〇

前前 言言

地下空间是城市空间的有机组成部分，是城市发展的纵

向延伸。科学、合理、有序地引导城市开发利用地下空间资

源，有助于解决快速城镇化发展带来的生存空间拥挤、交通

阻塞、环境恶化、土地无序蔓延等问题，促进城市地上、地

下空间的有机同步发展，推进可持续发展和宜居城市建设，

提升城市的功能和战略地位。

为贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会

以及中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神、《国家新

型城镇化规划（2014-2020年）》、《中华人民共和国国民经济

和社会发展第十三个五年规划纲 s 要》和《中共中央国务院

关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》、自治

区党委九届十四次全委会议和自治区城市工作会议精神、

《内蒙古自治区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲

要》，内蒙古自治区住房和城乡建设厅编制了《内蒙古自治区

城镇地下空间开发利用“十三五”规划》（以下简称《规划》）。

《规划》以促进城镇地下空间科学合理开发利用为总体目标，

明确了“十三五”时期的主要任务，提出了保障规划实施的

措施，是指导自治区开展地下空间开发利用规划、建设和管

理的重要依据。

I

目 录

一、规划概述

（一）规划依据 ........................................ 1

（二）规划范围 ........................................ 2

（三）规划年限 ........................................ 3

二、发展现状及问题

（一）区情概要 ........................................ 4

（二）现状概况 ........................................ 7

（三）主要问题 ........................................ 9

（四）面临形势 ....................................... 11

三、“十三五”总体要求

（一）指导思想 ....................................... 13

（二）基本原则 ....................................... 13

（三）需求预测 ....................................... 14

（四）发展思路 ....................................... 17

（五）规划目标 ....................................... 19

四、“十三五”主要任务

（一）地下空间开发利用规划 ........................... 23

（二）地下空间开发利用建设 ........................... 27

（三）地下空间开发利用管理 ........................... 34

五、实施计划

II

（一）实施原则 ....................................... 38

（二）年度安排 ....................................... 38

（三）部门职责 ....................................... 39

（四）分级落实 ....................................... 40

六、保障措施

（一）明确责任主体 ................................... 41

（二）提升管理水平 ................................... 41

（三）加大资金支持 ................................... 42

（四）创新融资机制 ................................... 42

（五）建立激励机制 ................................... 43

（六）加强队伍建设 ................................... 44

七、附表

附表一、城镇体系（规划范围）表 ....................... 46

附表二、城镇基础信息表 ............................... 47

附表三、现状普查及信息系统建设项目表 ................. 52

附表四、城镇地下空间开发利用规划编制项目表 ........... 57

附表五、新建地铁项目表 ............................... 62

1

一、规划概述

（一）规划依据

1．法律、法规及文件

（1）《中华人民共和国人民防空法》（1997 年 1 月 1 日

起施行）

（2）《中华人民共和国城乡规划法》（2008 年 1 月 1 日

施行）

（3）《中华人民共和国物权法》（2007 年 10 月 1日起施

行）

（4）《中华人民共和国土地管理法》（2004年 8月 28 日

施行）

（5）《城市地下空间开发利用管理规定》（建设部令第 58

号）

（6）《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发

[2008]3号）

（7）《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的

指导意见》（国办发[2014]27号）

（8）《生态文明体制改革总体方案》

（9）《建设部关于修改城市地下空间开发利用管理规定

的决定》

（10）《内蒙古自治区人民防空工程建设管理规定》（内

2

蒙古自治区人民政府令第 190号）

（11）《内蒙古自治区城乡规划条例》（2013年 7月 1 日

起施行）

（12）住房城乡建设部《城市地下空间开发利用“十三

五”规划》

2．相关规范

（1）《人民防空地下室设计规范》(GB50038-2005)

（2）《城市综合管廊工程技术规范》（GB50838-2015）

（3）《地铁设计规范》（GB50157-2013）

（4）《内蒙古自治区建设工程工程量清单计价定额》

（2011 年）

3．相关基础资料

（1）《内蒙古自治区城镇体系规划（2015-2030）》

（2）《内蒙古自治区国民经济和社会发展“十三五”规

划纲要》

（3）《内蒙古自治区住房和城乡建设事业“十三五”规

划》

（4）业主提供的其它资料及现场调研获得资料

（二）规划范围

《内蒙古自治区城镇地下空间开发利用“十三五”规划》

结合自治区实际需求，将规划范围覆盖至内蒙古自治区行政

区域范围内的设市城市及县城，包括 20个设市城市（1个首

3

府城市、8个地级市、9个县级市、2 个计划单列市），69个

县城。规划范围内的城镇体系名单详见附表一。

（三）规划年限

为了与《内蒙古自治区国民经济和社会发展第十三个五

年规划》、《内蒙古自治区住房城乡建设事业“十三五”规划》

保持一致，本规划期限从 2016 至 2020 年。规划基准年为

2015年。

4

二、发展现状及问题

（一）区情概要

区域概况 内蒙古自治区地处祖国北部，东、南、西依

次与黑龙江、吉林、辽宁、河北、山西、陕西、宁夏和甘肃

八个省区毗邻。北部同俄罗斯、蒙古国交界，国境线长达 4221

公里。内蒙古自治区东西长 2400多公里，南北宽 1700多公

里，土地总面积 118.3万平方公里，占我国国土面积的 1/8，

居全国第三位。

行政区划 自治区现设呼和浩特、包头、乌海、赤峰、

通辽、鄂尔多斯、呼伦贝尔、乌兰察布、巴彦淖尔 9 个市，

兴安盟、阿拉善盟、锡林郭勒盟 3 个盟，满洲里、二连浩特

2 个计划单列市；52个旗（其中包括鄂伦春、鄂温克、莫力

达瓦达斡尔３个少数民族自治旗），17 个县，11 个盟（市）

辖县级市。

表 2-1 内蒙古自治区行政区划一览表

区域 辖区 备注

呼和浩特市 4个市辖区、4个

县、1个旗

新城区、回民区、玉泉区、赛罕区、土默

特左旗、 托克托县、和林格尔县、清水

河县、武川县

包头市 6个市辖区、1个

县、2个旗

东河区、昆都仑区、青山区、石拐区、白

云鄂博矿区、九原区、土默特右旗、固阳

县、 达尔罕茂明安联合旗

乌海市 3个市辖区 海勃湾区、海南区、乌达区

赤峰市 3个市辖区、2个

县、7个旗

红山区、元宝山区、松山区、阿鲁科尔沁

旗、巴林左旗、巴林右旗、林西县、克什

克腾旗、翁牛特旗、喀喇沁旗、宁城县、

敖汉旗

5

区域 辖区 备注

通辽市 1个市辖区、1个

县、5个旗

科尔沁区、霍林郭勒市、科尔沁左翼中

旗、科尔沁左翼后旗、开鲁县、库伦旗、

奈曼旗、扎鲁特旗

鄂尔多斯市 1个市辖区、7个旗

东胜区、达拉特旗、准格尔旗、鄂托克前

旗、鄂托克旗、杭锦旗、乌审旗、伊金霍

洛旗

呼伦贝尔市

1个市辖区、4个

旗、3个自治旗，

5个县级市

海拉尔区、满洲里市、牙克石市、扎兰屯

市、额尔古纳市、根河市、莫力达瓦达斡

尔族自治旗、鄂伦春自治旗、鄂温克族自

治旗、陈巴尔虎旗、新巴尔虎左旗、新巴

尔虎右旗、阿荣旗、扎赉诺尔区

巴彦淖尔市 1个市辖区、2个

县、4个旗

临河区、五原县、磴口县、乌拉特前旗、

乌拉特中旗、乌拉特后旗、杭锦后旗

乌兰察布市

1个市辖区、5个

县、4个旗，1个县

级市

集宁区、丰镇市、卓资县、化德县、商都

县、兴和县、凉城县、察哈尔右翼前旗、

察哈尔右翼中旗、察哈尔右翼后旗、四子

王旗

锡林郭勒盟 2个县级市、1个

县、9个旗

二连浩特市、锡林浩特市、阿巴嘎旗、苏

尼特左旗、苏尼特右旗、东乌珠穆沁旗、

西乌珠穆沁旗、太仆寺旗、镶黄旗、正镶

白旗、正蓝旗、多伦县

兴安盟 2个县级市、1个

县、3个旗

乌兰浩特市、阿尔山市、科尔沁右翼前

旗、科尔沁右翼中旗、扎赉特旗、突泉县

阿拉善盟 3个旗 阿拉善左旗、阿拉善右旗、额济纳旗、

人口概况 依据《内蒙古统计年鉴 2015》，截止 2014 年

末，全区常住总人口为 2504.8 万人，其中城镇人口 1490.6

万人。依据《内蒙古自治区城镇体系规划（2012-2020 年）》，

到“十三五”期末，全区常住人口 2600万人，其中城镇人口

1700万人。

社会经济 内蒙古以农牧林为基础，工业为主导，发展

多种经营，构建了能源、化工、冶金、装备制造、农牧产品

加工和高新技术产业六大优势产业基地，形成了完整的国民

6

经济体系。截至 2014 年末,国内生产总值达 17770.2 亿元，

增长 7.8%，其中，第一产业增加值 1627.9 亿元，增长 3.1%；

第二产业增加值 9119.8 亿元，增长 9.1%；第三产业增加值

7022.6 亿元，增长 6.7%。人均生产总值达到 71046 元，增长

7.5%，按年均汇率计算折合为 11565 美元。全区三次产业比

例为 9.2：51.3：39.5。

地形地貌 内蒙古自治区地处内蒙古高原，是我国四大

高原的第二大高原，地势平均海拔 1000米左右。内蒙古高原

地貌复杂多样，包括呼伦贝尔、锡林郭勒、乌兰察布、鄂尔

多斯、巴彦淖尔和阿拉善高原；山脉以大兴安岭、阴山和贺

兰山为主构成山地地貌；平原和滩川面积有 10 万余平方公

里，包括西辽河平原、嫩江西岸平原、土默川平原、河套平

原。平原区地势平坦，土质肥沃，光照充足，水源丰富，是

粮食和经济作物的主要产区。丘陵、谷地、盆地分布在高原

山地和平原区的交接地带，面积 19 万平方公里。内蒙古高原

西端分布有巴丹吉林、腾格里、乌兰布和以及库布其四大沙

漠，总面积 30万平方公里。全区高原面积占总面积的 53.4%，

山地占 20.9%，丘陵占 16.4%，其余是河流、湖泊等。

自然气候 内蒙古自治区位于中纬度，地处欧亚大陆内

部，大部分地区处在东亚季风的影响之下，属于温带大陆性

季风气候区，气候复杂多样，四季分明。

冬季寒冷漫长，夏季温热短促。内蒙古冬季寒冷，平均

7

温度在-3.5～-15℃之间，从西向东冬季平均温度相差约

12℃，极端最低气温-26～-50℃之间，大部分地区冬季长达

5 个月以上，呼伦贝尔市冬季长达 7 个月。内蒙古夏季短促，

全区平均为 62 天，夏季日数比冬季日数少 108 天。夏季平

均温度在 20.1～25.3℃之间，极端最高气温在 35～45℃之

间，气候温热。大兴安岭山地、锡林郭勒盟南部和大青山北

麓长冬无夏、春秋相连。

（二）现状概况

——开发规模增长迅速 随着工业化、城市化进程推进，

我国城镇地下空间开发利用进入快速增长阶段。“十二五”时

期，全区城镇地下空间建设量显著增长，年均增速达到 30%

以上，约 60%的现状地下空间为“十二五”时期建设完成。

据不完全统计，地下空间与同期地面建筑竣工面积的比例从

约 10%增长到 15%。呼和浩特和包头的地铁规划已经编制完

成并通过了审批，各市、盟、旗、县的地下市政综合管廊（共

同沟）规划编制工作已经全面展开，部分城市的地下综合管

廊建设活动也已经逐渐展开。在人口和经济活动高度集聚的

大城市，在轨道交通和地上地下综合建设带动下，城镇地下

空间开发规模增长迅速，需求动力充足。

——利用类型逐渐丰富 城镇地下空间开发利用类型

呈现多样化、深度化和复杂化的发展趋势。类型上，逐渐从

人防工程拓展到交通、市政、商服、仓储等多种类型；开发

8

深度上，由浅层开发延伸至深层开发；具体项目上，由小规

模单一功能的地下工程发展为集商业、娱乐、休闲、交通、

停车等功能于一体的地下城市空间。

——综合效益显著 城镇地下空间开发利用在城市发

展中的地位和作用日益提高。一方面，在城镇化发展不断加

速与生态环境要求不断提高的双重约束下，地下空间开发利

用成为优化城市空间结构、提高城市空间资源利用效率的重

要手段；另一方面，城镇地下空间开发利用有利于增加城市

容量、增强防灾减灾能力、缓解交通拥堵、完善公共服务和

基础设施配套，经济、社会、环境综合效益显著，是建设资

源节约型、环境友好型社会和践行生态文明的重要举措。

——地下交通系统快速发展 到 2015年底，全区共有

2 条地铁线路开始动工建设，另有 2 条地铁线路规划通过审

批，将于 2016年动工建设。据不完全统计，全区共有地下停

车场 500 余个，停车位超过 3万个。

——地下综合管廊建设水平显著提高 自治区政府相

继发文《内蒙古自治区人民政府关于加强城市基础设施建设

的实施意见》、《内蒙古自治区人民政府办公厅关于加强城市

地下管线规划建设管理的实施意见》，促进地下综合管廊的

建设发展。“十二五”期间，我区呼和浩特市、包头市、兴安

盟、赤峰市、通辽市、鄂尔多斯市、巴彦淖尔市、二连浩特

市中心城区已完成地下综合管廊的编制工作；突泉县、扎赉

9

特旗、西乌旗、太仆寺旗、多伦县等部分旗县完成了城关镇

地下综合管廊建设规划的编制。呼和浩特市、包头市、兴安

盟突泉县等部分地区已启动地下综合管廊建设工作，其中包

头市规划建设地下综合管廊 10.398 公里，计划投资 3.96亿

元，已经建成新都市中心城区地下综合管廊 5.8公里，完成

投资 2.4 亿元。截止 2015 年底，我区已开工建设地下综合

管廊 30.94公里，计划投资 25.28 亿元；已建成 28.4 公里，

完成投资 10.16亿元。

（三）主要问题

——建设形式单一，系统性不足，利用率不高 城镇地

下空间作为城市地面空间的重要补充，只有建立有机联系才

能发挥其提高城市空间资源利用效率、实现综合效益的作用。

目前，城镇地下空间开发利用普遍存在系统性缺乏的问题。

一方面，城镇地下空间之间连通性较差，同一地区相邻项目

之间缺乏联系和贯通，存在零星、分散、孤立开发问题；另

一方面，城镇地下空间与地面空间协调不足，缺乏衔接，甚

至相互矛盾，形成安全隐患。

城镇地下空间主要以人防工程以及平战结合的第三产

业类工程为主，作为现阶段城镇地下空间开发利用主体的人

防工程，不仅平时利用率低，而且功能单一，利用效益低，

在功能上与城市基础设施建设的结合不紧密，不利于城市基

础设施功能的增强和城市的可持续发展。

10

——规划制定落后于城市建设发展实践，规划的约束性

不强 城镇地下空间规划制定尚处于探索阶段，存在规划组

织编制主体不明确、规划体系不清晰、缺乏统一规范的规划

编制要求等问题，对城镇地下空间资源保护和合理开发产生

不利影响。多数城镇地下空间开发利用缺乏规划，城镇地下

空间规划制定普遍滞后于建设发展实践。由于缺乏系统规划，

一些高层建筑将会对未来规模较大或连续性地下工程（如地

下轨道交通、共同沟等）的建设产生一定的阻碍作用。

——相关法规建设滞后，管理体制亟待完善 在国家法

律层面上，与地下空间有关的法律规范内容分散在《城乡规

划法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《人民防空法》、

《矿产资源法》、《环境保护法》、《建筑法》等诸多法律中，

尚未形成完整的法律体系。在自治区层面，也缺乏地方性的

行政规章。城镇地下空间开发利用日趋复杂和综合，需要完

善的配套管理制度及有关部门的密切配合。全区城镇地下空

间开发利用管理体制建设尚处于起步阶段，缺乏系统、规范

的内容和程序要求，地下空间开发利用在规划建设、权属登

记、工程质量和安全使用等方面的制度尚不健全。此外，地

下空间开发利用涉及多个管理部门，存在多头管理或管理缺

位问题。地下空间的产权问题属于法律盲点，地下空间的使

用权转让和收益尚缺少法律依据，投资商和开发商无法明确

获得地下空间的产权。

11

缺乏完善的政策法规指导，地下空间的平面和竖向权属

界定不清、投融资体制不健全。地下空间的产权、分层和有

偿使用等方面没有具体的法律规范、新区开发时共同管沟建

设也没有规范支持等等，使得地下空间的开发利用与城市发

展的客观需求相脱节。

——基本情况掌握不足 大部分城市对地下空间开发

利用基本现状掌握不足。城市规划建设管理部门通过实施规

划许可管理，对近期城镇地下空间开发建设情况较为了解，

但对早期建设的地下空间开发利用情况缺乏掌握。此外，数

据共享不足、沟通不畅、统计口径和标准不一致等问题，也

导致一些城镇地下空间调查进展不顺。

——建设投资主体单一，融资手段有限 政府承担着地

下空间建设投资的主要责任，投资主体多元化的改革在地下

空间开发利用领域尚未真正开展。由于城镇地下空间项目具

有投资额大、建设期长、公益成分多、经济效益不明显等特

点，造成投资力度不够，资金不足的问题十分突出。

（四）面临形势

地下空间是城市的重要组成部分，是宝贵的城市空间资

源。地下空间资源的开发与利用已成为人类摆脱发展进程中

新的生存空间危机，解决城市用地不足、交通拥挤、环境污

染、防灾抗毁、空间饱和等难题，走可持续发展道路必不可

缺的重要途径。

12

21 世纪初，我国经济将持续稳定增长，城市化水平不断

提高，特别是当前政府提倡建设资源节约型环境友好型社会

的要求，因此城镇地下空间开发利用将越来越受到重视。到

2020年，中国不仅将成为世界城镇地下空间开发利用的大国，

也将成为世界城镇地下空间开发利用的强国。城镇地下空间

的总体规模和总量将居世界首位。

城市是经济社会发展和人民生产生活的重要载体，是现

代文明的标志，把城市规划好、建设好、管理好，对促进新

型城镇化发展，建设美丽中国，实现到 2020 年全面建成小康

社会的奋斗目标，具有重要意义。根据我国城镇化进程和地

下空间开发利用发展趋势，“十三五”时期城镇地下空间开发

利用还将有相当大的规模。科学合理地开发利用城镇地下空

间，成为提高城市空间资源利用效率、提高城市综合承载力

和保护地下空间资源的重要途径。虽然我区部分城镇地下空

间开发利用进入迅速发展阶段，但是大多数城镇地下空间开

发利用仍处于起步阶段，地下空间开发利用面临建设发展需

求旺盛但系统性不足、有关立法和规划制定相对滞后、现状

利用基本情况不清、管理体制和机制有待进一步完善等挑战。

13

三、“十三五”总体要求

（一）指导思想

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会以

及中央城镇化工作会议和中央城市工作会议精神，深入贯彻

习近平总书记系列重要讲话和考察内蒙古重要讲话精神。认

真落实自治区党委九届十四次全委会议和自治区城市工作

会议精神。按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略

布局，认真贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，

适应新型城镇化需要，把加强城镇地下空间规划建设管理作

为履行政府职能的重要内容，坚持开发与保护相结合、平时

与战时相结合，统筹利用地上地下空间资源，着力提高城市

综合承载能力，全面加强城镇地下空间开发利用管理。

（二）基本原则

政府组织、专家领衔、部门合作，科学编制城镇地下空

间规划。地下空间开发利用应与城市发展战略相协调，结合

城市发展实际，科学规划，合理确定地下空间的规划建设规

模、时序和发展模式，稳步推进地下空间建设。城镇地下空

间开发利用应以地下空间规划为前提和依据，严格按照规划

开展。

平面分区、竖向分层、有序利用，提高地下空间系统性。

地下空间开发利用应坚持统筹安排、综合开发、合理利用的

14

原则。坚持平时与战时相结合、地下与地上相协调的方针，

鼓励竖向分层、立体综合开发和横向相关空间连通开发，提

高城镇地下空间开发利用的整体性和系统性。

生态优先，公共利益优先，保障公共安全。城镇地下空

间规划建设应基于生态底线和生态保护的具体要求，进行合

理开发和利用，严格控制不适宜开发的地下空间；同时，应

当优先安排市政基础设施、地下交通、人民防空工程、应急

防灾设施，并兼顾城市运行最优化和相邻空间发展的需要，

保障人民群众生命财产安全和地下空间权利人的合法权益。

依法行政，依法实施管理，加强监管职责。地下空间规

划、建设、使用、维护的全过程都应当遵照有关法律法规、

标准规范和政策规定，进一步明晰有关部门职责，强化监管，

规范行政管理行为，转变政府职能，提高管理和服务水平。

（三）需求预测

地下空间开发的功能类型、规模，受到城市人口、用地

规模、经济实力、基础设施建设水平、环境质量等诸多因素

的影响和制约，反过来又极大地影响和制约城市发展的其他

方面。因此，科学预测城市地下空间开发利用的功能类型和

各功能类型的规模，是协调城市系统各要素，实现城市全面

协调、快速、可持续发展的客观要求，具有十分重要的战略

意义。城市地下空间开发利用需求预测包括功能预测与规模

预测两个方面。在全区“十三五”规划阶段，由于影响地下

15

空间开发利用规模预测的众多因素和边界条件并不确定，许

多城市系统因素本身还需要进行预测，在此基础上进行的城

市地下空间开发利用规模预测并不能达到科学指导地下空

间开发利用的目的，应将需求预测工作的重点放在功能的预

测上，制定地下空间开发利用的宏观发展目标；在各城市总

体规划阶段，由于规划区域范围内的城市空间总量、城市开

发的功能等条件基本确定，具备进行地下空间开发利用的规

模预测条件。因此，在各城市总体规划阶段需要进行城市地

下空间开发利用的功能与规模预测。

城市地下空间开发利用与城市经济、城市化的发展水平

密切相关，根据国内外地下空间开发利用的特征，本规划从

城市地下空间功能开发与城市发展之间的关系入手，将地下

空间功能开发划分为三个层次，即重点层次、中间层次与发

展层次。上述三个层次并非三个独立阶段，而是同一目标下

的有机系统，通过这三个层次对地下空间进行系统化、综合

化开发利用，才能最终实现城市的可持续发展，并根据各层

次对城市地下空间开发的需求，提出我区城市地下空间开发

的目标定位与功能预测。

（1）重点层次

城市地下空间开发利用的动因在于城市化引起的城市

人口、地域规模与城市基础设施相对落后的矛盾；城市地下

空间开发利用的目的在于完善城市基础设施系统，扩充城市

16

基础设施容量。基础设施建设构成了城市地下空间开发利用

的重点层次。

（2）中间层次

城市地下空间功能开发的中间层次是在城市基础设施

能基本满足城市发展的前提下，逐步开发有人地下空间，如

地下街、地下体育馆、大型的地下综合体等，城市地下空间

开发利用的功能应与城市功能区相协调。这一层次地下空间

资源往往被视为城市地面空间资源的补充而加以开发和利

用，并因城市职能、城市功能区的不同而不同。

（3）发展层次

在城市基础设施能够与城市的发展相协调（重点层次），

以及城市地下空间开发利用的功能与城市职能（城市功能区）

相协调（中间层次）的基础上，以建设人工环境与自然环境

充分协调的城市环境为目标，将一些投资大、对城市环境有

影响的设施（如地下道路、地下铁路等）逐步建设在地下，

以最终实现“人在地上、车在地下”、“人在地上、物在地下”、

“人的短时间活动在地下、长时间活动在地面”、“地面是人

与自然充分协调的世界”等发展目标，并由此实现城市的可

持续发展。

近年来，我区首府呼和浩特市经济和城市化进程加快，

城市发展建设逐步成熟。城市地下空间的开发利用正逐步由

第一层次——重点层次向第二层次——中间层次过渡，并在

17

不久将来进入地下空间开发的第三层次——发展层次，即呼

和浩特市城市地下空间的开发利用目前以扩充城市基础容

量为主，并逐步开发有人地下空间，扩充城市空间资源。随

着城市经济水平和城市化水平的不断提高，呼和浩特市城市

地下空间的开发利用将以建设人工环境与自然环境充分协

调的城市环境为目标，将一些投资大、对城市环境有影响的

设施放入地下，实现城市经济、环境和资源的可持续发展。

但我区其他设市城市和县城大部分处于第一层次，即完善城

市基础设施系统、扩充城市基础设施容量的发展阶段。

（四）发展思路

依据《内蒙古自治区城镇体系规划（2015-2030 年）》，

到 2020年，全区常住人口将达到 2600万人，城镇化率达到

65%，城镇人口将超过 1700万人。规划期末全区城镇规模将

形成 4个大城市、6 个中等城市、9 个 I 型小城市。本规划将

根据城镇发展规模，分三个城镇层次来确定地下空间开发利

用思路。

表 3-1 内蒙古自治区城镇等级层次划分表

层次 规模 数量 名称

一 大城市 4 呼和浩特市、包头市、鄂尔多斯市、赤峰市

二 中等城

市 6

通辽市、乌海市、呼伦贝尔市、巴彦淖尔市、乌兰察

布市、乌兰浩特市

三 I型小

城市 9

满洲里市、锡林浩特市、阿拉善左旗、牙克石市、扎

兰屯市、土默特右旗、达拉特旗、准格尔旗、宁城县

本规划将根据三大发展层次对城市地下空间开发利用

18

的不同要求，确定我区地下空间开发利用的总体发展思路。

构建符合未来城市理念的地下空间，面对城市发展空间的刚

性需求，打造布局紧凑、立体化、生态宜居的城市空间，倡

导节省土地、节省能源、节约基础设施的建设模式。考虑我

区大中型城镇协调发展的需求，确定“十三五”期间我区地

下空间开发利用的总体发展思路如下：

（1）4个大城市：实现地下空间开发的第三层次——发

展层次。大力开发有人地下空间，扩充城市空间资源；重点

开发的地下空间功能包括轨道交通设施、地下道路、地下物

流设施、共同沟、地下垃圾收集运输系统、地下能源储藏设

施等。

（2）6个中等城市：实现地下空间开发的第二层次——

中间层次。以缓解城市用地紧张局面，实现城市地上、地面

和地下空间三维协调发展为目标的地下有人空间的建设。重

点开发的地下空间功能包括地下街、地下商业、地下文化娱

乐设施等地下公共活动空间等。

（3）9个 I 型小城市：达到地下空间开发的第一层次—

—重点层次。我区地域辽阔、人口密度较低，旗县城关镇开

发建设较为粗放。结合旗县城关镇城市建设现状并考虑我区

区情，旗县所在地城关镇在“十三五”期间应重点做好第一

层次——重点层次的工作，以扩充城市基础设施容量、完善

城市基础设施系统为目的的地下基础设施建设。重点开发的

19

地下空间功能地下交通设施、地下市政设施以及城市防灾设

施，如地下过街道、地下停车库、地下仓储设施、地下立交、

地下管线空间、地下变电站、人防设施、防洪防涝设施等。

（4）规划范围内的 70 个其他城镇：由于该类城镇的规

模较小、人口较少，尚未形成较强的城市发展集聚效应，对

城市地下空间开发利用动机不强。该类城镇地下空间开发利

用成本较高，经济性不强，因此应以满足城市人防需求为主，

适当发展地下交通及停车设施，鼓励建设地下商业设施。

（五）规划目标

通过地下空间资源的综合利用，进一步从立体空间上合

理有序地组织城市功能，提高城镇土地的利用率，提高市民

生存环境质量和生活质量。

1．总体目标

科学、合理地推进城镇地下空间开发利用，大力提高城

市空间资源利用效率，充分发挥城镇地下空间综合效益，切

实提高行政管理效能，提高城镇地下空间规划建设管理水平，

促进城市持续健康发展。更好发挥地下资源潜力，形成平战

结合、相互连接、四通八达的城镇地下空间。到 2020 年，我

区力争基本建立地上地下协调发展、环境优美、运行高效、

自我防护能力强的城镇地下空间规划建设管理体系。

——4 个大城市 进入地下空间开发的第三层次。实现

“人在地上、车在地下”、“人在地上、物在地下”、“人的短

20

时间活动在地下、长时间活动在地面”、“地面是人与自然充

分协调的世界”等发展目标，地下空间由规模化发展，转入

利用效率的连通化、系统化发展。

——6 个中等城市 进入地下空间开发的第二层次。城

市基础设施能基本满足城市的发展，实现城市地上、地面和

地下空间三维协调发展。

——9 个 I 型小城市 达到地下空间开发的第一层次—

—重点层次。扩充城市基础设施容量、完善城市基础设施系

统。

2．具体目标

——地下空间普查工作基本完成 到 2020 年，呼和浩

特市、包头市、鄂尔多斯市、赤峰市 4个城市要 100%完成地

下空间的普查工作，其他设市城市和旗县所在地城关镇完成

地下市政基础设施的普查工作。

——城镇地下空间综合管理信息系统建设全面推进

到 2020年，首府呼和浩特市要建立地下空间管理信息系统，

区住建厅要建立全区的地下空间管理平台，并建立与盟市所

在地城市地下空间管理信息系统的交互使用，有效提升城镇

地下空间信息化管理能力。

——城镇地下空间规划体系初步建立 到 2020年，呼

和浩特市、包头市、鄂尔多斯市、赤峰市 4个城市要完成地

下空间开发利用专项规划的编制和审批工作，实现规划建设

21

用地的地下空间控制性详细规划全覆盖；通辽市、乌海市、

呼伦贝尔市、巴彦淖尔市、乌兰察布市、乌兰浩特市 6个城

市要完成地下空间开发利用专项规划的编制和审批工作，城

市重点地区要编制完成地下空间控制性详细规划；满洲里市、

锡林浩特市、阿拉善左旗、牙克石市、扎兰屯市、土默特右

旗、达拉特旗、准格尔旗、宁城县等 9个城镇要完成地下空

间开发利用专项规划的编制和审批工作，并补充完善控制性

详细规划中涉及地下空间开发利用的内容。

——地下公共空间建设水平显著提高 伴随着城镇地

下空间开发、城镇立体化发展的进程，将城镇的一部分交通

功能、市政公用设施与广场、商业、餐饮娱乐等功能进行综

合，形成地下公共空间综合体，可以提高城市建设和土地利

用的效率。到 2020 年，呼和浩特市、包头市、鄂尔多斯市、

赤峰市 4个城市要在城市中心区域形成地下公共空间系统骨

架；通辽市、乌海市、呼伦贝尔市、巴彦淖尔市、乌兰察布

市、乌兰浩特市 6 个城市要结合城市发展需求进行地下商业

设施和地下娱乐设施建设。

——地下轨道交通系统逐步发展 到 2020 年，首府呼

和浩特市应依托已建成的 2 条地铁线路，以及目前在建的 2

条地铁线路，逐步形成地面地下相互协调的交通网，有效解

决城市交通拥挤问题，改善地面环境。包头市要完成地铁的

规划设计及建设工作。

22

——地下停车系统建设稳步推进 到 2020 年，新建居

住区按照户均 1.0 的比率配建地下停车场，新建公共服务设

施、商业服务设施按照每 100 ㎡建筑面积至少配建 0.45 个

地下停车位的比率建设地下停车场。

——地下综合管廊建设全面推进 以包头市列入国家

综合管廊试点城市建设为示范引领，统筹推进各地区地下综

合管廊建设进程。到 2020 年，全区要建成 200 公里地下综

合管廊并投入运营。

——防空防灾一体化建设不断深化 同步推进人防工

程等重要基础设施建设，逐步构筑城市地下防护体系；为了

满足广大人民群众的安全需求，必须充分运用人防资源，参

与城市应急管理体系建设，为民众提供更多的安全防护服务；

必须推进人防事业可持续发展能力建设，为战时应战、急时

应急、平时服务打好基础，提升防空防灾一体化的水平。

——城镇生态、景观环境不断改善 把可以转入地下空

间的设施转入地下，实现城镇绿地面积的扩大，促进城镇空

间、生态、景观环境不断改善。

——相关法律法规、标准规范逐步完善 健全地下空间

开发利用各项管理制度，完善有关法律法规、标准规范的制

定，地下空间开发利用依法管理工作取得较大进展，使管理

水平能够适应经济社会发展需要。

23

四、“十三五”主要任务

（一）地下空间开发利用规划

——完善地下空间规划设计标准规范 研究建立城镇

地下空间规划设计标准体系框架，补充和完善各层次城乡规

划中有关地下空间规划设计的标准，明确地下空间开发利用

的概念术语、功能与设施分类、规划编制要求等，形成统一

的规划标准，促进地下空间开发利用标准化设计和管理。研

究制定地下空间平面和竖向规划、地下综合管廊设计、地下

交通工程设计、地下停车场设计、地下步行街道设计等规划

标准和导则。

——制定地下空间开发利用规划编制技术导则，指导我

区地下空间规划编制 为了促进我区科学合理的编制地下

空间开发与利用规划和设计，促进土地的节约使用、改善人

居环境、拓展城市空间、实现城市可持续发展，自治区住建

厅在“十三五”期间将制定完成《内蒙古自治区城镇地下空

间开发利用规划编制导则》，并负责《导则》的宣贯实施。《导

则》将对全区地下空间规划编制与管理工作中普遍存在的技

术问题进行指导，并明确我区地下空间规划体系，是全区地

下空间规划编制和管理的纲领性指导性文件。

——完善城市总体规划中涉及地下空间开发利用的内

容，强化总体规划对地下空间开发利用的战略引领和刚性控

24

制作用 城市地下空间开发建设内容应纳入城市总体规划，

从长远考虑，地上与地下相结合，形成地上地下有机联系、

立体化发展的空间体系。城市总体规划已经审批、尚未组织

编制地下空间开发利用专项规划的城市，应当补充编制总体

规划的地下空间开发利用专题规划。设市城市在修编城市总

体规划时要进行城市地下空间开发与利用的专题研究，提出

规划期内地下空间开发与利用的战略、开发目标与具体开发

措施。

——完善城市控制性详细规划中涉及地下空间的内容，

作为城市地下空间开发建设指导的直接依据，并指导修建性

详细设计的编制 城市人民政府城乡规划主管部门应完善

涉及地下空间安排的控制性详细规划，依据地下空间开发利

用规划要求，补充有关地下空间相关控制要求，并按照法定

程序报批。应当对地下空间开发利用各项控制指标提出规划

控制和引导要求，包括开发范围、深度、强度、使用性质、

出入口位置、互连互通要求、人防建设要求、大型地下市政

基础设施的安全保护区范围等。

——大力推进城市地下空间开发利用专项规划编制，完

善地下空间开发利用规划编制体系 城市地下空间开发利

用专项规划作为城市总体规划的专项规划，应当与城市总体

规划同步编制，将其主要内容纳入城市总体规划，并做好与

土地利用总体规划衔接。地下空间开发利用专项规划应当对

25

总体规划规划期内城镇地下空间开发战略、规划目标、平面

布局和分区管控、竖向分层划分、重点地区建设范围、地下

地上空间一体化安排、开发步骤等做出安排部署，并提出人

民防空、环境保护和安全保障措施等方面的要求。“十三五”

期间，我区呼和浩特市、包头市、鄂尔多斯市、赤峰市、通

辽市、乌海市、呼伦贝尔市、巴彦淖尔市、乌兰察布市、乌

兰浩特市、满洲里市、锡林浩特市、阿拉善左旗、牙克石市、

扎兰屯市、土默特右旗、达拉特旗、准格尔旗、宁城县要全

部完成城镇地下空间专项规划的编制和审批工作。

——开展城市重点地区地下空间开发利用设计 加强

城市重要节点地区地下空间统一设计，促进地下空间与城市

整体同步发展。首府呼和浩特市要结合地铁建设开展地铁站

点周边区域的地下空间开发利用设计，明确不同使用性质的

空间定位，各类地下空间的开发容量，协调地上地下空间关

系、通道位置关系、配套设施建设形式等内容。包头市、鄂

尔多斯市、赤峰市、通辽市、乌海市、呼伦贝尔市、巴彦淖

尔市、乌兰察布市、乌兰浩特市的城市中心区、商业中心区、

城市更新地区、其他公共活动中心区等重点功能区以及地铁

站区域、交通枢纽等地下空间开发应进行地上地下空间统筹

规划与一体化设计。

——协调地下空间规划与有关规划的关系 涉及地下

空间开发利用的地下管线、地下综合管廊、地下交通等规划，

26

应当与城镇地下空间开发利用规划相协调，鼓励城镇地下空

间开发利用规划与人防工程规划的整合。涉及地下空间内容

的控制性详细规划在制定过程中应与其他有关专项规划充

分衔接。

——完善地下空间规划管理制度，加强地下空间规划的

监督实施 推动城市地下空间规划法规体系建设，加强地下

空间利用规划管理，将城乡规划许可的实施和监管范围逐步

扩展到所有地下空间建设项目。各设市城市完善地下空间规

划管理制度，涉及地下空间的建设项目的规划条件、规划许

可、规划核实，应当依据控制性详细规划提出地下空间开发

利用的控制要求。要严格按照依法批准的地下空间规划组织

实施，不得随意更改规划或违反规划建设。自治区住建厅将

进一步加强和规范地下空间规划编制、审批和管理行为，提

高规划管理水平。健全地下空间规划监管机制，切实完善规

划实施监管网络，各城市派驻的规划督察员应将地下空间开

发利用作为重点督查内容，并着力推进人大监督、行政监督、

公众监督等多形式、多层次的规划监督检查，有效遏制违规

建设现象，切实维护规划的权威性和严肃性，强化城市规划

的约束力，保障规划的全面、有效实施。

按照《中华人民共和国城乡规划法》的规定，各城市规

划行政主管部门要加大城市规划区内的地下建设工程是否

符合规划的检查力度，对于城市规划区内的地下建设工程，

27

建设单位应当在竣工验收之后六个月内向城市规划行政主

管部门报送有关竣工资料。

（二）地下空间开发利用建设

——制定完善地下空间施工建设标准规范 梳理研究

已有涉及地下空间开发利用的施工建设标准和规范，包括工

程勘察测量、建筑设计、结构设计、土建施工、设备工程、

环境安全、防灾减灾等标准规范，对已有标准规范进行修订

和完善，充实有关地下空间开发利用的规定。结合我区地下

空间利用的自身特点，自治区住建厅研究制定地下工程建设

指引的相关规范，满足地下空间开发建设的需要。

——开展地下空间资源普查，摸清地下空间现状情况

推进城镇地下空间现状普查。对已有和在建地下空间进行分

类和信息收集，并纳入不动产统一登记管理。建立地下空间

资源的普查制度、补（修）测制度、汇交制度。建立地下空

间档案管理系统。按照相关保密要求，妥善做好地下空间信

息保密管理工作。编制城镇地下空间规划时，应当具备国家

规定的勘察、测绘、气象、地震、水文、环境等基础资料。

按照国务院办公厅《关于加强城市地下管线建设管理的指导

意见》（国办发[2014]27 号）要求，进一步加强城市地下管

线普查工作，督促各城市充分利用现有基础测绘数据成果。

到 2020 年，全区全部设市城市完成地下空间的资源普查与

数据汇总工作。

28

——开展地下空间资源评估 呼和浩特市、包头市、鄂

尔多斯市、赤峰市等 4个城市要委托有资质的单位，对中心

城区的地下空间资源情况进行评估。掌握地下空间资源规模

与容量，对其开发规模、开发深度、开发价值、发展目标，

以及技术、经济的可行性、地质条件等进行评估，为制定地

下空间开发利用规划提供基础数据和科学依据。地下空间资

源评估应根据城市区位、用地布局、地形地貌、地质条件、

环境承载力等影响因素，通过资源普查、要素分析及综合分

析，确定评估方法，建立评估体系。

——开展地下空间信息系统建设 结合智慧城市建设，

推进城镇地下空间综合管理信息系统建设。将普查成果纳入

系统，动态维护地下空间开发利用信息，为城镇地下空间规

划管理提供支撑。逐步将地下空间规划、规划许可、权属管

理、档案管理等纳入统一管理平台，建立地下空间管理信息

共享机制，促进实现城镇地下空间数字化管理，提升城镇地

下空间管理标准化、信息化、精细化水平。

——提升地下公共空间建设水平，提高地下公共空间的

系统性 地下公共空间是地下空间系统乃至整个城市公共

空间系统的重要枢纽。地下公共空间规划中应当保证系统的

完整性和高效率，加强地下公共空间与开发地块地下空间之

间的衔接，处理好地下与地上的联系，最大限度发挥地下公

共空间作为系统核心和枢纽的作用。

29

大力推广地下空间综合体模式。在新城区的建设和旧城

区的再开发过程中，实现地下公共空间、地下步行道系统、

地下快速轨道系统、地下高速道路系统、地下交通换乘枢纽

的结合，以及地下空间与地上空间的结合，形成地上、地下

空间功能既有区分，又协调发展的模式，提高地下空间的活

力和利用率。

在老城区内开发建设地下空间综合体，可采用整合模式。

老城区内各种城市矛盾突出，地下综合体开发受到现状建筑

的制约，大面积拆除重建的可能性不大，因此该区域的地下

空间开发以小规模为主，在规划上应统筹考虑，结合地下交

通设施及新建居住区、公共建筑等加强与周边地下空间的连

通。在新区内进行开发建设，可采用一体化模式。该类地下

综合体的开发与地面建筑、交通统筹考虑，可进行大规模同

步建设，最终形成布局紧凑、整体有序的地下空间体系，在

节约土地，实现地面公共区域步行化以及克服不良气候对公

共活动的影响等方面具有显著的作用。

首府呼和浩特市以轨道交通站点地下空间的大规模集

聚开发为主体，以地面商业和服务业集聚区为依托，发展地

下公共服务设施，提高城市集约发展水平。设市城市和旗县

所在地城关镇应充分发挥地下空间的商业功能，建设地下商

业街。地下商业街兼有交通功能，与周边公共建筑或地下车

库相互连通。其建设应与地下过街通道、地铁站点等具有交

30

通功能的设施结合布置，在疏散人流的同时取得经济效益。

——优化地下交通设施的布局，促进地下交通系统健康

发展

呼和浩特市、包头市、鄂尔多斯市、赤峰市等 4个城市

要以地下商业街、地下步行系统作为其他形式地下空间利用

的支撑，结合地下停车系统和地下机动车道路，发挥交通系

统在地下空间开发利用中的主导地位。首府呼和浩特市要结

合轨道交通建设，形成城市上、下部空间相协调、与城市规

模和发展相适应、功能完善的大型地下综合交通系统，从而

推动整个城市交通网络的发展。

逐步形成以地下轨道交通线网为骨架，以地铁车站和枢

纽为重要节点，与周边项目地下空间联合开发的有机交通网

络服务体系。以地铁为依托，结合轨道交通线网的建设，形

成地下和地面相互联系的、便捷的立体交通体系，利用地铁

客流合理开发商业，提高地下空间的使用效率和开发效益。

优化地铁线路、站点布局。加快推动地铁线路网络化，

更好地满足居民出行需求，提高地铁运营效益水平；进一步

优化线路、站点设计，将建设与运营、资源开发有机融合；

科学规划、合理布局换乘中心，尽可能实现不同交通工具之

间无缝衔接与高效便捷换乘；建设统一的轨道交通指挥系统，

提高运营效率与整体管理科学化水平。到 2020年，共建成 2

条地铁线路，总计长度 51.4 公里，总投资 338.81亿元。

31

整合地下步行系统。以地铁换乘枢纽为节点，以地下商

业为中心，构建使用便捷、环境舒适宜人、经济适用的地下

步行网络系统，将地铁站点、地下停车库、供货车用通道、

地下商场等进行有机连通，扩大城市交通、商业等设施容量，

优化、整合城市功能。对于城市道路交叉口 V/C(道路服务水

平)己大于 0.9的主要交叉口设置地下人行通道。

完善地下停车系统。根据停车需求地点的分布,考虑现

实情况,因地制宜,选在停车需求大且不影响道路交通处,均

衡、合理地布置地下停车场,防止局部热点所带来的交通压

力。在交通节点附近建设地下停车场,使其与地下换乘站、地

下步行商业街相连,方便居民出行。到 2020年，新建居住区

按照户均 1.0 的比率配建地下停车场，新建公共服务设施、

商业服务设施按照每 100 ㎡建筑面积至少配建 0.45 个地下

停车位的比例建设地下停车场。

——加强城市地下综合管廊建设，推进地下市政设施系

统提升 按照《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建

设的指导意见》（国办发[2015]61 号）、《内蒙古自治区人民

办公厅关于加快推进全区地下综合管廊建设的实施意见》

（内政办发[2016]12 号）具体要求，到 2017 年底，全区盟

市所在地城市和其他有条件的旗县（市、区）全面启动实施

城市地下综合管廊建设。以包头市列入国家综合管廊试点城

市建设为示范引领，探索成熟的建设模式，然后面向全区推

32

广，统筹推进各地区地下综合管廊建设进程。力争到 2020年，

全区建成 200 公里地下综合管廊并投入运营，预计投资 170

亿元。

合理确定地下综合管廊建设区域。今后，在城市新区、

各类园区、成片开发区域的新建道路必须建设地下综合管廊。

老城区要结合旧城更新、道路改造、河道治理、地下空间开

发等工程，因地制宜、统筹安排地下综合管廊建设。在交通

流量大，地下管线密集的城市道路、重要公共空间、主要道

路交叉口、道路与铁路或河流的交叉处，要优先建设地下综

合管廊。已建设管廊的区域所有管线均要入廊。

加强入廊管理。各地区要结合实际，科学确定入廊管线，

对已经建设地下综合管廊的区域，该区域内的所有管线必须

入廊；在地下综合管廊以外的位置新建管线的，规划部门不

予许可审批，建设部门不予施工许可审批，市政道路部门不

予掘路许可审批；既有管线应根据实际需要，结合管线改造，

逐步迁移至地下综合管廊。各行业主管部门、驻地中央和自

治区直属企业应积极配合城市人民政府，做好各自管线入廊

工作。

鼓励由企业投资建设和运营管理地下综合管廊。创新投

融资模式，推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，通过

特许经营、投资补贴、贷款贴息等形式，鼓励社会资本组建

项目公司参与城市地下综合管廊建设和运营管理，优化合同

33

管理，确保项目合理稳定回报。

加强指导和监督检查。推进城市地下综合管廊建设管理，

城市人民政府是责任主体。各盟行政公署、市人民政府要制

定地下综合管廊具体管理办法，加强工作指导与监督。地下

综合管廊运营单位要完善管理制度，与入廊管线单位签订协

议，明确入廊管线种类、时间、费用和责权利等内容，确保

地下综合管廊正常运行。地下综合管廊运营单位负责地下综

合管廊本体及附属设施设备的养护和维修，配合和协助地下

管线权属单位的巡查、养护和维修工作。地下管线权属单位

负责入廊各管线的设施维护和日常管理工作，严格执行相关

作业安全技术规程，接受地下综合管廊运营单位的监督检查，

确保入廊管线安全运行。管廊建设运营单位与入廊管线权属

单位要分工明确，各司其职，相互配合，切实做好突发事件

处置和应急管理等工作。

——加强地下防空防灾系统建设，完善人防工程的布局

和功能 全面落实“结建”政策，保持工程面积持续增长。

以《中华人民共和国人民防空法》和《内蒙古自治区人民防

空工程建设管理规定（内蒙古自治区人民政府令第 190号）》

为依据，坚持人民防空“长期准备、重点建设、平战结合”

的建设方针，做到“城市扩建到哪里，人防建设到哪里”，努

力提高城市人防的总体实力，确保人防工程继续保持快速增

长趋势。到 2020年底，全区人防工程建筑面积达到 1654.23

34

万平方米，人均占有面积达到 1平方米。

合理布局地下人防工程，合理确定配建人防工程的战时

功能。对于住宅项目，必须配建人员掩蔽工程；对于医疗卫

生项目，以配建医疗救护工程为主；对于人员密集的公共项

目，以配建人员掩蔽工程为主。

加大城镇地下空间开发利用，兼顾人民防空要求的力度。

依法加强对新建城镇地下交通干线及其他地下工程落实人

民防空要求的设计审查和竣工验收，依托地下交通隧道、地

下街道等工程，带动相邻地段人防工程的新建、改造和开发

利用，实现相互之间的连通成网。

（三）地下空间开发利用管理

——加强行业立法，推行依法行政 根据自身情况，因

地制宜推动地方立法工作，研究制定城镇地下空间规划编制、

规划建设管理、权属登记、使用管理等方面的法规、规章，

界定地下空间开发利用管理有关主体及其职责、职权，明确

地下空间开发利用管理有关制度及其内容和程序要求，推进

依法行政。“十三五”期间，自治区住建厅将组织编制城市地

下空间规划管理的技术规定，并纳入《内蒙古自治区城乡规

划管理办法》中，加强对轨道交通、地下商业、地下车库等

地下空间建设的相关规定与引导；研究并出台城市地下空间

开发利用的管理办法，明确地下空间用地使用权、地下空间

工程建设管理、地下空间使用管理等内容。各城市根据自身

35

实际情况，制定相关地下空间管理的法规规定，“十三五”期

间，首府呼和浩特市要制定关于城市地下空间权属管理的条

例、城市地下空间资源使用管理的规定，明确“地下空间土

地使用权人”可开发利用的地下空间权属范围，明确“地下

空间土地使用权”的取得方式、程序与登记、交易等管理办

法，明确“地下空间土地使用权出让金”的评估、核计与交

纳管理方法等。

——加强制度建设，完善地下空间建设的相关管理体系

开展城镇地下空间规划管理有关制度研究工作，作为城镇地

下空间开发利用规划制定、规划许可管理等方面的基础。各

城市应当在全面梳理规划管理制度的基础上，建立和完善城

镇地下空间规划制定和实施管理有关制度。设市城市规划建

设主管部门要组建地下空间综合管理办公室，负责实施城市

地下空间资源开发利用的综合性管理、协调与推进工作。在

全区设市城市推行地下土地使用权审批制度，根据地下空间

使用权取得方式和开发利用方式的不同，制订相应的供应程

序，各城市要研究制定地下空间使用权出让金的计算方法与

管理制度。

自治区住建厅组建地下空间研究咨询专家库，由地下空

间技术专家、经济管理专家、法律专家、环境专家等组成，

对全区地下空间规划建设管理给予技术支撑。呼和浩特市、

包头市、鄂尔多斯市、赤峰市、通辽市、乌海市 6 个城市，

36

“十三五”期间，要组建地下空间资源开发利用管理的决策

管理机构，新建管理机构的职能主要体现在对城市地下空间

资源开发利用领域的规划和计划、投资和建设、运营和控制、

价格和收费等方面制定宏观调控政策，以及投资、融资和体

制改革等方面重大事项的决策工作，开展监督、协调、统筹、

与综合管理工作。凡涉及全市地下空间行政管理的重大事项，

均应由市级新建管理机构研究、讨论和决定，并按规定权限

审核报批。

——制定各类支持政策，创新地下空间投融资机制 地

下空间的开发建设，需要投入巨量的资金。城市地下空间项

目可分为非经营性、准经营性、经营性三种。部分非经营性

项目及关系到国计民生的重要基础设施，应由政府组织生产，

向社会提供；而市场提供、生产则是市场经济条件下准经营

性和经营性项目的主要提供与生产方式。政府主导的市场化

投融资体制是政府规制与市场机制的有机结合，可以通过配

套政策创新、投资主体多元化、资金来源多元化和融资方式

多元化等手段来构建。鼓励社会资金投资建设地下商业街、

大型地下综合体和其他地下工程，鼓励社会资金以 PPP形式，

将项目给予通过招投标选中的企业进行投资建设运营。

——落实“平战结合”的管理规定 人防平战结合工程

的安全管理必须贯彻“安全第一，预防为主”的方针和“谁

使用，谁负责”的原则。各城市领导务必要把安全工作列入

37

重要工作日程，切实做到思想、组织、责任、制度、措施五

落实。每个人防平战结合工程使用单位，必须建立安全管理

领导小组。工程使用单位的法人代表（或承包人）任组长。

每个人防平战结合工程使用单位，必须配备一定数量专职或

兼职安全员和义务消防员。

38

五、实施计划

（一）实施原则

全区各城镇严格以本规划为指导，复核调整项目的规模

与技术方案。在项目实施过程中，注重项目建设的完整性与

协调性，既要做好主体工程，又要做到完善配套。要体现项

目实施分期的科学性、合理性、有序性和持续性。

（二）年度安排

“十三五”期间，每年投资安排分别为 532.19 亿元、

249.63 亿元、135.68 亿元、99.85亿元和 69.55亿元，整体

投资向 2016年和 2017年倾斜，投资安排详细情况详见下表。

表 5-1 年度投资计划表

年份

项目类别

2016 年

投资

（亿元）

2017 年

投资

（亿元）

2018年

投资

（亿元）

2019年

投资

（亿元）

2020年

投资

（亿元）

合计

（亿元）

现状普查及信

息系统建设 2.18 0.92 0.5 0.36 0.24 4.2

编制城镇地下

空间开发利用

规划

0.32 0.17 0.1 0.07 0.04 0.7

新建地铁 355.69 131.09 72.83 52.44 34.95 647

新建地下综合

管廊 174 117.45 62.25 46.98 34.32 435

总计 532.19 249.63 135.68 99.85 69.55 1086.9

2016 年现状普查及信息系统建设项目 12 项，项目规模

1091.4 平方公里，投资 2.2亿元；城镇地下空间开发利用规

划编制项目 12 项，项目规模 1266.03 平方公里，投资 3229

万元。

39

2016 年开始建设呼和浩特市地铁 1、2 号线一期工程，

长度 51.4 公里，投资 355.69 亿元；新建地下综合管廊

206.638公里，投资 174 亿元。

（三）部门职责

城镇地下空间的开发利用涉及到各政府部门，各部门应

相互配合、建立联动机制，确保规划的顺利实施。各部门的

分工职责如下：

1、自治区人民政府、人大：牵头推进完善地下空间开发

利用政策法规体系。

2、自治区住房城乡建设厅：牵头城镇地下空间资源的普

查及信息系统建设，城镇地下空间开发利用规划编制工作，

协调地下空间规划与有关规划的关系，完善地下空间规划管

理制度，推进地下空间规划建设标准体系建设。

3、自治区人防办：监督检查和指导城市建设、基本建设

和城市开发利用地下空间贯彻人民防空要求的执行情况，协

调城镇地下空间开发利用规划与人民防空建设规划和计划

的关系，对地下空间的开发利用、建设、运营进行监督管理

工作。

4、自治区财政厅：协助有关部门和单位争取国家相关专

项资金的支持。

5、自治区科技厅：加大对与地下空间相关的各项建设技

术研究的支持力度，优先推荐相关科技计划项目申报立项；

40

鼓励和支持相关技术的创新与示范推广。

（四）分级落实

1.各级政府负责落实

各地政府对落实辖区内的地下空间各项开发利用建设

运营负责，政府主要领导人是第一责任人。各地政府要切实

加强组织领导，将各项工作任务、责任逐级分解落实到有关

单位和企业，并强化考核及监督制度。

2.相关部门履行部门职责

结合自治区政府各部门的职责，各地相关职能部门要在

地方政府的统一领导下，切实履行职责，做好本系统、本行

业、本领域的相关工作，各部门各司其职，通力配合。

3.强化责任追究

将城镇地下空间开发利用及建设情况纳入地方政府的

考核目标，实行行政首长问责制，对于不认真履行城镇地下

空间开发利用规划而造成不良影响的，要约谈并追究有关人

员的责任。

41

六、保障措施

（一）明确责任主体

城市人民政府是地下空间开发利用管理工作的责任主

体，要加强组织领导，明确主管部门，制定和完善城镇地下

空间有关规划，建立健全城镇地下空间规划建设管理制度，

推进地下空间普查和综合管理信息系统建设，加强管理监督。

自治区人民政府要把城镇地下空间开发利用和管理纳

入重要议事日程，加大监督、指导和协调力度，结合已有规

划和各地实际，出台具体政策措施并抓好落实。

完善各级组织指挥网络，明确工作制度和职责分工，理

顺工作机制，开展各项地下空间开发利用工作。

（二）提升管理水平

建立部门协调机制。建立城镇地下空间开发利用相关部

门之间的协同管理机制，维护城镇地下空间的整体性、系统

性，避免条块分割、多头管理。

建立重大问题专家咨询机制。充分发挥专家顾问作用，

为城镇地下空间规划建设管理提供技术支撑，避免地下空间

开发利用由于地质条件的复杂性、地下情况的不确定性等带

来的高风险。

建立监督检查机制。加强对城镇地下空间建设和使用的

跟踪监测和监督检查，建立地下空间开发利用质量监管机制、

42

安全使用监管机制、应急管理机制等，落实监管人员，提高

地下空间开发利用建设质量，保障安全。

建立评估机制。对规划实施情况和有关配套政策机制实

施情况进行跟踪分析和总结评估，及时发现问题并做出调整。

（三）加大资金支持

积极争取中央财政资金支持地下空间开发建设。市、盟、

旗、县各级人民政府要切实加大投入力度，确保对城镇地下

空间规划制定、现状普查、综合管理信息系统建设等方面任

务的资金投入。优化政府投资结构，安排专项资金重点支持

地下空间开发建设。

积极探索地下综合管廊、公共服务设施等的有偿使用，

建立合理的收费机制。规范和鼓励社会资本对地下空间开发

建设运营的投资。按照产业化发展、企业化经营、社会化服

务的思路，拓宽私营企业、民营资本进入地下空间开发建设

及运营领域的渠道和途径，为民营企业平等参与竞争创造良

好环境。

（四）创新融资机制

鼓励社会资金投资建设地下商业街、大型地下综合体和

其他地下工程，鼓励社会资金以 BOT（建设—经营—转让）、

BOOT（建设—经营—拥有—转让）、TOT（移交—运营—移交：

将存量地下空间资产一定期限内的特许经营权出售，期满后

43

无偿收回）、BT（建设—移交：政府通过签订特许协议，将项

目给予通过招投标选中的企业进行投资建设，建成后政府再

回购，并保证投资方合理回报）、PPP（政府部门和私营企业

合作进行基础设施的投资与建设，各方共同承担责任和融资

风险）等项目融资方式参与城市地下基础设施建设。

（五）建立激励机制

政府应统筹安排地下空间开发专项资金，专项用于城市

地下空间开发利用，对城市地下空间开发项目提供配套资金

支持、奖励招商引资或对城市地下空间开发做出重大贡献的

单位和个人、对重点公益性地下空间开发项目提供贴补。

结建地下空间用于项目配套停车和设备用房等非经营

性用途的，地下空间建筑面积不计入项目容积率控制指标，

并免收地下空间部分的土地出让金。结建地下空间用于商业、

办公、娱乐、仓储等经营性用途的，地下空间建筑面积计入

项目容积率控制指标，并按规定缴纳土地出让金。

鼓励地下空间多层开发，地下二层的土地出让金按地下

一层的标准折减收取，地下三层的土地出让金按地下二层的

标准折减收取，以此类推。

对社会投资的、具公益性的地下空间开发项目，根据投

资规模和收益情况，可相应安排一定比例财政贴息等方式进

行必要的扶持，减免行政事业性收费，并为投资者提供相应

的协调服务。

44

鼓励银行业金融机构积极为社会投资地下空间开发提

供信贷资金支持，并根据项目建设周期、资金需求特点提供

相应的信贷产品，给予优惠利率。

对经营型地下空间中的企业和个体工商户，可减征企业

所得税、营业税、增值税等。

人民防空工程建设项目（包括配套设施及附属工程）享

受国防工程和社会公益性项目有关优惠政策。凡依法落实防

空防灾设计要求的地下商场、地下停车场等地下空间工程，

免缴防空地下室易地建设费。经人民防空主管部门批准建设

的人民防空工程（包括兼顾人民防空要求的地下工程）免收

市政设施配套、墙改基金、白蚁防治、房产开发管理、土地

使用、房屋拆迁、土地附加、环境保护、散装水泥专项资金

等各项规费；供电、供水部门要优先保障人民防空工程的用

电、用水需要。

（六）加强队伍建设

加强教育培训。依托大专院校、科研院所等机构，加强

对地下空间规划设计、施工建设和管理人员的培养，注重理

论和实践相结合，建立具有行业发展前瞻性、产学研相结合

的人才培养体系。

加强设计和施工专业人员队伍建设。制定发布地下建设

工程、市政工程、地下交通工程等专业工程设计和施工专业

人员职业标准，明确职位要求，建立健全人才培养、引进和

45

使用的激励机制，提升专业人员素质和业务能力。

加强国内外技术和管理经验交流。搭建交流合作平台，

通过考察、座谈、交流研讨会等形式，进一步汲取借鉴先进

技术和经验，提高地下空间从业人员队伍的整体水平，适应

地下空间行业的发展要求。

46

七、附表

附表一、城镇体系（规划范围）表

序号 行政级别 城镇名称 数量

1 首府城市 呼和浩特市 1

2 地级市 包头市、呼伦贝尔市、通辽市、赤峰市、乌兰察布市、鄂尔多斯市、巴彦淖尔市、乌海市 8

3 县级市 牙克石市、扎兰屯市、根河市、额尔古纳市、乌兰浩特市、阿尔山市、霍林郭勒市、锡林浩特市、丰镇

市 9

4 计划单列

市 二连浩特市、满洲里市 2

5 县城

土默特左旗、托克托县、和林格尔县、清水河县、武川县、土默特右旗、固阳县、达茂旗、阿荣旗、莫

旗、鄂伦春自治旗、鄂温克族自治旗、陈巴尔虎旗、新巴尔虎左旗、新巴尔虎右旗、科尔沁右翼前旗、

科尔沁右翼中旗、扎赉特旗、突泉县、科尔沁左旗后旗、开鲁县、库伦旗、奈曼旗、扎鲁特旗、科尔沁

左翼中旗、阿拉善左旗、阿拉善右旗、额济纳旗、卓资县、化德县、商都县、兴和县、凉城县、察哈尔

右旗中旗、察哈尔右旗后旗、四子王旗、察哈尔右旗前旗、阿巴嘎旗、苏尼特左旗、苏尼特右旗、东乌

珠穆沁旗、西乌珠穆沁旗、太仆寺旗、镶黄旗、正镶白旗、正蓝旗、多伦县、达拉特旗、准格尔旗、鄂

托克前旗、鄂托克旗、杭锦旗、乌审旗、伊金霍洛旗、五原县、磴口县、乌拉特前旗、乌拉特中旗、乌

拉特后旗、杭锦后旗、阿鲁科尔沁旗、巴林左旗、巴林右旗、林西县、克什克腾旗、翁牛特旗、喀喇沁

旗、宁城县、敖汉旗、

69

47

附表二、城镇基础信息表

序号 地区 2015 年现状城区人口

（万人）

2020 年规划城区人口

（万人）

2015 年现状成区面积

（平方公里）

2020 年规划城区面积

（平方公里）

内蒙古自治区 1490.6 1700.23 3462.89 4014.29

1 设市城市 691.12 757.00 1230.75 1427.67

1.1 内蒙古自治区首府 127.81 139.99 230.00 266.80

呼和浩特市 127.81 139.99 230.00 266.80

1.2 内蒙古自治区地市 439.98 481.92 730.04 846.85

包头市 141.70 155.21 190.46 220.93

呼伦贝尔市 28.93 51.69 59.46 68.97

通辽市 42.56 50.62 61.20 70.99

赤峰市 88.40 100.83 82.05 95.18

乌兰察布市 27.50 50.12 52.18 60.53

鄂尔多斯市 25.00 27.38 113.23 131.35

巴彦淖尔市 35.00 58.34 114.60 132.94

乌海市 50.89 55.74 56.86 65.96

1.3 内蒙古自治区县市 103.23 113.07 197.75 229.39

牙克石市 13.15 20.40 18.80 21.81

扎兰屯市 13.08 20.33 18.25 21.17

根河市 7.11 7.79 12.45 14.44

额尔古纳市 3.60 3.94 10.38 12.04

乌兰浩特市 23.27 50 49.36 77.26

阿尔山市 3.33 3.65 8.00 9.28

48

序号 地区 2015 年现状城区人口

（万人）

2020 年规划城区人口

（万人）

2015 年现状成区面积

（平方公里）

2020 年规划城区面积

（平方公里）

霍林郭勒市 10.50 11.50 16.81 19.50

锡林浩特市 16.00 20.53 40.00 46.40

丰镇市 13.19 14.45 23.70 27.49

1.4 计划单列市 20.10 22.02 72.96 84.63

二连浩特市 2.78 3.04 45.96 53.31

满洲里市 17.32 20.97 27.00 31.32

2 县城 351.61 367.45 892.49 1019.30

2.1 呼和浩特县城 8.10 8.87 29.70 24.46

土默特左旗察素齐镇 2.10 2.30 12.10 4.04

托克托县双河镇 1.00 1.10 8.00 9.28

和林格尔县城关镇 1.00 1.10 5.00 5.80

清水河县城关镇 0.80 0.88 2.00 2.32

武川县可可以力更镇 3.20 3.51 2.60 3.02

2.2 包头市县城 20.61 22.57 68.64 79.62

土默特右旗萨拉齐镇 10.67 21.69 25.70 29.81

固阳县金山镇 3.03 3.32 13.00 15.08

达茂旗百灵庙镇 4.00 4.38 5.30 6.15

石拐区 0.18 0.20 14.64 16.98

白云区 2.73 2.99 10.00 11.60

2.3 呼伦贝尔市县城 25.89 23.20 67.12 80.30

阿荣旗那吉镇 9.80 10.73 17.50 20.30

莫旗尼尔基镇 3.22 3.52 9.00 12.88

鄂伦春自治旗阿里河镇 4.70 5.12 14.79 17.16

49

序号 地区 2015 年现状城区人口

（万人）

2020 年规划城区人口

（万人）

2015 年现状成区面积

（平方公里）

2020 年规划城区面积

（平方公里）

鄂温克族自治旗巴彦托海镇 2.08 2.28 10.00 11.60

陈巴尔虎旗巴彦库仁镇 2.50 2.74 6.19 7.18

新巴虎左旗阿木古朗镇 1.27 1.39 6.21 7.20

新巴右旗阿拉坦额莫勒镇 2.32 2.54 3.43 3.98

2.4 兴安盟县城 23.26 17.31 63.38 65.22

科尔沁右翼前旗科尔沁镇 2.10 2.30 19.60 22.74

科右中旗巴彦呼舒镇 7.46 3.56 12.22 14.18

扎赉特旗音德尔镇 8.00 8.76 15.06 16.30

突泉县突泉镇 5.70 6.24 16.50 12.00

2.5 通辽市县城 36.80 35.97 89.51 103.84

科尔沁左旗后旗甘旗卡镇 9.70 6.29 14.64 16.98

开鲁县开鲁镇 6.17 6.76 11.98 13.90

库伦旗库伦镇 4.02 4.40 15.00 17.40

奈曼旗大沁他拉镇 7.61 8.34 19.92 23.11

扎拉特旗鲁北镇 4.30 4.71 13.47 15.63

科尔沁左翼中旗保康镇 5.00 5.48 14.50 16.82

2.6 阿拉善盟县城 14.20 15.55 57.53 66.73

阿拉善左旗巴彦浩特镇 7.80 8.54 42.00 48.72

阿拉善右旗巴丹吉林镇 3.20 3.51 4.83 5.60

额济纳旗达来呼布镇 3.20 3.51 10.70 12.41

2.7 乌兰察布市县城 41.78 45.76 112.93 130.93

卓资县桌资山镇 4.20 4.60 6.40 7.42

化德县长顺镇 5.95 6.52 12.80 14.85

50

序号 地区 2015 年现状城区人口

（万人）

2020 年规划城区人口

（万人）

2015 年现状成区面积

（平方公里）

2020 年规划城区面积

（平方公里）

商都县七台镇 6.00 6.57 17.30 20.07

兴和县城关镇 5.60 6.13 14.40 16.70

凉城县岱海镇 5.00 5.48 12.00 13.92

察哈尔右旗中旗科布尔镇 1.53 1.68 11.00 12.76

察右旗后旗巴音查干镇 5.50 6.02 13.00 15.08

四子王旗乌兰花镇 4.20 4.60 19.78 22.94

察右旗前旗土贵乌拉镇 3.80 4.16 6.25 7.19

2.8 锡林郭勒盟县城 57.43 62.90 103.27 119.78

阿巴嘎旗別力古台镇 4.28 4.69 8.00 9.28

苏尼特左旗满都拉图镇 3.30 3.61 5.09 5.90

苏尼特右旗赛汉塔拉镇 7.02 7.69 13.80 16.01

东乌旗乌里雅斯太镇 6.89 7.55 9.85 11.43

西乌旗巴拉嘎尔高勒镇 4.26 4.67 10.40 12.06

太仆寺旗宝昌镇 11.10 12.16 14.03 16.27

镶黄旗新宝拉格镇 2.90 3.18 6.90 8.00

正镶白旗明安图镇 5.32 5.83 8.50 9.86

正蓝旗上都镇 8.30 9.09 13.70 15.89

多伦县多伦淖尔镇 4.06 4.45 13.00 15.08

2.9 鄂尔多斯市县城 34.25 37.51 86.14 101.71

达拉特旗树林召镇 6.00 6.57 14.00 16.00

准格尔旗薛家湾镇 8.73 9.56 19.32 23.50

鄂托克前旗敖勒召其镇 3.40 3.72 8.15 9.45

鄂托克旗乌兰镇 4.37 4.78 10.00 11.60

51

序号 地区 2015 年现状城区人口

（万人）

2020 年规划城区人口

（万人）

2015 年现状成区面积

（平方公里）

2020 年规划城区面积

（平方公里）

杭锦旗锡尼镇 4.50 4.93 9.87 12.46

乌审旗嘎鲁图镇 4.55 4.98 20.00 23.20

伊金霍洛旗阿勒腾席热镇 2.70 2.96 4.80 5.50

2.10 巴彦淖尔市县城 41.41 45.36 65.17 73.59

五原县隆兴昌镇 1.62 1.77 3.00 3.48

磴口县巴彦高勒镇 6.23 6.82 9.00 10.44

乌拉特前旗乌拉山镇 12.50 13.69 19.00 22.04

乌拉特中旗海流图镇 6.00 6.57 7.88 9.14

乌拉特后旗巴音宝力格镇 1.86 2.04 10.79 12.52

杭锦后旗陕坝镇 13.20 14.46 15.50 15.97

2.11 赤峰市县城 89.66 98.21 149.10 173.12

阿鲁科尔沁旗天山镇 9.40 10.30 15.00 17.40

巴林左旗林东镇 10.26 11.24 22.40 32.00

巴林右旗大板镇 6.80 7.45 14.80 17.17

林西县林西镇 8.50 9.31 13.50 15.66

克什克腾旗经棚镇 6.80 7.45 7.40 8.58

翁牛特旗乌丹镇 12.80 14.02 23.00 26.68

喀喇沁旗锦山镇 7.60 8.32 8.00 9.28

宁城县天义镇 12.00 13.14 22.00 22.66

敖汉旗新惠镇 9.50 10.41 12.00 12.36

元宝山区 6.00 6.57 11.00 11.33

52

附表三、现状普查及信息系统建设项目表

序号 地区 项目规模（平方公里） 投资估算（万元）

全区 2087.6 41754

1 呼和浩特 259.7 5194

呼和浩特市 230.00 4600

土默特左旗察素齐镇 12.10 242

托克托县双河镇 8.00 160

和林格尔县城关镇 5.00 100

清水河县城关镇 2.00 40

武川县可可以力更镇 2.60 52

2 包头 234.46 4689

包头市 190.46 3809

土默特右旗萨拉齐镇 25.70 514

固阳县金山镇 13.00 260

达茂旗百灵庙镇 5.30 106

3 呼伦贝尔 186.46 3730

呼伦贝尔市 59.46 1189

阿荣旗那吉镇 17.50 350

莫旗尼尔基镇 9.00 180

鄂伦春自治旗阿里河镇 14.79 296

鄂温克族自治旗巴彦托海镇 10.00 200

陈巴尔虎旗巴彦库仁镇 6.19 124

新巴尔虎左旗阿木古朗镇 6.21 124

新巴尔虎右旗阿拉坦额莫勒镇 3.43 69

53

序号 地区 项目规模（平方公里） 投资估算（万元）

牙克石市 18.80 376

扎兰屯市 18.25 365

额尔古纳市 10.38 208

根河市 12.45 249

4 通辽 167.52 3351

通辽市 61.20 1224

科尔沁左旗后旗甘旗卡镇 14.64 293

开鲁县开鲁镇 11.98 240

库伦旗库伦镇 15.00 300

奈曼旗大沁他拉镇 19.92 398

扎拉特旗鲁北镇 13.47 270

科尔沁左翼中旗保康镇 14.50 290

霍林郭勒市 16.81 336

5 赤峰 220.15 4403

赤峰市 82.05 1641

阿鲁科尔沁旗天山镇 15.00 300

巴林左旗林东镇 22.40 448

巴林右旗大板镇 14.80 296

林西县林西镇 13.50 270

克什克腾旗经棚镇 7.40 148

翁牛特旗乌丹镇 23.00 460

喀喇沁旗锦山镇 8.00 160

宁城县天义镇 22.00 440

敖汉旗新惠镇 12.00 240

54

序号 地区 项目规模（平方公里） 投资估算（万元）

6 阿拉善 57.53 1151

阿拉善左旗巴彦浩特镇 42.00 840

阿拉善右旗巴丹吉林镇 4.83 97

额济纳旗达来呼布镇 10.70 214

7 乌兰察布 188.81 3777

乌兰察布市 52.18 1044

卓资县桌资山镇 6.40 128

化德县长顺镇 12.80 256

商都县七台镇 17.30 346

兴和县城关镇 14.40 288

凉城县岱海镇 12.00 240

察哈尔右旗中旗科布尔镇 11.00 220

察右旗后旗巴音查干镇 13.00 260

四子王旗乌兰花镇 19.78 396

察右旗前旗土贵乌拉镇 6.25 125

丰镇市 23.70 474

8 鄂尔多斯 199.37 3987

鄂尔多斯市 113.23 2265

达拉特旗树林召镇 14.00 280

准格尔旗薛家湾镇 19.32 386

鄂托克前旗敖勒召其镇 8.15 163

鄂托克旗乌兰镇 10.00 200

杭锦旗锡尼镇 9.87 197

乌审旗嘎鲁图镇 20.00 400

55

序号 地区 项目规模（平方公里） 投资估算（万元）

伊金霍洛旗阿勒腾席热镇 4.80 96

9 巴彦淖尔 179.77 3596

巴彦淖尔市 114.60 2292

五原县隆兴昌镇 3.00 60

磴口县巴彦高勒镇 9.00 180

乌拉特前旗乌拉山镇 19.00 380

乌拉特中旗海流图镇 7.88 158

乌拉特后旗巴音宝力格镇 10.79 216

杭锦后旗陕坝镇 15.50 310

10 乌海 56.86 1137

乌海市 56.86 1137

11 兴安盟 120.74 2414

乌兰浩特市 49.36 987

阿尔山市 8.00 160

科尔沁右翼前旗科尔沁镇 19.60 392

科右中旗巴彦呼舒镇 12.22 244

扎赉特旗音德尔镇 15.06 301

突泉县突泉镇 16.50 330

12 锡林郭勒盟 143.27 2866

锡林浩特市 40.00 800

阿巴嘎旗別力古台镇 8.00 160

苏尼特左旗满都拉图镇 5.09 102

苏尼特右旗赛汉塔拉镇 13.80 276

东乌旗乌里雅斯太镇 9.85 197

56

序号 地区 项目规模（平方公里） 投资估算（万元）

西乌旗巴拉嘎尔高勒镇 10.40 208

太仆寺旗宝昌镇 14.03 281

镶黄旗新宝拉格镇 6.90 138

正镶白旗明安图镇 8.50 170

正蓝旗上都镇 13.70 274

多伦县多伦淖尔镇 13.00 260

13 二连浩特市 45.96 919

14 满洲里市 27.00 540

57

附表四、城镇地下空间开发利用规划编制项目表

序号 地区 项目规模（平方公里） 投资估算（万元）

全区 2407.06 7137

1 呼和浩特 291.26 752

呼和浩特市* 266.80 667

土默特左旗察素齐镇 4.04 14

托克托县双河镇 9.28 32

和林格尔县城关镇 5.80 20

清水河县城关镇 2.32 8

武川县可可以力更镇 3.02 11

2 包头 271.97 731

包头市* 220.93 552

土默特右旗萨拉齐镇 29.81 104

固阳县金山镇 15.08 53

达茂旗百灵庙镇 6.15 22

3 呼伦贝尔 218.73 696

呼伦贝尔市* 68.97 172

阿荣旗那吉镇 20.30 71

莫旗尼尔基镇 12.88 45

鄂伦春自治旗阿里河镇 17.16 60

鄂温克族自治旗巴彦托海镇 11.60 41

陈巴尔虎旗巴彦库仁镇 7.18 25

新巴尔虎左旗阿木古朗镇 7.20 25

新巴尔虎右旗阿拉坦额莫勒镇 3.98 14

58

序号 地区 项目规模（平方公里） 投资估算（万元）

牙克石市* 21.81 76

扎兰屯市* 21.17 74

额尔古纳市 12.04 42

根河市 14.44 51

4 通辽 194.33 609

通辽市* 70.99 177

科尔沁左旗后旗甘旗卡镇 16.98 59

开鲁县开鲁镇 13.90 49

库伦旗库伦镇 17.40 61

奈曼旗大沁他拉镇 23.11 81

扎拉特旗鲁北镇 15.63 55

科尔沁左翼中旗保康镇 16.82 59

霍林郭勒市 19.50 68

5 赤峰 256.97 803

赤峰市* 95.18 238

阿鲁科尔沁旗天山镇 17.40 61

巴林左旗林东镇 32.00 112

巴林右旗大板镇 17.17 60

林西县林西镇 15.66 55

克什克腾旗经棚镇 8.58 30

翁牛特旗乌丹镇 26.68 93

喀喇沁旗锦山镇 9.28 32

宁城县天义镇 22.66 79

敖汉旗新惠镇 12.36 43

59

序号 地区 项目规模（平方公里） 投资估算（万元）

6 阿拉善 66.73 185

阿拉善左旗巴彦浩特镇* 48.72 122

阿拉善右旗巴丹吉林镇 5.60 20

额济纳旗达来呼布镇 12.41 43

7 乌兰察布 218.95 705

乌兰察布市* 60.53 151

卓资县桌资山镇 7.42 26

化德县长顺镇 14.85 52

商都县七台镇 20.07 70

兴和县城关镇 16.70 58

凉城县岱海镇 13.92 49

察哈尔右旗中旗科布尔镇 12.76 45

察右旗后旗巴音查干镇 15.08 53

四子王旗乌兰花镇 22.94 80

察右旗前旗土贵乌拉镇 7.19 25

丰镇市 27.49 96

8 鄂尔多斯 233.06 684

鄂尔多斯市* 131.35 328

达拉特旗树林召镇* 16.00 56

准格尔旗薛家湾镇* 23.50 82

鄂托克前旗敖勒召其镇 9.45 33

鄂托克旗乌兰镇 11.60 41

杭锦旗锡尼镇 12.46 44

乌审旗嘎鲁图镇 23.20 81

60

序号 地区 项目规模（平方公里） 投资估算（万元）

伊金霍洛旗阿勒腾席热镇 5.50 19

9 巴彦淖尔 206.53 590

巴彦淖尔市* 132.94 332

五原县隆兴昌镇 3.48 12

磴口县巴彦高勒镇 10.44 37

乌拉特前旗乌拉山镇 22.04 77

乌拉特中旗海流图镇 9.14 32

乌拉特后旗巴音宝力格镇 12.52 44

杭锦后旗陕坝镇 15.97 56

10 乌海 65.96 231

乌海市* 65.96 231

11 兴安盟 131.76 404

乌兰浩特市* 57.26 143

阿尔山市 9.28 32

科尔沁右翼前旗科尔沁镇 22.74 80

科右中旗巴彦呼舒镇 14.18 50

扎赉特旗音德尔镇 16.30 57

突泉县突泉镇 12.00 42

12 锡林郭勒盟 166.18 536

锡林浩特市* 46.40 116

阿巴嘎旗別力古台镇 9.28 32

苏尼特左旗满都拉图镇 5.90 21

苏尼特右旗赛汉塔拉镇 16.01 56

东乌旗乌里雅斯太镇 11.43 40

61

序号 地区 项目规模（平方公里） 投资估算（万元）

西乌旗巴拉嘎尔高勒镇 12.06 42

太仆寺旗宝昌镇 16.27 57

镶黄旗新宝拉格镇 8.00 28

正镶白旗明安图镇 9.86 35

正蓝旗上都镇 15.89 56

多伦县多伦淖尔镇 15.08 53

13 二连浩特市 53.31 133

14 满洲里市* 31.32 78

注：带“*”的城镇为十三五期间须完成规划编制工作的城镇，其他城镇建议编制，不做强制性要求。

62

附表五、新建地铁项目表

序号 地区 项目名称 项目规模（公里） 投资估算（万元）

全区 93.5 6470200

1 呼和浩特 呼和浩特地铁 1、2号线工程一期 51.4 3556900

2 包头 包头地铁 1、2号线工程一期 42.1 2913300

I

目 录

一、地下空间分类

（一）地下交通设施 ........................................................................ 1

（二）地下市政设施 ........................................................................ 2

（三）地下公共设施 ........................................................................ 3

（四）地下仓储设施 ........................................................................ 4

（五）地下防灾设施 ........................................................................ 4

二、地下空间发展前景

（一）一个城市，两张地图 ............................................................ 6

（二）发展地下高速网络是必然趋势 ............................................ 7

（三）综合管廊——城市现代化的地下标志 ................................. 8

（四）地下综合体——地上功能的地下延伸 ................................. 8

三、国内外地下空间开发利用趋势

（一）国外地下空间开发利用趋势 ................................................ 9

（二）国内地下空间开发利用趋势 .............................................. 20

四、国内外地下空间开发利用案例研究

（一）国外地下空间开发案例 ...................................................... 24

（二）国内地下空间开发案例 ...................................................... 31

五、对我区地下空间开发利用的启示

（一）地下空间利用总体趋势 ...................................................... 36

（二）地下空间利用综合表现 ...................................................... 36

1

一、地下空间分类

依据地下空间特征，结合地下空间的主导功能，地下空

间的功能可分为地下交通设施、地下市政设施、地下公共设

施、地下仓储设施和地下防灾设施五类。

（一）地下交通设施

地下空间的交通设施主要包括地铁、隧道、地下过街通

道、地下停车场等。

（地铁） （隧道）

（过街通道） （地下停车场）

图 1 地下交通设施示意图

2

（二）地下市政设施

地下市政设施包括城市的供水管道系统、排（雨、污）

水管道系统、电力输送系统、通讯与信息传送系统、燃气管

道系统、再生水管道系统、动力（热力）管道系统、气体输

送管道系统和真空垃圾输送系统等。其中地下管线工程是大

多数城市都具备的，其他的市政设施根据城市发展阶段以及

需要，因地制宜的建设。

（地下综合管廊） （地下变电站）

（综合管廊） （市政管道）

图 2 地下市政设施示意图

3

（三）地下公共设施

地下公共设施主要包括：地下行政办公设施、地下商业

服务设施（包括地下商场、地下商业街、地下餐厅等），地下

文化娱乐设施、地下体育设施、地下医疗卫生设施、地下教

育科研设施以及地下综合体等。

（地下图书馆） （地下音乐厅）

（地下游泳池） （地下体育馆）

（地下教学楼） (地下阅览室)

4

(地下医院) (地下实验室)

图 3 地下公共设施示意图

（四）地下仓储设施

地下空间在恒温性、恒湿性、隔热性、遮光性、气密性、

隐蔽性、安全性等诸多方面优于地上空间，可以用于能源、

水源和物资的战略储备，供发生战争和灾害时使用，部分也

可以用于平时的周转。

图 4 地下仓储设施示意图

（五）地下防灾设施

地下防灾设施主要包括人防工程、掩蔽场所、物资、医

疗等设施。

5

图 5 地下防灾设施示意图

6

二、地下空间发展前景

随着城市人口的增加，土地资源紧缺、交通拥堵、环境

污染和破坏等一系列城市病开始显现。伴随着地下空间利用

技术的不断发展，地下设施不断丰富完善，涵盖了商业、交

通、市政、仓储以及防灾等，为城市打开了一个新的发展局

面，将发展的眼光放在地面以下，开拓了更为广阔的用地资

源，未来将成为城市建设发展的主力军。

我国著名的地下工程专家、中国工程院钱七虎院士说：

19 实际是桥的世纪，20 世纪是高层建筑的世纪，而 21 世纪

是地下空间的世纪。国外研究城市地下空间的学者提出“把

一切可能转入地下的设施转入地下”。由此可见，地下空间已

经成为城市的第二空间，如何开发和利用好第二空间，是决

定未来城市发展的关键因素。

（一）一个城市，两张地图

近 20 年来，中国城市经济快速发展，一些特大城市土地

资源日益紧缺，地下商场、地下车库、地下轨道交通等城市

“二度空间”已经成为政府和城市运营者们研究的新热点。

上海在“十二五”期间的地下交通线发展规模和发展速度相

当于一些发达国家 50 年的建设总和。上海同济大学侯学渊

教授提出“上海的城市地图应该有两张，一张是地上的，一

张是地下的”。

7

（地上市区图） （地下交通图）

图 6 上海市两张地图

（二）发展地下高速网络是必然趋势

解决城市交通拥堵最根本的办法是发展高效率、高速度

的公共交通，其中最优选的方案就是地下交通。日本建议城

市间使用地下“飞机”，形成城市间的“飞机”高速交通网络。

“飞机”在地下 50米以下深层开发的隧道里以每小时 600千

米的速度“飞行”。不需要驾驶员，由遥控中心来遥控。这个

方案首先将在大阪和东京之间形成，方案已经在瑞士研究完

成，其实质是在部分真空地下隧道中行驶的磁悬浮列车。

图 7 地下高速交通

8

（三）综合管廊——城市现代化的地下标志

发达国家城市都在建设新型城市公用市政隧道——城

市地下综合管廊，以日本最为发达。21 世纪，公用市政隧道

将成为衡量城市现代化发展的标志。

图 8 日本综合管廊示意图

（四）地下综合体——地上功能的地下延伸

大型城市地下综合体，就是在地下网络节点上建造大型

地下建筑。有办公、商业、娱乐、文化设施和地铁站，使部

分城市功能转入地下。有供通风、采光、排烟、绿化使用的

隧道以及污水处理、废弃物处理设施和回收设施。实现地下

空间多功能化、大容量化，提升地下空间利用的综合价值。

图 9 地下综合体示意图

9

三、国内外地下空间开发利用趋势

欧、美、日等发达国家城市系统化、规模化的地下空间

开发利用多始于第二次世界大战后的城市更新改造，开发建

设内容以轨道交通设施、市政设施等城市基础设施为主。目

前其地下空间开发利用已形成相当规模，积累了丰富的开发

经验。另一方面，我国的一些大中城市在目前阶段已初步具

备了地下空间规模化利用的条件，其发展阶段与二战后欧、

美、日等发达国家城市相似，因此，借鉴这些城市地下空间

开发的先进经验，是我国城市地下空间开发利用的一个重要

捷径。在吸收地下空间开发利用先进经验的基础上，我国城

市地下空间开发利用还需要结合自身国情和发展特点。

我区地下空间开发建设工作还应借鉴国内地下空间开

发利用先进城市的工作经验。综合国内外城市地下空间开发

利用情况分析，我们发现：城市现代化建设进程中，地下空

间资源的开发利用呈现较鲜明的国际化趋势。

（一）国外地下空间开发利用趋势

1.北美两国

北美的地下空间开发以美国和加拿大为代表。美国是世

界上拥有地铁最多的国家,14 座城市建有地铁，总长度约

1230 公里,占世界地铁长度的 21%。北美地下空间开发最具

特色的当属地下步行网络系统。加拿大政府充分利用民间资

10

本，大量吸取资金，在城市中心地面建筑物间有序地规划建

设地下步行系统，并与地铁车站有效结合，形成庞大的交通

系统，以蒙特利尔地下城为代表。北美还充分利用采石场的

废弃地下洞室，如堪萨斯城利用废旧洞室，以廉价成本建成

了仓库、停车场、办公室、工厂等设施。

（一）地铁：美国纽约市地铁运营线路最长（达 443km）、

车站数量最多（达 504个），而且效率高、经济、方便，地铁

人口运营量每年多达 20亿人次。

（二）地下步行街：北美地下空间开发最具特色的当属

地下步行网络系统。纽约洛克菲勒中心地下步行道系统，将

10 个街区范围的主要大型公共建筑在地下连接起来；南方城

市达拉斯，建设了一个由 29 条步行道构成的地下步行道系

统，联系了市内主要公共建筑和活动中心；休斯敦市地下步

行道系统连接了 350 座大型建筑物。地下步行网络系统中最

具代表性的是蒙特利尔，地下城总建筑面积约为 360 万平方

米，全长 29 公里。

（三）地下停车场：美国私家车拥有量大，目前达到千

人拥有汽车 675辆，地面停车已远远不能满足存放车辆的需

要，因此地下停车场也有很大的发展。

北美的加拿大（蒙特利尔和多伦多等）城市地下空间开

发利用极具特色。在城市地下以地铁网络和车站为依托，以

连接各种大型公共建筑设施为主干，规划建设地下公共步行

11

系统，构成多姿多彩的“内城”（即地下都市），成为地下空

间勇用的模式和样板。

北美地下空间开发利用的未来发展趋势可以归纳为以

下几个方面：

（1）积极引导组织住民参加地下空间的开发利用；

（2）不追求地下空间开发利用的“量”,而是从社会效

益、经济效益、环境保护等方面进行开发利用，强调开发利

用的“质”；

（3）车站及大型综合体的规划设计更加注重国际文化、

异文化之间的交汇融合；

（4）进一步使用多种边缘学科特别是未来学、社会学、

地理学、生态学等对地下空间展开综合性研究；

（5）提高地下公共场所的卫生条件、质量及管理；

（6）积极改造各种老旧地下设施；

（7）强调地下空间出入口的设计艺术手法；

（8）积极采取平战结合的战略指导方针，注重强化地下

能源的生产及储存系统。

2.西欧诸国

英国、法国、德国等发达国家有很强的自然环境、城市

景观和历史性建筑的保护意识，开发利用地下空间的主要目

的是为了保护城市环境和自然景观。地下综合管廊最早也出

现在欧洲，巴黎是其发源地。

12

第一次工业革命初期，巴黎开始建设大规模的下水道设

施，并创造性地在其中布置了电力等管线，形成了早期的综

合管廊。

（一）地铁：世界上第一条地铁就是于 1863年在伦敦建

成的。目前伦敦地铁共有 12 条线路，设 275个站，总长达到

406 公里，年客运总量突破 8 亿人次。法国巴黎地铁已发展

到 14 条路线，总长度 211 公里，设有 380 个站，日载乘客量

为 450万，承担了大巴黎地区 40%人口的交通。

莫斯科至今已发展成为拥有一条环线、八条直线和一条

放射线的庞大的地铁交通网络系统。线路总长度接近 270 公

里，共有 150多个站，日客流量为 880万人次，占城市公共

交通运输量的 36%。

（二）地下停车场：停车场建于地下，可以节省大量的

城市土地。巴黎在地下建造了 83座地下车库，可以容纳 43000

多辆车，而弗约大街建设有欧洲最大的地下车库，地下四层，

可停放 3000 多辆车。

（三）地下市政基础设施：世界上第一条共同沟就是在

巴黎建成的。巴黎、伦敦、柏林等主要城市的地埋线缆已接

近 100%。目前巴黎已有综合管廊 100 多公里，并且收容的管

线也越来越多。马德里有着 90多公里的综合管廊，而莫斯科

则有 130 多公里。瑞典斯德哥尔摩市地下有共同沟 30 公里

长，直径达 8 m, 并且建在岩石中，战时可作为民防工程。

13

巴黎市的地下空间利用与其他城市相比是非常有特色

的。巴黎德方斯新区是 20世纪规模最大、概念最新、规划建

设最成功的“双层立体城市”。其地下建有三条高速公路、地

铁和停车场等设施，地面交通实现了步行化，地下则主要车

行，人流、车流完全分开。而 Les Halles 地区也通过在地下

空间内建设地铁、高速路、停车场、商场等设施，在地面形

成绿地、大型下沉式广场和步行街系统。

法国的城市地下空间开发利用具有以下一些发展趋势：

（1）受地方分权主义思想的影响，地下空间开发项目的

运行管理基本上由民间事业主体来进行。

（2）通过地下空间的开发利用，进一步扩大地上地下公

共空间，并使地下空间具有强烈的“公共性、自由化、艺术

化”的特征，同时提高室内外空间的舒适性。

（3）由于巴黎的地下空间有过不少乱挖的情况，在安全

上带来不少隐患（如倒塌等）。为了解决这些历史遗存和现实

造成的种种问题，巴黎市政府采取了加大对地下监控机构的

投入，实施不间断的监察巡逻等措施，以便及时发现和消除

险情。

（4）进一步顺应现代城市立体发展的理念，加强交通连

接网络建设，使地上地下“双向开花”。

（5）加强基础设施的地下化（如巴黎进行共同沟的建

设），做好防灾工作。

14

3.北欧两国

北欧也是地下空间开发利用的先进地区，并且地下空间

的利用与民防工程相结合。北欧地质条件良好，基岩坚硬稳

定，建造核防空洞既可用于防御又促进环保。城市给排水、

污水处理、石油储藏等设施也建造在基岩内，达到了环保目

的，并具备了防护条件。如瑞典南部地区的大型供水系统设

在地下，埋深 30到 90 米，隧道长 80km，靠重力自流。瑞典

排水系统的污水处理厂全在地下，仅斯德哥尔摩市就有大型

排水隧道 200km，拥有大型污水处理厂 6座，处理率为 100%。

瑞典斯德哥尔摩地区有 120km长的大型地下供热隧道，很多

地区实现集中供热，并正在试验地下贮热库，为利用工业余

热和太阳能节约能源创造有利条件。芬兰赫尔辛基平战结合

的地下公共建筑，尤其是地下文化体育娱乐设施，构成了城

市地下空间的鲜明特色。

北欧国家由于气候、历史及自然环境等因素，其地下空

间的开发利用带有共同的三大特征：战防意识强、基础设施

的地下化以及保护自然环境。

北欧地下空间开发利用的未来趋势可归纳成以下几点：

（1）进一步实施各类基础设施的地下化，提高节能效果。

如：90%以上冷暖系统实施地下化。

（2）加强与环境协调，注重景观保护。

（3）更加注重社会效益、战备效益。

15

（4）提高技术水平，尽量降低地下空间开发造价。

（5）实现强大的地下物流、人流输送系统。

4.亚洲日本

日本是世界上人口密度最大的国家之一。由于国土的狭

小，使得城市用地极为紧张。因此日本很早就着手挖掘城市

地下空间资源的潜力。日本大规模进行地下空间建设始于

1955年以后，开发了上下水、煤气、电力、电信等地下管网，

地铁、地下道路等城市基础设施，地下街、地下公园和地下

广场等大型公共设施等。近年来，日本对地下空间的开发利

用规模发展迅速。大部分城市地下浅层空间开发已近饱和，

正逐渐向深层地下空间发展。

（一）地铁：众所周知，日本的地铁相当发达。例如，

东京都，到目前为止共有 13 号线。全国以东京、大阪为中

心，发展地铁网络。截止 05 年，公营地铁已遍及全国 10个

城市，共计 34条，总长达 525公里，日输送量达 1300多万

人次。地铁在交通运输中，起主导和决定性的作用。

（二）地下步行街：日本是最早建造地下街的国家，自

20 世纪中叶日趋成熟。目前，日本是世界上地下街最多的国

家之一，其形态分为街道型、广场型、复合型，按规模又分

为大中小型。据统计，目前地下街的总数近 150条，几乎遍

及每一座大中城市。大阪市地下街是日本最长的地下街，共

分南北两部分，上中下三层，最下一层距地面约八米，有四

16

座广场，三个大型商场，近千家商铺，可同时容纳 50 万人。

（三）地下停车场：在 93座地下停车场中，东京西巢鸭

地下停车场容量为 1650 辆，大阪利用旧河道建了 3 个停车

场，总容量为 750 辆，回填土后修筑了双车线道路。20世纪

70 年代后日本几个大城市共有公共停车场 214 座，总容量

44208辆，其中地下 25 座，容量为 21281辆，占到总数的近

一半，到 1984年又建了 75座。

（四）地下市政基础设施：日本城市的共同沟非常著名。

1958年，日本开始兴建共同沟，1981 年时，日本全国共同沟

总长 156.6km，至 1992年，仙台、冈山、广岛、福冈、熊本

等地方中心城市也已建成共同沟，总长达到 310km。21世纪

初时达到 500km以上，并且规划总长度超过 1000km。

在共同沟管理机制方面，1963年日本政府就颁布了“共

同沟法”，解决了一些地下管线建设中的资金分摊与回收、建

设技术等方面的关键问题，使日本的共同沟建设得到了大规

模的发展。

（五）地下施工保障技术：日本地下工程的一切成就和

辉煌都离不开施工保障技术。如修建隧道的盾构法、管幕工

法、基坑开挖的逆作法、砼桩施工的 SMW 工法等方面，日本

具有相当高的技术水平。如逆作法，其原型是修建日本东京

都千古代田区开厂的第一生命保险相互会社大厦时发明的，

后来常用于基坑开挖中，大大提高了施工进度和安全性。而

17

地铁十三号线用盾构法在计算隧道受力时，先调查地质情况，

分析与参考地质数据库，通过大量试验和有限元的分析得出

周围地基的应力和变形参数，并对结构的简化，等效成外力，

也就是我国现采用较多的荷载-结构法，然后对结构进行有

限元模型和梁-弹簧模型进行分析计算，得出最终变形，这样

算出的材料成本比较低，同时也不会影响结构的安全性。我

国在地下工程施工时很多都借鉴日本的科学技术。

日本是亚洲的经济强国，也是城市现代化建设地下空间

开发利用最成功、技术最先进、功能类型最齐全、法律法规

最完备的国家。日本的经验值得学习和借鉴，其基本特点可

以归纳为以下几个方面：

（1）对应社会变化，经济发展等，预测各种需求，做好

环境影响评价；

（2）在各单体空间满足和提高其使用功能的前提下，整

合地下设施，使地下空间能加以紧凑、综合、有效地利用；

（3）以发展城市交通设施为中心，建立地下网络系统，

并与地上设施相联系，使城市交通系统化和完美化，重视交

通综合体的开发利用；

（4）公共地下空间开发利用优先于普通民用，使地下空

间支撑着城市的可持续发展，缓和城市的各类矛盾，并起到

环境保护作用；

（5）地上地下一体化，水平垂直方向一体化，重视各个

18

方向的延伸、连结、联系，使各种地上地下设施一体化，道

路系统立体化；

（6）在使用方便的前提下加以充实，使地下空间成为防

灾性、安全性、舒适性、娱乐性、连续性、公共性、信息化、

立体化、艺术化、人性化的空间；

（7）坚持可持续发展的观点，注意预留空间，适度保护

地下空间资源。

日本城市地下空间开发利用的未来趋势可以归纳为以

下几个方面：

（1）30万人以上的城市，必须编制地下空间总体规划，

并指导未来城市地下空间的开发利用；

（2）通过大深度地下空间特别措施法，对城市大深度地

下空间利用的推进体制进一步充实和完善；

（3）在大规模的地下空间开发中，大力发展多个停车场

的连接与网络化系统工程建设；

（4）大力推进地铁车站与大型建筑的整合建设，从而形

成具有魅力的新型城市空间；

（5）大力推进路线指引等各种城市情报信息化工程建

设；

（6）推进适应于高龄化社会的公共设施无障碍工程建

设；

（7）对建成使用 50 年以上的地下工程设施进行更新改

19

造和再开发；

（8）加大地下空间舒适性研究的力度；

（9）展开对大深度地下各种功能设施利用的研究；

（10）积极研发地下空间开发利用的新技术，努力减少

环境影响，确保工程安全，降低成本，提高效率和效益，并

积极推进新技术、新材料和新设备的输出，逐步扩大国际市

场的占有率。

综上所述，从发达国家经验看，地下空间开发利用呈现

以下趋势：

（1）空间功能多样化

基于地下空间具有其独特的优越性，随着开挖施工技术

的提高，城市将会把更多适合于地下的功能设施地下化，优

化城市空间资源的配置。在大规模开发现有功能系统基础上，

城市地下快速路、地下物流系统，能源物资贮藏系统以及综

合防灾系统将成为地下空间利用的新趋向。

（2）开发利用规模不断扩大化

地下空间开发利用越来越受政府和民间重视，如日本把

向地下发展作为一项基本国策，通过地下空间的拓展把国土

扩大十倍。各国相继建设地下城，大断面、大距离的多功能

地下综合体不断涌现。开发深度从 30、50米的浅、中深层向

50、100米深层甚至 100 米以下超深层地下发展。

（3）空间形态结构更趋网络化系统化

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地下空间利用由原来独立的点、线、面向依托地下交通

网络、地下物流网络系统，形成“网络-节点(面)”的地下网

络空间系统，各功能子系统间联系密切，与地面、地上空间

系统协调运作，共同构成有机城市空间系统。

（4）法律、政策健全化

各国政府正通过立法研究，制定相关法律法规，编制相

关规划，促进和引导地下空间大规模有序开发。如日本的立

法，提出地下一定深度开发不受私人用地的限制，这样必然

可以促进地下空间的大规模开发利用。

（5）开挖、施工技术先进化和经济化

开挖、施工技术方面，从传统的火药爆破发展到现在的

盾构、NATM、连续墙、沉井等多种施工方法。随着技术的改

进，向更大断面、更大深度以及特殊隧道的方向发展。

（二）国内地下空间开发利用趋势

我国城市地下空间开发利用始于防备空袭而建造的人

民防空工程。从 1950 年开始，我国人防工程开始建设。到

1985年，平战结合开发利用的人防工程达数千万平方米。这

一时期应当看作是城市地下空间利用的初创阶段。我国城市

地下空间资源的开发利用及其规划工作大致经历了以下四

个发展阶段：

（1）“深挖洞”时期（1977年前）

中国现代城市地下空间开发利用源于人民防空工程。即

21

20 世纪 50、60年代，因“台海局势”、“中美关系”及 60 年

代的“中苏关系”等国际环境因素，从而在国内掀起“深挖

洞、广积粮、备战备荒为人民”的群众防御运动。当时建设

了大量的“防空洞”。但是，由于缺乏统一规划和技术标准，

已建成的工程质量差、可使用率很低。

（2）“平战结合”时期（1978 年-1986年）

面临新的国际环境和改革开放国策，1978年召开了第三

次全国人防工作会议，提出了“平战结合”的人防工程建设

方针。对既有人防工程进行改造，在和平时期可以有效利用。

新建工程必须按“平战结合”的要求进行规划、设计与建设。

同时、作为一项专业规划，正式列入城市规划的编制序列，

并进行单列编制。这一时期人防工程的“平战结合”成为中

国城市地下空间资源开发利用的工作主体。

（3）“与城市建设相结合”时期（1987 年-1997年）

1986年 10月国家人防办和建设部在厦门联合召开了“全

国人防建设与城市建设相结合座谈会”，进一步明确了人防

工程平战结合的主要方向是与城市建设相结合。由此，城市

规划序列中的“人防建设规划”又增加了新的内容和技术要

求。与城市相结合必须从提高城市发展的综合效益角度来研

究和编制“人防与城市相结合规划”。

（4）有序发展时期（1998年-至今）

1997 年 12 月建设部颁布了国家层面的法规——《城市

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地下空间开发利用管理规定》，明确规定了“城市地下空间规

划”是城市规划的重要组成部分，各级人民政府在组织编制

城市总体规划时，应根据城市发展的需要，研究编制城市地

下空间开发利用规划。作为城市规划编制工作的一项全新内

容，《规定》的实施在全国各地进行了很多有益的尝试，积累

了不少经验，有力地推进了我国城市地下空间资源的开发利

用。但是，由于城市地下空间规划的理论研究和技术标准建

设滞后，致使城市地下空间开发利用的规划编制工作远远跟

不上实际发展的需要。为此，国家建设部于 2005 年确立了

《城市地下空间规划规范》研究课题，集中了国内主要研究

和设计单位，加速推进城市地下空间资源开发利用规划的技

术标准建设与编制的试点工作。

20 世纪 80 年代中期起，随着国民经济发展和城市化进

程的加快，一些特大城市具备了一定的经济实力，开始了以

城市交通改造为推动力的城市再开发。比较典型的如北京、

上海、广州、天津、深圳、南京等地的地铁建设已经开通，

同时国家还批准了青岛、杭州、武汉、重庆、成都、哈尔滨

等城市兴建地铁。大连、兰州、昆明、西安、长春、鞍山、

佛山、乌鲁木齐等城市也正着手筹建地铁的工作。而贵阳等

市的地下空间规划也已纳入了城市总体规划当中。这表明，

我国的城市地下空间利用已开始成为城市建设和改造的有

机组成部分，进入了适度发展的新阶段。但目前存在发展不

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平衡的状况，部分发达地区的特大城市(如北京、上海)已进

入发育期的新格局，并引导着我国地下空间开发利用的发展

方向。其发展具体体现在以下几方面：

——开发规模扩大，开发速度加快。

——开始从孤立建设转变为城市建设和改造的组成部

分。

——改善城市交通成为地下空间开发利用的主要动

因。

——地下变电站内部环境和安全标准有所提高。

——地下空间利用的综合形象有所改善。

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四、国内外地下空间开发利用案例研究

（一）国外地下空间开发案例

1.巴黎拉德芳斯：扩容城市中心区

拉德芳斯位于巴黎西北部，是以商务办公功能为主（写

字楼 250 万平方米），集居住、购物、会展、旅游等多种功能

为一体的城市副中心。

新城规划立体的道路交通系统，过境交通与区内交通在

不同平面层进行交汇，进入新区的汽车，先驶入新区外围的

环形高架车道，通过立交桥转入区内主干路和立体停车库。

新城共设有 14 个停车库，停车量将近 3.5 万辆。新城中心

建造长约 600 米、宽约 80 米的立体步行平台，步行平台下

一层至二层主要为商业、餐饮和娱乐等，地下商业大部分是

连通的，行人可经过商场到达停车库或公交换乘大厅。地上

部分有林荫道、花园、广场和喷水池等多种室外活动空问，

商务办公楼也同样用二层天桥将商业与办公联系起来，形成

舒适的步行环境和发达的换乘系统。

图 10 巴黎拉德芳斯剖面图

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图 11 巴黎拉德芳斯新城平面图

2.巴黎卢浮宫：保护历史文化资源

卢浮宫以开发利用地下空间为主的扩建工程建于 1984-

1988年。在卢浮宫扩建工程中，出于对卢浮宫历史价值的尊

重和原有风貌的保护，设计者利用被宫殿建筑包围的拿破仑

广场地下的空间容纳了全部扩建内容。扩建部分总建筑面积

达 6.2万平方米，包括图书馆、艺术商店、餐厅、演讲表演

厅、视听室、管理储藏和大型停车场。地面只留出入口，在

广场正中设置一个高 2l米，底宽 30米的玻璃金字塔出入口，

其南、北、东三面还有三座 5米高的小玻璃金字塔天窗，解

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决了采光问题，成功对历史文化建筑实施了现代化改造。

图 12 地下空间主入口 图 13 卢浮宫地下空间

3.瑞典：市政设施地下化

瑞典斯德哥尔摩郊区的哈马碧滨湖城是瑞典著名的生

态街区。

图 14 瑞典地下垃圾处理系统

每个社区均设有分类垃圾投掷点，垃圾投掷点通过地下

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管道与一个中央收集站联结，整个收集过程自动化。在环境

循环链中，垃圾可以变废为宝，如有机垃圾可以被转化或制

成生物沉渣并用作田间肥料；可燃烧的垃圾也可成为当地热

电厂的燃料。

4.加拿大蒙特利尔：地下城

蒙特利尔空间有限、用地节约，气候严寒，降雪期达 6

个月，地下城方便了市民出行。

图 15 地铁与地下城平面图

整个地下城包括 2 条地铁线、10个地铁站及 3公里长的

地下通道，连接 62 座地面建筑，由室内公共广场、大型商业

中心、城市快速轨道交通构成的“全天候”地下城，是全世

界规模最大的地下城。

5.加拿大多伦多：地下网络

加拿大 PATH 长 27 公里，连接 6个地铁站，和公共交通

枢纽，每天集散数十万通勤人流和游客。超过 125 个接口通

往中心区任何一点，连接 50 多个商务楼、20个停车场、2个

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百货公司、6 个酒店及铁路、码头、多伦多重要景点。有 37.16

万平方米商业，1200 家商铺。

图 16 地下网络示意图

6.日本：综合深层利用

日本是个资源短缺的国家，尤其是土地资源，综合利用

地下空间、深层次开发地下空间是未来发展的必然需求，也

是日本得以快速发展的重要因素。其地下空间的开发涉及到

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交通、市政等多方面。

日本新宿地下车站是汇聚了 JR线、地铁、私营铁路、数

十条电车的日本最大的枢纽站，强调地下与地上功能的有机

复合，倡导行人优先的顺畅步行体系，以及地下空间与自然

环境的有机结合。

共同沟最早形成于法国巴黎，而后经过几十年的发展，

在日本达到成熟阶段。日本东京共同沟的长度在世界各大城

市中排名榜首，在规划、设计、施工、管理、营运等方面自

上而下和自下而上已形成了一整套完整的法律、法规、规定、

办法。东京地下 40m 深处的共同沟被誉为“防震生命线”。岐

阜将日本中微子天文观测站建设在地底 1000 米。

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（共同沟） （地铁站）

（立体空间示意图） （地下天文观测站）

图 17 日本地下空间利用实例

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（二）国内地下空间开发案例

1.上海

图 18 外滩综合改造

外滩隧道，是位于上海外滩地下的城市快速路。南起中

山南路老太平弄，沿中山南路、中山东二路、中山东一路、

吴淞路至海宁路，全长 3.3公里，其中在延安东路和长治路

各有出入口。外滩隧道于 2010 年 3 月 28 日正式建成通车。

外滩通道建成以后，有效解决了 70%的过境交通问题，大幅

度减轻了过境交通对于外滩地区交通的压力。并且外滩通道

与人民路隧道、新建路隧道等过江隧道进行了衔接，将外滩、

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小陆家嘴、北外滩等区域进一步联系起来，形成更加一体化

的中央商务区。

上海人民广场地下空间集合了轨道交通枢纽、商业设施、

市政设施等多种功能，地面主要以公园绿地为主。

图 19 上海人民广场地下开发

上海静安寺地下 500kv的大容量变电站，在地下超过 30

米的地方，地面为大面积的绿地，实现了市政设施与公园绿

地的完美结合。

图 20 静安寺地下变电站

上海安亭新镇规划了总长 6km的地下综合管廊。

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图 21 嘉定安亭地下综合管廊

2.北京：中关村

中关村地上建筑面积 100万平方米，地下建筑面积 50万

平方米，是全国首例三位一体（地下综合管廊+地下空间开发

+地下环行车道）的地下综合体构筑物模式。地下一层为车道，

是交通大动脉；二层为物业用房；三层为水、电、气、通信

等管廊。

北京中关村地下空间开发的特点是：在规划阶段就明确

了立体开发；地下环路与城市交通、地下车库有效衔接，构

筑高效、立体交通系统；地下配套商业、娱乐、餐饮，有效

服务地面商务人群；高强度地下空间开发，使地面环境质量

保持较高水平，绿地率达到 30%。

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图 22 北京中关村地下环路示意图

3.深圳：福田地下综合交通枢纽

我国第一座地下火车站，集高速铁路（广深港客运专线）、

城际铁路、城市轨道、公交以及出租等于一体的立体式综合

交通枢纽，总建筑面积达 15 万平方米，投资约 70亿。地下

一层是高铁和地铁换乘层，地下二层是高铁候车层及地铁 2、

11 号线站台层，地下三层是高铁和地铁 3 号线站台层，开挖

深度 30m。

福田地下综合交通枢纽体现了高效率、大容量、无缝接

驳、以人为本的特点。换乘大厅设有艺术走廊，以实物形式，

展示深圳发展历史，地面为绿化公园；枢纽内不设小汽车停

车场，鼓励公共交通出行，或通过周围停车场衔接。

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图 23 福田地下综合交通枢纽示意图

4.杭州：钱江新城地下城

钱江新城的核心区面积 4.02km2，地下空间总建筑面积

258 万 m2。集商业、文化娱乐、交通疏散、停车、人防、市政

设施和设备用房于一体。地下地上一体化立体商业步行街系

统，长 9m，涉及 30 个街区，近 80 座建筑。地下共四层，地

下一层商业、文化；地下二、三层停车、设备，局部四层。

地下城的特点是以地铁为中心，地下购物走廊为纽带，

街区下沉广场为节点，构建立体化的步行系统，以商业、娱

乐设施为主元素，激活地下空间。

图 24 钱江新城地下城平面图及效果图

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五、对我区地下空间开发利用的启示

（一）地下空间利用总体趋势

从国内外地下空间开发的实例可以看到，其发展的总体

趋势是：功能综合、深层开发、全面利用。

（二）地下空间利用综合表现

——交通枢纽：最强吸引，利用交通枢纽建设推进地下

空间的同步开发。

——广场绿地：和谐结合，可以利用城市公园等绿地进

行适量的开发。

——城市新区：最佳实践，城市新区是进行地下空间开

发利用的最佳区域。

——功能综合：最优效益，重要节点的地下空间开发尽

量实现功能的综合。