방송에 의한 보도는 공정

하고 객 이어야 한다. ③ 방송은 특정한 이익․집단․신념 는 사상을 지지 는 옹호할 수

없다. 다만 특수한 목 을 하여 허가받은 경우는 외로 한다. ④ 개인이나 리를 목 으로

하는 단체가 소유하는 방송기업의 주식 는 지분은 49%를 과할 수 없다. 주된 내용은 방송

보도의 객 성과 립성의무를 강조하고 있으며, 상업방송의 개인소유 지분규제 49% 조항이 삽

입되어 소유의 다양성을 강조하 다.

1987년에 방송법으로 분리되면서 방송의 공 책임(제4조)와 공익성(제5조)는 통합되지 못하

고 언론기본법과 같이 분리되었다. 4조의 공 책임에서는 ① 방송은 인간의 존 과 가치 민

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법 조항과 내용

제1조 목

이 법은 방송의 자유와 독립을 보장하고 방송의 공 책임을 높임으로써

시청자의 권익보호와 민주 여론형성 국민문화의 향상을 도모하고 방송의 발 과

공공복리의 증진에 이바지함을 목 으로 한다.

제3조 시청자

권익

방송사업자는 시청자가가 방송 로그램의 기획편성 는 제작에 한 의사결정에

참여할 수 있도록 하여야 하고, 방송의 결과가 시청자의 이익에 합치하도록 하여야

한다.

제5조 (방송의

공 책임)

① 방송은 인간의 존엄과 가치 민주 기본질서를 존 하여야 한다.

② 방송은 국민의 화합과 조화로운 국가의 발 민주 여론형성에 이바지하여야 하

며 지역간․세 간․계층간․성별간의 갈등을 조장하여서는 아니된다.

③ 방송은 타인의 명 를 훼손하거나 권리를 침해하여서는 아니된다.

④ 방송은 범죄 부도덕한 행 나 사행심을 조장하여서는 아니된다.

⑤ 방송은 건 한 가정생활과 아동 청소년의 선도에 나쁜 향을 끼치는 음란․퇴폐

는 폭력을 조장하여서는 아니된다.

제6조 (방송의

공정성과 공익성)

① 방송에 의한 보도는 공정하고 객 이어야 한다.

② 방송은 성별․연령․직업․종교․신념․계층․지역․인종 등을 이유로 방송편성에

차별을 두어서는 아니 된다. 다만, 종교의 선교에 한 문편성을 행하는 방송사업

자가 그 방송분야의 범 안에서 방송을 하는 경우에는 그러하지 아니하다.

③ 방송은 국민의 윤리 ․정서 감정을 존 하여야 하며, 국민의 기본권 옹호 국제

친선의 증진에 이바지하여야 한다.

④ 방송은 국민의 알권리와 표 의 자유를 보호․신장하여야 한다.

⑤ 방송은 상 으로 소수이거나 이익추구의 실 에 불리한 집단이나 계층의 이익을

충실하게 반 하도록 노력하여야 한다.

⑥ 방송은 지역사회의 균형 있는 발 과 민족문화의 창달에 이바지하여야 한다.

⑦ 방송은 사회교육기능을 신장하고, 유익한 생활정보를 확산․보 하며, 국민의 문화생

활의 질 향상에 이바지하여야 한다.

⑧ 방송은 표 말의 보 에 이바지하여야 하며 언어순화에 힘써야 한다.

⑨ 방송은 정부 는 특정 집단의 정책 등을 공표함에 있어 의견이 다른 집단에게 균등

한 기회가 제공되도록 노력하여야 하고, 한 각 정치 이해 당사자에 한 방송

로그램을 편성함에 있어서도 균형성이 유지되도록 하여야 한다.

<표 5> 2000년 통합방송법의 공익성 이념

주 기본질서를 존 하여야 한다. ② 방송은 공익사항에 하여 취재․보도․평론 기타의 방법

으로 민주 여론형성에 기여하여야 하며, 사회 각계각층의 다양한 의견을 수렴함으로써 그 공

임무를 수행한다. ③ 방송은 타인의 명 나 권리 는 공 도덕이나 사회윤리를 침해하여서는 아

니 된다. 라고 하여 언론기본법의 조항들을 자구수정정도만 하고 그 로 존속시켰다. 한 제5조

방송의 공정성과 공공성에서도 ① 방송에 의한 보도는 공정하고 객 이어야 한다. ② 방송은

국민의 윤리 , 정서 감정을 존 하여야 하며, 사회정의의 , 국민의 기본권 옹호 국제

친선의 증진에 기여하여야 한다. ③ 방송은 특정한 이익․집단․신념 는 사상을 지지 는 옹

호할 수 없다. ‘다만 종교의 선교를 목 으로 허가받은 방송이 방송하는 내용에 따라 방송하는

경우에는 그러하지 아니하다’라고 하여 언론기본법이 그 로 유지된다. 1987년 당시의 민주화분

기와 방송의 자유를 강조하던 시 에도 방송의 공 책임을 강조하는 언론기본법의 정신이 존

속되었다.

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방송개 원회의 정책이념에 의거하여 2000년에 통합방송법을 제정하면서 공익성 이념은 변

화를 겪게 된다. 제1조 방송의 목 에서 ‘이 법은 방송의 자유와 독립을 보장하고 방송의 공

책임을 높임으로써 시청자의 권익보호와 민주 여론형성 국민문화의 향상을 도모하고 방송

의 발 과 공공복리의 증진에 이바지함을 목 으로 한다.’라고 규정되었다. 이 방송법에 비하

여 방송의 독립과 시청자의 권익보호가 추가되었다. 이어 제3조에서 ‘방송사업자는 시청자가 방

송 로그램의 기획․편성 는 제작에 한 의사결정에 참여할 수 있도록 하여야 하고, 방송의

결과가 시청자의 이익에 합치하도록 하여야 한다.’는 규정이 신설되었다. 2조가 방송 련 용어의

정의라는 을 고려한다면, 제3조의 시청자 권익보호는 상징성이 높다고 할 수 있다. 이 의 방

송 련법에서 공 책임이나 방송편성의 자유 등을 강조하여 시청자보다는 방송의 국가에 한

책임 는 국가로부터의 방송의 자유를 강조하 다. 따라서 시청자 권익보호는 방송과 국가간의

계보다는 방송과 시청자의 계를 우선한다는 원칙을 표 한 것이다. 공 책임(제4조)에서는

사행심 근 과 아동 청소년 선도가 공익성에서 공 책임으로 옮겨가고 공익성에서 알권리와

표 의 자유, 소수계층 배려, 지역균형발 , 사회교육기능, 표 말 보 , 동등기회의 원칙 등이

추가되었다. 특히 소수계층배려, 지역균형발 , 동등기회의 원칙 등이 추가되어 공익성 개념이

추상 인 수 을 벗어나 구체 인 정책집행을 한 근거를 제공하 다. 특히 5조9항의 동등기회

의 원칙은 야당이 정책공표 반론권을 요구하여, 이를 반 한 결과이다(국회문화 원회,

1999).

나. 공익성의 역사적 가치2: 반지역주의

국방송이 창기부터 앙집 식 공 방송 심제도를 유지한 반면, 한국은 어도 외형

으로는 지역방송 심제도에서 앙집 제도로 이 하는 반 의 모습을 보인다. 1935년 일제 치

하에서 부산방송국이 설립되면서부터 시작된 지역방송은 일제식민통치의 지배도구 다(강 인,

2003, 193쪽). 일제하와 마찬가지로 1959년에 부산문화 방송이 처음으로 설립된 곳은 부산이었

다. 정 철(1993, 94쪽)은 ‘일본으로부터 한국에 침투하는 상업방송의 를 견제하기 해,

이에 응할 건 한 상업방송이 설립되어야 할 국가 , 시 필요성이 실하고 지방문화에 기

여한다’는 취지라고 설명하고 있다.

이후 1960년 반에 지역 민방이 거 허가된다. 공보부가 1966년 2월부터 시행한 ‘방송국

신설허가 합의기 ’은 인구 수를 심으로 해 행정편의주의로 만들어졌지만, 허가된 지역민방은

이 기 보다는 집권정치세력들의 연고지역과 련이 있으며, 이들이 심이 되어 허가를 얻었다.

강 인(1997, 김정기, 2003, 57면 재인용)은 이후락, 박종규 등 5.16 주체세력과 김성곤, 김진

만 등 공화당 실세와 이들이 운 하거나, 연 되어 있는 기업들이 방송을 소유하고 운 권을 행

사했다고 한다. 1950년 와 1960년 지역방송의 신설은 명분으로는 월경에 한 응, 지

방자치의 발 등을 들고 있지만, 실질 으로는 당시 집권세력이나 련 기업들의 정치 여론

향력 확 와 경제 이익을 하여 이용되었다. 지역방송은 근 화 과정에서 지역공동체의 의

사표 수단이기 보다는 앙 혹은 지방권력층의 정치 의도에 따라 굴 되는 행 인 모습을

보 다.

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지역방송의 지역주의 상실은 1980년 와 1990년 를 거치면서 확 된다. 그나마 있었던 지역

방송의 지역주의가 크게 약화 된 것은 1980년의 언론통폐합 조치이다. 언론통폐합은 앙집 형

정치경제구조와 획일 지배이데올로기의 산물이었다(조항제, 2003, 87쪽). 1980년 11월 신문

회와 방송 회의 자율정화 형식을 빌린 <건 언론 육성과 창달을 한 결의>에는 ① 언론기

의 난립 등 근 언론구조의 개선 ② 상업방송 체제의 공 방송체제로의 환 ③ 개인

특정 법인의 신문방송 등의 독 겸 지 ④ 각 지방주재 기자들의 철수 ⑤ 언론사를 회원

으로 하는 단일 민 통신사 신설 ⑥ 언론인의 자질 향상과 처우 개선 등을 주 내용으로 하고 있

다(강 인, 2003, 17쪽). 결의문을 토 로 독립 이었던 지역 MBC를 서울 MBC의 자회사로

통합하여 네트워크로 바꾸었으며, 독립 언론사들은 KBS에 편입하여 그나마 남아있던 지역방송

의 자율 공간을 완 히 없앴다.

1980년 에 공 방송 심체제에서 지역주의는 기 역이었다. 하지만 1980년 말 민주화운

동이 일어나면서 지역방송 신설 는 회복에 한 사회 논의가 일어나기 시작하 다. 이를 이

용한 것이 1990년의 수도권 지역민방인 SBS의 탄생이다. 1990년 방송구조개편과 SBS의 설립

은 1960년 5.16 군부정권의 지역방송 거 허가와 비슷한 과정을 밝는다. 다만 1990년 의

방송구조개편에서는 형식 이나마, 련연구 원회의 보고서를 취사선택하여 정책결정의 이념

정당성을 획득하고자 하 다. 이후 1990년 에 지역민방과 이블TV가 신설되고, 2000년 에

지상 재송신 거부를 계기로 지역주의에 한 요구가 부각되기 시작하 다. 이처럼 한국의 지역

방송은 앙정치 세력에 의해 종속되거나 굴 되어 왔다.

한국방송의 지역주의는 지역방송은 집권세력의 방송통제의 도구이거나, 사 이익을 추구하기

한 도구 다. 일제하와 박정희 정권에서는 직 인 방송통제와 집권세력의 사 이익을 추구하

기 한 도구 고, 두환 정권에서는 그나마 있던 지역주의를 말살하고 말았다. 이후 노태우 정

부부터 지역방송은 상업방송의 형식을 띄면서 시장통제의 일환으로 도입되었다. 특히 1,2,3차

지역민방의 도입은 지방자치제의 실시와 함께 지역 토호세력들의 이기주의가 발동한 것으로

단된다. 이는 특히 김 삼 정부시 지역민방의 인허가 비리나, 방송권역이 수도권과 복되는

경인민방, 경제 자립이 힘든 제주민방의 인허가 과정에서 잘 확인된다. 방송법에서도 지역주의

는 무시되다가 차 개선되는 추세이다. 방송법에 나타난 지역성의 핵심 키워드는 ‘지역사회의

균형있는 발 ’이다. 언론기본법과 1990년 방송법은 지역방송을 말살하거나, 수도권 상의 지역

민방을 출범시키면서 지역주의는 명문화되지 못하 다. 하지만 지역민방과 이블TV 등이 등장

하면서 지역사회의 균형발 이 지역성의 핵심키워드로 정리되었다. 한 방송법은 지역상업방송

규제법이다. 지역방송의 주요 정책은 편성쿼터제, 방송발 기 차등징수 등이다. 지역방송 정책

에서 KBS와 MBC는 공 방송이라는 이유로 외를 두고, 실질 으로는 SBS를 포함하여 지역

민방만을 규제하 다. 편성쿼터와 방송발 기 징수에 있어서 설립연도별로 차등화를 두고 있을

뿐, 지역시장규모, 매출액, 지역콘텐츠 등을 제 로 반 하지 못하 다.

다. 공익성의 역사적 가치3: 편향적인 시장논리

1989년에 결성된 방송제도연구 원회는 국내에 공공기구에 의한 방송정책연구와 이를 통한

- 21 -

방송제도

연구 원회

(1990)

2000년

방송정책연구 원회

(1994)

공 방송

발 연구 원회

(1994)

선진방송

정책자문 원회

(1994)

방송개 원회

(1999)

방송통신융합추

진 원회

(2006)

주도

집단공보처 방송개발원 방송 원회 공보처 국민회의 국무총리실

공익성

정책방향

정치 독립

보편

서비스

산업화정책

뉴미디어 활성화

정치 독립

공

소유규제

지상 공 화

뉴미디어

산업화

정치 독립

시청자

주권강화

미래지향성,

공익성,

산업성, 효율성

방송

구도

공

방송제도

민

다채 제도

공공

방송제도

민 주의

공민

이원제도

지상 /뉴미디

어

공 /민

이원방송제도

독임제를

가미한 합의제

행정기구

<표 6> 방송관련정책 연구위원회들의 공익성 개혁안

정책집행을 최 로 실 시켰다. 방송정책 결정에 문성과 사회 표성이 고려된 것이다. 방송

제도연구 원회는 상업방송과 뉴미디어의 기술발달을 염두에 두면서 공 방송체제의 확립을

제안하 다. 이를 해 KBS의 공익성을 강화하고, 실질 인 상업방송인 MBC를 단계 으로 민

화하는 방안을 추진하 다. 지역민 방송의 시 라고 할 수 있는 SBS의 탄생에 결정 인 기

여를 한 방송제도연구 원회(1990, 84쪽)는 지역방송의 성격 규정에 요한 왜곡을 하 다. 방

송제도연구 원회는 민 방송 도입이유를 지역사회에 착된 방송을 실시하여 지역의 정치사회

경제 발 에 기여할 것을 들고 있다. 하지만 KBS가 국매체이고 민 방송을 지역사회에 기반

한 것으로 이분화하 다. 방송제도연구 원회는 방송구조개편에 극 인 역할을 하 음에도 불

구하고 1990년 방송법 개정에서 공익성 이념의 변화를 이끌어내지 못하 다.

방송제도연구 원회와는 달리 국내방송에서 처음으로 시장주의 정책을 강력하게 주창한 것이

2000년 방송정책연구 원회이다. 2000년 방송정책연구 원회는 다수주의 이념에 입각하여 일공

다민 개 방안을 제시하 다. KBS1이 상 계층의 문화를 심으로 한 종합편성,

KBS2가 인 종합편성, EBS는 평생교육 주의 편성을 하고, MBC는 단계 인 민 화를

통해서 SBS 등과 함께 최소한의 공 성을 유지하는 오락 주의 종합편성으로 나아가야 한다는

것이다. 공 방송은 국매체, 민 방송은 지역매체라는 방송제도연구 원회의 이분법이 더욱 고

착화되어 지역매체로서 지역민방과 이블TV 허가가 이루어졌다.

시장주의 방송정책에 응하여 공익주의 방송정책을 제안한 것이 방송 원회가 구성한 공 방

송발 연구 원회이다. 공 방송발 연구 원회에서는 국의 지상 방송체제와 유사한 공공

방송체제의 확립을 주장하여 KBS의 고재원을 이고, KBS1이 질 인 정보교양채 을,

KBS2가 질 인 문화채 을, EBS를 독립공사화를 통한 평생교육채 을, MBC와 지역민방을

오락성을 최소화하는 종합채 로 갈 것을 제안하 다. 공 방송발 연구 원회(이하 공발연,

1994, 3쪽)는 방송 공익성을 소극 인 의미로는 정치 독립성, 사 이윤 추구의 남용 방지, 내

외 압력단체로부터의 자율성을 들고 있으며, 극 으로는 지역간․계층간의 격차해소, 매체

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간․채 간 특성화, 방송에의 근권과 참여권의 보장 등을 들고 있다.

시장주의와 공익주의가 립하자, 이를 종합하기 해 선진방송정책자문 원회가 출범하 다.

문민정부 방송정책의 근간을 제시한 선진방송정책자문 원회는 2000년 방송정책연구 원회를 기

본으로 공 방송발 연구 원회의 제안을 부분 으로 수용하여 민 공민 모델의 확립을 제

안하 다. 공 방송에 한 공 규제를, 민 방송에 한 규제완화를 제안하여 KBS1은 보도시

사 주의 종합편성채 로, KBS2는 문화 술, 소수계층 지역연계채 로 특성화하되 수신료

로 운 하고, MBC는 단계 인 민 화를 추진할 것을 제안하 다.

시장주의와 공익주의의 립과 긴장 속에서 집권한 김 정부의 방송개 정책은 방송개

원회와 방송 원회가 구성한 방송정책기획 원회(2001)로 표된다. 방송개 원회는 문민정부

의 방송골격을 형성하 던 공민 이원화 방안에다, 지상 와 뉴미디어의 다른 규제를 추가하여

공민 , 지상 /뉴미디어 이 규제방안을 제시하 다. 이를 해 지상 에서는 KBS 고의 면

폐지와 수신료 인상과 KBS2의 소수계층 지역연계채 방안을 제안하 다.

2000년 방송정책연구 원회와 선진방송정책자문 원회로 표되는 시장주의가 공익성 주의

국내방송제도에 산업경쟁력이라는 새로운 화두를 던진 반면, 정치 독립방안의 제시, 지상 독

과 구조의 해체와 뉴미디어 규제방안을 제시하지 못하 다. 반면 방송제도연구 원회와 공 방

송발 연구 원회는 뉴미디어 환경변화 속에서 공익성의 의미를 강조하 으나, 뉴미디어의 산업

속성과 시장경쟁의 장 을 악하지 못하 다. 공익주의는 공익성 지상주의에 시장 거부증을,

시장모델은 시장지상주의에 공익성 거부증을 가진 것이다. 이에 반해 방송개 원회와 통합방송

법으로 표되는 김 정부의 방송정책은 지상 방송의 공 화, 뉴미디어의 산업화라는 공민

혼합제도를 토 로 방송의 정치 독립과 시청자주권 강화를 강조한 것이 특징이다.

이처럼 한국방송의 공익성은 정치권력뿐만 아니라 시장권력과 사회 압력집단으로부터 독립

성을 획득하지 못하 다. 정치 독립성을 명분으로 탄생한 통합방송 원회가 오히려 정치 종

속성이 심화되었고, 다채 뉴미디어 시 로 어들면서 시장권력으로부터도 자유롭지 못하 다.

한 김 , 노무 정부의 출범과 함께 성장한 시민사회의 압력으로부터도 자유로웠다고 보

기는 힘들다. 통합방송 원회는 법제도 인 상과 권한은 강화되었지만, 실질 인 독립성은 오

히려 후퇴하 다. 국내에서 공익성은 뉴미디어 출 으로 인한 새로운 방송질서와 규범을 창출하

지 못하고, 지상 주의 독과 시장에 안주하 다는 비 을 받고 있다. 이로 인해 이블TV

등의 뉴미디어가 성장하면서 공익성은 지상 와 뉴미디어, 공 방송과 상업방송, 지역방송과 뉴

미디어의 립과 갈등을 조장하면서 기득권을 수호하는 논리로 변질되었다는 비 을 받았다.

이후 방송의 공익성 논의는 노무 정부 후반기에 들어서 구성된 방송통신융합추진 원회와

국회의 방통융합특 에서 융합 공익성을 심으로 개된다. 방송개 원회에서 천명하 던

방송통신 원회의 구성방안을 하여 국무총리실 주도로 융합기구구성, IPTV와 같은 신규매체

도입방안 등이 주로 논의되었다. 하지만 방송 원회와 정보통신부의 부처별 이해 계에 얽 융

합법안이 국회에서 다시 논의되어 커다란 사회 성과는 거두지 못하고, 입장의 차이만 확인하고

말았다.

- 23 -

제1조(목 )

이 법은 방송과 통신이 융합되는 새로운 커뮤니 이션 환경에 응하여 방송통신의

공익성ㆍ공공성에 기반한 공 책임, 국가의 책무, 방송통신의 진흥 방송통신의 기

술기 ㆍ재난 리 등에 한 사항을 정함으로써 공공복리의 증진과 방송통신 발 에

이바지함을 목 으로 한다.

제3조(방송통신의

공익성ㆍ공공성 등)

① 국가와 지방자치단체는 방송통신의 공익성ㆍ공공성에 기반한 공 책임을 완수함

으로써 공공복리의 증진과 지역 간 는 계층 간의 균등한 발 건 한 사회공동

체의 형성에 이바지할 수 있도록 노력하여야 한다.

② 국가와 지방자치단체는 국민이 수 높고 다양한 방송통신콘텐츠를 향유할 수 있

도록 건 한 방송통신문화를 창달하고 올바른 방송통신 이용환경을 조성하기 하여

노력하여야 한다.

제4조(시청자와

이용자의 권익

보호)

① 구든지 정당한 사유 없이 방송통신을 이용하여 타인의 명 를 훼손하거나 권리

를 침해하여서는 아니 된다.

② 방송통신사업자는 방송통신서비스 제공과 련하여 정당한 사유 없이 시청자나 이

용자를 차별하여서는 아니 된다.

③ 방송통신사업자는 방송통신을 통하여 시청자와 이용자의 편익이 증 될 수 있도록

노력하여야 한다.

<표 7> 방송통신발전 기본법의 공익성 이념

이명박 정부가 들어서면서 방송통신법에서 디지털 공익성 이념이 제시된다. 이명박 정부는 시

장 주의 공익성 이념설정에 근간을 두고 신방겸 과 공 방송 민 화정책을 추진하고 있다. 신

문방송겸 과 기업 참여, 공 방송 민 화 등 소유규제 개 을 심으로 방송법을 개정하고,

방송통신발 기본법을 통하여 시장 주의 공익성 이념을 설정하 다.

방송통신발 기본법에서는 방송통신정책의 기본이념으로는 방송통신을 한 사회 공동체

형성, 권익보호, 이용자 편익 극 화를 제시하 다. 기존의 방송 공익성에서 요한 가치로 여겨

왔던 정치 독립성과 사회 다양성이 배제되었으며, 통신의 보편 서비스 에서 요하게 여기

는 이용자 편익 극 화가 명시되어 있다.4)

이처럼 방송법에서 공익성은 ① 시청자의 권익보호 ② 공 책임 공익성 ③ 자유와 독립이

며, 의 인 공익성은 객 성, 다양성, 소수계층 이익 실 , 지역성, 동등기회의 원칙으로 정리

할 수 있다. 아날로그 시 의 방송공익성은 언론기본법에서 제시된 사회책임 모델 인 공 책임

공익성을 의미한다. 기의 권 주의 공익성에서 1990년 에 시장주의 공익성으로 변화

하는 흐름을 보이다가 다시 시청자 권익을 강조하는 방향으로 변화하 다. 이후 이명박 정부가

들어서고 사유화 주의 방송구조개편을 실시하면서 방송통신발 기본법의 공익성 이념도 경제

측면이 강조되고 정치 , 사회문화 측면이 약화되었다.

4) 시민단체들은 이 법안의 목 인 ‘공공복리 증진’이 매우 추상 으로 언 돼 있다고 지 하며, 총칙을 포

함, 시민과 시청자, 이용자의 권리, 보편 서비스 내용을 강화해 공공복리 증진을 별도의 장으로 마련

할 필요가 있다 비 한다. 한 법에서 규정하고 있는 ‘방송통신’의 개념도 통신 개념의 단순 확장에 그

쳐, 방송의 고유성을 무시했다는 것이다. 방송은 ‘공 (公衆)에 한 송신’이 핵심 개념인데 기통신기

본법의 기통신 정의에 ‘방송 콘텐츠’라는 용어를 끼워 맞추었다는 것이다(기자 회보, 2008. 11.

26). 한 정인숙(2008, 16~18쪽)은 방송법에서 기본이념으로 제시되었던 공익성, 공공성, 공정성,

다양성이 방송통신발 기본법에서는 방송통신 의 여러 기본계획으로 흡수되었다고 지 한다.

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5. 분석 결론 및 제언

이상으로 국, 미국 그리고 한국 방송의 공익성 역사를 살펴보았다. 국방송의 공익성 변화

과정은 3단계로 구분된다(강형철, 2008, 23∼24쪽). 1단계는 1920년 반부터 1960년 까

지 국공 방송의 차별성은 ‘ 의 취향을 고려하는 양질의 로그램’이다. 미국식 상업방송과

차별되는 품격높고 교양있는 방송을 지향하 지만 민 방송의 경쟁자가 등장하면서 엘리트주의

라는 비 을 받게 된다. 2단계로 1970년 에서 1990년 까지 애 원회와 피코크 원회는

공 방송의 차별성을 ‘다양한 계층이 선호하는 비엘리트 로그램’으로 정의하여 다채 시 의 공

방송의 존재가치를 제시하게 되었다. 미디어융합으로 인하여 세분화된 계층이 세분화된 문채

을 즐기게 되면서 3단계 공 방송의 목표는 비상업 이면서도 성을 확보하는 것으로 바

게 되었다. 따라서 BBC(2004)는 공 방송의 차별성을 ‘사회의 방송문화를 선도하는 다양성과

창의성을 갖춘 로그램’으로 정의하 다.

한 커런과 지튼(Curran & Seaton, 1997)은 국방송의 공익성 이념이 기 리스경의 가

부장주의(보도/교양/오락)에서 애 원회의 공 방송 강화형으로, 80년 에 피코크 원회의

시장주의로 환하는 흐름을 보인다고 하 다. 이 논리에 의하면 국의 노동당은 체로 자유방

임주의와 통제된 시장을, 보수당은 가부장주의와 자유시장논리를 주장하 다는 것이다. 국방송

은 출범 기에는 엘리트주의로 가부장 공익성 이념을 지니다가 탈규제가 일어나면서 경쟁,

성 등을 보완하 다. 한 방송법의 공익성 이념도 국가와 시민사회의 요구가 주를 이루었으

나, 디지털로 환하면서 국가, 시장과 시민사회의 요구가 균형있게 표출되었다.

미국은 1927년 라디오 법에서 제도화된 ‘공공의 이익, 편의와 필요성(public interest,

convenience and necessity)’라는 공익성 이념을 기 로 한다. 미국방송의 기 공익성은 정

부와 산업계의 필요성에 의해 공익성이 제시되었고, 비상업부문의 공익성은 쇠퇴하 다. 미국의

공익성은 자원의 배분과정에서 과이윤을 보존하려는 기존의 방송사업자와 면허권을 통하

여 경제 , 정치 입지를 강화하려는 규제자가 가졌던 ‘공공의 이해’가 만들어낸 정치 산물이

라는 것이다(백미숙, 2005, 27∼29쪽)

미국방송의 공익성은 정치 독립(수정헌법 제1조), 지역주의(localism), 다양성(diversity)

과 함께 경쟁(competition)이 강조되었다. 유럽에 비해 기부터 시장경쟁이 강조되었다. 나폴

리(Napoli, 2001)는 미국 방송정책의 기본 이념으로 공익, 지역주의, 사상의 자유, 보편 서비

스, 다양성과 경쟁을 들고 있다. 수정헌법의 테두리내에서 기본원칙으로 공익이 있으며, 하 개

념으로 지역주의, 사상의 자유, 보편 서비스가 있으며, 사상의 자유는 경쟁과 다양성개념으로

세분화 되어있다는 것이다. 최근에 FCC는 기술개발(innovation)과 효율성(efficiency)을 함께

강조하고 있어서 통 인 공익주의의 강조 (정치 독립, 지역성과 다양성)과 시장 공익성

(경쟁, 기술개발, 효율성)이 동시에 강조되는 추세이다(정윤식, 2006, 1쪽). 이처럼 국은 국

가와 시민사회 심에서 시장의 요구가 결합하는 형태로, 미국은 국가와 시장 심에서 시민사회가

보완되는 형태를 나타내고 있다.

한국방송은 공익성 이념이 정착하는 창기에는 언론기본법에서 제시된 사회책임 모델을 따르

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고 있다. 이는 내용에 있어서는 가부장주의를, 시장구조에서는 통제된 시장을 의미하는 리스형

공익성 모델을 따르지만, 국가 주의 권 주의 형태를 보이고 있었다. 기의 권 주의 공익

성에서 1990년 에 시장 주의 공익성으로 변화하는 흐름을 보이다가 김 정부가 들어서면서

시청자 권익보호를 강조하는 방향으로 변화하 다. 이후 이명박 정부가 들어서고 사유화 주의

방송구조개편을 실시하면서 경제 측면이 강조되고 정치 , 사회문화 측면이 약화되었다. 이

과정에서 방송의 독립성과 지역주의가 크게 약화된 것이 특징이라고 할 수 있다.

이처럼 국, 미국과 한국 방송의 공익성 이념은 고유한 역사 맥락속에서 정착된다. 한국방

송의 공익성 이념이 지닌 역사 가치는 첫째, 제도정착과정에서 국의 가부장주의보다 더욱 권

요소가 강하 다. 국방송은 시장의 상업 향력과 정치 향력을 배제하기 하여 수

신료재원의 공 방송제도를 정착시켰다. 국도 기에는 시장권력이 주도권을 잡으려 하 으나,

정부와 시민사회에 의해 공 방송이 제도화되었다. 반면 정치 목 을 합리화하고 여론지배를

하여 도입되었던 1980년의 한국공 방송제도는 사회 책임을 강조하는 가부장 형태를 취하

면서 국가단독의 권 주의 공익성 이념을 채택하고 있다. 즉 한국은 시민사회를 억 르는 권

주의 공익성 이념을 채택하여 최근까지도 지속되고 있다.

이는 방송의 정치 독립이 여 히 공익성의 첫 번째 과제가 되어야 하는 이유를 설명해 다.

디지털 시 에도 공익성 내지 공 방송이 유지되어야 하는 것은 방송의 정치 독립 때문이다.

키인(Keane, 1991, p. 144)의 이 민주화론은 성숙한 시민사회의 견제없이 합리 인 정치

권력이 존재하기 힘들다는 것을 강조하고 있다. 따라서 김 ․노무 정부의 공익주의 10년이

남긴 유산인 시민사회의 성장이 동반되지 않을 때 방송의 정치 독립은 힘들다. 하지만 이명박

정부의 시장주의 방송정책은 국가의 통제를 이고 방송의 시장경쟁을 유도하자는 원래 취지보

다는 ‘좌로 치우친’ 방송을 가운데가 아닌 ‘극단 인 오른쪽으로’ 돌리는 것에 몰입하 다. 이명박

정부는 방송을 립지 로 돌리고 시민사회의 비 , 감시 견제를 수용하여 방송의 공익성을

회복하여야 한다.

둘째, 한국 방송법의 공익성 이념은 반지역주의에 기 하고 있다. 공 방송 개 방안의 이

수신료 인상보다는 언론통폐합이후 30년간 억 려왔던 방송의 지역주의를 활성화시키는 방향으

로 모색되어야 한다. 논자에 따라서 방송의 지역주의는 공 방송 개 의 틀속에서 검토될 수 있

으므로 안은 아니라고 할 수도 있다. 하지만 한국의 공 방송제도는 국과 유사하게 반지역주

의에 토 를 두고 있다. 한국은 국과 같이 공 방송은 국방송, 상업방송은 지역방송이라는

형태로 제도화되었다. 편성쿼터제, 방송발 기 차등징수와 같은 지역방송정책에서 KBS와

MBC는 공 방송이라는 이유로 외를 두고, 실질 으로는 지역민 방송만을 규제한 것이다. 따

라서 지역공공서비스를 강화하고, 상업재원인 고의존도를 이는 방향으로 공 방송을 개 해

야 수신료 인상의 정당성이 확보될 것이다.

셋째, 아날로그 방송법에서 디지털 커뮤니 이션법으로 이동하면서 국이 공익주의와 시장주

의의 균형을 유지하는 반면, 한국은 공익주의가 퇴조하고 시장주의가 득세하 다. 국은 2003

년 커뮤니 이션법에서 국가의 반 과 문화유산같은 국가 역, 교양 시민과 지역공동체같은 시

민사회 역뿐만 아니라 창의성과 신같은 시장 요구도 하게 담고 있다. 반면 한국은 기

존의 방송법에서 요한 가치로 여겨왔던 정치 독립성과 사회 다양성이 배제되고 방송통신

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을 한 사회 공동체 형성, 권익보호, 이용자 편익 극 화를 제시하여 시장 주의 공익성이 강

조되고 있다.

방송의 공익성 이념이 원한 진리도, 시장경쟁이 원한 악이라고 하기는 힘들며, 시기별, 정

권별로 순환하며 상호보완하는 패턴을 보이고 있다. 국은 1980년 에 보수주의 정부가 집권하

면서 규제완화와 공 방송 BBC의 축소 략을 펼친 바 있다. 당시 처수상은 수신료 압박을 통

하여 정치권에 순응하는 BBC를 창출하고자 친한 친구인 피코크경을 통하여 피코크 원회를

출범시켰다. 하지만 처정부의 요구와는 달리, 피코크 원회는 국사회의 문화 상징으로 재

정 으로 튼튼한 BBC가 필요하며, 이를 해 물가와 연동하는 수신료의 인상을 주장하 다

(Peacock Committee. 1986).

처음부터 김 ·노무 정부의 방송정책을 좌 인 것으로, 이명박 정부의 방송정책을 우

인 것으로 이분화하기 어려운 것이 실이다. 청와 가 독 하 던 방송 권력을 시청자와 시민

사회에게 배분한 것이나, 방송의 로벌 국제경쟁력을 키우기 해 신문방송겸 완화와 기업참

여를 허용하겠다는 발상 자체를 우 인 것으로 매도하기는 힘들다. 공익주의와 시장주의가 오

랫동안 이념 결을 하 지만, 공익성과 산업경쟁력이라는 두 마리 토끼를 동시에 추구하는 것

이 방송정책의 목표이다. 이명박 정부는 강경일변도의 시장주의 방송정책보다는 과거 정부의 시

청자주권이라는 아름다운 유산을 계승하여야 한다. 여당과 야당이, 시장주의와 공익주의 방송학

자가, 서울과 지역방송사들이 함께 고민하여 진 으로 디지털 시 에 합한 한국방송의 공익

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