목 차unibook.unikorea.go.kr/libeka/elec/WebBook_data4/267500.pdf입 선 모바일 인스턴트 메신저(MIM)를 활용한 통일인식 제고 방안 201 - 카카오톡 플러스친구를

이 책자는 ｢제33회 대학(원)생 통일논문 현상공모｣ 입선작 모음집으로, 논문의 내용이 통일부의 공식 입장과 반드시 일치하는 것은 아닙니다.

목 차

최우수

❉ 개성공업지구의 정치적 불안정성 해소를 위한 3단계 발전 모델 제안 5 - 개성공업지구 관리법제를 중심으로 -

서제석·오승유│서울시립대학교 법학전문대학원

우 수

❉ 통일 재원 마련을 위한 한반도 경제네트워크 조성 43 - 클러스터 조성을 중심으로 -

신지수·이준용│건국대학교 글로벌융합대학 자율전공학부

장 려

❉ DMZ 세계평화공원 조성사업의 군사적 신뢰구축 조치에 관한 연구 83 - 재래식 군비통제의 관점에서 -

박상혁│국방대학교 안전보장대학원

❉ 통일이 우리나라 내수산업에 미칠 영향 123 - 미시적 기업통계자료를 이용한 분석을 중심으로 -

정일윤│중앙대학교 회계학과

❉ 탈북청소년을 위한 맞춤형 역사교육 방향 153 김경성│공주대학교 교육대학원 역사교육전공

입 선

❉ 모바일 인스턴트 메신저(MIM)를 활용한 통일인식 제고 방안 201 - 카카오톡 플러스친구를 중심으로 -

김민정·정용찬│연세대학교 정치외교학과

❉ 남북 교류의 촉매제로서 DMZ를 평화적으로 이용하는 방안에 대한 연구 241 - 세계유산으로 활용하는 방안을 중심으로 -

손오달│한국전통문화대학교 문화재관리학과

❉ 군사통합 여건조성을 위한 남북한 군비통제 접근방향 281 - 유럽의 군비통제 사례를 중심으로 -

안재열│국방대학교

❉ 통일정부에 의한 북한의 대일청구권 승계 가능성 및 그 이익 327 김건일│연세대학교 역사문화학과

❉ 통일시기 치안확보를 위한 치안 거버넌스 구축에 관한 연구 365 - 통일 단계별 경찰의 역할을 중심으로 -

박철원·임혜민│경찰대학교 행정학과

최 우 수

개성공업지구의 정치적 불안정성

해소를 위한 3단계 발전 모델 제안

- 개성공업지구 관리법제를 중심으로

서울시립대학교 법학전문대학원 서제석·오승유

《 목 차》

【요약문】

【본 문】

Ⅰ. 서론

Ⅱ. 개성공업지구의 의의와 한계점

Ⅲ. 개성공업지구의 관리체계에 대한 법제 검토

Ⅳ. 개성공업지구의 법제적 문제에 대한 선행 연구와 한계점

Ⅴ. 정치적 불안정성 해소를 위한 3단계 발전 모델 제안

Ⅵ. 결론

【참고문헌】

개성공업지구의 정치적 불안정성 해소를 위한 3단계 발전 모델 제안

7

【요약문】

개성공업지구의 정치적 불안정성 해소를 위한

3단계 발전 모델 제안

- 개성공업지구 관리법제를 중심으로 -

2003년 개성공업지구가 설립된 후 남한과 북한은 경제적인 측면뿐만 아니라 정치적인 측면에서 큰 변화를 겪게 되었다. 경제적으로는 설립전과 비교하여 교역량이 비약적으로 증가하였고 정치적으로는 북한에게 다

른 체제를 경험할 수 있는 계기를 마련해 준 것이다. 그렇지만 2013년의 가동중단 사태를 통해 정치적 불안정성이라는 그 한계를 또한 보여주었

다. 본 논문에서는 개성공업지구가 남북한에 있어서 정치적·경제적으로 큰 의미를 갖는다는 점에서 개성공업지구의 관리체계를 중심으로 현재의

체계와 그 한계점, 이를 개선할 방안을 중심으로 논의를 전개하였다.개성공업지구는 북한 헌법 제37조와 개성공업지구법을 근거로 하여 지

정·개발되었다. 이곳에 대한 규율은 개성공업지구법이 우선 적용되고, 남한에서는 개성공업지구 지원에 관한 법률을 통해 이 지역에 관한 규율을

하고 있다. 개성공업지구의 관리는 중앙지도기관과 지구관리기관에 의해 이루어진다. 관리기관은 북한법인 개성공업지구법에 의해 설립된 북한의 기관이고, 동법에 의해 지도기관의 지도를 받아야 하므로 독립적으로 권한을 행사하는 데 한계가 있는 상황이다. 또한 북한의 다른 기관 등도 원칙적으로는 이 지역의 사업에 관여할 수 없지만 지도기관과 상의하여 관

여할 수 있는 여지를 두고 있어 지구의 독립적인 지위 보장을 바라는 경

제주체들에게 상당한 불안 요소로 작용하고 있는 실정이다. 개성공업지구의 법제도에 대해 그 동안 상당한 연구들이 있었지만 이

는 주로 개성공업지구법과 분쟁해결제도에 대한 연구들이었다. 개성공업지구법에 대한 연구는 표면적인 문제 해결에 초점을 맞춰 근본적인 문제

를 개선하기에는 미흡하였고, 분쟁해결제도에 대한 연구는 상사중재위원

제33회 대학(원)생 통일논문 현상공모 입선작

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회를 그 대안으로 내놓고 이를 연구하는 것이 주된 흐름이었는데, 설치 합의 이후 상당기간이 지나도록 진전이 없는 측면에서 이 연구 또한 근

본적인 문제를 안고 있다고 평가하였다. 본 연구에서는 선행 연구들의 한계를 극복하고 개성공업지구의 자치를

보장하는 방안으로 권한의 실질화 단계(1단계), 권한의 확대 단계(2단계), 고도자치 단계(3단계)의 3단계 모델을 제시하였다. 1단계에서는 행정적인 측면에서 관리기관이 권한을 지도기관의 간섭 없이 행사할 수 있

도록 개성공업지구법을 개정하는 방안을 검토하였다. 또한 설치 합의가 이루어진 상사중재위원회를 설치하여 사법적인 측면에서 분쟁해결 기구

를 마련하고자 하였다. 2단계에서는 중국과 대만의 경우처럼 정경분리의 원칙하에 관리기관의 권한을 확대하는 방안과 개성공업지구내의 분쟁에

대해 전반적으로 관할하는 특별재판소의 설치를 제안하였다. 이를 통해 관리기관의 권한 확대라는 행정적인 측면과 사법권의 독립이라는 사법적

측면에서의 변화를 제시한 것이다. 마지막으로 3단계에서는 독립적인 입법권을 갖는 입법의회를 신설하여 입법, 사법, 행정에 있어서 고도의 자치를 누리는 모델과 이를 담보하기 위해 법제도 변경금지 조항의 신설을

제안하였다.그 동안 개성공업지구와 관련된 변화가 지지부진했던 이유는 남북한의

소극적인 태도 때문이었다. 따라서 이러한 연구의 성과가 결실을 맺기 위해서는 남한과 북한 당국의 결단이 매우 중요하다.

주제어 : 개성공업지구, 개성공업지구법, 관리기관, 지도기관, 상사중재위원회, 특별재판소, 특별행정구, 3단계 모델, 고도자치, 정치적 불안정성


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Ⅰ. 서 론

1. 연구배경 및 목적

2003년 남북통합의 교두보로서 개성공업지구가 설립된 지 10년이 넘었다. 지난 10년간 개성공업지구는 인적․물적․법제도의 교류를 통해 남북통일의 기반을 다지는 실험적 공간으로서 가시적인 성과를 보여주었다. 즉, 개성공업지구로 인해 남북 간 교역은 10배 이상 비약적으로 증가하였고, 남북 간 왕래인원은 2005년 한해 8만 8천명으로 지난 60년간의 누적 왕래인원을 단 한 해만에 돌파하였다. 이 뿐만 아니라 개성공업지구는 남한과 북한 그리고 기업 모두에게 특별한 의미를 지닌 공간이기도 하다. 북한의 입장에서는 그간 유지하여 온 사회주의 법제와는 전혀 성격이 다른 시장경

제를 경험하고 경제 발전을 도모하는 의미를, 남한의 입장에서는 남북 간 경제 격차를 줄임으로써 통일시대의 본격적인 준비로서 의미를, 기업의 입장에서는 정체된 기업 성장의 새로운 돌파구로서의 의미를 가진다.개성공업지구의 가시적 성과와 함께 한계점도 드러났다. 2008년 금강

산 관광객 피살 사건 및 2010년 천안함 피격 사건 등 남북한의 경색 국면에도 잘 운영되어 왔던 개성공업지구는 결국 지난 2013년 4월 9일 북한 당국이 근로자를 일제히 철수시킴으로써 전면적으로 가동이 중단되었

다. 166일 동안 이어진 개성공업지구 가동중단 사태는 지난 10년간 쌓아왔던 성과가 일거에 무너질 수도 있음을 보여주었고, 수면 밑에 숨겨져 왔던 분단국가로서의 남북 간 정치적 불안정성 문제를 수면 위에 전면적

으로 떠오르게 하였다.개성공업지구가 가진 많은 장점에도 불구하고 남북 간 정치적 불안정

성은 개성공업지구가 가진 치명적인 약점이다. 개성공업지구의 높은 리스크 때문에 외국계 기업은 더욱 투자하기를 주저하고 있고, 개성공업지구 입주 기업은 2013년 이후에 더 이상 늘어나지 않고 있다. 개성공업지구의 근본적인 한계점인 정치적 불안정성 문제를 해결하지 못하고서는 더


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이상 개성공업지구의 장밋빛 미래를 생각할 수 없는 것이다.본 논문은 이와 같은 문제인식에서 출발한다. 2013년 개성공업지구 가

동 중단 사태는 개성공업지구의 기반인 관리체계와 법제도를 다시 점검

하고 개혁 방안을 찾아야 하는 계기가 되었다. 2013년 가동중단 사태라는 극단적인 상황에도 불구하고 희망적인 것은 개성공업지구 출범 후 지

난 10년 동안 쌓아왔던 경험과 연구 성과가 있다는 것이다. 따라서 본 논문은 지난 10년간 쌓아왔던 경험과 연구를 바탕으로 남북 간 정치적 불안정성 해소를 위한 개성공업지구 관리 법제의 새로운 발전 모델을 제

시하고자 한다.

2. 논문개요

본 논문은 총 6장으로 구성되어 있다. 본 논문의 2장인 ‘개성공업지구의 의의와 한계점’에서는 남․북한 대립구조속에서 개성공업지구가 가진 정치적․경제적 의의를 객관적 수치를 통해 확인하고, 그 2013년 가동중지 사태로 드러난 한계점을 살펴보았다. 3장인 ‘개성공업지구의 관리체계에 대한 법제 검토’에서는 개성공업지구의 설치 근거가 된 남․북한의 근거법령에 대해 살펴보고, 개성공업지구의 관리 체계에 대해 설명하였다. 또한, 관리 기관간의 관계 검토를 통해 현 관리체계가 가지는 문제점을 도출하

였다. 4장인 ‘개성공업지구의 법제적 문제에 대한 선행 연구와 한계점’에서는 개성공업지구의 문제점에 대한 기존 선행연구를 살펴보고, 이에 대한 평가를 통해 선행연구의 성과와 보완점을 파악하여 본 논문의 발전

모델에 반영하였다. 또한, 개성공업지구 가동중지 사태 이후 8․14 합의내용과 이행 경과를 분석하여, 최신동향 또한 본 논문의 결과에 반영하였다. 5장인 ‘정치적 불안정성 해소를 위한 3단계 발전 모델 제안’에서는 지금까지 논의한 문제점을 해결하기 위한 대안으로서 권한의 실질화-확대-고도 자치 단계로 발전하는 개성공업지구 관리 모델을 제안하였다. 마지막 6장 ‘결론’에서는 개성공업지구의 장기적 발전 방향을 제시한 본 연구의 의의와 함께, 결국 개혁을 위해서는 남북한 정부의 결단이 필요함을 언급하였다.


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Ⅱ. 개성공업지구의 의의와 한계점

1. 정치적 의의 - 남북통일의 교두보

개성공업지구는 남북통일의 교두보로서 상징적 의미를 갖는다. 남북통일은 인적·물적·법제도적 교류가 필연적으로 전제되어야 하는데, 개성공업지구는 대규모의 인적, 물적, 법제도의 교류를 수반하는 남북 간 최초의 직접 투자 사업이기 때문이다.실제로 개성공업지구로 인한 물적 교류의 증가는 남북교역액의 비약적

인 증가를 통해 확인할 수 있다. 개성공업지구 이전의 남북교류는 대부분 남측이 원자재를 제공하면 북측이 가공하는 임가공 형태에 불과하여, 1993년 남북 교역액 규모는 1억 8천 7백만불에 그쳤으나, 2003년 12월 개성공업지구에서 첫 제품 출하 후 남북 간 교역 규모가 급증하여 2012년에는 19억 6천 1백만불로 교역액 규모가 10배 이상 증가하였다1).

남북 교역액 현황 남북 인적왕래 현황

남북 물적·인적 교류 현황2)

1) 배국열, “개성공업지구 정상화(8·14) 합의의 평가 및 개성공업지구 발전적 개선방안,” 『통일정책연구』 제23권 1호 (통일연구원, 2014), p. 69.

2) 통일부, “통계자료,” www.unikorea.go.kr (검색일: 2014년 9월 18일).


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더욱이 2010년에는 5·24조치3)로 인해 일반교역과 위탁가공교역이 중단되면서 남북 간 교류에 있어 개성공업지구가 차지하는 비중이 더욱 증

가하여, 개성공업지구의 거래는 전체 교역에서 75.5%로 절대적인 비중을 차지하고 있다. 남북 교역에서 개성공업지구가 절대적 비중을 차지하는 이유는, 2005년 18개였던 개성공업지구의 가동기업 수가 2012년에는 123개로 증가하였고, 2005년에 1천 4백만불이었던 총생산액이 2012년에는 4억 7천만불에 달하는 등 정치적·군사적 긴장속에서도 개성공업지구만큼은 안정적으로 성장한 덕분이다.또한, 남북 간 인적 교류에 있어서도 개성공업지구는 중요한 나들목 역

할을 하고 있다. 1998년 정주영 회장의 소떼방문을 계기로 본격 시작된 남북한 민간인 교류는 이후 개성공업지구의 본격 개발과 남북연결 도로

개통으로 인해 2006년에는 연간 왕래인원이 10만명을 돌파하였고, 그 중 개성공업지구 방문 인원이 약 6만명으로 60%가 넘는 절대적인 비중을 차지하고 있다.개성공업지구는 남북 간 법제도 통합의 실험적 공간으로서도 의미를

갖는다. 현행 북한의 개성공업지구법 및 11개 하위규정은 북측이 일방적으로 만든 것이라기보다 남측이 제시한 초안과 남측의 의견을 반영하여

만들어졌다. 이러한 점에서 개성공업지구는 남북 공동이 협력하여 만든 법제도의 산물이다. 실제로 당초 개발업자인 현대아산은 “개성특구법”이라는 명칭의 법초안을 만들어 북한에 제시하였고, 이를 기초로 남북 간 논의가 진행되어 현재의 개성공업지구법이 만들어졌다4). 이는 북한의 입장에서는 그간 유지하여 온 사회주의 법제와는 전혀 성격을 달리하는 새

로운 법제를 경험하고, 남한의 입장에서는 지금까지의 남북통일 법제 구축의 준비상황을 점검하는 기회가 된다는 점에서, 개성공업지구 사업은 향후 남북통일을 위한 중요한 이정표인 셈이다.

3) 2010년 북한의 천안함 폭침 이후 당시 이명박 대통령이 대국민 담화를 통해 발표한 일종의 남북관계 단절 선언이다. 북한 선박의 남측 해역 운항을 전면 불허하고, 남북 교역을 중단하고, 대북 신규 투자를 불허하는 등의 조치를 취하였다.

4) 유욱, “개성공업지구법제의 현황과 과제,” (서울, 2007), p. 6.


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2. 경제적 의의 – 한계 상황에 직면한 남한 경제의 돌파구개성공업지구는 구조화된 인력난, 고비용의 땅값 및 임대료 등으로 경

영상 어려움을 겪고 있는 기업들에게는 피난처이자 새로운 기회의 땅이

다. 한국의 급속한 경제성장으로 인하여 위와 같은 생산요소 측면의 어려움은 구조화 되었고, 90년대 싼 임금과 풍부한 노동력을 제공할 수 있는 중국 및 베트남 등으로 국내 기업의 해외 진출은 가속화 되었다. 하지만 해외 진출 초기에 누렸던 싼 임금과 풍부한 노동력이라는 이점은 투자대

상국의 경제가 발전하고 소득수준이 높아지면서 점차 사라지게 되었다. 초기 이점을 다시 누리기 위해서는 제3국으로 이전을 고려해야 하지만 제3국의 열악한 인프라와 물류비용을 생각할 때 기업의 수지타산을 맞추기는 어렵다. 국내 기업에 있어 이러한 진퇴양난의 상황은 2000년대 초반부터 심화되었다. 이러한 현실에서 2003년 6월에 착공한 개성공업지구는 당시 입주 경쟁률이 9:1까지 올랐던 점을 보면 이러한 진퇴양난의 상황에 처한 기업들에게 매력적인 활로였던 것을 알 수 있다5).

개성공업지구 경쟁력 비교: 중국, 베트남, 한국 시화공단의 입지조건과 비교6)

5) 이재호·이원경, “개성공업지구와 중소기업: 현황과 전망,” 『KDI 북한경제리뷰』 2013년 9월호 (한국개발연구원, 2013), p. 15.

6) 현대경제연구원, “개성공업지구 경쟁력 비교,” 『경제주평』 (현대경제연구원, 2012).


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실제로 위 에서 볼 수 있듯이, 개성공업지구는 제3의 어떤 투자국보다도 경쟁력 있는 입지조건을 갖추고 있다. 2012년 개성공업지구의 최저임금은 월 63.8달러로, 중국과 비교해도 1/3도 안 되는 저렴한 인건비로 양질의 노동력을 고용할 수 있다. 낮은 인건비에도 불구하고 국내 시화공단의 노동생산성을 100%로 볼 때 개성공업지구의 노동생산성은 71%로, 중국(60%)과 베트남(40%)보다 높은 노동생산성을 보여주고 있다. 더욱이 같은 민족으로서 언어 소통 또한 전혀 문제가 없고 북측 근로자들의 학력수준이 높아 작업이해도가 높다는 것도 큰 장점이다7).토지 가격 또한 제3국의 유사 공단과 비교할 때 가장 낮은 수준이다.

개성공업지구의 토지 사용료는 한국 시화공단보다 1/17수준이며, 중국과 베트남 공단에 비해서도 각각 1/3.8 및 1/6 수준이다. 세제 또한 14% 수준으로 중국, 베트남 공단보다 저렴한 것을 볼 수 있다.이 외에도 물류비용과 관세, 공단 인프라 측면에서 개성공업지구는 큰

매력을 갖고 있다. 개성공업지구는 서울에서 차로 불과 1시간 떨어진 거리에 위치하고 있기 때문에, 왕복 물류비 또한 318~364달러 수준으로 중국, 베트남의 유사 공단에 비해 1/3수준이다. 또한 개성공업지구와의 거래는 민족 간 거래로 취급되기 때문에 무관세가 적용되므로 제품의 반

입·반출에 따른 관세를 지불할 필요가 없다. 더욱이 59년 동안 단전된 남북 간 송전선로가 2005년에 다시 연결되어 남한에서 생산한 전력이 안정적으로 개성공업지구에 공급되는 등 남한의 우수한 전력, 수도, 도로 등의 인프라를 활용할 수 있다는 점은 개성공업지구의 큰 장점이다.이와 같이 개성공업지구는 한계 상황에 직면한 국내 기업들에게 매력

적인 피난처이다. 또한 투자 안정성만 확보된다면 외국 기업에게도 대표적인 투자지로서 각광받을 수 있는 곳이다. 국내외 기업의 투자를 통한 개성공업지구의 발전은 남한 경제 성장의 새로운 원동력으로서 의미를

가진다고 할 수 있다.

7) 이재호·이원경, 전게논문, p. 17.


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3. 개성공업지구의 한계 – 남·북한간 정치적 불안정성개성공업지구는 정치적·경제적으로 중요한 의미를 가지고 있으나, 분단

된 남북관계의 현실로 인한 태생적인 약점을 갖고 있다. 바로 북한 정부의 지배를 받고 있는 북한지역에 조성된 개성공업지구는 남북 간 정치적·군사적 갈등이 고조될 경우 언제라도 가동이 중단될 수 있다는 위험이다. 실제로 2013년에는 개성공업지구가 폐쇄되어 입주 기업들이 막대한 손해를 입는 동시에 개성공업지구의 근본적 불안정성을 전면적으로 노출

시켰다.5개월간의 개성공업지구 폐쇄는 남북 간 교류에 직접적인 타격을 미쳤

다. 실제로 남북 간 교역 규모는 2012년에 19억 7천만불까지 증가하였다가, 2013년 개성공업지구 가동이 166일간 중단됨에 따라 11억 3천 6백만불로 급감하였다. 개성공업지구의 총 생산액 또한 2012년 4억 7천만불까지 성장세를 이루다가, 2013년엔 2억 2천만불로 급감하였다. 가동중단으로 인한 입주기업들의 손해액은 총 1조 566억원으로 신고되었고, 이 중 가장 큰 손해액은 현지 투자액인 4,805억원이고 그 다음으로 원청업체에 대한 납품채무가 2,415억원으로 집계되었다8). 개성공업지구 가동 중단이 되면 개성공업지구 입주 기업뿐만 아니라 이에 연

관된 협력 업체들도 줄줄이 도산할 위험에 몰리게 되는 것이다. 분단으로 인해 대립중인 남북관계의 불안정성은 이와 같이 지금까지 쌓아왔던 남

북통합의 성과와 입주 기업들의 노력을 일거에 무너뜨릴 수 있는 핵폭탄

과 같다.양질의 노동력, 낮은 인건비·물류비용, 수도권과 가까운 지리적 이점 등

개성공업지구가 가진 많은 경쟁력에도 불구하고, 남과 북의 대립구조라는 정치적 불안정성은 개성공업지구의 발전을 저해하는 근본적인 요인이다. 코트라(KOTRA)가 올해 초 국내 27개 외국인 투자기업과 해외 16개국 188개 기업을 대상으로 개성공업지구 투자 환경에 대한 설문조사 결과, 대상 기업들은 대체로 개성공업지구의 경쟁력은 인정하면서도 개성공업

8) 통일부, “보도자료,” www.unikorea.go.kr (검색일: 2014년 9월 18일).


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지구 투자를 위해서는 북한 정부의 신뢰성 회복(81%)이 먼저 이루어져야 한다고 응답했다9).개성공업지구의 투자 리스크를 최소화하고 입주기업 운영을 안정화시

키기 위해서는 적어도 개성공업지구만큼은 정치로부터 자유로워야 한다

는 ‘정경 분리’ 원칙이 관철되어야 한다. 개성공업지구 법제도 역시 이러한 ‘정경 분리’를 기조로 창설되었지만, 2013년 개성공업지구 폐쇄로 가동중지 사태로 인해 여전히 개성공업지구가 정치로부터 자유로워질 수

없고 개성공업지구 관리 법제에 근본적인 문제가 있음을 보여주었다.

Ⅲ. 개성공업지구의 관리체계에 대한 법제 검토

이 장에서는 본격적인 논의에 앞서 개성공업지구가 설치된 법적 근거

가 무엇인지, 개성공업지구를 규율하는 남북한의 기본법이 무엇인지 살펴보고자 한다. 또한 각 기본법을 통해서 이번 논의의 주된 쟁점인 개성공업지구의 관리체계가 어떻게 이루어져 있는지 알아보고, 현행 관리체계가 가지고 있는 문제점에 대해서도 검토해 보고자 한다.

1. 개성공업지구의 설치 근거와 기본 법제

개성공업지구의 설치는 북한 헌법 제37조10)에 근거한다. 북한 헌법에 근거를 두고 북한 ｢최고인민회의 상임위원회｣가 2002. 11. 13. 「개성공업지구」 지정 정령을 통해 ｢개성공업지구｣를 지정하였다. 또한 같은 달 20. ｢개성공업지구법｣을 채택하였다. 「개성공업지구법」은 개성공업지구의 개발, 개성공업지구의 관리, 개성공업지구의 기업창설․운영, 분쟁해결 9) KOTRA, “개성공업지구 투자 환경 설문조사,” http://www.kotra.or.kr/ (검색일: 2014년

9월 15일).10) [북한 헌법 제37조] 국가는 우리나라 기관, 기업소, 단체와 다른 나라 법인 또는 개인

들과의 기업 합영과 합작, 특수경제지대에서의 여러 가지 기업창설운영을 장려한다.


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등 본문 5장 46개조, 부칙 3개조로 구성되어 있고 동법 제9조에 의해 개성공업지구에서 경제활동에 관하여 우선적으로 적용된다. 이에 대해 남한에서는 「개성공업지구 지원에 관한 법률」을 제정해

개성공업지구의 개발ㆍ운영의 지원 및 개성공업지구에 투자하거나 출입ㆍ체류하는 남한주민의 보호ㆍ지원에 관하여 필요한 사항을 규정하고 있다11).

개성공업지구 법체계12)

2. 개성공업지구의 관리를 담당하는 기관

개성공업지구의 관리는 중앙지도기관과 지구관리기관에 의해 이루어진

다. 개성공업지구법 제5조에 따라 공업지구의 사업에 대한 통일적 지도는 중앙공업지구지도기관이 담당한다. 동법 제2장에 의해 개성공업지구의 개발에 있어서는 중앙공업지구지도기관이 대부분의 업무를 전담하고 있다.

11) [개성공업지구 지원에 관한 법률 제1조]12) 개성공업지구지원재단·개성공업지구관리위원회, “개성공업지구 투자안내,” (서울,

2014), p. 11.


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또한, 개성공업지구의 관리에 대하여 ① 개발업자의 지정, ② 공업지구관리기관의 사업에 대한 지도, ③ 공업지구법규의 시행세칙작성, ④ 기업이 요구하는 노력, 용수, 물자의 보장, ⑤ 대상건설설계문건의 접수보관, ⑥ 공업지구에서 생산된 제품의 북측지역판매실현, ⑦ 공업지구의 세무관리, ⑧ 이밖에 국가로부터 위임받은 사업의 임무를 수행 한다13).중앙지도기관과 별도로 공업지구에 대한 관리는 공업지구관리기관이

설치되어 담당 한다14). 공업지구관리기관은 ① 투자조건의 조성과 투자유치, ② 기업의 창설승인, 등록, 영업허가, ③ 건설허가와 준공검사, ④ 토지이용권, 건물, 윤전기재의 등록, ⑤ 기업의 경영활동에 대한 지원, ⑥ 하부구조시설의 관리, ⑦ 공업지구의 환경보호, 소방대책, ⑧ 남측지역에서 공업지구로 출입하는 인원과 수송수단의 출입증명서발급, ⑨ 공업지구관리기관의 사업준칙 작성, ⑩ 이밖에 중앙공업지구기관이 위임하는 사업의 임무를 수행 한다15). 남한의 개성공업지구 지원에 관한 법률에 의하면 개성공업지구 관리기관이란 개성공업지구의 관리·운영을 위하여 북한의 개성공업지구법에 따라 설립된 법인으로 정의하고 있다. 또한 동법에 의해 남한에도 관리기관의 사무소를 둘 수 있고(제18조

제3항), 개성공업지구의 개발 및 개성공업지구 현지기업의 안정적인 사업을 지원하기 위하여 통일부에 담당기구를 설치하도록 하였다(제18조의2 제1항)16). 또한 남한에 개성공업지구지원재단을 설립하여 ① 개성공업지구의 개발에 대한 지원 대책의 수립·시행, ② 개성공업지구 관리기관에 대한 지원 및 운영 지도·감독, ③ 개성공업지구 현지기업에 대한 지원 대책의 수립·시행, ④ 개성공업지구 관리기관의 각종 증명 발급 및 민원 업무의 대행, ⑤ 그 밖에 통일부장관이 지정하는 사무를 수행하도록 하고 있다(제19조).

13) [개성공업지구법 제22조]14) [개성공업지구법 제21조]15) [개성공업지구법 제25조]16) 통일부의 소속기관으로 개성공업지구남북공동위원회 사무처를 운영하고 있다.


19

3. 기관의 관계 검토

개성공업지구와 관련된 많은 기관들이 있지만 지구 내에서 실제 임무

를 부여받아 수행하는 지도기관과 관리기관을 중심으로 논하고자 한다. 관리기관의 성격에 대해 살펴보면 남한의 법률에서 관리기관을 언급 하

고 있긴 하지만 이 기관은 북한의 개성공업지구법에 의해 설립된 북한의

기관이다. 그리고 동법에 의해 관리기관이 중앙공업지구지도기관의 사업지도를 받아 개성공업지구에서의 행정업무를 담당하고 있다17). 즉 관리기관이 일정한 업무 분야에 있어 북한 당국으로부터 권한을 위임받아 수

행하고 있다고 하더라도 지도기관에 의해 언제든지 통제를 받을 수 있는

것이다. 또한 동법에서는 관리기관의 책임자로 이사장을 두어 공업지구관리기관의 사업전반을 조직하고 지도하도록 하고 있다18). 그러나 이사장 또한 중앙공업지구지도기관의 감독 하에 북한 중앙정부의 행정권의 일부

를 위임받아 수행하는 하급행정기관의 지위를 가지는 것에 불과하다고

볼 수 있다19).한편 개성공업지구법은 지구의 독립적 지위를 보장하기 위해 기관, 기

업소, 단체는 공업지구의 사업에 원칙적으로 관여할 수 없음을 규정하고 있다20). 그러나 필요에 따라 중앙공업지구지도기관과 협의하여 지구의 사업에 관여할 수 있도록 예외를 두어 독립적 지위가 언제든지 훼손될

수 있는 여지를 가지고 있다.

17) [개성공업지구법 제5조] 공업지구의 사업에 대한 통일적지도는 중앙공업지구지도기관이 한다. 중앙공업지구지도기관은 공업지구관리기관을 통하여 공업지구의 사업을 지도한다.

[개성공업지구법 제21조] 공업지구에 대한 관리는 중앙공업지구지도기관의 지도밑에 공업지구관리기관이 한다. 공업지구관리기관은 공업지구관리운영사업정형을 분기별로 중앙공업지구지도기관에 보고하여야 한다.

18) [개성공업지구법 제26조]19) 김병기, “북한 개성공업지구법의 법적 문제점,” 『공법연구』 제34집 제1호, (사단

법인 공법학회, 2005), p. 327.20) [개성공업지구법 제6조]


20

개성공업지구 관리체계21)

4. 현행 관리체계가 가지는 한계점

이와 같이 개성공업지구에 대한 북한의 통제와 간섭을 배제하기 위해

법을 제정하여 기관, 기업소, 단체의 사업관여를 막고 있고 관리기관을 별도로 두어 행정업무를 담당하게 하고 있다. 이러한 체계를 통해 북한의 변화된 모습을 찾아볼 수 있지만 지도기관이라는 북한의 기구를 통해 언

제든지 통제와 간섭을 할 수 있는 여지를 남겨두고 있어 만족스러운 평

가를 하기에는 무리가 따른다. 이러한 구조 하에서는 관리기관을 남한 측 인사로 구성한다고 하더라도 지구의 관리에 대한 독립성을 확보하기가

어렵다. 통제와 간섭의 가능성은 불안정한 정세와 함께 현 입주기업과 개성공업지구 진출 희망기업들에게 큰 불안요소로 작용한다.

Ⅳ. 개성공업지구의 법제적 문제에 대한

선행 연구와 한계점

이 장에서는 개성공업지구의 법제도에 대한 기존 연구들의 주요 내용

21) 개성공업지구지원재단·개성공업지구관리위원회, 전게도서, p. 24.


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에 대해 검토해보고, 기존 연구에서 제시하고 있는 대안들이 문제를 해결하기 위한 실효적인 수단이 될 수 있는지를 살펴볼 것이다. 또한, 선행 연구의 대안들에 한계점이 있다면 그 이유를 밝혀 이번 논의의 의의를

제시하고자 한다.

1. 개성공업지구 법제도에 대한 선행연구

개성공업지구의 법제도에 대한 선행 연구는 개성공업지구법에 대한 연

구와 분쟁해결제도에 대한 연구가 주를 이루고 있다. 김병기22)는 현행 개성공업지구법은 남측의 요구수준에 비하여 경제성, 투자보호, 신변안전보장, 분쟁해결절차 등에서 전반적으로 미흡하여 보완이 필요하다고 보았다. 보완의 방법으로는 신중한 접근을 원칙으로 하되, 북측의 하부규정 제정시 내지 후속 합의서 채택 과정에서 우리측 의견을 적극 개진하여

지구법의 흠결을 보충하는데 노력하여야 하고 남한의 관련법제 정비도

강조하였다. 법무부의 ‘북한개성공업지구법 분석’23)에 의하면 개성공업지구법에 대해 경제개혁을 추진하여 경제난을 타개하려는 북한 당국의 의

지, 경제적 이익의 획득과 대외 협상력을 제고하려는 의도, 특구를 지역적으로 중심부에서 멀리 떨어진 변경지역에 설치함으로써 개방으로 인한

부정적 영향을 차단하려는 의도가 있는 것으로 평가하였다. 법의 내용적인 측면에서는 남측의 요구수준에 비하여 경제성, 투자 보호, 신변안전 보장, 분쟁해결 절차 등에서 전반적으로 미흡하여 대폭적인 보완이 필요하다고 보았다.분쟁해결 제도에 대한 선행연구는 상사중재에 관한 연구가 많이 이루

어진 상태이다. 이주원24), 양영희25) 등은 개성공업지구의 분쟁해결 제도의 현황 및 개선방안을 제기하였다. 이주원은 남북한 중재제도를 비교하

22) 김병기, 전게논문. 23) 법무부, “북한 「개성공업지구법」 분석,” (법무부, 2003).24) 이주원, “개성공업지구에서의 남북 상사분쟁 해결방안,” 『2006 북한법 및 남북관

계법 학술회의 발표논문집』 (서울: 북한법연구회 등, 2006).25) 양영희, “개성공업지구에서의 남북 민사분쟁 해결방안,” 『2006 북한법 및 남북관

계법 학술회의 발표논문집』 (서울: 북한법연구회 등, 2006).


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고 남북상사중재규정의 제정 방향을 제시하였다. 양영희는 개성공업지구에서의 민사분쟁 해결제도에 대해 고찰하고 특별재판소의 설치운영에 대

한 의견을 제시하였다. 유욱26)·박덕영·강승관27) 등은 2009. 5. 15. 북한의 개성공업지구 무효화 선언 등을 계기로 하여 개성공업지구 분쟁해결

제도의 개선방안을 제시하였다. 유욱은 KEDO 사례를 분석하여 남북 상사중재제도의 조속한 시행 법제도 변경금지 조항 신설, 특수법원 설치 등을 주장하였다. 박덕영·강승관은 남북한 합의서 보완방안을 제시하고, 개성공업지구 투자의 안정성을 보장하기 위해서 북한의 국제기구 참여를

유도할 것을 주장하였다.

2. 선행연구에서 제시한 대안에 대한 평가

1) 개성공업지구법에 대한 선행 연구 평가

개성공업지구법에 대한 연구에서는 주로 법 자체가 가지고 있는 미흡

한 부분을 지적하고 남측의 요구에 상응하는 수준으로 개정이 이루어져

야 한다는 것을 강조하고 있다. 그러나 선행 연구는 법에서 표면적으로 드러난 문제점을 개선하는 방향으로 논의가 이루어져 근본적인 문제점을

파악하여 개선하도록 하는 측면에서는 미흡한 것으로 보인다. 개성공업지구는 단순한 의미의 공업지구가 아니라 남북한의 관계를 개선하고 통일

로 나아가는 교두보가 될 수 있다는 측면에서 관리체계에 대한 개선이

필요하지만, 이에 대한 논의는 깊이 있게 이루어지지 않아 아쉬움이 남는 부분이다.

2) 분쟁해결제도에 대한 선행 연구 평가

26) 유욱, “개성공업지구관련법규와 계약이행 확보방안,” 『북한법연구』 제12호 (북한법연구회, 2010).

27) 박덕영·강승관, “개성공업지구 투자보호와 분쟁해결제도의 개선방안 고찰,” 『법조』 제92호 (법무부, 2010).


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(1) 상사중재제도

2000년 12월 16일 남한과 북한은 상사분쟁해결 절차에 관한 합의서를 체결하였다. 이 합의서에서는 남북사이의 상사분쟁은 중재의 방법으로 해결하는 것을 원칙으로 하고 있다(제1조). 여기서의 상사분쟁은 ① 남북 사이의 경제교류·협력과정에서 생긴 상사분쟁 가운데서 당사자가 중재위원회에 제기하여 해결할 것을 서면으로 합의한 분쟁사건(제8조 제1항)과 ② 남북 사이의 투자보장에 관한 합의서 제7조 제1항28)에 규정된 분쟁사건(제8조 제2항)을 말한다. 2003년 10월 12일 상사중재위원회를 설치하기 위한 후속 합의서로써 남북상사중재위원회 구성·운영에 관한 합의서를 체결하였다. 그러나 북한의 비협조적인 태도로 인하여 아직까지 남북상사중재위원회를 구성하지 못하고 있다.기존 연구에서 언급한 것처럼 상사중재위원회의 활성화가 필요하고 이

를 통해 많은 문제를 해결할 수 있다는 점에 대해서는 공감한다. 하지만 합의 후 상당한 시간이 경과하였음에도 구성조차 이루어지지 못할 정도

로 북한이 비협조적인 태도를 보이고 있는데 이를 어떻게 극복할 지에

대해서는 특별한 대안을 제시하지 못하고 있다.또한 기존 연구에서는 2013년 가동중지 사태 이후 이를 극복할 방안

중 하나로 상사중재제도를 검토하고 있다. 그러나 상사중재제도는 ‘상사’에 관한 분쟁이 발생했을 때 이를 중재라는 과정을 통해 해결하고자 하

는 것이다. 북한 당국의 행정적인 처분으로 이루어진 가동중지가 상사의 개념에 포섭될 수 없다는 평가도 가능하다. 만약 가동중지조치로 인해 발생한 분쟁을 중재의 대상으로 삼을 수 있다고 하더라도 북한 당국을 중

재의 당사자로 볼 수 있는지의 문제가 발생한다. 북한 당국을 당사자로

28) [남북사이의 투자보장에 관한 합의서 제7조 제1항] 이 합의서에 의해 부여된 권리의 침해로 상대방 투자자와 일방 사이에 발생되는 분

쟁은 당사자 사이에 협의의 방법으로 해결한다. 분쟁이 협의의 방법으로 해결되지 않을 경우에는 투자자는 남과 북의 합의에 의하여 구성되는 남북상사중재위원회에 제기하여 해결한다. 남과 북의 당국은 투자자가 분쟁을 중재의 방법으로 해결하는 것에 대하여 동의한다.


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인정하게 되면 상대편 당사자는 입주기업이 되어야 하는 것인지, 개성공업지구를 대표하는 남한의 기업이나 정부가 되어야 하는 것인지, 중재의 준거법은 어느 법으로 정해야 하는지 등의 해결해야 할 법적 문제가 많

다는 점을 지적하고 싶다. 선행 연구에서는 제3국이나 국제기구에 의한 중재가 가능하도록 상사

중재위원회를 개선하는 방안을 제시하고 있다. 이러한 방안은 중재제도의 공정성을 담보하여 분쟁의 당사자들이 중재절차를 신뢰할 수 있도록 도

움을 준다. 그렇지만 이러한 대안은 남북상사중재위원회가 구성되어 활동하는 것이 전제가 되어야 한다. 합의 후 십년 넘게 남북상사중재위원회가 구성조차 되지 않고 있는 상황에서는 이러한 대안은 한계를 드러낼 수밖

에 없는 것이다. (2) 남북한 합의의 형식에 대한 연구

일부 연구에서는 남북한 간 합의가 이루어진 경우 그 합의를 조약의

형식으로 체결해야 한다고 주장한다. 이는 국제법상 조약법의 적용을 받도록 하여 그 합의에 대해 좀 더 강한 구속력을 갖도록 하는 데 의의가

있다. 1969년 조약법에 관한 비엔나협약은 제2조 제1항(a)의 규정에 따르면 “조약이라 함은 단일의 문서 또는 2 또는 그 이상의 관련 문서에 구현되고 있는가에 관계없이 또한 그 특정의 명칭에 관계없이, 서면형식으로 국가 간에 체결되며 또한 국제법에 의하여 규율되는 국제적 합의”를 뜻한다. 즉, 국가 간의 합의만이 조약법의 적용을 받는 조약으로 보고 있는 것이다. 1986년 국가와 국제조직 간 국제조직 상호간에 체결된 조약법에 관한 유엔협약 제2조 제1항은 “특정명칭에 관계없이 문서로 국가와 국제조직간 또는 국제조직 상호간에 체결되고 국제법에 의하여 규율되는

국제적 합의”를 조약으로 규정하고 있다. 조약의 체결주체를 국가뿐만 아니라 국제기구와 분단국 구성체, 민족해방운동단체, 교전단체 등 국제조직으로 확대하고 있다. 남북사이의 화해와 불가침 및 교류⋅협력에 관한 합의서에서 남과 북은 서로를 나라와 나라 사이의 관계가 아닌 통일을

지향하는 잠정적 특수관계로 규정한 바 있다. 또한 대법원은 북한은 조국


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의 평화적 통일을 위한 대화와 협력의 동반자이기도 하지만 다른 한편

남·북한 관계의 변화에도 불구하고 여전히 적화통일노선을 고수하면서 우리의 자유민주주의 체제를 전복하고자 획책하는 반국가단체로서의 성격

도 아울러 가지고 있다고 본다29). 북한을 국가로 보지 않는다고 하여도 북한과 국제법상 조약을 체결할 수 있다고 보는데 법 해석상 무리가 없

다고 판단된다. 결국 합의를 하는 당사자들의 뜻에 따라 조약 혹은 신사협정인지 여부가 결정되는 것이다30).조약법 상 조약으로 인정되면 불이행시 국제법에 의한 일정한 제재를

가할 수 있지만 국제법 실행 상 조약이라서 강제력과 이행력이 높고 신

사협정이라서 반대로 강제력과 이행력이 낮은 것은 아니다31). 단순히 이념적으로 북한과의 합의이기 때문에 신사협정으로 규정하여 규범력이 없

다고 편의에 따라 대응하는 것은 바람직하지 않지만, 조약으로 본다고 하여 반드시 그 규범력이 보장되는 것도 아닌 것이다. 결국 조약의 형식으로 합의를 하는 것은 효과적인 대응방안이 될 수 없고, 남북관계 발전에 맞추어 규범력을 갖춘 합의를 도출하고 이를 실행하게 하는 환경조성이

우선되어야 하는 것이다32).

3. 개성공업지구의 법제도와 관련한 최근 동향과 해결과제 제시

1) 가동중지와 8·14 합의

2013년 개성공업지구의 가동이 중지되었다가 다시 재가동되었다. 가동중지는 북한이 군 통신선을 차단하면서 시작되었는데 이후 남한 인원의

개성공업지구 진입을 금지시키고 4월 9일 북한 근로자 5만 3천여 명을

29) 대법원 2010. 7. 23. 선고 2010도1189 전원합의체 판결 참조.30) 이장희 외, 『남북합의문서의 법적 쟁점과 정책과제』 (서울: 아시아사회과학연구원,

2007), p. 145∼150.31) 김계홍, “남북관계 발전에 관한 법률에 따른 남북합의서의 발효절차에 관한 사례

연구 및 개선방안에 관한 고찰,” 법제 제51권 (법제처, 2008), p. 53.32) 정대진, “남북한 합의서의 규범적 성격 연구,” 『통일연구』 18호 1권 (연세대학교

통일연구원, 2014), p. 10.


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철수시켰다. 이에 대한 대화 제의가 북한 당국에 의해 거절당하자 남한 당국은 4월 26일 남한 인원 전원 철수 결정을 하였고, 5월 3일 남한의 잔류 인원 7명이 귀환하였다. 가동중지 상태가 3개월 가량 계속된 후 남북한은 7월 7일 당국 간 실무회담을 통해 개성공업지구를 정상화하자는 원칙에 합의하였고, 8월 14일 ‘개성공업지구의 정상화를 위한 합의’와 9월 11일 그 후속 합의를 이끌어냈다.

2) 8·14 합의의 내용

8·14 합의의 주요 내용은 ① 개성공업지구 정상화 추진 합의, ② 당국 간 협의체 구성, ③ 제도개선, ④ 공단의 국제화 등이다. 8·14 합의를 근거로 남북공동위원회를 개최하여 ① 남북공동위원회 사무처 가동, ② ‘남북상사중재위원회 구성·운영, ③ 금년 안에 일일단위 상시통행 실시(전자출입체계 도입), ④ 외국인 대상 투자설명회 개최, ⑤ 기업들 피해보상 합의(2013년 세금면제, 2012년 세금납부유예 등) ⑥ 9월 16일부터 개성공업지구 재가동 합의 등을 이루었다33).

3) 8·14 합의의 평가와 한계

개성공업지구 폐쇄에 대한 정치적·경제적 부담도 개성공업지구 재가동 합의의 배경 중 하나이지만34), 재가동은 남북 당국이 개성공업지구의 경제적인 가치뿐만 아니라 통일을 준비하는 과정에서 가지는 가치에 대해

서도 인식을 같이 한 것으로 볼 수 있다35). 또한 개성공업지구 내에서 상사분쟁 해결기구를 두기로 한 점 등은 앞으로 이 논문에서 제시할 모

델들로 나아가는 첫걸음이 될 수 있다는 점에서 긍정적인 평가가 가능하

다. 그러나 부족한 점 또한 많이 존재한다. 먼저 개성공업지구 내에서의 상

사분쟁 해결기구를 두기로 한 점은 다행스러운 점이나, 그 기한을 설정하

33) 통일부, “보도자료,” www.unikorea.go.kr (검색일: 2014년 9월 18일).34) 김은옥, “개성공업지구 정상화 합의 이후 남북경협 추진방향,” p. 2.35) 배국열, 전게논문, p. 81.


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지 않아 과연 합의한 대로 기구가 구성될 수 있을지 미지수이다. 남북상사중재위원회 합의가 이루어진지 10년 이상이 흘렀지만 아직 구성을 위한 기초도 마련되지 않은 점을 상기해야 할 것이다. 또한 피해 보상 등의 합의를 하였지만 보상의 일부에 대해 적절한 이행이 이루어지지 않고 있

다. 이러한 상황이 발생하는 것은 남북한 당국이 합의를 이행하지 않을 경우 어떠한 책임을 질 것인지에 대한 합의가 존재하지 않기 때문이다.결국 이번 합의가 내용적인 측면에서는 어느 정도 발전적인 모습을 보

이고 있지만 실제로 개성공업지구의 발전을 이끌 수 있을지에 대한 의구

심 측면에서는 그 한계를 드러내고 있다.

Ⅴ. 정치적 불안정성 해소를 위한

3단계 발전 모델 제안

이 장에서는 앞선 연구들의 한계를 극복할 수 있는 방안으로 1, 2단계를 거쳐 최종 3단계로 발전해가는 모델을 제시하고자 한다. 이러한 모델을 제시하는 이유는 이미 언급했던 바대로 단순히 분쟁 해결기구를 만든

다거나 합의에 국제법적인 효력을 부여하는 정도의 방안으로는 개성공업

지구의 가장 큰 리스크인 정치적 불안 문제를 해결할 수 없기 때문이다. 또한 입법, 사법, 행정의 분야에서 체제의 급격한 변화에 대한 북한의 거부반응을 최소화하고자 점층적으로 발전하는 3단계 모델을 상정하였다. 따라서 이번 연구에서는 정치적 불안정성을 해소하면서 개성공업지구가

국제적인 신뢰를 확보하여 더욱 발전할 수 있는 방안은 결국 개성공업지

구에 자치권을 부여하여야 한다는 점에 입각하여 점차 자치권을 확대하

는 방향으로 아래 와 같이 단계를 나누어 설명하고자 한다.


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개성공업지구의 3단계 발전 모델

1. 1단계 발전 모델 – 권한의 실질화

1) 관리기관 권한의 실질화

1단계 모델로서 관리기관의 독립성 확보를 위해 법률상 지위, 운영자금, 직원 구성의 측면에서 개선 및 보완 방안을 살펴볼 것이다. 이러한 방안을 통해 독립성을 확보할 수 있다면 양 당국의 정치적 이해관계의

영향에서 벗어나 입주기업들의 이익을 보호하고 대변하는 실질적인 관리

기관으로서의 역할을 수행할 수 있을 것이다.

(1) 권한 보장을 위한 원칙적 개입 금지

이미 언급한 대로 관리기관은 개성공업지구법 제25조에 규정된 업무를 수행한다. 그러나 지도기관의 개입 가능성, 관리기관의 승인만으로는 실질적인 결과물을 얻을 수 없는 구조 등을 이유로 그 업무 수행이 상당


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부분 형식화 되어 있다. 개성공업지구법상 부여된 임무를 관리기관이 실질적인 권한을 가지고 수행하기 위해서는 관리기관과 관련된 법규정을

개정할 필요가 있다.현재 시행 중인 개성공업지구법에 의하면 공업지구관리기관은 중앙공

업지구지도기관의 하위기관으로서 지도기관의 지도를 받고(제5조, 제21조, 제22조 제2호), 법규로 정하지 않은 사항은 지도기관과 협의하여 처리하여야 한다(제9조). 또한 북한의 기관, 기업소, 단체가 필요에 따라 지도지관과 협의하여 공업지구의 사업에 참여할 수 있다고 하여(제5조) 관리기관의 자치권이라는 표현이 무색할 정도로 관리기관의 권한은 지도

기관의 통제 하에 놓여있다. 관리기관이 실질적인 권한을 갖기 위해서는 지도기관이 관리기관의 임무 수행에 개입할 수 있는 여지를 최소화해야

한다. 이는 원칙적인 개입 금지를 규정함으로써 어느 정도 그 성과를 이룰 수 있을 것으로 보인다. 즉, 관리기관이 지도기관의 지도를 받는다는 내용을 원칙적으로 지도를 금지하고 예외적으로 위법적인 측면에 한하여

일정한 통제 내지는 지도를 할 수 있다는 형식의 규정으로 개정하고, 제22조의 지도기관의 임무에서 ‘공업지구관리기관의 사업에 대한 지도’ 항목을 삭제해야 한다. 또한 제5조는 북한의 기관, 기업소, 단체가 공업지구의 사업에 참여할 수 있는 사유를 명확히 규정하고, 그 협의 주체도 지도기관 뿐만 아니라 관리기관도 포함하는 방향으로 개정이 이루어져야

할 것이다. 그리고 남한의 개성공업지구 지원에 관한 법률 제19조에 의하면 정부

는 개성공업지구의 개발 및 운영을 지원하기 위하여 개성공업지구지원재

단을 설립하고, 이 재단으로 하여금 개성공업지구 관리기관을 지도·감독하도록 하고 있다. 이 규정은 정치논리에 의한 남한당국의 지나친 간섭을 받을 소지가 있다는 평가를 받는다36). 이 규정을 통해 관리기관은 재단을 매개체로 하여 남한 정부의 통제 및 간섭을 받을 수 있으므로 이 규

정 또한 재단이 관리기관의 업무에 관여할 수 있는 경우를 구체화하여

36) 배국열, “개성공업지구 관리시스템의 현황과 개선방안,” (서강대학교 공공정책대학원, 2008), p. 15.


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한정적으로 정할 필요가 있다. 결국 관리기관의 임무 수행의 독립성을 확보하기 위해서는 남북 당국의 통제와 간섭을 배제할 수 있는 내용으로

남북한의 법률을 같이 개정해야 하는 것이다.

(2) 재정 및 인원구성의 독립성 확보

법률상 독립된 지위를 확보했다고 하더라고 관리기관이 예산을 독자적

으로 확보하지 못하고 일방 당국의 지원을 일방적으로 받는 상황이라면

실질적인 독립성을 확보했다고 보기 어렵다. 북한의 개성공업지구법 제27조에 의하면 관리기관의 운영자금은 수수료 같은 수입금으로 충당한다. 하지만 남한의 개성공업지구 지원에 관한 법률에 의하면 재단이 관리기관에 대한 지원을 하도록 하고 있고, 실제로 관리기관에 대해 상당한 액수의 유상지원이 이루어지고 있는 실정이다. 이러한 상황에서 관리기관이 남한 당국의 정치적 입김을 배제하고 입주기업들의 이익을 대변하기

는 현실적으로 어려울 것이다. 따라서 관리기관이 독자적으로 운영자금을 마련할 수 있기 전까지는 지원을 받되 지원을 빌미로 관리기관의 임무에

관여하지 못하도록 통제하는 규정 및 방안을 마련해야 한다. 개성공업지구법 제24조에 의하면 지도기관의 요구에 따라 지도기관이

파견하는 직원도 관리기관의 구성원이 될 수 있고, 개성공업지구 지원에 관한 법률 제20조에 의하면 남한 정부가 일정 인원을 관리기관에 근무하게 할 수 있다. 이는 인적 구성에 있어서 양 당국이 관여할 수 있는 것으로 기관의 독립성은 물론 전문성과 효율성을 약화시킬 수 있는 여지를

가지고 있다. 따라서 이들 규정들을 양 당국이 추천을 할 수 있지만 최종결정권은 관리기관이 행사한다든지 구성원 전원을 관리기관이 독자적으

로 선발할 수 있는 방향으로 개정해야 한다.

2) 분쟁해결 기구의 마련

앞서 행정적인 측면에서의 1단계 모델을 살펴보았다면 이제부터는 사법적인 측면에서의 1단계 모델에 대해 살펴볼 것이다. 북한법에 의한 중재, 소송, 신소에 의해서는 실질적인 분쟁해결을 할 수 없는 현 상황에서


31

그 설치에 대해 합의가 이루어진 상사중재위원회를 조속히 구성하는 것

이 사법적인 측면에서의 1단계 모델이라고 할 수 있다. 다만 현재 합의가 이루어진 부분에 대해 미흡한 부분이 있으므로 이를 개선하는 방향으로

구성하는 것이 시간과 비용을 줄일 수 있는 방안이 될 것이다. 그러나 무엇보다도 이를 위해서는 설치 의지를 확인하는 내용의 합의가 아닌 그

구체적인 절차와 설치의 최종 기한을 정하는 합의를 이루고, 합의 불이행에 대비한 규정을 마련하는 것이 선행되어야 한다.현재는 그 분쟁의 대상이 상사에 한정되어 있다. 하지만 개성공업지구에

서 발생하는 문제 중 상사분쟁은 여러 분쟁 유형 중 하나인 점에 비춰보

면 다른 유형의 분쟁에 대해서도 중재절차를 통해 해결할 수 있는 근거를

마련하는 것이 바람직하다. 분쟁의 구체적인 모습에 따라 중재의 절차를 활용하는 것이 그 해결에 있어서 더욱 만족스러울 수 있기 때문이다. 또한 중재절차에서 활용할 중재규정을 마련해야 한다. 중재규정은 남북

한의 중재법, 대한상사중재원의 중재규칙, 각 국제상사 중재기구의 중재규칙 등을 토대로 보편성과 남북관계의 특수성을 적절히 고려한 규정이

되어야 할 것이다37).중재절차의 당사자 또한 그 범위를 명확히 할 필요가 있다. 남북한 당

국에 의해 발생한 분쟁의 경우 남북한 당국의 어느 기관을 대상으로 중

재절차를 진행해야 하는지, 가동중지 상황과 같은 대규모의 피해가 발생한 분쟁의 경우 관리기관이 피해 기업들을 대표하여 중재절차를 진행할

수 있는지 등 당사자 범위에 대한 규정이 필요하다고 판단된다.분쟁의 일방 당사자가 중재절차에 응하지 않을 경우에 대비해 분쟁 발

생 시 중재절차를 활용하도록 하는 조항을 포함한 표준계약서를 마련하

는 것도 고려해 볼 만 하다. 이 표준계약서를 개성공업지구와 관련된 계약 체결 시 활용하게 한다면 중재를 통해 해결되는 분쟁의 수가 늘어날

것이고, 이는 중재절차의 활성화와 중재에 대한 경험 축적에 많은 도움을 줄 것으로 예상된다.37) 배국열, “개성공업지구 가동중지로 본 법제도 보완방안 고찰,” 『북한학연구』 제9권

제1호 (동국대학교 북한학연구소, 2013), p. 57.


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개성공업지구법 제46조에서 분쟁해결에 대해 협의, 상사분쟁해결절차, 중재, 재판절차에 대해 언급을 하고 있지만 이 규정은 내용적인 측면에서 앞선 논의를 포섭하기 어렵다. 따라서 중재에 대한 별도의 규정이나 구체적인 합의가 마련된다면 해당 법률이나 합의에 따르도록 동 조항은 개정

되어야 하고, 종국적으로는 법을 통해 중재 절차의 활용을 강제하는 규정을 두는 방안도 생각해 볼 수 있을 것이다.

2. 2단계 발전 모델 – 권한의 확대

1) 정경분리 및 관리기관의 권한 확대

(1) 개성공업지구에 대한 정경분리의 원칙 적용

1단계 모델에서 관리기관에 대한 남북 당국의 간섭 가능성을 최소화하여 실질적인 독립성을 확보하였다면, 2단계에서는 남북 당국이 개성공업지구에 대한 불간섭을 원칙으로 하는 각자의 법률을 제정하고 개성공업

지구의 운영은 민간에게 이양하는 모습을 갖추어야 한다. 이러한 모습을 갖춰야 하는 이유는 중국과 대만의 경제협력 사례를 통해 명확히 확인할

수 있다. 2013년 개성공업지구 가동중지 사태가 발생하여 생산액이 급감한 것에 비해 중국과 대만의 경우는 많은 정치적·외교적 문제가 발생하여도 경제 교류를 지속적으로 확대하였다.

중국·대만 간 시기별 수출입 추이38) 개성공업지구 생산액 및 북한근로자 현황39)

중국·대만 경제협력 사례와 개성공업지구의 비교


33

중국과 대만이 정치적 분쟁 속에서도 경제적 교류를 확대할 수 있었던

것은 정경분리 원칙을 추진했기 때문이다. 이를 위해서는 민간의 역할이 강화되어야 하는데 중국과 대만의 경우는 반관반민(半官半民) 단체인 중국의 해협회(海協會)와 대만의 해기회(海基會)를 중심으로 대화 채널이 유지되어 경제교류는 지속적으로 확대될 수 있었다40).중국과 대만의 사례에 비춰 보면 현재 개성공업지구에 대한 큰 불안요

소인 정치적 불안정을 해소하기 위해서는 정경분리 원칙을 성공적으로

적용하는 것이 가장 바람직한 방안이 될 것으로 보인다. 남북 당국은 정경분리에 대한 합의를 하고 각국의 법률을 통해 이를 보장해야 한다. 또한 1단계 모델을 통해 상당 부분 독립성을 보장받은 관리기관을 민간기구화 하여 당국의 개입 없이 활동할 수 있도록 해야 한다. 이러한 체계를 갖춘다면 정치적·군사적 위기 발생 시 영향을 받을 여지가 있는 1단계 모델에서 주변 상황에 상관없이 독자적으로 업무 수행이 가능한 2단계 모델로 발전할 수가 있는 것이다.

(2) 관리기관의 권한 확대

현재 관리기관의 임무는 주로 입주기업의 활동에 행정적 편의를 제공

하는 정도의 수준에 그치고 있다(개성공업지구법 제25조). 그러나 개성공업지구가 북한의 땅에 개발된 곳이지만 전혀 다른 경제 체제인 자본주

의 생산 활동을 하는 곳이라는 점에서 관리기관에 의한 광범위한 행정기

능 수행이 요구 된다41). 관리기관의 권한 확대와 관련하여 중국의 소주공업원구 사례를 참고해

볼 만하다. 소주공업원구의 경우 현재까지 설립된 외자 기업은 5천100개소, 등록자본금 합계는 389억불에 달하며 인구는 80만 명이고 세계 500

38) 김은옥, 전게논문, p. 2.39) 통일부, “보도자료,” www.unikorea.go.kr (검색일: 2014년 9월 18일).40) 이용화·이혜정, “중국·대만의 정경분리 사례와 시사점,” 『통일경제』 제104호

(현대경제연구원, 2012).41) 배국열, “개성공업지구 관리시스템의 현황과 개선방안,” (서강대학교 공공정책대학원,

2008), p. 87.


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대 기업 중 130여개가 입주했다42). 소주공업원구를 참고하는 이유는 중국과 북한이 체제상 유사점이 많을 뿐만 아니라 이 개발구가 중국내에서

도 빠른 발전 속도와 국제경쟁력을 갖춘 곳이기 때문이다. 이 지역의 관리는 관리위원회가 맡고 있다. 관리위원회는 투자유치 및 산업유치 분야, 단지계획·분양·관리 분야, 단지 내 기업·시민·교육 등의 지원 분야 등의 조직을 구성하여 해당 분야의 임무를 수행하고 있는데 개성공업지구와

비교하여 그 업무 분야가 매우 광범위하다는 것을 알 수 있다. 이는 개성공업지구가 단순히 물건만 생산하는 공업지구가 아니라 공업지구 내 기

업에 종사하는 직원이나 가족들의 거주까지도 포함하는 국제적인 개발구

로서의 면모를 갖추기 위해 참고해야 하는 부분이다.권한의 확대를 위해서는 현재 시행 중인 법령의 개정과 확대된 권한을

규율하는 새로운 법이 제정되어야 한다. 현재 시행 중인 북한의 개성공업지구법에 의하면 공업지구의 개발을 지도기관이 하도록 되어 있는데 공

업지구의 개발도 관리기관이 맡도록 개정해야 한다. 아직도 지구 내에 개발이 되지 않은 부분이 많고, 개발을 통해 발생하는 수익금을 기관의 운영에 사용한다면 재정적인 측면에서도 독립성을 확보할 수 있을 것이다. 또한 현행법에는 거주민에 대해 관리기관이 행정적인 서비스를 제공하는

부분이 없는데 이 부분에 대한 개정이 필요하다. 공업지구가 독립성을 갖추고 규모도 확대되는 2단계 모델에서는 필연적으로 그 지구에 거주하게 되는 인원이 다수 발생하게 된다. 이와 같이 예상하는 이유는 주거에 있어서도 정치적 불안이 가장 큰 걸림돌이지만 1,2단계 모델을 거치면서 정치적 위기가 발생하더라도 민간차원의 교류에는 영향을 주지 않는 구

조가 갖추어졌기 때문이다. 따라서 개성공업지구법에서 규정하는 관리기관의 임무에 거주민에 대한 행정적인 지원 항목을 추가할 필요가 있다. 또한 현행 개성공업지구법은 관리기관의 임무에 대해 추상적으로 나열하

는 수준에 그치고 있으므로 별도의 법령을 제정해 광범위해진 관리기관

의 임무를 체계적으로 정리해야 할 것이다.

42) 『광주매일신문』.“개발구 1위 입지···한·중 새만금 경협단지 개발 모델” 2014.8.6.(검색일: 2014년 9월 15일).


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2단계 모델에서 관리기관에게 광범위한 권한이 주어진다고 하더라도 남북 당국의 개입이 계속된다면 그 취지가 몰각될 것이다. 따라서 앞서 언급한 것처럼 정경분리의 원칙하에 남북 당국은 관리기관의 임무 수행

에 원칙적으로 관여할 수 없고, 다만 법에서 규정한 임무 범위를 명백히 넘어서거나 그에 현저히 반하여 임무를 수행하는 경우에만 일정한 절차

를 거쳐 예외적으로 관여할 수 있는 법적 장치를 마련해야 한다.

2) 특별재판소 설치

현재 분쟁해결절차로서 상사중재위원회가 논의되고 있으나, 앞서 언급했듯이 정치적 차원의 불안정성 문제를 상사중재위원회에서 해결할 수

있을지는 의문이다. 더욱이 북한 정부를 상대로 중재를 신청할 수 있다고 하더라도, 북한 정부를 상대로 집행을 할 수 있는지, 즉 그 분쟁해결절차의 실효성을 담보할 수 있을지는 불명확하다. 개성공업지구법 제46조는 분쟁해결절차 중 하나로 재판절차를 명시하

고 있으나, 개성공업지구에 별도의 재판소가 없는 이상, 이 또한 분쟁절차의 실효성에 문제가 있다. 개성공업지구가 엄연히 북한의 영토인 이상 북한의 관할재판소에 소를 제기하여야 하는데, 남한 측 입장에서 과연 그 재판의 공정성을 신뢰할 수 있는지는 미지수이다.재판 절차의 실효성을 제고하기 위해 선행 연구들이 남북 간 사법공조

강화가 필요하다고 주장하나 이는 남북 간 국가승인의 문제43), 사법공조가 이루어진다고 하더라도 북한법원 집행과정의 실효성 문제 등 많은 문

제가 산적해 있으므로 결국 이러한 수많은 문제를 일거에 해결할 수 있

는 방법은 남과 북의 판사들이 공동이 참여하는 특별재판소를 개성공업

지구 내에 설립하는 것이다.북한 헌법 제159조44)는 북한의 재판소의 유형으로서 특별재판소를 규

43) 앞서 언급했듯이, 남한과 북한은 서로를 국가로 인정하고 있지 않다.44) [북한헌법 제159조] 재판은 최고재판소, 도(직할시)재판소, 시(구역), 군인민재판소와

특별재판소가 한다. 판결은 조선민주주의인민공화국의 이름으로 선고한다.


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정하고 있고 북한은 이미 황금평, 위화도 경제지대에도 특별재판소를 운영하고 있으므로 개성공업지구 내 특별재판소 설립 또한 충분히 실현가

능하다고 본다.이 경우 북한헌법에 근거한 특별재판소의 설치주체는 엄연히 북한 당

국이므로 남한 당국은 북한의 사법주권을 침해하지 않는 범위 내에서 재

판절차의 투명성과 공정성을 확보하고 분쟁해결의 실효성을 담보하도록

특별재판소의 관할 및 운영 방법을 협의하여야 할 것이다45).

3. 3단계 발전 모델 – 고도 자치

1) 개성특별행정구로의 체제 개편

앞서 살펴본 1,2단계 모델을 거쳐 최종적으로 고도의 자치권을 갖는 개성특별행정구의 도입을 구상해야 한다. 독립된 입법권, 사법권, 행정권을 갖는 개성특별행정구는 남과 북의 정치와 분리되어 정치적 불안정성

을 해소하고 개성공업지구를 국제적 도시로 탈바꿈하기 위한 이상적인

모델이다. 북한은 이미 홍콩특별행정구의 ‘일국양제(一國兩制)’ 모델을 모방하여

신의주특별행정구를 도입한바 있다. 홍콩특별행정구 모델과 같이 현 체제와 분리된 별도의 행정구 설치를 통해 시장경제를 점진적으로 받아들이

고자 하는 북한 정부의 의지를 볼 수 있다. 하지만 이미 자본주의 시스템과 인프라가 구축되어 있었던 홍콩과 달리, 신의주특별행정구는 자본주의 체제 운영 경험도 전무하였고 충분한 자본과 인프라가 뒷받침되지 못했

기 때문에 실패한 것으로 평가되고 있다46).영국의 인적·물적 지원을 통해 이미 성숙한 시장경제 체제를 갖추었던

45) 배국열, “개성공단 가동중지로 본 법제도 보완방안 고찰,” 『북한학연구』 제9권 제11호 (동국대학교 북한학연구소, 2013), p. 18.

46) 정영화, “북한의 경제특구관련 입법동향과 과제,” 『남북법제개선연구보고서』 (법제처, 2002), p. 288.


37

홍콩의 성공 사례와 비슷하게, 개성은 남한의 자본과 인프라가 뒷받침되고 있기 때문에 특별행정구 체제를 성공적으로 발전시킬 수 있다. 북한 당국 역시 개성특별행정구 도입을 마다할 이유는 없다. 개성은 남한의 적극적인 지원이 있기 때문에 북한 당국의 정책 실패에 대한 부담이 신의

주특별행정구때보다 적다. 또한, 2단계를 거친 점진적인 개성지역의 변화는 급격한 시장경제 도입으로 인한 북한 체제에 대한 충격을 완화시킬

수 있다. 마지막으로 3단계 국면에서는 관리기관이 독자적인 행정부로서 기능할 수 있을 만큼의 권한이 확대되었고 충분한 행정경험을 쌓았기 때

문에 큰 혼선 없이 특별행정부로서의 역할을 기대할 수 있을 것이다.

2) 개성특별행정구 기본법 제정과 그 주요내용

개성특별행정구 기본법 제정을 통해 개성특별행정구 체제의 법적 안정

성을 확보하고 주민과 투자자의 권리 보장을 명문화해야 한다. “국가는 신의주특별행정구의 법률제도를 50년간 변화시키지 않는다”는 신의주별행정구기본법 제3조와 같이 법적 안정성을 담보하는 법제도 변경금지 조항과 함께, “중앙정부는 외교사업 이외의 특별행정구 사업에 불관여한다”는 조항을 명문화해야 한다. 또한, 투자의 안정성 담보를 위해 투자 당시의 법규정이 사후 변경되어도 종전 규정을 적용해야한다는 투자 안정화

조항 또한 기본법에 필수적으로 명문화할 필요가 있다47).또한, 3단계 국면에서는 개성지역의 거주민이 급격히 증가할 것으로 예

상되므로 거주민의 권리·의무 조항과 함께, 기본적 생활에 필요한 교육·과학·문화·스포츠·종교·노동·서비스 등에 관한 사회·문화 규정도 기본법에 포함되어야 할 것이다. 거주민의 요건으로 ‘행정구가 조직되기 이전에 개성에 거주한 자, 행정구의 요구에 의해 구의 기관 또는 기업에 취업한 자, 제3국의 국민으로서 합법적인 직업을 가진 구안에 7년 이상 거주한 자, 최고 입법기관 또는 장관이 추천한 자’로 규정한 신의주특별행정구 기본법을 참조할 수 있다.

47) 유욱, 전게논문, p. 139.


38

3) 독립적 입법권을 갖는 입법의회의 설치

3단계 국면에서는 독자적인 입법권을 갖는 입법의회가 설치되어야 한다. 그 동안 개성공업지구가 시행규칙 및 사업준칙 등의 제정권을 갖더라도 북한 의 사회주의 법에 구속될 수밖에 없는 한계가 있다. 이러한 제한적 입법형식으로는 변화하는 기업의 요구를 따라가는 법제도 변화가 수

반될 수 없다.중국의 심천경제특구의 사례를 보면, 경제특구 발전 속도에 따라 기업

친화적인 법제 인프라 구축을 위한 입법권이 필수적임을 알 수 있다. 중국은 1979년에 심천경제특구를 지정하고 1992년에야 비로소 심천시에 별개의 입법권을 부여하였는데, 그 후 약 10년 동안 152개의 법규 및 165건의 규장 등 300개가 넘는 입법을 하였다. 마찬가지로 개성특별행정구 지역과 기업 발전 속도에 따라 수많은 하위 입법이 필요할 것으로 예

상된다. 따라서 향후 체계적인 법제 인프라 구축을 위해 법제연구소 설치 등 심천의 시행착오와 경험을 참고해야 할 것이다48).최종적으로 입법의회는 북한 체제 개혁·개방의 실험실 역할을 할 것으

로 기대된다. 심천은 중국 전역에 자본주의 법제도 도입의 관문 역할을 하였다. 토지 관련법, 회사법, 노동법 등 주요 입법이 심천 경제특구에서 먼저 도입되어 실험을 거친 후, 중국의 전체의 법제로 전파되었다. 중국의 사례와 비슷하게, 사회주의의 특수성을 가미한 개성특별행정구의 입법 실험은 북한 체제의 개혁개방을 이끌어냄으로써 남북통일의 교두보가 될

것으로 기대된다.

48) 유욱, “개성공단법제의 현황과 과제,” (서울, 2008), p. 12.


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Ⅵ. 결 론

개성공업지구는 남북 분단 이후 대규모의 물적·인적 교류를 수반하는 남북 간 통일의 교두보로서 중요한 의미를 갖는다는 것은 이미 주지한바

있다. 하지만 2013년 166일여간의 개성공업지구 가동중단 사태는 국내외 투자자들에게 개성공업지구 투자의 위험성을 다시 한 번 상기시켰고, 이러한 남북 간 대립구조에 기인한 정치적 불안정성으로 인해 개성공업지

구는 더 이상 발전하지 못하고 정체하고 있는 실정이다.따라서 개성공업지구의 지속적 발전을 저해하는 정치적 불안정성 해소

를 위해 개성공업지구의 관리 법제에 대한 재검토가 필요한 시점이다. 이러한 시점에서 본 논문은 개성공업지구 관리 법제에 대한 전반적인 검토

및 선행연구 분석을 통해 현 법제의 문제점을 도출하였고, 이에 대한 해결책으로서 권한의 실질화-확대-고도자치 단계로 이어지는 점진적 관리 법제 개혁 방안을 제시하였다.본 논문의 관리 법제 발전 모델의 의미는 장기적 관점에서 개성공업지

구의 발전 방향을 제시한 데 있다. 개성공업지구가 출범한지 10년 동안 남북한 모두 장기적 관점을 도외시하고 단기적인 관점에서 개성공업지구

를 운영하여 왔고, 대부분의 선행연구들 또한 출입, 원산지, 상사중재위원회 등 단기적 문제해결에 초점을 맞춘 것으로 평가된다. 하지만 이제는 장기적 관점에서 개성공업지구의 관리 법제의 개혁 방안을 심도 있게 논

의해야할 시점이고, 본 논문은 그러한 논의의 일환으로서 관리 법제 발전 모델을 제안한데 의미가 있다.한편으로 2013년 개성공업지구 정상화를 위한 8․14합의 이후 1년이 흐

른 지금 여전히 그 합의 이행이 신속하게 이루어지고 있지 않고 있다. 결국 개성공업지구의 장기적 발전 방향에 대한 연구가 활발하게 이루어진

다고 해도, 이러한 연구를 현실로 옮기는 것은 남북한 정부의 결단에 달려있는 것이다. 개성공업지구의 지속적 발전을 위해 이제는 남북한 정부가 상호협의 아래 개성공업지구의 발전 방향을 논의해야할 시점이다.


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위한 부속합의서

개성공단의 정상화를 위한 합의서

개성공업지구법

개성공업지구 지원에 관한 법률

남북교류협력법

남북사이의 상사분쟁 해결절차에 관한 합의서

남북사이의 투자보장에 관한 합의서

남북상사중재위원회 구성·운영에 관한 합의서


42

남북협력기금법

북한 헌법

신의주특별행정구기본법

대법원 2010. 7. 23. 선고 2010도1189 전원합의체 판결

『광주매일신문』.“개발구 1위 입지···한·중 새만금 경협단지 개발

모델” 2014.8.6.(검색일: 2014년 9월 15일)

통일부 보도자료(http://www.unikorea.go.kr/) (검색일: 2014년 9월 15일)

개성공업지구 투자 환경 설문조사(http://www.kotra.or.kr/) (검색일: 2014년

9월 15일)

우 수

통일 재원 마련을 위한 한반도

경제네트워크 조성

- 클러스터 조성을 중심으로 -

건국대학교 글로벌융합대학 자율전공학부 신지수·이준용

《 목 차》

【요약문】

【본 문】

Ⅰ. 서론

Ⅱ. 통일 재원과 클러스터의 당위성

Ⅲ. 클러스터 지역 선정과 각각의 논거

Ⅳ. 한반도의 H자형 네트워크 구축

Ⅴ. 결론

【참고문헌】

통일 재원 마련을 위한 한반도 경제네트워크 조성

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【요약문】

통일 재원 마련을 위한 한반도 경제네트워크 조성

- 클러스터 조성을 중심으로 -

본 연구는 한반도 통일 재원 마련을 위한 연구로써 그 대안으로 한반

도 경제네트워크를 제안하는 바이다. 한반도 네트워크는 북한의 거점 클러스터와 남한의 거점 클러스터를 네트워크적으로 연결한 H자형의 경제모델이다. 연결된 네트워크는 기술, 인적자원, 자본을 활발히 협력하면서 서로에게 상생하는 구조로 갈 것이다. 이 한반도 경제네트워크를 이룬다면 남한과 북한의 교류는 극대화 될 뿐만 아니라 북한 자체의 경제력과

경쟁력을 올려 통일재원을 남한에서 조달하는 방식이 아닌 북한 자체에

서 통일재원을 마련하는 방식으로 갈 수 있다. 우리는 이 한반도 네트워크를 3단계 과정을 거쳐 구축하려고 한다.첫째, 이러한 한반도 네트워크를 구축하기 위해서는 우선 남북한의 산

업구조 재편이 필요하다. 여기에서 말하는 산업구조란 기존의 남북한이 참여하고 있는 산업영역을 말한다. 남북한은 각각 다른 나라가 아닌 통일을 지향하는 과정에서 잠정적으로 형성되는 특수 관계이다. 이런 상황에서 제 1영역의 산업과 제 2영역의 산업을 남북한 개별적으로 투자한다면 이는 중복투자로써 비효율적이다, 남한과 북한은 자신 있는 영역에 전략적 투자를 해 중복투자를 막고 기존의 비효율적인 경제구조를 효율적 경

제구조로 재편해야 한다. 노동과 자원이 풍부한 북한은 노동집약적 분야인 제 1영역에， 상대적으로 자본과 기술이 높은 남한은 제 2영역에 투자하는 것이 맞을 것이다.둘째, 도시성장 가능성을 살펴보고 성장 가능성이 높은 도시를 테크노

파크(Technopark) 혁신 클러스터로 키우는 것이 중요하다. 남북한이 산업구조 재편을 한다면 남한은 제 1영역에서， 북한은 제 2 영역에서 공동화 현상이 발생할 것이다. 이런 공동화된 지역을 내버려두는 것이 아닌 통일한국 도약을 위한 테크노파크(TP) 클러스터를 적극적으로 조성할 필


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요가 있다. 기존 경제특구는 같은 산업의 기업이 밀집해 있는 것을 말하지만 TP클러스터는 기존 경제특구와는 개념이 조금 다르다. 대학과 및 연구기관이 특정 산업과 협력을 강화하고 기술교류와 협동 프로젝트를

실시하면서 연구와 생산이 직접적으로 결합된 혁신 도시이다. 이러한 혁신 도시를 만들기 위해 남한의 대학이나 연구소와 북한 클러스터간의 교

류가 활발해야 할 것이다. 북한 자체 내에서도 육성하고자 하는 클러스터에 해외기업, 민간연구소　등을 적극적으로 유치하고 자국 연구시설과 대학들을 육성하여 TP클러스터를 빨리 성장시켜야 한다. 셋째, 이러한 클러스터간의 네트워크를 조성하여 한반도에 있는 클러스

터와 광역 경제권을 하나의 단일 네트워크(한반도 네트워크)로 형성하는 것이 필요하다. 이런 TP클러스터가 성장한다면 가까운 거리에 있는 클러스터끼리는 적극적으로 교류하여 광역경제권을 조성하게 될 것이다. 그리고 이런 광역 경제권이 발달한다면 국토가 작은 한반도는 단일 네트워크

경제권을 이룰 수 있을 것이다. 이런 단일 네트워크를 본 연구는 북서부 광역경제권, 남북 수도권, 북동부 광역경제권, 중동부 광역경제권, 남동부 광역경제권, 남서부 광역경제권, 마지막으로 DMZ 클러스터로 구분하고 연결하여 이를 H자형 한반도 경제네트워크라고 이름을 지어 제안할 것이다. 하지만 이런 네트워크가 성공적으로 정착하려면 정밀한 검토와 다각도의 측면에서 성공할 수 있는지 살펴보는 것이 중요하다. 우리는 클러스터 네트워크가 성공하기 위해 몇 가지 측면을 정밀히 검토했다. 첫째, 독일 사례를 분석해 성공적인 클러스터는 어떻게 조성됐는지 그

성공사례를 연구했다. TP 클러스터의 대표적인 성공사례는 바로 독일이다. 통독 이후 동독에 대규모 클러스터를 조성하면서 이미 몇 개의 주와 도시는 서독의 주와 도시보다 경제력이 우위에 있다. 통독 이후 어떻게 독일이 클러스터를 조성했고 성공적으로 발전

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