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个人观点，仅供参考
内部报告，妥善保管
重要环境信息参考 第 6 卷 第 1 期（总第 73 期）
环境保护部环境规划院 2010 年 1 月 4 日
重点流域水污染防治专项规划实施 2008 年度评估报告
李云生 王东 徐敏 赵越 孙娟 谢阳村 刘伟江 吴悦颖 陈岩 山丹 顾培 张晓楠 张文静
（环境保护部环境规划院，北京，100012）
《重点流域水污染防治规划（2006-2010 年）》（以下简称《规
划》）规定“实行规划年度评估制度，每年对规划实施进展、水质情
况、排污总量和环境管理等情况进行年度分析和评估”，结合 2009 年
重点流域考核工作，我院启动了对淮河、海河、辽河、松花江、黄河
中上游、三峡库区及其上游、太湖、巢湖、滇池等 9个重点流域规划
执行情况的评估工作，总结规划评估的 3 个结论，并提出“十二五”
规划编制和实施的 3 方面建议。
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一、2008 年度规划实施评估结论
（一）重点流域水质总体有所改善，但巢湖和滇池流域氨氮、总氮和
总磷浓度呈上升趋势。
对 2008 年重点流域 478 个国控断面按《地表水环境质量标准
（GB3838-2002）》全指标（水温除外）进行总体评价，Ⅰ-Ⅲ类、Ⅳ
类、Ⅴ类、劣Ⅴ类断面比例分别为 25.7％、22.0％、13.0％、39.3％，
Ⅰ-Ⅲ类比例上升 7.0%，劣 V 类比例下降 4.9%。淮河流域Ⅰ-Ⅲ类比
例上升12.8%，劣V类比例下降2.3%。海河流域Ⅰ-Ⅲ类比例上升.07%，
劣 V 类比例下降 7.6%。辽河流域Ⅰ-Ⅲ类比例上升 5.4%，劣 V类比例
下降 10.9%。松花江流域劣 V类比例下降 11.9%。黄河中上游流域Ⅰ-
Ⅲ类比例上升 18.2%，劣 V 类比例下降 6.8%。三峡库区及其上游流域
Ⅰ-Ⅲ类比例上升 16.3%，劣 V 类比例下降 9.3%。太湖流域Ⅰ-Ⅲ类比
例上升 7.0%，劣 V类比例下降 7.6%。巢湖流域Ⅰ-Ⅲ类比例下降 9.4%，
劣 V 类比例上升 6.6%。滇池流域劣 V类比例上升 38.9%。
对除太湖外的 8个重点流域《规划》的 208 个国控断面进行评价，
按全指标评价的超标率为 57.0%，比 2005 年下降 9.8%，2008 年淮河、
海河、辽河、松花江、黄河中上游、三峡库区及其上游、巢湖、滇池
流域的超标率分别为 43.1%、34.5%、66.7%、70.8%、52.5%、84.2%、
68.2%、84.6%。
氨氮已成为超过高锰酸盐指数的首要污染因子。2008 年规划国
控断面高锰酸盐指数平均浓度 6.27mg/l（达到Ⅳ类标准），比 2005
年下降 1.24mg/l，劣 V 类断面占 5.2%；氨氮平均浓度 2.17mg/l（超
过Ⅴ类标准的 0.085 倍），劣Ⅴ类断面占 20.8%。
总氮（TN）、总磷（TP）等营养物质污染指标达标难度大。2008
年重点流域地表水河流国控断面中 TN 指标的平均浓度 4.41mg/l，超
过湖库 V类标准 1.2 倍，超过湖库 V类标准的断面数占 47.8%。TP 平
均浓度 0.27mg/l，超过湖库 V 类标准 0.35 倍，劣于湖库 V 类标准的
断面占 31.2％。
三峡库区及其上游、巢湖和滇池等流域部分有机污染物指标的平
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均浓度呈上升趋势，水污染形势趋于严峻。对高锰酸盐指数指标，巢
湖和滇池流域比 2005 年分别上升 0.17mg/L、2.65mg/L。对氨氮指标，
巢湖和滇池流域分别上升 0.38mg/L、1.34mg/L。对总氮指标，三峡
库区及其上游、巢湖和滇池流域分别上升 0.4mg/L、0.31mg/L、
3.05mg/L。对总磷指标，三峡库区及其上游、巢湖和滇池流域分别上
升 0.03mg/L、0.02mg/L、0.11mg/L。
（二）重点流域规划项目完成率（含调试）为 47%，7 个省份项目完
成率低于 30%。
淮河、海河、辽河、巢湖、滇池、三峡库区及其上游和黄河中上
游等 7个流域水污染防治规划中，共安排了 2489 个项目。到 2008 年
底，已完成项目 921 个，占 37.0%；调试项目 249 个，占 10.0%；在
建项目 670 个，占 26.9％；前期研究项目 471 个，占 18.9%；未启动
项目 178 个，占 7.2%。
7 个流域中淮河、海河流域的项目完成率分别为 52.8%、48.7%，
次之是黄河中上游流域，项目完成率为 33.9%。项目进展相对较落后
的是辽河、三峡库区及其上游、巢湖、滇池流域，项目完成率分别为
10.9%、20.4%、19.6%、21.5%。
部分省份项目进展相对滞后。海河流域北京、天津和内蒙古等 3
省区的项目完成率分别为 30.4%、25.6%和 12.5%。辽河流域内蒙古项
目完成率为 9.7%。三峡库区及其上游流域的湖北和贵州项目完成率
为 16.8%和 18.7%。黄河中上游流域甘肃、宁夏和内蒙古的项目完成
率分别为 26.6%、26.5%和 22.1%。
（三）重点流域 COD 总量减排总体进展顺利，部分省份距实现目标
差距较大。
截至 2008 年底，淮河、海河、辽河、松花江、黄河中上游、三
峡库区及其上游、巢湖和滇池等流域 COD 排放量 576.3 万吨，在 2005
年基础上削减了 11.8%。其中松花江和三峡库区及其上游等流域已超
额完成 2010 年总量控制目标，淮河流域完成了总量控制目标的
4
86.2%，黄河中上游流域基本完成了总量控制目标（总量完成率为
99.8%），海河和辽河流域分别完成了总量控制目标的 34.4%和 61.3%。
巢湖和滇池流域按照 2008 年环境统计数据，巢湖流域 COD 和氨氮排
放量 6.88 万吨和 0.76 万吨，削减率分别为 10.6%和 20%。滇池流域
COD 排放量 1.67 万吨，在 2005 年基础上削减了 16.4%。
重点流域范围内大部分省份的总量控制目标已实现“时间过半、
任务过半”要求，但部分省份总量控制目标完成难度大。淮河流域安
徽省仅完成总量目标的 10.9%、黄河中上游流域陕西省仅完成总量控
制目标的 4.4%、海河流域山西、河南、内蒙古的总量在“十一五”
期间不降反升。
二、“十二五”水污染防治规划建议
（一）充分考虑流域及区域的水环境质量改善需求，建立流域常规性
指标和区域性指标相结合的污染物总量指标体系。
分析流域共性水环境问题及区域特征污染问题，落实各级政府目
标责任和客观反映水环境质量变化趋势并重，建立国家常规指标与流
域区域特征指标相结合的污染物总量指标体系。
从各重点流域主要超标因子分析，淮河流域主要超标因子为氨
氮、COD 和生化需氧量；海河流域主要超标因子为化学需氧量、氨氮、
总磷、生化需氧量等；辽河流域主要超标因子为氨氮、化学需氧量、
粪大肠菌群、生化需氧量和高锰酸盐指数等；黄河中上游流域主要超
标因子为氨氮、COD、生化需氧量和粪大肠菌群等；松花江流域主要
超标因子为粪大肠菌群、化学需氧量、高锰酸盐指数和氨氮；三峡库
区及其上游流域主要超标因子为总氮、粪大肠菌群、氨氮和高锰酸盐
指数，巢湖流域主要超标因子为总氮、总磷、氨氮、石油类和高锰酸
盐指数；滇池流域主要超标因子为化学需氧量、总氮、总磷和氨氮。
“十一五”期间重点流域国控断面常规监测中，部分断面出现了重金
属超标现象，如淮河镉，海河汞，黄河镉、铜、汞，三峡库区及其上
游砷、镉等指标超标。氨氮和化学需氧量（或高锰酸盐指数）是需要
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全面治理的污染物，总氮、总磷、重金属指标在部分重点区域污染治
理中应加以重视。
从污染物排放统计数据完整性来看，氨氮和化学需氧量在环境统
计和污染源普查两套数据中均有按工业和生活分类的排放数据，两套
数据基本可以覆盖全部点源污染排放的统计口径，能够较好地反映污
染物排放情况，可以作为流域总量控制的指标。总磷、总氮截至目前
未纳入环境统计，在污染源普查数据中采用系数计算法进行统计，两
种指标基本可以表征生活污染、农业污染的排放情况，但无工业污染
源的统计数据，难以进行趋势分析和确定阶段性总量目标，因此总氮
和总磷暂时不宜纳入流域性总量控制范围。
从污染物减排技术可行性分析，氨氮和化学需氧量的污染治理方
式可以采取以点源治理为主、以面源防治为辅的总量控制方式，COD
总量控制已形成比较成熟的技术路线和管理实践；氨氮实行总量控
制，统计数据全面，污染来源较为明确，污染控制技术可行。总磷和
湖库的总氮超标主要由面源污染引起，目前还难以在全部流域范围内
采取总量控制手段进行全面治理。重金属污染指标部分区域污染严
重，可以实行区域总量控制，在技术上可行。
综上，COD 和氨氮可作为流域常规指标在重点流域范围内实行总
量控制。总磷、重金属、总氮等具有区域特征的污染物，根据实际需
求，采用区域总量控制方式。
（二）规范规划项目库建设，增强项目实施绩效评估和管理。
“十一五”治污项目缺乏技术经济优化过程且运行效益不佳。以
海河流域山西省和河南省为例，两省项目完成率分别为 70.7%和
73.1%，但两省化学需氧量排放总量不降反升。截至 2008 年重点流域
《规划》城镇污水处理设施项目已建成 278 座，设计处理能力 857.1
万吨/日，平均处理水量 489 万吨/日，实际处理平均负荷率为 57.1%，
其中海河流域负荷率为 42.2%。“十二五”要充分总结以往规划项目
设计的经验和不足，充分考虑规划编制阶段项目准备的不完善性和项
目本身的不确定性（如工业企业受市场的影响，城镇污水处理厂受城
6
市布局调整的影响等），建议由环保部出台重点流域“十二五”《规
划项目申报技术细则》，指导省级环保部门并会同发改、建设、水利、
农业、海洋、林业等有关部门建立规划项目库，加强对项目的投资、
规模和污染物削减量的审核。
根据重点流域总体目标和主要任务，以分区控制、突出重点，工
程项目分级管理、动态更新为原则，构建由一般性项目和骨干工程组
成的项目两级体系。第一级为一般性项目，由省级地方政府依据规划
目标实施的需要或在每年编制规划实施方案时确定，在规划编制过程
中以省级行政区为单位建立规划项目库，完成规划项目的各项前期准
备工作，并纳入重点流域水污染防治项目库，每年可动态更新和滚动
实施项目库的项目。第二级为骨干工程，是指对流域污染防治有重大
影响的工程，立足于项目布局最优化和水环境改善效益的最大化，是
国家投入规划项目建设资金的依据。骨干工程由国家统一规划，省级
地方政府细化并组织实施。
“十二五”规划项目还应充分考虑地方对项目运营的经济支撑能
力。加强对已建成工业和城镇污水处理设施的运营监管，落实城市污
水处理费征收政策措施，保障已建成的污水处理厂正常运行。
（三）完善水质考核体系，继续深化水污染防治责任。
《重点流域水污染防治专项规划实施情况考核指标解释（试行）》
（环办函[2009]445 号）规定除淮河和“三湖”流域外主要对流域常
规的高锰酸盐指标（或 COD）和单一的跨省界断面进行考核，对区域
性污染特征指标（尤其是对人体健康有影响的有毒有害污染物）尚未
予以考虑，在考核中还发现考核断面设置的空间分布不尽合理，省际
之间差异较大。部分省只有 1 个至 2个考核断面（如海河流域山东省
和黄河中上游流域陕西省分别仅有 1个断面）。既难以全面反映流域
内水环境质量状况，又对地方政府的工作产生较大的压力。
就水质考核断面的设置，应主要为饮用水源地、跨国界、跨省界
和重要江河支流入江断面以及主要入河支流控制断面、沿江（河）重
要城市控制断面、流域入海口控制断面等几大类型的国控断面，如有
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部分省控或市控断面为跨省界或具有突出的功能，也可将其设为考核
断面，同时形成该类断面升为国控断面的建议方案。建议“十二五”
期间建立国家重点流域跨界水质断面的生态补偿与污染赔偿机制，建
立流域水质保护经济责任机制。
就水质考核指标而言，建议严格执行《地表水环境质量标准》要
求，建议全部 24 项指标均作为考核指标。
附件：重点流域水污染防治规划实施 2008 年度评估报告
主送：环境保护部部长、副部长、党组成员，总工程师
抄送：办公厅，规划司，法规司，污防司，生态司，环评司，科技司，
总量司、监测司、监察局，国际司，人事司，核安全司，宣教司、机
关党委等相关单位和领导
签发人：王金南 传 真：010-84915995
联系人：田仁生 联系电话：010-84915238
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附件
重点流域水污染防治规划 2008 年度评估报告
李云生 王东 徐敏 赵越 孙娟 谢阳村 刘伟江 吴悦颖 陈岩 山丹 顾培 张晓楠 张文静
（环境保护部环境规划院，北京，100012）
“十一五”期间，国务院先后发布了淮河、海河、黄河中上游、
辽河、松花江、三峡库区及其上游、太湖、巢湖和滇池流域的水污染
防治规划。根据环境保护部的要求，环境规划院成立了技术组，对这
些规划开展中期，特别是 2008 年度的实施评估。评估主要包括流域
水环境质量、流域总量控制、流域治理工程等。评估表明，这些重点
流域水质总体有所改善，但巢湖和滇池流域氨氮、总氮和总磷浓度呈
上升趋势；重点流域规划项目完成率（含调试）为 47%，7 个省份项
目完成率低于 30%。重点流域 COD 排放总量减排总体进展顺利，但部
分省份距实现目标差距较大。
1 背景
1.1 流域规划的考核与评估
1.1.1 2008 年度流域考核
为全面推进重点流域水污染防治工作，按照《重点流域水污染防
治专项规划实施情况考核暂行办法》（国办发[2009]38 号）的要求，
2009 年环境保护部会同发展改革委、监察部、财政部、住房城乡建
设部、水利部等有关部门，联合完成了海河、辽河、三峡库区及其上
游、黄河中上游、巢湖、滇池、太湖等重点流域 21 个省、自治区、
直辖市水污染防治“十一五”专项规划（以下简称《规划》）2008
年度实施情况的考核工作。
重点流域专项规划考核工作以水质和项目进展情况为重点，采用
9
百分制评分方法进行考核，其中水质目标综合达标率占 70 分，项目
完成率占 30 分。8 个重点流域（松花江除外）共考核了 139 个断面
和 2489 个项目。2008 年度流域考核结果如下：1）三峡库区及其上
游、海河、黄河中上游、辽河等流域以高锰酸盐指数评价，达标率分
别为 100％、50％、91.7％和 100％。2）淮河流域以高锰酸盐指数评
价，达标率为 95.6%；以氨氮计，达标率 82.6%。3）太湖、巢湖、滇
池等流域以高锰酸盐指数评价，断面水质达标率分别为 93.8％、
85.7％和 66.7％；以氨氮（总氮）评价，断面水质达标率分别为 50％、
47.6％和 0％；以总磷评价，断面水质达标率分别为 75％、71.4％和
50％。
1.1.2 流域考核与评估的差异
重点流域“十一五”专项规划提出了考核与年度评估的工作要求。
其中考核是指为加快实施流域水污染防治专项规划，进一步落实水污
染防治责任制，改善水环境质量，依据相关考核办法对规定的断面和
指标进行考核。评估是指在分析规划实施效果、识别流域水环境问题
时，对若干断面的水质变化趋势进行评估，其结果不作为有关政府绩
效考核的内容。
因此考核是一种制度，评估的对象是一个过程。为全面分析流域
规划实施中存在的问题，总结经验和教训，开展如下的评估工作。
1.2 评估范围与内容
1.2.1 评估范围
评估范围包括《淮河流域水污染防治规划(2006-2010)》、《海河
流域水污染防治规划(2006-2010)》、《黄河中上游流域水污染防治规
划(2006-2010)》、《辽河流域水污染防治规划(2006-2010)》、《松花江
流域水污染防治规划(2006-2010)》、《三峡库区及其上游流域》、《太
湖流域水环境综合治理总体方案》、《巢湖流域水污染防治规划
(2006-2010)》和《滇池流域水污染防治规划(2006-2010)》等涉及的
10
省和自治区及有关的地市和区县。
流域名称 范 围
淮河 河南、安徽、山东、江苏四省，共 35 个地（市）151 个县（市、区）
海河 北京市、天津市、河北省全部以及河南省、山东省、山西省、内蒙古自
治区部分地区，共 30 个地（市、盟）232 个县（旗、市、区）
辽河 内蒙古、吉林及辽宁 3个省及自治区，共计 15 个地级市（56 个县、旗）
松花江 内蒙、吉林、黑龙江 3个省，共计 25 个地级市（105 个县）
黄河中上游 青海、甘肃、宁夏、内蒙、山西、陕西及河南 7个省，共计 51 个地级市
（275 个县）
三峡库区及其上
游 库区 20 个区县、影响区 42 个区县和上游区 38 个地市 214 个区县
太湖
江苏省苏州、无锡、常州和镇江 4 个市共 30 个县（市、区），浙江省湖
州、嘉兴、杭州 3 个市共 20 个县（市、区），上海市青浦区的练塘镇、
金泽镇和朱家角镇，总面积 3.18 万平方公里
巢湖 巢湖流域涉及安徽省合肥市、巢湖市和六安市的7 个区县，流域面积1.35
万平方公里
滇池 滇池流域涉及昆明市主城区（包括五华、盘龙、官渡、西山四区）、呈贡
县、晋宁县和嵩明县，流域面积 2920 平方公里
注：太湖流域范围为《太湖流域水环境综合治理总体方案》中确定的范围。
1.2.2 评估主要内容
规划断面水质。按断面类型和属性进行分类评价，包括“十一五”
期间流域水质变化趋势，分水期流域水质断面的主要超标因子、超标
倍数；分析规划断面水质目标完成情况。
总量控制目标。根据 2005-2008 年流域内工业和生活污染物排放
总量，对《规划》流域总量控制指标及各省总量控制指标完成情况、
以及变化趋势进行分析评估。
规划项目实施。根据“十一五”中期考核结果，分析流域各省的
工业污染防治项目、城镇污水处理设施项目、区域综合治理项目的实
施和完成情况。
总体判断与分析。综合考虑项目、总量与水质之间的关系，采用
逻辑关系验证，分析项目、总量和水质之间的响应关系。
规划编制与实施的问题分析。调查工作进展情况，剖析规划执行
过程中遇到的问题，识别影响规划实施的关键性因素。
规划编制与实施的建议。总结分析规划编制与实施的经验和问
11
题，为“十二五”流域规划提供基础。
2 重点流域社会经济、水资源与水环境总体情况
2.1 社会经济发展情况
本报告涉及的 9个重点流域社会经济发展形势良好，城市化率进
一步提高。2007 年流域范围内总人口为 7.23 亿（占全国总人口的
54.7%），比 2005 年增加 887 万；城镇人口 3.19 亿（占全国城镇人
口的 53.7%），比 2005 年增加 2237 万；流域 GDP 为 13.9 万亿（占
全国总 GDP 的 55.6%），比 2005 年增加 3.97 万亿。
表 1 社会经济数据表
流域 总人口（万人） 城镇人口（万人） GDP（亿元）
淮河 16821.7 6284.6 23881.3
海河 14470.5 7035.5 37073.7
辽河 4342.0 2464.9 8760.3
松花江 6280.1 3348.1 11878.3
黄河中上游 11153.8 4772.7 21546.4
三峡库区及其上游
15551.5 5647.2 18439.0
太湖 2361.0 1611.5 14400.6
巢湖 903.5 436.2 1738.8
滇池 408.3 295.2 1165.2
流域合计 72292.3 31895.9 138883.6
2.2 水资源变化趋势
“十一五”期间淮河、海河、辽河、松花江和黄河等 5个流域水
资源量变化年度不一，5个流域 2007 年水资源总量均少于 2005 年资
源总量。
12
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
淮河 海河 辽河 松花江 黄河
水资
源总量（亿立方米
）
2005 2006 2007
图 1 重点流域年度水资源量趋势表（数据来源于水利部《水资源公报》）
2.3 国控断面水环境质量总体趋势分析
2.3.1 常规 9/10 项*指标评价
2008 年，9 个重点流域范围内共 478 个国控断面（其中 7 个为断
流断面），184 个断面水质达到或优于Ⅲ类，占 39.1％，比 2005 年
上升 10.6%；105 个断面达Ⅳ类，占 22.3％，比 2005 年下降 4.6%；
39 个断面为 V 类，占 8.3％，比 2005 年下降 2.6%；劣 V 类断面 143
个，占 30.3％，比 2005 年下降 3.4%。
*常规 9/10 项是指：河流 9 项，包括 pH、溶解氧、氨氮、高锰酸盐指数、五日生化需氧量（BOD5）、石油
类、挥发酚、汞和铅等九项指标作为河流水质的评价指标。湖库 10 项，包括溶解氧、高锰酸盐指数、五日
生化需氧量、氨氮、总氮、总磷、铅、汞、挥发酚和石油类 10 项作为湖库水质的评价指标。 全指标是指：按《地表水环境质量标准（GB3838-2002）》表 1 中规定的 23 项指标评价（水温未参与评价，
河流总氮不参评）。
13
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2005
2006
2007
2008
2005
2006
2007
2008
2005
2006
2007
2008
2005
2006
2007
2008
2005
2006
2007
2008
2005
2006
2007
2008
2005
2006
2007
2008
2005
2006
2007
2008
2005
2006
2007
2008
2005
2006
2007
2008
淮河 海河 辽河 松花江 黄河 三峡 太湖 巢湖 滇池 流域合计
Ⅰ-Ⅲ Ⅳ Ⅴ 劣Ⅴ
图 2 重点流域国控断面水质总体趋势（常规 9/10 项）
淮河流域属中度污染，水体水质明显改善，Ⅰ-Ⅲ类断面比例从
2005 年的 17%上升为 31%；劣Ⅴ类断面从 2005 年的 31%下降为 2008
年的 22%。
海河流域属重度污染，水质略有改善，Ⅰ-Ⅲ类断面从 2005 年的
22%上升为 29%，劣Ⅴ类断面从 2005 年的 54%下降为 2007 年的 51%。
辽河流域属中度污染，Ⅰ-Ⅲ类断面比例从 2005 年的 29.7%上升
为 37.8%，劣Ⅴ类断面比例从 2005 年的 40.5%下降为 32.4%，总体上
水质有所改善；但 2008 年Ⅴ类和劣Ⅴ类水质比例仍占 51%（2005 年
为 49%），水污染态势没有得到根本缓解。
松花江流域为轻度污染，2005-2008 年松花江流域水质呈改善趋
势，Ⅰ-Ⅲ类水质断面逐年增加，所占比例从 2005 年的 23.8%上升到
2008 年的 33.3%；Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面比例呈下降趋势，分别从
2005 年的 11.9%、19.0%下降到 2008 年的 7.1%、14.3%。
三峡库区及其上游流域总体水质良好，且基本上呈现逐年改善趋
势，2005、2006、2007和2008年Ⅰ-Ⅲ类断面比例分别为72.1%、74.4%、
81.4%和 83.7%，劣Ⅴ类断面比例为 14.0%、11.6%、11.6%和 9.3%。
黄河中上游流域属中度污染，2005-2008 年水质逐年改善趋势较
为明显，Ⅰ-Ⅲ类断面比例从 2005 年的 40.9%上升为 68.2%；劣Ⅴ类
断面从 2005 年的 25.0%下降为 2008 年的 20.5%。
14
太湖流域 2005-2008 年水质有所改善，Ⅰ-Ⅲ类断面比例从 2005
年的 17.8%上升为 28.6%；劣Ⅴ类断面从 2005 年的 36.7%降为 2008
年的 31.3%。
巢湖流域“十一五”水质呈恶化趋势。2008 年Ⅰ-Ⅲ类、Ⅳ、Ⅴ
和劣Ⅴ类的断面比例占 19.2％、30.8%、7.7％、42.3％。相比 2005
年，Ⅰ-Ⅲ类断面比例下降 9.4%，劣Ⅴ类断面上升 6.6%。
滇池流域“十一五”水质呈恶化趋势。2008 年Ⅰ-Ⅲ类、Ⅳ、Ⅴ
和劣Ⅴ类的断面比例占 11.1％、5.6%、0、83.3％。相比 2005 年，
Ⅰ-Ⅲ类和Ⅴ类断面比例与 2005 年持平，但 2005 年的 38.9%的Ⅴ类
断面在“十一五”期间恶化为劣Ⅴ类断面，使劣Ⅴ类断面比例上升了
38.9%。
2.3.2 全指标评价
2008 年 9 个重点流域范围内共 478 个国控断面，其中 121 个断
面水质达到或优于Ⅲ类，占 25.7％，比 2005 年上升 7.0 个百分点；
104 个断面达Ⅳ类，占 22.1％；61 个断面为 V 类，占 13.0％；185
个断面为劣 V 类，占 39.3％，比 2005 年下降 4.9 个百分点。与常规
9/10 项评价相比，Ⅰ-Ⅲ类下降 13.4%，劣 V 类断面比例上升 9.0%。
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2005
2006
2007
2008
2005
2006
2007
2008
2005
2006
2007
2008
2005
2006
2007
2008
2005
2006
2007
2008
2005
2006
2007
2008
2005
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2007
2008
2005
2006
2007
2008
2005
2006
2007
2008
2005
2006
2007
2008
淮河 海河 辽河 松花江 黄河 三峡 太湖 巢湖 滇池 流域合计
Ⅰ-Ⅲ Ⅳ Ⅴ 劣Ⅴ
图 3 重点流域国控断面水环境质量总体趋势（全指标）
淮河流域 2008年Ⅰ-Ⅲ类、Ⅳ、Ⅴ和劣Ⅴ类的断面比例占24.4％、
15
33.7%、8.2％、33.7％。相比 2005 年，Ⅰ-Ⅲ类断面比例上升 12.8%，
劣Ⅴ类断面下降 2.3%。与常规 9/10 项评价相比，Ⅰ-Ⅲ类断面比例
下降 14%，劣 V 类断面比例上升 11.6%。
海河流域 2008年Ⅰ-Ⅲ类、Ⅳ、Ⅴ和劣Ⅴ类的断面比例占22.2％、
7.9%、17.5％、52.4％。相比 2005 年，Ⅰ-Ⅲ类断面比例上升 0.7%，
劣Ⅴ类断面下降 7.6%。与常规 9/10 项评价相比，Ⅰ-Ⅲ类断面比例
下降 6.4%，V 类断面比例上升 11.2%。
辽河流域 2008 年，Ⅰ-Ⅲ类、Ⅳ类、Ⅴ类和劣Ⅴ类断面比例分别
为 35.1%、5.4%、16.2%、43.2%。相比 2005 年，Ⅰ-Ⅲ类上升 5%，劣
Ⅴ类断面比例下降 11%。与常规 9/10 项评价相比，劣 V 类断面比例
上升 10.8%。
松花江流域 2008 年Ⅴ类、劣Ⅴ类断面分别为 9.5%、26.2%，Ⅰ-
Ⅲ类断面比例与 2005 年持平，占 21.4%，Ⅳ类断面数不断增加，比
例从 26.2%增加到 42.9%。与常规 9/10 项评价相比，Ⅰ-Ⅲ类下降
11.9%，劣 V 类断面比例增加 11.9%。
黄河中上游流域 2008 年Ⅰ-Ⅲ类、Ⅳ、Ⅴ和劣Ⅴ类的断面比例占
45.5％、6.8%、20.4％、27.3％。相比 2005 年，Ⅰ-Ⅲ类断面比例上
升 18.2%，劣Ⅴ类断面下降 6.8%。与常规 9/10 项评价相比，Ⅰ-Ⅲ类
下降 22.7%，V 类断面增加 13.7%，劣 V 类断面比例增加 6.8%。
三峡库区及其上游流域 2008 年Ⅰ-Ⅲ类、Ⅳ类、Ⅴ类和劣Ⅴ类断
面比例分别为 41.9%、16.3%、11.6%、30.2%（不考虑总氮污染因子）。
相比 2005 年，Ⅰ-Ⅲ类断面比例上升 16.3%，劣Ⅴ类断面下降 7%。与
常规 9/10 项评价相比，Ⅰ-Ⅲ类下降 41.8%，劣 V 类断面比例增加
20.9%。
太湖流域 2008年Ⅰ-Ⅲ类、Ⅳ、Ⅴ和劣Ⅴ类的断面比例占17.0％、
27.6%、15.2％、40.2％。相比 2005 年，Ⅰ-Ⅲ类断面比例上升 7%，
劣Ⅴ类断面下降 7.6%。与常规 9/10 项评价相比，Ⅰ-Ⅲ类断面比例
下降 11.6%，劣 V 类断面比例增加 8.9%。
巢湖流域采用常规 9/10 项和全指标分析对水质的评价结果并无
影响。
16
滇池流域*2008 年Ⅰ-Ⅲ类、Ⅳ、Ⅴ和劣Ⅴ类的断面比例占
11.1％、5.6%、0、83.3％。相比 2005 年，Ⅰ-Ⅲ类和Ⅴ类断面比例
与 2005 年持平，但 2005 年的 38.9%的Ⅴ类断面在“十一五”期间均
恶化为劣Ⅴ类断面，使劣Ⅴ类断面比例上升了 38.9%。“十一五”期
间巢湖流域水质恶化。
【重点流域劣 V 类断面的主要污染因子1】不同重点流域的污染
特征及污染因子不同，具体如下。
淮河流域 50 个劣 V 类断面中，氨氮指标占 38%，其次是总磷指
标（20%）略有污染逐渐严重的趋势，排名第三的是化学需氧量指标，
“十一五”期间水体中 COD 改善明显（仅占 10%）。
海河流域 52 个劣 V 类断面中，主要污染因子是总氮和氨氮分别
占 98%和 58%，次之化学需氧量、总磷和生化需氧量指标分别是 54%、
44%和 44%。
辽河流域 18 个劣 V 类断面中，主要污染因子是氨氮占 67%，总
磷、生化需氧量和粪大肠菌群分别占 33%，COD 由 2005 年的 50%下降
为 28%，改善明显。
松花江流域 COD 和高锰酸盐指数有所改善，16 个劣 V 类断面中
主要污染因子为总氮和粪大肠菌群分别占 56.3%和 50%，其次是氨氮
占 31%，COD 占 19%。
黄河流域 35 个劣 V类断面中，总氮 100%超标，其次是氨氮指标
占 26%，次之是总磷和生化需氧量指标，分别是 23%。
三峡库区及其上游流域 10 个劣 V 类断面中，总氮占 27%，粪大
肠菌群占 26.3%，总磷占 8.1%，氨氮占 11.8%。
太湖流域河流型 67 个劣 V类断面中，总氮 93%，氨氮 34%，粪大
肠菌群 21%，总磷 12%；湖库型 12 个劣 V 类断面中，总氮 100%超标，
氨氮 16.7%。
巢湖流域 9 个劣 V 类断面中，总氮占 42.3%，COD 占 26.9%，氨
氮占 23.1%，总磷占 19.2%。
* 因滇池流域缺乏全指标的水质监测数据，暂采用常规 9 /10 项的评价结果。 1注：三峡库区及其上游、太湖、巢湖和滇池流域的劣 V 类断面数据和各污染因子的比例，包括河流型和湖
库型断面均考虑了总氮指标进行分析。
17
滇池流域 10 个湖体断面均为劣 V 类断面，其中 COD 和总氮指标
均 100%为劣 V 类断面，总磷 30%。
2.3.3 国控断面平均浓度趋势分析
对河流型重点流域，2008 年淮河、海河、辽河、松花江和黄河
中上游等重点流域的高锰酸盐指数、化学需氧量和氨氮指标的流域平
均浓度均有所下降。三峡库区虽然氨氮浓度在“十一五”期间略有下
降，但总氮和总磷浓度有所升高。
对湖库型重点流域，2008 年除太湖流域略有改善之外，巢湖和
滇池流域的高锰酸盐指数、化学需氧量、总氮和总磷的平均浓度相较
于 2005 年均有不同程度的上升。
表 3 重点流域（河流型）国控断面平均浓度（mg/L）
流域 高锰酸盐指数 化学需氧量 氨氮
2005 2008 2005 2008 2005 2008
淮河 8.29 6.36 28.77 24.57 2.51 1.72
海河 17.72 13.47 88.05 51.45 7.30 6.06
辽河 13.28 7.13 55.28 24.12 2.64 2.26
松花江 9.72 6.80 37.73 24.53 1.61 1.15
黄河中上游 11.14 7.85 34.15 27.20 4.33 3.91
三峡库区及
其上游 3.04 2.70 11.39 11.80
1.02
总氮 1.79
总磷 0.16
0.66
总氮 2.11，
总磷 0.21
表 3 重点流域（湖泊型）国控断面平均浓度（mg/L）
流域 高锰酸盐指数 化学需氧量 总氮 总磷
2005 2008 2005 2008 2005 2008 2005 2008
太湖 6.01 5.27 24.39 23.26 4.39 3.24 0.26 0.191
巢湖 3.89 5.81 23.75* 26.89 1.75 4.06 0.096 0.273
滇池 6.89 8.67 — 52.90 — 6.79 — 0.52
注：巢湖仅有 12 个断面的监测数据。
18
3 重点流域规划目标及项目完成评估
3.1 规划水质目标完成评估
3.1.1 规划断面常规 9/10 项指标的水质总体评价
对《规划》中有监测数据支持的国控断面 208 个（其中 2 个为断
流断面）按常规 9/10 项指标进行评价。91 个断面水质达到或优于Ⅲ
类，占 44.2％，比 2005 年上升 13.9%；39 个断面达Ⅳ类，占 18.9％，
比 2005 年下降 7.5%；16 个断面为 V 类，占 7.8％，比 2005 年下降
4.7%；60 个断面劣 V 类，占 29.1％，比 2005 年下降 1.7%。
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2005
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2007
2008
2005
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2008
2005
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2007
2008
2005
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2007
2008
2005
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2005
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2008
2005
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2007
2008
淮河 海河 辽河 松花江 黄河 三峡 巢湖 滇池 流域合计
Ⅰ-Ⅲ Ⅳ Ⅴ 劣Ⅴ
图 4 重点流域规划断面水质总体趋势（常规 9/10 项）
淮河流域 2008 年Ⅰ-Ⅲ类、Ⅳ、Ⅴ和劣Ⅴ类的断面比例分别为
36.5％、36.5%、7.7％、19.2％。相比 2005 年，Ⅰ-Ⅲ类断面比例上
升 15.3%；劣Ⅴ类断面下降 10.6%，水质总体明显改善。
海河流域 2008 年Ⅰ-Ⅲ类、Ⅳ、Ⅴ和劣Ⅴ类的断面比例分别为
48.1％、7.4%、7.4％、37.0％。相比 2005 年，Ⅰ-Ⅲ类断面比例上
升 10%，劣Ⅴ类断面下降 4%，水质略有改善。
辽河流域 2008 年Ⅰ-Ⅲ类、Ⅳ、Ⅴ和劣Ⅴ类的断面比例分别为
22.2%、0%、33.3%、44.4%，2008 年与 2005 年各类别断面比例总体
持平，未发生明显变化。
松花江流域 2008 年Ⅰ-Ⅲ类、Ⅳ、Ⅴ和劣Ⅴ类的断面比例分别为
19
41.7%、37.5%、4.2%、16.7%。相比 2005 年，2008 年Ⅰ-Ⅲ类断面比
例上升 12.5%；劣Ⅴ类断面比例与 2005 年持平，水质总体改善。
黄河中上游流域 2008 年Ⅰ-Ⅲ类、Ⅳ、Ⅴ和劣Ⅴ类的断面比例分
别为 65.0%、5.0%、7.5%、22.5%。相比 2005 年，2008 年Ⅰ-Ⅲ类断
面比例上升 27.5%，劣Ⅴ类断面比例下降 5%，水体水质总体改善。
三峡库区及其上游流域 2008 年Ⅰ-Ⅲ类、Ⅳ、Ⅴ和劣Ⅴ类的断面
比例分别为 84.2%、5.3%、0、10.5%。相比 2005 年，2008 年Ⅰ-Ⅲ类
断面比例上升 15.8%，劣Ⅴ类断面比例下降 5.3%，水体水质总体改善。
巢湖流域 9 个河流型断面中，“十一五”期间总体水质呈下降趋
势，虽然Ⅰ-Ⅲ类断面上升 11%，但同时劣 V类断面比例增加 11%；而
且湖泊型的 13 个断面水质略有恶化，2006 和 2007 年均无劣 V 类断
面，但 2008 年劣 V类断面比例高达 38.5%。
滇池流域 2005-2008 年草海规划断面的氨氮、总氮、总磷超标倍
数有所下降；外海化学需氧量超标倍数从 2006 年的 0.99 下降到 2008
年的 0.42，但总氮超标倍数从 0.24 上升到 0.88；滇池环湖河流水质
COD 有所改善。
3.1.2 规划断面全指标的水质总体评价
对《规划》中有监测数据支持的国控断面 208 个（其中 2 个为断
流断面）按全指标进行评价。55 个断面水质达到或优于Ⅲ类，占
26.8％，比 2005 年上升 7.1%；44 个断面达Ⅳ类，占 21.5％；30 个
断面为 V 类，占 14.6％；76 个断面劣 V 类，占 37.1％，比 2005 年
下降 4.2%。
20
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
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2005
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2007
2008
2005
2006
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2005
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2008
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2005
2006
2007
2008
淮河 海河 辽河 松花江 黄河 三峡 巢湖 滇池 流域合计
Ⅰ-Ⅲ Ⅳ Ⅴ 劣Ⅴ
图 5 重点流域规划断面水质总体趋势
淮河流域 2008年Ⅰ-Ⅲ类、Ⅳ、Ⅴ和劣Ⅴ类的断面比例占23.6％、
33.3%、11.8％、31.4％。相比 2005 年，Ⅰ-Ⅲ类断面比例上升 12.1%，
劣Ⅴ类断面下降 5.1%。与常规 9/10 项评价相比，Ⅰ-Ⅲ类下降 12.9%，
劣 V 类断面比例上升 12.2%。
海河流域 2008年Ⅰ-Ⅲ类、Ⅳ、Ⅴ和劣Ⅴ类的断面比例占40.7％、
3.7%、18.5％、37.0％。相比 2005 年，Ⅰ-Ⅲ类断面比例上升 2.7%，
劣Ⅴ类断面下降 8.0%。与常规 9/10 项评价相比，Ⅰ-Ⅲ类断面比例
下降 7.4%，V 类断面比例上升 11.1%。
辽河流域 2008 年，Ⅰ-Ⅲ类、Ⅳ类、Ⅴ类和劣Ⅴ类断面比例分别
为 22.2%、0%、33.3%、44.4%。相比 2005 年，Ⅴ类断面上升 22.2%，
劣Ⅴ类断面比例下降 22.3%。与常规 9/10 项评价结果相同。
松花江流域 2008 年Ⅰ-Ⅲ类、Ⅳ类、Ⅴ类、劣Ⅴ类断面仍分别占
到 20.8%、41.7%、4.2%、33.3%，相比 2005 年，Ⅰ-Ⅲ类断面增加 4.2%，
劣Ⅴ类断面比例下降下降 8.4%。与常规 9/10 项评价相比，Ⅰ-Ⅲ类
下降 20.9%，劣 V 类断面比例增加 16.7%。
黄河中上游流域 2008 年Ⅰ-Ⅲ类、Ⅳ、Ⅴ和劣Ⅴ类的断面比例占
42.5％、5%、22.5％、30.0％。相比 2005 年，Ⅰ-Ⅲ类断面比例上升
15%，劣Ⅴ类断面下降 7.5%。与常规 9/10 项评价相比，Ⅰ-Ⅲ类下降
22.5%，V 类断面增加 15%，劣 V 类断面比例增加 7.5%。
三峡库区及其上游流域 2008 年Ⅰ-Ⅲ类、Ⅳ类、Ⅴ类和劣Ⅴ类断
21
面比例分别为 26.3%、26.3%、21.1%、26.3%。相比 2005 年，Ⅰ-Ⅲ
类断面比例上升 15.8%，劣Ⅴ类断面下降 15.8%。与常规 9/10 项评价
相比，Ⅰ-Ⅲ类下降 57.9%，劣 V 类断面比例增加 15.8%。
巢湖流域 2008 年Ⅰ-Ⅲ类、Ⅳ类、Ⅴ类和劣Ⅴ类断面比例分别为
9.1%、40.9%、9.1%、40.9%。相比 2005 年，水质并无明显改善。与
常规 9/10 项评价相比，Ⅰ-Ⅲ类下降 9.1%，Ⅳ类断面上升 12.6%，V
类断面比例下降 4.5%。
3.1.3 规划断面水质达标分析
按常规 9/10 项和全指标两种方法对规划断面的水质达标情况进
行评价，淮河、海河、辽河、松花江、黄河中上游、三峡库区及其上
游和滇池等流域水质有所改善，但巢湖、滇池流域的水质呈恶化趋势
发展。2005-2008 年两种评价方法的评价结果表明，除巢湖和滇池流
域外，其它 7 个流域的全指标评价结果比常规 9/10 项指标的超标率
最少相差 6.9%，大部分相差 10-30%，两种指标评价结果差异较大。
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
淮河 海河 辽河 松花江 黄河 三峡 巢湖 滇池
超标
率（%）
2005 2006 2007 2008
图 6 重点流域常规 9/10 项超标率情况
22
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
淮河 海河 辽河 松花江 黄河 三峡 巢湖 滇池
2005 2006 2007 2008
图 7 重点流域全指标评价的超标率图
表 4 重点流域的超标情况
流域 类别 断面总数常规 9 项/10 项指标 全指标
超标个数 超标率 超标个数 超标率
淮河
2005 52 33 63.5% 38 73.1%
2006 52 27 51.9% 32 61.5%
2007 52 27 51.9% 33 63.5%
2008 51 18 34.6% 22 43.1%
海河
2005 29 11 37.9% 14 48.3%
2006 28 9 32.1% 14 50.0%
2007 29 8 27.6% 13 44.8%
2008 29 8 27.6% 10 34.5%
辽河
2005 9 6 66.7% 8 88.9%
2006 9 5 55.6% 8 88.9%
2007 9 5 55.6% 8 88.9%
2008 9 5 55.6% 6 66.7%
松花江
2005 24 14 58.3% 17 70.8%
2006 24 16 66.7% 20 83.3%
2007 24 15 62.5% 18 75.0%
2008 24 11 45.8% 17 70.8%
黄河中上
游
2005 40 22 55.0% 27 67.5%
2006 40 17 42.5% 22 55.0%
2007 40 14 35.0% 21 52.5%
2008 40 11 27.5% 21 52.5%
三峡库区
及其上游
2005 19 8 42.1% 17 89.5%
2006 19 5 26.3% 15 79.0%
2007 19 5 26.3% 15 79.0%
2008 19 4 21.1% 16 84.2%
23
太湖 2005-2008 — — — — —
巢湖
2005 13 8 61.5% 8 61.5%
2006 22 14 63.6% 14 63.6%
2007 22 15 68.2% 15 68.2%
2008 22 15 68.2% 15 68.2%
滇池
2005 10 1 10% 2 20%
2006 10 10 100% 10 100%
2007 13 12 92.3% 12 92.3%
2008 13 11 84.6% 11 84.6%
备注：滇池的环湖河流 2005-2006 年无 COD 监测数据。
3.1.4 规划断面超标因子分析
重点流域仍以有机污染为主要特征，各流域的主要污染因子有所
区别，部分断面也出现了有毒有害物质超标现象（如重金属镉、汞、
砷、铜等）。
淮河流域主要为有机污染，52 个规划断面中主要污染因子为氨
氮、化学需氧量，这 2 个指标超标断面分别为 13 个，占 25%。其次
是石油类指标，超标断面 9个，占 17.3%。但淮河流域偶有重金属超
标现象，江苏省 2005 年宝应县船闸断面镉污染超标，2006 年和 2007
年跨省界李集桥断面出现重金属镉超标的现象，年均超标倍数分别达
3 倍和 2.2 倍。
海河流域主要为有机污染，2008 年 27 个规划断面中最主要污染
因子为化学需氧量（8 个断面，占 29.6%），其次为氨氮（6 个，占
22.2%）和总磷（6 个，占 22.2%）指标。
辽河流域主要为有机污染，2005-2008 年 9 个规划断面中主要污
染因子有生化需氧量、COD、氨氮、高锰酸盐指数、粪大肠菌群等。
其中最主要污染因子为氨氮（5 个断面，占 62.5%），次之是化学需
氧量（超标比例 33.3%-62.5%）和粪大肠菌群。2005-2008 年，化学
需氧量超标比例总体上呈下降趋势，氨氮超标比例总体上呈上升趋
势。
松花江流域主要为有机污染，2008 年 24 个规划断面中主要污染
因子为化学需氧量（8 个，38%）、高锰酸盐指数（5 个，24%）、粪
大肠菌群（10 个，48%）、氨氮（4个，19%）和生化需氧量（6 个，
24
29%），“十一五”期间这些指标有所改善，尤其是高锰酸盐指数超
标比例下降了 24 个百分点。2005 年黑龙江省嫩江河口内、肇源出现
汞污染，超标倍数分别为 1倍和 2倍。
黄河中上游流域主要为有机污染，40 个规划断面中最主要污染
因子为氨氮（11 个，占 32.4%），其次为 COD（10 个，29%）、生化
需氧量指标（8 个，23.5%）和粪大肠菌群（16 个，47.1%）。2006
年陕西省潼关县潼关吊桥断面出现汞超标 12 倍，陕西省大荔县王谦
村（75.8 倍）、青海省民和桥断面、青海省唐乃亥断面等出现不同
程度的铜超标，宁夏中卫市中卫下河沿断面出现镉超标 0.44 倍。
三峡库区及其上游流域主要为有机污染。2008 年主要污染因子
为总氮，总氮超标断面占 67%，在丰水期 2007 年总氮超标断面高达
80%。其次是粪大肠菌群占 70%。次之是总磷指标占 30%。然后是氨氮
指标占 20%。2005-2008 年四川省简阳市的沱江宏缘断面均出现不同
程度的镉污染超标现象，2008 年超标 1.86 倍。2007 年四川省自贡市
沱江李家湾断面、釜溪河的碳研所断面、四川长江干流上的翠屏区挂
弓山断面出现砷超标现象，超标倍数分别为 0.66、0.66 和 0.63。
巢湖流域主要为有机污染。主要污染因子为总氮和总磷，次之是
氨氮和石油类指标，然后是化学需氧量指标。
滇池流域主要为有机污染。主要污染因子为化学需氧量、总氮、
总磷和氨氮。2006 年 10 个滇池湖区断面出现汞污染超标现象。
3.1.5 规划断面分水期评价结果分析
分水期分析重点流域 2006-2007 年规划断面的水质达标情况。1）
辽河流域 9 个规划断面的丰水期水质均稳定优于枯水期水质。2）淮
河和松花江流域虽然2006和2007年的丰水期水质总体上优于枯水期
水质，但部分断面出现丰水期水质劣于枯水期。如 2008 年淮河流域
有 2 个断面，2006 和 2007 年分别有 7 个和 12 个断面丰水期水质相
对较差，松花江流域 2006 和 2007 年分别有 4 个和 2个断面丰水期水
质相对较差。3）海河、黄河中上游、巢湖流域、三峡库区及其上游
等 4 个流域丰水期和枯水期的水质优劣比较结果不稳定，如海河和黄
25
河中上游流域在 2006 年丰水期水质相对较差，但 2007 年丰水期水质
又相对较好；巢湖和三峡库区及其上游流域正好与之相反。4）对湖
库型重点流域的超标因子进行分析，巢湖、滇池和三峡库区及其上游
等流域丰水期的总氮指标超标要比枯水期严重得多，而且是影响评价
结果的重要因子。
3.1.6 规划断面单指标达标分析与平均浓度趋势
结合“十一五”重点流域总量控制指标，根据重点流域水体重要
指标的平均浓度，宏观判断水体水质的变化趋势。
高锰酸盐指数。总体上 9 个流域高锰酸盐指数平均浓度从 2005
年 7.51mg/L 下降为 6.28mg/L，下降幅度为 1.23mg/L。1）相比 2005
年，巢湖流域高锰酸盐指数浓度略有升高，由 2005 年的 5.31mg/L 上
升为 2008 年的 5.48mg/L；滇池流域高锰酸盐指数平均浓度增加趋势
明显，由 7.32mg/L 上升为 9.97mg/L。2）其它流域高锰酸盐指数平
均浓度均有所下降，依据下降幅度，依次为黄河中上游流域、淮河、
02468
101214
淮河
海河
辽河
松花江
黄河
三峡
太湖
巢湖
滇池
流域合计高锰酸盐指数平均浓度
（mg/L）
2005 2006 2007 2008
图 8 重点流域高锰酸盐指数平均浓度变化趋势图
海河、松花江、辽河、太湖、三峡库区及其上游。其中黄河中上游流
域下降最为明显，由2005年的11.85mg/L下降为2008年的8.32mg/L；
次之是淮河流域由 2005 年的 8.37mg/L 下降为 2008 年的 6.26mg/L。
26
三峡库区及其上游和太湖流域高锰酸盐指数改善并不明显，分别下降
了 0.31mg/L（由 3.4mg/L 降为 3.09mg/L）和 0.46mg/L（由 5.38mg/L
降为 4.92mg/L）。
化学需氧量。总体上 9 个流域化学需氧量平均浓度从 2005 年的
30.31mg/L 下降为 25.97mg/L，下降幅度为 4.34mg/L。1）相比 2005
年，巢湖流域化学需氧量浓度逐年增加趋势明显，由 2005 年的
22.16mg/L 上升为 2008 年 25.3mg/L；太湖流域“十一五”期间浓度
呈波动变化趋势，略有增加，由 2005 年的 21.03mg/L 上升为 2008 年
21.99mg/L。滇池流域化学需氧量平均浓度在 2006-2008 年逐渐下降，
但基数较高，2008 年化学需氧量浓度仍高达 62.27mg/L。2）其它流
域化学需氧量浓度均有所下降，依据下降幅度，依次为海河、黄河中
上游流域、松花江、辽河、淮河、三峡库区及其上游。其中海河流域
下降最为明显，由 2005 年的 48.72mg/L 下降为 2008 年的 28.71mg/L。
三峡库区及其上游流域由 2005 年的 13.54mg/L 下降为 2008 年的
11.74mg/L。
0
20
40
60
80
100
淮河
海河
辽河
松花江
黄河
三峡
太湖
巢湖
滇池
流域合计
化学需氧量平均浓度（mg/L） 2005 2006 2007 2008
图 9 重点流域化学需氧量平均浓度变化趋势图
氨氮。总体上 9个流域氨氮平均浓度从 2005 年的 2.65mg/L 下降
为 2.17mg/L，下降幅度为 0.48mg/L。1）相比 2005 年，巢湖流域氨
氮浓度略有升高，由 2005 年的 1.62mg/L 上升为 2008 年的 2.0mg/L；
27
滇池流域氨氮平均浓度增加趋势明显，由 2.66mg/L 上升为 4.0mg/L。
2）其它流域氨氮浓度均有所下降。其中海河流域下降最为明显，由
2005 年的 5.05mg/L 下降为 2008 年的 3.5mg/L；次之是淮河流域，氨
氮是淮河流域的总量控制指标，由 2005 年的 2.56mg/L 下降为 2008
年的 1.71mg/L。三峡库区及其上游流域氨氮改善不明显，2006和 2007
年略有反弹，但 2008 年基本保持 2005 年的水平。
0
1
23
4
5
6
淮河
海河
辽河
松花江
黄河
三峡
太湖
巢湖
滇池
流域合计
氨氮平均浓度（mg/L）
2005 2006 2007 2008
图 10 重点流域氨氮平均浓度变化趋势图
总氮和总磷。对湖库型重点流域三峡库区及其上游、太湖、巢湖
和滇池流域的总氮和总磷进行评价。除太湖流域总氮和总磷浓度有所
下降外，三峡库区及其上游、巢湖和滇池流域的总氮、总磷均有所增
加。1）总氮，太湖流域从 3.59mg/L 下降为 2.84mg/L。三峡库区及
其上游由 2005 年的 1.98mg/L 上升为 2008 年的 2.38mg/L；巢湖由
3.07mg/L 上升为 3.38mg/L；滇池流域由 4.06mg/L 上升为 7.11mg/L。
2）总磷，太湖流域从 0.23mg/L 下降为 0.16mg/L。三峡库区及其上
游流域由 2005 年的 0.17mg/L 上升为 2008 年的 0.2mg/L；巢湖流域
由 0.21mg/L 上升为 0.23mg/L；滇池流域由 0.36mg/L 上升为
0.47mg/L。
28
3.2 流域及各省总量控制目标完成评估
3.2.1 重点流域总量控制目标
到 2010 年，淮河、海河、辽河、松花江、黄河中上游、三峡库
区及其上游等 6 个流域的 COD 控制在 568.5 万吨，在 2005 年基础上
削减 11.6%。各流域的总量控制目标详见下表。
表 5 重点流域总量控制目标表
流域
COD 氨氮
2005年排
放量
2010 排放量
（万吨）
削减率
（%）
2005 年排放
量（万吨）
排放量
（万吨）
削减率
（%）
淮河 104.2 88.4 15.2 14.0 11.4 18.6
海河 142.4 123.7 14.2
辽河 58.6 50.3 14.2
松花江 78.4 68.5 12.6
黄河中上游 123.5 111.2 10
三峡库区及其上游
136.3 126.4 7.3
流域合计 643.4 568.5 11.6 14.0 11.4 18.6
3.2.2 重点流域污染物总量控制总体情况
2008 年 6 个重点流域废水排放总量 195.9 亿吨，比 2005 年增加
11.6％。COD 排放量 567.8 万吨，在 2005 年基础上削减了 11.7%；氨
氮排放量 57 万吨，在 2005 年基础上削减了 18.3%。从流域的总体总
量控制目标完成情况看，截至 2008 年底，松花江和三峡库区及其上
游等 2 个流域已超额完成总量控制目标，淮河流域完成了 2010 年总
量控制目标的 86.2%，黄河中上游流域基本完成了总量控制目标（完
成率为 99.85%）；海河和辽河流域已分别完成总量控制目标的 34.4%
和 61.3%。
表 6 重点流域总量控制目标执行情况
流域名称 年份 废水量（亿吨） COD（万吨） 氨氮（万吨）
淮河
2005 39.21 104.2* 14.0
2008 44.88 90.51 11.17
增减比例 14.5% -13.1% -20.2%
海河
2005 51.61 142.4* 15.57
2008 60.01 135.45 13
增减比例 16.3% -4.9% -16.5%
29
辽河
2005 16.9* 58.6 7.83
2008 16.73 53.52 5.91
增减比例 1.0% -8.7% -24.5%
松花江
2005 20.99 78.4* 9.27
2008 17.51 63.5 6.25
增减比例 -16.6% -19.0% -32.6%
黄河中上游
2005 29.13 123.5* 14.2
2008 32.4 105 10.31
增减比例 11.3% -15.0% -27.4%
三峡库区及其上游
2005 38.04 136.3* 8.82
2008 46.98 119.84 10.31
增减比例 23.5% -12.1% 16.9%
重点流域合计
2005 195.9 643.4 69.7
2006 209.3 623.2 65.4
2007 213.9 611.7 60.2
2008 218.5 567.8 57.0
增减比例 11.6% -11.7% -18.3%
备注*为《重点流域水污染防治规划》中的规划数据。 巢湖流域 2010 年总量控制目标包含面源污染物排放量，在实际中未统计。巢湖和滇池流域按照环境统计数据，巢湖流域 COD和氨氮排放量 6.88万吨和 0.76万吨，削减率分别为 10.6%和 20%。滇池流域 COD 排放量 1.67 万吨，在 2005 年基础上削减了 16.4%。
3.2.3 各重点流域总量目标完成情况
淮河流域。2008 年淮河流域废水排放总量 44.9 亿吨，比 2005
年增加14.5％。COD排放量90.5万吨，在2005年基础上削减了13.1%，
已完成淮河流域 2010 年总量控制目标的 86.2%。2008 年氨氮排放量
11.2 万吨，在 2005 年基础上削减了 20.2%，已超额完成 2010 年目标。
COD 总量控制目标完成情况：江苏省已超额完成 2010 年目标；
山东省总量控制执行率相对较好，执行了 68.2%，实现了“时间过半，
任务过半”；次之是河南省，仅完成 2010 年总量控制目标的 48.6%；
相对滞后的是安徽省，仅完成“十一五”总量控制目标的 10.9%。
氨氮总量控制目标完成情况：淮河流域四省均已完成氨氮的总量
控制目标。
海河流域。2008 年海河流域废水排放总量 60.01 亿吨，比 2005
年增加 16.3％。海河流域 COD 排放量 135.4 万吨，在 2005 年基础上
削减了 4.88%，已完成 2010 年总量控制目标的 34.4%。
山东省已超额完成 2010 年的化学需氧量目标；北京市和天津市
30
已分别完成了总量控制目标的 87%和 92%；河北省完成总量控制目标
的 57%，进度稍显慢；山西、河南、内蒙古在海河流域的总量在“十
一五”期间不降反升。
辽河流域。2008 年辽河流域废水排放总量 16.73 亿吨，比 2005
年增加 4.5％；COD 排放量 53.52 万吨，在 2005 年基础上削减了 8.7%，
已完成总量控制目标的 61.3%。
内蒙古和吉林省均已完成 COD 总量控制目标，辽宁省 COD 总量控
制目标滞后，仅完成“十一五”总量控制目标的 56%。
松花江流域。2008年松花江流域废水排放总量17.5亿吨，比2005
年增加 16.57％。COD 排放量 63.5 万吨，在 2005 年基础上削减了
19.0%，已完成 2010 年总量控制目标。
黑龙江和吉林已完成 2010 年目标；内蒙古污染物排放总量在“十
一五”期间不降反升。
黄河中上游流域。2008 年黄河中上游流域废水排放总量 32.4 亿
吨，比 2005 年增加 11.25％。COD 排放量 105.0 万吨，在 2005 年基
础上削减了 14.08%，基本完成总量控制目标，完成率为 99.85%。
青海、甘肃、内蒙古和河南已完成 2010 年目标；山西总量控制
目标完成了 94.11%，实现了“时间过半，任务过半”；次之是宁夏，
完成 2010 年总量控制目标的 42.24%；相对滞后的是陕西，仅完成“十
一五”总量控制目标的 4.4%，预计完成 2010 年化学需氧量总量控制
目标难度较大。
三峡库区及其上游流域。2008 年三峡库区及其上游流域废水排
放总量 46.98 亿吨，比 2005 年增加 23.5％；COD 排放量 119.84 万吨，
比 2005 年削减 12.1%，已超额完成 2010 年总量控制目标。
四川、湖北、云南和贵州已完成 2010 年目标；重庆完成总量控
制目标的 90.6%。
31
3.3 规划项目实施进展评估
3.3.1 重点流域项目实施总体情况
淮河、海河、辽河、巢湖、滇池、三峡库区及其上游和黄河中上
游水污染防治“十一五”规划中，共安排了 2489 个项目。到 2008 年底，
已完成项目 921 个，占 37%；调试项目 249 个，占 10%；在建项目 670
个，占 27％；前期研究项目 471 个，占 19%；未启动项目 178 个，占
7%。
表 7 截至 2008 年底“十一五”规划项目完成情况
流域名称 项目
总数
完成 调试 在建 前期 未启动
个
数
比例
（%）
个
数
比例
（%）
个
数
比例
（%）
个
数
比例
（%）
个
数
比例
（%）
淮河 655 346 53% 51 8% 170 26% 53 8% 35 5%
海河 524 255 49% 56 11% 135 26% 48 9% 30 6%
辽河 201 22 11% 39 19% 46 23% 60 30% 34 17%
巢湖 56 11 20% 6 11% 23 41% 11 20% 5 9%
滇池 65 14 22% 15 23% 29 45% 7 11% 0 0%
三峡库区
及上游 460 94 20% 24 5% 116 25% 181 39% 45 10%
黄河中上
游 528 179 34% 58 11% 151 29% 111 21% 29 5%
重点流域
总计 2489 921 37% 249 10% 670 27% 471 19% 178 7%
3.3.2 各重点流域项目进展
淮河流域共安排了 655 个项目。截至 2008 年已完工项目 346 个，
占 52.8%；调试项目 51 个，占 7.8%；在建项目 170 个，占 26.0%；
前期研究项目 53 个，占 8.1%；未启动项目 35 个，占 5.3%。
山东省项目完成情况最优，项目完成率*为 78.6%，河南和安徽
项目完成率 57.5%和 56.7%，江苏省相对滞后，仅完成 37.7%。
海河流域共安排了 524 个项目。截至 2008 年，已完工项目 255
个，占 48.7%；调试项目 56 个，占 10.7%；在建项目 135 个，占 25.8%；
前期研究项目 48 个，占 9.2%；未启动项目 30 个，占 5.7%。
* 项目完成率，包括已完成项目和调试项目的比例。
32
河南、山东、山西省项目完成情况良好，分别已完成 73.1%、70.8%
和 70.7%，河北省项目完成率为 54.4%；北京、天津和内蒙古等 3 省
区的项目完成情况并不理想，项目完成率分别仅为 30.4%、25.6%和
12.5%。
辽河流域共安排了 201 个项目。截至 2008 年已完工项目 22 个，
占 10.9%；调试项目 39 个，占 19.4%；在建项目 46 个，占 22.9%；
前期研究项目 60 个，占 29.9%；未启动项目 34 个，占 16.9%。
吉林省完成项目 14 个，项目完成率为 53.9%，辽宁省完成项目
43 个，项目完成率为 32.1%，内蒙古完成项目 4 个，项目完成率为
9.7%。
三峡库区及其上游流域共安排 460 个项目。截至 2008 年，已完
工项目 94 个，占 25.7%；调试项目 24 个，占 5.22%；在建项目 116
个，占 25.22%；前期研究项目 181 个，占 39.35%；未启动项目 45 个，
占 9.78%。
四川和云南项目完成率分别为 34.49%和 33.60%，重庆市项目完
成率为 28.96%，湖北省和贵州省相对落后，仅为 16.82%和 18.75%。
黄河中上游流域共安排了 528 个项目。截至 2008 年已完工项目
179 个，占 33.90%；调试项目 58 个，占 10.98%；在建项目 151 个，
占 28.60%；前期研究项目 111 个，占 21.02%；未启动项目 29 个，占
5.49%。
河南和山西项目完成情况最好，项目完成率在半数以上，分别为
62.68%和 60.80%；甘肃、宁夏和内蒙古项目完成情况相对滞后，完
成率均不到 30%，分别为 26.66%、26.53%和 22.09%，青海和山西项
目完成率分别为 31.04%和 46.06%。
巢湖流域共安排 56 个项目。截至 2008 年已完工项目 11 个，占
19.64%；调试项目 6 个，占 10.71%；在建项目 23 个，占 41.07%；前
期研究项目 11 个，占 19.64%；未启动项目 5个，占 8.93%。
滇池流域共安排了 65 个项目。截至 2008 年已完工项目 14 个，
占总数的 21.5％；调试项目 15 个，占总数的 23.1%；在建项目 29 个，
占总数的 44.6％；前期研究项目 7个，占总数的 10.8％。
33
3.4 评估与分析小结
3.4.1 重点流域项目-总量-水质的响应关系分析
以重点流域各省水质达标情况或高锰酸盐指数与化学需氧量浓
度变化趋势、项目完成情况和总量削减情况为例，宏观分析项目、总
量与水质之间的响应关系。
淮河流域。以江苏省为例，江苏省已完成 2010 年总量控制目标，
但《规划》项目完成率 37.7%，而水质达标率为 83.3%。对江苏省总
量削减起作用的主要依赖于江苏省的非《规划》项目，污染物总量削
减也未实现水质的达标。
0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%
山东 江苏 安徽 河南 淮河合计
水质
达标
率和
项目
完成
率
0%
5%
10%
15%
20%
25%
总量削
减比
例
水质达标率（%） 项目完成比例 总量削减比例
图 11 淮河流域项目-总量-水质分析图
海河流域。山西省和河南省《规划》项目完成率分别为 70.7%和
73.1%，但两省的化学需氧量排放总量不降反升，项目的实施对总量
的削减和水质的改善有限，应加强《规划》项目的环境效益分析。
34
-10
0
10
20
30
40
50
北京 天津 河北 河南 山东 山西 流域合计
下降浓度（
mg/
L）
-30%
-20%
-10%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
高锰酸盐指数下降幅度 COD下降幅度 项目完成比例 总量削减比例
图 12 海河流域项目-总量-水质分析图
辽河流域。以辽宁省为例，化学需氧量总量在 2005 年基础上削
减了 8.4%，《规划》项目完成率为 32.1%，但水体中高锰酸盐指数浓
度却增加了 0.74mg/L，规划项目的实施与总量的削减对水质改善暂
未起到明显作用（也可能是由于天然水资源量减少）。
-2
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
内蒙古 吉林 辽宁 辽河合计
浓度
（mg/L）
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
50%比
例（
%）
高锰酸盐指数下降幅度 COD下降幅度 项目完成比例 总量削减比例
图 13 辽河流域项目-总量-水质分析图
松花江流域。黑龙江、吉林省与淮河流域江苏省类同，两省已实
现 2010 年总量控制目标，但高锰酸盐指数或化学需氧量指标均还没
有实现达标，黑龙江省水质达标率仅为 43%。
35
0%5%
10%15%20%25%30%35%40%45%
黑龙江 吉林 内蒙古 松花江合计
水质
达标
率（
%）
-5%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
总量削
减比
例
水质达标率（%） 总量削减比例
图 14 松花江流域项目-总量-水质分析图
黄河中上游流域。青海省项目完成率为 31%，COD 总量削减了
17.7%已完成 2010 年目标，但水体中化学需氧量指标青海省境内上升
了 8.76mg/L，总量削减对水质的改善作用有待进一步分析。
-20-10
010203040506070
河南
陕西
甘肃
青海
宁夏
内蒙
古
山西
黄河
合计
浓度
（m
g/L）
0.0%
10.0%
20.0%
30.0%
40.0%
50.0%
60.0%
比例
（%）
高锰酸盐指数下降幅度 COD下降幅度
项目完成比例 总量削减比例
图 15 黄河中上游流域项目-总量-水质分析图
3.4.2 水质评估指标的选择与分析
本报告采用常规 9/10 项指标和全指标进行分析，两种指标选择
方法的类别评价和超标率评价最少相差 6.9%，但大部分相差 10%以
上，常规 9/10 项外的其它指标对水体类别的评价结果影响明显，在
海河、滇池和松花江流域的首要超标因子是化学需氧量，但该指标未
列入常规的 9/10 项指标中。此外对人体有较大影响的有毒有害指标
36
（如重金属指标）在常规的 9/10 项指标也未予以考虑。因此现有的
9 项指标评价法已不能全面反映水环境质量状况（尤其是存在有毒有
害污染物的区域）。
3.4.3 流域考核与评估结果分析
根据《重点流域水污染防治专项规划实施情况考核指标解释（试
行）》（以下简称《指标解释》），2008 年主要针对重点流域的共
性指标进行考核，在考核过程中，主要发现以下问题。
1）海河流域部分断面断流（如内蒙古饮马河四城洼水质断面全
年无径流），在考核中即视为达标断面。对于断流断面设置为规划断
面是否有意义以及将断流断面视为“达标断面”是否合理，有待质疑。
2）江苏省奎河的黄桥（苏-皖）断面在《淮河流域水污染防治规
划（2006-2010）》中的规划目标氨氮是按 5mg/L 进行考核，但在 2009
年实际考核中，是按照 15mg/L 进行考核，这本身反映在规划目标的
合理确定问题，在规划目标的确定过程中，应与地方进行充分沟通和
协商目标的可达性问题。
3）《指标解释》规定的 8 个流域共设考核断面 139 个，但断面
设置空间分布不尽合理，省际之间差异较大。部分省只有 1 个至 2 个
考核断面。既难以全面反映流域内水环境质量状况，又对地方政府和
中央考核组的工作产生较大的压力。
4）规划水质考核的数据来源包括环保部门的数据和水利部门的
数据。从各组反馈的情况来看，普遍存在以下两个问题：一是由于监
测点位布设位置和监测时间的差异造成数据不一致，数据校核存在技
术困难。二是环保部门的水质监测结果普遍好于水利部门的水质监测
结果，导致在水质断面考核时两部门数据不容易协调。
37
4 规划任务实施与制度建设评估
4.1 污水处理设施建设
4.1.1 污水处理厂实际处理负荷率相对偏低
截至 2008 年底，按建设部公布数据进行统计，已建成的污水处
理厂设计处理能力 857.1 万吨/日，平均处理水量 488.98 万吨/日，
实际处理负荷率平均值为 57.1%。其中海河流域污水处理厂负荷率仅
为 42.2%，发挥的减排效益不佳。
表 8 “十一五”规划城镇污水处理设施新增情况
流域 个数 设计处理能力(万吨/
日)
平均处理水量(万吨/
日)
实际处理负荷
率
淮河 123 404.0 260.12 64.4%
海河 82 224.1 94.54 42.2%
辽河 4 50.0 32.40 64.8%
松花江 4 7.0 4.41 63.0%
黄河 52 137.0 71.95 52.5%
三峡 7 16.0 10.76 67.3%
巢湖 5 19 14.8 77.9%
滇池 1 — — —
合计 278 857.1 488.98 57.1%
备注：表中项目为建设部公布的污水处理厂和《重点流域水污染防治规划（2006-2010）》
中同时兼有的项目，仅供参考。
4.1.2 城市污水处理厂污泥处置尚未受到足够重视
我国目前刚刚开始重视污泥问题，仅少数城市编制了可持续的污
泥处置或利用计划,只有小部分污水处理厂将污泥用于土地填埋、城
市绿化或将污泥制作复合肥用于农业，大部分污泥未经过任何处置，
造成二次污染。
4.1.3 重点流域污水处理收费普遍偏低
国务院有关部门出台了关于开征污水处理费、建立城市污水处理
38
良性运行机制的一系列文件，各地也结合实际采取了一系列政策措
施。截至 2008 年底，重点流域范围内大部分城市已经实行了污水处
理收费制度，但已开征污水处理费的城市普遍存在着收费标准低、征
缴率低的问题（2007 年 35 个大城市全年征收污水处理费约为 110 亿
元，平均标准为 0.77 元/立方米）。
4.2 工业污染防治全面深化
“十一五”期间我国工业污染防治工作逐步从末端治理向源头和
全过程控制转变，从浓度控制向总量和浓度控制相结合转变，从点源
治理向流域和区域综合治理转变，从简单的企业治理向调整产业结
构、清洁生产和发展循环经济转变；工业污染防治工作得到了全面深
化。
4.2.1 加大了落后产能淘汰力度，产业结构进一步优化
结合“三大减排”，重点流域加大力度淘汰落后产能，严格控制
重污染行业的盲目发展，取得了积极成效。辽河流域辽宁省以铁的决
心、铁的手腕和铁石心肠的“三铁精神”，集中对全省 417 家造纸企
业进行了全面整治（关停 269 家，限期停产治理 148 家）。淮河流域
通过关停大部分草浆制浆生产线，调整流域造纸行业布局和产品结
构，大幅度削减了 COD 排放量，促进造纸行业实现优化升级。黄河中
上游流域陕西省 2008 年渭河流域关闭造纸企业 41 家，保留的 5家化
学制浆造纸企业全部建成正规“碱回收”工程，其余造纸企业也都完善
了污水处理设施，实现了达标排放；宁夏自治区“十一五”期间关停
了4家规模以下化学制浆造纸企业和7家没有污染治理能力的废纸造
纸企业，对 27 家废纸造纸企业强制进行停产治理；三峡库区及其上
游流域四川省“十一五”以来关闭造纸厂 266 家，规模 25.3 万吨/
年；关闭生猪屠宰厂 637 家，规模 813.4 万头/年；关闭小酒厂 161
家，规模 8.45 万吨/年。
39
4.2.2 积极推进清洁生产审核工作
“十一五”期间，我国先后发布了多个行业的 42 个清洁生产标
准，大力推进清洁生产工作，促进源头和全过程的污染物控制。
2006-2008 年期间，松花江流域吉林省通过清洁生产审核企业共有 24
家，所属行业分别为化工、冶金、造纸、酿造、石油、印染以及有严
重污染隐患的企业。海河流域天津市自 2006 年以来，每年开展重点
企业清洁生产审核推动工作和实施清洁生产促进节能减排工作会议。
截至 2008 年底天津市共计开展清洁生产审核企业 123 家，已完成 16
家企业的清洁生产审核验收，组织专家进行 35 家企业清洁生产审核
报告评估。淮河流域安徽省公布了 41 家实行强制性清洁生产审核的
企业名单，已有 21 家开展审核工作。
4.2.3 推行排污许可证制度
我国部分流域、部分省区（部分地市）实施了排污许可证制度，
宁夏自治区有 2个地市对部分企业发放了许可证。安徽省在淮河流域
共发放许可证 1050 个，在巢湖流域发放许可证 202 个。海河流域天
津市 2007 年 9 月开展发放水排污许可证试点工作，截至 2008 年底，
已经完成 292 家市属重点源企业的水污染物排污许可证审批发放和
换证工作。
4.3 规划实施的制度建设评估
4.3.1 目标责任书的签订，推动了规划实施与考核
为落实重点流域“十一五”化学需氧量(COD)排放总量削减 10%
的目标，原国家环保总局代表国务院与有关省、自治区、直辖市人民
政府签订了主要污染物排放总量削减目标责任书。各省级政府与省级
有关部门、各市（州）政府签订了环保目标责任书，积极落实环境保
护目标责任制，将省计划目标分解落实到各市州。江苏省率先在太湖
流域建立了地方政府主要负责同志担任河长的“河长制”，这是从河
流水质改善领导督办制、环保问责制所衍生出来的水污染治理制度，
40
云南、河南、河北、湖北等也纷纷开展“河长制”的实践工作。山西
省明确将太原的温南社断面、朔州的东榆林水库断面、吕梁的南姚断
面、临汾的新绛站里断面和晋城丹河所有监测断面的水质目标考核要
求纳入各地市人民政府签订的目标责任书中。
4.3.2 逐步完善的指标考核体系，促进了规划的落实
自 2006 年起，每年对淮河流域四省政府《淮河流域水污染防治
目标责任书（2005-2010 年）》年度目标落实情况进行考核评估，流
域治污责任得以落实，淮河流域四省政府高度重视治污工作，扎实推
进淮河流域水污染防治工作，治污工作取得了较大的成效，淮河总体
水质不仅没有恶化，而且持续改善。2008 年，环境保护部制定了《重
点流域水污染防治规划(2006-2010)执行情况评估暂行办法》和《重
点流域水污染防治规划（2006-2010 年）执行情况评估暂行办法指标
解释》，并于 2009 年对重点流域水污染防治规划实施情况进行了水
质和项目的考核，经国务院同意后已于 2009 年 9 月向社会公布。
4.3.3 拓宽融资渠道，积极开展环境经济政策试点
重点流域水污染防治规划项目推动了治污投融资体制的完善，
“十一五”国家财政对管网建设实施“以奖代补”政策。新修订的《水
污染防治法》明确了流域生态环境保护补偿机制，地方积极开展生态
补偿试点工作。河北子牙河探索生态补偿新机制、河南开展张颖河和
海河流域生态补偿试点、江苏太湖流域启动生态补偿机制等，江苏省
安排《淮河流域治污工程完善和重点断面水质达标》省级补助资金
7.2 亿元，解决淮河几个水质断面的稳定达标问题。山东省出台了《山
东省生态补偿资金管理办法》，对流域内因实施工业结构调整政策关
闭或外迁的企业，对采用先进、适用技术进行污染防治、总量减排效
果较好且在行业内有示范作用的重点污染点源治理项目，对流域干流
或主要支流的河道清淤、污泥处置及湿地保护与修复、人工湿地建设
等项目，对沿线新建或扩建的污水处理厂和再生水利用工程等分别给
予补偿、贴息或补助。安徽省为加快流域城市污水处理厂建设进度，
41
对淮河流域、巢湖流域县级污水处理厂建设实行以奖代补，每万吨处
理能力补助 300 万元，2007 年安排了省财政安排 2 亿元专项资金。
4.3.4 执行严于国家标准的水污染物排放地方标准
明确的规划水质和总量目标要求以及严格的责任考核，极大地促
进了地方排放标准的制定与修订，为治污提供了制度保障。太湖流域
实施了最严格的排放标准，辽宁、山东也都加严了地方标准，对引导
产业结构的良性发展发挥了突出作用。山东省先后发布实施了《山东
省南水北调沿线区域水污染物综合排放标准》等 4 个地方性流域标
准，加大了造纸、酿造、化工、纺织、印染行业的污染治理和技术改
造力度，执行严于国家要求的排污标准，其中 COD 最高浓度严于国家
行业标准 6 倍多，氨氮最高严于国家行业标准 7 倍。2008 年辽宁省
修订了《辽宁省污水综合排放标准》，实施了新地方污水综合排放标
准，明确规定直排河企业 COD 排放浓度必须达到 50mg/L，城市污水
处理厂必须达到一级 A 或一级 B 标准。
5 评估结论与建议
5.1 主要评估结论
5.1.1 水质评估
重点流域总体水质有所改善。对 8 个重点流域（太湖除外）《规
划》的 208 个国控断面进行评价，按常规 9/10 项指标评价，I-Ⅲ类、
Ⅳ类、V类、劣 V类断面比例分别为 44.2％、18.9％、7.8％、29.1％。
相比 2005 年，I-Ⅲ类增加了 13.9%，劣 V 类下降 1.7%。按全指标评
价，I-Ⅲ类、Ⅳ类、V 类、劣 V 类断面比例分别为 26.8％、21.5％、
14.6％、37.1％，相比 2005 年，I-Ⅲ类增加了 7.1%，劣 V 类下降 4.2%。
规划断面水质达标评价。按常规 9/10 项或全指标的两种方法评
价，淮河、海河、辽河、松花江、黄河中上游、三峡库区及其上游和
42
滇池等流域水质均有所改善，但巢湖水质呈恶化趋势。按常规 9/10
项指标评价，2008 年淮河、海河、辽河、松花江、黄河中上游、三
峡库区及其上游、巢湖、滇池的超标率分别为 34.6%、27.6%、55.6%、
45.8%、27.5%、21.1%、68.2%和 84.6%。按全指标评价，2008 年淮河、
海河、辽河、松花江、黄河中上游、三峡库区及其上游、巢湖、滇池
的超标率分别为 43.1%、34.5%、66.7%、70.8%、52.5%、84.2%、68.2%、
84.6%。
规划断面超标因子分析。1）重点流域仍以有机污染为主要特征。
淮河流域主要污染因子为氨氮、化学需氧量；海河流域化学需氧量、
氨氮和总磷；辽河流域主要污染因子为氨氮、化学需氧量和粪大肠菌
群；松花江流域主要污染因子为粪大肠菌群、化学需氧量和生化需氧
量；黄河中上游流域主要污染因子为粪大肠菌群、氨氮、COD、生化
需氧量；三峡库区及其上游流域主要污染因子为总氮、粪大肠菌群、
总磷；巢湖流域主要污染因子为总氮、总磷、氨氮。滇池流域主要污
染因子为化学需氧量、总氮、总磷和氨氮。2）“十一五”期间淮河、
海河、松花江、黄河中上游和三峡库区及其上游等流域的部分断面出
现了有毒有害物质超标现象（如重金属镉、汞、砷、铜等）。
规划断面分水期评价结果分析。1）辽河流域丰水期水质均稳定
优于枯水期水质。2）淮河和松花江流域从达标情况看虽然 2006 和
2007 年的丰水期水质总体上优于枯水期水质，但部分断面出现丰水
期水质劣于枯水期的现象。以 2007 年为例，淮河 12 个断面、松花江
2 个断面、黄河中上游 4个断面、巢湖 6 个断面、三峡库区及其上游
8 个断面、滇池 7 个断面的丰水期水质劣于枯水期。3）对湖库型重
点流域超标因子的分析发现，巢湖、滇池和三峡库区及其上游等流域
丰水期的总氮超标现象要比枯水期严重，而且是影响评价结果的重要
因子。
规划断面单指标达标分析与平均浓度趋势。1）高锰酸盐指数。
淮河、海河、辽河、松花江、黄河中上游、三峡库区及其上游、巢湖、
滇池等流域 2008 年的超标率分别为 15.4%、7.4%、11.1%、20.8%、
12.5%、5.3%。其中巢湖和滇池流域的高锰酸盐指数浓度升高；其它
43
流域的浓度均有所下降，依据下降幅度，依次为黄河中上游、淮河、
海河、松花江、辽河、太湖、三峡库区及其上游流域。2）化学需氧
量。淮河、海河、辽河、黄河中上游、三峡库区及其上游、太湖、巢
湖、滇池等流域 2008 年超标率分别为 25.0%、29.6%、11.1%、25%、
5.3%、1.4%、13.6%、84.6%。其中巢湖流域化学需氧量平均浓度逐年
增加趋势明显；太湖流域“十一五”期间浓度呈波动变化趋势，相比
2005 年略有增加;滇池流域浓度在 2006-2008 年逐渐下降，但 2005
年基数较高 2008 年仍高达 62.27mg/L。其它流域的浓度均有所下降，
依据下降幅度，依次为海河、黄河中上游、松花江、辽河、淮河、三
峡库区及其上游流域。3）氨氮。淮河、海河、辽河、松花江、黄河、
三峡库区及其上游、太湖等流域的超标率分别为 25%、22.2%、55.6%、
16.7%、27.5%、5.3%、8.2%。相比 2005 年，巢湖流域氨氮浓度略有
升高，滇池流域氨氮平均浓度增加趋势明显，其它流域的浓度均有所
下降。4）总氮和总磷。在对湖库型重点流域三峡库区及其上游、太
湖、巢湖和滇池等 4 个流域中，除太湖流域总氮和总磷浓度有所下降
外，三峡库区及其上游、巢湖和滇池的总氮、总磷均有所增加。
5.1.2 规划项目实施进展
部分治污工程项目进展缓慢。7 个流域（松花江和太湖流域除外）
中淮河、海河流域的《规划》项目完成率分别为 52.8%、48.7%，次
之是黄河中上游流域，项目完成率为 33.9%。项目完成情况相对滞后
的是辽河、三峡库区及其上游、巢湖、滇池等流域，项目完成率分别
为 10.9%、20.4%、19.6%、21.5%。
部分省份项目进展相对滞后。海河流域北京、天津和内蒙古等 3
省区的项目完成率分别仅为 30.4%、25.6%和 12.5%。辽河流域内蒙古
项目完成率仅有 9.7%。三峡库区及其上游流域的湖北省和贵州省的
项目完成率分别为 16.82%和 18.75%。黄河中上游流域甘肃、宁夏和
内蒙古项目完成情况较为滞后，完成率均不到 30%，分别为 26.6%、
26.5%和 22.1%。
44
5.1.3 流域总量控制目标完成情况
个别重点流域（海河）总量控制目标完成难度大。截至 2008 年
底，淮河、海河、辽河、松花江、黄河中上游等 6 个重点流域 COD 排
放量 567.8 万吨，在 2005 年基础上削减了 11.7%。其中松花江和三
峡库区及其上游等流域已超额完成总量控制目标，淮河流域完成了
2010 年总量控制目标的 86.2%，黄河中上游流域基本完成了总量控制
目标（完成率为 99.85%），海河和辽河流域分别完成总量控制目标
的 34.4%和 61.3%。
部分省份规划总量控制目标完成难度大。截至 2008 年，“十一
五”已过去三年，但淮河流域安徽省仅完成总量目标的 10.9%、黄河
中上游流域陕西省，仅完成总量控制目标的 4.4%、海河流域山西、
河南、内蒙古的总量在“十一五”期间不降反升、松花江流域内蒙古
COD 排放总量增加，这些省份预计完成难度较大。
5.2 规划编制、实施与评估存在的主要问题
5.2.1 水质污染存在的问题
氨氮和总氮已成为最主要污染因子，重点流域仍以有机污染为主
要特征。根据重点流域导致水质为劣 V 类的污染因子分析，在淮河、
海河、辽河、松花江、黄河中上游等流域氨氮的超标比例均已超过化
学需氧量（或高锰酸盐指数）。总氮是三峡库区及其上游、太湖、巢
湖和滇池等流域的最重要污染因子。基于规划断面的超标因子分析，
重点流域主要为有机污染，淮河、海河、辽河、黄河中上游流域主要
超标因子为氨氮和化学需氧量，松花江流域主要超标因子为粪大肠菌
群和化学需氧量；三峡库区及其上游主要污染因子为总氮粪大肠菌群
和氨氮，巢湖流域的主要超标因子为总氮、总磷和氨氮；滇池流域主
要污染因子为化学需氧量、总氮、总磷和氨氮。
重金属超标污染凸显，污染事故频发。“十一五”期间淮河（镉）、
海河（汞）、黄河（镉、铜、汞）、三峡（砷、镉）等流域常规监测
45
中，少量饮用水源地和部分断面出现了重金属超标现象。如 2006 年
哈尔滨松江钼业有限公司的镉污染事故、山西省阳泉市平定县锁簧镇
官道沟村饮用矿井水源的六价铬污染事件；2007 年 2008 年海河流域
河北省境内发生的承德市钼矿企业尾矿库泄漏造成的重金属污染事
件；2009 年在淮河流域发生因企业排污导致山东省临沂市邳苍分洪
道省界断面砷含量超标的特大污染事故。污染事故频发给广大人民生
活和生产造成了极大的影响。
5.2.2 水污染控制存在的问题
重点流域规划污染物总量控制与减排工作相脱节。重点流域规划
范围内的山西、安徽、陕西、河南、内蒙古等 5 省区总量削减较为缓
慢，但从这 5 省全境污染物总量控制目标完成情况看，已分别执行了
55.3%、38.3%、51.1%、89.9%、84.5%，均超前于 5 省区重点流域范
围内总量削减均落后于各省污染物减排工作的总体进展。
城镇污水处理设施运营效益不佳。污水处理厂运营与监管薄弱，
配套管网建设难以完成规划任务，污水处理厂产生的污泥已成为环境
污染隐患，污水处理设施环境绩效大打折扣，发挥污水处理效益将是
未来一段时间的中心任务。
工业污染治理仍然需要进一步深化，尤其是西部地区。在规划实
施过程中发现由于历史上形成的结构性污染问题，西部宁夏、陕西等
结构性污染问题仍比较突出，高污染、高消耗、高排放企业数量较大，
产业结构调整仍需进一步深入。近年来，江苏、浙江、广东等一些沿
海经济发达地区的污染企业已有向贵州、甘肃、宁夏等西部地区转移
的现象，西部地区或水生态环境脆弱的地区应避免再走“先污染后治
理”的老路。
5.2.3 项目-总量-水质的响应关系
项目-总量-水质的响应关系不理想。本报告以各省级行政区为单
元宏观分析项目-总量-水质之间的响应关系，过于宏观，不利于评估
和分析控制单元的污染特征、识别水环境问题。以各省级行政区为单
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位宏观分析项目-总量-水质之间的响应关系不理想，项目-排污总量-
水体水质之间的输入响应关系未能建立，治污项目缺乏技术经济优化
过程。如黄河中上游流域青海省项目完成率为 31%，COD 总量削减
17.7%已完成 2010 年目标，但水体中化学需氧量指标全省境内上升
8.76mg/L。
5.2.4 规划评估与考核存在的问题
规划评估与考核指标的选择不全面。常规 9/10 项和全指标的类
别评价和超标率评价最少相差 6.9%，但大部分相差 10%以上，在海河、
滇池和松花江流域的首要超标因子是化学需氧量，但该指标未列入常
规的 9/10 项指标中。此外对人体健康有影响的有毒有害砷、镉指标
在常规 9/10 项指标中未予以考虑，不能全面反映水环境质量状况。
规划目标可达性分析不够充分。以江苏奎河黄桥（苏-皖）断面
的规划目标与考核目标不一致，反映了规划目标的确定有待于与地方
进行充分沟通和协调。
规划评估断面与考核断面相对较少，整体代表性不足。在考核中
发现考核断面设置的空间分布不尽合理，省际之间差异较大。部分省
只有 1个至 2 个考核断面（如海河流域山东省和黄河中上游流域陕西
省分别仅有 1 个断面）。既难以全面反映流域内水环境质量状况，又
对地方政府的工作产生较大的压力。
5.3 主要评估建议
5.3.1 充分考虑流域及区域的水环境质量改善需求，建立流域常规性
指标和区域性指标相结合的污染物总量指标体系。
分析流域共性水环境问题及区域特征污染问题，落实各级政府目
标责任和客观反映水环境质量变化趋势并重，建立国家常规指标与流
域区域特征指标相结合的污染物总量指标体系。
从各重点流域主要超标因子分析，淮河流域主要超标因子为氨
氮、COD 和生化需氧量；海河流域主要超标因子为化学需氧量、氨氮、
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总磷、生化需氧量等；辽河流域主要超标因子为氨氮、化学需氧量、
粪大肠菌群、生化需氧量和高锰酸盐指数等；黄河中上游流域主要超
标因子为总氮、氨氮、COD、生化需氧量和粪大肠菌群。松花江流域
主要超标因子为粪大肠菌群、化学需氧量、高锰酸盐指数和氨氮；三
峡库区及其上游流域主要超标因子为总氮、粪大肠菌群、氨氮和高锰
酸盐指数，巢湖流域主要超标因子为总氮、总磷、氨氮、石油类和高
锰酸盐指数；滇池流域主要超标因子为化学需氧量、总氮、总磷和氨
氮。“十一五”期间重点流域国控断面常规监测中，部分断面出现了
重金属超标现象，如淮河镉，海河汞，黄河镉、铜、汞，三峡库区及
其上游砷、镉等指标超标。氨氮和化学需氧量（或高锰酸盐指数）是
需要全面治理的污染物，总氮、总磷、重金属指标在部分重点区域污
染治理中应加以重视。
从污染物排放统计数据完整性来看，氨氮和化学需氧量在环境统
计和污染源普查两套数据中均有按工业和生活分类的排放数据，两套
数据基本可以覆盖全部点源污染排放的统计口径，能够较好地反映污
染物排放情况，有比较好的统计基础，可以作为流域总量控制的指标。
总磷、总氮截至目前未纳入环境统计，在污染源普查数据中统计方法
为系数计算法，两种指标基本可以表征生活污染、农业污染的排放情
况，但无工业污染源的统计数据，难以进行趋势分析和确定阶段性总
量目标，因此总氮和总磷暂时不宜纳入流域性总量控制范围。
从污染物减排技术可行性分析，氨氮和化学需氧量的污染治理方
式可以采取以点源治理为主、以面源防治为辅的总量控制方式，COD
总量控制已形成比较成熟的技术路线和管理实践；氨氮实行总量控
制，统计数据全面，污染来源较为明确，污染控制技术可行。总磷和
湖库的总氮超标主要由面源污染引起，尚难以在全部流域范围内采取
总量控制手段进行全面治理。重金属污染指标部分区域污染严重，可
以实行区域总量控制，在技术上可行。
综上，COD 和氨氮可作为流域常规指标在重点流域范围内实行总
量控制。总磷、重金属、总氮等具有区域特征的污染物，根据实际需
求，采用区域的总量控制方式。
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5.3.2 规范规划项目库建设，增强项目有效性分析。
“十一五”治污项目缺乏技术经济优化过程且运行效益不佳。以
海河流域山西省和河南省为例，两省项目完成率分别为 70.7%和
73.1%，但两省化学需氧量排放总量不降反升。截至 2008 年重点流域
《规划》城镇污水处理设施项目已建成 278 座，设计处理能力 857.1
万吨/日，平均处理水量 489 万吨/日，实际处理平均负荷率为 57.1%，
其中海河流域负荷率为 42.2%。“十二五”要充分总结以往规划项目
设计的经验和不足，充分考虑规划编制阶段项目准备的不完善性和项
目本身的不确定性（如工业企业受市场的影响，城镇污水处理厂受城
市布局调整的影响等），由环保部出台重点流域“十二五”《规划项
目申报技术细则》，指导省级环保部门并会同发改、建设、水利、农
业、海洋、国土资源、林业等有关部门建立规划项目库，加强对项目
的投资、规模和污染物削减量的审核。
根据重点流域总体目标和主要任务，以分区控制、突出重点，工
程项目分级管理、动态更新为原则，构建由一般性项目和骨干工程组
成的项目两级体系。第一级为一般性项目，由省级地方政府依据规划
目标实施的需要或在每年编制规划实施方案时确定，在规划编制过程
中以省级行政区为单位建立规划项目库，完成规划项目的各项前期准
备工作，并纳入重点流域水污染防治项目库，每年可动态更新和滚动
实施项目库的项目。第二级为骨干工程，是指对流域污染防治有重大
影响的工程，立足于项目布局最优化和水环境改善效益的最大化，是
国家投入规划项目建设资金的依据。骨干工程由国家统一规划，省级
地方政府细化并组织实施。
“十二五”规划项目还应充分考虑地方对项目运营的经济支撑能
力。加强对已建成工业和城镇污水处理设施的运营监管，落实城市污
水处理费征收政策措施，保障已建成的污水处理厂正常运行。
5.3.3 完善水质考核体系，继续深化水污染防治责任。
《重点流域水污染防治专项规划实施情况考核指标解释（试行）》
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（环办函[2009]445 号）规定除淮河和“三湖”流域外主要对流域常
规的高锰酸盐指标（或 COD）和单一的跨省界断面进行考核，对区域
性污染特征指标（尤其是对人体健康有影响的有毒有害污染物）尚未
予以考虑，在考核中还发现考核断面设置的空间分布不尽合理，省际
之间差异较大。部分省只有 1 个至 2个考核断面（如海河流域山东省
和黄河中上游流域陕西省分别仅有 1个断面）。既难以全面反映流域
内水环境质量状况，又对地方政府的工作产生较大的压力。
就水质考核断面的设置，应主要为饮用水源地、跨国界、跨省界
和重要江河支流入江断面以及主要入河支流控制断面、沿江（河）重
要城市控制断面、流域入海口控制断面等几大类型的国控断面，如有
部分省控或市控断面为跨省界或具有突出的功能，也可将其设为考核
断面，同时形成该类断面升为国控断面的建议方案。
就水质考核指标而言，建议严格执行《地表水环境质量标准》要
求，建议全部 24 项指标均作为考核指标。
