경기도 내 공유재산 운영의 효율성증대방안

- 민간경영기업의 확대논의를 중심으로 -

2015. 10.

경기도의회 GYEONGGI PROONOAL ASSEMBLY

제 출 문

경기도의회 의장 귀하

본 보고서를 『경기도 내 공유재산 운영의 효율성 증대방안-민간경영

기법의 확대논의를 중심으로-』연구용역의 최종보고서로 제출합니다.

2015. 10.

참 여 연 구 진

책임연구원

전영길 / 한경대학교 경영학과 교수

연구원

이무영 / 한경대학교 경영학과 강사

연구보조원

주하진 / 한경대학교 경영학과 조교

보조원

최진희 / 한경대학교 경영학과 학부생

경기도 공유재산 연구회

회 장

최 호 의원(안전행정위원회)

회 원

권미나 의원(여성가족평생교육위원회)

권영천 의원(건설교통위원회)

김길섭 의원(경제과학기술위원회)

김시용 의원(안전행정위원회)

김의범 의원(보건복지위원회)

김철인 의원(도시환경위원회)

남경순 의원(여성가족평생교육위원회)

민병숙 의원(안전행정위원회)

염동식 의원(농정해양위원회)

최춘식 의원(안전행정위원회)

- i -

[목 차 ]

제1장 연구의 개요 ···························································································· 1

제1절 연구배경 및 목적··············································································1

제2절 연구내용······························································································2

제3절 연구방법 및 연구추진단계 ······························································3

제4절 최근의 주요 선행연구검토 ······························································5

제2장 경기도의 각종 지표와 공유재산의 개요 및 재산현황 ·················· 7

제1절 경기도의 사회·경제지표개관························································7

제2절 공유재산의 개요··············································································20

제3절 경기도 공유재산의 현황································································26

제3장 민간경영기법의 개요와 경제이론에 의한 공유재산의 성격규명 ·· · 42

제1절 민간경영기법의 정의와 공공부문과의 특성 비교 ····················42

제2절 민간경영기법 도입의 필요성························································45

제3절 경제이론에 의한 공유재산의 분류 및 성격규명······················49

제4장 공유재산 관리의 개요와 현행 관리체계 및 문제점 ···················· 65

제1절 공유재산 관리의 개요····································································65

제2절 공유재산의 운영방식······································································70

제3절 공유재산 운영방식의 한계 ····························································92

제5장 공유재산 운영의 효율성 제고방안 ·············································· 119

제1절 시장경제원리의 적용범위 확대··················································120

제2절 세원의 적극적 발굴 ······································································125

제3절 민간경영기법 도입의 확대 ··························································128

- ii -

제4절 인력과 조직의 전문성 강화 ························································133

제6장 결론 및 정책제언 ·············································································· 138

제1절 요약 및 결론 ··················································································138

제2절 정책제언··························································································140

제3절 연구의 한계 ····················································································142

참고문헌 ·········································································································· 144

- iii -

[표 목차]

[표 1-1] 2008년 이후 주요 선행연구 ··················································································6

[표 2-1] 전국 지방자치단체별 면적 및 인구현황(2014년 1월 기준)··························7

[표 2-2] 경기도 내 시·군별 GRDP 및 1인당 GRDP규모 현황(2012년 기준)··············9

[표 2-3] 전국 지방자치단체 재정규모(2015년) ······························································11

[표 2-4] 전국 지방자치단체별 채무규모(2014년말 기준)············································12

[표 2-5] 경기도 내 시·군별 채무규모(2014년말 기준)··············································14

[표 2-6] 전국 지방자치단체별 재정자립도 현황(2015년) ············································16

[표 2-7] 경기도 내 시·군별 예산 및 재정자립도 현황(2015년) ······························17

[표 2-8] 공유재산의 6가지 형성형태 ················································································20

[표 2-9] 공유재산의 범위····································································································21

[표 2-10] 공유재산의 종류와 주요 내용 ··········································································22

[표 2-11] 행정재산과 일반재산의 주요 특징 비교························································24

[표 2-12] 공유재산의 기능 ································································································25

[표 2-13] 경기도 공유재산의 종류별 총괄현황(2015년 6월말 기준)························26

[표 2-14] 경기도 공유재산의 용도별 총괄현황(2015년 6월말 기준)························27

[표 2-15] 경기도 내 시·군별 도유지현황(2015년 6월말 기준)································30

[표 2-16] 경기도 도유지(일반재산)의 지목별 현황(2015년 6월말 기준)·····················32

[표 2-17] 전국 지방자치단체 소유 지식재산권 등록현황(2014년 1월말 기준)····················34

[표 2-18] 전국 시·군·구별 소유 지식재산권 등록현황(2014년 1월말 기준)···················35

[표 2-19] 경기도 세외수입 내역(2014년 – 2015년 6월말)··········································40

[표 3-1] 공공부문의 행정과 민간기업 경영기법의 단순비교 ······································44

[표 3-2] 소비의 경합성과 배제가능성에 의한 일반 재화 및 공유재산의 구분············51

[표 4-1] 공유재산(부동산)의 관리개념 ············································································65

[표 4-2] 현행 공유재산 관리업무 관련법률····································································68

[표 4-3] 현행 공유재산 운영방식 ······················································································71

[표 4-4] 사용·수익 허가와 대부방식의 차이점 비교··················································72

[표 4-5] 공유재산 가격평가 기준 ······················································································73

[표 4-6] 관리위탁 대상의 세부 내용················································································74

[표 4-7] 신탁관리의 유형과 세부 내용 ············································································76

[표 4-8] 신탁보수 ··················································································································76

- iv -

[표 4-9] 위탁관리범위 ··········································································································77

[표 4-10] 위탁관리 수수료··································································································77

[표 4-11] 신탁개발제도와 위탁개발제도의 비교 ····························································78

[표 4-12] 위탁개발사업의 위험부담 ··················································································81

[표 4-13] 위탁개발 수수료··································································································82

[표 4-14] 처분재산의 가격결정과 매각특례 ····································································84

[표 4-15] 교환요건 ················································································································86

[표 4-16] 교환의 제한 ··········································································································87

[표 4-17] 재산별 양여요건··································································································89

[표 4-18] 경기도 시·군별 사용·수익허가중인 행정재산 현황(2015년 6월)·················98

[표 4-19] 경기도 행정재산 사용료 수입실적(2013년-2015년 8월) ····························99

[표 4-20] 경기도 일반재산 중 대부토지(지목별) 현황(2015년 6월) ······················100

[표 4-21] 경기도의 일반재산 매각현황(2013년-2015년 6월) ····································102

[표 4-22] 경기도 시·군별 관리위탁중인 행정재산현황(2013년-2015년 6월)·················103

[표 4-23] 경기도의 위탁관리중인 일반재산현황(2013년-2015년 6월) ···················103

[표 4-24] 경기도의 신탁관리 및 위탁개발 중인 일반재산 현황(2013년-2015년 6월) ············104

[표 4-25] 교환이 성사된 경기도 공유재산 현황(2013년-2015년 8월) ························105

[표 4-26] 양여가 성사된 경기도 공유재산현황(2013년-2015년 8월) ································105

[표 4-27] 경기도의 주요 규제법률 및 규제범위································································107

[표 4-28] 경기도 일부 지역의 지목별 공시지가 변동추이····················································109

[표 4-29] 공유재산 관리 실무교육 프로그램································································112

[표 4-30] 경기도 공유재산 관련 소송현황(2013년-2015년)···············································113

[표 4-31] 경기도 공유재산의 실태조사 결과(종합)····················································114

[표 4-32] 경기도 공유재산의 실태조사 결과(기타)·····························································114

[표 4-33] 무단점유에 대한 행정조치 및 변상금부과현황(2013년-2014년) ··················116

[표 4-34] 경기도 의회 공유재산심의회 심의결과(2012년-2015년 8월)·······························117

[표 5-1] 공유재산 관리·처분에 따른 귀속비중 ··························································135

- v -

[그림 목차]

[그림 1-1] 연구추진단계 개념도 ························································································4

[그림 2-1] 경기도 내 시·군의 현황··················································································8

[그림 2-2] 경기도의 GRDP와 1인당 GRDP(2012년 기준) ··············································10

[그림 2-3] 경기도 내 시·군별 GRDP 비교(2012년 기준) ··········································10

[그림 2-4] 전국 지방자치단체별 재정규모 순위(2015년) ··········································12

[그림 2-5] 전국 지방자치단체별 채무규모 순위(2014년말 기준) ····························13

[그림 2-6] 경기도 내 시·군별 예산대비 채무비율(%) 순위(2014년말 기준)········15

[그림 2-7] 전국 지방자치단체별 재정자립도 순위(2015년) ········································16

[그림 2-8] 경기도 내 시·군별 재정자립도 순위(2015년) ··········································18

[그림 2-9] 경기도의 연도별 지방채 발행액 추이(2010년-2015년) ····························19

[그림 2-10] 공유재산의 종류와 변동 ··············································································22

[그림 2-11] 경기도 공유재산의 종류별 평가액 규모와 비중(2015년 6월말 기준)··········27

[그림 2-12] 경기도 공유재산(토지)의 용도별 평가액 규모와 비중(2015년 6월말 기준)······28

[그림 2-13] 경기도 행정재산(토지)의 용도별 평가액 규모와 비중(2015년 6월말 기준)······28

[그림 2-14] 경기도 공유재산(건물)의 용도별 평가액 규모와 비중(2015년 6월말 기준)······28

[그림 2-15] 경기도 공유재산(건물)의 용도별 평가액 규모와 비중(2015년 6월말 기준)······29

[그림 2-16] 경기도 내 시·군별 도유지(총재산가액 기준) 보유 순위(2015년 6월말 기준)········31

[그림 2-17] 경기도 도유지(일반재산) 지목별(총재산가액 기준)현황 (2015년 6월말 기준)·········33

[그림 2-18] 전국 지방자치단체 소유 지식재산권 등록현황(2014년 1월말 기준)·······34

[그림 2-19] 전국 시·군·구별 소유 지식재산권 등록현황(2014년 1월말 기준)··········35

[그림 2-20] 지방예산의 세입구조 ····················································································36

[그림 2-21] 세외수입의 종류와 구분················································································37

[그림 2-22] 경기도의 세외수입 중 재산임대수입과 공유재산매각수입금비중(2015년 6월말,

징수액 기준)·······································································································41

[그림 3-1] 토지와 일반재화의 공급곡선의 형태비교 ····················································55

[그림 3-2] 건물의 공급곡선 ································································································56

[그림 4-1] 현행 경기도 공유재산관리 조직현황 ····························································69

[그림 4-2] 공유지 위탁개발 추진구조··············································································79

[그림 4-3] 공유지 위탁개발 사업의 위탁기간 ································································80

[그림 4-4] 매각절차 ············································································································83

[그림 4-5] 교환절차··············································································································85

- vi -

[그림 4-6] 양여절차··············································································································90

[그림 4-7] 경기도 행정재산 사용료 수입실적 변동추이(2013년-2015년 8월) ········99

[그림 4-8] 경기도 일반재산 중 대부토지(지목별) 순위(면적기준)(2015년 6월)·····100

[그림 4-9] 경기도 일반재산 대부료 수입실적(2013년-2015년 8월) ························101

[그림 4-10] 팔당상수원 관리지역 현황도(2014년) ······················································107

[그림 5-1] 공유재산 운영의 효율성 증대방안 개념도 ················································119

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제1장 연구의 개요

제1절 연구배경 및 목적

1. 연구배경

최근 각 지방자치단체는 사회·경제의 다양한 분야에서 막대한 규모의 재정수요가 급격히

팽창되는 시기를 맞이하고 있다. 예를 들어, 교육·보건·환경·안전 등과 관련된 각종 공

공서비스 수요 급증, 초고령 사회로의 진입과 그에 따른 사회보장 욕구의 증대, 취약계층을

위한 사회안전망 구축, 지역경제발전을 위한 사회기반시설 확충, 공공기관의 이전, 대규모

지역 숙원사업의 추진 등이 그 수요들의 일부에 해당된다.

그런데 최근 장기간의 저성장의 여파로 실물경제가 침체되고, 이로 인한 지방세입의 둔

화, 지방공사의 부실경영 등으로 인해 각 지방자치단체의 재정여건은 좀처럼 개선되지 못하

고 있다.

어려움운 재정여건 하에서 대규모 재정지출을 감당하려면 지방자치단체는 우선적으로 충

분한 재원을 확보하는 것이 핵심적인 관건이다. 경기도의 재정자립도는 60.7% (2015년)로서

다른 광역시·도에 비해서는 높은 수준이지만 향후 증대될 것이 확실시되는 도내 민간 및

공공수요를 충족시키기에는 운영재원은 여전히 불충분한 상태이다. 그에 따라 경기도는 중

앙정부로부터의 지원없이 그리고 지방채무가 증가되지 않으면서도 자체적으로 재원확보의

가능성이 높은 공유재산에 대해 관심을 기울이고 있다. 지방자치단체의 재산인 공유재산은

지역 내 공익·공공성에 기여하는 지역공공재(local public goods)의 기능을 수행할 뿐만

아니라 세외수입의 근간이자 경제적 이익의 수단이 되기 때문이다.

도내 공유재산관리의 책임주체인 경기도는 종류가 다양하고 특성 또한 상이한 대규모의

공유재산을 주로 법률적 근거에 의거하여 소수의 전담조직이 운영해왔다. 그로 인해 도내

공유재산 관리·운영과 관련된 기본방침은 현상유지를 목적으로 한 기존의 제도를 답습하는

수준에 머물고 있어서 대부, 신탁·위탁관리, 위탁개발제도 등 수익성 사업에는 소극적인

태도를 견지해 왔다. 그에 따라 공유재산 운영의 효율성은 크게 신장되지 못하여서 경기도

는 보유하고 있는 공유재산의 규모에 비해 세외수입실적이 다소 미흡한 실정이다.

따라서 경기도는 향후 환경보전 및 지역주민의 복지증진, 대규모 사업의 연차적인 시행을

비롯한 각종 지역 내 숙원사업의 원활한 추진을 위해 재원을 사전에 확보할 수 있도록 공유

재산을 효율적으로 운영할 수 있는 새로운 개선방안을 모색해야 할 것이다.

더 나아가서 현재 부동산 위주의 공유재산관리제도의 범위를 특허권 등의 지식재산권·채

권 등 각종 용익물건까지 확대하는 개선안도 병행하여 강구되어야 한다고 판단된다.

- 2 -

2. 연구목적

최근 우리 사회에서는 민간 및 공공부문을 포함하는 거의 모든 부문에서 경영효율화, 특

화 또는 전문화, 생산성제고, 경영혁신 등의 여러 이름으로 효율성의 증대 또는 경쟁력강화

를 강조하고 있다. 지방행정의 운영주체로서 지방자치단체도 이같은 경향에 편승하여 경직

된 구조개편과 행정서비스 생산성향상방안을 모색하려는 움직임이 확산되는 추세이다.

구체적으로, 지방자치제의 정착, 세계화·개방화 추세 하에 지방행정은 현상유지의 소극

적인 차원을 벗어나서 안정적인 행정재원의 확보와 재정건전도의 증진, 신속하고 비용절감

적인 주민편의적인 행정에 의한 삶의 질 수준 제고, 지역 내 민간기업 활동지원 등의 다양

한 행정수요를 충족시켜야 하는 어려운 당면과제에 직면하고 있다.

그에 따라 최근 각 지방자치단체의 공유재산의 운영 및 관리의 패러다임은 기존의 공급

자·운영자 위주의 행정편의적인 소극적인 유지·보전차원을 벗어나 세입증대, 경영효율화

와 비용구조개선 등의 경제성을 고려하면서 민간수요를 충족시켜야 하는 수요자중심으로 전

환될 것을 요구받고 있는 실정이다.

이러한 시대적 요구 속에서 이전보다는 분명한 방침과 철학 하에 경기도는 공유재산 관리조

직의 확대가 단기간에는 곤란하다는 현실적 제약을 고려하면서 세외수입의 증대와 관련하여

공유재산 운영의 효율성수준을 제고시킬 수 있는 방안을 수립해야 할 것이다. 그 방안 중 하

나가 민간경영기법의 도입 내지 확대방안이라 판단된다.

그 이유로서 경기도의 세외실적이 미흡한 원인은 공유재산 관리조직의 편제가 취약하다는

문제점 이외에도 기존의 공유재산 운영원리를 단순히 법률적·행정적 관점에서만 파악할 뿐

시장경제원리로의 접근이 부족한 점도 상당부분 작용했으리라 판단되기 때문이다.

본 연구의 주요 목적은 시장경제원리에 입각한 민간경영기법의 확대 적용은 도내 공유재

산관리의 효율성을 증대를 견인할 수 있는 효과적인 방안임을 강조하려는 것이다. 이를 위

해 본 연구에서는 유사한 주제의 기존 선험적 연구의 성과를 정리한 이후 민간경영기법확대

를 위한 이론적 기반을 검토하는 동시에 세수증대라는 목적 달성에 적합한 활용잠재력이 높

은 공유재산 운영방식을 재검토하여 그의 활용도를 증진시킬 수 있는 공유재산 운영개선안

을 제시하고자 한다.

제2절 연구내용

본 연구의 주요 내용을 정리하면 다음과 같다.

첫째, 선행연구를 검토함과 동시에 경기도 내 시·군별 공유재산의 규모, 면적, 용도, 위

치, 평가액 등의 통계와 현황, 경기도의 지역내 총생산(GRDP), 인구, 재정규모·조세수입규

모, 재정자립도 및 지방채무규모 등 경기도의 경제 및 재정현황 그리고 공유재산에 대한 일

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체의 통계현황을 파악한다.

둘째, 현행 공유재산 운영방식에 의한 운영실적,「공유재산 및 물품관리법」및 동법「시

행령」,「경기도 공유재산관리조례」및 동 조례「시행규칙」등 공유재산관리 관련법령과 자

치법규, 기타 관리 인력과 조직구조 차원의 문제, 관련 인프라의 문제점 등 경기도 공유재

산관리체계의 실적과 한계점을 분석하고 그 한계점을 유형별로 정리한다.

셋째, 민간기업 경영기법의 정의와 도입의 필요성을 정리한다. 그리고 경제이론에 의한

공유재산의 분류와 성격을 규명하고 운영개선안 제시에 필요한 시사점을 도출한다.

넷째, 이상의 정리 및 분석을 바탕으로 하여 민간경영기법을 실질적으로 활용하여 공유재

산 운영의 효율성을 증대시킬 것으로 기대되는 개선방안들을 순서대로 제시한다.

제3절 연구방법 및 연구추진단계

1. 연구방법

본 연구는 문헌조사와 제도고찰, 통계조사, 실무에 대한 현장 및 자문획득 등의 방법으로

수행되었다.

1) 문헌조사

문헌조사를 통하여 그동안 진행되어 왔던 본 연구와 유사한 주제를 가진 선험연구들의 주

요 핵심을 발췌 및 분석하여 연구전반에 대한 이해도를 높이고자 하였다. 선행연구는 행

정·경영·회계·재정 및 조세 등의 다양한 분야에서 공유재산의 운영효율성과 관련된 연구

를 선별하여 검토하였다.

제도고찰은 1차적으로는 현행 공유재산 관련 법·조례·시행규칙 등의 법률체계를 살펴보

고, 2차적으로는 각종 연구보고서 등의 문헌조사를 중심으로 진행되었다. 그 결과 공유재산

의 개념과 유형을 구분하고 현행 법률상의 공유재산 관리체계, 운영방식의 세부내용과 한계

점을 범주별·유형별로 정리하였다.

2) 인터넷 등을 활용한 통계조사

주로 인터넷을 활용하여 경기도청 및 경기도의회, 행정자치부 등의 공공기관에 의해 구축

된 풍부한 공유재산 관련 각종 통계데이터를 조사하였다. 그리고 동시에 전국의 일간지와

경제신문, 지역신문 등의 공유재산 관련 각종 기사 및 회의자료 등을 검토하였다.

- 4 -

3) 현장 및 자문조사

경기도의회 및 도청의 협조와 양해 하에 공유재산 실무담당자로부터 외부에서는 획득하기

곤란하지만 연구진행을 위해서는 필수적인 내부 자료를 획득하여 연구의 신뢰도를 높이고자

하였다. 공유재산 관리 실무담당자와의 전화조사, 면담 등의 방식을 통해 현실의 공유재산

관리행정의 한계와 애로점을 보다 세밀히 파악하고자 하였다. 이 과정에서 도내 공유재산

관리개선방안에 대한 조언을 참조하여 민간경영기법의 도입가능성 등을 타진하고 활용도를

증신시킬 수 있는 방안을 모색하고자 하였다.

2. 연구추진단계

본 연구에서 시도한 연구추진단계를 개략적으로 요약하면 [그림 1-1]에서 보는 바와 같

다. 먼저 연구방향을 설정한 이후에는 공유재산과 관련된 각종 현황과 운영방식의 문제점을

단계별로 분석하였다. 끝으로 분석된 내용을 정리하여 공유재산 운영의 효율성 증대를 위한

각종 개선방안을 제시하는 순서로 연구가 진행되었다.

[그림 1-1] 연구추진단계 개념도

연구방향 설정

↓

현황과

문제점 분석

경기도 내 공유재산 현황분석(통계데이터에 의존)

공유재산 관련 법과 제도 분석

공유재산 관리실태 및 운영방식분석

문헌조사

통계조사

↓

개선안 정리경제이론에 의한 공유재산의 성격규명

민간경영기법의 적용가능성 검토

실무자·전문가의

자문획득자문회의

↓

정책제언 경기도 내 공유재산운영의 효율성 증대를 위한 개선방안제시

- 5 -

제4절 최근의 주요 선행연구검토

공유재산의 관리 또는 공유재산운영의 효율성증대와 관련된 각종 연구 및 보고서는 비교

적 풍부하여 누적된 연구성과도 상당하다. 본 연구에서는 현행「공유재산관리체계」와의 연

관성을 고려하여 2008년 12월「공유재산 및 물품관리법」이 개정된 이후에 발표된 연구만을

분석한 결과 주목할 만한 다수의 연구보고서가 선별되었다. 그 보고서들은 주로 특정 운영

방식에 의한 세외수입 증대방안이나 법률·제도개선 측면에서 연구가 집중적으로 이루고 있

는 것으로 파악되었다.

대부분의 연구들은 현행‘공유재산 관리체계’가 비효율적으로 운영되고 있다고 결론을

내리는 공통점이 있다. 그리고 그 문제점을 개선시키기 위해서 행정학적 접근·법률적 접

근·회계학적 접근·경영학적 접근 등 다양한 접근법으로 각기 특색있게 연구하여 개선안을

제기하고 있다. 그러나 대부분의 연구들에서는 주로 미시적 관점에서 접근하는 경향이 두드

러진다는 특징이 발견되지만 경제학적 접근방법으로 시도된 연구는 극히 소수에 불과한 것

으로 파악되었다. 그에 따라 도출된 공유재산 관리에 대한 개선안은 포괄적으로 파악하지

않는 채 주로 특정 대상에 대한 특정 부분의 한계점만을 집중적으로 분석하고, 제기된 그

문제점만을 보완하는 수준에 국한되고 있는 한계를 보이고 있다.

공유재산 관리체계 개선안과 관련되어있는 주목할 만한 선별된 주요 연구결과의 개요를

간략히 표현하면 [표 1-1]에처럼 정리될 수 있다.

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[표 1-1] 2008년 이후 주요 선행연구

발표연도 세부 내용

2009

1)이재우·신동호,『충남 공유재산의 효율적 관리방안 - 일반재산관리를 중심으로』, 충남발전연

구원

- 주요 내용: 충청남도의 기존 공유재산관리방법을 개선하여 효율화 수준제고를 제언.

주로 인력 및 조직의 전문성 강화를 강조

2)박광배·고승희,『공유재산 대부요율 개선방안-경작용지를 중심으로』, 충남발전연구원

- 주요 내용: 충청남도의 경작용지를 중심으로 일발재산의 현행 대부료 부과체계의 문제점을 분

석하고 그의 개선방안을 제시3

3)한국지방행정연구원(2009),『공유재산 위탁관리·개발 활성화방안』

- 주요 내용: 위탁관리·개발방식에 대한 국내외 사례와 설문조사에 의한 공유재산 관리담당자들

의 동 방식에 대한 인식분석

2010

1)고승희·박광배, 「충청남도 지방재정의 효율화방안」,『지방재정과 지방세』, 통권 제30호,

한국지방재정공제회

- 주요 내용: 충청남도 지방재정의 효율성을 증진시키기 위해 공유재산 대부료율의 문제점을 분

석하고 그에 대한 개선책을 제시

2)장교식,「지방자치단체의 공유재산의 효율적 활용방안에 관한 연구」,『토지공법연구』, 제48

집, 토지공법학회

- 주요 내용: 일반재산을 중심으로 공유재산관리의 관리 및 효율성을 증진시킬 수 있는 법정책

론적 방법론을 제시

3)허익구,「공유재산의 효율적 운영방안에 관한 연구-진주시를 중심으로」,『국제회계연구』,

제29집

- 주요 내용: 진주시의 공유재산 운영실태를 분석. 공유재산관리의 신탁 및 평가제도, 기타 행정

개혁 및 공유재산에 대한 시민윤리의식 강화 등을 제시

2011

강경민·김상명·황경수,「위탁개발에 의한 지방자치단체 공유재산의 효율적 관리방안」, 『재정

정책논집』,제13집 제2호, 한국재정정책학회

- 주요 내용: 공유재산으로부터의 재원확보를 증진시킬 수 있는 방안으로서 위탁개발방식을 적극

활용할 것을 제시

2012조계근,『강원도 공유재산의 효율적 관리 운영방안』, 강원발전연구원

- 주요 내용: 강원도의 활동도가 낮은 일반재산 또는 유휴토지의 활용도 강화방안, 관리인력 및

조직의 전문성 강화방안 제시

2013

1)곽태열,『경상남도 공유재산의 효율적 관리 운영방안』, 경남발전연구원

- 주요 내용: 경상남도의 일반재산에 대한 무단점유실태, 공유재산심의회의 기능강화 방안, 공유

재산 관리재원획득방안, 개발제도 활용방안을 제시

2)경기도의회,『경기도 국공유지 현황분석 및 활용방안』

- 주요 내용: 국내외 국공유재산 활용사례, 경기도 내 국공유지의 효율적 관리방안 도출을 위한

전문가 설문조사 등

3)조임곤(2013),「공유재산 관리방안」,『지방재정세미나』, 한국지방재정학회

- 주요 내용: 서울시 사례를 중심으로 공유재산 관리의 법률체계 등의 문제점을 분석하고‘성과

평가제’도입 등의 개선방안을 제시

2014류춘호,「지방정부의 공유재산관리계획과 지방의회의 공유재산 심사기법」,『자치발전』,20권 2

호(통권 226호), 한국자치발전연구원

- 주요 내용 : 지방정부의 공유재산 관리계획 수립절차 및 지방의회 심사기능 강화방안을 제시

2015

김종갑,「공유재산 제도변화의 성과와 제도적 개선방안」,『2015 한국재정학회 춘계학술대회 발

표논문집』,한국재정학회

- 주요 내용 : 공유재산 관리체계의 제도적 변천과정과 공유재산 관리의 법률적 한계점을 분석하

고 법 체계의 개선방안을 제시

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제2장 경기도의 각종 지표와 공유재산의 개요 및 재산현황

제1절 경기도의 사회·경제지표 개관

1. 경기도의 지리·사회지표

[표 2-1]에서 볼 수 있듯이, 경기도의 면적은 약 10,173km2이며 우리나라(남한) 전체 면

적의 10.1%로서 경상북도(19.9%), 강원도(16.8%), 전라남도(12.3%), 경상남도(10.5%)에 이

어 전체 지방자치단체 중 5위의 비교적 넓은 면적을 차지하고 있는 지역이다. 경기도의 전

체 인구(2014년 1월 현재)는 약 1,236만명(24.1%)으로서 우리나라 전체 지방자치단체 중에

서 가장 인구규모가 큰 지역이다.

[표 2-1] 전국 지방자치단체별 면적 및 인구현황(2014년 1월 기준)

시·도 면적(km2) 비중(%) 인구수*(명) 비중(%)

총합 100,283.9 100.0 51,327,916 100.0

서울특별시 605.2 0.6 10,103,233 19.7

부산광역시 769.8 0.8 3,519,401 6.9

대구광역시 883.5 0.9 2,493,264 4.9

인천광역시 1,040.6 1.0 2,902,608 5.7

광주광역시 501.2 0.5 1,475,884 2.9

대전광역시 539.3 0.5 1,531,809 3.0

울산광역시 1,060.7 1.1 1,166,377 2.3

세종특별자치시 464.1 0.5 156,125 1.3

경기도 10,172.7 10.1 12,357,830 24.1

강원도 16,825.6 16.8 1,544,422 3.0

충청북도 7,407.1 7.4 1,578,933 3.1

충청남도 8,213.7 8.2 2,062,273 4.0

전라북도 8,067.2 8.0 1,871,560 3.6

전라남도 12,309.0 12.3 1,905,780 3.7

경상북도 19,029.0 19.0 2,700,794 5.3

경상남도 10,538.0 10.5 3,350,257 6.5

제주특별자치도 1,849.0 1.8 607,346 1.2

주 : *는 주민등록인구 기준임

자료 : 인구는 통계청 통계지리정보서비스(sgis.kostat.go.kr)

면적은 행정자치부(2015),『2015 행정자치통계연보』, p.144

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2015년 1월 현재 경기도 내의 전체 시·군은 총 31개(시 28개, 군 3개)로서 우리나라 전

체 지방자치단체 중에서 가장 시와 군이 많은 지역이다. [그림 2-1]에서 보듯이 경기도 경

계 내에는 서울특별시와 인천광역시가 포함되어 있다.

[그림 2-1] 경기도 내 시·군의 현황

2. 경기도의 경제 및 재정지표

1) 경제지표

2013년 현재 경기도의 당해년 가격기준 지역내 총생산(GRDP : Gross Regional Domestic

Product, 이하 GRDP)은 전체 지방자치단체 중 1위인 서울(318조 6,070억원)에 이어 2위(313

조 6,706억원)이며, 동년의 1인당 GRDP는 25,844천원으로서 우리나라의 평균 1인당 GRDP

28,480천원에 약간 못미치는 수준이다.1)

[표 2-2]과 [그림 2-2], [그림 2-3]에서 나타나듯이, 경기도 내 각 시·군단위로 당해년

가격기준 GRDP(2012년 현재)를 살펴보면, 경기도 북부지역2)과 남부지역 간 GRDP의 격차가

크고 시·군간, 도시간 GRDP에도 상당히 큰 격차가 존재한다는 특징을 확인할 수 있다. 먼

저 남부지역의 GRDP는 약 236조원(82.0%)으로서 북부지역의 GRDP 규모인 약 52조원(18.0%)

보다 무려 약 4.5배 이상 큰 수준이다.

시·군의 GRDP 순위를 보면, 화성시의 GRDP는 약 30조로서 경기도 내 시군 중 가장 큰 규

모이며 그 다음으로는 용인시(약 29조), 수원시(약 24조)의 순이다.

1) 통계청 홈페이지(www. kostat.go.kr)참조

2) 경기도 북부지역은 고양시, 남양주시, 의정부시, 파주시, 구리시, 양주시, 포천시, 동두천시, 가

평군, 연천군, 김포시의 11개 시·군을 의미하고, 나머지 시·군을 남부지역으로 의미한다.

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[표 2-2] 경기도 내 시·군별 GRDP 및 1인당 GRDP규모 현황(2012년 기준)

구분지역내 총생산(GRDP)

1인당 GRDP(만원)(당해년 시장가격, 백만원) 비중(%)

경기도 288,146,769 100.0 2,408

남부 236,260,199 82.0 2,671

북부 51,886,570 18.0 1,680

수원시 24,433,208 8.5 2,222

성남시 22,587,893 7.8 2,317

의정부 6,096,771 2.1 1,425

안양시 14,675,135 5.1 2,402

부천시 14,755,286 5.1 1,701

광명시 5,257,508 1.8 1,486

평택시 19,783,309 6.9 4,614

동두천시 1,386,383 0.5 1,440

안산시 20,844,302 7.2 2,926

고양시 14,604,936 5.1 1,519

과천시 2,825,980 1.0 3,968

구리시 3,187,913 1.1 1,653

남양주시 5,766,444 2.0 983

오산시 3,842,842 1.3 1,958

시흥시 9,613,779 3.3 2,412

군포시 5,261,235 1.8 1,840

의왕시 2,324,006 0.8 1,534

하남시 2,887,084 1.0 1,968

용인시 28,584,499 9.9 3,168

파주시 10,927,622 3.8 2,839

이천시 8,110,479 2.8 3,978

안성시 5,702,869 2.0 3,161

김포시 5,875,598 2.0 2,168

화성시 29,884,508 10.4 5,759

광주시 5,189,925 1.8 1,927

양주시 3,893,859 1.4 1,952

포천시 3,796,606 1.3 2,417

여주시 2,341,044 0.8 2,150

연천군 890,593 0.3 1,976

가평군 1,335,443 0.5 2,232

양평군 1,479,708 0.5 1,474

주 : GRDP[지역내총생산(시장가격) = 지역내총부가가치(기초가격) + 순생산물세]

자료 : 경기도청 홈페이지 경기통계(stat.gg.go.kr)

북부지역의 연천군(약 8조9천억원)의 GRDP는 도내에서 가장 작은 규모이다. 경기 북부지

역의 1인당 GRDP(1,680만원)은 남부지역(2,671만원)의 1인당 GRDP의 63%에 불과하다. 시·

군 중 1인당 GRDP가 가장 큰 지역은 남부지역의 화성시(5,769만원)이며, 그 다음으로는 평

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택시(4,614만원), 이천시(3,978만원), 과천시(3,968만원)의 순이다. 1인당 GRDP가 가장 작

은 지역은 북부지역의 남양주시(983만원)인 것으로 조사되고 있다.

[그림 2-2] 경기도의 GRDP와 1인당 GRDP(2012년 기준)

(단위: 당해년 가격, 백만원) (단위 : 당해년 가격, 만원)

[그림 2-3] 경기도 내 시·군별 GRDP 비교(2012년 기준)

(단위: 당해년 가격, 백만원)

단지 인구규모측면에서 남부지역이 더 크다는 점 이외에도3) 북부지역은 군부대가 집중

3) 경기도(2014),『경기도 통계연보』에 의하면 2013년 현재 경기도 남부지역의 인구규모는 외국인포

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배치되어 있어 군사지역의 특성이 매우 강하고, 산악지대가 널리 분포하고 있기 때문에 개

발제한 등의 각종 규제를 받는 경우가 빈번하여 대규모 산업공단이 위치할 기회가 남부지역

에 비해 상대적으로 적다. 이러한 이유로 일부 지역을 제외하면 북부지역의 생산, 고용 등

의 경제활동의 성과는 남부지역에 비해 비교적 덜 활성화되어 있는 것으로 판단된다.

실제로 국내 유수의 산업단지가 위치하고 집중적으로 있는 화성시, 용인시 및 수원시 등

경기 남부지역의 시·군의 GRDP와 1인당 GRDP는 도내 타 시·군에 비해 매우 높은 수준인

반면 북부지역은 그렇지 않은 것으로 나타나고 있다.

2) 재정지표

[표 2-3]과 [그림 2-4]에서 볼 수 있듯이, 2015년 현재 경기도의 재정규모는 43조 9,026

억원으로서 전국 지방자치단체 중에서 가장 큰 비중인 18.8%수준으로 나타나고 있다. 이 비

중은 두 번째로 규모가 큰 서울특별시(15.5%)보다 3.3%p 높은 수치이다.

[표 2-3] 전국 지방자치단체별 재정규모(2015년)

(단위 : 억원)

구 분총 계 규 모 광역자치단체(시·도 본청) 기초자치단체(시·군·구)

합계(비중 %) 일반회계 특별회계 합계 일반회계 특별회계 합계 일반회계 특별회계

합계 2,339,517(100.0) 1,922,139 417,378 1,207,279 949,495 257,784 1,132,238 972,644 159,594

서울특별시 363,100(15.5) 284,610 78,490 255,184 182,578 72,606 107,916 102,032 5,884

부산광역시 134,352(5.7) 108,885 25,467 91,909 68,805 23,104 42,443 40,080 2,363

대구광역시 91,548(3.9) 76,179 15,369 61,760 46,888 14,872 29,788 29,291 497

인천광역시 114,813(4.9) 85,341 29,472 77,646 49,774 27,872 37,167 35,567 1,600

광주광역시 56,034(2.4) 48,195 7,839 38,486 31,033 7,453 17,548 17,162 386

대전광역시 51,958(2.2) 42,450 9,508 35,084 26,127 8,957 16,874 16,323 551

울산광역시 45,408(1.9) 37,083 8,325 29,171 21,292 7,879 16,237 15,791 446

세종특별자치시 9,170(0.4) 6,950 2,220 9,170 6,950 2,220 - - -

경기도 439,026(18.8) 340,355 98,671 181,249 148,111 33,138 257,777 192,244 65,533

강원도 116,363(5.0) 101,028 15,335 45,589 40,340 5,249 70,774 60,688 10,086

충청북도 94,968(4.1) 80,873 14,095 37,588 32,158 5,430 57,380 48,715 8,665

충청남도 127,222(5.4) 109,646 17,576 48,710 42,170 6,540 78,512 67,476 11,036

전라북도 128,153(5.5) 112,922 15,231 51,367 44,477 6,890 76,786 68,445 8,341

전라남도 155,128(6.6) 138,471 16,657 62,819 54,740 8,079 92,309 83,731 8,578

경상북도 192,905(8.2) 164,331 28,574 73,412 62,810 10,602 119,493 101,521 17,972

경상남도 181,175(7.7) 153,520 27,655 69,941 59,942 9,999 111,234 93,578 17,656

제주특별자치도 38,194(1.6) 31,300 6,894 38,194 31,300 6,894 - - -

자료 : 경기도의회(2015),『2015 경기도 예산개요』,p.270

함 9,305,103명이며, 북부지역은 외국인 포함 3,244,242명으로서 남부지역의 인구가 북부지역보다

약 2.9배 가량 더 많다.

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[그림 2-4] 전국 지방자치단체별 재정규모 순위(2015년)

(단위 : 억원)

재정규모(총계규모) 중 일반회계의 비중은 77.5%(34조 355억원)이며 특별회계는 22.5%(9

조 8,671억원)이다. 경기도 전체 예산 중 광역자치단체(시·도본청)의 예산비중은 41.3%(18

조 1,249억원)이며 기초자치단체(시·군·구)의 비중은 58.7%(25조 7,777억원)수준이다.

[표 2-4] 전국 지방자치단체별 채무규모(2014년말 기준)

(단위: 억원)

시 ․ 도 최종예산액(A)총채무액* 예산 대비 채무비율(%)

금액(B) 순위 비율(B/A) 순위

전국 1,313,180 257,579 19.6%

서울특별시 273,173 53,164 1 19.5% 5

부산광역시 102,496 28,677 4 28.0% 3

대구광역시 66,421 18,724 5 28.2% 2

인천광역시 86,822 32,581 3 37.5% 1

광주광역시 41,493 8,922 8 21.5% 4

대전광역시 43,774 6,696 13 15.3% 12

울산광역시 32,132 5,158 16 16.1% 8

세종특별자치시 10,886 1,220 17 11.2% 16

경기도 191,705 36,305 2 18.9% 6

강원도 48,841 8,450 10 17.3% 7

충청북도 39,587 6,131 15 15.5% 11

충청남도 55,245 8,631 9 15.6% 9

전라북도 54,986 7,626 12 13.9% 14

전라남도 65,586 10,165 7 15.5% 10

경상북도 80,001 10,500 6 13.1% 15

경상남도 76,263 8,293 11 10.9% 17

제주특별자치도 43,769 6,336 14 14.5% 13

주 : *는 각 시·군·구를 제외한 본청기준임

자료 : 경기도(2015), 내부자료

- 13 -

[표 2-4]와 [그림 2-5]에서 보듯이, 경기도의 총채무규모(2014년 말 기준)은 3조 6,305억

원으로서 전국 지방자치단체 중에서 가장 큰 규모인 서울(5조 3,164억원)에 이어 전국 2위

수준이다. 부산(2조 8,677억원), 인천(3조 2,581억원) 등 채무규모가 매우 높은 일부 광역

시를 제외하더라도 대부분의 광역시, 도의 총채무액이 1조원 미만인 것을 감안하면 경기도

의 채무규모는 상당히 우려되는 수준이다. 한편 경기도의 예산대비 채무비율은 18.9%로서

그 비율이 비교적 높은 인천광역시(37.5%), 대구광역시(28.2%) 등에 비해서는 근소하나마

양호한 편이다.

[그림 2-5] 전국 지방자치단체별 채무규모 순위(2014년말 기준)

(단위 : 억원)

[표 2-5]과 [그림 2-6]에서 제시되어 있는, 경기도의 각 지방단체별 지방채무의 총규모

(2014년 말 기준)는 5조 5,801억원이며 예산규모 대비 11.5% 수준이다. 경기본청을 제외하

면 광주시의 예산대비 채무비율이 18.3%로서 가장 높고, 용인시의 채무비율은 그 다음인

17.6%로 나타나고 있다. 총채무액은 용인시가 가장 큰 규모(3,517억원)이며 그 다음으로는

시흥시(1,292억원)로 조사되고 있다.

반면 동년 여주시와 과천시는 예산대비‘채무’가 전혀 없고, 안산시의 채무비율은 0.8%,

안성시는 1.7%로 조사되고 있다. 이처럼 경기도 내 시·군 간에는 지방채무의 규모와 비중

은 큰 편차를 보이고 있다. 지방채무가 증가되는 이유는 여러 가지가 제시될 수 있으나, 이

자부담 및 상환능력을 고려하지 않은 채 공공건물의 신축 등을 추진한 점과 낙관적인 상황

만을 고려하여 개발사업(예, 경전철 사업 등)의 수요를 과다예측한 것이 주요 원인으로 지

적될 수 있다.

- 14 -

[표 2-5] 경기도 내 시･군별 채무규모(2014년말 기준)

(단위: 억원)

구 분 2014년 최종예산액(a)*총채무액 예산대비채무비율(%)

금액(c) 순위 비율(c/a) 순위

합계 483,660 55,801 11.5%

본청 191,705 36,305 18.9%

시·군계 291,955 19,496 　 6.7% 　

수원시 21,792 461 16 2.1% 26

성남시 24,618 1,181 6 4.8% 19

고양시 15,964 1,134 7 7.1% 11

용인시 19,983 3,517 1 17.6% 2

부천시 13,617 640 15 4.7% 20

안산시 15,950 135 26 0.8% 29

안양시 10,946 1,219 3 11.1% 4

남양주시 11,564 800 9 6.9% 12

화성시 15,468 1,217 4 7.9% 9

평택시 12,661 689 12 5.4% 15

의정부시 8,148 714 11 8.8% 7

시흥시 14,744 1,292 2 8.8% 7

파주시 9,040 647 14 7.2% 10

광명시 7,126 175 24 2.5% 25

김포시 8,748 906 8 10.4% 5

군포시 5,762 200 23 3.5% 23

광주시 6,603 1,208 5 18.3% 1

이천시 6,605 737 10 11.2% 3

양주시 6,453 655 13 10.2% 6

오산시 4,397 222 20 5.0% 16

구리시 4,719 214 22 4.5% 21

안성시 6,231 107 28 1.7% 28

포천시 6,504 386 17 5.9% 14

의왕시 3,721 223 19 6.0% 13

하남시 4,936 221 21 4.5% 22

여주시 5,897 - 30 0.0% 30

양평군 4,931 239 18 4.8% 18

동두천시 3,187 157 25 4.9% 17

과천시 3,471 - 30 0.0% 30

가평군 4,221 122 27 2.9% 24

연천군 3,948 78 29 2.0% 27

주 : *는 기금을 포함한 최종총계임

자료 : 경기도(2015), 내부자료

- 15 -

[그림 2-6] 경기도 내 시·군별 예산대비 채무비율(%) 순위(2014년말 기준)

[표 2-6]과 [그림 2-7]에서 볼 수 있듯이, 2015년 경기도의 재정자립도(순계규모)4)는 평

균 60.7%(2015년)로서 가장 높은 서울시(80.3%)에는 못 미치지만 전국 평균(45.1%)을 크게

상회하고 있어서 재정건전성은 다른 지방자치단체에 비해 아주 저조한 수준은 아닌 것으로

나타나고 있다.

4) 재정자립도란 지방정부의 일반회계 세입 중 자체수입이 차지하는 비중으로서 지방정부의 재원조달

의 자립성, 즉 재정적 자립수준을 측정하는 지표 역할을 수행한다. 재정자립도가 높다는 것은 해

당 지방자치단체의 경제활동이 활발하고 소득이 높다는 징표이자 스스로 획득할 수 있는 재정능력

이 높다는 의미로 해석된다.

그런데 재정자립도는 특별회계 수입을 제외하고 일반회계 수입만을 반영하고 있어서 실질적인 지

방재정의 자립수준을 과소평가 할 수 있으며, 세입만을 보고 세출은 고려하지 않으며, 사실상 의

존재원인 지방채 수입이 자체 수입에 포함되어 있어 정확한 재정자립 수준을 파악하는 데는 한계

가 있다고 지적되기도 한다. 본 연구에서는 재정자립도의 한계점은 분석하지 않고 일반적인 의미

에서의‘재정자립도’개념을 자치단체의 재정건전성 기준으로 삼기로 한다.

- 16 -

[표 2-6] 전국 지방자치단체별 재정자립도 현황(2015년)

(단위 : %)

구 분시·도 평균 특별시·광역시

·특별자치시 도·특별자치도 시 군 자치구

순계규모 총계규모

단체별 평균 45.1 61.2 30.3 31.1 11.6 25.8

서울특별시 80.3 80.4 31.5

부산광역시 51.0 46.8 30.0 20.6

대구광역시 46.9 42.7 26.6 19.5

인천광역시 59.1 57.5 10.2 26.5

광주광역시 44.2 39.0 16.4

대전광역시 49.3 43.4 19.7

울산광역시 63.6 56.1 45.1 26.4

세종특별자치시 44.0 43.9

경기도 60.7 49.9 43.9 19.7

강원도 21.5 18.0 19.7 11.3

충청북도 28.1 23.7 23.0 12.7

충청남도 30.4 26.1 25.9 11.0

전라북도 22.1 17.4 18.1 10.4

전라남도 17.8 14.5 21.5 8.0

경상북도 24.3 20.6 20.8 9.1

경상남도 37.4 34.2 29.8 9.4

제주특별자치도 30.3 29.9

주 : 재정자립도 = [(지방세+세외수입)/자치단체예산규모] * 100

자료 : 경기도의회(2015),『2015 경기도예산개요』,p.274

[그림 2-7] 전국 지방자치단체별 재정자립도 순위(2015년)

(단위 : %)

- 17 -

[표 2-7]에서 2015년 기준 경기도 내 각 시·군의 예산규모를 살펴보면, 성남시의 예산이

가장 큰 약 2조 3,552억원이며 과천시가 가장 작은 약 2,893억원 수준이다.

[표 2-7] 경기도 내 시·군 예산 및 재정자립도 현황(2015년)

(단위 : 백만원, %)

단 체 별 예산(A+B) 일반회계(A) 비율(%) 특별회계(B) 비율(%) 자립도(%)

합 계 43,902,605 34,035,509 77.5 9,867,096 22.5 60.7

도 본 청 18,124,910 14,811,132 81.7 3,313,778 18.3 49.9

시·군 계 25,777,695 19,224,377 74.6 6,553,318 25.4 42.8

시 계 24,654,561 18,321,717 74.3 6,332,844 25.7 43.9

수 원 시 2,036,747 1,566,889 76.9 469,858 23.1 51.8

성 남 시 2,355,191 1,552,824 65.9 802,367 34.1 56.2

고 양 시 1,476,020 1,164,527 78.9 311,493 21.1 44.5

용 인 시 1,657,568 1,373,869 82.9 283,699 17.1 54.8

부 천 시 1,182,885 941,036 79.6 241,849 20.4 38.9

안 산 시 1,275,279 965,984 75.7 309,295 24.3 44.3

안 양 시 972,588 728,613 74.9 243,975 25.1 45.2

남 양 주 시 985,648 769,263 78.0 216,385 22.0 36.1

화 성 시 1,452,825 1,165,038 80.2 287,787 19.8 59.1

평 택 시 1,021,811 832,345 81.5 189,466 18.5 39.3

의 정 부 시 766,736 562,990 73.4 203,746 26.6 28.2

시 흥 시 1,264,309 569,044 45.0 695,265 55.0 49.7

파 주 시 794,751 654,510 82.4 140,241 17.6 39.6

광 명 시 557,501 439,253 78.8 118,248 21.2 37.2

김 포 시 1,003,823 508,805 50.7 495,018 49.3 43.6

군 포 시 585,942 386,954 66.0 198,988 34.0 38.7

광 주 시 574,118 444,677 77.5 129,441 22.5 48.6

이 천 시 571,668 473,453 82.8 98,215 17.2 43.8

양 주 시 482,841 408,682 84.6 74,159 15.4 30.7

오 산 시 387,228 308,107 79.6 79,121 20.4 34.4

구 리 시 408,247 289,585 70.9 118,662 29.1 32.2

안 성 시 563,733 453,021 80.4 110,712 19.6 33.6

포 천 시 541,373 442,954 81.8 98,419 18.2 24.7

의 왕 시 294,641 245,281 83.2 49,360 16.8 36.5

하 남 시 439,373 288,607 65.7 150,766 34.3 40.3

여 주 시 462,089 361,857 78.3 100,232 21.7 31.1

동 두 천 시 289,270 245,425 84.8 43,845 15.2 15.6

과 천 시 250,356 178,124 71.1 72,232 28.9 44.1

군 계 1,123,134 902,660 80.4 220,474 19.6 19.7

양 평 군 418,228 335,899 80.3 82,329 19.7 20.2

가 평 군 375,454 278,323 74.1 97,131 25.9 18.0

연 천 군 329,452 288,438 87.6 41,014 12.4 20.7

자료 : 경기도의회(2015),『2015 경기도 예산개요』,p.276

- 18 -

[그림 2-8]에서 보듯이, 재정자립도에서는 경기도 시·군중에는 화성시가 가장 높은

59.1%이며 동두천시가 가장 낮은 15.6%로서 도내 시·군의 격차(시는 43.9%, 군은 19.7%)는

매우 큰 수준이다. 이처럼 예산규모와 재정자립도 모두에서 시·군별로 매우 큰 격차를 보

이고 있다.

[그림 2-8] 경기도 내 시·군별 재정자립도 순위(2015년)

(단위 : %)

한편 [그림 2-9]에는 최근 5년간 경기도의 연도별 지방채 발행액 추이가 제시되어 있다.

동 [표]에 의하면, 2010년 6,995억원이던 경기도의 지방채발행액은 증가와 감소를 반복하면

서 2015년에는 7,073억원(계획)에 이르고 있다.

경기도는 지방채(지역개발채권)의 거의 대부분을 지역개발기금 조성을 위해 발행하고 있

다 또한 경기도는 2015년부터는 일반회계, 기타특별회계, 기금 채무는 없으며, 지역개발채

권 발행으로 기금을 조성하는 지역개발기금공기업특별회계 채무만 남게 할 계획이다.5)

5) 경기도(2015), 내부자료

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[그림 2-9] 경기도의 연도별 지방채6) 발행액 추이(2010년-2015년)

(단위 : 억원)

주 : 2010년부터 행정자치부의 채무관리 범위가 변경되어 총채무에 지역개발채권과 기금 채무가 포함

되고, 지역개발기금 차입금이 제외됨. 따라서 [표]의 지방채는 지역개발채권7)을 의미함.

자료 : 경기도(2015), 내부자료

6) 지방채는 사업성격, 발행방법, 자금종류 등에 따라 여러 형태로 분류된다. 사업성격에 따라 분류

되는 경우 지방채는 일반회계채(도로, 교량, 청사정비, 재해복구 등의 사업), 기타 특별회계채(택

지개발, 농공단지조성, 상하수도사업, 신시가지개발, 주차장 설치, 관광휴양단지조성 등의 사업),

공기업채(지하철건설, 공영개발사업, 지역개발기금조성) 등으로 구분된다. 본 보고서에서는 증권

발행만을 지방채로 한정하여 분석하기로 한다.

7) 지역개발채권은 SOC사업을 위한 투자재원 확보 및 지역개발을 위한 기금조성을 위하여 도에서 발

행하는 것으로서 경기도에서는 자동차 등록 및 자치단체와의 계약 체결 등에 의무적으로 매입하

게 되어있다.

- 20 -

제2절 공유재산(公有財産)의 개요

1. 공유재산의 정의

「공유재산 및 물품관리법」에 의하면‘공유재산’이란 지방자치단체의 예산부담, 교환,

기부채납(寄附採納)이나 법령에 따라 지방자치단체의 소유하고 있거나 건설 중인 일체의 재

산을 의미한다.8) 그런데 일반적으로는 국유재산(國有財産)과 공유재산(公有財産)은 많은

점에서 유사성을 보이거나 그 정의를 혼돈하는 경우가 다반사이다.「국유재산법」에 의하

면,‘국유재산’이란 국가의 부담이나 기부채납 또는 법령이나 조약에 의해 국가의 소유로

된 재산으로 기재되어 있다.9) 간략히 정의하면 공유재산과 국유재산을 구분하는 기준은 그

의 소유주체로서 국유재산은‘국가소유의 재산’이고 공유재산은‘지방자치단체 소유의 재

산’이다. 공유재산은 지역 내 소유주체에 따라 다시 시·도유 재산과 시·군·구유재산으

로 보다 세분화된다.

2. 공유재산의 형성 형태

지방자치단체가 보유하고 있는 공유재산이 형성되는 과정은‘물품’,‘기부채납’,‘관

리’,‘처분’,‘사용·수익허가’,‘대부계약’의 총 6개 형태이다. 각 형태의 기본적인

내용은 아래의 [표 2-8]에서 보는 바와 같다.

[표 2-8] 공유재산의 6가지 형성형태

구 분 주요 내용

물품지방자치단체가 소유하고 있거나 사용하기 위하여 보관하는 동산(動産) 중 현금,

유가증권,「공유재산 및 물품관리법」제4조에 따른 공유자산을 제외한 동산

기부채납지방자치단체 외의 자가 「공유재산 및 물품관리법」제4조에 해당하는 재산의 소유

권을 무상으로 지방자치단체에 이전하여 지방자치단체가 이를 취득하는 것

관리 공유재산 및 물품의 취득･운용과 유지･보존을 위한 모든 행위

처분공유재산 및 물품의 매각, 교환, 양여, 신탁, 현물 출자 등의 방법으로 공유재산

및 물품의 소유권이 해당 지방자치단체 외의 자에게 이전되는 것

사용･수익허가「공유재산 및 물품관리법」제5조에 따른 행정재산을 해당 지방자치단체 외의 자가

일정 기간 유상이나 무상으로 사용･수익할 수 있도록 허용하는 것을 말함

대부계약 「공유재산 및 물품관리법」제5조항에 따른 일반재산을 해당 지방자치단체 외의 자

가 일정 기간 유상이나 무상으로 사용･수익할 수 있도록 체결하는 계약

자료 :「공유재산 및 물품관리법」제2조

8) 「공유재산 및 물품관리법」제2조

9) 「국유재산법」제2조

- 21 -

3. 공유재산의 범위

‘공유재산’은 범위별로 크게‘물건’과‘권리’로 양분되며,‘물건’은 토지·건물 등

의 부동산과 각종 장비·기계류 등의 동산으로 구분된다.‘권리’는 다시 지상권·전세권

등의 용익물권, 특허권·디자인권 등의 지식재산권, 기타 유가증권 및 수익권의 4개 형태로

각기 세분화된다. 따라서 공유재산은 총 6개의 범주로 구분된다.

[표 2-9] 공유재산의 범위

구 분 주요 내용

공

유

재

산

물

건

부동산

부동산과 그 종물(從物)-부동산의 부속물･부합물 중 물품이 아닌 재산

- 건설 중인 부동산 재산포함

예) 토지, 건물과 함께 제방, 도로구축물, 방송중계탑 등

동산

선박, 부잔교(浮棧橋), 부선거(浮船渠) 및 항공기와 그 종물

- 건설중인 선박, 부잔교, 부선거, 항공기 등의 재산포함

예) 병원선, 소방헬기 등

상수도·지하철 등의 공영사업 또는 공영시설에 사용하는 주요 기계와 기구

예) 기관차･전차･객차･화차･기동차 등 궤도차량 및 상수도 취수펌프, 병

원 엑스레이(Xray) 등

권

리

용익물권 지상권·지역권·전세권·광업권과 그 밖에 이에 준하는 권리

지식재산권

지식재산에 해당되는 일체의 권리

예) 특허권, 실용신안권, 디자인권 및 상표권 등의 저작권, 어업권, 전세

권, 품종보호권 등의 용익물권

유가증권

주식, 출자로 인한 권리, 사채권·지방채증권·국채증권과 그 밖에 이에

준하는 유가증권

예) 콘도이용권, 골프회원권 등

수익권 부동산신탁의 수익권

자료 : 「공유재산 및 물품관리법」제4조

안전행정부(2014), 『공유재산 업무편람』, pp.6-8

4. 공유재산의 용도별 종류

과거의 공유재산은「공유재산 및 물품관리법」에 의거 사용용도와 처분가능성 기준에 의

해 행정재산, 보존재산, 잡종재산의 3가지 범위로 분류되었다. 그러나 2008년 12월 동

「법」의 개정 이후 보존재산은 보존용 재산으로 명칭이 변경되면서 행정재산에 포함되었

고, 잡종재산은 일반 재산으로 역시 명칭이 변경되어 현재에 이르고 있다.10)

10) 행정안전부는 2009년에 발간된 「공유재산 및 물품관리법·령」개정 관련 교육자료에서, 기존의

‘잡종재산’이란 명칭은 공유재산에 대한 폄하되고 부정적인 이미지를 내포하고 있다는 지적과

함께‘주인없는 땅’이라는 의식을 조장한다는 측면이 있어서 ‘잡종재산’을‘일반재산’이란 명

칭으로 변경한 것이라 설명하고 있다.

- 22 -

따라서 현행 법률체계에 의하면 용도별 공유재산은 행정재산과 일반재산의 2가지 범위로

구분된다. 그에 따라 공유재산의 용도별 종류는 총 5개의 재산형태로 구분된다.11)

이같은 내용은 [그림 2-10]에서 간략히 정리되어 있으며, 종류별 공유재산의 주요 내용은

[표 2-10]에 개략적으로 정리되어 있다.

[그림 2-10] 공유재산의 종류와 변동

기 존(2008년 법 개정 이전)

⇒

현 행(2008년 법 개정 이후)

행정재산

공용재산

행정재산

공용재산

공공용재산 공공용재산

기업용재산기업용재산

보존용재산

보존재산일반재산

잡종재산

[표 2-10] 공유재산의 종류와 주요 내용

구 분 내 용 사 례

행정재산행정목적을 수행하는 직접적 도구로 사용되거나 제공하기로 결정한

재산아래 내용 참조

공용

재산

지방자치단체가 직접 사무용·사업용 또는 공무원의 거주용으로 사용하

거나 사용하기로 결정한 재산(건설 중인 재산포함)

사무용

- 청사, 공무원 관사 등

사업용

- 시·도립학교, 박물관, 도서

관, 시민회관, 병원 등

공공용

재산

지방자치단체가 직접 공공용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과

장래에 공공용 목적으로 건설 중인 재산. 즉 일반 공중의 자유로운 목

적에 제공되는 재산

도로, 제방, 항만, 하천, 시·

도립 공원, 구거(溝渠), 유수

지 등의 공공기반시설

기업용

재산

지방자치단체가 직접 경영하는 기업용 또는 그 기업12)에 종사하는 직

원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산(건설 중인 재산

포함)

상·하수도사업, 건설 중인 지

하철, 공영개발 사업 등

보존용

재산

지방자치단체가 보존하고 있거나 보존하기로 결정한 재산과 천연 기념

물 등 문화재 보호법에 의해 관리되는 재산.

공공목적을 위해 그 재산 자체의 보존을 강조하기 때문에 자유처분이

제한되고 있는 재산

사적지, 보물 등 문화재, 명승

지, 보존림, 천연기념물, 민속

자료 등

일반재산 경제적 가치에 의거하여 수익목적으로 사용함으로써 간접적으로 행정

목적 수행에 기여하는 재산(용도폐지된 행정재산 포함)

나대지, 전답, 임야, 상가,

주택 등

자료 : 안전행정부(2014),『공유재산 업무편람』, pp.9-10

11) 「공유재산 및 물품관리법」제5조

12) 지방자치단체가‘직접 경영’하는 기업이란 사업의 성질이 민간기업과 유사한 경우를 의미한다.

- 23 -

행정재산은 행정목적을 수행하는 수단으로서의 용도와 목적별로 공용재산, 공공용재산,

기업용재산, 보존용재산의 4가지로 세분화되며 각 종류에 해당되는 사례는 매우 다양하다.

먼저 공용재산은 지방자치단체가 사무용·사업용 또는 공무원의 거주용 등의 공적 목적으

로 직접 사용(사용하기로 결정한)사용하는 재산이다.

공공용재산은 공공용 목적에 사용되는 재산으로서 주로 도로, 공원, 공공기반시설 등의

공공재가 이에 해당된다.13)

기업용재산은 지방자치단체가 직접 경영하는 기업용 재산으로서 공영개발사업, 상·하수

도사업 등이 이에 해당된다.

보존용재산은 문화재, 보존림, 천연기념물 등 보존가치가 높거나 자체보존을 위해 처분이

제한되는 재산을 의미한다.

일반재산은 수익성이 주요 목적인 재산으로서 토지·건물 등의 부동산이 주류를 이루고

있다. 행정재산과 일반재산의 차이점을 몇가지 기준에 의해 개략적으로 구분하면 [표 2-12]

에서처럼 요약될 수 있다.

행정재산은 행정목적의 수행에만 사용되지만, 만일 사실상 사용되지 않거나 행정목적으로

사용할 필요가 없게 된 경우에는 공유재산의 용도폐지가 발생한다. 이러한 특성으로 인해

행정재산은 운영 자체가 비신축적이기 때문에 운영의 효율성을 기대하기에는 상당한 제약이

따르는 대상으로 분류된다.

반면 일반재산은 행정목적이 아닌 수익성이 목적이므로 대부, 신탁 및 위탁관리, 위탁개

발 등의‘관리’방식과 매각·교환·양여 등의‘처분’방식으로 운용이 가능하다. 그에 따

라 일반재산은 행정재산에 비해 그 운영방식이 다양할 뿐 아니라 보다 신축적이기 때문에

운영의 효율성증대에 보다 적합한 대상이라 할 수 있다.

13) 사업용 재산은 어느 정도 사업적 성격은 있으나 수익성이 목적인 일반기업으로 분류될 수 없는

재산이다. 예를 들어 박물관, 도서관 등은 공중의 이용에 공여된다는 점에서는 도로, 공원 등의

공공용재산과 유사하다. 그러나 공공용재산은 일반 공중의 사용에 직접 공여되는 재산인데 비하

여 사업용 재산은 직접적으로 지방자치단체의 사무 또는 사업을 수행하기 위해 필요한 공용재산

이라는 점에서 차이가 있다.

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[표 2-11] 행정재산과 일반재산의 주요 특징 비교

구 분 행정재산 일반재산

목 적 행정목적 달성 수익목적 달성

법률 적용

및

관리형태

원칙적으로 사권(私權)설정14) 금지

- 본래 목적 이외의 용도는 엄격히 규제.

단 제한적으로 행정재산의 지상권 및 구분

지상권에 대한 사권설정은 허용15)

처분가능. 사권(私權)설정 가능

- 필요에 따라 매각·교환·양여·대부하거나 일

반인에게 권리를 설정해 줄 수 있으며 법령 및

및 조례로 정하는 경우에는 현물출자 또는 대물

변제 가능 등 한 재산

운 영 용도가 정해져 있으므로 지정된 목적에 부

합하여 관리해야 하므로 운영은 비신축적

개발·매각·임대 등 경제적 활용이 가능하므로

운영은 (비교적)신축적

현행

관리

방법

미활용시 용도변경 및 폐지

활용시·사용·수익허가

·관리위탁

·대부, 신탁관리, 위탁관리, 위탁개발

·처분(매각), 교환, 양여

계약방법 ·처분불가·일반입찰

- 예외 : 지명입찰, 용도지정입찰, 수의계약

계약절차 ·처분불가이므로 해당 사항없음

·매각계약을 체결하면, 공고사항은 지정정보처리

장치를 이용하여 입찰공고, 개찰·낙찰 선언

·지방자치단체의 장이 필요하다고 인정되면 일간

간신문 등에 게재

관리원칙 보호, 기부채납 받음, 사권설정재산 취득제한, 공유재산관리계획, 영구시설물의 축조금지,관리

대장 및 실태조사, 공유재산 현황조사 등

자료 : 안전행정부(2014), 『공유재산 업무편람』, pp.133-153

5. 공유재산의 기능

기준과 초점에 따라 견해가 상이하지만 전통적으로 공유재산의 기능은 크게 재정수입원,

공공재, 비축자원, 환경재로서의 기능 등 4가지로 요약될 수 있다.

모든 공유재산은 아래의 [표 2-12]에서 언급하는 각 기능을 공통적으로 보유하고 있다.

특히 재원확보가 시급한 당면 과제인 지방자치단체단체 입장에서 공유재산의 재정수입원으

14) 사권(私權) 설정이란 공법관계에서 인정되는 관리인 공권에 대응되는 것으로 사법관계에서 인정

되는 권리를 말한다. 따라서 재산에 대한 사권은 물건을 직접 지배하여 이익을 얻는 배타적인 권

리를 의미한다. 자세한 내용은 「공유재산 및 물품관리법」을 참조할 것

15) ｢공유재산 및 물품 관리법｣ 제19조

사권설정이 가능한 경우는 ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣ 제4조에 따른

공익사업의 시행을 위하여 해당 행정재산의 목적과 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 공작

물의 설치를 위한 지상권 또는 구분지상권을 설정하는 경우, 송전선로 또는 송유관 등 공익사업

을 하는 경우로서 공작물 설치시 지상권 또는 구분 지상권을 설정할 수 있는 근거가 있을 경우

등이 있다.

- 25 -

로서의 기능은 아주 긴요한 것이라 할 수 있다.

이외에도 점증하는 지역주민들의 환경수요를 충족시키고 공공서비스 공급기반을 확충하기

위해서 필요한 재산을 미리 확보해 두어야하는 차원에서 비축자원으로서의 공유재산의 중요

성은 증대되고 있다.

그에 따라 토지, 건물, 임야 및 산림 등의 부동산 형태로서의 공유재산은 재정수입원, 공

공재적 성격 이외에도 환경재 및 비축자원으로서의 기능이 특히 강조되고 있다. 한편 유가

증권, 지식재산권, 용익물건 등의‘권리’형태로서의 공유재산은 주로 재정수입원 및 공공

재적 성격에 집중되어 나타나고 있다.

[표 2-12] 공유재산의 기능

기 능 주요 내용

재정수입원

·부동산형태의 일반재산은 대부, 신탁 및 위탁관리, 매각 등의 형태를 통해 일정액의 수익창출

이 가능하기 때문에 전통적으로 각 지방자치단체의 주요한 재정수입원의 역할을 수행

·부동산 이외에도 지방채, 주식 등의 유가증권, 부동산신탁수익권, 지상권 등의 용익물권도 지

방자치단체의 재정수입확보에 일정부분 기여

공공재·공유재산은 공익성을 우선하여 지역주민이 공동으로 소비에 참여하며 소비량이 증대될 수록

편익이 증대되는 공공재의 성격을 보유.

비축자원 ·임야, 토지 등 부동산으로서의 공유재산은 현재 세대에서 개발이 유보된 미래세대의 공적 보

류지(保留地)로서의 비축자원의 성격이 강함.

환경재·공유재산으로서의 부동산의 대부분은 내륙의 임야, 토지와 함께 하천, 바다 연안 인근 지역

등은 생태계를 비롯한 보존가치가 매우 큰 환경재의 성격이 강함.

자료 : 박헌주 외 3인(1999),『공공부문 보유부동산 활용도 제고방안 연구』, 국토개발연구원(기획예

산처 수탁연구), p.22

- 26 -

제3절 경기도 공유재산의 현황

1. 경기도의 공유재산규모

[표 2-13]에서 볼 수 있듯이, 2015년 6월 현재 경기도가 보유하고 있는 공유재산의 전체

규모(평가액)는 약 26조 1,474억원이다. 재산별규모로는, 토지의 경우 전체 필지는 115,742

개(면적 373,286 천m2 )인데 이중 60,357필지의 큰 기타(52.1%)를 제외하면, 그 크기와 비

중은 답 25,904필지(22.4%), 전 15,445필지(13.3%), 임야 9,121(7.9%) 등의 순이다.

[표 2-13] 경기도 공유재산의 종류별 총괄현황(2015년 6월말 기준)

구 분 수량 면적 평가액(백만원, %)

합계 　 　 26,147,422(100.0)

토지

소계 필지

115,742(100.0%)

천m2

373,286(100.0%) 7,550,880(28.9)

대지 4,915(4.2%) 2,581(0.7%) 1,443,041

전 15,445(13.3%) 8,592(2.3%) 821,482

답 25,904(22.4%) 12,222(3.3%) 1,203,194

임야 9,121(7.9%) 311,691(83.5%) 1,169,758

기타 60,357(52.1%) 38,200(10.2%) 2,913,405

건물

소계동

825(100.0%)

m2

,093,582(100.0%) 1,303,359(5.0)

사무소 341(41.3%) 673,733(61.6%) 853,171

주택 52(6.3%) 18,111(1.7%) 10,132

기타 432(52.4%) 401,738(36.7%) 440,056

입목죽 194,150 주 -　 8,700(0.03)

공작물 1,936,261 점 -　 15,197,632(58.1)

선박 24 척 -　 16,656(0.06)

항공기 3 대 -　 26,508(0.1)

유가증권(주식·출자) 378,569 천주 　- 1,985,146(7.6)

무체재산 219 건 　- 402(0.002)

용익물건 351 건 - 58,138(0.2)

자료 : 경기도청(2015),내부자료

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[그림 2-11] 경기도 공유재산의 종류별 평가액규모와 비중(2015년 6월말 기준)

(단위 : 백만원)

면적기준으로는 임야가 311,691천m2(83.5%)가 가장 크고 절대적이다. 건물은 전체 825동

(면적은 1,093,582 m2)이다. 금액기준으로 보면, 공작물의 비중이 58.1%(약 15조 1,976억

원) 가장 크고, 그 다음으로는 토지 28.9%(약 7조 5,509억원), 유가증권 7.6%(약 1조 9,851

억원), 건물 5.0%(약 1조 3,034억원)의 순서이며 가장 작은 것은 무체재산으로서 비중은

0.002%(약 4억원)에 불과하다. 따라서 금액기준으로만 보면, 경기도의 공유재산은 공작물,

토지, 건물 등의 부동산 합계비중은 92.0%로서 그 비중이 절대적임을 알 수 있다.

[표 2-14]에는 용도별 공유재산 현황이 제시되어 있는데, 행정재산의 비중과 규모는 일반

재산에 비해 압도적으로 큰 것으로 나타나고 있다.

[표 2-14] 경기도 공유재산의 용도별 총괄현황(2015년 6월말 기준)

(단위 : 백만원)

구 분토지 건물 기타

필지면적

(천m2)

금액

(백만원)동수

면적

(m2)

금액

(백만원)

수량

(천건)

금액

(백만원)

합 계

(%)

115,742　

(100.0)

373,286

(100.0)

7,550,880

(100.0)

825

(100.0)

1,093,582

(100.0)

1,303,359

(100.0)

380,700

(100.0)

17,293,183

(100.0)

행정

재산

소계

(%)

112,925

(97.6)

369,759

(99.0)

6,545,335

(86.7)

761

(92.2)

945,353

(86.4)

1,103,955

(84.7)

380,700

(100.0)

17,293,183

(100.0)

공용재산 2,835 308,326 2,276,579 736 937,786 1,085,395 380,700 17,293,183

공공용재산 109,615 60,007 4,229,948 22 6,887 17,993 0 0

보존재산 475 1,426 38,708 3 680 567 0 0

일반재산

(%)

2,817

(2.4)

3,527

(1.0)

1,005,545

(13.3)

64

(7.8)

148,229

(13.6)

199,404

(15.3)

0

(0)

0

(0)

자료 : 경기도청(2015), 내부자료

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[그림 2-12] 경기도 공유재산(토지)의 용도별 평가액규모와 비중(2015년 6월말 기준)

(단위 : 백만원)

[그림 2-13] 경기도 행정재산(토지)의 용도별 평가액규모와 비중(2015년 6월말 기준)

(단위 : 백만원)

[그림 2-14] 경기도 행정재산(건물)의 용도별 평가액규모와 비중(2015년 6월말 기준)

(단위 : 백만원)

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[그림 2-15] 경기도 공유재산(건물)의 용도별 평가액규모와 비중(2015년 6월말 기준)

(단위 : 백만원)

토지의 경우, 행정재산의 비중은 필지에서는 97.6%(115,925필지), 면적은 99.0%(373,286

천m2), 금액은 86.7%(약 6조 5,453억원)에 이른다. 건물의 경우, 행정재산의 비중은 동수에

서는 92.2%(761동), 면적은 86.4%(945,353 m2), 금액은 84.7%(약 1조 1,1040억원) 수준이

다.

대부, 위탁개발 등의 운영방식에 의해 세외수입을 획득할 수 있는 기반인 일반재산 항목

의 토지·건물은 금액기준으로는 각 종류별 재산 총액의 각각 13.3%(약 1조 5억), 15.3%(약

1,994억원)이며, 면적기준으로는 각각 1.0%(3,527천m2), 13.6%(148,229m2)에 불과한 실정이

다. 따라서 경기도 입장에서는 향후에 만일 공유재산 운영방식이 획기적으로 개선되어 일반

재산의 절대적 크기가 증대되기 전까지는 세외수입증대를 기대하기 어려운 실정이다.

[표 2-15]에서 보듯이, 2015년 현재 경기도의 도유지는 11만,5,989 필지이고, 그 면적은

약 3억 8,515만m2, 총재산가액은 약 7조 5,601억원 수준이다. 시·군별로 볼 때, 필지수가

가장 많은 지역은 화성시(10,590 필지)이며, 면적이 가장 넓은 지역은 가평군(약 2억 2,845

만m2), 총재산가액은 고양시(약 7,380억원)가 가장 큰 지역으로 조사되고 있다.

반면 부천시의 도유지는 34필지, 면적은 45,563m2, 재산가액은 약 221억원으로 모든 분야

에서 도유지의 규모가 가장 작은 지역으로 조사되고 있다.

- 30 -

[표 2-15] 경기도 내 시·군별 도유지현황(2015년 6월말 기준)

시·군명 필지수 면적(㎡) 총재산가액(천원)

합계 115,989 385,177,099 7,560,894,351

수원시 1,405 2,970,605 709,700,644

성남시 730 708,207 191,393,141

고양시 7,866 4,511,536 739,693,131

부천시 34 45,563 22,079,936

안양시 237 3,990,448 157,191,271

안산시 1,045 3,150,083 132,625,786

용인시 10,575 7,293,270 703,587,602

의정부 364 450,286 167,788,560

남양주 6,277 37,039,218 400,139,390

평택시 4,264 4,668,035 321,951,709

광명시 490 530,847 64,998,321

시흥시 1,892 1,651,661 108,489,464

군포시 182 3,465,866 70,022,927

화성시 10,590 7,707,209 546,953,545

파주시 7,862 5,433,243 588,560,863

이천시 4,641 3,758,463 123,117,129

구리시 338 253,987 34,712,273

김포시 3,027 2,088,382 216,402,127

포천군 6,715 32,811,441 176,281,734

광주시 5,155 4,928,504 403,702,517

안성시 9,126 5,466,460 242,603,300

하남시 866 675,250 52,548,808

의왕시 1,722 4,324,910 188,890,915

양주시 6,986 4,508,869 312,427,772

오산시 506 471,186 123,008,163

여주시 6,043 5,166,076 106,191,773

동두천시 710 588,428 32,672,262

과천시 358 443,446 42,421,225

가평군 4,599 228,455,069 329,632,184

양평군 6,740 3,929,509 124,864,590

연천군 4,569 3,627,595 91,187,578

타시도 75 63,447 35,053,710

자료 : 경기도청(2015), 내부자료

- 31 -

[그림 2-16] 경기도 내 시·군별 도유지(총재산가액 기준) 보유 순위(2015년 6월말 기준)

(단위 : 천원)

[표 2-16]에서 보듯이, 동년 경기도의 지목별 도유지(일반재산)는 2,817필지, 면적은 356

만 4,687m2, 총재산가액은 약 1조 63억원수준이다. 필지수의 경우,‘답’이 가장 많은 736

필지(26.1%), 그 다음으로는‘전’529필지(18.8%),‘대지’495필지(17.6%) 등의 순이다. 면

적으로는‘답’이 865,681m2(24.3%),‘임야’744,795m2(20.9%),‘전’516,822m2(14.5%)의 순

이다. 총재산가액은‘대지’가 약 3,018억원(30.0%)로서 가장 크며, 그 다음으로는‘전’약

1,617억원(16.1%),‘답’약 1,356억원(13.5%)의 순서로 그 크기가 나타나고 있다.

- 32 -

[표 2-16] 경기도 도유지(일반재산) 지목별 현황(2015년 6월말 기준)

지목별 필지수 면적(㎡) 총재산가액(천원)

총계 2,817(100.0%) 3,564,687(100.0%) 1,006,282,909(100.0%)

전 529(18.8%) 516,822(14.5%) 161,683,949(16.1%)

답 736(26.1%) 865,681(24.3%) 135,612,755(13.5%)

과수원 3 20,887 1,537,802(0.2%)

목장용지 25(0.9%) 267,771(7.5%) 65,661,408(6.5%)

임야 111(3.9%) 744,795(20.9%) 56,510,254(5.6%)

광천지 0 0 0

염전 6 25,520 723,937

대 495(17.6%) 425,937(11.9%) 301,922,191(30.0%)

공장용지 42(1.5%) 42,531(1.2%) 6,903,726(0.7%)

학교용지 2 2,180 2,425,405

도로 160(5.7%) 72,480(2.0%) 70,308,317(7.0%)

철도용지 2 489 26,880

하천 223(7.9%) 95,391(2.7%) 48,542,120(4.8%)

제방 18 3,353 152,107

구거 134(4.8%) 90,014(2.5%) 39,242,673(3.9%)

유지 35(1.3%) 39,389(1.1%) 3,504,893(0.3%)

수도용지 19(0.7%) 6,331 2,301,536(0.2%)

공원 3 35,679(1.1%) 19,481,111(1.9%)

운동장 0 0 0

유원지 1 10,000(0.3%) 2,090,000

종교용지 0 0 0

사적지 0 0 0

묘지 4 5,938 125,828

잡종지 258(9.2%) 271,875(7.6%) 86,188,279(8.6%)

체육용지 11(0.4%) 21,624(0.6%) 1,337,738(0.1%)

주 : %가 기재되지 않은 통계수치는 그 비중이 너무 미미하여 생략한 것임.

자료 : 경기도청(2015), 내부자료

- 33 -

[그림 2-17] 경기도 도유지(일반재산) 지목별(총재산가액 기준)현황(2015년 6월말 기준)

(단위 : 천원)

[표 2-17]에서 제시되었듯이, 2014년 1월말 현재 경기도가 보유하고 있는 지식재산권 일

체는 총 211건으로 조사되고 있다. 세부적으로 보면, 특허권이 124건으로 전체의 58.8%를

차지하고 있으며, 그 다음으로는 디자인권 42건(19.9%), 상표권 31건(15.7%), 실용신안권

14건(6.6%)의 순이다.

- 34 -

[표 2-17] 전국 지방자치단체 소유 지식재산권 등록현황(2014년 1월말 기준)

구 분 합계 특허권 실용신안권 디자인권 상표권 저작권 품종보호권

합계 2,533 721 49 173 883 349 356

서울특별시 379 66 4 31 114 164 -

부산광역시 7 1 - - 5 1 -

대구광역시 28 6 - - 21 1 -

인천광역시 10 1 - 3 - 6 -

광주광역시 55 6 3 12 34 - -

대전광역시 17 3 1 1 10 - -

울산광역시 175 - - 2 2 171 -

세종특별자치시 8 2 - - 6 - -

경기도 211 124 14 42 31 - -

강원도 56 40 - 3 12 1 -

충청북도 155 67 2 6 80 - -

충청남도 119 35 2 6 24 1 51

전라북도 80 23 2 - 2 - 53

전라남도 195 137 1 8 49 - -

경상북도 258 102 12 29 14 3 98

경상남도 278 54 1 5 64 1 153

제주특별자치도 502 54 7 25 415 - 1

자료 : 행정자치부, 「지자체 지식재산권 이용하기 쉬워진다」, 2015.1.13일자 보도자료

[그림 2-18] 전국 지방자치단체 소유 지식재산권 등록현황(2014년 1월말 기준)

(단위 : 건)

[표 2-18]에서 제시된 것처럼 동년의 경기도 시·군·구 소유 지식재산권 일체는 총 718

건으로 조사되고 있다. 세부적으로는 상표권이 가장 큰 비중의 489건(68.1%)이며, 그 다음

- 35 -

으로는 특허권과 디자인권이 각각 103건(14.3%), 저작권 19건(2.6%), 실용신안권과 품종보

호권은 각각 3건과 1건으로 등록되어 있다.

[표 2-18] 전국 시·군·구별 소유 지식재산권 등록현황(2014년1월말 기준)

구 분 합계 특허권 실용신안권 디자인권 상표권 저작권 품종보호권

합계 6,698 827 79 488 5,014 238 10

서울특별시 121 8 2 4 97 10 -

부산광역시 30 - 3 - 27 - -

대구광역시 32 15 6 1 10 - -

인천광역시 228 26 6 13 182 1 -

광주광역시 156 89 1 6 59 1 -

대전광역시 52 - - 1 51 - -

울산광역시 147 2 - - 25 117 -

세종특별자치시 - - - - - - -

경기도 718 103 3 103 489 19 1

강원도 696 58 - 33 583 21 1

충청북도 569 131 10 49 376 3 -

충청남도 463 43 5 76 314 - -

전라북도 1,127 106 25 23 959 - -

전라남도 897 152 11 94 595 45 -

경상북도 837 61 4 63 695 6 8

경상남도 625 33 3 22 552 15 -

제주특별자치도 - - - - - - -

자료 : 행정자치부, “지자체 지식재산권 이용하기 쉬워진다”, 2015.1.13일자 보도자료

[그림 2-19] 전국 시·군·구별 소유 지식재산권 등록현황(2014년 1월말 기준)

(단위 : 건)

- 36 -

2. 공유재산과 세외수입16)

1) 지방정부의 재원별 세입구조

지방정부의 재원별 세입구조를 간략하게 표현하면 [그림 2-20]에서처럼 단순화될 수 있

다. 지방자치단체의 재원은 자체재원과 의존재원(또는 이전재원)으로 구분되는데, 전자는

지방자치단체의 자체수입을, 후자는 중앙정부가 보조하는 이전수입을 각각 의미한다.17)

지방자치단체의 자체수입은 지방세와 지방세외수입 그리고 지방채의 합계로 계산된다. 이

때 지방채는 일종의 부채이므로 진정한 의미의 수입이라 볼 수는 없기 때문에 여기에서는

논외로 하기로 한다. 공유재산으로부터 획득가능한 재정수입은 바로 자체재원의 하나의 수

단인 지방세외수입에 해당된다.

[그림 2-20] 지방예산의 세입구조

지방예산의 세입구조

자체재원 의존재원

지방세 세외수입 지방채 보조금 지방교부세

2) 세외수입의 내용

세외수입의 종류와 구분을 개략적으로 살펴보면 [그림 2-21]에서처럼 정리될 수 있다. 현

행 지방세체계상 세외수입은 일반회계에서는 경상적 세외수입과 임시적 수입의 2가지 범주

이며, 특별회계에서는 사업수입과 사업외 수입으로 구분된다.

일반회계에 포함되는 경상적 세외수입이란 계속성과 안정성이 확보되고 매 회계연도 마다

계속적으로 반복하여 조달되는 예측 가능한 수입으로서 세외수입 중 수입원이 가장 많고 지

방 자주재원 확충에 가장 기여를 많이 하는 수입이다. 이에는 사용료수입, 수수료수입, 재

산임대수입, 징수교부금수입, 이자수입 등이 있다. 본 연구에서는 공유재산과 관련된 세외

수입만을 집중적으로 분석하기로 한다.

재산임대수입, 사용료수입, 수수료수입은 행정재산과 일반재산을 사용한‘대가(charge)’

16) 행정안전부(2009),『지방세외 실무편람』,pp.6-16에서 요약 정리한 것임

17) 「지방재정법시행령」제47조에 의하면 지방자치단체의‘세입예산의 과목은 세입의 원천을 감안하

여 지방세수입, 세외수입, 지방교부세, 조정교부금, 재정보전금, 지방채 및 예치금 회수 등으로

구성된다.

- 37 -

의 성격이 있어서 세외수입증대에 유용한 수단들이다. 재산임대수입이란 지방자치단체가

국․공유재산을 관리·운영하여 획득하는 수입으로서 국유재산임대료와 공유재산임대료로 구

분된다. 공유재산임대료는 다시「공유재산 및 물품관리법」, 동 법「시행령」및 자치단체

조례규정에 의하여 행정재산의 임대에서 발생하는 사용료와 일반재산의 임대에서 발생하는

대부료로 양분된다.18)

사용료수입과 수수료수입은 모두 행정재산의 하나인 공공용재산, 즉 지방자치단체가 설치

및 관리하는 공공시설을 사용한 대가로 지불되는 수입이라는 공통점이 있다. 그런데 사용료

는 공공용재산의 사용주체가 개인이므로 사적 목적으로 활용되는 반면 수수료는 그 사용주

체가 자치단체이며 특정의 목적으로부터 수취된다는 점이 사용료와 수수료와의 가장 큰 차

이점이다.19)

[그림 2-21] 세외수입의 종류와 구분20)

세 외 수 입

일반회계 특별회계

경 상 적 수 입 임시적 수입 사업수입 사 업 외 수 입

재

산

임

대

수

입

사

용

료

수

입

수

수

료

수

입

사

업

수

입

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수

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부

금

수

입

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입

재

산

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금

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예

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금

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수

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입

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난

년

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융

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금

원

금

수

입

전

입

금

잡

수

입

지

난

년

도

수

입

자료 : 행정안전부(2009),『지방세외 실무편람』,p.9에서 재구성

18)「공유재산 및 물품관리법」제22조

19) 사용료에는 도로점․ 사용료, 하천점․ 사용료, 공유수면점․ 사용료, 시장사용료, 도축장사용료, 입

장료, 기타 사용료(공원, 운동장, 묘지, 복지회관, 시민회관, 화장장 등의 공공시설 및 재산의

사용료)로 구분된다.

20) 세외수입은 정의에 따라 그 범위가 상당한 차이를 보인다. 세외수입은 분류방법에 따라 광의, 협

의, 최협의로 구분할 수 있다. 간략히 정의하면, 광의의 세외수입은 지방자치단체의 재정수입중

지방세, 지방교부세, 보조금 등을 제외한 모든 수입을 말한다. 협의의 세외수입은 일반회계상 경

상적 수입과 특별회계상 사업수입을 말한다. 일반적으로 행정실무상‘세외수입의 증대’라고 말

할 경우의 세외수입은 협의의 세외수입을 의미한다. 끝으로 최협의의 세외수입은 일반회계의 사

용료, 수수료 등 경상적 수입을 말하며 세외수입 중 가장 보편적인 수입원이다. 본 연구에서는

공유재산과 관련되어 언급할 세외수입을‘협의의 세외수입’개념으로 인식하고자 한다.

세외수입의 범의에 따른 정의에 대한 상세한 설명은 행정안전부(2009),『지방세외 실무편람』을

참조할 것

- 38 -

일반회계의 또 다른 항목인 임시적 세외수입은 주로 공공부문 내부 또는 지방재정 내부에

서의 단순한 재원 이전 또는 회계조작상의 수입 등을 의미한다. 임시적 세외수입은 전년도

과징실적 및 당해연도 사업계획을 감안하여 일정액을 책정할 수 있다. 임시적 세외수입은

그 수입의 발생이 임시적이고 불규칙적으로 발생하는 수입하기 때문에 규모는 크지만 수입

원이 일회성에 그치는 경우가 많아서 세입규모를 예측하기 어렵다는 단점이 있다. 임시적

수입에는 재산매각수입21), 융자금회수, 세계잉여금, 잡수입 등이 포함된다.

특별회계의 세외수입에는 사업수입과 사업외 수입의 2가지 종류가 있다. 사업수입은 지방

자치단체가「지방공기업법」에 의거 특별회계를 설치하여 직접 사업을 운영하는 것을 의미

한다. 사업수입의 예로는 상·하수도 사업, 지하철 또는 도시철도운영사업, 주택·토지 등

의 개발사업 등의 사업에서 발생하는 수입이 있다.

사업외 수입은 일반회계의 임시적 수입과 유사한 개념의 수입이다.22) 사업외 수입에는 타

회계에서의 전입금, 융자금 원금수입, 지난년도 수입 등이 있다.

3) 세외수입의 장점23)

공유재산 운영과 관련된 상당수의 연구들에서 공유재산으로부터의 세외수입에 주목하는

이유는 지방세, 지방교부세 등에 비해 상대적으로 지방자치단체에게 유리한 세외수입의 장

점때문이다. 세외수입의 장점을 간략히 정리해 보면 다음과 같다.

첫째, 지방세는 국회에서 제정된 조세법률체계에 의해 엄격히 규정·운영되는 반면 세외

수입은 지방세와 비교할 때 상대적으로 지방자치단체의 자율성이 보장되어 있다. 세외수입

은 이러한 자율성으로 인해 지방자치단체 스스로 행정재원을 증대시킬 수 있는 매우 유용한

수단인 것이다. 즉 세외수입은 법령에 저촉되지 않는 한 자치단체의 노력여하에 따라 계속

적인 확대 및 개발이 용이하여 지방자치단체의 중요한 잠재 수입원이 된다.

둘째, 세외수입은 수입근거와 종류가 매우 다양하다. 수입근거의 경우, 법률, 대통령령,

부령, 조례 또는 사법상의 계약 등으로 다양하다. 종류도 행정서비스에 수반해서 생기는 사

용료 및 수수료, 경제활동에 의한 재산임대수입 및 사업수입, 또 다른 특별회계와의 관계에

서 생기는 전입금, 회계연도의 단년도 주의에 따라 발생하는 경리기술상의 수입인 이월금

등으로 매우 다양하다.

셋째, 세외수입은 수입원의 법적근거에 따라 사용되는 곳이 특정될 수 있다. 예를 들어,

하천사용료는 하천의 유지․관리에 관한 비용에 사용되고 있으며, 공원사용료수입은 공원의

21) 재산매각수입이란 용도가 폐지되어 일반재산화된 행정재산 및 일반재산을 매각한 수입이다. 즉

재산매각수입은 그 재산을 계속적으로 보존·관리하는 것이 부적합하고 장래에 활용가치가 없는

경우에 이를 국가 또는 지방자치단체 이외의 자에게 매각함으로써 얻게 되는 수입을 의미한다.

재산매각수입에는 「공유재산 및 물품관리법」 제10조 및 「동 법시행령」 제10조의 규정에 따라

시․ 도로부터 매각을 위임받은 시․ 도유재산(토지, 건물 등) 매각수입 중 기초자치단체에 귀속되

는 수입인‘시․ 도유재산매각귀속수입금’과 광역단체의 재산매각계획에 따른‘공유재산매각수

입’또는 공유재산과 타인재산의 교환차액수입인‘공유재산매각수입금’등이 있다.

22) 공기업 형태로 운영되는 사업수입은 대부분 수익성보다 공공성이 강하기 때문에 일부사업을 제외

하고 수익성이 없어 적자로 운영되는 경우가 빈번하다.

23) 행정안전부(2009),『지방세외 실무편람』,p.8을 바탕으로 하여 연구자의 견해가 첨가된 것임.

- 39 -

보전관리를 위한 비용에 사용되고 있다. 특정세외수입은 특정세출예산과 직결되는 경우도

있지만 엄격히 제한되는 것은 아니기 때문에 사용의 신축성이 어느 정도 보장된다.

넷째, 세외수입은 주로 특정인의 공물사용 및 역무제공 등에 대한 반대급부 또는 대가이

므로 조세저항이 비교적 적다.

요약하면 세외수입은 낮은 수준의 조세저항과 함께 자율성 및 운영의 신축성이 상대적으

로 보장되어 있기 때문에 지방자치단체의 노력과 효율적 운영여부에 따라 수입규모를 신장

시킬 수 있다. 바로 이 점이 각 지방자치단체가 세외수입에 주목하는 이유이고, 이러한 이

유 때문에 세외수입의 증대를 기대할 수 있는 기반인‘공유재산’의 중요성도 동반하여 강

조되고 있는 것이다.

4) 경기도의 세외수입 현황

지방세와 경상적 세외수입은 일반재원으로서 지방자치단체의 재정자립도를 결정하는 주요

요인이다. 지방자치단체가 필요로 하는 재원은 스스로 조달하는 것이 가장 이상적이기는 하

나 지역별로 경제적·사회적 여건 및 각종 환경은 각기 상이하므로 각 지방자치단체 간에는

지방세의 차이가 클 수 밖에 없다.

경기도의 경우도 마찬가지로 도내 31개 시·군의 인구, 경제규모, 주요 생산물 등의 사

회·경제지표와 편차가 매우 크다. 그에 따라 거의 모든 도내 시·군들은 필요한 재원을 독

자적으로 조달하는 것은 현실적으로 어렵게 되어있는 구조적 문제가 있으며 그로인해 재정

자립을 달성하는 것은 아직은 요원한 상태이다.

따라서 지방자치단체로서는 비교적 자율적으로 재정수입을 기대할 수 있는 세외수입을,

그리고 세외수입의 기반인 공유재산의 중요성이 다시 한번 강조되는 것이다.

[표 2-19]에는 2014년과 2015년(6월말)의 경기도의 세외수입 내역이 제시되어 있다. 세외

수입 부과액은 2014년의 경우 약 5,530억원이며 2015년 6월말 기준으로는 약 3,2571억원이

다. 2014년 경상적 세외수입은 약 751억원으로서 전체 세외수입 중 13.6%수준이며, 동년의

임시적 세외수입은 약 4,780억원으로서 전체 세외수입에서 86.4%를 차지하고 있다. 실제의

공유재산의 임대수입인 재산임대수입은 경상적 세외수입에서 차지하는 비중은 그다지 높지

않다. 동년 재산임대수입(공유재산 임대료수입)은 약 71억원, 사용료수입은 약 161억원으로

서 경상적 세외수입에서 각각 약 9.4%, 약 21.4%수준이다.

재산매각수입은 약 165억원으로서 전체 임시적 세외수입 중 약 3.5%에 불과하다. 재산매

각수입을 상세히 살펴보면,‘시·도유재산매각귀속수입금’은 약 82억원, 공유재산매각수입

금은 약 83억원 수준이다.

[그림 2-22]에서 보듯이, 2015년의 경우 전체 세외수입(징수액기준) 중 재산임대수입과

공유재산매각수입금의 비중은 각각 0.8%와 5.8%에 불과한 실정이다.

- 40 -

[표 2-19] 경기도의 세외수입 내역(2014년–2015년 6월말)

(단위 : 천원)

과 목2014년 2015년 6월말

부과액 징수액 결손액 미수납액 부과액 징수액 결손액 미수납액

세외수입 553,065,160 540,209,645 858,357 11,997,158 325,712,575 241,319,595 167,349 84,225,630

경상적 세외수입 75,061,542 73,795,590 1,394 1,264,558 40,217,081 37,093,747 - 3,123,333

　 　 재산임대수입 7,078,674 7,012,611 　- 66,063 2,114,210 2,041,263 - 72,946

　 　 　 공유재산임대료 7,078,674 7,012,611 　- 66,063 2,114,210 2,041,263 - 72,946

　 　 사용료수입 16,098,927 14,939,806 1,394 1,157,727 15,869,398 13,558,274 - 2,311,124

　 　 　 도로사용료 5,615,032 4,757,344 1,394 856,295 5,687,500 4,046,730 - 1,640,770

　 　 　 하천사용료 7,029,546 6,729,338 - 300,208 8,593,963 7,990,349 - 603,614

　 　 　 입장료수입 601,386 601,386 - - 284,023 275,102 - 8,921

　 　 　 기타사용료 2,852,962 2,851,738 - 1,224 1,303,911 1,246,092 - 57,820

　 　 수수료수입 8,766,827 8,766,676 - 151 3,596,333 3,373,551 - 222,781

　 　 　 증지수입 4,406,071 4,406,091 - △20 2,436,721 2,295,972 - 140,749

　 　 　 기타수수료 4,360,756 4,360,585 -　 171 1,159,612 1,077,580 - 82,033

　 　 사업수입 1,657,684 1,657,684 - - 1,279,325 1,277,989 - 1,336

　 　 　 사업장생산수입 1,585,184 1,585,184 - - 1,023,825 1,022,489 - 1,336

　 　 　 배당금수입 　- -　 -　 -　 - - - -

　 　 　 기타사업수입 72,500 72,500 -　 - 255,500 255,500 - -

　 　 징수교부금수입 25,331,876 25,291,287 - 40,589 9,989,679 9,494,339 - 495,340

　 　 　 징수교부금수입 25,331,876 25,291,287 - 40,589 9,989,679 9,494,339 - 495,340

　 　 이자수입 16,127,554 16,127,526 - 28 7,368,137 7,348,332 - 19,805

　 　 　 공공예금이자수입 14,361,573 14,361,573 - - 6,903,089 6,886,438 - 16,652

　 　 　 민간융자금회수이자수입 227,639 227,640 -　 - 184,865 184,865 - -

　 　 　 기타이자수입 1,538,342 1,538,314 - 28 280,183 277,029 - 3,154

　 임시적 세외수입 478,003,618 466,414,054 856,964 10,732,599 285,495,494 204,225,848 167,349 81,102,297

　 　 재산매각수입 16,517,677 16,321,196 - 196,481 16,993,059 13,898,702 - 3,094,357

　 　 　국유재산매각수입 - - - -　 - - - -

시ㆍ도유재산매각귀속수입금 8,169,254 8,169,254 - - - - - -

　 　 　 공유재산매각수입금 8,348,423 8,151,942 -　 196,481 16,993,059 13,898,702 - 3,094,357

　 　 부담금 230,821,823 230,821,823 - - 213,160,882 170,588,543 - 42,572,339

　 　 　 자치단체간부담금 192,861,763 192,861,763 - - 189,561,021 169,496,392 - 20,064,629

　 　 　 일반부담금 37,960,060 37,960,060 -　 - 23,599,861 1,092,150 - 22,507,710

　 　 기타 수입 217,499,670 215,631,748 34,036 1,833,886 44,003,673 18,996,300 - 25,007,373

　 　 　 불용품매각대 383,990 383,990 - - 284,483 275,063 - 9,420

　 　 　 변상금 및 위약금 1,186,688 881,675 -　 305,012 637,973 432,858 - 205,115

　 　 　 과태료 2,392,374 2,144,105 2,424 245,845 1,003,282 850,235 - 153,047

　 　 　 과징금 및 이행강제금 595,260 475,313 30,000 89,947 286,078 155,334 - 130,744

　 　 　 시ㆍ도비반환금수입 46,793,834 46,033,195 - 760,639 27,692,857 5,323,431 - 22,369,427

　 　 　 기부금 22,000 22,000 - - 8,000 8,000 - -

　 　 　 그외수입 166,125,523 165,691,469 1,612 432,443 14,091,000 11,951,379 - 2,139,621

　 　

지난 연도수입 13,164,448 3,639,287 822,928 8,702,233 11,337,880 742,303 167,349 10,428,228　 　

주 : 2013년「지방자치단체 예산편성 운영기준」이 개정됨에 따라 2014년부터 잉여금 ‧ 이월금 ‧ 전입금 ‧ 융자

금원금 ‧ 예수 및 예탁금이 세외수입에서 보전수입 및 내부거래로 과목이 변경됨.

자료 : 경기도청(2015), 내부자료

- 41 -

[그림 2-22] 경기도의 세외수입 중 재산임대수입과 공유재산매각수입금 비중(2015년 6월말,

징수액 기준)

(단위 : 천원)

- 42 -

제3장 민 간 경 영 기 법 의 개 요 와 경 제 이 론 에 의 한 공 유 재 산 의 성 격 규 명

제1절 민간경영기법의 정의와 공공부문과의 특성 비교

1. 민간경영기법의 정의

지난 2008년 당시 기획재정부에서는‘국가지주회사’도입을 검토한 바 있다. 이과정에서

‘공기업혁신’에 대해‘공공부문에도 민간경영기법을 도입함으로서 경영혁신을 유도하고

민간부문과 경쟁하는 분야는 민영화를 통해 민간부문활력을 제고한다’는 방침을 제시한 적

이 있다.24) 이렇듯 민간경영기법은 단지 민간부문의 사기업에게서만 발견할 수 있는 특징

아니라 공공부문 및 공공기관에서도 흔하게 논의되는 주제가 되고 있다. 중앙정부를 비롯한

지방자치단체, 공공기관 등의 공공부문 전체에서‘민간경영기법’에 대한 관심도는 높은 수

준이다. 따라서‘민간경영기법’의 정의와 장점, 공공부문의 행정과의 차이점, 도입의 필요

성 등을 순차적으로 살펴볼 필요가 있다고 판단된다.

민간경영기법은 시장경제원리에 그 근간을 두고 있는 바, 이를 제대로 이해하기 위해서는

시장경제의 기본 원리들을 먼저 분석하는 것이 우선되어야 한다. 그러나 이러한 일은 매우

도전적이고 어려운 일이자 본 연구의 본질에서 벗어나는 일이므로 시장경제의 원리를 분석

하는 것은 생략하고 단지 일부의 기본 개념만을 강조하고자 한다.25)

일반적으로‘민간경영기법’이라 함은 민간기업에서 수행되는 경영원리를 바탕으로 하여

조직의 목표를 달성하려는 경영기법을 의미한다.

오희완(1997)은 지방공공부문으로의 민간경영기법도입과 관련하여‘민간경영기법이란 민

간기업이 기업조직의 목표를 달성하기 위하여 활용하는 경영기법으로서 수단적 개념은 물

론, 보다 포괄적으로 지방공공부문에 기업가정신과 경쟁요소 등을 도입하여 지방자치단체의

관리방식을 혁신함으로서 지역주민들의 만족을 극대화함과 아울러 해당 지방의 총체적인 잠

재력을 개발함으로써 지역의 경쟁력을 제고하는 기업가형 지방경영 또는 기업형 정부를 추

구하기 위한 기업경영적 사고, 기업경영원리 등을 포함하는 개념으로 파악하고 있다.26) 즉

일반적인 견해에 따른 민간경영기법의 정의를 보다 넓은 범위에서 해석하고 있다.

24) 김철(2008),『국가지주회사-공공부문 개혁인가, 공공부문 개악인가』, 사회공공연구소, p.1

25) 시장경제원리의 주요 기본 대원칙으로는 시장에서의 민간부문의 주도, 자유교환, 경쟁체제구축,

수요·공급에 의한 가격결정과 가격에 의한 자원배분, 경제적 유인방법에 의한 재화획득과 응분

의 보상, 효율성 또는 수익성 우선 등이 있다.

시장경제원리의 주요 특성 중 하나는 바로 경제활동의 주체가 민간부문이며 정부 또는 공공부문

은 보조적 역할에 국한된다. 구체적으로 정부가 개입하는 분야 또는 시기는‘시장실패(market

failure)’현상이 발생하는 부문에 집중되며 개입의 이유로는 보정역할, 외부효과의 내부화, 민

간부문이 담당하기 곤란한 공공재의 생산 및 공급, 소득재분배정책의 수행 등이 거론될 수 있다.

26) 오희완(1997),『지방공공부문의 민간경영기법 도입방안』, 한국지방재정연구원, p.5

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이같은 넓은 범위에서의 정의는 본 연구의 주제와 상당히 부합하므로 본 연구에서는 위에

서의 정의를 대부분 차용하고자 한다. 그런데 본 연구에서는 위에서의 민간경영기법의 정의

에‘수요자중심구조’,‘경제적 동기유발’등의 비계량적인 시장경제원리의 핵심 요인을 추

가하고자 한다. 이같은 비교적 광범위한 정의 하에 본 연구에서는 공유재산의 운영방식에

민간경영기법을 확대하려는 궁극적 목적은 지방행정수요자의 효용극대화, 즉 수요충족경영

개념과 함께 해당 지역의 총체적인 잠재력을 개발하여 공유재산 관리체계의 점진적 개선을

유인하려는 것으로 인식하고자 한다.

2. 공공부문의 행정과 민간경영기법의 비교

공공부문의 행정과 민간기업의 경영기법을 비교하여 그 차이점과 특성을 도출하는 것은

결코 쉽지 않을 뿐더러 각 방식의 실무여건을 충분히 반영하지 않은채 무리하게 원론적으로

양 방식을 해석하면 오히려 부적절한 결론을 도출할 가능성도 크다고 본다. 따라서 본 연구

에서는 연구의 초점에서 벗어나지 않는 범위 내에서 일반적인 견해를 바탕으로 하여 양 방

식의 차이점을 분석하고자 한다.

공공부문의 행정과 민간기업의 경영기법을 목적, 재원조달 방식, 시장구조 등의 여러 기

준에 의해 원론적으로 단순 비교하면 [표 3-1]에서처럼 간략히 요약될 수 있다.

일반적으로 조직의 목적은 그 조직의 모든 활동의 방향이며, 조직의 성과는 조직활동결과

에 대한 최종적인 평가기준이 된다. 공공부문의 행정은 공공문제의 해결 또는 사회적 욕구

의 충족을 위하여 서비스를 공급하는 과정이라고 정의할 수 있다. 이러한 정의에 의하면,

공공재(public goods) 공급의 주체인 공공부문의 행정은‘공익극대화27)’또는‘주민복리증

진의 극대화’등의 비영리적 목적을 추구한다고 해석할 수 있다. 이러한 공공부문 행정의

목적은 공익과 복리라는 다소 추상적이고 복합적 성격인 경우가 빈번하기 때문에 목적달성

여부가 계량적 기법에 의한 추정이 어렵다는 특징이 있다.

공공부문의 행정은 효율성, 경제성, 가격기능 등의 시장경제원리와는 무관하게 공익성,

공평성, 민주성 등의 행정이념을 우선하거나 당선된 단체장의 공약 및 경영철학 등이 반영

될 수 있다. 그 때문에‘성과달성’을 강조하지만 그 과정에서 소요되는 비용에는 크게 민

감하지 않는 경향이 있다. 공공부문은 공익성을 강조하므로 생산 및 공급되는 재화는 공공

재가 주류를 이루고 공공재의 대부분은 시장에서 거래되지 않는 비시장재화일 경우가 대부

분이기 때문에 시장구조는 거의 대부분 공급독점체제이다. 그로 인하여 공공부문은 수요자

편의 위주가 아닌‘생산자 본위’활동에 익숙해져 있다.

공공부문의 행정은 목적달성을 위한 재원은 주로 납세자로부터의 재정수입에 주로 의존하

고 부분적으로는 세외수입과 기타 교부금 등의 보조금지원으로 부족분을 보충한다.

27) 공공부문의 행정의 최종 목표는 공익극대화가 일반적이지만 철도·우편·통신·전매사업 등 공익

성 사업은 수익성도 매우 긴요한 요건이다. 따라서 공공부문 행정의 목적은 국민전체의 공익증진

이라는 보편성 위에서 경영의 능률성을 도입하는 것이라 이해하는 것이 합리적이라 판단된다.

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공공부문의 행정은 법규와 절차에 공식적으로 규정되어있으므로 기본적으로 권력성을 보유

하고 있기 때문에 그 운영은 수직적 구조 하에서 비민주적으로 시행되는 경향이 있다. 그에

따라 수요자인 주민들에게 필요할 경우 강제성이 발휘될 가능성이 있거나 의사결정의 자율

성이 제한되는 경우도 발생한다.28)

[표 3-1] 공공부문의 행정과 민간기업 경영기법의 단순비교

구 분 공공부문의 행정 민간기업의 경영기법

목적공익극대화

성과강조, 비용절감에 둔감

사익(이윤 또는 매출액)극대화

경제성 강조, 비용절감에 민감

시장구조 독점 (불완전한)경쟁체제

재화 공공재, 비시장재화 일반재화, 시장재화

재원조달방식 재정수입 매출액, 사내유보자금

운영방식수직적, 비민주적(법률적 강제성)

단체장의 경영철학, 공약수직적, 상대적으로 민주적

기본 원칙시장경제원리와 무관하게 기능

공익성, 공평성, 비배제성

시장경제원리에 의하여 기능

배제성, 선별성, 보상원칙

반면 민간재화(private goods) 공급의 주체인 민간기업의 경영기법은 영리를 주요 목적으

로 하므로 생산되는 재화는 시장재화이고, 가격·효율성 등의 기준에 의해 거래량이 결정된

다. 그리고 이윤극대화, 시장점유율의 확대 등 조직의 목표가 매우 분명하고 단순하다는 특

징이 있다.29) 민간기업은 이처럼 목표지향적 경영방식을 강조하므로 목표성과달성여부가

계량화를 통한 측정이 공공부문에 비해 비교적 용이하다. 이러한 이유로 인해 민간기업은

이윤증대를 위해 비용절감에 민감하게 반응하고, 목표달성을 위해 효율성과 합리성을 중시

한다. 민간기업의 재원조달은 대부분 사내유보자금과 매출액에 의존한다.

민간부문에서는 기본적으로 최종 재화 및 생산요소의 거래는 수요자-공급자 간에 자유롭

게 이루어지는 것이 기본 원칙이기 때문에 공공부문에 비해서는 그 시장구조는 상대적으로

(대체로 불완전하지만)경쟁적이다.30) 일반재화의 경우, 수요자는 대가를 지불해야만 민간

기업이 공급하는 재화를 소비할 있기 때문에 민간기업의 경영원칙은 배제성, 선별성, 보상

원칙이 대부분 철저히 준수되는 특징이 있다.

민간기업은 조직이나 직원의 채용·증원 등은 공공부문의 행정처럼 엄격한 법률의 적용을

받지 않고 경영책임자의 재량에 크게 의존한다. 또한 민간기업의 경제활동에 대한 정부의

28) 김중양(1994),「공공부문의 민간경영기법의 도입과 그 한계」,『한국행정연구』, 여름호, 한국행

정연구원,p.54에서 정리

29) 오늘날에는 대기업의 사회적 책임과 공익성이 점차로 증대되고 있음에 비추어 민간기업의 경영목

표도 이윤극대화, 매출액극대화(시장점유율의 확대)만이 아니다. 부수적 또는 중간목표로는 사회

공헌, 구성원의 복지증대, 사회적·정치적 목적달성 등도 거론되고 있다.

30) 오희환(1997), 『지방공공부문의 민간경영기법 도입방안』, 한국지방행정연구원, pp.73-74

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규제는 대부분 조직외적 통제에 적용되는데 비하여, 조직관리 등 내부경영에 대한 법률적

제한은 공공부문에 비해 상대적으로 적게 받고 있다. 따라서 민간기업에서도 공공부문의 행

정에서와 유사하게 수직구조 하에서 최고경영자가 조직구성원을 강력히 통제·관리할 수 있

는 수단들을 다수 지니고 있으나 그 수단을 활용할 경우에도 공공부문에 비해 법률규제를

비교적 적게 받는다.

이처럼 공공부문의 행정과 민간기업의 경영기법은 조직목표, 목적달성을 위한 재원조달수

단, 시행과정, 운영방식 및 기본원칙 등의 여러 측면에서 상당한 차이점을 보이고 있다.

제2절 민간경영기법 도입의 필요성31)

1. 효율성과 수익성 제고에 보다 적합한 민간경영기법

주변에서 쉽게 접할 수 있는 언론매체나 뉴스 등에서는 거의 연일 민간부문이나 공공부문

을 막론하고 사회의 거의 모든 부문에서 개혁 또는 ‘고비용 저효율’구조개혁, 생산의 효

율성 증대 등의 화두를 쉽게 발견할 수 있다. 이 모든 현상은‘효율성’에 대한 전 사회적

인 관심이 고조되고 있음을 상징적으로 보여주는 것이라 판단된다.

효율성이 공공부문의 행정에서도 주요 달성목표의 하나로서 점차 그 비중이 높아짐에 따

라 효율성과 경쟁을 근간으로 하는 민간기업의 경영혁신 마인드와 이를 토대로 축적된 혁신

을 통한 성공경험과 방식이 공공부문에서도 강조되고 있다.

그런데‘효율성(efficiency)’이라함은 이론과 실무측면에서 그리고 공공부문과 민간부문

에서 각기 그 의미가 약간은 다르게 해석될 수 있다. 본 연구에서는 논리의 단순성과 이론

전개의 명확성을 위해 ‘효율성’개념을 경제학적 관점 그리고 민간부문에서 일반적으로 사

용되는‘투입대비 산출비율’개념으로 인식하고자 한다. 즉‘효율적’이라 함은‘동일성과

를 달성하기 위해 투여되는 비용의 최소화’또는‘동일비용 투여 하에서 최대의 성과 및 산

출’의 극대화 조건이 충족되는 경우로 한정하고자 한다.

공공부문에서 민간경영기법을 도입하려는 이유는 무엇보다도 공공부문 행정의 생산성이

민간경영기법의 생산성 보다 상대적으로‘비효율적’이라는 인식 때문이다. 지금까지 수행

된 많은 연구에서도 공공부문의 운영의 효율성은 민간기업에 비해 상대적으로 저조하다고

지적하고 있다.32)

여러 가지 요인이 이유로 제시될 수 있으나 공공부문의 행정은 권한행사에서 독점성을 보

유하고 있다는 점이 우선적으로 거론될 수 있다. 공공부문은 민간부문에 비해 법령 등에 따

31) 오희환(1997), 『지방공공부문의 민간경영기법 도입방안』, 한국지방행정연구원, pp.5-6

32) 예를 들어 김광주(1997)는 관료제의 정치권력적인 속성, 법률적 경직성, 공공조직의 관습화된 구

조적 고용능력 등으로 인해 민간기업에서의 유사한 수준의 시장효율성을 지닐 수 없다고 지적한

한 바 있다. 이에 대한 자세한 설명은 김광주(1997),「한국행정조직에서 기업경영기법의 적용가

능성에 관한 이론적 고찰」,『한국행정논집』, 제9권제1호, 한국행정학회, pp.32-34을 참조할 것

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라 업무를 집행할 필요성이 높기 때문에 수직적 구조 하의 권위주의적 행정문화가 만연되어

행정의 시행이 전례답습적이거나 형식적 경향을 보일 가능성이 많다.33)

기본적으로 공공부문의 행정은 정부기관의 행위이므로 입법부에 의해 제정된 각종 법률에

의해 규제를 받거나 제한되기 때문에 운영 방식에서 경직화현상이 발생할 가능성이 크다.

게다가 운영의 효율성을 증대시킬 수 있는 혁신적 개선안이 통과되어 시행되기까지에는

상당한 시간이 소요되는 것이 보편적이므로 공공부문의 행정시스템은 급변하는 경제 및 각

종 환경에 시기적절하게 전환되지 못할 수도 있다. 그에 따라 공공부문의 행정은 민간기업

의 경영활동보다 융통성이 부족한 경우가 많고 상급기관이나 여론 등의 감독·통제·비판에

직면하는 경우가 빈번하다. 또한 지역주민의 수요팽창에 따른 지방자치단체장의 리더쉽 약

화와 정치적 부담, 임기 내 성급한 치적달성 등의 비경제적 요인으로 인해 공공부문에서는

운영의 효율성을 기대하기 어려울 수 있다. 따라서 금전적 비용, 정책결정과정에서의‘대기

비용’,‘기회비용’등이 높아질 가능성이 크다.

지방자치단체의 경우, 공공부문의 행정성과를 통해 단체장 또는 관리자를 평가할때의 기

준은 비용절감효과, 수익규모 등의 효율성 측면보다는 주로 공급된 행정서비스가 지역주민

들의 수요 또는 기대를 어느 정도 충족시켰는가라는‘성과’로 나타난다. 이러한 충족된 수

요의 만족의 크기는 지역여론, 언론 등을 통해 향후 선거에서 투표의 형태로 보다 구체화된

다. 이렇듯 공공서비스를 제공하여 그 성과를 평가받는 위치에 있는 공공부문 조직구성원들

은 공공성 등의 수익성 이외의 목표를 중시하므로 비용절감, 수익극대화, 시장수요동향에

대한 신속한 적응력 등에서 민간기업의 경영기법 보다 우월하다고 볼 수 는 없다.

이외에도 능률성 강조에 따른 행정의 과잉팽창, 권한과 책임의 불일치 등 정치권력적 속

성 등의 요인으로 인해 비용대비 성과가 저조하게 나타나는 등 전반적으로 공공부문의 행정

서비스의 생산성은 쉽게 개선되지 못하고 있는 실정이다.

그러나 민간기업에 비해서 업무량 대비 상대적으로 저조한 성과보수체계에 따른 공무원의

사기저하와 의욕상실 등의 심리적 요인도 생산성 저하에 상당한 영향을 미치고 있다고 판단

된다. 이처럼 공공부문의 행정은 수직적, 종적 체제적 관리체계와 법률적 경직성, 업무담

당자의 성취동기 등의 여러 측면에서 민간기업의 경영기법에 비해 성과, 비용절감, 혁신,

수요충족, 의결의 신속성, 담당자의 동기부여 등 여러 측면에서 상대적으로 열위상태에 있

다고 평가될 수 있다.

경제학적 견해에서는 생산성은‘혁신(innovation)’에 의해 증대된다. 일반적으로 민간기

업들은 경쟁체제에 적응하여 생존과 성장을 위해서 지속적으로 경영혁신 및 기술혁신을 강

조한다. 민간기업이 추구하는 일반적인 경영혁신 및 기술혁신의 주요 강조점으로는 비용절

감, 경쟁체제에 적합한 탄력적인 조직체제의 재구축 및 운영, 고객만족을 중시하는 혁신적

인 재화의 공급·생산전략의 추구, 시장점유율을 높일 수 있는 경영전략의 수립 등이 대표

적인 것이라 말할 수 있다. 또한 민간기업은 상품가치 실현을 위해 시장경쟁에 직접적으로

반응하면서 생산물 시장의 여건에 신축적으로 대응하는 긍정적 기능이 있다.

33) 오희환(1997), 『지방공공부문의 민간경영기법 도입방안』, 한국지방행정연구원, pp.73-75

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그런데 간과해서는 안될 것은, 민간부문은 일반적으로 경쟁원리에 입각하여 행정보다 능

률성을 높인다고 할 수 있으나 기술개발이나 서비스질의 지속적 개선이 이루어지지 않는다

면 장기적으로는 공공부문의 행정보다 민간기업의 생산성이 반드시 높다고 단정지울 수는

없다는 것이다. 경우에 따라서는 공공부문의 행정에도 비권력적 요소가 많으며 부분적으로

는 민간기업의 생산성보다 상대적으로 우위에 위치하기도 한다.

이미 앞에서 언급한 민간기업 경영기법의 특성의 대부분은 공공부문의 행정과는 차별화되

는 장점이 되기도 한다. 그런데 실무적인 측면에서 과연 민간경영기법이 공유재산 관리체계

에 도입될 수 있는가 하는 의문점이 제기될 수 있다.

공공부문의 행정이나 민간기업의 경영기법은 모두 관리적인 성격과 관료제적 요소를 가지

고 있으며, 목표달성을 위한 수단도 크게 다르지 않다고 판단된다. 양 부문은 각기 추구하

는 목표를 중심으로 조직·인사·재원통제 등의 분야에서 효율적인 운영을 시도한다. 공공

부문과 민간기업은 모두 사회 조직체로서 주어진 목표의 달성을 위한 협동적 요소를 공유하

며 협동적인 집단행동을 강조한다는 공통점이 있다. 즉 직면하고 있는 서로 다른 제약 하에

서도 공공부문의 행정조직과 민간기업의 경영조직은 공통적으로 주변 환경과 끊임없이 상호

작용하면서 조직의 목표달성을 시도한다.

따라서 공공부문의 행정과 민간기업의 경영도 정책이나 법률의 기술적 집행과정으로 인식

한다면 경영학에서 연구된 과학적 관리법이 행정에도 적용될 여지는 크다고 할 수 있다.

그러므로 자치행정의 경영효율성을 증대시키기 위해서는 공공성을 우선하는 지방자치단체

에 비용절감, 경쟁요소 등 시장원리를 강조하는 민간부문의 경영기법을 도입하려는 시도는

충분한 당위성을 지니고 있다고 판단된다.

2. 고객수요충족에 보다 적합한 민간경영기법

지방공공부문의 개혁, 지방행정혁신 또는 공공서비스 생산성 제고 등의 다양한 주제로 지

금까지 진행되어온 다수의 연구에서는 미래의 지방자치제 운영의 기본 방향은‘고객지향형

행정’이어야 한다는 것에는 큰 이견이 없다. 이때 고객지향형 행정은 공공부문의 주요 기

능이 수요자위주로 작동되는 것을 의미한다.

수요자 측면에서 공공부문의 행정서비스는 공익성을 우선하므로 민간기업의 경우보다 수

요자의 범위가 훨씬 광범위하다. 수요자와의 관계에서도 공공부문의 행정은 법률에 의거하

여 수요자에 대해 보다 우월한 지위에서 강제적 권력을 행사할 수 있으며, 공급되는 서비스

는 그 양과 질적 측면에서 모든 수요자의 지불능력과 무관하게 차별 없이‘공평하게 공급’

될 것을 원칙으로 한다. 즉 공공부문의 행정서비스 수요자는 대부분 지역주민이기 때문에

공공부문의 행정서비스는 정치적·경제적·사회적·문화적 생활의 모든 영역에 걸쳐 지역내

모든 주민에게 성별·종교 또는 사회적 신분에 의한 차별없이 균등한 소비기회가 부여된다.

그런데 공유재산도 희소한 자원이며 일반재산 중 일부는 경제재로서의 특정이 민간재화와

다르지 않기 때문에‘수입증대’가 목적일 경우 당연히 소비자로부터 선택을 받아야 한다.

- 48 -

이런 측면에서는 기존의 공익성을 강조하는 경영마인드가 강한 공공부문 보다는 소비자의

수요동향에 민감한 민간경영기법이 보다 적합할 수 있다.

[표 3-1]에서 보듯이, 민간기업의 경영은 기본적으로 배제성 또는 선별성을 보유하고 있

다. 즉 수요자가 그에 합당하는 비용을 지불해야 거래가 성사된다. 따라서 민간기업은 수요

자와의 관계에서 대등한 지위에서 수요자의 수요크기나 구매력에 따라서 불공평하게 재화를

공급하며 심지어는‘공급 거절’행태가 발생가능하다. 즉 공공부문은 수요자를 선택할 수

없으나 민간부문은 수요자의 선택 또는 선별이 가능한 것이다. 그럼에도 불구하고 민간기업

은 시장수요에 민감하지 않으면 기업의 목표인 이윤추구를 달성할 수 없다. 따라서 민간기

업은 경쟁요소를 도입하여 궁극적으로 수요자 욕구충족을 목표로 하는 경향이 있다.

이러한‘고객만족경영’은 민간기업의 특징이다. 이때의 고객만족경영이란 수요자가 기대

하는 수준의 제품이나 서비스를 제공함으로써 이후 수요자 자신이 제품구입에 치른 대가에

대해 적절하게 보상되었다고 느끼게 한 후 자신의 제품을 재구매하도록 유인하는 경영이념

이라고 요약될 수 있다.

민간기업에서 빈번히 발견되는 각종 경영혁신은 그 대부분이 수요자를 우선하는 관점에서

비롯되는데, 이는 시장경제원리에 입각하여 비용절감과 수요자 욕구충족 개념으로 구체화된

다. 이는 다시 서비스이용자가 보다 만족하는 공공서비스를 보다 효율적으로, 즉 더욱 저렴

한 비용으로 생산 및 공급하는 것이라 할 수 있다.

민간기업의 비용절감형 경영방침은 결국 수요자에게는 동일재화의 원가하락과 가격하락을

의미하므로 비용절감은 수요자에게 경제적 자유와 재화획득의 범위를 확대해주는 결과를 초

래한다. 따라서 수요자의 수요충족측면에서는 민간경영기법이 공공부문의 행정보다 상대적

으로 우월하다고 볼 수 있다.

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제3절 경제이론에 의한 공유재산의 분류 및 성격규명

공유재산은 목적과 기능이라는 기준에 의하면 세부 종류별로 다양하면서도 복합적 성격을

지닌 재산이기 때문에 그 특성을 고려하지 않은 채 획일적으로 운영하면 관리의 비효율성을

유발할 가능성이 있다. 따라서 경제이론에 의거, 공유재산을 여러 기준별로 분류하고 그 성

격과 특성을 규명·분석하는 것은 공유재산 운영의 효율성증대를 위해 필요한 적절한 시사

점을 도출하는 의미있는 과정이라 판단된다. 본 연구에서는 논리전개의 간결함을 위해 전체

공유재산 중 대부분을 차지하는 부동산을 중심으로 하여 경제이론적 분석만을 강조하고자

한다.

1. 생산물의 성격과 소득창출 여부기준

전장의 [표 2-1]을 보면, 공유재산의 범위는‘물건’과‘권리’로 양분되며, 물건은 부동

산과 동산으로 다시 세분화됨을 확인할 수 있다. 각 재산에서 생산·공급되는 생산물 자체

를 보면, 토지에서는 주로‘농산품’이 생산된다. 재화로서의 농산물은 주로 특정 계절에

집중되어 생산되므로 수확시기가 대체로 인정하며, 기후·토양의 영향을 많이 받고, 부패

및 변질성이 공산품에 비해 상대적으로 높으며, 무게·부피 등의 이유로 포장과 운반이 어

렵다(그에 따라 비용이 추가발생한다. 그에 따라 공산품에 비해 농산품은 수요 및 공급의

가격탄력성이 비탄력적이다.34) 특히 수요의 가격탄력성이 비탄력적이라함은 농산품이 필수

재라는 성격을 의미한다.

그런데 동일한 범위에 포함되는 건물, 제방, 교량 등의 부동산과 지하철, 기계류 등의 동

산이 제공하는 재화는 본질적으로‘서비스’이다. 따라서 농산품에서 나타나는 위에서 언급

한 각종 특성이 대체로 나타나지 않는다. 물론 건물, 제방, 교량 등은 건설기간이 장기화될

경우 수요에 비해 공급의 가격탄력성이 비탄력적일 수 있다.

권리에 해당되는 용익물권, 지식재산권, 수익권 등이 제공하는 것은 본질적으로는‘서비

스’이라‘관계재(關係財, relational goods)’로서의 특징이 강하게 나타난다.35) 관계재

로서의 ‘권리’가 제공하는 서비스의 구체적인 기능은 소득을 창출‘하거나‘소득분배방

법’을 규정하지 않고 단지 해당 지역의 경제활동과 시장질서의 유지에 기여하는 것이다.

이때 소득을 창출하거나 소득분배방법을 규정한다 함은 특정재화의 성격이 실물자산인지 금

융자산인지를 구분하는 중요한 기준이다.

한 사회의 물질적 부(wealth)는 그 사회의 재화 및 서비스 생산능력에 의해 결정되며, 이

러한 생산능력은 그 사회가 보유하고 있는 기술 이외에도 토지, 건물, 기계 등 실물자산

34) 경제이론적으로 수요(공급)의 가격탄력성은 [수요(공급)의 변화율/가격의 변화율]로 추계한다.

통상적으로 이 수치가‘1’보다 크면 탄력적,‘1’보다 작으면 비탄력적,‘0’이면 완전비탄력적

이라 해석한다. 탄력성에 대한 설명과 사례는 다음의 절에서 보다 상세하게 이루어진다.

35) 관계재란 일명 준경제재(準經濟財)라고도 하며 일정 제도 하에서만 경제재가 되는 재화로서 물질

적 재화와 언제든지 바꿀 수 있는 비물질적 재화를 의미한다.

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(real asset)의 크기에 의해 결정되는 것이 일반적이다.

반면 주식·채권 등의 금융자산(financial asset)은 일종의‘청구권’으로서 생산능력에

직접적으로는 기여하지 못하지만 실물자산이 창출시킨 소득에 대한 청구권을 지정한다. 즉

실물자산은 소득을 창출할 수 있는 기능이 있으나 금융자산은 단순히 소득이나 부를 투자자

에게 분배하는 방법을 규정할 뿐이다.36)

공유재산을 이러한 기준에 적용시키면 토지·건물·제방 등의 부동산과 선박·기계장비

등의 동산을 포괄하는‘물건’은 실물자산의 범주에, 주식·지방채 등의 유가증권은 전형적

인 금융자산에 각각 해당된다. 한편 부동산신탁의 수익권, 용익물권, 특허권·상표권·영업

권 등의 지식재산권은 관계재의 성격을 보유하고 있다고 볼 수 있다.

2. 소비의 경합성과 배제가능성 기준

소비의 경합성(rivalry in consumption)이란 어떤 사람이 특정재화를 소비할 경우, 다른

사람의 소비가능성이 감소되는 것을 말한다. 즉 한정된 재화의 소비를 두고 소비자들이 서

로 경합관계에 놓이게 되는 것을 의미한다. 따라서 제한된 재화의 양에서 누군가 일정분을

소비하면 다른 사람은 그만큼 소비량이 감소될 수 밖에 없는 상황에 직면하게 된다. 소비의

경합성을 가진 재화를 획득하려면 반드시 그에 해당되는 응분의 대가를 지불하는 것이 보편

적이다.

반면 소비의 비경합성(non-rivalry in consumption)이란 특정인의 소비가 다른 사람의 소

비가능성 또는 소비혜택의 기회를 감소시키지 않는 경향을 의미한다.37) 소비의 비경합성은

어떤 사람이 추가로 소비에 참여하더라도 그로 인해‘혼잡’의 문제가 전혀 발생하지 않기

때문에 한명의 소비자를 추가로 소비에 참여시키는데에 드는 한계비용은‘0’에 근접한다.

배제가능성(excludability)은‘배제의 원칙’이 철저하게 적용되는 개념으로서 대가를 지

불하지 않은 사람은 소비에 참여할 수 없는 경우를 말한다. 반면 배제불가능성(비배제성)은

특정인을 배제하고 나머지 사람들만을 상대로 선별적으로 혜택을 제공할 수 없는 특성을 의

미한다.38) 어떠한 사업이 수익성을 확보하기 위해서는 대가를 지불하는 사람에게만 재화

및 서비스를 공급해야 하는데, 대가를 지불하지 않은 사람을 소비에서 배제시킬 수 없다면

당연히 과소비와 경영난이라는 문제에 직면하게 된다. 따라서 비배제성이 강한 재화는 수익

성사업의 대상으로는 곤란하다.39)

공유재산(公有財産)은 소유가‘공유(共有)’되므로 그 누구에게도 소유권이 독점적으로

부여되지 않지만 공익성·보존성 등의 이유로 인해 지방자치단체에게 소유권이 귀속되어 있

다. 따라서 소비의 경합성과 배제성의 성격이 부가될 수는 없으나, 만일 공유재산이 일정기

36) Z.Bodie 외 2인, Investments, 이영기·남상구 역(2009), 『투자론』, 한국맥그로힐, p.2

37) 깨끗한 환경과 공기, 라디오 청취, 등대서비스의 소비 등에서처럼 한 사람의 소비가 다른 사람의

소비량에 전혀 영향을 미치지 않는 경우는 소비의 비경합성에 해당되는 경우이다.

38) 배제불가능성이란 각주 37)에 제시된 재화의 소비에서처럼 대가를 지불하지 않고도 소비에 참여

하는 것이 가능한 성격을 의미한다.

39) 이준구(2011), 「재정학」, 제4판, 다산출판사, pp.90-95 에서 발췌한 것임

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간동안 민간에게 대부, 위탁관리 등의 방식으로 소유권 또는 운영권이 이전되면 그 기간동

안에는 고유의 성격이 변화된다. 따라서 본 연구에서는 공유재산이 여러 운영방식으로 민간

에게 일정기간 이전되거나 지방자치단체의 재량으로 자가관리될 경우를 포함하여 그 특성을

분석하고자 한다.

소비의 경합성과 배제가능성 기준에 의해 일반재화와 공유재산을 단순 분류하면 4가지 범

주로 세분화될 수 있다.

[표 3-2] 소비의 경합성과 배제가능성에 의한 일반재화 및 공유재산의 구분

구 분소비의 경합성

경합적 비경합적

배

제

가

능

성

배

제

적

일반재화

(순수)민간재

- 쌀, 자동차, 옷, TV 등

공유재산

- 토지, 임야 등 대부분의 일반재산

- 용익물권, 유가증권

일반재화

- 인위적으로 희소한 재화/자연독점

- 프로그램당 요금지불 영화

- PC 소프트웨어 등 정보재

공유재산

- 지식재산권, 수익권

- 기업용재산 등의 요금재 또는 준사유재

- 일반인의 사용이 제한되는 공용재산

비

배

제

적

일반재화

- 공유자원(물 등 환경재, 야생동물

등)

공유재산

- 토지, 건물 등의 대부분의 행정재산

- 유료화된 보존용재산

일반재화

- (순수)공공재(국방 및 치안서비스, 등대,

일기예보 등)

- 무료도로

공유재산

- 무료 보존용재산, 무료 공공용재산

- 무료 공원, 소방헬기서비스, 교량, 제방,

방송중계탑 등의 행정재산

1) 소비의 경합성과 배제성을 보유

일반적으로 순수 민간재화는 소비의 경합성과 배제성을 모두 보유하고 있다. 따라서 소비

를 하려면 반드시 응분의 대가인 비용, 즉 가격을 치루어야 한다.

공유재산 중에는 대부 및 위탁개발 등의 대상이 되는 토지, 임야, 건물 등의 부동산형태

의 일반재산이 이 범주에 해당되는 전형적인 예이다. 주식 및 지방채권 등의 유가증권 등도

이 범주에 포함된다. 예를 들어, 일반재산의 토지의 경우, 대부방식의 체약이 체결된 이후

대부료를 납부하면 약정기간 동안 대부받은 토지를 사유화할 수 있으므로 소비의 경합성과

배제가능성이 발휘된다.

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2) 소비의 비경합성과 배제성을 보유

일반재화 중 소비의 경합성은 없으나 배제성이 있는 사례는 인위적으로 희소한 재화 그리

고 준(準)사유재(quasi-private goods)40)가 대표적이다. 프로그램당 요금을 지불하는 영화

를 예를 들면, 요금을 지불한 어느 소비자가 영화를 소비할 때 타인의 영화소비를 방해하지

않기 때문에 사회적 비용은‘0’이지만 공급자인 케이블 방송사는 요금을 지불하지 않은 사

람의 영화소비를 금지할 것이다. 결국 인위적으로 희소한 재화는 소비가 비경합적이나 개별

소비의 한계비용은‘0’에 근접한다.41) 이러한 재화는 자연독점(natural monopoly)과 같은

시장형태가 조성될 수 있는 특성이 있다. 자연독점이란 산출량 범위 내에서 평균총비용이

한계비용보다 높은 산업을 의미한다. 자연독점 하에서 생산된 재화의 가격은 최소한 평균총

비용만큼의 가격, 즉 한계비용보다 높은 것이 일반적이다.42) 그러나 만일 재화가격이 한계

비용보다 높게 되면 비효율적으로 낮은 소비를 초래하는 문제가 발생될 수 있다.

공유재산 중에 이러한 성격을 지니는‘물건’형태의 재산으로는 요금을 지불해야만 소비

하는 기업용 재산의 요금재43), 일반인의 사용이 제한되는 공용재산 등이 이에 해당된다. 권

리 중에는 예외적으로 각종 지식재산권 등이 이에 해당된다고 볼 수 있다.

3) 소비의 경합성과 비배제성을 보유

소비의 경합성과 비배제성을 보유한 재화로는 공유자원이 대표적이다. 시장경제에서는 특

정 상품의 거래에는 반드시 충분한 대가가 있어야 생산 및 공급되는 것이 일반적이다. 일반

재화의 거래에서는 가격이 대가 또는 보상의 기능을 수행하기 때문에 가격을 지불했다는 것

은 사회적 정당성을 보유하는 것이라고 해석할 수 있다. 공유자원은 소비의 경합성은 있으

나 배제성이 없기 때문에 대가를 지출하지 않고도 소비에서 배제되지 않기 때문에 타인보다

먼저 소비할수록 개인의 사익은 극대화될 수 있다. 이러한 성격으로 인해 공유자원에서는

‘먼저 보는 자가 임자’라는 특이 현상이 나타나면서 이른바‘공유지의 비극(Tragedy of

the Commons)’이라는‘남획(overuse)’의 문제가 발생할 수 있다. 결국‘남획’은 도덕성

과는 무관하게 사익을 추구하는 개별 경제주체가 비용부담없이 소비의 적극 참여를 통해 불

필요하게 공유자원을 과다소비하는 현상이라 정의할 수 있다.

40) 준사유재는 순수사유재와 순수공공재의 중간적 성격을 지니는 재화나 서비스를 의미한다. 준사유

재는 순수사유재와 동일하게 시장가격이 존재하고, 소유권을 가지지 못한 사람의 이용을 배제할

수 있다. 그러나 이 시장가격은 조직화된 시장에서 수요와 공급을 반영하여 결정되는 것이 아니

라 정부 등에 의해 임의로 결정되는 가격이다. 준사유재가격의 대표적인 예로는 국립공원입장료,

공공도서관의 입장료 등이 있다. 이에 대한 보다 상세한 설명은 권오상(2013), 『환경경제학』,

제3판, 박영사, pp.454-455를 참조할 것.

41) P.Krugman, R.Wells, Economics, 김재영 외 2인 역(2011),『크루그먼의 경제학』, 제2판,

시그마프레스, p.572

42) 만일 제한된 수요를 두고 경쟁하던 기업들 중 어느 기업이 생산량을 증대시키면서 평균비용이 하

락하여 경쟁기업 보다 비용 상의 이점을 얻게 되면 장기적으로 비용이점을 확보한 기업이 결과적

으로 독점기업화될 가능성이 매우 크다.

43) 요금재란 공공재 중 비경합성과 배제성을 보유한 재화로서 이용자에게 요금징수가 가능한 준공공

재를 의미. 이용객 수가 많지 않아 크게 혼잡하지 않은 공원이나 교량과 함께 전기·가스·상수

도 등과 같은 사회기반시설 등이 요금재의 범주에 포함됨. 요금재의 상당부분은 정부가 공급하는

데 그 이유는 자연독점으로 인한 ‘시장실패’에 정부가 대응하기 때문이다.

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공유재산은 토지, 임야, 하천, 공공용 건물을 비롯한 부동산이 대부분이며 이러한 부동

산은 공유자원의 성격이 매우 강하게 보유하고 있는 것이 일반적이다. 이외에도 유료화된

보존용재산도 이에 해당된다. 따라서 행정재산으로 분류되는 부동산에서 남획의 문제가 빈

번히 나타나고 있다. 현실에서 쉽게 확인할 수 있는 공유재산의 남획문제의 사례로는 토지

및 유휴건물의 무단점유 및 사용, 용도변경에 의한 사적 활용, 쓰레기 불법매립, 혼잡, 불

필요한 초과소비 현상 등이 대표적이다.

4) 소비의 비경합성과 비배제성을 보유

소비의 경합성과 배제가능성을 보유한 순수민간재화와 정반대로 소비의 비경합성과 비배

제성을 지닌 재화는 (순수)공공재라 칭한다.44) 넓은 의미의 공공재에는 국방서비스·치안

서비스, 일기예보 등의 순수공공재를 뿐만 아니라 교량, 항만, 도로 등 사회간접자본(SOC)

도 포함된다. 공유재산은, 특히 행정재산은, 이러한 공공재의 성격이 매우 강한 편이다. 구

체적으로 무료 보존용재산, 무료 공공용재산이 이에 해당된다. 따라서 무료공원, 도로 및

제방, 공공서비스용 소방헬기·선박·항공기, 교량, 공영사업 또는 공영시설에 사용하는 중

요한 전차, 기계와 기구 등의 공유재산은 전형적인 공공재의 사례에 해당한다고 볼 수 있

다.

공공재는 바로 소비의 비경합성과 비배제성이라는 2가지 특징에 의해 대가를 지불하지 않

고도 적극적인 소비활동에 참여할 수 있는 이른바‘무임승차(free-riding)’문제가 발생할

수 있다. 결국 공공재의 소비에는 대가를 치루어야만 원하는 소비활동을 수행할 수 있다는

‘경제의 대원칙’이 준수되지 않을 가능성이 크기 때문에‘시장실패(market failure)’현

상이 발생하게 된다.45)

그 이유는 배제불가능성으로 인해 공공재에는 양(+)의 가격설정이 불가능하기 때문이다.

또한 공공재에게는 양(+)의 가격을 설정해도 사회적으로 바람직하지 않을 수도 있다. 공공

재의 비경합성 때문에 추가 소비에 대한 한계비용은‘0’이 되기 때문이다. 이는 공공재가

일단 생산된 상태라면 그 공공재를 소비하는 사람이 많아질수록 사회적으로는 더욱 바람직

해진다는 것을 의미한다. 효율적인 자원배분을 위해서는 [가격 = 한계비용]이 이상적이기

때문에 사회후생증대를 고려하면 바람직한 공공재의 가격은‘0’이어야 한다. 그러나 재화

의 가격이‘0’이라면 재화생산에 소용되는 각종 비용과 기회비용을 고려하면 현실적으로

운영상 적자가 불가피하게 되어‘적자보전’과 재화생산이라는 상반된 모순에 직면하게 된

다.

특히 공공용재산과 공영사업은 대체로 초기에 막대한 초기투자비용 및 운영비용으로 인해

44) 일반적으로 공공재는 막연하게 공익적 목적에 사용되거나 공익과 관련된 재화라 칭하는 경향이

있지만 경제이론적으로는 이러한 막연한 개념이 아닌 소비의 비경합성과 비배제성이라는 2가지

성격을 모두 보유한 재화를 의미한다. 예를 들어 국방서비스, 치안서비스, 등대 및 일기예보 등

은 (순수)공공재에 해당된다.

45) 공공재에는 무임승차(free-riding)현상이 발생하는 것으로 인식되지만 현실에서는 반드시 그렇지

는 않다는 사례가 종종 발견된다. 예를 들어 유료화된 개인의 기념관 또는 박물관, 정원, 연구소

등은 공공재라 해서 반드시 무임승차문제가 발생하지는 않는다.

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민간기업이 담당하지 않을뿐더러 공공요금을 책정하여 운영비용을 충당하려 해도, 단기적인

이윤보장이 안되기 때문에 민간기업의 참여가 제한되고, 요금납부에 대한 지역주민의 저항

과 수요감소 등의 여러 난관에 봉착할 수 있다.

만일 신규 사회간접자본의 초기투자비용을 민간기업에 의존할 경우, 향후 공사가 완료되

어 일정기간 유료화할 때, 그 가격이 너무 높으져서 민간수요가 감소하여 총수입이 감소됨

은 물론 사업추진의 본래 취지가 무색해질 것이다. 반면 가격이 너무 낮으면 민간기업의 참

여가 제한되어 공공재 공급이 차질이 발생할 수 있다.

일반적으로 시장은 배제가능성원칙이 적용되는 곳에서만 적절히 기능한다. 그런데 양(+)

의 가격을 설정할 수도 없고 또 그렇게 하는 것이 바람직하지도 않은 공공재에는 배제원칙

이 적용될 여지는 없다. 그러므로 시장기능에 의한 공공재는‘비효율적’으로 배분될 것을

을 충분히 예상할 수 있다. 이러한 공공재적 성격이 강한 공유재산을 운영할 경우 무임승차

로 인한 시장실패현상이 발생하면 공급은 지속적으로 이루어져야 하나 그 공급수준에 알맞

은 수입획득이 불가능하게 되므로 공급재원이 부족하게 되어 필연적으로 지방자치단체는 재

정적자에 직면할 수 밖에 없는 문제가 발생할 수 있다.

3. 용도 및 탄력성 기준46)

공유재산은 그 형태가 동일하더라도 용도가 무엇인지에 따라 수요의 가격탄력성, 소득탄

력성 및 교차탄력성과 공급의 가격탄력성 등 다양한 기준의 탄력성이 각기 상이하게 나타날

수 있다. 공유재산 중에는 토지, 건물 등의 부동산이 대표적인 사례이다.

1) 생산요소 및 삶의 터전으로서의 용도

생산요소 또는 삶의 터전으로서의 토지에 대한 수요의 가격탄력성은 대부분 비탄력적인

것으로 알려져 있다. 전통적으로 토지는 노동과 함께 본원적 생산요소(primary factors of

production)의 하나로 간주된다.47) 생산요소로서의 공유재산(토지)는 대체가능한 경쟁재화

가 매우 적고, 그 자체가 삶의 터전이 되는 필수재이다. 그에 따라 수요의 가격탄력성은 비

탄력적일 뿐더러 공급의 가격탄력성도 극단적으로 비탄력적인 경향을 보인다.

일반적인 재화는 가격상승, 기술혁신, 생산요소비용의 인하 등의 변화가 발생하면 공급량

이 증대되지만, 공유재산(토지)는 이들 요인과는 무관하게 천연적 제약조건으로 인해 재생

산이 불가능하여 공급량이 사실상 고정된 자원이다. 그에 따라 공유재산(토지)은 가격이 상

승하면 공급량이 증대되는 공급의 일반법칙이 전혀 적용되지 못할 뿐만 아니라 인구증가와

46) 이하의 내용은 이정전(2005), 『토지경제학』, 박영사, pp.43-79에서 그리고 안종욱(2006), 『지

방자치단체 공유재산관리의 영향요인에 관한 연구』, 건국대학교 대학원 박사학위논문, pp.20-24

에서 주요 내용을 발췌·정리한 후 연구자의 견해를 첨가한 것이다.

47) 생산요소는 크게 경제체제 내부에서 생산과정을 거쳐 생산된 것이 아닌 본원적 생산요소(primary

factors of production)인 노동과 토지와, 노동과 토지의 사용에 의해서 생산된 생산요소인 이른

바 생산된 생산수단(produced means of production)로서의 자본 그리고‘경영’이 주요 생산요소

로 언급되는 것이 일반적이다.

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시간흐름에 따라 그 희소성이 가중되어 공급량은 더욱 가격비탄력성을 보이게 된다. 따라서

공유재산(토지)는 공급의 가격탄력성이 사실상‘0’으로서 가격에 대해 완전비탄력적인 재

화로 분류될 수 있다. 게다가 전통적으로 우리 사회의 뿌리깊은 토지소유의 욕구 때문에 토

지수요는 어지간하면 감소되지 않기 때문에 토지가격은 좀처럼 하락하지 않는‘가격의 하방

경직성’을 보인다.

[그림 3-1] 토지와 일반재화의 공급곡선의 형태비교

[그림 3-1]에서 보듯이 일반 재화의 공급곡선은 우상향하는 반면 토지의 공급곡선은 수직

이다.48) 이처럼 일반 재화와 토지는 공급의 특성이 서로 상이하다. 만일 공급이 고정되어

있다고 가정할 때, 동일 규모의 수요가 D0에서 D1로 증가하면, 일반재화는 수요곡선이 우상

향으로 이동하여 가격이 P1로 상승되면서 거래량은 Q0에서 Q1으로 증대된다. 하지만 토지는

같은 상황에서도 가격만 P2로 상승될 뿐 거래량은 Q0에서 변동이 없다. 즉 토지는 일반재화

와 달리 수요증가에 대해 거래량은 변동없이 단지 가격만 크게 상승됨을 쉽게 알 수 있다.

게다가 토지가격의 상승은 토지소유에 대한 욕구를 증대시킬 뿐만 아니라 토지의 집약화를

가속화시키는 파급효과를 유발한다.

한편 토지 이외의 건물, 공작물 등의 부동산도 토지만큼의 극단적인 공급의 가격비탄력성

을 보이지는 않지만 공급량에 대해 상당한 가격비탄력성을 보인다. 그 이유는, 대형건물의

경우, 설계·시공·완공·준공허가 등의 일련의 과정을 거쳐 완공 후 본격적인 건물로서의

용도에 맞는 주거, 상업용, 생산용 등의 각종 건물서비스가 본격적으로 공급되려면 길게는

수년의 시간이 소요되는 것이 일반적이다. 따라서 완공되어 건물이 제 기능을 발휘하기 전

까지는 서비스 공급량이 전혀 발생될 수 없기 때문에 건물은 가격에 대해 일시적인 비탄력

성을 보이므로 그 공급곡선은 장기적으로 계단식의 독특한 형태를 띄게 된다.49)

48) 일정가격에서의 공급곡선의 높이는 공급자가 최소한 받아야겠다는 금액으로서 이는 재화의 한계

비용과 유사한 개념이다, 따라서 일반재화의 경우, 공급량을 증대시킬수록 그 비용이 증대되므로

공급곡선은 우상향의 형태를 보이는 반면 토지는 비용과 무관하게 공급량이 결정되므로 수직의

형태를 보이는 것이다.

49) 이렇듯 토지와 건물 공급의 가격비탄력성은 우리나라에서 토지가격 및 주택가격이 주기적으로 폭

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[그림 3-2]를 이용하여 설명하면, 위의 설명이 쉽게 이해될 수 있다. 최초의 균형점 E0에

서 건물의 가격과 거래량은 각각 P0, Q1로 결정되었다. 이때 건물에 대한 수요가 증가되더

라도 Q1까지는 공급이 지속될 수 있으므로 가격상승은 발생하지 않는다. 그러나 Q1 이후부

터는 건물공급량이 소진되므로 신축건물이 완공될 때까지 건물공급은 완전비탄력적이다. 이

때 만일 수요가 증가된다면 가격이 급등하여 새로운 균형점은 E1에서 형성된다. 건물의 서

비스는 장기에 새로운 건물이 완공된 이후에 공급되기 시작하기 때문에 그 이전까지는 수요

가 증가하거나 감소하면 가격은 급등 또는 급락한다.

[그림 3-2] 건물의 공급곡선

2) 자산으로서의 용도

공유재산은 동일 재산이라도 용도별·기능별로 수요의 가격탄력성이 다를 수 있을 뿐 아

니라 일반재화와도 대체관계를 이루는 경우가 빈번하다.

토지는 일반재화나 자원과 달리 사용빈도가 증가되어도 그 양이 소모되거나 마모되지 않는

영구성으로 인해‘감가상각’되지 않기 때문에‘가치저장’의 유용한 수단이 된다. 이같은

성격으로 인해 토지는 자산가치 증식수단으로서 선호도가 높은 투자재이기도 하다. 경우에

따라서는 토지는 단기수익창출의 수단으로서‘투기’의 대상이 되기도 한다.

그런데 투자 또는 투기수단으로서의 토지는 민간토지에서 주로 발생할 뿐 공유지에서는

원천적으로 제한되고 있다. 하지만‘매각’방식에 의해 공유재산이 합법적으로 사유화되면

지역과 경기상황에 따라 충분히 투자의 대상이 될 수 있다.

자산가치 증식수단은 토지 이외에도 증권, 외환, 건물 등 그 종류가 다양하다. 따라서 단

지 단기수익창출이 목표인 자산으로서의 토지는 대체재가 많기 때문에 생산요소로서의 토지

와는 달리 수요의 가격탄력성은 상대적으로 보다 탄력적일 수 있다.

재화 간 대체관계여부를 파악하는 유용한 방법은 수요의 교차탄력성50)이다. 교차탄력성

등 및 폭락을 반복하는 가장 근본적인 원인이라 할 수 있다.

50) 수요의 교차탄력성은 Y재 가격이 1% 상승할 때 X재의 수요량이 몇% 증가하는 가를 의미한다. 즉

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기준을 공유재산에 적용시킨다면, 일반재산(토지) 대부의 경우, 민간의 경작지와 공유지 간

에는 대체관계가 존재한다. 그에 따라 공유지 수요량에 대한 교차탄력성은 민간경작지 임대

료에 대해 양(+)으로 나타날 것이다. 즉 민간의 임대료가 높아지면 그 대안으로서 공유지

(일반재산)수요량이 증가할 것이다.

한편 주식·채권 등의 유가증권 형태의 공유재산은 각 경제주체가 보유하고 있는 자산의

수익률을 증대시킬 수 있는 portfolio적 자산증식수단의 하나로 분류될 수 있다. 최근 경기

침체의 장기화, 낮은 저금리 기조 하에서 민간기업의 유가증권이나 금융권의 저수익 금융상

품 보다도 상대적으로 안성성이 보장된 지방채에 대한 관심이 높아지고 있다. 지방채는 근

본적으로 국채와 함께 공채(public bonds)의 일종으로서 금융상품의 하나로 분류된다. 지방

채는 발행자인 지방자치단체로서는 자치행정에 필요한 재원조달51)의 수단이지만 투자자 입

장에서‘지방채’는 일정수준의 투자이익을 보장해 주는 여타 금융자산과 경합관계에 있는

금융상품에 불과하다. 따라서 지방채 수요량은 민간의 금융상품의 가격과 교차탄력성이 양

(+)인 대체관계일 것으로 예상된다.52)

3) 환경재 · 소비재로서의 용도

공기, 깨끗한 물 등의 환경재는 과거 소비활동시 자연으로부터 무상으로 무한정 획득할

수 있는 무상재(free-goods)로 여겨졌지만, 최근에는 각종 환경오염과 함께 소득증대에 따

른 환경보전에 대한 인식전환 등으로 인해 쾌적한 환경은 더 이상 무상재가 아닌 대가를 지

불해야만 획득가능한 유상재(economic goods)인 것으로 간주되는 추세이다.

공유재산 중에는 토지, 임야 등의 부동산과 하천, 갯벌·보존림·생태계 등의 천연자원

이자 보존용재산은 전형적인 환경재에 해당된다. 또한 사적지, 문화재 등의 역사자원 및 민

속자원은 부분적으로 환경재의 기능을 보이면서 심적 편익과 아름다움을 제공하는 내구성

소비재이기도 하다. 환경재는 수요의 소득탄력성53)의 크기가 (+)1인 정상재이자 경우에 따

라서는 그 크기가 (+)1 이상인 사치재로 분류되기도 한다. 일반적으로 지속적인 경제성장에

따라 1인당 국민소득이 향상되고 중산층이 확대되면 필수재 이외의 재화수요에 여유가 생기

서로 다른 재화 간 가격변화율 대비 수요량변화율이다. 만일 이 수치가 양(+)이지만 두 재화는

대체관계에 있으며, (-)이면 보완관계, (0)이면 중립관계에 있다고 해석한다.

51) 지방자치단체의 경비는 원칙적으로 지방세, 세외수입, 지방교부세, 지방양여금 및 보조금 등에

의하여 충당된다. 그러나 대규모 건설사업, 지방공기업의 설비투자, 재해복구 등의 경우에는 경

상적인 수입으로서 필요한 경비를 조달할 수 없는 경우가 많이 발생한다. 이때 지방자치단체가

필요자금을 충당할 수 있는 동원가능한 차입수단 중 가장 일반적인 행위가 지방채이다. 지방세는

수입증가를 위해서는 법률 개정 등의 절차를 거쳐야 하므로 단기적으로 추진하기가 어려운 반면

지방채는 발행되어 유통되면 비교적 단기간에 많은 수입을 확보할 수 있기 때문이다. 지방채 및

국내 지방채 제도의 개요 및 기능에 대한 자세한 내용은 조기현(1996),『지방채 제도의 운영·관

리 개선방안』, 한국지방행정연구원, pp .4-25를 참조할 것

52) 이에 대한 정확한 해답은 실증분석을 통해서 확인할 수 있지만, 이러한 일은 연구주제에서 벗어

나는 것이므로 본 연구에서는 실증분석없이 단지 일반적인 견해만을 서술하기로 한다.

53) 수요의 소득탄력성은 소득이 1% 상승할 때 재화의 수요량이 몇% 증가하는 가를 의미한다. 기본구

조는 다음과 같다. 수요의 소득탄력성 = 수요량의 변화율/소득의 변화율. 만일 측정 재화의 소득

탄력성 수치가 양(+)이지만‘1’을 상회하지 않으면 필수재, ‘1’을 상회하면 사치재로 분류된

다. 반면 수치가 음(-)이면 열등재로 분류된다.

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면서 재화수요에 대해서도 더 많은 양을, 더 높은 질을, 더 다양한 욕구가 증대되기 마련이

다. 예를 들어 최근에는 전국에서‘자연휴양림,’힐링캠핑‘등이 만연되는 현상은 소비재로

서의 환경수요가 급증하고 있음을 잘 보여주는 사례라 할 수 있다.

따라서 환경수요자이면서 유권자인 지역주민은 정치적 관심은 물론 건강, 레저에 관한 관

심이 높아짐에 따라 보다 쾌적한 환경재수요가 필연적으로 증대된다. 그에 따라 중앙정부

또는 지방자치단체에 대해 이전보다 강화된 환경보호정책 수립에 관심이 높아지게 된다.

환경재수요가 증가되는 구체적인 이유는 환경으로부터의 각종 서비스로부터의 편익, 즉

환경재의 순기능 때문이다. 그 기능은 여러 가지로 분류될 수 있는데, 최근 유엔환경계획

(UNEP) 산하‘생태계와 생물다양성의 경제학(TEEB:The Economics of Ecosystems and

Biodiversity)’에서는 환경재의 기능을 일종의 생태계로부터의 서비스를 공급 서비스

(Provisioning services), 조절 서비스(Regulating services), 부양서비스(Supporting

services), 문화 서비스(Cultural services)의 총 4가지로 분류하고 있다.54)

요약하면, 토지·임야·하천·산림 등의 공유재산은 공공재적 성격 이외에도 환경재·소

비재로서의 성격을 많이 보유하므로 환경문제와 관련되어 그 중요성이 점차 증대되고 있으

다. 한편 소득증대에 따라 수요량이 증대되기 때문에 위에서 언급한 공유재산을 수요의 소

득탄력성이 탄력적인 사치재이자 환경재로 분류될 수 있다.

4. 시장구조 기준

일반재화는 대부분 불완전경쟁시장이 일반적이지만 경우에 따라서는 재화의 특성과 공급

여건에 의해 경쟁시장에서 복점시장을 포함한 과점시장, 독점시장, 수요독점시장 등으로 그

시장형태는 비교적 여러가지로 나타난다.

공유재산은 운영방식이 다양하지만 시장형태는 대체로 공급독점, 쌍방독점 등의 강한 불

완전경쟁의 시장구조를 보인다. 예를 들어 수의계약형태의 위탁관리 및 위탁개발방식과 양

여 및 교환방식 등은 공급자와 수요자가 단‘하나’인 쌍방독점적 시장이라 볼 수 있다. 반

면 경쟁입찰으로 계약이 체결되는 위탁관리, 위탁개발방식과 대부·매각 등의 대부분의 유

상거래방식은 수요자는 다수이나 공급자는 오직 지방자치단체만 참여하는 사실상 공급독점

54) 생태계의 공급서비스란 인간이 생태계로부터 필요한 각종 자원을 공급받음으로서 얻어지는 편익

을 의미한다. 예를 들어 식량, 담수, 식물기반의 약물, 임산물 등이 있다. 조절서비스는 생태계

가 공기와 흙의 질 또는 홍수 및 질병을 조절하며 조절자의 역할로서 제공하는 서비스를 의미한

다. 예를 들면, 폐기물처리 및 생물학적 조절, 대기질 조절, 침식방지, 자연재해완화, 탄소 저장

과 물순환을 통한 기후 조절 등이 이에 해당된다. 부양서비스는 식물과 동물이 살아갈 공간을 제

공하고 식물과 동물의 다양성을 유지시키는 서비스인 동시에 다른 생태계 서비스를 제공하기 위

해 필요한 서비스를 의미한다. 예를 들어 토양 형성, 광합성, 양분 순환 등이 이에 해당된다. 문

화서비스는 생태계와 접촉을 통해 사람들이 얻는 비물질적 편익을 의미한다. 이에는 레크리에이

션, 미적·정신적·심리적 편익 등이 포함된다.

TEEB 한국위원회(2011), 『생태계와 생물다양성의 경제학-자연의 경제학을 주류 의사 결정에 포

함시키기: TEEB의 접근법, 결론, 제언에 관한 종합보고서』, p.9

사공정희·여형범(2013), 「생태계서비스 지불제도 도입을 위한 생태계서비스 가치평가」,『정책

동향분석』, vol.39(2014년 4월호), 충남발전연구원, p.2

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시장으로 분류될 수 있다. 이렇듯 공유재산시장이 쌍방독점 또는 공급독점시장인 이유는 그

공급이 제한되어 있을 뿐만 아니라 이동자체가 불가능한‘비이동성’과 토지가 위치하는 곳

에 따라 용도와 가치가 크게 달라지는‘이질성’등의 토지 자체의 특성에 기인하기 때문이

라고 분석된다.

공유재산으로서의 토지는 매각·교환·위탁개발 등으로 소유권이 다른 주체에게 이전되기

전까지는 그 소유가 지방자치단체에게만 귀속된다. 그리고 오직 지방자치단체가 공급을 결

정한 이후에만 토지가 공급된다는 점도 토지시장이 공유재산 거래시장이 공급독점형태를 가

지는 이유이다.

게다가 각 토지는 경제적으로는 서로 간에 유사할 수는 있으나 위치적으로 그리고 시간적

으로는 모든 토지가 대체적일 수는 없다. 이같은 토지의 위치별·시간흐름별 이질성과 기타

의 특성으로 인해 각 토지에 대한 정보는 복잡하고 다양해 질 것이며 그로 인해 각 토지의

가격과 수익성은 천차만별로 상이하게 된다.

이러한 토지 자체의 비이동성이라는 자연적 제약 때문에 토지시장은 중앙화되지 못하고

지역별로 세분화되어 있다. 그에 따라 토지시장은 국지화·개별화될 수 밖에 없고 거래자체

가 개별적·비공개적으로 전개된다. 그리고 일반재화와 달리 토지는 거래금액이 상당히 커

서 거래에 참여할 수 있는 경제주체가 한정되기 때문에 수요자와 공급자는 모두 소수만이

참여하게 되므로 자연히 그 시장은 독과점적인 구조를 보이게 되는 것이 일반적이다.

이처럼 토지의 이질성과 비이동성은 토지시장을 국지화시키면서 불완전경쟁시장으로 만드

는 주요 요인이 된다.55) 공유재산은 토지고유의 특성과 그로 인한 가격결정의 다층적 성격

때문에 거래되는 시장이 일반재화와는 다른 특성을 보인다.

5. 공공성 및 외부효과 기준

토지는(특히 공유지)는 일반재화와 달리 공적 개념이 특별히 강조되기 때문에 전통적인

경제이론에서도 토지가치의 대부분은 공공가치(public value)라 인식해왔다. 농토를 제외한

대부분의 토지가치는 토지 그 자체의 생산력보다는 공공서비스의 영향을 더 많이 받는 특징

이 있다. 특히 도로, 수도, 전기, 쓰레기처리서비스, 지하철, 학교, 관공서, 공원 등의 기

본 공공서비스 및 공공시설의 공급여부에 따라 토지의 가치가 결정된다고 볼 수 있다. 이렇

듯 각종 공공서비스의 공급은 토지가치를 높은 수준으로 유지시키는 중요한 요인 중 하나이

다.

경제이론적으로 공공서비스 및 공공시설의 사회적 가치를 추정할 때는 토지의 가격을 준

거로 삼는 것이 일반적이다. 예를 들어, 만일 도로를 건설하려면 도로의 경제적 타당성여부

를 검증해야 하고, 그 도로의 사회적 편익의 크기 등을 반영하여 도로주변의 토지가격 상승

예상치를 추정해야 할 것이다.

기본적인 공공서비스나 공공시설이 공급되지 않는 토지의 가치는 극히 낮기 때문에 가격

55) 이정전(2005),『토지경제학』, 박영사, pp.76-77

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도 낮게 형성된다. 반면 지속적으로 기본 공공서비스나 공공시설이 공급되는 토지의 가격은

거의 낮은 수준에서 결정되지 않는 것이 일반적이다. 그에 따라 토지의 공공가치는 토지의

위치 또는 용도와 연결되어 결정되는 것이 보편적인 경향이다.56)

일반적으로 재화의 투입비용과 그 재화의 가치에는 밀접한 상관관계가 있으나, 토지의 가

치는 개인의 노력과 관계없이 그 가치가 외생적으로 결정되는 특성을 보유하고 있다. 예를

들어 토지는 주변이 개발되면 토지가격이 상승하는 등 토지소유자의 노력과 비용투입여하와

관계없이 단지‘운’등의 외생변수에 의한 경제적 이익인‘우발이익(windfall)’또는 개발

이익이 획득가능하다. 이렇듯 토지의 가치는 외생적으로 결정될 수 있기 때문에 외부효과에

크게 영향을 받는다고 볼 수 있다.57)

또한 토지용도를 개인의 결정에만 의존하면 타인의 권리를 침해하는 사례가 발생할 수도

있다. 민간부문의 일반 재화는 사적인 목적에 의해 공급 및 수요되므로 특별한 경우가 아니

면 민간재화의 가격은 단순히 시장경제논리에 의해 결정되므로 공공가치나 공익성이 추가될

여지가 거의 없다. 또한 일반재화는 개인의 욕구충족에 의해 지극히 사적으로 소비되기 때

문에 다른 소비자 간에는 소비의 경합성이 발생할 수는 있으나 타인의 소비행태에는 별다른

영향을 미치지 않는다.

그러나 토지만은 예외적으로 소비측면에서도 외부효과(外部效果, externality)를 발생시

킬 가능성이 매우 크다. 일반 재화의 소비는 지극히 사적인 일에 불과한 반면 토지는 그 특

성상 타인에게는 전혀 영향을 미치지 않고 본인만 소비(이용)하는 것은 현실적으로는 거의

불가능하다. 그 이유는 토지는 공공재적 성격으로 인해 공공성이 강하기 때문이다. 예를 들

어 토지의 개인적 사용으로 인해 자연경관의 파괴, 맑은 공기와 물의 감소, 각종 동식물의

서식지의 감소 등 이른바 자연의‘불가역성’이 발생되면 토지의 공익적 기능이 소멸되어

결과적으로 타인의 소비에 외부효과를 미치게 된다. 이렇듯 토지로서의 공유재산은 공공재

적 성격으로 인해 외부효과가 크게 발생하는 재화로 규정될 수 있다.

6. 시사점 도출

위에서 이미 분석한 바와 같이 경제이론적으로 소비의 경합성과 배제가능성 및 용도 및

탄력성기준, 시장구조 등의 여러 가지 기준에 의해 공유재산의 종류별로 그 성격이 아주 다

양하게 나타나고 있음을 확인할 수 있었다. 따라서 공유재산를 운영하려면, 특히 토지, 일

반재화와는 다른 시각에서 접근해야 함을 확인하였다. 공유재산의 특성과 성격의 상이함에

기인하는 공유재산관리에 대해 도출가능한 정책적 시사점은 다음과 같이 분류·정리될 수

있다.

56) 이정전(2005),『토지경제학』, 박영사, pp.66-67

57) 이정전(2005),『토지경제학』, 박영사, p.73

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1) 공유재산 용도의 결정에는 시장기구에 의존하는 것이 효율적임을 시사

공유재산은 종류별로 목적과 특성이 다양한 만큼 주어진 용도와 관련되어 여타의 용도들

간 경합관계가 발생할 수 있는 가능성이 크다. 특히 토지가 그러하다. 토지는 그 자체가 지

니는‘위치’와‘미래의 가치 및 용도의 불확실성’때문에 용도들 간의 경합관계는 더욱 심

화되어 토지용도 및 가격의 결정은 점점 복잡해지고 다원화된다.

경제이론적으로 가격은 모든 자원을 보다 효율적으로 배분하고, 배분된 자원이 보다 가치

있는 용도에서 활용되도록 유인하는 유용한 기능이 있기 때문에‘가격’과‘가격의 결정’

은 시장경제체제에서 핵심적인 위치를 차지한다. 대부분의 경우, 가격은 그 자체가 중요한

정보이기도 하다. 따라서 가격을 통해 재화의 속성을 역으로 가능할 수 있다.

그런데 토지의 경우, 특정 지역내 토지의 용도를 일일이 결정하기 위해서는 각 토지의 위

치 및 특성, 가능한 용도에서의 생산성, 토지용도들 사이의 경합 및 보완관계 등 토지이용

과 관계되는 상세한 자료와 정보를 모두 파악해야 하는데, 이러한 일들은 공공부문에게도

사실상 불가능한 과제이며 심지어 일부는 공공부문이 나설 경우 오히려 역작용을 유발할 수

도 있다. 따라서 토지용도가 다양화될수록 토지용도의 결정은 시장거래(시장기구)를 통해서

결정되는 것이 보다 효율적일 수 있다.

그러나 토지가격의 결정은 매우 어려운 과제이다. 토지가치는 많은 미래의 불확실성을 내

포하고 있는 동시에 토지는 여러 용도로의 사용가능성이 높기 때문에 최적 용도로의 전환이

다른 재화에 비해 비교적 용이하다. 그로 인해 토지의 가격은 불확실하고 다원화되는 특성

이 있기 때문이다.

따라서 지방자치단체는 공유재산 운영과 관련되어 공익성과 수익성을 분명하게 구분하여

공익성 또는 수익성을 고려하여 그 강조점이 무엇인지에 따라 가격(사용료·대부료 등)을

용도 그리고 탄력성 기준에 의해 다층적·다원적으로 제시해야 할 것이다.

2) 제한된 공급량에 기인하는 지방정부의 주도적 역할의 중요성

일반재화에서의 공급독점시장은 수요자와의 거래에서 독점적 지위를 이용하여 토지 거래

자체를 공급자 자신에게 유리한 방향으로 유인하려는 경향이 발견된다. 그러나 공유재산은

일반시장에서 보다 더욱 강력한 공급독점시장의 형태를 보이면서도 공급자가‘지방자치단

체’이기 때문에 공익성을 강조하므로 독점적 지위를 이용한 불리한 계약이 성사될 가능성

이 제한된다.

경제이론적으로는 가격에 의한 자유거래가 모든 자원을 보다 효율적으로 이용하는 방법이

다. 그리고 가격기능의 기본적인 역할 중 하나는 사회적으로 필요한 자원이나 상품이 사회

적으로 필요한 만큼씩 공급되도록 유도하기 위한 보상, 즉 경제적 인센티브의 역할이다.

그런데 공유재산의 용도의 결정은 시장기구에 의존하는 것이 효율적이지만 가격결정과정

에서는 지방정부의 보조적 역할이 중요하다.

공유재산(특히 토지)은 경제적 수익이 많고 적음에 관계없이 그 공급량이 물리적으로 고

정되어 있기 때문에 공급증대가 불가능하므로 공유재산으로서의 토지가격(사용료, 대부료

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등)은 일반재화의 가격과는 상이하게 적절한 보상의 역할수행이 사실상 불가능하다. 이렇듯

일반 재화의 거래에서와는 달리 공유재산으로서의 토지는‘가격’기능에 의한 자원배분을

기대하기가 곤란하다.

그러나 경제적 용도로 사용될 수 있는 있는 토지의 공급은 완전히 고정된(완전비탄력적)

것은 아닐 수 있다. 토지의 공급은 엄밀히 말해, 토지서비스의 공급을 의미한다. 따라서 토

지공급의 고정성은 국가 전체 또는 경제가 한정된 특정 지역 전체 차원에서의 특성일 뿐 개

별 토지이용자나 특정 토지용도차원에서 볼 때 토지공급이 반드시 고정된 것은 아니다. 다

시 말해 특정용도로의 사용을 전제로 한 토지 공급은 용도전환 등의 방법을 통해 어느 정도

탄력성이 증대될 수 있다. 예를 들어 주거용, 산업용, 농업용, 여가용 등 여러 용도 중 가

장 높은 가격을 받을 수 있는 용도를 선택하는 방법으로 토지용도 결정의 신축성을 제고시

키면 토지공급의 탄력성은 어느 정도 증대될 수 있다.

개별 토지 이용자는 적절한 대가만 지불하면 토지를 공급할 수 있다. 이는 수익성의 정도

에 따라 어떤 특정 용도에 공급될 공급의 양이 신축성있게 변동할 수 있음을 의미한다. 물

론 가격에 대한 토지공급의 신축성은 여타의 생산요소나 일반재화에 비해 상당히 적은 수준

일뿐 완전히 비탄력적이지는 않다는 의미이다.

만일 생산요소로서의 토지공급량이 감소되어 보다 가격비탄력적이게 되면‘경제적 지대

(economic rent)58)’가 더욱 커져서 비정상적인 초과수익이 증대될 수 있기 때문에 지극히

사적인 용도로의 토지사용이 결과적으로 공익에 배치될 가능성은 더욱 커질 수 있다. 따라

서 공유재산 운영과 관련된 토지의 가격결정에는 시장기구의 기능 이외에도 공익성을 고려

한 지방자치단체의 역할과 개입이 중요하다고 볼 수 있다.

3) 환경재 및 비축자원 기능측면에서의 지방정부의 역할의 중요성

이미 본문에서 전반적인 소득수준이 높아지면서 쾌적한 환경에 대한 수요가 증가하고 있

음을 설명한바 있다. 이는 소비재·환경재로서의 공유재산에 대한 수요가 증가한다는 것으

로도 해석될 수 있다.

동시에 소비재·환경재로서의 공유재산 수요가 점차 증가하고 있기 때문에 제한된 공유재

산의 효율적 활용을 위해서는 용도가 적합하게 결정되어야 하며 그 역할은 시장기구에 의존

하는 것이 효과적임을 이미 언급한 바 있다. 그런데 토지의 용도가 완전히 시장에서 결정되

도록 하면, 시장의 구조적 문제로 인해 소비재·환경재로서의 토지가 지나치게 적게 공급되

는 경향이 나타날 수도 있다.

생산요소로서의 토지수요는 토지가격에 반영되지만 소비재·환경재로서의 토지수요는 토

지가격에 제대로 반영되지 못할 수도 있다. 예를 들어, 농지의 가격에는 농산물의 가치가

반영되지만, 농지가 제공하는 수자원함양기능, 홍수방지기능, 자연경관의 기능, 공기정화기

58) 경제적 지대란 일종의‘불로소득’으로서 공급이 제한되어 있어서 그 탄력성이 극히 낮은 생산요

소(토지·노동·자본)에 발생하는 추가적 소득을 의미한다. 공급의 탄력성이 비탄력적일수록 지

대는 더욱 커지게 된다. 공급의 탄력성을 비탄력적으로 전환하는 대표적인 장치는 규제를 통한

‘진입장벽’의 설치이다.

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능 등의 사회적 혜택은 반영되지 못할 수도 있다. 즉 농지의 시장가격은 농지가 실제로 사

회적 혜택을 크게 과소평가하는 경향이 나타날 수 있다는 것이다. 따라서 시장에만 의존하

면 농지는 자연히 도시용 토지 또는 비농경용 용도로 과도하게 전환될 가능성이 높다. 그에

따라 이의 대안으로서 정부가 적극적으로 소비재·환경재로서의 토지를 보전하거나 공급할

필요성이 제기되는 것이다. 이렇듯 소비재·환경재로서의 공유재산의 적정 공급량을 결정하

는 과정에서 지방정부의 역할이 중요한 것이다.

이외에도 공익성·공공성측면에서 인구증가와 경제성장에 따른 사회·문화·환경 등에 대

해 증가되는 민간수요를 충족시킬 수 있는 충분한 공간과 시설확보를 위한‘자원비축’을

위한 안전장치가 필요하다. 이를 위한 선제적 조치로서 공유재산에 대한 지방정부의 세심

한 관리가 강조된다.

토지의 경우, 그 공급량은 극히 제한적이지만 장기적으로 인구와 토지수요의 증가로 인한

토지가격상승은 필연적이므로 가용 토지를 집약적으로 사용할 필요성은 점점 증대되는 추세

이다. 그에 따라 안전시설을 비롯한 교통, 오물처리, 방화, 보건 등의 각종 공공서비스의

최소한의 공급기반이 확보되어야 할 것이다. 예를 들어 토지, 주택 등 도시 내 각종 부동산

이 환경 등 다양한 측면에서 최소한의 요건을 갖출 수 있도록 제도적으로 관리되어야 할 것

이다. 이외에도 도시 외곽의 산림, 하천, 문화재 등의 재산도 주민편의 등의 공공성 목적

하에 보존되어야 할 과제이다.

민간부분과 공공부문의 역할은 상호 대체관계가 아니라 보완관계로 파악해야 할 것이다.

수익성은 민간부문에게, 공익성은 공공부문에게 각각 비교우위가 있다는 일반적인 견해를

그대로 수용하여 수익성증대를 위해서 공유재산의 운영 또는 개발을 민간부문에만 의존한다

면 단기적인 경제적 수익성에만 천착하여 미래의 비축자원이 고갈될 우려가 있다. 따라서

사전에 그 가능성을 제한하기 위해서라도 공유재산은 공공부문이 직·간접적으로 운영을 규

제해야 된다고 판단된다. 즉 증가되는 환경수요에 지방정부가 이용객 편의, 주민복지증대

등을 위해 공유재산의 활용도를 높일 당위성은 충분하다고 판단된다.

요약하면, 갈수록 환경문제가 심각해지고 그에 따라 소비재·환경재로서의 토지가 점차

더 중요해지면서 보존유지와 현재 수요충족을 위한 공급량증대라는 상충관계에 있는 공유재

산의 적정 관리는 시장기구 이외에도 지방정부의 보조적 역할이 필요하다는 시사점을 얻을

수 있다.

4) 시장실패의 보완을 위한 공공부문의 부분적 개입의 정당화

공유재산은 소유주체가 지방자치단체이므로 원칙적으로 관리의 주체도 재산소유자인 지방

자치단체이다. 그리고 공유재산은 공익성·공공성이 크기 때문에 그의 처분·대부 등의 용

도결정은 제도적인 절차에 의해 공공목적이 강제되어 관리되므로 공유재산은 이용 및 개발

측면에서 일반적인 사유재산에 비해 운영의 비신축성과 소극성을 보일 수 밖에 없다.

토지의 용도결정에 정부가 적극적으로 개입하는 것에도 여러 문제가 발생할 수 있음을 간

과해서는 안될 것이다. 토지는 토지수요자의 이해뿐만 아니라 타인의 이해가 직접적으로 영

- 64 -

향을 받는 경우가 빈번하다.

공공부문과 민간부문 모두 소유하고 있는 토지를 각자의 이익을 위해 임의로 활용하다 보

면, 본의 아니게 타인의 이익을 침해하는 외부효과가 발생할 수 있기 때문이다.

소득수준이 향상됨에 따라 일반시민들의 환경의식이 제고되면서 최근에는 외부효과를 발

생시키지 않고 토지를 이용하는 것은 사실상 불가능한 상태이다. 따라서 토지와 관련된 외

부효과문제와 공익성 침해문제가 광범위한 분야에서 점차 심각해지고 있다. 토지이용과 결

부된 공익과 사익의 상충문제가 갈수록 첨예화 되고 있는 것이다. 이런 상황에서는 토지이

용문제를 시장기구에만 의존할 수 없는 상황이므로 경우에 따라서는 지방정부의 공유재산

관리의 역할이 중요하다고 할 수 있다.

이외에도 주로 토지에 집중되는 공유재산의 무단점유 및 사용방지 등 권익 보전의 필요성

때문에 공권력을 동원한 공유재산에 대한 적극적 관리가 필요하다. 특히 토지는 공적보류지

로서의 비축자원의 성격이 강하므로 만일 무단사용을 제한하지 못하면 자원의‘남획’즉 과

다사용현상이 발생하여 임야, 산림 등 천연적인 토지가 보유하고 있는 비축자원의 소진 또

는 환경재로서의 기능상실 등의 경제적·환경적 교란행위가 발생할 가능성이 크다. 또한 법

적 규제없는 장기간의 무단점유는 곧 부당이득취득을 사실상 묵인하는 것이므로 불법적 행

위가 오히려 경제적 이득을 얻을 수 있다는 파행적 해석이 만연될 우려도 있다.

종합하면 공유재산은 내재되어 있는 특유의 공공재·환경재·공유자원, 토지시장으로서의

불확실성 등의 복합적 특성으로 인해 그 관리 및 운영을 민간에 의존하면‘시장실패(market

failure)’문제가 발생할 수 있다. 이러한 이유 때문에 시장기능을 보완하기 위해서는 정부

의 개입은 불가피하다고 볼 수 있다. 그에 따라 공유재산은 수익성을 강조하는 민간부문보

다는 공공성을 강조하는 공공부문이 관리의 주체가 되어야 하는 당위성이 존재하는 것이다.

따라서 공공부문 내에서 외부효과의 내부화를 위한 각종 제도적 장치를 구축할 필요성이 있

다고 판단된다.

- 65 -

제4장 공유재산관리의 개요와 현행 관리체계 및 문제점

제1절 공유재산관리의 개요

1. 공유재산관리의 의의

‘공유재산의 관리’라 함은 공유재산 및 물품의 취득‧운용과 유지·보존을 위한 모든 행

위를 의미한다.59) 이는 지방자치단체가 행위주체로서 공유재산을 공공재(public goods)로

인식하여 공공성을 실현하기 위해 적극 관리하는 한편 수익성 사업의 주체가 되어 수입증대

를 획득하는 복합목적을 추구하는 데에 관리의 의의가 있음을 의미하는 것이다.60)

공유재산 관리업무는 지방자치단체가 보유하고 있는 공유재산의 취득, 사용 ․ 수익, 처분

․개발 등 재산관리의 일반적 업무사항, 재산유형과 활용주체 유형별 특수성 등에 의해 다양

한 관련 법률이 연계되어 있다.

따라서 공유재산관리는 경제적·행정적·기술적 측면의 관리개념을 모두 포괄하고 있는

종합개념으로 인식해야 한다. 이같은 3가지 측면에서의 관리개념과 세부 기준을 간략히 요

약하면 아래의 [표 4-1]에서처럼 정리될 수 있다.

[표 4-1] 공유재산(부동산)의 관리개념

구 분 개념 및 정의 기준

경제적 관리

·재산가치 보존

- 공유재산을 운영하여 획득한 총수입에서 관리비를 제외한

순수익의 규모를 합리적으로 산출하는 행위

- 공유재산으로부터의 수입이 합리적으로 적절하게 달성될 수

있도록 수입은 극대화하고 유지관리비용은 최소화

임대수익률, 임대료 수준,

영업경비비율 산출.

시장평균치와 비교 등

행정적 관리

·재산상의 수익의 법적 보호

- 법률적·행정적·제도적 측면에서 대상이 되는 공유재산에

대한 최대한의 권익을 확보

도시계획·건축차원에서의

법률요건 준수.

소유권 보호 등

기술적 관리

·재산의 하자 및 유지보존을 위한 행위

- 대상 공유재산에 대한 물리적·기능적 하자유무를 판단하여

필요한 기술적 조치를 취하는 것

안전관리, 설비관리,

위생관리, 보안관리 등

자료 : 이재우·신동호(2009),『충남 공유재산의 효율적 관리방안』, 충남발전연구원,p.13

곽태열(2013), 『경상남도 공유재산의 효율적 관리방안』, 경남발전연구원, p.3

경제적 관리측면에서는 공유재산의 가치보존과 경제성을 강조한다. 그에 따라 공유재산을

59) 「공유재산 및 물품관리법」제2조

60) 허익구(2010),「공유재산의 효율적 운영방안에 관한 연구-진주시를 중심으로」,『국제회계연

구』, 제29집, 한국국제회계학회, p.324

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운영하여 획득한 총수입과 총비용과의 관계에서‘수입극대화’와‘비용최소화’를 추구한

다. 구체적인 기준으로는 임대수익률, 영업경비비율 산출, 시장평균치와의 비교 등이 있다.

행정적 관리측면에서는 공유재산으로부터의 수익을 법적으로 보호하는 것을 강조하며, 소유

권보호, 도시계획, 건축차원에서의 법률요건 준수 등이 주요 기준이 된다. 기술적 관리측면

에는 공유재산의 하자 및 유지보존을 위한 행위가 포함되며 안전관리, 설비관리 등이 이에

포함되는 기준이다.

2. 공유재산관리제도의 변천과정

과거의 공유재산관리제도는 공공부문의 행정서비스 공급능력 제고를 위한 잠재력유지차원

에서 공유재산을 보전함과 함께 경제개발목적에 부응하는 공공부문의 투자확대를 재정적으

로 지원하는 재원조달의 수단으로서‘매각’위주의 관리정책이 중심이었다.

그러나 경제개발이 일정 수준 달성되고 국가의 행정체제가 정비되는 등 경제와 공공부문

이 안정화 되면서 공유재산관리정책은 소극적인 관리 또는 임시적 필요에 따른 처분으로부

터 벗어나게 되었다. 최근에는 공유재산을 이전보다는 더욱 적극적으로 운영하여 그 활용도

를 극대화하고, 재산활용의 경제성과 효율성을 실현하는 방향으로 전환되는 추세이다.

시기별로 공유재산관리제도는 정책적 측면에서 편의상 크게 매각 ‧ 처분 위주기(1945년

-1976년), 유지 ‧ 보존기(1977년-1993년), 활용 촉진기(1994년-2005년), 개발기(2006년-현

재)로 구분될 수 있다.61)

위의 각 시기의 주요 특징은 국가재정수입충당을 위한 일반재산의 매각·처분충심의 정책

에서 재산감소에 따른 부작용억제 및 경제성장에 따른 조세수입의 증가로 일반재산매각대금

의 중요성감소, 매각으로 감소된 재산을 매각대금으로 대체토지를 확보하는「특별회계설치

(국유재산의 경우)」,지방분권시대에 걸맞는 행정수요에 대비하여 민간경영기법을 활용한

수익성증대의 도모 등으로 간략히 정리될 수 있다.

현행 공유재산관리제도는 1963년 11월 제정된 ｢지방재정법｣의 일 부분으로 출발하였다. ｢지방재정법｣은 공유재산과 관련된 업무를 포괄하는 일반법으로서 재정질서를 수립하여 지방

자치의 건전한 발전을 위해 지방자치단체의 재정 및 회계에 관해 제정된 통일적인 법률이

다. 당시 공유재산의 관리부분은「지방재정법」제56조(공유재산의 범위, 구분 및 종류)와

제57조(공유재산의 보호에 대한 사항) 등 2개조에 해당된다. 이후 1970년 8월 「지방재정법

시행령」 개정, 1975년 12월 「지방재정법」의 개정, 1976년 11월 내무부훈령으로 「공유재

산관리규정」제정, 1983년 2월「공유재산매각특례에 대한 조례」제정 등의 수차례 법률의

개정·제정을 반복하고 있다.

지방분권시대가 본격화되는 1990년대 이후부터는 공유재산에 대한 다양한 행정수요를 충

족시킴과 동시에 공유재산은 그의 보존뿐만 아니라 활용을 통한 수익창출도 중요하다는 인

61) 본 연구에서는 시기별 공유재산관리정책의 주요 특징만을 간추려서 서술하였다. 보다 상세한 내

용은 조계근(2012),『강원도 공유재산의 효율적 관리방안 연구』, 강원발전연구원의 연구와 곽태

열(2013),『경상남도 공유재산의 효율적 관리방안』, 경남발전연구원의 연구내용을 참조할 것.

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식이 대두되기 시작하였다. 그에 따라 정부와 각 지방자치단체는 공유재산관리와 관련된 법

령을 정비하여 공유재산의 보전 및 확대와 함께 세외수입을 증대시킬 수 있는 경제적 수단

이자 행정의 물적 수단으로서, 환경 등 복지 또는 경제적 효용가치의 증대수단으로서 공유

재산을 관리 및 운영하려는 움직임을 보이기 시작하였다.

이에 부응하여 공유재산에 대한 신탁개발 및 대물변제 제도의 도입, 도시재개발 사업구역

내 공유재산의 대부‧매각에 대한 특례 허용 등 그 이전시기와는 차별되는 정책적 전환을 시

도하였다.

그러나 경제성장과 더불어 각 지방자치단체의 공유재산 규모가 점점 방대해짐에 따라 별

도의 법률없이 기존의「지방재정법」에 의거하여 공유재산업무를 처리하다보니 많은 관리의

애로사항이 빈번히 발생하였다. 이에 따라 지방분권시대에 맞는 다양한‘공유재산 및 물

품’의 행정수요에 대응하고, 공유재산 및 물품의 건전하고 효율적인 관리와 생산적 활용도

를 제고시키기 위하여 ｢공유재산 및 물품관리법｣이 2005년 8월「지방재정법」에서 분리되어

이 독자적으로 제정되어 2006년부터 현재까지 시행 중에 있다.62)

2008년 12월 ｢공유재산 및 물품관리법｣을 개정하고‘잡종재산’을‘일반재산’으로 명칭

을 바꾸었으며, 일반재산의 신탁개발 방식을 명시하고 위탁개발방식을 도입하는 등 공유지

개발방식을 다양화하였다. 이렇게 함으로써 공유재산의 관리측면에서 행정재산 외의 모든

공유재산에 대하여 위탁관리의 가능성을 확보하는 등‘개발’형 정책이 본격적으로 시도되

고 있다.

3. 공유재산 관련법규와 관리체계

1) 공유재산 관련법규

공유재산 관리업무는「공유재산 및 물품관리법」을 기본법으로 하여「지방자치법」,「지

방재정법」,「지방세법」,「지방공기업법」,「부동산 등기법」,「지방교육자치에 관한 법

률」,「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」등의 다수의 법률이 연계되어 있

다. 기본 법률 이외에도「공유재산 및 물품관리법 시행령」,「지방교육자치에 관한 법률 시

행령」,「경기도 공유재산 관리조례」,「경기관광공사 설립 및 운영조례」등의 각종 조례,

「경기도 교육비 특별회계 소관 공유재산 관리조례시행규칙」,「경기도 재무회계규칙」,

「지방자치단체 공유재산 운영기준」등의 각종 시행령·조례·규칙 등이 제정되어 있다. 이

외에도 익숙하거나 낯설게 느껴지는 각종 재산보호 및 개발제한과 관련된 법률조항까지 공

유재산 관리에는 무수히 많은 법률이 마치 거미줄처럼 공유재산과 관련되어 연계되어 있다.

62) 2008년 12월 일부 개정된 바 있으나 법률의 기본적인 체계는「공유재산 및 물품관리법」이 독자

적으로 제정된 이후에도 크게 변화된바 없다. 이에 대해서는 국가법령센터(www.law.go.kr)의‘공

유재산규정’ 을 참조할 것

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[표 4-2] 현행 공유재산 관리업무 관련법률

구 분 관련 법령

법률

공유재산 및 물품관리법국유재산법민법공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률건축법지방교육자치에 관한 법률공공기관의 운영에 관한 법률지방공기업법행정대집행법회계관계직원 등의 책임에 관한 법률지방재정법지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률지방자치법지방세법부동산 가격공시 및 감정원가에 관한 법률자치법부동산 등기법국공유부동산의 등기촉탁에 관한 법률공인중개사의 업무 및 부동산 거래신고에 관한 법률국토의 계획 및 이용에 관한 법률도시개발법도로법도시 및 주거환경정비법기업활동 규제완화에 관한 특별조치법정부출연연구기관 등의 설립·운영 및 육성에 관한 법률과학기술분야 정부출연기관 등의 설립운영 및 육성에 관한 법률특정연구기관 육성법산업기술혁신 촉진법중소기업창업 지원법벤처기업육성에 관한 특별조치법산업입지 및 개발에 관한 법률국민기초생활보장법관광진흥법농어촌주택개량 촉진법농어촌정비법외국인투자촉진법금고기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법

시행령

공유재산 및 물품관리법 시행령지방자치법시행령화재로 인한 재해보상과 보험가입에 관한 법률시행령국유재산법 시행령지방세법 시행령지방교육자치에 관한 법률 시행령

조례경기도 공유재산 관리조례경기관광공사 설립 및 운영조례 경기도 도정조정위원회 조례

규칙·규정

경기도 공유재산 관리조례 시행규칙경기도 교육비특별회계 소관 공유재산 관리조례 시행규칙지방자치단체 공유재산 관리·처분기준경기도 재무회계규칙공무원 직무발명의 처분·관리 및 보상 등에 관한 규정

자료 : 조계근(2012), 『강원도 공유재산의 효율적 관리방안 연구』, 강원발전연구원, pp.12-13을 바

탕으로 경기도에 맞추어 재구성한 것임.

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2) 현행 공유재산 관리체계

공유재산에 대한 관리와 처분은 지방자치단체장의 소관이기 때문에, 지방자치단체장의 허

가가 없으면 누구도 공유재산을 사용하거나 수익할 수 없는 것이 원칙이다.63)

지방자치단체의 장은 소속 공무원에게 위임하여 공유재산을 관리․처분하게 할 수 있고,

특별시장․광역시장 또는 도지사는 시장․군수 또는 구청장에게 위임하여 재산을 관리․처분하게

할 수 있다.64) 이에 따라 경기도에서는 도지사가 재산관리를 총괄하는‘총괄재산관리관’

과 재산의 용도에 따라 그 소관에 속하는 재산관리 책임공무원인‘재산관리관’을 각각 지

정하여 공유재산 관리업무를 위임하고 있다.65)

현행 경기도 본청의 개략적인 공유재산 관리조직의 기본체계는 아래의 [그림 4-1]에서

보는 바와 같다.

[그림 4-1] 현행 경기도 공유재산관리 조직현황

자치행정국장 --------------------------- (총괄재산관리관)

회계과장

도로정책과장

기주타관사과업장

건설본부장

사업소장

의 처회사무 장

-------- (재산관리관)

----- --------- (분임재산관리관)각과장

시군장수

시군장수

시군장수

시군장수 ------------------------------- (위임재산관리관)

자료 : 경기도청(2015), 내부자료

한편 경기도지사는 예산편성 이전에 매년 공유재산의 취득·처분에 관한‘공유재산 관리

계획’을 세워 지방의회의 의결을 받아야 한다.66) 즉 지방의회가 공유재산 관리에 대한

심의의결기관의 역할을 수행하고 있는 것이다. 아울러 공유재산의 관리 및 처분에 관하여

경기도지사는 자문기구로서‘공유재산심의회’를 설치하고 있다.

공유재산심의회는 위원장, 부위원장 각 1명을 포함한 11명 이상 17명 이하의 위원으로 구

성하되 위원장은 총괄재산관리관이 되고, 부위원장은 위원 중에서 호선(互選)하는 것으로

규정되어 있다. 위원 자격은 주로 변호사, 회계사, 세무사, 감정평가사 자격을 소지하고,

63) 「공유재산 및 물품관리법」제6조

64) 「공유재산 및 물품관리법」제14조

65) 「경기도 공유재산관리 조례」제2조

「경기도 공유재산관리 조례 시행규칙」제2조

66) 「공유재산 및 물품관리법」제10조

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해당 분야에서 5년 이상 경력을 보유한 사람,「고등교육법」제2조의 대학에서 관련 분야의

교수(전임강사 이상)로 재직 중에 있는 사람, 국가기관 및 다른 지방자치단체의 공무원으로

서 해당 분야에 대한 풍부한 경험과 식견을 갖춘 사람, 공유재산 업무관련 부서의 장 또는

4급 이상 공무원 등의 전문가로 구성된다. 위촉직 위원의 임기는 2년으로 하되, 한 차례만

연임가능한 것으로 규정되어 있다.67)

그런데「공유재산 및 물품관리법」의‘공유재산심의회’구성요건이 2015년 1월 20일에 개

정됨에 따라 2015년 9월 현재 경기도 공유재산 관리조례의 개정이 입법예정 되어있는 상태

이다.「조례」가 개정되면 경기도의‘공유재산심의회’는 위원장은 행정1부지사로 변경되

며, 부위원장은 2명(공유재산 관리업무 담당국장 1명, 민간위원 1명)을 포함한 15명으로 2

명이 감축되어 재구성된다. 위원의 자격은 전과 유사하나 대학교수의 자격은 조교수 이상으

로 전환되고, 변호사·회계사의 자격은 5년에서 3년으로 단축된다. 또한 업무관련 부서의

장 또는 4급 이상의 공무원의 조항은 폐지된다.68)

제2절 공유재산의 운영방식

1. 개요

본 연구에서는 논리전개의 단순화·명확화를 위해 공유재산 관련 법률 및 조례에서 공유

재산 운영방법에 대한 주요 핵심내용만을 추출하여 간략히 설명하고 지나치게 세부적인 내

용은 생략하고자 한다.

「공유재산 및 물품관리법」과 동 법「시행령」에 의하면 공유재산의 운영방식은 크게‘관

리’와‘처분’69)의 2가지 범주가 있다.‘관리’의 범주에는 대상별로 사용·수익 허가,

대부, 관리위탁, 신탁관리, 위탁관리, 위탁 개발 등 총 6개 형태로 세분화된다.‘처분’의

범주에는 매각, 교환, 양여 등 3개 형태로 세분화되어 공유재산은 총 9개의 범주로 운영되

고 있다.

67) 「경기도 공유재산관리 조례」제4조,

68) 경기도의회,「경기도 공유재산 관리조례 일부개정조례안(입법예정)」, 2015.9.24.일자 보도자료

69)「공유재산 및 물품관리법」제2조에 의하면, ‘관리’란 공유재산의 취득･운용과 유지･보존을 위한

모든 행위를 의미하고,‘처분’이라 함은 공유재산의 매각, 교환, 양여, 신탁, 현물 출자 등의

방법으로 공유재산의 소유권이 해당 지방자치단체 외의 자에게 이전되는 것을 의미한다.

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[표 4-3] 현행 공유재산의 운영방식

구 분 대 상 정 의

관

리

사용·수익 허가 행정재산행정재산을 지방자치단체 외의 자에게 일정기간 유상·무상으로 사용·

수익하도록 허가하는 것

대부 일반재산

일반재산을 지방자치단체가 외의 자에게 일정기간 유·무상으로 사용·

수익하도록 하는 계약. 즉 대부계약은 일반재산에 대해 지방자자단체가

그 재산을 대부받고자 하는 자와의 사법상의 임차계약에 의해 사용 ․ 수

익하는 것

관리위탁 행정재산행정재산을 민간 또는 법인에게 지방자치단체를 대신하여 그 재산의 사

용과 관리를 맡기는 것

신탁관리 일반재산

｢공유재산 및 물품 관리법｣에 위반되는 무상 대부·교환 또는 양여의 효

과를 달성하기 위한 목적으로 부동산신탁을 취급하는 신탁업자에게 신탁

하는 것을 의미

위탁관리 일반재산일반재산의 관리･처분에 대한 사무를 ｢공유재산 및 물품 관리법 시행령｣ 제48조의 2에 따른 수탁기관이 관리하는 것

위탁개발 일반재산일반재산을 자치단체의 승인을 받아 ｢건축법｣ 상 신축, 증축, 리모델링

등을 하는 것으로서 발생수익은 지방자치단체에 귀속되는 방식

처

분

처분(매각) 일반재산처분의 억제가 원칙이지만 법규나 공공목적에 의한 경우 매각을 시도할

수 있음

교환일반재산

행정재산

지방자치단체가 공공용으로 사용이 불가피한 재산을 취득하기 곤란한 경

우에는 행정목적 수행을 위한 최소한의 범위 내에서 공유재산 상호간에

또는 공유재산과 사유재산 간에 쌍방 합의에 의하여 교환하는 사법상의

계약

양여 일반재산무상으로 아무런 대가 없이 지방자치단체 이외의 자에게 공유재산 중 일

반재산의 소유권을 이전하는 사법상의 계약

자료 : 안전행정부(2014), 『공유재산 업무편람』, pp.58-164 에서 정리

2. 사용 · 수익허가와 대부

1) 의의 및 대상

사용·수익허가와 대부는 그 대상만 서로 상이할 뿐 기본운영방침이 매우 유사하므로 차

이점만을 강조하여 설명하면 다음과 같다.

사용·수익허가 방식과 대부방식의 가장 큰 차이점은‘운영대상’이 다르다는 것이다. 사

용·수익허가의 운영대상은‘행정재산’이므로 공익적·행정적 목적으로 사용되며 그 대가

는 사용료이다. 대부의 운영대상은‘일반재산’이며 수익성이 목적이다. 대부의 사용대가는

대부료로 징수된다.

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[표 4-4] 사용·수익 허가와 대부방식의 차이점 비교

구분 사용·수익 허가 대부

대상 행정재산 일반재산

기본원칙경쟁입찰(예외, 수의계약)

- 최초 연도에 최고입찰자

경쟁입찰(예외, 지명경쟁·수의계약)

- 최초 연도에 최고입찰가

기간

5년 이내

- 단, 기부채납의 경우 공유재산으로 수용

한 후에는 20년 이내

토지와 그 정착물은 5년, 그 외의 재산은 1년미만

- 단, 예외적으로 50년과 20년간의 대부계약기간

특례가 일부 예외적으로 존재70)

계약공법상 금지된 행위를 특별한 경우에 해제

하여 적법한 행위를 하도록 하는 것사법상 계약에 해당

운영방법 사용료에 의거(유상) 또는 무상 대부료에 의거

자료 : 안전행정부(2014),『공유재산 업무편람』,pp.59-60, 70-72

2) 사용료 · 대부료와 재산평정가격

행정재산의 사용료·일반재산의 대부료율은 다음과 같다.

연간 사용료·대부료 = 사용·대부면적 × 재산평정가격 × 사용·대부료의 요율

이때 재산평정가격은 원칙적으로 시가(개별공시지가)를 기준으로 하며 연 5% 이상의 요율

을 적용하고 있으나, 지방자치단체의 조례에 의해 1% 이상의 범위에서 용도별로 차등적인

사용료를 부과하고 있다.71)

또한 해당 연도의 연간 사용료가 전년도의 연간 사용료보다 5% 이상 증가한 때에는 대통

령령으로 정하는 바에 따라 그 사용료의 증가분을 감액할 수 있다.72)

사용료 및 대부료는 대부전에 전액을 일시납부하는 것이 원칙이나 전액의 일시납부가 곤란

하다고 인정되면 1년 만기 정기예금 금리수준을 고려하여 법령으로 정하는 이자를 붙여 분

할 납부할 수 있다.73)

70) 50년 특례에 해당되는 경우는, 지방자치단체의「조례」로 정하는 외국인투자기업에 필요한 토지

와 그 정착물을 대부하는 경우이다.

20년 특례에는, ｢벤처기업 육성에 관한 특별조치법｣에 따른 벤처기업에 토지와 그 정착물을 대부

하는 경우, ｢수도권정비계획법 시행령｣에 의한 수도권 인구집중 유발시설을 지방으로 이전하기

위해 대부하는 경우, 지방자치단체의 장이 지역경제를 활성화하기 위하여 정하는 기준에 적합한

제조업체로서 해당 지역에 거주하는 상시 종업원의 수가 30명 이상이거나 원자재의 30% 이상을

해당 지역에서 조달하려는 기업의 공장 또는 연구시설을 유치하기 위하여 대부하는 경우, ʻ정부출

연연구기관 등ʼ 또는 ｢산업기술혁신 촉진법｣에 의해 전문 생산기술연구소를 유치하기 위하여 대부

하는 경우, 국제경기장 등 체육시설, 국제회의장 등 회의시설, 국제전시장 등 전시장, 그 밖의

공공시설로서 그 용도가 일부 폐지된 경우에 용도 폐지된 부분을 대부하는 경우 등이 해당된다.

71) 「공유재산 및 물품관리법 시행령」제14조, 제31조

경작용인 경우는 1% 이상, 주거용인 경우 2% 이상(기초생활수급자가 주거용으로 사용하는 경우

1% 이상), 행정목적의 수행에 사용하는 경우 2.5% 이상으로 규정되어 있다.

72)「공유재산 및 물품관리법」제23조

73) 현행 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」제32조에서는 연간 대부료가 50만원을 초과하는 경우와

- 73 -

사용료·대부료 산정시 적용하는 재산 평정가격은 대부기간 동안 연도별로 책정하며, 토

지와 토지 이외의 재산 또는 집합건물의 구분소유권의 가격평가기준은 [표 4-5]에 정리되어

있다. 토지는 개별공시지가를, 주택은 대부료산출 당시의 주택가격은 각각 가격평가기준으

로 한다. 그 외의 재산은‘시가표준액’을 기준으로 하되, 시가표준액이 없으면 감정평가액

을 적용시킨다

[표 4-5] 공유재산 가격평가 기준

유형 공유재산 가격평가 기준

토지

·개별공시지가

·개별공시지가가 없으면 표준지공시지가 적용, 지방자치단체의 장이 인정하는 경우

감정평가적용

주택

단독주택 ·대부료 산출을 위한 재산가격 당시의 주택가격

-「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」제16조, 제17조에 따라 공시된 해당주택

의 개별 및 공동주택가격공공주택

토지 및 주택 외의 재

산(상가, 오피스텔 등)

·「지방세법」제4조제2항에 따른 시가표준액. 다만 해당시가표준액이 없는 경우에는 하

나의 감정평가법인의 감정평가액적용(감정평가일로부터 3년마다 결정)

자료 : 안전행정부(2014),『공유재산 업무편람』,pp.73-74

3. 관리위탁

1) 의의 및 대상

관리위탁은 해당 지방자치단체가 직접 관리･운영하는 것과 같은 효과를 얻기 위한 목적으

로‘행정재산’에 한하여 위탁자(지방자치단체)를 대신하여 수탁자(관련단체 또는 법인)에

게 관리를 위탁하는(5년 이내. 갱신가능) 업무형태를 의미한다.74) 관리위탁의 대상물은 주

로 특수 시설물(병원, 청소년 수련관 등 대부 분 특별한 기술․장비 및 능력을 요하는 시설

물)이 주류를 이룬다.

｢공유재산 및 물품 관리법｣에서는‘관리위탁’이라는 용어를 사용하고 있으나 관리위탁의

실질적인 내용은 민간위탁으로 보아야 한다. 민간위탁은 정부가 공공서비스를 스스로 공급

하지 않고 민간이 계약을 통해 일정한 대가를 지불하고 민간으로 하여금 필요한 서비스를

생산하게 하는 방식이라는 점에서 관리위탁과 동일하므로 관리위탁과 민간위탁은‘동의어’

로 볼 수 있다.75)

한편 관리위탁(또는 민간위탁)은‘민영화’개념과 일부 유사하다. 민영화는 공공서비스경

「벤처기업육성에 관한 특별조치법」에 따른 벤처기업의 경우에는 연 6%의 이자를 붙여 연 4회의

범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 대부료를 분할 납부하게 할 수 있도록

규정하고 있다. 또한 지방자치단체의 조례로 정하는 외국인투자기업의 경우에는 최초로 준공된

건물 등의 준공일부터 60일 이내에 연 2%-6%의 이자를 붙여 대부료를 납부하게 할 수 있다.

74) ｢공유재산 및 물품 관리법｣ 제27조

75) 류춘호(2013),「지방정부의 민간위탁성과와 정책방향」,『한국지방정부학회 통계학술대회 발표논

문집』,한국지방정부학회, p.151

- 74 -

영을 민간이 맡는다는 개념이고, 관리위탁(민간위탁)은 정부와 민간이‘계약’형태로 연결

되어 정부는 최종적인 비용부담 및 관리의 책임은 지면서 서비스의 생산과 전달기능은 민간

부문에 위탁한다는 점에서 민영화방식의 하나라 할 수 있다.76)

‘관리위탁’의 대상은 문화예술회관, 도서관, 체육시설 등의 유지·관리성격의 재산, 주

차장 등의 특별한 기술이 없어도 수익이 창출되는 재산, 유지목적과 수익목적이 복합된 재

산의 3가지로 구분된다.

[표 4-6] 관리위탁 대상의 세부 내용

구 분 세부 내용

유지관리 성격의 재산

·민간이 운영하면 운영이 활성화되는 경우

예) 문화예술회관, 체육시설 등 주민이용 개방시설 등

·관리가 효율적으로 이루어지는 경우

예) 복지회관, 도서관, 박물관, 청소년수련시설 등

특별한 기술없이 수익을 창출(수익목

적)하는 성격의 재산예) 주차장 등

유지관리 및 수익목적으로 하는 재산·유지관리 및 수익목적 재산의 혼합형으로 그 용도별로

구분하여 지방자치단체가 정하여 적용

자료 : 안전행정부(2014),『공유재산 업무편람』,p.95

관리위탁 수탁자에게는 특별한 자격이 요구되지 않지만 특수한 기술이 필요할 경우에는

그 기술을 갖춘 자로 정의한다.77) 수탁기관 선정방법은‘공개모집’을 원칙으로 한다.

2) 위탁수수료 · 이용료

관리위탁방식의 위탁수수료는 아래의 조항에 해당된다.

① 지방자치단체는 관리위탁의 수탁자에게 수탁재산 관리･운영으로 수입보다 지출이 많은

경우 관리경비를 지원하여야 한다.

② 수탁기관은 미리 해당 지방자치단체의 장의 승인을 받아 이용료를 징수하여 이를 관리경

비에 충당하거나, 이용료 수입이 증대된 경우 증대된 수입의 전부 또는 일부를 관리수

탁자의 수입으로 할 수 있다.

③ 위탁비용과 수영장 입장료, 문화회관 관람료, 주차요금 등과 같이 조례로 정하여 이용자

에게 징수하는 이용료는 상계처리가 가능할 것이므로 자체수입이 위탁 비용을 대신하도

록 하는 입찰을 통한 계약 체결도 가능하다.

④ 이용료를 운영경비와 상계처리하여 그 차액에 대하여 입찰하고, 사용료는 시가(시중 임

대료)로 예정가격을 산정하여 수탁자에게 별도 징수하는 것도 가능하다(단, 사용료 산

정내역을 미리 공개하여 입찰참가자가 손익 분석을 할 수 있도록 하여야 한다).78)

수탁재산을 사용·수익하는 자로부터 받는 이용료는「공유재산 및 물품관리법 시행령」에

76) 한국지방행정연구원(2009),『공유재산 위탁관리·개발활성화 방안』,p.20

77) 안전행정부(2014),『공유재산 업무편람』, pp.95-96

78) 「공유재산 및 물품관리법」제27조, 안전행정부(2014),『공유재산 업무편람』,p.98

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의거하여 사용료율과 평가방법에 따라 산출된 금액을 기준으로 하되, 예상수익을 고려하여

지방자치단체의 장이 결정한다.79)

4. 신탁관리

1) 의의 및 대상

공유재산‘신탁관리’방식은 1994년 이후 국․공유재산 관리정책의 기조가 그 동안의 유지․보존 및 처분보다는 적극적으로 운용, 활용하는 방향으로 전환됨에 따라 국유재산에 대해서

는 1994년에, 공유재산에 대해서는 1999년에 각각 신설된 운영방식이다.

‘신탁’이란 신탁설정자(위탁자)가 특정의 재산권을 신탁인수자(수탁자)에게 이전하고

수탁자로 하여금 수익자의 이익 또는 특정 목적을 위하여 재산권을 관리, 처분, 운영 등 신

탁목적의 달성을 위하여 필요한 행위를 하게 하는 법률관계를 의미한다.80) 따라서 공유재

산의 신탁관리란 신탁자가 신탁받은 재산을 개발한 후 그 재산을 분양하여 발생하는 수익을

지방자치단체에게 귀속시키는 방식이다. 신탁관리의 대상은 일반재산(토지와 그 정착물로

한정)에 국한되고 있으며 해당 지방자치단체 외의 자를 신탁의 수익자로 설정할 수 없다.

신탁관리 계약이 체결되면 토지소유권은 신탁회사로 이전되어 모든 과정을 신탁회사가 주도

적으로 처리하게 된다.

신탁업자의 선정은 수의계약으로 할 수 있으며, 이 경우 지방자치단체의 장은 둘 이상의

부동산 신탁업자로부터 사업계획서를 제출받아 그 적정성을 평가한다.81) 신탁관리는 금융

위원회로부터 인가받은 부동산신탁회사만이 신탁업무를 수행할 수 있도록 규정되어 있다.

2011년 말 현재 부동산신탁회사는 한국토지신탁, KB부동산신탁, 대한토지신탁, 생보부동산

신탁, 한국자산신탁, 하나자산신탁, 코람코자산신탁, 아시아자산신탁, 국제자산신탁, 무궁

화신탁, 코리아신탁 등 11개 회사이다.82)

2) 신탁의 종류와 기간

기존에는 분양형 신탁과 임대형 신탁의 2가지 방식으로 운영되었으나, 지방자치단체의 공

유재산 신탁 활용도를 높이기 위해 2008년 「공유재산 및 물품관리법」개정시 혼합형 신탁방

식이 도입되었다. 그에 따라 현행 공유재산의 신탁종류는 분양형 신탁, 임대형 신탁, 혼합

형 신탁의 3가지이다.

각각의 방식은 공통적으로 신탁받은 재산을 개발한 후 그 재산을 분양하여 발생하는 수익

을 지방자치단체에게 귀속시키며 단지‘기간의 차이’만이 다르다. 분양형방식의 기간은 5

년 이내이며, 나머지 방식은 모두 30년 이내이다.

79) 「공유재산 및 물품관리법 시행령」제14조

80) 「신탁법」제2조, 「공유재산 및 물품관리법」제42조

81) 「공유재산 및 물품관리법 시행령」제42조, 제48조

82) 송쌍종(2012), 『신탁등기 부동산에 대한 지방세제 개선방안』, 한국지방세연구원, p.18

- 76 -

[표 4-7] 신탁관리의 유형과 세부내용

일반재산 신탁유형 기 간 세부 내용

분양형 신탁5년 이내 분양 종료

시까지

·신탁받은 일반재산을 개발한 후 그 재산을 분양하여

발생하는 수익을 지방자치단체에 납부

임대형 신탁

30년 이내

·신탁받은 일반재산을 개발한 후 그 재산을 일정 기간

임대하여 발생하는 수익을 지방자치단체에 납부

혼합형 신탁

·신탁받은 일반재산을 개발한 후 그 재산의 일부는 분양

하고, 일부는 일정기간 임대하여 발생하는 수익을 지방

자치단체에 납부

자료 : 안전행정부(2014), 『공유재산 업무편람』, pp.101-102

3) 신탁보수

신탁보수의 세부 내용은 아래의 [표 4-8]에서 보는 바와 같다. 신탁보수는 민간의 유사한

신탁사례를 참조할 뿐만 아니라 둘 이상의 신탁업자로부터 제안된 보수금액과 실현가능할

것으로 예상되는 신탁배당액 등도 참조하여 산정된다.

[표 4-8] 신탁보수

구 분 세부 내용

신탁보수

① 유사한 민간부동산 신탁 사례를 조사하여 산정한 보수

② 둘 이상의 신탁업자로부터 제안된 보수 금액과 예상되는 실현가능한 신탁 배당액과

의 비율에서 가장 낮은 신탁업자의 보수공유재산 실무

③ 둘 이상의 신탁업자로부터 제안된 사업계획에 따라 선정된 신탁업자의 보수

④ 신탁보수에 관한 용역 결과 산출된 보수

자료 :「공유재산 및 물품관리법 시행령」제48조

5. 위탁관리

1) 의의와 대상

위탁관리 방식은 미흡한 공유재산관련 개발문제를 개선하기 위해 도입된 방안으로서 2009

년 4월부터 새롭게 시행된 제도이다. 이 제도에 의하면 지방자치단체의 장은 공유재산의 효

율적인 관리․처분을 위하여 특별법에 따라 설립된 법인(법령이 정하는 자)에게 해당 재산의

관리․처분에 관한 사무를 위탁할 수 있다(5년 이내. 갱신가능).83)

위탁관리란 공유 일반재산의 관리․처분에 관한 행정사무(대부, 매각, 변상금 부과, 체납

처분 등)를 수탁기관에게 맡기고 수탁기관의 권한과 책임하에 수행하도록 위탁하는 것이다.

위탁을 받은 수탁기관은 지방자치단체의 승인 없이 위탁재산을 위탁 목적 외의 용도로 사

용하는 행위, 위탁재산의 원상을 변경하는 행위를 할 수 없다. 위탁관리대상의 범위는 [표

83) ｢공유재산 및 물품 관리법｣ 제43조

- 77 -

4-9]에서 보는 것처럼‘전체 또는 일부 위탁’,‘신규취득 및 매각을 위한 용도폐지 재산의

위탁’,‘용도폐지된 행정재산의 위탁’등의 3가지로 으로 세분화된다.

[표 4-9] 위탁관리범위

위탁대상 구분 세부 내용

전체 또는 일부 위탁위탁관리는 일반재산의 관리․처분에 관한 전반적인 행정사무를 위탁계약을 통

해 관리하고 회계연도별로 수익과 비용을 정산하는 방식

신규취득 및 매각을 위한 용

도폐지 재산의 위탁

신규로 취득한 일반재산이나 매각할 필요성이 있어 행정재산을 용도폐지한

경우 위탁하여 관리․처분

용도폐지된 행정재산의 위탁

행정재산으로 분류되어 있으나 사실상 행정목적으로 사용되지 않거나 또는

매각할 필요성이 있는 경우 등은 용도폐지 후 일반재산으로 위탁관리가 가

능84)

자료 : 안전행정부(2014), 『공유재산 업무편람』, p.105

수탁기관의 선정은 「수탁기관 선정심사위원회」가 심사하며, 만일 수탁업무신청자가 1인

이면‘수의계약’으로 선정한다. 수탁기관은 한국자산관리공사(KAMCO), 한국토지주택공사

(LH), 주택사업 및 토지개발사업을 목적으로 설립된 지방공사로 제한되어 있다.85)

2) 위탁관리수수료

위탁관리를 의뢰한 위탁기관, 즉 지방자치단체는 수탁재산의 성공보수 성격으로 다음에

해당하는 금액의 범위 내에서 수탁기관과 협의하여 위탁관리수수료를 지급한다. 위탁관리수

수료의 세부 내용은 [표 4-10]에서 보는 바와 같다.

[표 4-10] 위탁관리수수료

구 분 세부 내용

위탁수수료

① 매각대금의 1.7% - 2%

② 대부료 수납액의 10% - 20%

③ 변상금 수납액의 10% - 20%

④ 예금이자 등 기타 위탁재산으로 부터 발생한 제 수입의 10% - 20%

⑤ 유지관리 비용의 10% - 20%

자료 : 안전행정부(2013),「지방자치단체 공유재산 운영기준」, p.38

위탁수수료는 매각대금의 경우, 1.7%-2.0% 이내에서 결정되지만, 기타 대부료 수납액, 변

상금 수납액, 위탁재산에서 발생한 제 수입, 유지관리비용 등의 경우에서는 모두 10%-20%

이내에서 결정된다.

84) 행정재산이 행정목적으로 사용되지 않는 경우, 공용･공공용 시설을 건립할 목적으로 취득한 부지

를 시설건립사업 착수 전까지 위탁관리하려는 경우 등은 용도폐지 후 일반재산으로 위탁관리할

수 있다. 위탁관리 중인 일반재산을 행정목적으로 활용하려는 경우에는 위탁관리를 종료하고 다

시 행정재산으로 용도전환해야 한다.

85) 「공유재산 및 물품관리법 시행령」제48조

- 78 -

6. 위탁개발

1) 의의와 대상

공유재산의 개발과 관련된 선험적 제도는 1999년부터 시행된 신탁개발제도이다. 그러나

신탁개발제도는 그 실적이 극히 미미하여 제도의 실효성이 의문시되었다.86) 이에 대한 개

선안으로서 2008년 12월「공유재산 및 물품관리법」의 개정을 통해 2009년 4월부터 시행되

고 있는 제도가 위탁개발제도이다.

[표 4-11] 신탁개발제도와 위탁개발제도의 비교

구 분 신탁개발제도 위탁개발제도

근거법령·자본시장과 금융투자업에 관한 법률 제6조

·공유재산 및 물품 관리법(제42조)공유재산 및 물품 관리법(제43조)

사업추진주체 신탁회사 지방자치단체

사업기간·임대형 : 최대 30년

·분양형 : 최대 5년(신탁기간 연장 가능)

·임대형 : 최대 30년

·분양형 : 최대 5년(위탁기간 연장 가능)

지자체수익 신탁보수 외 제반수익 위탁보수 외 제반수익

자금조달·신탁회사가 조달

·신탁재산을 담보로 차입가능

·수익기관이 조달

·위탁재산을 담보로 차입불가

세제지원 개발부담금 등 개발부담금 및 지방세(취득세, 등록세 등) 감면

개발자

·부동산신탁회사(11개)

- 한국토지신탁, KB부동산신탁, 대한토지신탁,

생보부동산신탁, 한국자산신탁, 하나자산신

탁, 코람코자산신탁, 아시아자산신탁, 국제

자산신탁, 무궁화신탁, 코리아신탁

한국토지주택공사(LH), 한국자산관리공사

(KAMCO), 지방공사

특징신탁계약 체결 후 토지소유권이 신탁회사로 이

전되고 제반사항을 신탁회사가 주도

개발 전 과정을 자치단체가 주도하고 수탁기관

은 대리인 역할

장점

·신탁을 통해 소유권이 이전됨에 따라 사업

구조 간단

·비교적 규모가 큰 개발사업에 유리

·예산 및 행정력 절감하면서 유휴공유재산을

을 개발하여 지방재정수입확충에 기여

·공공기관 활용에 따라 사업추진 절차가 투명

하고 조달금리가 낮음

·자치단체 필요에 따른 탄력적 사업계획 변경

가능

·자금조달유리, 예산절감

·공공성과 적절한 조화

단점·신탁법에 따른 비용상환 청구권으로 토지

손실 가능

·자치단체의 통제 취약

·사업비 조달을 위한 수탁기관 부채비율 증가

·개발 전 과정을 직접통제

사례 ·2004년 부천 아파트형 공장 분양형 신탁개발

·대구시민회관 리노베이션

·주 남구청사 리모델링

·서울 동대문구 글로컬타워 신축 외 다수

자료 : 안전행정부(2014), 『공유재산 업무편람』, pp.111-112를 바탕으로 하여 재구성한 것임.

86) 신탁개발방식은 사업시행자가 토지소유자로부터 토지를 매입하는 대신 토지를 신탁받아 개발사업

을 시행하고 조성된 부동산을 분양 또는 임대하여 발생된 수익으로 토지소유자에게 신탁재산을

돌려주는 방식이다. 이 방식은 신탁재산을 담보로 신탁회사가 개발자금을 조달하기 때문에 지방

자치단체로서는 용지매입에 의한 개발비용 부담이 없으며, 토지소유자의 자율적인 토지신탁에 기

초하여 사업을 추진하므로 사회적 문제를 최소화할 수 있다는 장점이 있다. 그러나 소유권이 신

탁회사로 이전되고, 개발을 신탁업자가 주도하므로‘개발이익의 일부를 신탁회사의 몫으로 허

용’하기 때문에 도시개발의 공익성이 훼손될 가능성이 있다는 등의 단점이 부각되면서 신탁개발

방식은 적극적으로 활용되지 못하고 있는 실정이다.

- 79 -

위탁개발과 신탁개발의 가장 큰 차이점은‘소유권’으로서 신탁개발은 신탁회사가 소유권

을 보유한채 개발을 주도하고, 위탁개발은 지방자치단체가‘소유권’을 지닌 상태에서 개발

사업을 주도한다는 점에서 다르다. 그 외의 세부 내용은 [표 4-11]에 비교적 상세히 제시되

어 있으므로 추가적인 설명은 생략한다.

위탁개발제도의 기본 구조는 수탁기관이 위탁받은 재산을 개발하고 그로부터 발생하는 수

익은 해당 지방자치단체에 귀속되며 개발비용 상환 등을 위한 수수료는 위탁관리자가 수취

하는 형태이다. 보다 상세히 보면, 지방자치단체는 일정기간 동안 수탁기관에게 관리·운영

을 위탁하고 수탁기관은 위탁기간 동안 지방자치단체를 대리하여 임대･분양사업을 수행한

다. 수탁기관은 개발비용을 부담하여 시설물 등을 축조한 후 시설물의 준공과 동시에 소유

권을 지방자치단체에 귀속시킨다. 임대･분양수입 등 위탁개발에 따른 모든 수입은 지방자치

단체에 귀속되며, 수탁기관은 개발･분양･관리업무에 따른 대가와 개발비용 상환을 위한 원

금과 이자를 수취한다.

위탁개발방식의 수탁기관 모집은 위탁관리 모집절차와 동일하게 진행되므로 여기에서는

그 설명을 생략한다.

[그림 4-2] 공유지 위탁개발 추진구조

개발자금 차입 및 상환 금융기관

지자체

(위탁기관)

공유재산 위탁개발 민간전문기관

(수탁기관)

공사업무 등 관리

건설회사 등

지자체를 대신하여

개발·관리업무 수행 개발시설 임대관리임차인

자료 : 안전행정부(2013),「지방자치단체 공유재산 운영기준」, p.45

위탁개발방식의 개발대상은‘일반재산’으로 한정되며 위탁개발을 통해 개발된 시설물도

일반재산으로 위탁관리가 가능하다.87) 위탁개발방식으로 개발된 시설물은 공용･공공용시설

또는 공용･공공용시설과 수익시설이 복합된 건물 등으로 활용할 수 있다.

2) 위탁개발방식의 종류와 위탁기간

위탁개발방식에는 분양형 개발, 임대형 개발과 혼합형 개발로 구분되는데,이는 신탁관리

87) 다음과 같은 사유가 있을 경우 행정재산을 일반재산으로 용도폐지 후 수탁기관에 개발을 위탁할

수 있다. 즉 1)건물의 노후화, 사용면적 협소 및 타 용도로의 사용 등을 위해 개발이 필요한 경

우, 2)행정재산의 개발(신축, 증축, 개축, 재축 등)이 필요하나 당해 지방자치단체의 재정 여건

등을 감안하여 위탁개발이 필요한 경우, 3)기타 행정재산이 사실상 행정 목적으로 사용되지 않게

되는 경우 등의 사유가 있다면 행정재산을 일반재산으로 용도폐지후 수탁기관에게 개발을 위탁할

수 있다.

- 80 -

방식에서의 유형과 매우 유사하다. 따라서 [표 4-7]을 참조해도 될 것이다.

위탁기간은 공유재산 및 물품관리법에서 정한 기간은 분양형은 5년, 임대형과 혼합형은 30

년 이내이다. 각 방식은 기간 내에 개발비용과 위탁보수의 회수시점을 산정한다.88)

[그림 4-3] 공유지 위탁개발 사업의 위탁기간

자료 : 안전행정부(2013),「지방자치단체 공유재산 운영기준」, p.46

3) 비용 및 수익의 귀속 및 위험부담

위탁개발사업에 따른 수익귀속(재산가액 증가 및 임대･분양 수익) 및 위험부담의 주체는

원칙적으로 지방자치단체이다. 따라서 위탁개발 대상 재산에서 발생하는 수입과 지출은 수

탁기관이 아닌 지방자치단체에 귀속된다.

단, 수탁기관은 자신의 회계와는 별도로 위탁기간 동안 개발재산에서 발생하는 임대료(분

양대금), 관리비, 제세공과금 등 제반 수입 및 비용을 관리한다. 그러나 수탁기관이 선량한

관리자로서의 주의의무를 다하지 않은 귀책사유로 인하여 발생한 위험은 수탁기관이 부담하

게 되어있다.89)

[표 4-12]에서 보듯이, 위탁개발사업은 사업추진 이전부터 준공 후까지 다양한 위험요소

가 존재한다. 사전평가단계에서는 비용·가격산정 등의 사업성검토에서부터 수탁자 자체의

위험성 등이 거론될 수 있다.

개발사업이 추진되는 도중에도, 준공 전까지는 인·허가과정에서의 위험, 공사과정에서

발생가능한 불확실성에 기인하는 각종 위험이 존재할 수 있다. 공사가 완료되어 준공허가가

나더라도 예상수익이 미달되거나 개발비용의 원리금 상환이 곤란할 수 있는 금융위험 등이

충분히 발생할 수 있다.

88) ｢공유재산 및 물품 관리법｣ 제43조

89) 안전행정부(2014), 『공유재산 업무편람』, p.110, pp.112-113

- 81 -

[표 4-12] 위탁개발사업의 위험부담

구분 세부 내용 위험부담 및 대처방안

사

전

평

가

사업계획개발 컨셉, 비용계획, 임대(분양)가 책정

등 사업성 검토의 부적정

계획의 유동성 확보 및 내·외부 전문인력

활용으로 계획의 적정성 제고

수탁자수탁자 파산, 청산 및 우발채무 발생 등 위

탁 곤란사유 발생

수탁자 선정시 엄격한 평가기준 적용

위험발생시 수탁자를 변경하여 업무 이관

준

공

전

위

험

인·허가

위험

착공전 도시계획변경, 건축인허가 등의 법

률적 위험

사업추진이 불가할 경우 발생비용은 수탁기

관이 부담

공사위험

착공~준공시점까지의 건설기간 중에 시공사

의 부도, 민원발생(일조, 조망권 등), 물가

상승,지질구조(암석, 수맥), 문화재 출토

등으로 완공 지연 또는 공사를 더 이상 계

속할 수 없게 될 위험

·발생비용은 총건축원가에 반영

- 시공사의 부도위험은 연대보증, 계약이행

보증보험 증권 징구 등의 방법을 통해 위

험 최소화

- 민원발생 위험은 설명회 강화 및 보상계

획 수립 등의 방법을 통해 위험 최소화

- 문화재 출토 등으로 인한 사업 중단 위험

보험가입을 통해 위험 최소화

준

공

후

위

험

시장위험

준공 이후 임료하락, 공실률증가, 재산관리

비용증가 등에 따라 예상수익에 미달할 위

험수탁기관에 귀책사유가 없는 경우 위탁기간

연장 등의 방법으로 지방자치단체가 위험부

담금융위험

금리상승, 자금수급불균형 등으로 개발비용

의 원리금 상환이 곤란하게 될 위험

자료 : 안전행정부(2014), 『공유재산 업무편람』, pp.117-118

5) 위탁개발 수수료

위탁개발 수수료는 위탁개발 사업에 따라 수탁기관이 투입한 개발비용(사업비) 및 개발･분양･임대･재산관리업무 수행에 대한 대가로서, 당해 개발사업의 수입 범위 내에서 지방자

치단체로부터 지급받되 별도의 사용 수익권은 부여되지 않는다.

위탁수수료 산정원칙은 민간의 개발･관리수수료보다 낮은 수준에서 사업별 규모나 특성,

경기상황 등을 고려하여 지방자치단체와 수탁기관이 협의하여 결정한다.

[표 4-13]을 보면, 위탁개발수수료는 개발수수료, 분양수수료, 관리수수료, 성과수수료의

4가지 종류로 구분되어있다. 단, 책임있는 사업계획 수립을 담보하기 위하여 착공 전 건축

인허가 불가, 도시계획변경 등의 사유로 사업추진이 불가능한 경우 입찰안내서 작성 용역비

등 관련 발생비용은 수탁기관이 부담한다.

개발수수료는 총건축원가의는 4%-5% 이내에서 결정되며, 분양수수료는 분양가액의 2%-3%,

관리수수료는 총재산가액의 0.5%-1% 이내에서, 성과수수료는 초과수익의 50% 이내에서 각각

결정되도록 규정되어있다.

- 82 -

[표 4-13] 위탁개발 수수료

구 분 세부 내용 수수료 기준 지급 시기

개발

수수료

개발

보수

개발업무 수행에 따른 대가

(물건발굴, 사업성검토, 개발 계획수립,시공

지휘･감독 등)

총건축원가의 4%-5%준공 후

1차년도 중

개발

비용

수탁기관이 투입한 개발비용의

원리금 상환액개발 원리금 매사업년도

분양수수료개발 후 분양업무에 따른 대가(분양계획, 광

고･홍보 계획 수립,분양대행사 선정 및 지

휘･감독)

분양가액의 2%-3%

-사업특성에 따라 전문분

양대행업체를 활용하면

분양대행 수수료는 별도

분양기간 종료 후

즉시

관리수수료개발 후 임대･시설관리 및 자금관리에 따른

대가(임대마케팅, 임대차관리, 시설유

지･관리, 금융조달･상환)

총재산가액90)의 0.5%-1%

-임대관리 업무는 수행치

않고 시설 및 자금관리업

무만 수행하면 0.2%-0.5%

매사업년도

(매월 또는 분기별)

성과수수료최초 개발사업계획서에서 정한 위탁기간내에

개발원리금을 상환하고 초과수익 발생시초과수익의 50% 이내

개발비용 상환 후

위탁기간 종료시까

지 매사업년도

자료 : 안전행정부(2014), 『공유재산 업무편람』, p.119

7. 처분(매각)

1) 매각요건

매각이란 지방자치단체의 장이 일반재산을 상대방에게 이전하고, 상대방은 이에 대한 매

각대금을 지불할 것을 약정함으로서 그 효력이 발생되는 사법상 계약을 의미한다.

공유재산의 매각은 크게 다음의 3가지 경우에 해당된다. 첫째, 다른 법률 또는 「공유재

산 및 물품관리법 시행령」제38조 각 호의 수의계약 매각사유에 해당하는 경우91), 둘째,

유상․무상을 불문하고 재산의 소유권을 처분하기 위하여 공유재산을 양여․멸실․교환 등을 하

는 경우, 셋째, 기타 규모 ․ 형상 등에서 활용할 가치가 없거나 산재한 공유재산을 집단화

하기 위하여 재산의 매각이 불가피하다고 지방자치단체의 장이 결정하는 경우 등이 그것이

다.92)

90) 총재산가액은 건물가액 공시지가를 의미한다. 건물가액은 총건축원가 개발보수, 공시지가는 관리

수수료 산정 시점에 적용가능한 최근 연도분을 적용한다

91) 이에 해당되는 것은 ①국가나 다른 지방자치단체가 공용 또는 공공용으로 사용하려는 경우, ②대

부계약의 조건에 따라 대부재산을 대부받은 자에게 매각하는 경우, ③예정가격이 1건당 3천만원

이하인 재산을 매각하는 경우, ④「건축법」 제57조제1항에 따른 최소 분할면적에 못 미치는 건

물이 없는 토지의 인접 토지소유자가 1인인 경우 그 토지를 그 인접토지 소유자에게 매각하는 경

우, ⑤지방자치단체가 건립한 아파트·연립주택·공영주택 및 그 부지를 국가보훈처장이 지정하

는 국가유공자 또는 「국민기초생활 보장법」에 따른 수급자에게 매각하는 경우, ⑥「관광진흥

법」에 따른 개발사업의 시행으로 조성된 재산을 입주계획에 따라 정해진 지구에 입주하는 실수

요자에게 매각하는 경우, ⑦「농어촌정비법」에 따른 생활환경정비사업을 지원 또는 권장하기 위

하여 주택 또는 공공이용시설 부지로 사용하게 될 재산을 마을주민에게 매각하는 경우 및 주민

공동이용시설을 설치하기 위하여 주민단체에 매각하는 경우, ⑧외교상 또는 국방상의 이유로 재

산의 매각을 비밀리에 할 필요가 있는 경우 등을 비롯한 총 29가지의 경우이다.

자세한 내용은 ｢공유재산 및 물품 관리법 시행령｣ 제38조를 참조할 것.

92) 안전행정부(2014),『공유재산 업무편람』, pp.137-138

- 83 -

2) 매각절차

공유재산(일반재산)의 매각절차는 [그림 4-4]에서 보는 바와 같다. 우선 매각대상 재산에

대한 매각계획을 수립하여 이를 공유재산심의회에 상정한 이후 심의를 거쳐 매각 방침이 결

정되면, 공유재산관리계획에 매각 계획을 반영한다. 그 다음 동 계획에 대하여 지방의회의

의결이 이루어지면 해당 매각재산에 대한 예정가격이 결정된다. 매각시 계약방법은 공고를

통한 경쟁입찰을 원칙으로 하되, 법령으로 정하는 경우에는 지명경쟁에 부치거나 수의계약

으로 시행한다.93)

[그림 4-4] 매각절차

매각결정

공유재산심의회

관리계획

유찰 재공고 소유권이전

경쟁입찰

낙찰 계약체결 잔금수납

매각가액 산정 지명/용도지정 입찰

유찰 경쟁입찰

수의계약 매매계약

주 : 지명 또는 용도를 지정하여 입찰에 부쳤으나 입찰에 참가하지 않은 경우는 경쟁입찰로 전환

자료 : 안전행정부(2014), 『공유재산 업무편람』, p.141

3) 처분재산의 가격결정 및 매각대금 납부

처분재산의 가격결정은 다음과 같다. 해당 재산의 예정가격은 지방자치단체의 장이 시가

로 결정하고 공개한다. 이때 시가는 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따른

둘 이상의 감정평가 법인에 의뢰하여 평가한 감정평가액을 산술평균한 금액 이상으로 하며

감정평가나 분할측량에 든 비용이 포함된다.94) 감정평가액은 평가일로부터 1년 동안만 적

용되는 것이 일반적이다.

그런데 입찰을 두 번 실시하여도 낙찰되지 않은 경우에는 매각대금을 체감하기도 한다.

세번째 입찰부터 최초 매각 예정가격의 80%를 최저한도로 하여 매회 그 최초 매각예정가격

의 10%의 금액만큼 그 예정가격을 낮추어 조정한다. 다만, 지방자치단체가 활용할 가치가

없는 재산으로서 관리계획에 따라 일반재산을 매각하는 경우에는 50%를 최저한도로 체감한

다.95)

공유재산의 매각대금은 전액을 일시에 납부해야 하나, 그것이 곤란하다고 인정되는 경우

에는 조례로 정하는 바에 따라 연 4%-6%의 이자를 붙여 10년 이내의 기간에 걸쳐 분할 납부

93) 「공유재산 및 물품관리법」제29조

94) 「공유재산 및 물품관리법 시행령」제27조에는 감정평가 산술평균액에 감정평가 및 측량 등에 소

요된 수수료를 합한 금액을 포함한다고 규정되어 있다.

95) 안전행정부(2014), 『공유재산 업무편람』, p.144

- 84 -

하게 할 수 있다. 그리고 예외적인 경우에는 연 3%-6% 이하의 이자를 붙여 20년 이내의 기

간에 걸쳐 분할 납부할 수 도록 규정되어 있다.96) 이외에도 매각특례, 출자재산의 평가방

법, 개량시의 가격평정 등에 대한 세부적인 내용은 [표 4-14]에 제시되어 있으므로 본문에

서는 별도의 추가설명은 생략하기로 한다.

[표 4-14] 처분재산의 가격결정과 매각특례

구 분 세부 내용

매

각

특

례

일반재산

·다른 법률, 예를 들어 ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣이

적용되는 공익사업에 필요한 공유재산을 해당 사업의 시행자에게 매각하는 경우

(시행령 제27조제6항)

·｢택지개발촉진법｣ 등 개발사업으로 인한 조성원가로 매각하는 경우 등

·지방자치단체의 장은 직접 경영수익사업으로 조성한 일반재산에 대하여는 해당 지

방자치단체의 조례로 매각기준 등을 따로 정할 수 있음. 이 경우 매각기준 중 매각

가격을 정함에 있어서는 인건비, 토지매입비(보상비를 포함함) 그 밖에 개발에 소

요된 비용을 합한 조성원가를 매각가격의 하한으로 정하여야 함

지식재산권 ·｢공무원 직무발명의 처분･관리 및 보상 등에 관한 규정｣ 제11조를 준용함

출자재산의

평가방법

·일반재산 현물출자를 하는 경우 해당 출자재산에 대한 평가방법은 ｢국유재산법｣ 제 2조에 따른 출자가액 결정방법을 고려하여 지방자치단체의 장이 정함

개량시의 가격평정

·공유재산을 개척･매립･간척 또는 조림하거나 그 외 정당한 사유에 의하여 점유하고

개량한 자(공익사업의 사업시행자 포함)에게 해당 재산을 매각하는 경우에는 매각

당시 개량한 상태의 가액에서 개량비 상당액을 공제한 금액을 매각대금으로 함97)

다만, 매각을 위한 평가일 현재 개량하지 아니한 상태의 가액이 개량한 상태의 가

액에서 개량비 상당액을 공제한 금액보다 높을 때에는 그 개량하지 아니한 상태의

가액 이상으로 매각대금을 결정하여야 함

·개량비의 범위는 형질변경･조림･부속시설 설치 등에 드는 인건비･시설비･공과금

그 밖에 해당 재산을 개량하기 위하여 지출한 실제의 비용으로 함

·개량비 결정은 매수하려는 자의 신청에 의하여 지방자치단체의 장이 심사･결정함

자료 : 안전행정부(2014), 『공유재산 업무편람』, pp.143-144

한편 주식과 채권 등 증권의 계약방법으로서 증권은 ｢자본시장과 금융투자업에 관한 법률｣ 제9조에 따른 증권 매출의 방법으로 한다. 증권의 예상가격의 산정방법은 ｢국유재산법 시행

령｣ 제43조 및 제44조에 따른 산정방식을 고려하여 지방자치단체의 장이 정하도록 되어있

다.98)

일반재산의 매각이 제한되는 경우도 있다. 예를 들면, 신탁 또는 위탁이 필요한 재산, 장

96)「공유재산 및 물품관리법 시행령」제39조와 동 법「시행령」제39조에 의하면 ①지방자치단체가

영세주민을 위하여 건립한 아파트․연립주택․공영주택 및 그 부지를 매각하는 경우, ②전원개발 또

는 다목적댐의 건설과 관계되는 재산을 매각하는 경우, ③천재지변이나 그 밖의 재해로 인하여

특히 필요하다고 인정되는 경우, ④수도권정비계획법 시행령에 따른 수도권 인구집중유발시설을

지방으로 이전하기 위하여 매각하는 경우, ⑤지방자치단체의 조례로 정하는 외국인투자기업에 대

하여 필요한 재산을 매각하는 경우, ⑥지방자치단체의 장이 지역경제의 활성화를 위하여 정하는

기준에 적합한 제조업체로서 해당 지역에 거주하는 상시 종업원의 수가 30명 이상이거나 원자재

의 30% 이상을 해당 지역에서 조달하려는 기업의 공장 또는 연구시설을 유치하기 위하여 매각하

는 경우 등이 본문의 설명에 해당되는 경우들이다.

97) 「공유재산 및 물품관리법 시행령」제28조

98) 안전행정부(2014), 『공유재산 업무편람』, p.140

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래의 행정수요에 대비하기 위해 비축할 필요가 있는 재산, 사실상 또는 소송상 분쟁이 진행

중이거나 예상되는 등의 사유가 이에 해당되는 경우이다.99)

8. 교환

1) 의의 및 대상

교환이란 국가 또는 지방자치단체가 직접 공용 또는 공공용으로 사용이 불가피한 재산을

다른 방법으로 취득하기 곤란한 경우에는 행정목적 수행을 위한 최소한의 범위 내에서 공유

재산 상호간에 또는 공유재산과 사유재산 간에 소유자 쌍방의 합의에 의하여 교환하는 사법

상의 계약을 의미한다.

교환의 대상이 되는 공유재산은 일반재산이 가장 전형적이지만 행정재산도 제한된 범위

내에서 교환이 허용된다.100)

2) 교환요건과 교환의 제한

교환은 행정재산의 교환, 일반재산과 국유재산·다른 지방자치단체의 공유재산·사유재산

과의 교환, 행정재산과 일반재산과의 교환이라는 3가지 형태로 구분된다. 행정재산의 교환

의 경우, 종류･가격 등은 일반재산 교환하는 조건과 같으며, 그 세부적인 기준은 공유재산

운영기준을 적용한다. 종류는 유사한 재산으로서 토지는 토지(이 경우 지목 등은 관계없

음), 건물은 건물 등으로 한정한다.

[그림 4-5] 교환절차

공유재산과 사유재산 간의 교환

사인 또는

다른 지방자치

단체 재산

← ①신청 →

←----------------→

②상호교환협의

⑥재산상호감정

⑦교환계약체결

⑧차액정산

⑨소유권이전등기

공유재산

(지방자치단체)③교환계획수립

④관리계획반영

← 관리계획 →

의결요청

⑤관리계획의결승인

의 회

공유재산과 국유재산 간의 교환

의 회

관리계획

의결요청

← →

⑤관리계획

의결승인

공유재산

(지방자치단체)③교환계획수립

④관리계획반영

← ①신청 →

←--------------→

②상호교환협의

⑥재산상호감정

⑦교환계약체결

⑧차액정산

⑨소유권이전등기

국유재산

(관리청)

← 관리계획→

의결요청

⑤관리계획

의결승인

기 획

재정부

자료 : 안전행정부(2014), 『공유재산 업무편람』, p.157

99) ｢공유재산 및 물품 관리법 시행령｣ 제37조

100) 안전행정부(2014),『공유재산 업무편람』, p.154

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교환절차는 [그림 4-5]에서 보는 바와 같다.‘공유재산과 국유재산 간의 교환’에는 기획

재정부와 국유재산관리청이 개입된다는 것이‘공유재산과 사유재산 간의 교환’과의 거의

유일한 차이점이다.

일반재산과 국유재산·다른 지방자치단체의 공유재산·사유재산과의 교환의 경우, 재산의

효율적 운영을 위한 집중화, 효용도 증대, 국민복지증진 등이 주요 목적으로서 유사재산의

교환이 원칙이다.

행정재산과 일반재산의 교환에서는 대상의 용도와 기능의 유사함이 원칙이지만 국유재산

과 다른 자치단체의 공유재산과의 교환에는 유사하지 않아도 된다. 공유재산 간 교환요건과

교환이 제한되는 세부 내용은 [표 4-15]와 [표 4-16]에 정리되어 있다.

[표 4-15] 교환요건

구 분 세부 내용

행정재산·원칙적으로는 행정재산의 교환은 금지. 해당 지방자치단체 외의 자가 소유한 재산을 관리하

기 위해서는 교환이 가능함

일반재산

과

국유재산

·

타 단체의

일반재산

·

사유재산

·다음에 해당하는 경우에는 일반재산을 국유재산, 다른 지방자치단체의 공유재산 또는 사유

재산과의 교환이 가능

① 해당 지방자치단체가 직접 공용･공공용재산으로 사용하거나 소규모 일반재산을 한 곳에 모

아 관리함으로써 재산의 효율성을 높이는 데 필요한 경우

② 해당 지방자치단체에서 일반재산의 가치와 효용도를 높이는 데 필요한 경우로서 매각 등

다른 방법으로 해당 재산의 처분이 곤란한 경우

③ 국가 또는 다른 지방자치단체가 직접 공용･공공용재산으로 사용하거나 소규모 일반재산을

한 곳에 모아 관리함으로써 재산의 효율성을 높이는 데 필요하여 교환을 요청한 경우

④ 지역경제 활성화 또는 지역 주민의 복리 증진을 위하여 필요하다고 인정되는 경우로서 지

방의회가 동의한 경우101)

행정재산

과

일반재산

① 서로 유사한 재산이어야 함이 원칙(국유재산 또는 다른 지방자치단체의 공유재산과 교환하

는 경우를 예외)

② 안전행정부장관이 정하는 다음의 기준에 맞는 재산과 교환하여야 함

- 토지는 토지와 교환(전, 답, 구거, 도로, 잡종지 등의 지목을 망라하여 유사재산으로 간주)

- 건물을 건물과 교환(단독건물, 집합건물 등을 망라하여 유사 재산으로 간주)

- 양쪽 또는 어느 한 쪽의 재산이 건물(공작물･임야 포함)이 있는 토지인 경우에는 주된 재산

(그 재산의 가액이 전체 재산가액의 2분의 1 이상인 재산을 말함)이 서로 일치하는 경우)

- 다만, 국유재산 또는 다른 지방자치단체 소유 공유재산과의 교환시에는 서로 유사한 재산이

아니어도 가능

자료 : 안전행정부(2014), 『공유재산 업무편람』, pp.154-155

[표 4-16]에서 보듯이, 일반재산의 교환은 ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에

관한 법률｣이 적용되는 경우에는 제외된다. 이외에도 기타 가격이 3/4에 미달되는 경우, 사

권이 설정되는 경우, 교환될 경우에 재산의 효용이 현저하게 감소되는 경우, 보존관리가 필

요한 재산 등은 교환이 제한된다.

101)「공유재산 및 물품관리법」제39조

- 87 -

[표 4-16] 교환의 제한

구 분 세부 내용

가격의 제한

(교환시 가격 기준)

·국유재산 또는 다른 지방자치단체의 공유재산과 교환하는 경우를 제외하고는 교환

하는 재산 중 한쪽의 가격이 다른 쪽 가격의 4분의 3 미만일 때에는 교환을 해서는

아니됨(시행령제44조제2항)

교환 취득 금지

·사권이 설정된 재산

·｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣, ｢도로법｣ 등에 의하여 공법상 처분의 제한을

받고 있어 취득목적에 적합하게 사용할 수 없는 재산

·교환으로 취득하고자 하는 재산이 ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관

한 법률｣이 적용되는 경우

교환처분 제한

·당해 재산의 교환으로 인하여 인근재산의 효용을 현저히 감소하게 하는 경우 또는

장래에 도로, 항만, 공항 등 공공용시설로 활용할 수 있는 재산으로 보존관리의 필

요가 있는 재산은 교환 불가

·｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣, ｢도로법｣ 등에 의하여 공법상 처분제한을 받

고 있어 취득 목적에 사용할 수 없는 재산은 원칙적으로 교환으로 취득할 수 없음.

·사권이 설정된 재산은 그 사권을 해제하지 않고는 교환이 불가함

자료 : 안전행정부(2014), 『공유재산 업무편람』, pp.155-156

3) 가격의 평가

공유지를 교환하는 경우 둘 이상의 감정평가 산술평균 금액으로 한다. 다만 국가와 자치

단체가 교환할 경우 각 기관과 협의하여 공시지가로 할 수 있다.102) 국가와 자치단체가 교

환을 하는 경우 각 기관과 협의하여 공시지가로 할 수 있다. 세부 내용은 아래와 같다.

① 행정재산의 가격 평가는 일반재산의 교환 기준을 준용한다

② 일반재산을 교환하는 경우 해당재산의 예정가격은 일반재산 매각시 가격평가 방법을 준

용한다.

③ 재산의 평가액 1천만원(특별시･광역시와 인구 50만 이상의 시의 경우는 3천만원) 이상일

때에는 2개 이상의 감정평가법인에게 평가를 의뢰하여 그 평가액을 산술평균한 금액으로

교환한다. 단, 재산가격이 1천만원 미만일 경우는 감정평가 생략 가능하며, 토지는 개별

공시지가를, 건물은 시가표준액을 각각 기준으로 한다.

④ 국가나 다른 지방자치단체 상호간에 토지를 교환하고자 하는 경우에는 감정평가를 생략

하되 가장 최근에 공시한 개별공시지가를 기준으로 교환할 수 있고, 해당 토지에 대한

개별공시지가가 없을 때에는 그 토지와 연접한 토지의 개별공시지가를 우선적으로 적용

할 수 있다.

⑤ 공유재산 중 행정재산을 교환하는 경우에는 일반재산의 가격평가방법을 준용한다.103)

4) 교환차금의 납부

교환쌍방의 가격이 동일하지 않을 시에는 그 차액을 금전으로 대납해야 한다. 다만, 교환

차금을 한꺼번에 전액을 납부하기가 곤란하다고 인정되는 경우에는 지방자치단체의 조례로

102) 「공유재산 및 물품관리법」제30조, 동 법「시행령」제27조

103) 안전행정부(2014),『공유재산 업무편람』, pp.157-158

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정하는 이자를 붙여 10년 이내의 기간에 걸쳐 분납 가능하다.

① 교환차금의 납부

일반재산의 교환차금은 한꺼번에 전액을 납부하여야 하며, 교환차금의 일시 전액 납부기

간은 계약 체결 후 60일을 초과하지 못한다. 다만, 일시에 전액을 납부하기가 곤란하다고

인정되는 경우에는 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 연 2%- 6%의 이자를 추가하여

10년 이내에 분할납부하게 할 수 있다.(동산의 교환차금에 대해서는 적용 금지)

② 교환차금의 장기분납

｢수도권정비계획법 시행령｣ 제3조제1호부터 제3호까지 및 제5호에 따른 수도권 인구집중

유발시설을 지방으로 이전하기 위하여 교환하는 경우에는 지방자치단체의 조례로 정하는 바

에 따라 연 2% - 6%의 이자를 추가하여 20년 이내에 분할 납부하게 할 수 있다.104)

9. 양여

1) 의의와 대상

‘양여’란 특정 지방자치단체가 특정 공유재산이 필요한 경우 상위의 지방자치단체로부터

하위의 지방자치단체가 대가없이 무상으로 증여하는 방식이다. 양여는 대가없는 공유재산의

처분이라는 점에서 실질적으로 보조금의 교부와 같은 효과를 가져올 수 있고, 행정관청이

그 재량을 행사함에 있어서 국민에게 불공평한 결과를 초래할 수 있기 때문에 그 대상은 일

반재산에 한정한다.

그러나 동일 용도에 사용하는 행정재산이 행정목적, 용도 등의 성질 등을 그대로 유지할

것을 조건으로 다른 법률의 규정에 따라 해당 지방자치단체의 사무가 국가 또는 다른 지방

자치단체로 이관됨에 따라 이관받는 기관으로 소유권을 이전시켜줄 필요가 있는 경우 등에

는 제한적으로‘행정재산’도 양여의 대상이 될 수 있다.105)

2) 요건

양여의 구체적인 요건은 아래와 같다. 공유재산에서의 양여는 대상 재산의 목적, 용도 등

에 따라 그 방식이 달라진다.

행정재산은 원칙적으로 양여가 불가능하지만 법령에 따라 해당 자치단체의 사무가 국가･다른 지방자치단체로 그 재산의 용도와 성질을 유지하는 조건으로 이관되는 경우에 한정하

여 행정재산의 양여는 허용된다. 일반재산은 공용 또는 공공용으로 사용하기 위하여, 용도

가 지정된 일반재산으로서 그 용도에 따라 양여하는 경우, 자산가치가 하락하거나 보유할

필요가 없는 경우 등이 일반재산의 양여의 요건에 해당된다.

[표 4-17]에는 행정재산과 일반재산의 양여요건에 대한 세부적인 내용이 포함되어 있으므로

본문에서는 그에 대한 설명은 생략하기로 한다.

104) 안전행정부(2014),『공유재산 업무편람』, pp.158-159

105) 안전행정부(2014),『공유재산 업무편람』, p.160

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[표 4-17] 재산별 양여요건

구분 세부 내용

행정재산

·원칙적으로 행정재산은 양여가 불가능. 다만 용도폐지의 절차 없이도 양여 전의 동일한 목

적과 용도로 사용되는 경우에 한하여 허용106)

- 예를 들어, 기존 도로의 확장･축소로 인하여 ｢도로법｣ 제22조 또는 ｢국토의 계획 및 이용에

관한 법률｣제43조제3항에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 관리청이 지방자치단체

간에 변경되는 경우에 가능

일반재산

① 해당 지방자치단체의 구역(특별시･광역시 또는 도의 구역)안에 있는 지방자치단체(시･ 군

또는 자치구)에서 공용 또는 공공용으로 필요한 경우.

- 시･도에서는 시･군･구로 양여할 수 있으나, 시･군･구는 시･도에 양여가 불가하고 시･도/시･ 군･구 모두 국가로의 양여도 불가함

② 용도가 지정된 국고보조금･지방교부세 또는 기부금으로 조성된 일반재산으로서 그 용도에

따라 양여하는 경우

- 해당 일반재산이 재해복구용, 구호사업용, 재난재해 대비용 재산인 경우, 그 밖에 이와 유

사한 용도의 재산에 해당하는 경우

- 국가 또는 다른 지방자치단체의 토지 위에 있는 공유건물(부대시설을 포함)로서 그 공유건

물을 그 용도에 따라 그 토지의 소유자인 국가 또는 지방자치단체에 양여하는 경우

③ 행정재산의 용도를 폐지한 경우, 그 용도에 갈음할 다른 시설을 제공한 자와 그 상속인,

기타의 포괄승계인에게 양여하는 경우(제공받은 시설의 가액 범위로 하고, ｢국토의 계획

및 이용에 관한 법률｣ 제52조제3항에 따라 용도지역, 용적률, 건폐율 및 층수를 완화하여

적용받은 경우에는 그 상당액을 제외한 금액 이내로 함. 다만, 토지는 면적으로 산정)

④ 도시계획사업집행의 부담을 한 지방자치단체에 그 도시계획지역 안에 소재하는 토지를

양여하는 경우

⑤ 그 밖에 자산가치가 하락하거나 보유할 필요가 없는 경우107)

자료 : 안전행정부(2014), 『공유재산 업무편람』, pp.160-162

양여의 절차는 시·도가 시·군·자치구에 양여할 경우와 지방자치단체가 대체시설 제공

자에게 양여할 경우의 2가지로 크게 구분된다. 세부 내용과 절차는 [그림 4-6]에서 확인할

수 있다.

106) 국가기관 또는 시･도의 공공기관을 유치하기 위한 수단으로 목적과 용도가 다른 행정재산으로서

의 양여는 불가한 것이 원칙이다.

107) 이에 해당되는 경우는 ①공유산림 보호에 공로가 있거나 또는 보호상 필요한 조치에 협조한 현

주민에게 그 산림의 산물 중 일부를 양여하는 경우, ②해당 지방자치단체의 소유가 아닌 토지에

있는 건물로서 대부 또는 매각이 곤란하고, 철거비용이 건물의 재산가액보다 많이 소요되며, 토

지소유자가 건물의 철거를 요구함에 따라 불가피하게 토지소유자에게 그 건물을 양여하는 경우,

③해당 지방자치단체의 소유가 아닌 토지에 있는 용도폐지된 마을회관을 마을주민이 공동으로

사용할 수 있도록 하기 위하여 마을주민 과반수의 동의를 얻어 공동대표 또는 마을회로 양여하

는 경우 등이 있다.

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[그림 4-6] 양여절차

시·도가 시·군·자치구에 양여할 경우

지방의회 ②관리계획의결요청

⇦ ⇦ ③관리계획의결승인

지방자치단체

(시·도)

①양여신청

⇦ ④양여계약 ⇦ ⑤소유권이전

지방자치단체

(시·군·구)

지방자치단체가 대체시설 제공자에 양여할 경우

지방의회

②관리계획의결요청

⇦ ⇦ ③관리계획의결승인

지방자치단체

①기부의사표시

④종전시설용도폐지

및 양여신청

⇦ ⑤체납의사통보 ⇦ 양여계약

⑥재산양여

(등기절차이행)

대체시설제공자

(지방자치단체,

私人 등)

자료 : 안전행정부(2014), 『공유재산 업무편람』, pp.162-163

3) 조건과 시기

양여시에는 양여 목적대로 사용할 것을 확약하기 위하여 양여받은 재산을 10년 이내에 양

여 목적 외의 목적으로 사용할 때에는 이를 취소할 수 있음을 계약서에 명시하고 특약등기

를 하여 양여의 목적대로 사용되도록 조치해야 한다. 따라서 10년 이내에 양여 목적대로 사

용하지 않을 때에는 양여를 취소할 수 있다.

한편 대체시설 제공에 따라 용도폐지되는 공유재산의 양여는 대체시설을 제공한 자로부터

그 대체시설의 기부를 채납한 후가 아니면 양여할 수 없다. 기부재산과 양여재산을 동일시

점 내지 가장 근사한 시점에 평가한 후 이전과 동시에 또는 이전후 기존시설의 양여 절차를

개시하여 대체시설 제공자에게 재산상 불이익이 없도록 하여야 한다.108)

4) 재산의 평가

해당 특별시･광역시 또는 도의 구역에 있는 시･군･자치구에서 공용 또는 공공용으로 사용

하기 위하여 필요로 양여하는 경우에는 공유재산 대장가격을 당해 재산의 가격으로 한

다.109)

10. 기타 : 무단점유에 대한 변상금부과

공유재산관리의 중요한 업무 중 하나는 공유재산에 대한 무단점유 또는 불법사용을 방지

하는 것이다. 현행 법률체계에서는 공유재산에 대한 무단점유는 엄격히 금지되고 있으며,

행정재산은‘시효취득’의 대상도 되지 않고 있다. 단, 일반재산에 대해서는 예외적으로

‘시효취득’이 인정되기도 한다.110) 또한 임대의 경우 사용료를 납부기간까지 내지 않을

108) 안전행정부(2014),『공유재산 업무편람』, p.163

109) 안전행정부(2014),『공유재산 업무편람』, p.163

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경우에는 수용·수익허가를 취소하도록 규정하고 있다.111)

무단점유가 확인되면 점유자에게 원상복구토록 조치하여야 하며,「공유재산 및 물품관리

법」에 의거 대부없이 공유재산을 무단점유 및 사용·수익한 자에게 2년 이하의 징역이나

1,000만원 이하의 변상금을 부과한다.112) 변상금 산정방법은 다음과 같다.

변상금 = [재산가액 x 대부(사용)료율 x 120% x 점유기간(최장 5년)]113)

보다 구체적으로 변상금을 살펴보면, 변상금 부과액은 무단점유 또는 무단사용·수익한

기간에 대하여 회계 연도별로 사용료 또는 대부료 합계액의 120%에 해당하는 금액이며 소급

기간은 5년 이내로 하고 3년 이내로 분할 납부하게 할 수 있다.114) 변상금이 100만원을 초

과하면 연 2%-6%의 연체이자를 추가하여 3년 이내에 분납할 수 있도록 규정되어 있다. 예를

들어 100만원을 초과하면 6개월씩 2회, 200만원을 초과하면 1년 4회 이내에, 400만원을 초

과하면 2년 8회 이내에, 600만원을 초과하면 3년 12회 이내에 각각 분납하도록 되어 있

다.115) 만일 변상금을 기한까지 납부하지 않으면 지방세 체납 처분의 예에 따라 징수할 수

있다.116)

반면 무단점유라도 특수한 상황에 의한 것이라면 변상금을 징수하지 않고 있다. 예를 들

어 등기부상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 대가를 지급하고 권리를 취득한 자의 재산이

취득 후에 일반재산으로 판명되어 지방자치단체에 귀속된 경우, 또는 지방자치단체가 재해

대책 등 불가피한 사유로 일정기간 공유재산을 점유하게 하거나 사용 ․ 수익하게 한 경우가

이에 해당된다.117)

110)「공유재산 및 물품관리법」제6조

‘시효취득’이란 민법 제245조에 의거 물권 또는 권리를 일정한 기간(부동산의 경우 20년)을

평온, 공연하게 점유하여 등기함으로써 그 물권의 소유권 및 권리취득을 인정하는 규정이다.

과거에는 행정재산과 마찬가지로 일반재산도 시효취득의 대상이 아니었으나 1992년 공유 잡종재

산도 시효취득의 대상이 된다는 결정이 내려진 바, 경우에 따라서는 일반재산도 시효취득대상이

될 수 있다. 이에 대한 상세한 설명은 장헌영·노시평(2003),「지방정부 공유재산의 효율적 관

리방안에 관한 연구」,『한국정책과학회보』, 제7권 제3호, p.274를 참조할 것

111) 「공유재산 및 물품관리법」제25조

112) 「공유재산 및 물품관리법」제99조

113) 안전행정부(2014),『공유재산 업무편람』, p.188

114) 「공유재산 및 물품관리법」제81조

115) 「공유재산 및 물품관리법 시행령」제81조

116) 「공유재산 및 물품관리법」제97조

117) 안전행정부(2014),『공유재산 업무편람』, p.188

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제3절 공유재산 운영방식의 한계

어느 시기, 어느 국가, 어느 부문을 막론하고 완벽한 관리체계는 결코 존재한 적도, 존재

할 수도 없으나 현황에 대한 정확한 진단과 분석이 뒷받침된다면 제한적으로나마 관리체계

의 한계를 극복할 수 있을 것이다. 효율성을 높일 수 있는 운영개선안을 제시하기 위한 이

전 단계로서 현행 경기도 공유재산 관리체계를 분석하여 그 문제점을 유형별·범주별로 정

리하면 다음과 같이 요약될 수 있다.

1. 시장경제논리의 적용 한계

1) 수요자 · 공급자 논리의 부재

공유재산 관리체계 하에서의 지방자치단체는 공유재산의 독점공급자이자 시혜자의 역할을

수행하고 있다. 그에 따라 공유재산과 관련된 거래는 민간부문에서 행해지는 일반 재화의

거래에서처럼 수요자와 공급자간의 수평적 관계가 아닌 불완전경쟁체제 하에서의 독점적

관계에서 자원이 배분되는 방식을 취하고 있다.

‘양여’방식을 예를 들어 설명하면,‘양여’는 이미 앞서 설명한‘교환’방식과 함께 공

유재산이 비효율적으로 운영되는 주체로부터 더욱 효율적이고 진취적인 주체로 이전되어 재

산 자체의 효율성을 배가시키는 운영방식이라 할 수 있다.

어느 지방자치단체에게는 불필요한 특정의 유휴공유재산이 확인된다면 방치할 것이 아니

라 이를 필요로 하거나 더욱 요긴하게 활용할 수 있는 지방자치단체에게 양여하는 행위는

그 재산의 활용도를 제고시킬뿐만 아니라 범국가적 차원에서 비용인하 등의 예산절감효과를

유발하는 생산적인 행위로 간주된다.

그런데 현재의‘양여’방식에 참여가능한 지방자치단체들은 서로를 일반적인 상품시장에

서의 수요자와 공급자의 관계로 이해하고 있지 않은 듯 하다. 즉 양여방식을 일종의 수직관

계에 있는 양 기관간‘증여’행위로서만 인식하고 있다. 즉 양여를 상급기관의 불필요한 유

휴재산을 하급기관에게 일방적으로 내려보내는 방식으로만 간주하고 있는 것이다. 수직관계

에 있는 양 기관간 상급기관이 하급기관에게 유휴공유재산을 마치‘하사품’처럼 내려 보내

는 양여는 시장경제논리에 어울리지 않는 개념이다.

다시 말하면 필요하면 거래하는 것일뿐 남는다고 하사하는 수직적 배급개념에서는‘효율

성’,‘생산성’,‘효용극대화’등의 시장원리의 장점이 개입될 여지가 적은 것이다. 하급

기관의 유휴재산도 상황에 따라서는 상급기관이 필요할 경우도 발생할 수 있거나 상급기관

에서 운영할 경우 더욱 유용한 자원이 될 수도 있을 것이다. 그러나 현행 체계에서는 하위

기관이 상위기관으로의 양여는 불가능하게 되어 있다. 따라서‘양여’방식을 활성화시키려

면 경직된 운영체계개념에서 탈피하여 수평적인 거래라는 개념을 정립해야 할 것이다.

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2) 공공부문의 특성에 기인하는 미흡한 보상체계

일반적으로 수익성을 강조하는 민간기업과 공익성을 강조하는 공공부문은 활동의 목적이

서로 상이한 만큼 해당 조직에서 근무하는 구성원들의 보수와 보상에 대한 체계도 다를 수

있다. 통상적으로 공공부문의 보수체계는 민간기업에 비해 상대적으로 낮은 수준이기 때문

에 업무에 대한 성취동기가 부족하고 그 성과도 다소 미흡한 것으로 평가되어 왔다. 물론

모든 공공부문에서 이러한 견해가 타당성을 가지는 것은 아니다. 일부 준공공부문에 해당되

는 공공기관이 민간기업에 비해서 대졸 및 고졸 초봉과 교육훈련비 등의 재정적 보상수준

은 평균적으로 높은 것으로 나타나기도 하였다.118)

현행 우리나라 공무원 조직의 보수체계는 기본적으로 직급별 호봉제라는 연공급의 성격을

가지고 있다. 그러나 우리나라의 공공부문에서도 연봉제, 성과보너스, 성과배분제 등의 이

름으로 민간부문의 성과급제도를 부분적으로 수용하기 시작하였다. 1998년 공무원 연봉제

도입을 시작으로 하여, 2010년에는 당시 기획재정부가 공공기관의 성과연봉제 전면 확대추

진을 권고안 형식으로 도입한 바 있다.119) 이외에도 각 기관에서 다양한 형태의 성과관리제

도가 도입, 실행되고 있다. 예를 들어, 성과주의예산제도 및 재정성과관리제(기획재정부),

성과급보수제도 및 직무성과관리제도(중앙인사위원회), 정부업무평가(국무조정실), 균형성

과관리시스템 등으로 매우 다양하다. 게다가 2014년 11월에는「정부업무평가기본법」과 동

법 「시행령」이 제정되기도 하였다.120)

성과급제도는 공공조직을 낮은 신뢰 수준을 가진‘본인-대리인(principal-agent problem)

관계’로 인식하여, 동기와 성과를 계약으로 연결시키려는 것이 기본 개념이다.121) 위에서

언급한 현행 성과급제도와 관련된 유사제도들은 부서관·개인간 성과경쟁을 통한 공무행정

의 개별 성과를 계량하여 그 결과를 상대적으로 평가해 등급을 부여하고 경제적으로 차별보

상하는 일종의‘성과관리시스템’이다. 이러한 시스템의 궁극적인 목표는 공공부문에 민간

기업의 경영원리를 도입하여 성과를 향상하고 행정서비스의 생산성수준을 제고시키려는 것

이다.

성과관리시스템은‘경쟁개념’을 도입하여 공무원개인이 성과의 주체임을 각성하고 수평

적 경제질서 하에서 각기 노력하여 고객만족, 비용감소 등 개인 및 조직의 성과향상에 부분

적으로 기여했지만, 개혁제도의 형식화, 평가비용의 증가, 공직사회의 불만증가, 불공정한

성과평가 등 다양한 부작용을 초래하였다고 평가된다. 특히 번거롭고 비용이 많이 소요되는

실무를 사실상 전담하는 중·하위직 공무원들의 상대적 박탈감과 위화감 등은 상당한 수준

이라는 것이다. 또한 중·하위직 공무원들은 차별적인 성과급을 제공받는 과정에서 부정적

118) 임채홍·김태일(2009),「준공공부문과 민간부문의 보수 및 결정요인 비교분석」,『정부학연

구』,제15권 제1호, 고려대학교 정부학연구소, p.148

119) 권인웅(2012),「공공/민간부문 성과급 비중과 주인-대리인 이론」, 『행정논총』, 제50권 제42,

서울대학교 한국행정연구소, p.114

120) 국가기록원(www.archives.go.kr)

121) 주인-대리인 이론은 성과측정의 정확성과 해고위협·승진·내적 동기 등 다른 대체동기요인의

중요성을 성과의 주요한 결정요인으로 제시한다. 물론 성과급제도의 도입은 외부의 제도적, 사

회적 압력 외에도 기업 내부의 기술적, 조직적 요인에 의해 결정되기도 한다.

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심리형태를 형성하여 기회주의적 입장에서 개인별 성과산출의 주체가 되어 경쟁과정에서 높

은 등급을 받기 위해 양적 평가에 용이한 업무만을 선호하거나 경제적 보상에 지나친 의미

를 부여하여 평가결과에 대해 반발할 수 있다고 분석되기도 한다.122)

이러한 여러 가지 이유로 인해 보수체계의 전환은 저항에 직면하여 2014년 현재 공무원의

96.9%가 여전히 호봉제에 해당되며, 3.1%만이 연봉제 보수체계를 적용받고 있는데, 그나마

연봉제는 4급이상 고위직 공무원에게만 해당된다.123) 이렇듯 아직까지는 공공부문으로의 성

과관리시스템의 도입실적은 미흡한 수준이라고 할 수 있다.

시장경제논리의 기본원칙 중 하나는‘잘하면 상을, 잘못하면 벌을’주는‘상’과‘벌’의

체계를 분명히 하는 것이다. 그런데 현재까지 공공부문 업무에 대한 보상체계는 민간기업의

보상체계에 비하여 안정성은 확보되어 있지만 성과프리미엄은 그다지 높지 않은 것이 일반

적이다. 따라서 공공부문은 노력해도‘상’은 없고 잘못하면‘벌’만 받는 구조가 고착화되

어 시장경제원칙이 제대로 기능하지 못하게 하는 제약요인으로 작용한다. 그로 인하여 공공

기관 종사자의 업무태도는 대체로 창의적이고 진취적인 업무추진보다는 보수적이고 소극적

인 경향을 보이므로 이른바‘본인- 대리인 문제’또는 ‘무사안일주의’현상이 발생할 수

있는 조건이 갖추어져 있는 상태이다.

공유재산 관리 분야도 이같은 보편적인 경향을 벗어나기 어려운 것으로 예상된다. 특히

실무를 담당하는 중·하위직 공무원의 성취동기부재는 공유재산관리의 효율성 증대에 상당

한 저해요인이라 할 수 있다. 다시 말해 공유재산 관리실무 담당관이 공유재산으로부터의

재정수입을 증진시킬 수 있는 획기적인 개선방안을 제시·시행하더라도 본인에게 주어지는

성과보상체계는 불분명하거나 불확실할 수 있다는 것이다. 그렇기 때문에 공유재산 관리담

당관 입장에서는 공유재산관리를 위법하지 않도록 또는 문제되지 않도록 소극적으로 또는

단지 적당하게 관리만 하면 된다는 의식이 완전히 배제될 수는 없을 것이다.

구체적으로 공유재산의 대부, 신탁·위탁관리 및 위탁개발, 매각 등의 운영방식에서 업체

선정과 각 운영방식에서 발생된 수입과 관련된 불합리한 결정의 잠재성이 내포될 수 있다.

그에 따라 추후에 발생가능하며 예측불가한 부정적 결과에 의해 해당 업무 담당관의‘보신

주의’적 업무행태가 나타날 수 있다.

요약하면 기존의 공유재산 관리방식은 실무담당자에게는‘수고로움은 있으나 보상은 거의

없는’구조라 할 수 있다. 이러한 구조 하에서는 공유재산 담당자의 적극적인 주인의식을

기대하기는 현실적으로 어려울 것이다. 이러한 이유로 인해 공유재산 운영방식은 결국 양여

및 교환, 위탁개발 등의 적극적 관리방식보다는 매각위주의 운영대상 자체를 소멸시키려는

소극적 관리에 주력하는 결과가 초래될 수 밖에 없는 구조라고 할 수 있다.

3) 정보의 비대칭성과 그로 인한 정부실패의 가능성

전장에서 공유재산은 그 기능적 중요성 때문에 공공부문의 관리가 정책적으로 중요함을

122) 한승주(2014),「공직생활의 소외유형 : 지방자치단체 중하위직 공무원을 대상으로」,『한국행정

학보』, 제48권 제4호(겨울호), 한국행정학회, p.31

123) 한국노동연구원(2014), 『임금직무체계 개편 개선방안연구』, p.12

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언급한바 있다. 그런데 공유재산은 관리측면에서 공공부문의 역할이 중요할 뿐 공공부문의

관리가 완벽히 기능함을 의미하는 것은 아니다.

공유재산과 관련된 거래시장에서 해당 지방자치단체는 공유재산에 대한 정보를 사실상 독

점하는 정보우위자이지만 주요 수요자인 민간부문은 지방자치단체에 비해 거래대상에 대한

정보가 상대적으로 부족한 정보열위자인 경우가 일반적이다. 그 이유는 오직‘지방자치단

체’만이 공유재산과 관련된 정보생산의 주체가 되기 때문이다.

수요자는 공급자인 지방자치단체가 일방적으로 제시하는 공고 등의 정보에 주로 의존하므

로 계약체결 시, 수의계약에서 불이익이 초래될 수 있는 계약이 성사될 가능성이 크다.

따라서 공유재산 거래시장은 공급자-수요자 간에 거래대상을 두고 경쟁압력이 작동하기 어

려울 수 있는 구조이다. 비록 시·군구 행정시스템(새올), 자치법류 정보시스템(ELIS) 등에

서 관련자치법류가 확인가능하며, 각 시·도의 본청과 교육청에서 인터넷 등을 활용한 공유

재산대부, 처분공고가 이용자에게 쉽게 접근되도록 기능이 강화되어 지방자치단체와 수요자

간 정보격차는 상당부분 경감되고 있지만 수요자의 정보열위상태는 당분간은 지속될 수밖에

없다.

여전히 존재하는 공유재산거래에서의‘정보의 비대칭성(information asymmetry)’때문에

공유재산 수요자는 원하는 기능과 용도 등에 대한 적절한 대상을 정확히 알 수 없는 문제가

발생할 수 있다. 이러한 이유로 인해 공유재산 거래시장의 형태는 사실상 독점시장에 가깝

다. 따라서 공유재산의 거래에서는 독점시장에서의 일반적 병폐가 나타나기 용이한 환경이

다. 즉 현재의 공유재산 거래시장에서는 최종적으로 수요자의 합리적 선택기회가 제약될 것

이며 그로인해 부정적 결과가 유발될 가능성이 크다고 판단된다.

또한 설사 수요자가 경쟁입찰에서 계약을 획득했다하더라도‘득’보다‘실’이 더 많은

이른바‘승자의 저주(The winner’s curse)’현상을 겪을 가능성도 배제할 수 없다. 심지어

이러한 문제점을 해결하기 위한 공공부문의 개입도 결국은 공급자와 수요자 간‘정보의 비

대칭성’으로 인해 자원배분의 효율성을 저해하는 이른바‘정부실패(government failure)’

가 발생할 가능성마저 있다.

공유재산 운용과 관련하여‘시차(time lag)’문제와 그로인한‘대기비용’의 극복도 중요

한 과제로 거론될 수 있다. 각종 법률·조례 등의 개정에는 무수히 많은 논의와 협의를 필

수적으로 거쳐야 하기 때문에 상당한 시간이 소요된다. 그 기간동안 경제상황, 거래대상 부

동산의 주변 환경변화, 특정 재화의 가격급변 등의 예측할 수 없는 변동가능성이 상존하므

로 관련 법이 개정되어 시행되더라도 현실에서 그 실효성이 발휘될 지는 장담할 수 없게 된

다. 또한 공유재산 관련 개정안이 시행되기 전까지는 기존의 규정에 의거하여 공유재산이

운영되므로 현실과 동떨어진 불필요한 규제와 운영의 비신축성으로 인해 공유재산의 운영에

서‘실기(失機)’의 문제가 발생될 수 있다. 따라서 관련법이 실효성을 발휘할 때까지의 대

기비용과 각종 기회비용까지 반영하면 총비용은 기하급수적으로 증대될 수 있다.

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4) 경쟁체제의 부재와 그로 인한 비효율성

시장구조를 분석하는 이론 중 하나인‘경합시장론(The theory of contestable market)124)’

에서는 충족하기 어려운 비현실적인 완전경쟁시장의 조건들(가격순응, 동질의 재화, 진입장

벽의 부재, 완전정보 등)을 모두 충족시키지 않더라도‘진입장벽’을 완화하면 완전경쟁시

장에서의 경제성과와 큰 차이가 없다고 주장하고 있다. 즉 경제성과의 관건은 경쟁체제가

아니라 진입장벽의 존재여부라는 것이다.

최근 국내에서 이러한 경합시장론적 견해에 부합되어 진입장벽을 완화시킨 이후 시장에서

그 성과가 크게 나타난 사례로서는‘항공운송서비스산업’이 대표적이라 할 수 있다. 1990

년대 후반까지는 남북간 군사적 대치관계라는 특수상황으로 인해 정부의‘공역(空域)통제’

가 지나치게 까다로워서 항공운송서비스시장으로의 신규진입이 불허된 상태였기 때문에 시

장형태는‘대한항공’과‘아시아나 항공’의 2개사만이 존재하는 복점시장이었다. 그로 인

해 항공운송서비스 공급량은 증가되는 국내항공운송서비스 수요를 충당하지 못하고 있었을

뿐만 아니라 제한된 공급량도 매우 높은 가격에 거래되어 결과적으로는 소비자후생 및 사회

적 후생의 증가를 기대할 수 없는 상태였다.

그러나 1999년「항공법」이 개정되면서‘공역규제’가 완화되어「부정기 항공운송사업 및

항공기취급업」을 면허제에서 등록제로 전환되면서 항공운송서비스산업으로의 진입장벽이

낮아지는 계기가 조성되었다. 동시에 국내선 항공운임의 신고제를 폐지하여 운임을 자율화

하는 등 항공운송과 관련된 각종 규제가 점차적으로 완화되어 항공운송서비스시장으로의 신

규진입이 허용되었다.125) 이 때문에 다수의 업체가 신규로 진입하여 지금의 항공운송서비스

시장은‘경쟁체제’를 구축하고 있다.126) 그 결과 항공운송 공급량이 증대되고 경쟁에 의해

항공운송료가 감소되었으며, 이같은 현상은 다시 항공수요의 증대로 이어지면서 전체적으로

소비자후생 및 사회후생과 지역경제의 동반성장이라는 선순환구조를 보이고 있다.

하지만 현행 공유재산 관리체계에서는 이러한 경쟁효과를 기대하기가 곤란한 상태이다.

신탁관리에 입찰할 수 있는 신청업자는 11개사이며, 위탁관리 및 위탁개발 방식에 참여가능

한 업체는 한국자산관리공사(KAMCO), 한국토지주택공사(LH), 지방공사로 한정되어 있다. 즉

지정된 참여업체만이 시장진입이 가능한, 사실상 제도적으로 진입장벽이 구축된 과점체제라

볼 수 있다. 일반적으로 과점체제에서 우려되는 폐해란 참여업체간 담합 또는‘cartel’의

형성으로 인해 독점시장에서의 비효율성이 발생했을 때를 의미한다. 따라서 신규업체가 진

입할 수 있는 여건이 조성되지 않는 한 현행 공유재산 관리체계에서는 경쟁을 통한 비용절

감, 수익성 증대 등의 운영의 효율성을 기대하기에는 다소 곤란한 측면이 있다고 예견할 수

124) 경합시장론은 W.J.Baumol, J.C.Panzar, R.D.Willig(1982), Contestable Markets and The theory of Industry Structure, The American Economic Review, vol.72, No.1에 기재된 논문으로서 진

입장벽이 완화되어 잠재적 경쟁이 발생하면 시장성과는 시장 내에 진입되어 있는 기업의 수와는

무관하게 결정됨을 설명한 이론이다.

125) 자세한 내용은 국가기록원(www.archives.go.kr)에서「항공법」을 참조할 것

126) 항공운송서비스산업으로의 진입장벽이 낮아지면서, 제주항공(2005년 설립), 에어부산(2007년),

진에어(2008년 설립), 이스타항공(2007년 설립), 티웨이항공(2010년 설립) 등 주로 수도권 이외

의 지역에 기반을 둔 다수의 저가항공사가 순차적으로 설립되어 각 지역으로 운항중이다. 각 기

업의 설립연도와 연혁은 각 항공사의 홈페이지를 참조할 것.

- 97 -

있다.

게다가 지방자치단체가 제공하는 위탁사업은 자산의 특정성으로 인하여 특정기관(재단법

인 또는 사단법인)에 한정하여 예산을 지원하여 서비스를 공급하도록 하고 있다. 이와 같이

특정기관에 의해 장기간 계약형태로 위탁이 이루어지면 위탁을 통해서는 재정절약이라는 당

초의 성과를 기대하기 곤란하다. 오히려 관료제가 지니는 비효율성을 그대로 답습하거나 그

보다 더 심각하게 자사의 이익을 추구하는 행태로 발전하여 부정적인 결과를 초래할 수도

있다.127)

2. 공유재산의 소극적 운영 및 낮은 활용도로 인한 미흡한 재정수입 실적

1) 공유재산의 낮은 활용도와 그로 인한 저조한 수입실적

공유재산에는 환경재·공공재적 기능과 세외수입의 기반이 되는‘수익재’로서의 기능이

분명히 공존하고 있다. 그런데 경기도는 지금까지 공유재산을‘수익재’로서의 기능 보다는

환경재·공공재적 기능만을 강조한 측면이 없지 않다. 그로 인해 공유재산을 유지·보전하

는 차원에서 소극적으로 운영하기 때문에 자체 재원확보가 절실한 현재의 지방자치시대에

긴요하게 활용될 수 있는 경제재로서의 수익성창출 기능이 제대로 발휘되지 못하고 있다.

통상적으로 지방정부는 공유재산으로부터의 세외수입을 주로 공유재산의 매각과 재산임대

수입방식에 의존하고 있다. [표 4-18]을 통해 2015년 6월 현재 경기도의 사용·수익허가중

인 행정재산(토지) 현황을 살펴보면, 용도는 공공기관, 군사시설, 농경지, 주차장, 도로 및

제방, 민간기업용 부지 등 매우 다양하게 활용되고 있다. 그런데 필지기준으로는 전체

112,925 필지중 22개 시군에서 총 424필지로서 불과 0.3%만이 사용·수익허가 중에 있으며,

면적기준으로는 전체 369,759천m2 중 185,749m2로서 0.05%에 불과하다.

127) 류춘호(2013), 『지방정부의 민간위탁 성과와 정책방향』, 한국지방정부학회, p.188

실제로 류춘호는 동 보고서에서 부산광역시에서 ‘부산민주공원’,‘사직야구장’의 민간위탁사

례에서 민간위탁 이후에도 부산시의 예상외의 예산지출, 수입관리, 인력관리효율성 등의 여러

분야에서 비효율성과 여러 문제점이 발생되고 있음을 지적하고 있다.

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[표 4-18] 경기도 내 시·군별 사용·수익허가중인 행정재산 현황(2015년 6월)

시·군명 필지 면적(m2) 용도

합계 22개 시·군 424 185,748,765

가평군 52 140,577,103 파출소, 잣공장, 군사시설, 노인정, 농경지 등

광주시 140 425,141 수련시설, 이동통신기지국, 농경지

김포시 7 11,239 해수탱크, 냉동창고, 수산물직판장 등

남양주시 33 18,155,348 주택부지, 수목원, 군사시설, 송전철탑 등

성남시 1 14,287 유제품기업연구소

수원시 17 1,073,620 학교, 은행, 이동통신업체중계기, 연구원 등

시흥시 2 30,613 농경지, 진입로

안산시 48 838,585 쓰레기매립장, 수련시설, 농경지 등

안양시 2 108,524 임대주택, 송전철탑

용인시 67 253,972 체육공원, 농경지, 소방서, 공장부지, 진출입로 등

의왕시 6 2,238,162 군사시설, 하천, 임야, 휴양림

의정부시 1 5,055 청사건물

평택시 5 27,996 농경지, 청사

포천시 14 18,895,492 주택, 농경지, 군사시설 등

화성시 10 167,433 청사부지, 과수원, 금융업소, 적치장 등

양주시 2 748 농경지, 우수관매설

이천시 3 428 주차장, 경작지

안성시 2 563 도로, 제방, 농경지

여주시 5 2,074 제방, 농경지

고양시 3 601 경작지, 기타

광명시 3 7,340 관로매설

군포시 1 2,914,441 이동통신기지국, 주택부지

자료 : 경기도의회(2015), 내부자료

[표 4-19]에서 보듯이, 최근 3년간 경기도 행정재산 사용료 수입실적은 총 약 129억 6030

만원수준이다. 세부적으로 살펴보면, 2013년 약 50억 5,792억원이던 사용료수입이 2014년에

는 약 41억 4,880억원으로, 2015년은 8월까지를 감안하더라도 약 37억 1,737만원으로 각각

감소하고 있다. 행정재산을 사용하는 각 부서는 매우 다양하며 소재지도 수원시를 중심으로

하여 경기도 각 지역에 분포되어 있는 것으로 나타나고 있다.

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[표 4-19] 경기도 행정재산 사용료 수입실적(2013년-2015년 8월)

(단위 : 천원)

구 분 소재지 계 2013년 2014년 2015년.8월말

회계과 수원시 178,833 57,193 61,573 60,067

투자진흥과평택시,화성시,파주

시,성남시7,100,635 2,546,244 2,433,238 2,121,154

경기도기술학교 화성시 18,481 5,495 6,773 6,213

균형발전기획실 의정부시 122,841 40,545 40,565 41,731

경기도 농업기술원 화성시 13,428 4,368 4,471 4,589

경기도 보건환경연구원 수원시 33,728 10,890 11,508 11,330

산업환경연구소

가평군,남양주시,수

원시,안양시,용인

시,의왕시,포천시

121,310,790 47,846,070 38,558,610 34,906,110

여성비전센터 수원시 73,628 27,570 23,971 22,086

교육컨설팅과 수원시 729,721 31,021 336,574 362,126

경기도소방학교 용인시 19,838 9,002 10,753 83

축산위생연구소 용인시 1,173 799 0 374

합계 129,603,096 50,579,197 41,488,036 37,173,737

자료 : 경기도청(2015), 내부자료

[그림 4-7] 경기도 행정재산 사용료 수입실적 변동추이(2013년-2015년 8월)

(단위 : 천원)

[표 4-20]에서 동년의 경기도 일반재산(토지)의 대부현황을 살펴보면, 필지기준으로는 전

체 2,817필지 중 1,057필지(37.5%)가 대부되고 있다. 면적기준으로는 대부된 토지는 전체

일반재산(토지) 3,527천m2 중 1,420천m2(40.3%)수준이다. 대부된 토지의 지목별 현황으로

는, 면적기준으로 ‘답’이 40.7%(578천m2)로서 가장 큰 비중을 차지하고 있고, 그 다음으

로는‘전’이 17.6%(249천m2),‘대지’가 14.2%(202천m2)의 순서로 나타나고 있다.

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[표 4-20] 경기도 일반재산 중 대부토지(지목별) 현황(2015년 6월)

지 목 소재지 필지 면적(m2)

총계 1,057 1,420,870

과수원 화성시 2 16,738

답 수원시, 안성시, 용인시 등 18개 시·군 325 578,326

대 수원시, 안양시, 안산시 등 24개 시·군 231 201,871

도로 하남시, 시흥시, 용인시 등 9개 시·군 10 2,638

묘지 안산시 3 867

수도용지 부천시 1 363

염전 안산시 5 20,375

유지 안산시, 파주시, 남양주시 14 14,951

임야 수원시, 부천시, 안산시 등 10개 시·군 28 130,681

잡종지 안산시, 화성시, 고양시 등 16개 시·군 60 115,562

전 수원시, 안산시, 용인시 등 25개 시·군 285 249,477

제방 여주시, 파주시 2 638

하천 광주시, 여주시, 남양주시 등 12개 시·군 54 22,263

체육용지 용인시 9 21,217

공장용지 군포시, 양주시, 광명시 등 5개 시·군 19 34,648

구거 파주시, 양주시 7 4,151

목장 파주시 1 4,211

학교용지 안양시 1 1,893

자료 : 경기도청(2015), 내부자료

[그림 4-8] 경기도 일반재산 중 대부토지(지목별) 순위(면적기준)(2015년 6월)

(단위 : m2)

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[그림 4-9]에서 보듯이, 최근 3년간 경기도 일반재산 대부료 수입실적의 총계는 약 7억

4,220만원이다. 2013년 약 2억 6,527억원이던 대부료 수입은 2014년 약 2억 1,775만원으로

감소되었으나 2015년 약 2억 5,919만원으로 다시 증가되고 있다.

[그림 4-9] 경기도 일반재산 대부료 수입실적(2013년-2015년 8월)

(단위 : 천원)

자료 : 경기도청, 내부자료

이렇듯 경기도 공유재산으로부터 획득한 사용료·대부료 규모는 그다지 크지 않은 것으로

나타나고 있다. 그 이유는 공유재산 중 수익성 목적의 활용이 제한된 행정재산의 비중이 절

대적으로 크고, 수익증대에 기여할 수 있는 일반재산의 비중이 매우 적은데 그나마 일반재

산의 대부분이 임야나 전, 답으로 구성되어 있고, 면적규모도 크지 않아 활용가치가 낮기

때문인 것으로 추정된다.

이외에도 각종 규제로 인한 운영대상의 협소함, 미흡한 보상체계와 결부된 관리담당자의

소극적 자세 등의 여러 가지 이유로 인해 경기도는 공유재산을 적극적으로 운영하지 못하여

그 활용도 수준이 높지 않기 때문에 지방재정수입의 규모가 신장되지 못하는 등 공유재산의

세외수입실적은 잠재력에 비해 크지 않은 실정이다.

2) 유휴 일반재산의 저조한 매각실적

경기도는 대체로 활용되지 않은 채 산재되어 있는 유휴토지 등의 일반재산을 사실상 방치

하고 있으면서도 유휴 일반재산의 매각기준을 완고히 고수해오고 있다. 그에 따라 유휴재산

으로부터의 세외수입은 신장되지 못한채 유지비용은 지속적으로 소요되는 문제가 발생되고

있다.

[표 4-21]에서 제시된 지난 3년간의 경기도 일반재산 매각현황은 총 103건으로서 매각금

액은 약 599억원에 불과하다. 세부적으로는 2013년에는 41건(약 300억원), 2014년에는 45건

(약 133억원), 2015년에는 17건(약 166억원) 수준으로서 매각금액은 감소되는 추세이다. 특

히 2014년의 매각건수는 45건으로서 2013년의 41건보다 증가되었으나 매각금액은 약 132억

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8,669만원으로 전년도의 약 300억 1,692만원에서 오히려 감소된 상태이다. 그 이유는 공시

지가가 낮은 소규모 필지들의 집중매각때문인 것으로 판단된다.

[표 4-21] 경기도 일반재산의 매각현황(2013년–2015년 6월)

(단위 : 천원)

연도 매각건수 매각금액매각방법

매수자일반매각 손실보상

계 103 59,936,019 36 66

2013 41 30,016,923 12 29 한국토지주택공사, 한국농어촌공

사, 학교법인, 한국도로공사, 지

방자치단체, 한국수자원공사, 국

방부, 개인 및 민간기업 등

2014 45 13,286,692 15 29

2015 17 16,632,404 9 8

자료 : 경기도청(2015), 내부자료

물론 현실적으로 그리고 제도적으로도 공유재산 매각 시 수요자의 유효입찰 인정요건, 감

정평가 대상재산 등의 기준을 충족시키기가 쉽지 않은 실정이다. 이렇듯 여러 가지 각종 법

률적 한계로 인해 매각방식에 의한 세외수입 증대는 단기적으로는 기대하기 힘든 실정이다.

3) 미흡한 민간경영기법의 활용도

최근까지 경기도에서도 세부 재산별 특성에 맞는 공유재산 운영효과의 증진을 위해 다양

한 관리위탁, 신탁관리·위탁관리, 위탁개발제도 등 다양한 방식이 도입되었으나, 현재까지

는 각 방식의 운영실적이 극히 낮은 수준이다.

[표 4-22]에서 볼 수 있듯이, 2015년 현재 관리위탁 중인 경기도의 행정재산은 20여개

시·군에서 총 346필지, 면적은 2,479,865(m2)수준이다. 시·군중에는 평택시가 가장 많은

82필지를 관리위탁하고 있으며, 면적으로는 파주시가 가장 넓은 594,390(m2)를 관리위탁 중

에 있다. 용도는 병원부지, 어린이집, 체육회관, 공원 등 공익성·공공성 목적이 주류를 이

루고 있다.

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[표 4-22] 경기도 내 시·군별 관리위탁중인 행정재산 현황(2013년–2015년 6월)

시·군명 필지 면적(m2) 용도

합계 20개 시·군 346 2,479,865

수원시 41 221,605 병원부지, 어린이집, 중기지원센터,체육회관 등

시흥시 3 26,743 병원부지, 체육관

과천시 7 68,762 과학관

광명시 1 2,167 경로당, 어린이공원 및 경로당부지

광주시 80 42,666 남한산성 행궁 및 대피소

김포시 4 26,660 함상공원, 화장실, 물양장

남양주시 7 23,717 노인전문공원

가평군 1 15,501 노인전문공원

성남시 1 6,998 업무시설(연구시설)

안산시 16 211,093 물양장, 선착장, 방파제, 평생교육시설

안성시 24 36,209 도립 병원부지

안양시 2 2,879 대학부지, 상인교육관

여주시 1 12,560 병원부지

용인시 2 13,484 병원부지

의정부시 1 16,477 병원부지

이천시 4 20,723 병원부지

파주시 29 594,390 병원부지, 공원, 어린이집, 공장용지 등

평택시 82 721,164 병원부지, 공장용지, 도로, 근린생활시설 등

포천시 7 28,907 병원부지

화성시 33 387,160 공장용지, 물양장, 방파제, 종합사격장

자료 : 경기도청(2015), 내부자료

[표 4-23]에서 제시된 바와 같이 동년 위탁관리중인 일반재산은 광주시, 여주시, 이천시

에서 총 138필지, 872,256(m2)이다. 지목은 전, 답, 도로, 공원, 임야 등이 거의 대부분이

고, 용도는‘도자기 EXPO’용의 단일목적으로 활용되고 있다.

[표 4-23] 경기도의 위탁관리중인 일반재산 현황(2013년–2015년 6월)

소재시 필지수 지목 면적(㎡) 용도

3개 시·군

(광주시, 여주시, 이천시)137

전, 답, 도로, 목장용지, 공

원, 임야 등872,256 도자기 EXPO

자료 : 경기도청(2015), 내부자료

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그러나 신탁관리 및 위탁개발 중인 일반재산은‘전무’한 실정이다. 이처럼 신탁관리 및

위탁개발제도의 활용이 부진한 이유는 장기간 부동산산업의 침체, 소비위축 등의 경제전반

의 활력 상실에 기인하여 민간기업 입장에서는 각 방식에 의한 사업전망에 대한 불확실성,

사업시 공실률(空室率)128) 발생에 대한 우려, 수요의 계절적 변동과 기타 각종 경기불안정

성 요인에 의한 수익률 변동 등 개발의욕을 위축시키는 요인들이 많이 존재하기 때문인 것

으로 추정된다.

그러나 무엇보다도 공익성을 강조하는 공공부문 행정의 특성상 민간경영기법에 대한 불신

때문인 것이라 판단된다. 즉 공유재산 관리업무를 민간기업이 위탁관리할 경우, 민간기업은

수익성만을 위해‘공유재산 관리자로서의 선량한 책무’를 다하지 못할 수 있다는 우려감이

신탁관리·위탁개발방식에 소극성을 보이는 중요한 요인이라 추정된다.

[표 4-24] 경기도의 신탁관리 및 위탁개발 중인 일반재산 현황(2013년–2015년 6월)

소재시 필지수 지목 면적(㎡) 용도

해당사항 없음

자료 : 경기도청(2015), 내부자료

한편 [표 4-25]에서 보듯이 약 3년간 경기도에서 성사된 공유재산의 교환은 2건에 불과하

다. 세부적으로 살펴보면, 행정재산(공유재산과 국유재산 간 교환) 1건은 공유재산인 토지

3필지와 건물 1건(재산가액은 약 13억 1,372만원)과 국유재산인 토지 6필지(재산가액은 약

1억 3,206만원)와의 교환이다. 나머지 일반재산 1건(공유재산과 사유재산 간 교환)은 공유

재산인 토지 1필지(재산가액 2,777만원)와 사유재산 1필지(2,750만원)와의 교환이다.

128)‘공실률’이란 아파트, 임대빌딩 등의 건물에서 그 건물 전체의 면적이나 호·실수를 기준으로

비어있는 비율을 의미한다.

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[표 4-25] 교환이 성사된 경기도 공유재산 현황(2013년-2015년 8월)

ㅇ 공유재산과 국유재산간 교환(행정재산)

성사건수공유재산 국유재산

내용 면적(m2) 재산가액(원) 내용 면적(m

2) 재산가액(원)

1

(2013.5월)

토지 3

건물 1

4,860

49.51,313,723,300 토지 6 1,591 1,320,640,000

ㅇ 공유재산과 사유재산과의 교환(일반재산)

성사건수공유재산 사유재산

내용 면적(m2) 재산가역(원) 내용 면적(m2) 재산가액(원)

1

(2013.3월)토지 1 95.8 27,777,000 토지 1 83.98 27,503,450

자료 : 경기도청(2015), 내부자료

한편 동기간 동안‘양여’방식으로 성사된 공유재산은 단 1건도 없는 실정이다.

[표 4-26] 양여가 성사된 경기도 공유재산 현황(2013년–2015년 8월)

소재시 필지수 지목 면적(㎡) 용도

해당사항 없음

자료 : 경기도청(2015), 내부자료

이처럼 교환과 양여방식에 의한 공유재산의 흐름이 극히 미미한 이유는 서로 다른 지방정

부 간 용도와 재산가치가 유사한 재산이 의외로 많지 않고 또한 양 방식의 필요성이 그다지

높지 않기 때문이다. 따라서 양 방식의 발생빈도는 높지 않고 예외적으로만 발생하고 있다.

요약하면, 경기도는 비록 노력을 했을 지라도 현재까지 일반재산의 신탁·위탁관리, 위탁

개발 등의 수익성 사업에서의 성과는 전무에 가깝다. 반면 행정재산의 관리위탁방식은 상대

적으로 활발히 운영되는 등 경기도는 전체적으로‘관리’에만 치중하는 경향이 나타나고 있

다. 물론 일반재산의 비중이 극도로 낮고, 행정재산의 비중은 절대적으로 높다는 점을 고려

한다고 해도 재원조달이 시급한 현실을 고려하면 수익성사업의 저조한 실적은 실망스러운

수준인 것이다.

2) 각종 규제로 인한 세원발굴의 제약

경기도가 보유하고 있는 공유재산은 행정재산이 대부분이며, 개발가능한 일반재산의 비중

은 현저하게 낮다. 토지의 경우, 총면적 373,286㎢ 중 행정재산이 369,759㎢로 99.0%를 차

지하고 있으며 평가액 기준으로는 그 비중이 86.7% 수준이다. 현행법상 행정재산은 용도폐

지 후 일반재산으로 전환하여야만 개발 및 매각이 가능하기 때문에 행정재산으로부터는 즉

각적인 재정수입의 확보가 사실상 불가능한 상태이다.

노후 청사부지 등 대규모 우량토지를 개발하려 하여도 현행 규정상‘사실상 행정목적으로

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사용되지 않게 된 경우’가 아니면 용도폐지가 곤란하다.129) 이렇듯 보존자체가 부적합한

토지의 매각기준이 경직되어 있는 한 세원발굴은 제한되기 때문에 경기도가 보유재산의 매

각을 통해 세외수입을 증대시키려는 시도는 한계에 봉착할 수 밖에 없다.

한편 경기도는 북부 및 서해안 연안지역은 군사적 대치상태로 인해 주한 미군을 비롯한

대규모 군대가 산재하여 주둔하고 있다. 2014년 12월 현재 경기도 북부에는 동두천시, 의정

부시, 남부지역에는 평택시, 오산 시 등 국내에 주둔하고 있는 미군기지 93개소 중 51개소

가 경기도에 위치하고 있다. 이처럼 경기도 각지에는 국내의 어느 지역에서 보다 주한 미군

주둔지가 산재되어 있으며 확인된 주한 미국의 주둔면적은 전체 주한미군 공여구역면적(93

개소, 242km2) 중 87.2%(51개소, 211km2)에 달하고 있다.130)

그에 따라 경기도는 [표 4-27]에서 볼 수 있듯이 도면적의 23%(북부지역의 45%)가 주한미

군의 군대 및 군사시설이 집중되어 있는 군사지역이다. 한편 국군의 주둔지 면적은 정확한

파악이 곤란할 정도로 아주 광범위하고 넓은 수준이다.

또한 서울과의 접경지역을 포함한 경기 동·북부는 국·도립 및 군립공원131), 왕릉을 비

롯한 사적 및 문화재 등의 각종 역사자원이 밀집되어 있으며132), 경기 북부 및 동부지역은

임진강, 북한강, 남한강의 수계지역이다. 이외에도 휴양레저 및 평화관광자원(39개소), 체

험마을(12개소), 야생동물서식지(12개소), 습지(7개소) 등의 자연생태공원이 분포되어 있

다.133) 그에 따라 상당히 많은 개발제한구역과 상수원보호구역 등도 분포되어있다.

개발제한과 관련된 수정법이 적용되는 방대한 규모의 10,172km2 면적도 과밀억제권역(14

개 시 1,169km2), 성장관리권역(14개 시·군, 5,173km2), 자연보전권역(8개 시·군,

3,830km2)의 3구역으로 세분화되어 산업단지, 각급 학교, 대형건축물 등의 신설 및 증설에

대한 규제가 이루어지고 있다. 심지어 자연보전권역도 특별대책지역 I권역, II권역, 기타

지역으로 구분되어 있으며, 특별대책지역 I권역 및 II권역은 다시 상수원 보호구역과 수변

구역과 중첩되어 지정되어 있다.134) [그림 4-10]의 팔당상수원 관리지역 현황도를 통해 상

수원관리지역 현황에 대한 이해를 도울 수 있을 것이다.

129)「공유재산 및 물품관리법」제19조

「공유재산 및 물품관리법 시행령」제11조 130) 경기도청(2015), 『2015 경기도정 주요 통계』, p.23

131) 전국의 21개 국립공원 중 경기도 내에는 국립공원이 1개소(북한산 국립공원)이 서울과 경기도

북부에 걸쳐있으며, 전국의 32개 도립공원 중 경기도에는 3개의 도립공원(남한산성, 연인산, 수

리산)가 있으며, 전국 31개 군립공원 중 경기도에는 2개소(명지산, 천마산)가 위치하고 있다.

이외에도 도내에는 7개소의 국민관광지(대성리, 용문산, 가평 산장, 수동, 장흥, 임진각, 화성

용주사)가 위치하고 있다.

132) 경기도에는 왕릉 14개소, 성곽 133개소, 전통사찰 98개소, 고인돌 177개소, 나루터 139개소 등

을 비롯한 다수의 문화유적지가 분포되어 있다. 자세한 내용은 황금회 외 3인(2011),『경기북부

지역 발전을 위한 특정지역 도입방안연구』, 경기개발연구원을 참조할 것

133) 황금회 외 3인(2011),『경기북부지역 발전을 위한 특정지역 도입방안연구』, 경기개발연구원,p.12

134) 경기도청(2015), 『경기도정 주요 통계』, pp.21-23

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[표 4-27] 경기도의 주요 규제법률 및 규제범위

규제분야 면적 해당 시·군 비고

수정법 적용 10,172km2 31개 시·군 도 면적의 100%수도권의 86%

군사시설 보호구역 2,396.85km2 26개 시·군 도 면적의 23%(북부지역의 45%)

팔당특별대책지역 2,097km2 7개 시·군 남양주,광주,용인,여주,이천, 양평,가평

상수원보호구역 158.8km2 4개 시·군 남양주,하남,광주,양평군 일부

개발제한구역 1,177km2 21개 시·군전국 Green Belt면적(3,868km2)의 30%,

도 면적의 11.6%

군사격·훈련장 135km2 24개 시·군 사격·훈련장 117개소

비행안전구역 760.89km2 22개 시·군 군용비행장 26개소

기

피

시

설

교통941

(2종 46개소)14개 시

시내버스차고지

철도차량기지

환경921

(4종 4개소)

1개

(고양시)하수·분뇨·폐기물·음식물 폐기물시설

장사 3종 12개소

4개시

(고양, 남양주, 파

주, 화성)

화장장,공설묘지,납골당

수용4종28개소

(3,945명)12개 시·군 노숙인,장애인,노인요양,정신요양시설

자료 : 경기도청(2015), 『경기도정 주요 통계』, p.20

[그림 4-10] 팔당상수원 관리지역 현황도(2014년)

자료 : 경기도 수자원본부(2014), 『2014 팔당백서』, p.23

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이외에도 같은 대상에 대해서도 여러 법률적 규제가 중복되어 관리에 혼선을 초래하고 있

다. 예를 들어, 국유재산이 아닌 경기도 소유의 각종 유적지·공원 등은 보존용 재산으로

분류되는 공유재산이어서 「공유재산 및 물품관리법」의 규제를 받으면서도 문화재에 해당

되는 만큼 「문화재보호법」,「자연공원법」의 적용도 동시에 받고 있다. 하천은「공유재산

및 물품관리법」에 적용과 동시에「하천법」과 「야생동물 보호 및 관리에 관한 법률」,

「공유수면관리 및 매립에 관한 법률」등 각종 관련법에 중복되어 적용되고 있다. 공유재산

관리대상별로 적용되는 법률이 다양하므로 경우에 따라서는 모호한 법률적 해석과 규제 및

개발에 대하여 혼선이 초래될 가능성이 크다고 볼 수 있다.

이렇듯 경기도의 각 지역에 산재되어 있는 공유재산의 상당부분은 환경·군사·유적보호

등의 여러 측면에서 각종 법률적 규제를 받고 있기 때문에 개발허가를 얻거나 개발을 추진

하기가 용이하지 않은 실정이다.

이러한 현실은 결과적으로 공유재산관리의 효율성증대를 저해하는 요인으로 작용하고 있

다. 그에 따라 관리의 효율성 또는 운영의 신축성을 제고시킬만한 효과적인‘세원’발굴은

곤란한 실정이기 때문에 공유재산 관리부서는 기존의 가용재산에만 운영을 집중시키고 세원

발굴은 등한시하는 문제점이 나타나고 있다.

3. 경직적인 대부료 산정방식

현재 대부중인 경기도 일반재산 중 지목별로 비교적 대부면적이 큰 지역을 임의로 1-2곳

씩 선정하여 최근 10년간 공시지가 변동추이를 살펴보면 [표 4-28]에서 보는 바와 같다.

지목별로 볼 때, [표 4-28]에 제시된 대부분 지역의 공시지가는 매년 소폭 증가하거나 감소

하는 등의 불규칙성을 보이면서도 완만하게 상승하고 있음을 알 수 있다. 예를 들어, 과수

원·목장·잡종지의 2015년 공시지가는 전년도에 비해 소폭 하락했으나 2013년과 그 이전과

비교하면 여타의 지목들과 마찬가지로 전반적으로 증가하고 있다.

세부적으로 살펴보면, 답과 전, 염전 등 필수재 또는 비사치재를 주로 생산하거나 주거지

에서 비교적 멀리 떨어져 있는 토지의 공시지가는 전반적으로 낮은 수준이라 할 수 있다.

반면 과수원·체육용지·대지·공장용지 등 용도활용이 다양하고 여가 및 공산품 등의 정상

재 또는 사치재가 주로 생산되거나 도심지에서 그다지 멀지 않은 토지의 공시지가는 상대적

으로 높은 것으로 나타나고 있다.135)

135) 이러한 표현은 주어진 [표 4-28]의 소재지의 지목별 토지의 공시지가의 특징이 그렇다는 것일뿐

모든 지목별, 소재지별 공시지가가 [표 4-28]에서의 경향이 전체적으로 나타나는 것은 아님을

유의할 것.

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[표 4-28] 경기도 일부 지역의 지목별 개별공시지가 변동추이

지목 소재지개별공시지가(매년 1월 1일 기준)*

2005 2010 2013 2014 2015

과수원 화성시 남양읍 북양리 573-15 64,600 81,700 91,200 96,000 92,700

답용인시 처인구 남사면 전궁리 509-2 30,000 54,000 56,000 58,000 60,000

가평군 하면 현리 567-11 24,100 34,900 40,400 43,800 46,000

전여주시 능서면 백석리 457-7 31,600 34,700 46,600 69,000 70,500

안성시 일죽면 고은리 1165-10 11,200 25,000 31,000 32,200 33,200

목장 파주시 광탄면 방축리 59-1 46,200 31,600 141,000 141,500 138,300

체육용지 용인시 처인구 남사면 북리 1003-0 58,000 77,000 79,000 79,000 83,000

공장용지 광주시 곤지암읍 열미리 542-58 199,000 293,000 310,000 322,800 333,200

잡종지 구리지 토평동 431-5 175,000 257,000 385,000 400,500 396,400

염전 안산시 단원구 선감동 208-18 28,500 42,600 49,400 53,000 56,000

대지 동두천시 동두천동 531-13 195,000 258,000 281,000 295,800 306,400

임야 김포시 양촌읍 양곡리 266-6 42,700 64,800 72,400 77,200 80,800

주 : *는 m2 당 산정가격으로서 단위는‘원’

자료 : 경기부동산 정보조회시스템(kras.gg.go.kr)

그에 따라 공시지가에 연계된 대부료 산정은 동일 시점에서도 지역 간, 필지 간 대부료

부담의 편차를 유발할 것이며, 이것은 곧 토지의 개별적 요인의 차이에 따라 동일 용도내에

서도, 심지어 인근지역이라 하더라도 토지가격은 큰 수준의 편차가 존재할 것임을 의미하는

것이다.

일반재산의 대부방식은 계약이 장기간 지속될 경우, 일회성이 아닌 오랜 기간동안 반복적

으로 세외수입을 증대시킬 수 있는 수단이다. 그런데 현재의 일반재산 대부료체계는 지나치

게 단순하여 현실 적합성이 저하되어 있다고 판단된다.

토지로서의 공유재산은 해당 지방자치단체에 귀속되는 재산일뿐 수익성 재화로서의 토지

그 자체의 특성은 민간의 토지와 동일하다. 그런데 대부료는 민간토지임대료과 상당히 큰

격차를 보이고 있다.

공유재산의 대부는 원칙적으로는 경쟁입찰방식을 통해 최고가격으로 응찰한 임대수요자에

게 낙찰된다. 수요자가 다수인 경우 보유량이 한정된 경제재는 이를 가장 필요로 하는 수요

자에게 배분되어 재화로부터의 편익·효용이 극대화되도록 소비되는 것이 사회적으로 자원

배분의 효율성을 높이고 재화의 가치를 극대화하는 방법이다. 그러므로 대부방식의 경우,

희소성을 지닌 경제재로서의 공유재산은 경쟁입찰방식에 의해 배분되는 것이 상당히 타당한

대부자 선정방식이라 할 수 있다. 따라서 공익성 또는 영세농보호나 저소득층 배려차원에서

농경용, 주거용 용도 등의 특별한 경우를 제외하면 공유재산 대부과정에서 경쟁입찰방식이

보다 확대될 필요가 있다.

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이미 전장에서 살펴보았듯이, 현행 일반재산의 대부료 산정방식은 [개별공시지가 x 용도

별 대부료율]로 산정된다. 이때 대부료율은 원칙적으로 5% 이상이며, 주거용·경작용 등은

지방자치단체조례에 의해 1% 이상으로 규정되어 있다. 즉 농경지를 기준으로 대부료율의 하

한은 1%인 것이다.

원칙적으로 대부료는 용도와 요율이 고정되어 있는 한 공시지가에 따라 달라지게 된다.

민간토지의 경우, 임대료는 시장에서 토지소유자와 임대희망자 간 상호이익을 극대화하려는

과정에서 결정되는 것이 일반적이다. 반면 일반재산의 대부료는 시장에서 형성된 가격이 아

닌 공시지가에 근거를 둔다. 그런데 통상적으로 공시지가는 시세에 미달되기 때문에 민간토

지시장의 임대료 산정기준과 그 요율을 공유재산임대료 요율기준에 적용하더라도 결국은 공

유재산 대부료는 민간토지 임대료보다 낮을 수 밖에 없는 구조이다. 따라서 현재 1% 수준의

농경지 대부료는 적정하지 않게 낮은 수준이라고 판단된다. 농경지는 매년 공시지가가 변동

할 여지가 여타의 용도에 비해 그다지 크지 않다. 농경지의 특성상 1년 전의 토지이용 및

그 형상 등이 1년 후에도 그래도 유지될 가능성이 매우 크기 때문에 대부요율의 변동폭도

거의 일정한 수준이라고 할 수 있다.136)

게다가 건물의 경우, 통상적으로 토지보다는 건물의 임대료가 평균적으로 높다는 점을 감

안하면 건물대부료율과 시세와의 격차는 더욱 커진다. 현행 건물 대부료율은 5%가 상한이므

로 시장가치가 반영되는 민간건물의 임대료 시세와 비교하면 결코 높은 수준이라고 단정할

수는 없을 것이다.

물론 가격에는 각 개별토지의 입지와 접근성, 장래 기대가치 등이 반영되므로 가격들 간

의 편차가 존재하는 것은 당연한 현상이다. 그러나 동일한 생산 활동을 위해 대부된 공유재

산의 대부료와 민간임대료와의 격차가 지나치게 크다면 향후 재정수입증대는 물론‘대부’

방식자체의 실효성이 크게 감소될 것으로 예상된다.

결국 현행 대부료 산정방식은 신축성을 발휘하여 공유지를 대부받아 활용하는 주민의 토

지활용가치와 수익성의 격차를 해소시키지 못하는 한 세외수입의 증대는 물론 지역경제에도

별다른 기여를 하지 못할 것으로 예상된다.

4. 공유재산 관리조직의 문제

1) 소규모 편제로 인한 상대적인 업무과중과 전문인력의 부족

현행 법률체계 상 공유재산관리의 최상위 실무기관은 행정자치부이다. 행정자치부는 공유

재산 관리와 관련하여 사실상 지침만 마련할 뿐 각 지역의 공유재산은 해당 지방자치단체가

에게 관리를 일임하고 있다. 따라서 시․군의 경우 담당조직은 회계과의 재산, 재산관리, 관

재담당 등의 명칭으로 2-3명의 소수 인력이 조직 명칭이나 전체적인 인원수와 상관없이 국

유재산과 공유재산 관리업무를 동시에 담당하고 있는 체계가 대부분이다.137)

136) 박광배·고승희(2009),『공유재산 대부요율 개선방안-경작용지를 중심으로』,충남발전연구원,

p.75, p.80

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대부분의 기초 지방자치단체들의 공유재산관리 상근인원은 소수에 불과하므로 결국 공유

재산관리 조직은 소규모는 편제될 수 밖에 없다. 예를 들어 경기도 본청의 경우, 2015년 공

유재산 관련 담당공무원조직은 1명의 재산관리팀장 이하 7명으로 구성되어 있으며, 이들의

평균 경력 기간은 2년으로 조사되고 있다.138) 이렇듯 관리해야 할 재산보유량에 비하여 관

리인력이 절대적으로 부족할 뿐 아니라 업무범위의 방대함과 업무내용의 중요성과 전문성을

고려하면 관리경력이 비교적 길지 않은 것으로 나타나고 있다.

담당자가 해야 할 공유재산 관리업무는 재산취득, 매각 등에 필요한 일반행정업무에 국한

되는 것이 아니라, 공유재산의 보존과 관리차원에서 반복적인 실태조사, 공유재산에 대한

불법·무단점유에 대한 변상금 부과, 세제문제, 등기 및 등기부상의 소유권변동이나 권리분

석, 민원대응, 소송업무 등을 포함하여 그 관리업무범위가 매우 광범위하다.

[표 4-29]에서 보듯이 공유재산 관리업무의 교육연수프로그램을 살펴보면, 공유재산의 현

장조사와 권리관계, 도면 등의 독도법, 등기부나 건물 도면에 대한 이해, 공유재산의 취득,

사용과 대부, 위탁이나 신탁, 개발 등 업무빈도가 높은 공통수요 등의 기초과정부터 사례연

구와 세부교육이 요구되는 심화과정에 이르는 등 실무교육 프로그램을 보더라도 공유재산

관리업무는 상당히 복잡하고 다양한 전문적인 지식이 필요한 분야임을 알 수 있다.

공유재산의 관리가 이렇듯 복잡하고 전문적인 지식이 요구된다는 점을 감안하면 현실적으

로 소수에 불과한 공유재산 담당직원들의 업무과중은 충분히 예상될 수 있는 것이다.

뿐만 아니라 지방채, 지식재산권 등 권리에 해당되는 공유재산은 그 자체가 하나의 금융상

품이자 용익물권이므로 운영방식은 부동산의 운영에서와는 다른 차원의 전문성이 요구된다.

그리고 공유재산은 일반행정 업무와 달리 개별대응이 요구되는 업무가 상당부분 존재하기

때문에 각종 소송업무의 수행에 필요한 지식과 판례분석 등의 업무처리능력이 요구된다.

그런데 공유재산관리업무는 주로‘부동산’에만 집중되어 있기 때문에 지식재산권·금융

자산관리에 대한 교육은 상대적으로 경시되어 왔기 때문에‘관리’에 해당되는 재산의 관리

능력은 전문성이 상당히 결여되어 있을 것으로 추정된다.

137) 장교식(2010),「지방자치단체의 공유재산의 효율적 활용방안에 관한 연구」,『토지공법연구』,

제48집, 한국토지공법학회, p.305

138) 경기도청(2015년), 내부자료

- 112 -

[표 4-29] 공유재산 실무교육 프로그램

구 분 분 야 세부 내용

공유재산

직무기초

현장조사 대상지의 현지조사에서 경계확인, 무단점유 확인 등

등기사항 등기사항에 관한 확인방법, 표제부, 권리부의 내용 이해

지도 유형별 주제도 보는 방법, 지적측량도 보는 방법

건물도면 건축확인 및 등기와의 차이, 건물소재지 지도, 건물도면, 각층 평면도 읽는 방법

전산시스템

물건현황 검색, 열람, 현장 사진관리, 대부자 인적정보, 대부기간 및 대부료 산정,

대부료, 점용료 수납ㆍ체납 관리, 토지건물도면 조건검색, 도면에 대한 화면디스플

레이, 화면 확대ㆍ축소,이동, 영역확대, 주제도 작성(재산유형별, 지역별, 지목별,

점유상태별) 각종 통계정보 추출 및 분석, 통계요약보고서 작성 등

관 리

유형별

취득계획적인 확보, 공공시설의 무상 귀속ㆍ양도, 사유재산의 기부채납, 누락재산의 발

굴 및 권리보전 등

사용대부사용ㆍ대부료 부과, 사용ㆍ대부료 및 매각비용 등 징수, 선하지 등의 대부료 산정,

공유재산의 무단사용 방지, 미활용 행정재산의 용도 폐지 등

위탁신탁일반위탁관리범위와 대상, 수탁기관 선정방법, 수탁기관, 위탁과 관련한 수탁기관 수입

지출관리, 위탁수수료, 위탁정산방법 등

위탁신탁개발위탁재산 개발사업구조, 개발자금조달과 회계처리, 사업계획안 검토, 시공사 선정,

건설공사방법, 시공지휘감독, 분양임대마케팅, 준공 후 정산과 관리

처분 공유재산 매각기준과 요건, 매각제한 기준, 공유재산 유형별 매각 처분 유의사항

교환양여 교환양여의 기준, 금지 및 제한사항 등

가격평가

감정평가의 원칙, 평가가격개념, 감정평가 3방식의 이해, 목적별 평가이해(매매,

보상, 담보 등), 물건별 평가 이해공유재산 사용대부시 평가, 매각교환시 평가, 처

분예정가격 산정 방법, 기타 유의사항

민원소송 민원발생 유형과 사례 등

자료 : 조계근(2012), 『강원도 공유재산의 효율적 관리방안 연구』, 강원발전연구원, p.72

지나친 업무량 이외에도 공유재산 개발업무의 추진과정에서 발생할 수 있는 여러가지 법

률적 문제와 소송 또는 민원문제도 담당자를 위축시킬 수 있는 갈등요소이다.

[표 4-30]의 경기도 내에서 발생한 공유재산 관련 소송현황을 살펴보면, 최근 3년간 소유

권 이전등기 말소 및 소송소유권 이전등기, 청구소송소유권 확인소송, 부당이득금, 반환청

구소송, 손해배상 청구소송 등의 각종 소송 건수가 총 10건이 발생했고, 2015년 현재 4건의

소송이 진행 중이다.

- 113 -

[표 4-30] 경기도 공유재산 관련 소송현황(2013년–2015년)

(단위 : 건)

구분종료

진행 중2013 2014 2015

소유권 이전등기 말소소송 2(승소) 2(승소)

소유권 이전등기 청구소송 1(화해조정결정) 2

소유권 확인소송 1(승소)

부당이득금 반환청구소송 2(승소) 1(패소) 2

손해배상 청구소송 1(승소)

합계 5 4 1 4

자료 : 경기도청(2015년), 내부자료

주지하는 바대로, 소송자체는 전문지식과는 별도로 관계자들의 업무와 심적 상태에 상당

한 부담을 주는 것이 일반적이다. 게다가 공직사회 특유의 정기적인 보직순환 등의 빈번한

인사이동, 잦은 감사와 그로 인한 업무스트레스 등으로 인해 전문적인 지식을 습득할 수 있

는 가용시간의 제약, 그리고 업무처리시 의도하지 않은 실수로 돌아올 수 있는 책임문제로

인한 높은 심리적 부담 등의 여러 이유로 인해 담당자가 공유재산 업무를 수행할 때의 심적

위축의 정도는 걸코 가볍다고 볼 수 없을 것이다.

결과적으로 공유재산 관리업무는 업무가 과중할 뿐만 아니라‘책임만 있고 보상은 전혀

없는’업무와 별반 다르지 않기 때문에 공유재산 관리부서는 기피부서로 인식되어 전문인력

의 확보는 물론 인력보충자체가 곤란한 것은 자연스러운 현상일 수 있다. 그리고 기존의 담

당자도 업무에 대하여 적극적으로 임하기보다는 가급적 소극적인 자세를 취하게 될 가능성

은 충분하다고 판단된다.

2) 부정확한 공부(公簿)자료와 소극적 실태조사

「공유재산 및 물품 관리법」에서는 지방자치단체의 효율적인 공유재산 관리를 위하여 지

방자치단체의 장이 필요한 경우 조사대상 재산의 범위, 조사기간, 조사내용 및 조사비용 등

을 정하여 전문기관에 의뢰하여 공유재산의 관리 실태를 조사하게 할 수 있도록 규정되어

있다.139)

[표 4-31]의 경기도가 최근(2013년-2014년) 실시한 실태조사에 의하면, 보유하고 있는 공

유재산(토지)은 필지와 면적에서 모두 99.8%-99.9%수준으로 적법관리되고 있는 것으로 조사

되고 있다. 한편 동년의 미관리재산의 합계는 필지는 5건, 면적은 1,043m2에 불과하다. 무

단점유의 합계는 필지 220, 면적 828,002m2이며 시·군(필지 168, 면적 564,906m2)의 비중

이 도의 비중보다는 더욱 높은 것으로 조사되고 있다. 동년‘유휴상태’의 합계는 182 필지,

면적은 316,251m2이며 시·군(필지 174, 면적 309,298m2)의 비중이 도의 비중보다는 압도적으

139) 「공유재산 및 물품관리법」제44조, 「공유재산 및 물품관리법 시행령」제49조

- 114 -

로 높다.

[표 4-31] 경기도 공유재산의 실태조사 결과(종합)

구 분합계 도 시·군

2013 2014 2013 2014 2013 2014

관

리

재

산

무단점유필지 173 220 58 52 115 168

면적(m2) 1,167,505 828,002 398,948 263,096 768,557 564,906

유휴상태필지 136 182 12 8 124 174

면적(m2) 182,089 316,251 49,368 6,953 132,721 309,298

적법관리필지 439,296 491,391 112,562 114,637 326,734 376,754

면적(m2) 759,958,078 799,045,082 382,516,287 383,753,903 377,451,791 415,291,179

합계필지 439,605 491,793 112,632 114,697 326,973 377,096

면적(m2) 761,317,672 800,189,336 382,964,603 384,023,953 378,353,069 490,029,912

미관리재산필지 5 16 5 0 0 16

면적(m2) 1,043 1,835 1,043 0 0 1,835

자료 : 경기도청(2015), 내부자료

[표 4-32]에서 2014년 공유지분 현황을 보면, 토지의 경우, 6,887필지(도 2,000필지,

시·군 4,887필지)이며, 건물은‘0’건이나 2013년에는 1,127건(도 0건, 시·군 1,127건)으

로 파악되고 있다.

한편 2014년 사권이 설정된 토지와 건물은 전혀 없으나 2013년의 경우, 건물은 385필지이며

연면적 299,813m2, 금액 약 2,092억원이 사권이 설정되어 있는 것으로 조사되고 있다.

[표 4-32] 경기도 공유재산의 실태조사 결과(기타)

구 분합계 도 시·군

2013 2014 2013 2014 2013 2014

공유지분

토지(필지) 6,764 6,887 2,057 2,000 4,707 4,887

건물(건) 1,127 - - - 1,127 -

기타(건) 5,050 68 - - 5,050 68

사권설정

토지(필지)

건물

필지 385 385

연면적(m2) 299,813 299,813

금액(원) 208,172,355,384 208,172,355,384

자료 : 경기도청(2015), 내부자료

그런데 실태조사를 연차적으로 실시했더라도 경기도의 공유재산이 완벽하게 파악되었다

고는 장담할 수 없을 것이다.

- 115 -

실무여건에 따라 상이하지만, 공유지 현지실태조사는 GPS, 항공사진과 토지관리정보체계

전산도면, 도시계획 현황 도면 등 각종 도형 정보가 요구된다. 하지만 실태조사는 여전히

육안에 의존하여 공부자료와 실제 공유재산을 검토하는 등 정밀측량을 수반하지 않는 방식

이 대부분이기 때문에 결과적으로 무단점유 사례의 누락이나 미관리 토지가 발생하는 등 실

태조사가 완벽히 수행되기는 곤란한 실정이다.140) 실제로 매년 실태조사를 실시하더라도 공

유재산의 증감 여부 ‧ 권리보전 여부 ‧ 무단점유 사용 여부 ‧ 무단 형질변경 등을 포함하여

공유재산의 실태, 변동사항, 권리보전 등이 완벽히 파악되지는 못하고 있다.141)

이로 인하여 공유재산에 대한 세원발굴 및 과세 누락이나 공유재산 관리의 당초 계획과의

불일치 등이 발생할 가능성이 크다.

그 이유로는 무엇보다 관리담당인력 및 예산부족 등에 기인하는 조직의 취약성이 주요 원

인이라고 지적될 수 있다. 즉 소규모로 편제된 취약한 조직규모는 결국 공유재산에 대한 부

정확한 공부자료의 작성과 부실한 실태조사를 야기하는 것이다.

3) 무단점유 · 불법사용에 의한 대처미흡

경기도는 공유재산에 대한 무단점유·불법사용 예방 등을 위해 매년 점유현황 실태조사를

실시하고 있다. 단속대상이 되는 무단점유의 유형은, 대부받은 일반재산을 당초 용도와 다

르게 사용하거나 임의적으로 변경한 경우, 대부기간이 끝난 후 다시 대부를 받지 아니하고

공유재산을 계속 점유하는 경우, 임의로 건물을 신·증축한 경우, 사용·수익허가·대부면

적 보다 실제 사용면적이 많은 경우, 최초의 목적 또는 용도와 달리 사용한 경우 등으로 매

우 다양하게 나타난다.142)

[표 4-33]에 제시된 바와 같이 2014년 경기도 공유재산의 실태조사에서 적발된 무단점유

건수는 2013년의 193건 보다 증가된 278건이며, 그중 시·군에서는 216건, 도에서는 62건이

다. 동년 무단점유되고 있는 공유재산의 총면적은 828,002m2이다. 변상금 부과내역은 2013

년 85건에서 2014년 198건(71.2%)으로 증가되었고, 2014년에 면적기준으로는 전체 무단점유

면적 중 11.6%에 불과하다. 동년의 변상금 부과금액 총액은 약 8억 6,760만원인 것으로 조

사되고 있다. 무단점유의 적발과 그에 따른 변상금 부과는 공유재산 관리에서 절차이행상의

업무이지만 적발 이후 55.4%의 무담점유행태에 대해 변상금이 부과되지 않고 미조치상태로

남아있다는 것은 공유재산 관리부서의 업무가 과부하상태라 하더라도‘본인-대리인’입장에

서 볼 때 성실한 관리자(대리인)의 책임을 다하지 않고 있다는 것으로 해석될 수 있다.

140) 방종식 외 3인(2007),「지적현황측량에 의한 국·공유지의 관리실태분석」,『한국측량학회지』,

제25권 제1호, 한국측량학회, pp.31-37을 참조할 것.

141) 그밖에도 관리대장에는 등재되어 있으나 토지의 위치, 경계 등이 미확인된 토지, 미등기 토지

등 국유지로 전환되지 않은 채 방치되어있는 토지도 뒤늦게 확인되는 경우, 소유주가 불명확한

국·공유지에 대해 타인이 불법적으로 명의전용한 경우 등도 파악되지 않을 수 있다.

142) 행정안전부(2009),「지방자치단체 공유재산 관리․ 처분기준」, pp.21-22

- 116 -

[표 4-33] 무단점유에 대한 행정조치 및 변상금부과현황(2013년-2014년)

구 분합계 도 시·군

2013 2014 2013 2014 2013 2014

필지수 173 220 58 52 115 168

건수 193 278 74 62 119 216

면적(m2) 1,167,505 828,002 398,948 263,096 768,557 564,906

미조치건수 108 80 19 3 89 77

사용면적(m2) 37,627 12,238 6,303 119 31,324 12,119

변상금부과

건수 85 198 55 59 30 139

사용면적(m2) 107,302 96,187 61,943 58,269 45,359 37,918

금액(원) 605,495,636 867,600,595 196,404,636 226,794,265 409,091,000 640,806,330

자료 : 경기도청(2015), 내부자료

이렇듯 공유재산의 무단 점유 및 사용자가 증가하는 이유로서 다시‘공유재산 관리인력의

부족’을 언급하지 않을 수 없다. 경기도는 한정된 공유재산 관리 인력으로 인해 유휴공유

재산 및 토지 등의 무단점유 및 사용행태를 규제하는 것에 한계를 보이고 있는 것이다.

물론 공유재산은 소비의 경합성은 있으나 비배제성을 보유하는‘공유자원’이기 때문에

이용자의 공짜심리와 같은 왜곡된 인식에 편승하여‘남획’현상이 발생될 수 있는 특성이

있다. 공유재산의 관리는 공무원의 역할이지만 공유재산으로부터의 편익을 획득하는 계층은

지역주민과 공유재산 이용자이다. 따라서 공유재산의 무단점유·불법사용은 지역주민 자신

들의 혜택을 스스로 감소시키고 공유재산의 공익적 가치를 저하시킬뿐만 아니라 지방재정의

재원을 악화시키는 부정적 결과를 초래하게 된다.

심지어 무단점유의 단속과정에서 공유재산관리 담당자가 해당 주민과의 직접 면식 등으로

적극적인 재산관리 업무수행이 어렵게 되는 일종의 주민과 담당공무원간‘규제의 포로

(capture of regulation)’현상이 나타날 수도 있다. 그에 따라 면식이 있거나 지역 연고가

동일한 공무원과 주민간의 관계에서 법률에 근거한 엄격한 행정추진이 현실적으로 용이하지

않는 경우가 대부분이다. 이상 언급한 여러 요인으로 인해 지방자치단체의 공유재산은 주민

의 재산으로서 지방자치단체와 지역주민의 복리를 위하여 사용되어야 함에도 불구하고 많은

공유재산이 제대로 활용되지 못하고 있거나 방치되고 있는 실정이다.

4) 공유재산심의회의 형식적 운영

현행 공유재산 관리체계에서는 공유재산의 취득·처분과 관련하여‘재산관리관’이 중요

하다고 인정하는 사항에 대해서는‘공유재산심의회’의 심의를 받도록 되어 있다.143)

[표 4-34]에서 보는 바와 같이 경기도의 도정조정위원회는 지난 4년간 총 20회가 운영되

어 66건을 심의했으며 원안가결은 65건, 자체종결은 1건으로서 원안가결률은 98.5%로 매우

높은 수준이다.

143) 『경기도 공유재산 관리조례』 제4조

- 117 -

[표 4-34] 경기도 공유재산심의회 심의결과(2012년-2015년 8월)

구 분 합계 비율 2012 2013 2014 2015

운영회수 20 2 6 8 4

총계

합계 66 8 22 21 15

가결 65 8 21 21 15

부결 1 1

취득가결 7 17 11 9

부결

처분(매각)가결 3 5 1

부결

교환가결 1

부결

용도폐지가결 1 5 4

부결

용도변경가결 1

부결

수탁자평가가결

부결1

(자체종결)

자료 : 경기도청(2015), 내부자료

비록 높은 원안부결률이 공유재산심의회의 본래의 역할이 잘 발휘되거나 기능이 제대로

수행됨을 보장하는 것은 아니지만, 4년간 66건 심의의 원안가결률이 98.5% 수준이라는 것은

공유재산심의회의의 운영이 다분히 형식적으로 이루어지고 있다는 판단근거가 될 수 있을

것이다.

이외에 실무측면에서도 공유재산관리에 대한 계획수립과 의사결정, 집행과정에서 지방자

치단체와 지방자치단체 의회간의 의견불일치, 업무관련 부서간 의결대립 등 업무외적인 요

인으로 인하여 신속한 의사결정과 집행이 이루어지지 못하거나 관리계획의 변경이 이루어지

는 경우가 나타날 수 있다는 것을 예상할 수 있다.

특히 지방자치단체 의회의 심의, 의결과정에서 이권관계자, 관련기관 간 갈등 등의 문제

가 발생되면 지방자치단체에 대한 신뢰도가 저하되므로 이를 해소하기 위해 많은 시간과 비

용이 소요될 것이다. 특히 개발추진 과정에서 소유권 이전 등이 수반되는 신탁·위탁개발방

식의 경우 개발방식 자체에 대한 이해부족과 불신 등이 복합적으로 작용하여 사업추진이 곤

란해질 수도 있을 것이다.144) 결국 공유재산심의회는 설립 초기의 목적을 충실히 수행하지

못한다는 우려가 제기될 수 있다.

144) 이재우·신동호(2009),『충남 공유재산의 효율적 관리방안』, 충남발전연구원, p.73

- 118 -

5. 세외수입의 일반회계로의 편입에 의한 필요재원확보의 어려움

지방정부가 공유재산에 주목하는 이유는 공유재산으로부터 세외수입을 기대하기 때문이

며, 세외수입이 필요한 이유는 지방행정에는 막대한 규모의 재정지출이 불가피하기 때문이

다. 즉‘지출’을 위해‘수입’이 필요한 것이고 그에 따라‘수입’을 얻을 수 있는 공유재

산과 그 운영방식이 중요한 것이다.

그런데 공유재산으로부터 세외수입이 증대되어도 정작 수입 자체의 궁극적 목적인‘지

출’과 연계되지 않는다면 세외수입의 목적은 반감될 것이다.

세외수입은 근거에 따라 사용용도가 지정된 경우가 많아 대부분 세출예산과 연결되는 특

징이 있다. 예를 들어, 하천점·사용료수입은 하천법에 의거 하천관리에 사용되며, 공원사

용료수입은 자연공원법에 의거 공원의 개발·관리충당에 활용되며, 자동차운수사업과징금은

「자동차운수사업법」에 의거 교통안전시설 등의 확충에 활용되는 방식이 바로 그것이다.

그런데 공유재산의 매각은 사용용도가 지정되지 않는 경우가 문제가 발생되고 있다.

국유재산의 경우, 중앙정부에 의해 1994년「국유재산관리 특별회계」가 신설되고,‘국유

지개발신탁제도’가 제도화되었다. 동「특별회계」신설의 취지는 종전의 국유지매각대금이

일반회계의 세외수입으로 편입되어 일반경상경비로 소비자금화되던 것을 지양하고, 국유지

매각대금으로 대체토지를 확보하여 장래의 행정수요에 필요한 토지를 원활히 공급하고자 하

는 것이다.145)

그에 따라 국유지를 계획적으로 비축하는데 필요한 재정적 지원이 쉬워졌으며, 수입의 대

부분이 정부시설계정 또는 사법시설계정으로 전출되고 있다.146)

반면 지방자치단체의 공유재산은 여전히 일반회계의 세외수입으로 분류되어있어 공유재산

관련 수입은 일반경상경비로 충당되는 등 공유재산 관리와는 크게 상관없는 일반적인 목적

으로 사용되고 있는 실정이다. 그러므로 현행 제도하에서는 공유재산으로부터의 세입은 일

반회계에 포함되어‘일반재원’으로 사용되는 한 매각수입은 대체토지구입에 사용되지 못해

서 일반재산은 계속적으로 감소되고 있다. 이러한 요인에 기인하여 경기도는 의욕적으로 추

진하고자 하는 각종 재정지출사업을 추진할 때 반드시 필요한 재원을 조달하기가 점점 곤란

해지는 상황이다.

145) 조계근(2012),『강원도 공유재산의 효율적 관리 운영방안』, 강원발전연구원, p.11

146) 곽태열(2013),『경상남도 공유재산의 효율적 관리방안』,경남발전연구원, p.16

- 119 -

제5장 공유재산 운영의 효율성 제고방안

이 장에서는 지금까지 분석한 현행 공유재산 관리체계의 문제점들을 보완하여 향후 도내

공유재산 운영의 효율성을 높일 수 있는 개선방안을 제시하고자 한다. 본 연구의 근본적인

견해는 기존의 소극적인 유지차원의 관리방식으로는 도내 공유재산의 효율적 운영과 세외수

입의 증대는 기대하기 어렵다는 것이다.

비록 불확실성과 성과실현의 장기성을 감안하더라도 민간경영기법은 장래‘공유재산’을

운영하는 궁극적 목적을 보다 잘 시현시킬 수 있는 효과적인 수단이라는 것이 본 연구의 기

본 인식이다. 본 연구에서 제안하고자 하는 구체적인 범주별 효율성 제고방안들을 개략적으

로 표현하면 [그림 5-1]에서처럼 요약될 수 있다.

[그림 5-1] 공유재산 운영의 효율성 증대방안 개념도

위의 [그림 5-1]을 바탕으로 하여 개선방안들을 범주별로 제시하면 아래에서와 같이 정리

될 수 있다.

- 120 -

제1절 시장경제원리의 적용범위 확대

1. 진입장벽의 완화와 경쟁체제의 도입

공유재산은 공공재적 성격이 강하지만 부분적으로는 경제재의 일종으로서 당연히‘희소

성’을 지니고 있는 자원이다. 희소한 자원은 주로 경쟁상태가 심화될수록, 그리고 수요공

급 등 시장경제의 논리가 잘 적용될수록 배분적 효율성이 극대화된다.

현행 공유재산 운영체계에서‘경쟁’개념을 도입하기에 적합한 분야는 위탁관리·위탁개

발방식이라 할 수 있다. 그런데 기존의 위탁관리·위탁개발방식은 사실상 경쟁이 제한되어

있기 때문에 입찰할 기업이 많지 않다는 현실을 감안할 때 경쟁체제가 구성될 환경은 제대

로 조성되어 있지 않다. 또한 일단 특정업체와의 위탁업무가 체결되면 수탁자는 공공서비

스를 계약기간 동안 독점적으로 공급할 수 있으므로 체약체결 당시의‘성실히 양질의 서비

스’를 공급할 의무를 게을리 할 가능성이 크다. 즉‘본인-대리인’문제가 발생할 수 있을

것이다. 이러한 문제를 근본적으로 해소하려면‘경쟁’과 반복적인 계약체결이 중요하다.

경쟁을 심화시키려면 무엇보다도 다수의 기업들이 시장에 진입할 수 있도록 진입장벽을 완

화해야 할 것이다.

구체적으로 신청업자의 수가 상대적으로 많은 신탁관리방식 보다는 한국자산관리공사

(KAMSCO), 한국토지주택공사(LH), 지방공사만이 신청가능한 위탁관리 및 위탁개발 방식에서

입찰요건을 완화시켜 위의 3개사 이외의도 경쟁력을 지니고 있으나 진입규제에 막혀 민간위

탁방식에 참여자체가 제한된 다른 기업에게도 기회를 제공하는 등 전반적으로 신청업체의

수를 늘려서 경쟁을 심화시킬 필요가 있다.

그러나 공유재산 관련 법률과 시행령 등은 지방자치단체에서 개정이 곤란하다는 현실을

감안하여 경기도 자체적으로 개정이 가능한 범위 내에서 충분한 논의를 거친 후에 진입장벽

을 완화할 수 있는 방안을 모색해야 될 것으로 판단된다. 만일 이같은 과정이 성공적으로

진행된다면 시장 내 업체간 간 경쟁이 심화되어 보다 전문성있고 책임이 강한 업체가 공유

재산의 위탁관리 및 위탁개발을 담당하게 될 것이므로 운영성과는 다소 제고될 것으로 기대

된다.

한편 일반재화의 거래에서처럼 공유재산의 거래에서도 수요자와 공급자 관계를 설정하여

공유재산의 활용흐름을 원활히 하는 시장구조를 형성해야 한다. 대부방식을 예를 들면, 일

반재산을‘대부’받으려는 수요자는 단지 민간업체뿐만 아니라 관할권 내 공공기관이 될 수

도 있다. 동시에‘양여’또는‘교환’방식에서 거래대상자인 타 지방자치단체는 공유재산의

공급자인 동시에 수요자가 되기도 한다. 따라서 즉 공유재산을 거래대상으로 하여 그 재산

을 수요하고자 하는 수요자와 공유재산의 독점공급권을 지니고 있는 지방자치단체 사이의

관계를 민간재화에서와 같이 수요자와 공급자간 수평적 관계로 설정하여 재산의 원활한 거

래를 유인해야 할 것이다.

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이러한 개념 정립 하에 공유재산 거래의 시장메카니즘(market mechanism)이 새롭게 형성

되면 공유재산의 통제와 활용도결정에 적지 않은 기여를 할 것으로 기대된다.

2. 수요자 중심 서비스제도의 확대

공유재산 거래에서의 계약체결은 법률적 관계에서가 아니라 경제성 측면에서 이루어지는

일종의‘쌍무적’계약이다. 대부방식에 의해 공급자인 지방자치단체와 토지수요자인 민간업

체 간‘상품’으로서의 공유지 대부계약이 성사되면 일정 기간 공유지를 활용하는 대가로서

대부자는‘조세’가 아닌 가격(대부료)를 지불해야 한다. 이러한 거래방식은 일반재화의 거

래방식과 전혀 다르지 않다. 공유재산 거래시장에서도 소비자로부터 선택을 받아야 이용자

의 편익은 물론 판매자인 지방자치단체도 수입을 얻을 수 있다.

따라서 공유재산을 사용하고자 하는 개인 및 민간기업이나 공공단체에서 요구하는 재화나

서비스 수준을 원하는 시기에, 원하는 방법으로 필요한 규모로 제공되는 환경을 조성하려면

무엇보다도 독점적 지위에 있는 지방자치단체의‘사고’가 수요자중심으로 전환되어야 할

것이다.

현행 사용료·대부료 수입실적이 저조한 것은 정보부족에 의해 거래량 자체가 소규모에

불과한 이유와 함께‘재화’로서의 공유재산에 대한 수요자체가 부족한 것도 주요한 이유가

될 수 있다. 일반재화의 경우, 재화 자체가 매력적이지 못해 수요자의‘소비욕구’에 미달

된다면 자연히 그 재화는 시장에서 퇴출된다. 이러한 논리는 공유재산 거래시장에서도 유사

하게 적용될 수 있다. 합리적인 수요자는 활용가치가 적거나‘수요’를 충족시키지 못한다

고 판단되는 공유재산에게 결코 자신의 소득을 지출하여 구매하려(거래하려)들지 않을 것이

기 때문이다. 공유재산의 수요자(사용자·대부자)는 공짜로 공유재산을 사용하는 것이 아니

고 소비량만큼 책정된 가격(사용료·대부료)을 지불한다. 따라서 경기도가 더 많은 사용료

및 대부료수입을 획득하기 위해서는‘상품’으로서의 공유재산에 대한‘수요’를 신장시켜

야 할 것이다.

그러기 위해서는 경기도는 수요자의 욕구를 충족시킬 수 있는 재화를 출시해야 한다는 것

이다. 예를 들어, 건물의 리모델링, 토지지번의 합필 및 용도변경, 농경지정리 등의 공유재

산을‘상품화’하여‘상품가치’를 증대시키는 것에 관심을 가져야 할 것이다.

일반재산을 상품화하여 수요를 증대시키려면 정보공개활성화 시스템이 강화되고, 주민으

로부터의 민원 등에 주목할 필요가 있다. 이외에 각종 공고, 신문, 인터넷 등으로의 홍보와

접근이 사용자 편의위주의 구성되어야 할 것이다.

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3. 가격기능의 강화

1) 대부료율의 탄력적 운영과 요율현실화

전장에서 살펴본 바대로, 공유재산은 그 종류가 다양하고 용도별, 재산별로 탄력성이 상

이한 만큼 대부료체계를 재산별, 용도별로 구분해서 대부료율 산정기준을 탄력적으로 운영

해야 할 것이다.

예를 들어 그 용도가 생산요소로서 기능한다면 지역경제와 대부자의 경제성을 배려하여

가격(대부료율)을 낮추고, 소비재적 성격이라면 가격을 높이는 것이 공유재산 운영목적에

보다 부합할 것이다. 이러한 방침은 동일 재화가 생산요소로 활용되어 대부자 개인의 소득

증대, 지역경제 발전에 기여하는 것에는 일종의‘격려’가 되지만, 동일 토지를 소비재로서

사용하여 그 편익이 지극히 개인에게만 귀속되는 경우 대부된 토지의 사회적‘기회비용’이

증가될 것을‘경계’한다는 신호를 시장에 보내는 것이기도 하다.

한편 대부되는 일반재산은 대부분 5년 이상의 장기계약의 경작용 토지이므로 비교적 장기

간 일정한 경상적 세외수입의 확충이 가능하다. 그런데 경작지의 경우, 현행 대부료율은 1%

가 하한이므로 공시지가가 높아지지 않는 한 대부료 수입증대는 기대하기 어렵다. 따라서

공익성 목적이 아닌 단순히 세외수입증대가 목적이라면 대부료율의 인상은 불가피하다. 당

사자들도 일반재산의 개인적인 이용을 통해 사적 이익을 목적으로 하므로 대부료율 인상의

논리적 근거를 부족하지 않다고 판단된다.

그런데 경우에 따라서는 토지이용에 따른 수익성과 주변지역에 형성되어 있는 시장임대료

가 괴리되는 현상이 발생되면서 대부료가 주변 토지임대료에 비해 현저히 높아진다면 대부

자의 경제성이 보장되지 못할 가능성은 있다.

예를 들어 누군가 일반재산을 농경지로서 대부받아 농작물을 경작하였으나, 병충해 등 천

연재해, 농산물 가격폭락, 각종 비용급증 등으로 인해 토지로부터 수입은 크지 않은 반면

공시지가는 자산가치의 상승, 주변지역 개발 영향 등에 의해 상대적으로 크게 상승할 수도

있을 것이다. 이럴 경우 대부요율이 불변임에도 불구하고 대부료 산정의 기초가 되는 공시

지가의 상승으로 인해 공유지를 대부받은 이용자의 경제적 부담은 상당할 것이다. 게다가

경작용 토지의 대부자가 대부분 고령의 저소득 농민임을 감안하면 농가소득 보전 또는 적정

수익 보장차원에서 농작물 가격폭락, 천연재해 등의 예상치 못한 경우에 한해서는 한시적으

로 대부료율을 조정할 필요가 있다고 판단된다. 그 방법으로는 다음과 같은 개선안이 제시

될 수 있다.

첫째, 동일용도에 대해서도 사용료 및 대부요율의 차등화를 고려할 필요가 있다. 실제로

동일 용도라 하더라도 개별토지의 물리적 여건이나 접근성, 토지의 세부용도와 이용제약 정

도 등의 차이로 토지 이용의 편익의 크기가 달라질 수 있다. 그에 따라 실제 이용여건이 반

영된 차등화된 대부요율구조가 필요하다. 예를 들어, 수요의 가격탄력성을 기준으로 할 때,

대부되는 토지가 동일하더라도 대부자인 경기도가 대부하는 목적으로‘공익성’을 우선한다

면 가격탄력성이 비탄력적이라도 가격(대부료율)을 낮추어야 한다. 반면 수익성이 우선이라

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면 반대로 가격(대부료율)을 높이는 것이 효과적이다.

만일 대부되는 토지의 용도가 생산이 아닌 소비재적 성격이라면 수요의 소득탄력성이 양

(+)일 가능성이 크므로 가격이 상승하더라도 기꺼이 지불할 의향이 높을 것이므로 레저 등

소비목적의 대부토지에는 대부료율을 높게 적용시키는 방안을 고려할 필요가 있다.

둘째, 대부료구조를 생산된 재화의 시장가격과 연동할 수 있는 방안을 고려해야 한다. 예

를 들면, 시장가격이 경기도가 일정수준으로 설정한 하한 이하에서 결정되면 대부료 변동이

없고, 만일 시장가격이 하한 이상으로 상승하면 일정 단계결로 대부료를 추가로 적용시키는

방안을 고려해야 할 것이다. 또는 추가납부된 대부료를 적립형태로 보관하다가 대부계약이

만료되면 환급해주는 방안을 고려할 필요가 있다.

현재 대부되고 있는 일반재산의 대부분은 전과 답 등으로 경작용으로 활용되고 있다. 따

라서 경작용 대부재산의 대부료율의 조정을 재검토하려면 생산물 가격변동 등의 농업 전반

의 동향을 고려해야 할 것으로 판단된다. 예를 들어,‘토지’가격이 아니라 그 토지에서 생

산된 생산물의 가격변동을 반영하여 대부료를 인상시키되 일정 하한 이하로 농산물 가격이

하락하면 대부료를 환급해주는 등의 대부료율의 신축성을 첨가할 필요가 있다고 판단된다.

2) 무료 보존용 재산의 유료화 및 무단점유에 대한 변상금 인상

시장경제체제에서 특정재화에 대한 진정한 수요를 선별하는 가장 흔하면서 가장 효과적인

방법은 바로‘가격’에 의존하는 방식이다. 적정가격은 단순히 거래량을 효율적으로 배분하

는 수단이자‘거짓 수요’와‘참수요’를 선별하기 위한 수단이기도 하다. 재화획득에 대한

응분의 대가인 가격은 무분별한 과수요 또는 자원의 오남용을 방지하는 효과적인 도구이다.

따라서 무료의 보존용재산 중 일부 가능한 재산에 대해‘가격’을 부과하거나 가격을 인

상시킬 것을 제안하고자 한다. 예를 들어, 도립공원, 유적지 등 경기도가 운영·관리하는

각종 사적지, 공원 등이 이의 대상이 될 수 있다. 적정가격이 부과되면 운영자금을 확보하

여 재산의‘보존’비용에 충당할 수 있을 뿐 아니라 자원의 과다소비로 인한‘남획’현상을

어느 정도 해소할 수 있을 것으로 기대한다.

부과되던 가격이 폐지되어 발생한 부정적 효과는 지난 2007년 전국의 국립공원 입장료 폐

지로부터 일정한 시사점을 얻을 수 있다. 비록 소액(폐지 직전 성인기준 1,600원)이지만 오

랫동안 부과되던 국립공원 입장료가 2007년 1월 1일부터 전격 폐지되었다. 환경·레저수요

증대, 건강에 대한 관심도가 증가되어 등산객·이용요객이 폭증하던 시기에 시행된 입장료

폐지는 공익성과 환경분배 측면에서는 바람직할 수 있으나 자원의 보존과 유지, 남획현상의

경감 등의 환경보전차원에서는 상당히 우려되는 현상이다.

예를 들어, 입장료 폐지는 운영재원의 감소를 유발하고 이는 다시 관리인력의 부족현상과

그로 인한 관리소홀, 쓰레기처리능력의 저하, 환경파괴행위 단속 등에서 관리자의 업무과중

이 발생한다. 따라서 국립공원측은 이용자편의가 아닌 관리자편의 위주의 소극적 서비스공

급에 주력할 수 밖에 없어서 공원 정비,청결유지 등의 이용편의시설은 부실하게 운영되어

결과적으로 이용자의 편익이 감소될 가능성이 크다.

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즉 요금을 폐지하여 이용자의 편익을 공평하게 분배하겠다는 중앙정부의‘온정적 자애

심’과 이용객의 도덕성에 대한 지나친 낙관주의가 결국은 가격신호체계의 기능저하를 유발

하여 환경파괴와 이용자편익의 감소를 조장하는 결과가 초래되고 있다.

경제이론적으로 가장 이상적으로 자원이 배분되는 가격은 한계비용과 일치하는 수준에서

결정되는 것이다. 그런데 보존용재산의 이용에 가격이 없다는 것은 한계비용이‘0’이라는

의미이다. 이는 이용객은 보존용재산을 소비할수록 편익은 커지지만‘추가비용’은 발생하

지 않기 때문에 자연히 과다소비가 발생하여 환경파괴가 유발된다는 의미를 내포하고 있는

것이다. 따라서 개방은 하되(즉 이용을 허락하되) 보존가치가 높은 도립공원, 유적지 등의

보존용재산에는‘가격’이라는 시장경제의 원리가 작동되도록 최소한의 가격부과가 필요하

다고 판단된다.

도립공원의 경우, 2015년 현재 경기도 내의 도립공원은 3개소로서, 이중 남한산성은 지난

2007년 1월1일에 입장료를 폐지하였고, 2005년과 2009년에 각각 도립공원으로 지정되었으나

현재까지 입장료는 미징수되고 있다. 도내 군립공원도 이와 유사한데, 천마산 군립공원은

2007년 5월 입장료를 폐지하였고 1991년 9월 군립공원으로 지정된 명지산 군립공원은 지금

까지 입장료가 미징수되고 있다. 한편 도내 7곳의 대성리, 용문산147), 임진각 등의 국민관

광지는 단지내 일부 이용시설의 이용료를 제외하면 근본적으로 모두 입장료가 부과되지 않

고 있다.148) 물론 이러한 입장료폐지 추세는 경기도에만 국한된 현상이 아니라 전국적으로

나타나고 있다.

이외에도 무상점유현상이 근절되지 않고 지속되는 데에는 변상금이 지나치게 작고 변상금

징수도 비교적 관대하게 추진되는 것도 원인이 된다고 볼 수 있다. 즉 솜방망이 처벌로 인

해 매년 무단점유에 대한 적발과 처분이 반복적으로 일어나고 있는 현 상황에서 무단점유에

대한 강력한 제재 방안을 마련해야 한다. 즉 변상금을 인상시키고 철저하게 징수하며 무단

점유된 재산의 원형을 복구시킬 수 있는 강화된 실행방안이 구축되어야 한다.

이상의 논의는 자원활용에는 반드시 그 대가를 수반해야 한다는 시장경제의 대원칙을 준

수 하고, 공유자원의 남획현상을 방지하며 환경보존에 기여한다는 명분적 측면과 함께 세외

수입을 증대시킬 수 있는 실리적 목적을 동시에 달성할 수 있는 방안이 될 것이라 기대한

다.

147) 용문산 국민관광지의 입장료는 관광지 내부에 위치하고 있는‘용문사’의 문화재관람료 명목으

로 부과되고 있을 뿐 원칙적으로 관광지의 입장료의 성격은 아니다.

148) 환경부 환경노동위원회(2008),『2008년 국정감사요구자료』, pp.208-209

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제2절 세원의 적극적 발굴

1. 보존가치가 낮은 행정재산의 용도폐지 후 일반재산으로의 용도전환

공유재산으로부터의 세외수입을 얻을 수 있는 대상은 원칙적으로는‘일반재산’에 국한된

다. 따라서 위탁관리 및 위탁개발방식은 물론 매각 등의 방식으로 세외수입을 증대시키려면

운영대상이자‘세원’인 일반재산의 규모가 커야 할 것이다.

그런데 전장의 [표 2-14]에서 볼 수 있듯이 2015년 경기도의 일반재산은 토지의 경우, 면

적기준으로는 전체 공유재산의 1.0%, 금액은 13.3%, 필지수로는 2.4%에 불과하다. 건물의

경우는 토지보다는 상황이 좀더 좋은 편이다. 그러나 여전히 일반재산으로서의 건물의 면적

은 전체 공유재산 중 13.6%, 동수는 7.8%, 금액은 15.3%에 불과하다.

소비자입장에서는 상품가치가 높을수록 구매의욕이 증대되기 마련이므로 매각요건이 양호

한 양질의 공유재산만이 선별하여 거래될 것임은 쉽게 예상될 수 있다. 따라서 상품으로서

의 가치가 높은 양질의 공유재산에 대한 매각이 지속되면 결국은 관리비용만 소요될 뿐 상

품으로서의 가치가 낮고 심지어는 행정목적으로도 활용가치가 저조한‘저급’한 재산만 남

게될 것이 우려된다. 따라서 획기적인 개선안이 제시되지 않고 현재의‘매각’방식에만 의

존하면 재정수입의 증대는 고사하고 오히려 재정부담의 압박을 걱정해야 할 것이다.

따라서 활용도가 저조하거나 보존가치가 극히 낮은 행정재산은 용도폐지 이후 일반재산으

로 전환시킨 후 특정 용도로의 개발이 가능하도록 해야 한다. 이를 위해서는 우선 용도전환

을 용이하게 할 수 있는 제도적 개선이 우선되어야 할 것이다. 예를 들어, 이전이 확정된

노후 공공청사와 그 부지, 폐교된 학교의 건물 그 부지 등은 용도폐지와 용도전환을 통해

위탁개발방식을 도입하여 세외수입확보가 가능하도록 제도를 개선할 필요가 있다. 현실적으

로 매각대상이 제약되어 있다는 점을 고려하면 용도전환을 이전보다 쉽게 개선할 경우, 개

발 및 매각의 신축성을 증대시켜 세외수입증대에 기여하리라 본다.

2. 비용절감을 위한 공공용 토지의 합필 및 지목변경 추진

[표 2-14]를 다시 보면, 2015년 6월 기준 경기도의 공공용재산은 전체 공유재산 중 토지

의 비중은 금액기준으로는 56.0%, 건물은 1.4%이다. 면적기준으로는 토지가 16.1%, 건물은

0.6%수준이다. 그런데 필지기준으로는 토지의 비중이 94.7%, 건물(동)은 2.7%로서 토지의

비중이 급격히 상승한다. 이는 현재 경기도의 토지형태의 공공용재산은 면적 또는 금액에

비해 필지수가 상대적으로 아주 많다는 의미이다. 면적은 적은데 필지수가 지나치게 많다보

니 그의 관리에는 불필요한 행정력이 낭비되고 있다.

토지 면적이 소규모일 때는 용도가 제한적이며 그 가치도 크지 않지만 만일 소규모 개발

단위 필지들이 합쳐져서 전체 면적이 증대되면 용도가 다양해지면서 경제적 활용가치도 증

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가될 것이다. 따라서 활용가치가 현저히 낮은 재산이나 소규모 필지의 공공용재산을 용도

별·기능별로‘합필’하거나, 용도가 다를 경우 유사재산과 합필할 수 있도록‘지목을 변

경’시키는 등의 인위적·제도적 변경을 통해 그 면적을 증대시키되 필지수는 감소시켜 공

유재산의 경제적 가치를 증가시킬 수 있는 기반을 조성해야 한다.149)

합필방식이 효과적으로 진행되면 토지단위의 증가된 경제적 가치만큼 공시지가가 상승되

어 대부료수입의 증대에도 기여할 것이며, 행정력의 절감과 관리비용측면에서의‘규모의 경

제(economies of scale)’효과도 동시에 발생할 가능성이 크다.150) 따라서 합필된 공공용재

산을 수익성 사업의 대상으로 삼는다면 관리비용 대비 상당한 규모의 수익체증의 효과를 기

대할 수 있을 것이다.

합필된 공공용재산은 수익성 사업은 물론 문화시설, 체육시설, 시민공원 등의 지역주민을

위한 공공재 또는 공익성 자산으로의 활용가능성도 상당히 향상될 것으로 기대된다.

3. 활용도 낮은 유휴일반재산 매각 추진

단기적으로 공유재산으로부터의 세외수입확보가 가장 용이한 수단은‘매각’방식이라 단

정할 수 있다. 현행 법률상 매각대상은 일반재산에 한정되므로 일반재산을 전면 재조사하여

지목, 필지 규모와 형상, 입지 및 주변여건 등을 종합적으로 분석하여 활용도가 높은 일반

재산과 활용도가 낮은 유휴일반재산으로 구분한 후, 각각에 적합한 활용방안을 강구해야 할

것이다.

전자의 경우, 도시계획용도변경, 형질변경, 지목변경, 필지합병 등을 통해 재산가치의 향

상 방안을 마련한 후 대부, 위탁관리 및 위탁개발 등의 방식을 취함으로써 적극적으로 수익

성 창출을 도모해야 할 것이다.

후자의 경우는 일반인에게‘매각’을 적극적으로 고려해야 할 것이다. 매각대상에 적합한

일반재산은 대부분은 소규모로 산재되어 있을 뿐 아니라 그 면적도 협소한 토지이다. 상대

적으로 면적이 큰 토지의 상당수는 임야와 전, 답 등으로 구성되어 있어서 행정처리와 관리

인력 측면에서 비용이 상대적으로 많이 소요된다. 전체적으로 이렇게 분산되어 있는 유휴일

반재산은 공익성이나 경제성 측면에서 활용도 및 활용가치가 낮을 뿐 아니라 상당기간 시일

이 경과되어도 그 가치의 제고가 의문시된다. 즉 공익성이 적고 비용대비 수익발생 가능성

은 적기 때문에‘매각’하는 것이 효과적이라고 판단된다. 그리고 그 매각대금을 활용하여

향후 경제성 목적에 활용할 수 있는 토지를 가급적 집단화하여 매입함으로서 개발대상 공유

재산의 확대를 도모해야 할 것이다.

149)「경기도 공유재산 관리조례」제8조에 의하면,‘흩어져 있는 재산으로서 그 관리가 비능률적인

재산은 특히 필요한 경우를 제외하고는 처분하고 가능한 한 집단화하여 관리비용을 절감하여야

한다’라고 재산의 집단화가 명시되어 있다.

150) 일반적인 의미에서의‘규모의 경제’는 생산량이 증대되면서 총비용 중 고정비용의 비중이 감소

하고, 생산요소의 생산성이 증대되면서 전체적으로 평균총비용이 감소되는 현상을 말한다. 본

연구에서 의미하는 관리비용측면에서의 규모의 경제란, 관리대상의 규모가 커지면 동일 인력,

동일 예산에서 관리비용이 오히려 감소하는 관리의 효율성이 증대되는 현상을 말한다.

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예를 들어, 공사가 완료된 지역내 고속도로·국도 주변의 소규모 미개발토지(일명‘자투

리땅’), 하천부지, 용도가 폐기되거나 사용계획이 없는 공공 건물 및 기타 활용성이 극히

낮은 미분류용지 등이 이에 해당될 것이다.

세외수입증대를 목표로 세원을 발굴하려면 공유재산에 대한 정확한 실태조사가 선행되어

야 한다. 실태조사는 공유지의 위치 및 경계확인, 불법 점유 여부 및 이용실태, 은닉공유지

및 무주부동산의 색출, 재산의 보존 ․ 운용 및 처분실태 등이 중심이 되어야 할 것이다. 아

직까지는 무주부동산은 대부분 지방자치단체가 실태조사 등을 통해 발굴하고 있으나「민

법」제252조에 의해 모두 국가로 귀속된다는 한계점이 있다.151)

그런데 2010년 서울시 광진구가 잘못 설정된 부동산 등기를 바로 잡아 공시지가로 1천억

원이 넘는 토지를 국유재산이 아닌 서울시 재산으로 환수한 경우는 실태조사에 의한 세원발

굴의 사례로서 경기도에도 많은 시사점을 제시하고 있다.152)

공유지의 조사 및 정비는 모든 토지를 대상으로 하는 것이므로 도유림을 비롯한 도유지

및 시·군유지 내에서의 불법적 무단점유 및 탈법적 공유재의‘개인사유화’를 철저한 실태

조사 이후 이를 강제 수용하여 이를 다시 매각하는 방안도 적극 검토할 필요가 있다.

미사용 중인 일반재산에 대하여 무단 점유가 발생하거나 대부된 일반재산의 용도변경 등

에 대한 적극적인 관리를 위해서는 변상금 부과 등의 강력한 행정집행이 필요하다.

그런데 보존이 부적합하거나 활용도가 낮은 일반재산의 매각을 시도하려면 공유재산 매각

기준을 완화하는 제도적 보완이 선행되어야 한다.

한편 향후 새로운 공공청사 부지나 행정 목적 등에 의하여 기존 일반재산의 취득이 요구

되는 경우 보유 및 집단화 유도가 필요한 토지와 현 단계에서의 직접 활용이 가능한 재산

등은 비축용 목적, 미래의 활용가치 등을 감안하여 집단화 등 종합적인 활용계획과 처분정

책 등의 계획적 관리가 필요하다. 그러나 공유재산은 미래 행정수요에 대비하는 비축자원이

므로‘매각’은 최후의 선택이어야 한다. 따라서 매각대상을 무분별하게 선정하지 않고 매

각기준을 완화하는 개선안이 추진되어야 할 것이다. 선정기준으로는‘활용도’와‘공익성’

이 중요한 요인이라 판단된다.

4. 무상임대 행정재산의 유료화

경기도의 재산임대수입이 잠재력에 상대적으로 저조한 것 중 하나는 무상임대재산이 근절

151) 「민법」제252조에는“무주의 부동산은 국유로 한다”라고 규정되어 있다.

152) 광진구는 새로 확보한 땅 가운데 대부분인 95필지 10만 7천 127㎡(공시지가 999억여원)는 1988

년 지방자치제도가 시행되면서 소유권이 시로 잘못 넘어간 도로다. 당시 서울시의‘시·구 재산

조정계획’은 폭 20m 이상의 간선도로는 시가, 그 밖의 도로는 구가 소유관리하도록 했다. 그러

나 간선도로의 협로와 주도로가 동시에 등기되어 있어서 도로관리는‘구’가 하지만‘소유권’

은 시가 갖고 있는 경우가 많았다. 이 같은 불일치를 없애려고 광진구는 모든 도로의 토지대장

과 지적도, 등기부 등을 확인하고 필요할 경우 토지를 분할해 시로부터 인계받았다. 이같은 작

업을 통해 광진구는 2008년 지적공부에 등록되지 않은 토지 7필지 7천 986㎡를 신규 등록한 데

이어 2009년 2필지 650㎡(6억원 상당)의 재산을 새롭게 발굴·귀속시키는 성과를 이룬바 있다.

이에 대한 상세한 내용은 조선일보, 2010년 1월 4일자를 참조할 것.

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되지 않는 것에도 원인이 있다고 할 수 있다.

원칙적으로는 법적 근거 없이 무상임대되고 있는 공유재산은 적법한 절차에 의해 임대료

를 징수하거나 과태료를 부과해야 한다. 그러나 단순히‘채찍’이라는 벌로서 규제하려는

것은 그다지 효과적인 방법이라고 볼 수 는 없다. 오히려 여러 가지 무상임대되고 있는 공

유재산을 양성화하여‘세원’으로 편입시키는 것이 관리의 능률을 높이는 방법이 될 수 있

다. 무단임대되는 행정재산의 양성화에 대한 적절한 사례는 지난 2011년 서울시의 경우를

참고할 만 하다. 당시 서울시는 유상임대원칙을 강조하여 471건(면적은 1,058천㎡, 재산가

액은 1조 2천억원)에 달하는 25개 자치구가 필요이상의 재산을 우선 선점하여 무상사용

중이던 시유재산을 점차 유상으로 전환하여 시유재산의 효율적 운용을 시도하고자 하였다.

세부적으로는, 서울시는 신규 임대재산부터는 유상임대를 원칙으로 하고, 기존 임대재산은

유예기간을 부여한 후 차차 유상으로 전환하였다.

갑작스런 유상전환에 따른 자치구의 재정부담을 최소화하기 위해 서울시는「서울특별시

공유재산 및 물품 관리 조례」개정을 통해 시유재산에 대한 2.5%의 임대료율을 1%로 인하

하였다. 단 운영의 신축성을 강조하여 도로, 공원, 하천 등 실제 공공용으로 사용하는 있는

재산은 현행과 같이 무상으로 사용하도록 하고, 정책사업 추진을 위해 부득이하게 무상임대

가 필요한 경우에는 제한적으로 무상임대를 허용하기도 하였다. 동시에 무상사용 가능한 단

체에 대한 임대료율을 현행 5%에서 1%로 인하해 유상임대를 적극 유도하고 있다.153)

행정재산 이외에도 일반재산 중에서 무상점유되는 공유지의 실태와 무상점유자의 소득수

준, 대부료 지불의사 등을 고려하여 기존의 대부료율 수준으로는 납부가 곤란한 일부 저소

득계층에게는 변상금 부과대신 대부료율을 낮추어주는 현실적으로 실현가능한 유상거래원칙

을 재확립해야 할 것이다.

제3절 민간경영기법 도입의 확대

1. 사업방식 결정의 전제조건

경기도의 공유재산은 행정재산의 상대적 비중은 지속적으로 증가되는 반면 일반재산의 비

중은 지속적으로 감소하고 있다. 이는 부족한 지방재정을 보전하기 위해 특별한 행정목적에

공여되지 않고 있는 일반재산을 연속적으로 매각해온 것에 기인한다. 하지만 앞으로도 계속

매각한다면 한정된 자원인 일반재산의 규모는 더욱 감소되어 향후 경기도는 더 큰 재정곤란

에 봉착할 수 있다. 따라서 일반재산을 처분하여 부족재원을 보충하기 보다는 일반재산의

효율화를 통한 경영수익의 극대화를 추구하는 것이 보다 장기적인 관점에서 지방재정에 상

당한 기여가 될 것으로 판단된다.

153) 서울시 재무국 재산관리과 2011년 4월 30일 보도자료

자세한 내용은 서울시 홈페이지의 세무·재정·계약 사이트(https://finance.seoul.go.kr)을 참

조할 것

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새로운 제도를 신설하는 것은 상당한 규모의 명시적 비용과 기회비용이 소요되기 마련이

다. 따라서 비용감소 측면에서는 새로운 제도의 신설보다는 잠재적 실효성이 큰 기존의 제

도를 보완하여 적극 활용하는 것이 시간절약과 비용절감 측면에서 보다 효과적인 경우가 종

종 발생한다.

공유재산은 관리주체인 지방자치단체가 직접 관리하는‘자가관리’가 원칙이다. 하지만

관리대상이 복합적인 재산인 경우에는 전문성 부족으로 인해 관리의 비효율성이 발생할 수

있으며, 관리의 전문성이 취약할 수 있고, 관리조직의 탄력적 운용 곤란, 관리조직 유지비

용 증가, 전문적 관리기술 습득을 기대하기 어려우며, 관리사무의 안일화를 초래하기 쉽다

는 등의 여러 단점도 있다. 그런데 공유재산의 관리를 반드시 해당 자기단체에 의해서만 이

루어져야 하는 가에 대한 의문은 충분히 제기될 수 있다. 최근에는 민영화, 민간업체의 활

용 등의 방식으로 절차와 과정보다는‘결과’와‘효과’를 강조하는 실용주의적 견해도 주

목받고 있다. 이러한 과정에서 다수의 공공기관 및 지방자치단체에서 민간위탁(관리위탁)

및 위탁(위탁관리, 위탁개발)방식을 점차 확대하고 있는 추세이다.

그런데 관리위탁은 그 목적이 행정목적에 국한되어 주로 병원, 수련원 등의 공공목적의

행정서비스 방식에서 운영되므로 세외수입 증대에는 적합하지 않은 방식이다. 따라서 수익

성 목적에 부합되는 일반재산에 적합한 위탁방식에서 해법을 찾아야 할 것이다.

민간업체에 일반재산의 관리·개발을 의뢰하는 방식은 신탁방식과 위탁방식이 있다. 신탁

방식은 소유권이 신탁회사로 이전되므로 공유재산의 운영에는 적합하지 않을 뿐만 아니라

신탁자금의 부동산 신탁회사에의 의존성, 신탁사의 자체 자금 조달능력의 한계 등이 위험요

소로 지적될 수 있다.

예를 들어, 수탁자인 민간기업은 당연히 운영만 할뿐 시설투자에는 등한시하게 되어 결과

적으로 장기적으로 수익성은 물론 공익성을 저해하는 부정적 결과를 유발할 수도 있을 것이

다. 따라서 공유재산 운영과 관련해서는 소유권을 유지하면서 관리·개발을 직접적으로 통

제가능한 위탁방식이 신탁방식에 비해 상대적으로 위험성이 적은 사업방식이라 판단된다.

또한 위탁방식은 위탁관리와 위탁개발의 두가지 방식이 있다.

주의해야 할 것은 효과성 측면에서 선제적인 성과예측 또는 수요예측이 중요하다. 즉 향

후 위탁방식을 도입하려는 일반재산의 특정 대상이 위탁관리와 위탁개발 중 어떠한 방식에

적합한가라는 의문에 대한 해답이 제시되어야 할 것이다. 예를 들어, 위탁개발방식이 바람

직한 사업경영 방식이라고 확신하게 되면 과연 위탁개발사업은 어떠한 시장구조하에서 계약

이 체결될 것이며, 계약체결 이후에 계약유형에 맞게 적정한 방식하에 운영되고 있는지를

명확히 관리해야 할 것이다.154)

154) 보다 구체적으로 언급하자면, 어떠한 종류와 성격의 공유재산이 위탁관리 또는 위탁개발방식에

적합한지의 여부, 수탁자 선정 시 수탁계약은 어떠한 시장에서 계약이 체결될 것인지(독점시장,

과점시장, 경쟁시장 등의 여부), 수탁자에게 고정가격이 적용되는지의 여부, 사업수행 관련 지

출비용이 회수는 가능한지의 여부, 성공적인 사업완료시 계약비용이 지불되는가, 위험부담이 큰

사업의 경우 성실한 사업수행에 대해 비용지불이 이루어지는지, 사후에 요구되는 다양한 서비스

를 제공할 수 있도록 할 것인지, 입찰의 평가기준은 무엇인지, 관리감독의 내용과 수준은 어떠

한지 등이 명확해야 한다.

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현행 공유재산 관리체계상 수탁자에 대한 지도 및 감독은 주로 법률적인 측면과 회계측면

에만 집중되어 있다. 중앙정부의 법규나 지방자치단체의 조례 등에서 위탁자의 감독이나 수

탁자의 의무 등을 제도적으로 명시하고 있기 때문이다. 따라서 회계감독에서 수입과 지출의

검토뿐만 아니라 객관적이고 계량화가 가능한 실적지표를 통한 실적감독 그리고 인센티브

및 처벌규정을 명확히 할 필요가 있다.

위탁관리 및 위탁개발방식에서 비용산정은 결정적으로 중요한 문제이다. 민간경영기법을

활용하려는 지방자치단체의 주요 목적이 비용최소화, 수익성 극대화이므로, 당연히 사업비

용을 고려해야 한다. 따라서 사업시작 이전에 비용평가와 총비용을 미리 산정하고 예상되는

기대이익을 추정할 필요가 있다. 그리고 다른 지방자치단체들의 유사 사업에서의 비용산정

을 참조해야 한다. 이처럼 비용-편익분석을 사전에 실시하는 것이 보다 경제적이고 위험을

경감시킬 수 있다고 판단된다.

본 연구에서는 위탁관리와 위탁개발방식을 추진할 때의 대상재산을 규모와 서비스기준으

로 하여 소규모 일반재산 및 일부 행정업무의 대한 방식과 대규모 일반재산에 대한 방식을

각각 구분하여 적용시킬 것을 제안하고자 한다.

2. 소규모 일반재산과 일부 행정업무에 대한 위탁관리방식의 확대

소규모 토지나 공공용 건물의 관리･처분과 같은 사무는 민간업체에 위탁관리를 맡기는

것이 불필요한 행정업무의 과중한 부담에서 벗어나 지방자치단체의 본래의 기능인 공공복지

업무 수행에 집중케 하여 행정업무수행의 능률성을 높일 것으로 기대된다.

즉 위탁관리방식을 확대하여 공유재산관리 담당자들의 업무 부담을 경감시켜주고 담당자

들은 공유재산의 전반적인 행정적 관리업무에만 전념할 수 있도록 해야 한다. 2009년 한국

지방행정연구원이 실시한 위탁관리에 대한 공유재산 관리담당자(113명)의 설문조사결과를

보더라도 전체의 58%가 찬성하고 23%만이 반대하는 것으로 나타나고 있다.155)

공유재산과 관련된 위탁관리방식에 적합한 업무로는

첫째, 소규모 건물 및 토지에 대한 운영업무가 위탁관리방식에 적합할 수 있다.

보다 구체적으로 살펴보면, 국내의 모든 지방자치단체는 불충분한 재원과 세수부족으로

인해 자치단체의 청사나 관사가 감축 ․ 규모축소․신규설치 동결 등의 예산절감노력을 시도하

고 있다. 그러나 일부 자치단체는(특히 경기도내 소수 시군) 초호화 관청 및 불필요하게 그

규모가 과다하거나 에너지 효율이 극히 낮은 관사의 신축 및 개축, 무리한 신도시 개발 및

수익성이 보장되지 않는 지하철 등 SOC건설, 일회성 대형 스포츠제전 등 예산절감노력이 무

155) 한국지방행정연구원(2009),『공유재산 위탁관리·개발 활성화 방안』,P.104

좀 더 상세히 설명하면, 설문조사 결과에서는 공유재산의 위탁관리에 대해 담당자들은 매우 찬

성 23%, 찬성 35%, 반대 19%, 매우 반대 4%로 나타나고 있다. 찬성이유로는‘번거로운 업무분리

를 통해 선택과 집중을 할 수 있다’라는 의견이 21%,‘공유재산 관리 총괄계획수립에 집중할

수 있다’라는 의견은 15%,‘무단점유 재산문제에 대해 해결의 가능성이 있다’라는 의견은 14%

로 조사되고 있다.

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색한 대형비용소요사업을 추진하여 지역 주민이나 국내여론에 의해 호된 비판을 받아 왔을

높을 뿐만 아니라 이에 대한 개선책은 물론 문책성 청문회까지 요구하기도 한다.156)

따라서 기준 면적을 초과 사용하고 있는 공공시설의 집무실은 기준 면적에 맞게 축소 조

정하고 여유 공간은 민간 위탁에 의존하는 것이 바람직하다고 판단된다. 국제경기장, 국제

전시․회의장 등 규모가 큰 복합공공시설 등도 적극적으로 활용하여야 한다. 이러한 공유재

산의 적극적인 활용노력은 결국 공유재산의 가치 증대 및 유휴재산의 생산적 활용을 통한

지방재정 확충에 기여할 것이다.

둘째, 일반재산 무단점유에 대한 변상금 부과나 체납처분 업무 등을 우선적으로 고려할

수 있다.무단 점용재산의 행정대집행 등 사무적 업무는 자치단체 공무원이 주민과의 면식

등으로 업무추진이 곤란할 수 있고 지역연고 담당공무원이 기피하는 업무이다. 따라서 변상

금 부과, 체납 처분 등에 대해서는 위탁관리의 추진을 적극 고려해야 할 필요가 있다.157)

경우에 따라서는, 무단점유 해소 실적에 따라 위탁관리기관에 지급되는 귀속금 및 위탁수수

료율에 혜택을 부여할 필요가 있다.

셋째, 유가증권도 위탁관리의 대상이 될 수 있다. 예를 들어 증권, 수익권 등은 ‘뮤추얼

펀드’,‘투자신탁회사’ 등에 위탁을 고려할 수 있다. 또한 2012년 12월 지식재산 관리･처분의 특례가 신설된 바 지식재산권(특허권, 실용신안권, 디자인권, 상표권, 저작권, 소프트

웨어권)의 관리가 보다 신축성을 보유하게 되었다. 게다가 2015년 7월「공유재산 및 물품관

리법」이 개정 및 시행될 계획이어서 지식재산권의 활용범위가 보다 넓어짐에 따라 지식재

산권의 위탁관리 가능성에 대한 기대가 높아지고 있다.158)

그런데 위탁관리가 단지 장점만 존재하는 운영방식은 아니다. 위탁자의 기밀 ‧ 보안유지

곤란, 위탁자의 책임소재파악의 곤란, 관리 전문성과 know-how의 내부 축적 곤란, 수탁자의

신뢰성 문제, 위탁자의 도덕적 해이 등의 단점이 발생할 수 있다. 따라서 위탁관리방식으로

유발될 수 있는 장·단점에 대한 이해, 지방자치단체의 관리업무 유형화, 업무 수행을 위한

적정 관리 인력과 조직규모, 예산과 위탁비용과의 연계 등을 고려하는 업무형태 기준의 마

련이 필요하다.

156) 심지어 지난 2010년 7월 성남시는 호화청사 건립 이외에도 판교신도시 건설과 관련된 판교특별

회계예산의 부채 때문에 재정위기에 처해 지방자치단체로서는 국내외에서 최초로 이른바

‘moratorium(지불유예)’을 선언한 바 있다. 당시 성남시 판교특별회계로 잡힌 예산은 5,400억

원, 그리고 2010년 성남의 공식 부채 현황은 90억 원, 비공식 부채는 무려 7,285억 원이다. 또

한 용인시도 호화청사의 무리한 건립추진으로 막대한 부채를 안고 있는 상태에서‘경전철’사업

을 추진하여 대규모의 재정적자가 발생되었고, 경전철(사업비 1조 127억원, 사업비중 세금

3,773억원 중 용인시 세금은 2,460억원)이 완공된 이후에 예상승객수가 많지 않아 운영비로 인

한 연간 수백억원의 추가 재적적자가 누적되고 있다. 자세한 내용은 당시 국내외 언론기사를 참

조할 것.

157) 한국지방행정연구원(2009),『공유재산 위탁관리·개발 활성화 방안』,P.84 에는 공유재산 관리

업무 가운데 담당공무원이 가장 힘들어 하는 업무로는 ‘대부계약 체결 및 무단점유자에 대한

변상금부과징수’가 33%로서 기타‘관리대상재산의 현황파악이 안되고 있는 점(18%)’,‘공유재

산 관련 소송수행(15%)’, 그밖에 관리대상재산의 공부의 미비 등에 비해 월등히 높다는 실증분

석의 결과를 확인할 수 있다.

158) 행정자치부,「지자체 지식재산권 이용하기 쉬워진다」, 2015년 1월 13일 보도자료

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2. 대규모 일반재산에 대한 위탁개발방식의 확대

공유재산으로부터의 세외수입 증대를 기대하려면 위탁관리나 매각 등의 전통적인 방법 이

외에도 위탁개발방식을 적극 고려해야 할 것이다. 즉 비교적 규모가 큰 유휴 공유재산에 대

하여 위탁개발방식을 도입함으로써 개발 후 발생하는 수익을 통해 지방자치단체의 재정수입

을 확충할 수 있을 것으로 기대된다.

최근 부동산 경기침체와 세외수입 감소, 지방자치단체의 한정된 재정여건 등으로 인해 공

공시설 설치 재원마련이 어려운 실정으로 그 보완책으로 민간기업이 재원을 투입하여 설치

하도록 하는 사업방식을 선호하고 있으나, 이러한 민간 주도사업방식은 계약방법 또는 사업

성을 충분히 검토하지 않는 경우 자치단체가 재정적 손실, 책임을 부담하는 사례를 종종 볼

수 있다.

이러한 문제점을 해소하기 위해 위탁개발방식을 활용하여 공공시설을 적기에 공급하고 유

휴자산의 부가가치 창출 및 저활용되는 재산의 활용도 제고를 위해 수탁기관이 자금을 출자

하여 투입하여 업무용 시설에 상업용 시설 등 수익시설을 개발하여 세외수입(임대수입) 확

충과 주민복지 향상을 시키는데 유용한 수단이 될 수 있다.

위탁개발방식의 장점은 공유재산의 소유권을 확보하고 있는 상태이므로 미래의 공유재산

에 대한 행정수요를 비축, 대비할 수 있고 민간기업의 기획력, 자금력, 경영자원을 활용함

으로써 지방자치단체의 비용부담없이 안정적인 개발이익을 획득할 수 있다는 장점이 있다.

또한 위탁개발방식은 민간업자가 수행하므로 당연히‘개발대상’에 대한 각종 정보도 수탁

업자에 의해 주도적으로 생산된다. 따라서 수익성 확보를 위해서라도 수탁업자는 홍보, 공

고 등의 여러 방식으로 정보를 전파시켜 수요자-공급자 간의 정보의 비대칭성이 상당부분

해소될 수 있을 것으로 기대된다. 따라서 정보의 비대칭성에 의한 시장실패를 어느 정도 보

완할 수 있을 것으로 판단된다.

위 방식을 추진하려면 우선 경기도는 용도, 지역, 면적 등을 고려하여 위탁개발방식에 적

합한 대상재산을 선별하고, 선정된 위탁기관과의 협의를 필수적으로 거쳐야 한다. 예를 들

어, 폐지된 청사부지와 건물은 접근성 등이 우수하므로 집중 개발할 필요가 있다. 또한 도

심지, 나대지 등의 개발을 통한 인근 지역의 상권 활성화를 꾀할 필요가 있다. 한편으로는

성공적으로 이루어진 국유재산 개발사례 또는 타 시도의 공유재산 개발사례 등을 벤치마킹

하여, 경기도 여건에 맞도록 개발을 추진하는 것이 무엇보다 중요하다.159) 물론 예상과는

달리 그 성과가 부실한 위탁개발사업의 사례를 더욱 적극적으로 검토하여 이를‘타산지석’

의 자원으로 활용해야 할 것이다.160)

159) 위탁개발방식의 사업추진절차는 안전행정부(2013),「지방자치단체 공유재산 운영기준」,pp.55-58

을 참조할 것.

160) 위탁개발사업의 부실한 성과에 대한 최근의 사례로는 총 559억을 소요하여 31개월의 공사기간

이후 지난 2013년 10월 준공되어 위탁관리되던 ‘대구시민회관 리노베이션’이 적합하다고 판단

된다. 동‘회관’은 한국자산관리공사(KAMCO)’에 의해 추진된 위탁개발 및 위탁관리사업으로서

준공 이후 적자가 지속되며, 당초 계획과는 달리 대구시가 대부분의 공사비를 부담(준공 이전 3

년간 129억원 지급)년했을 뿐만 아니라 운영비용도 지원하고 있다(준공 완료 후 20년간 매년 6

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따라서 수탁기관을 선정할 때에는 당연히 수탁신청기관의 관련분야에 대한 일반재산에 대

한 위탁관리능력, 개발계획, 자금조달능력 등을 종합적으로 판단하여 선정해야 할 것이다.

이는 수탁기관 내 상설조직 및 인력배치 계획, 투입인력의 재산관리 전문성, 실태조사에 대

한 이해정도, 일반재산의 최적 활용방안 제시, 전산시스템구축 및 활용과 지방행정정보시스

템 연계 등에 대한 능력 등이 포함된다.161)

제4절 인력과 조직의 전문성 강화

1. 경제적 유인제도에 의한 전문인력의 확보와 조직확대

전장에서 언급했듯이 2015년 현재 경기도의 공유재산 관리담당인원은 7명이다. 물론 시·

군의 공유재산관리담당관에게 관리업무의 상당부분을 위임하거나 분담하고 있는 상태를 고

려하더라도 소규모 인원으로 26조 1,474억원이라는 방대한 크기의 공유재산을 관리하고 또

한 효율성까지 기대하는 것은 무리한 요구라고 판단된다. 공유재산 관리업무의 원활한 처리

와 적극적 활용을 위해서는 담당조직의 확대개편은 불가피하다. 확대개편은 기존의 행정공

무원 중심의 관리체계를 지양하고 숙련된 운영인력이 충원되는 방향으로 보완되어야 할 것

이다.

우선 경기도 본청만이라도 공유재산의 관리･운영, 처분 등의 업무에서 효율적으로 인원을

활용할 수 있도록 재산관리 조직 정원을 재조정할 필요가 있다고 본다. 그리고 증원된 조직

을 재편하여 업부별·용도별 재산부서를 세분화해야 할 것이다. 예를 들면, 대부전담팀, 위

탁관리위탁개발전담팀, 무단점유·변상금부과팀 등으로 구분하여 업무의 집중을 통해 효율

화를 도모해야 할 것이다.

그러나 조직확대를 위해서는 무엇보다도 공유재산 관리부서로의 보직이동 기피현상을 해

소하는 방안이 전제되어야 한다. 본 연구에서는 그 방안을 3가지로 정리하여 제시하고자 한

다.

첫째, 예산을 증액시켜서 소규모라도 인력을 보강하고 업무추진비를 증액해주는 방안이

있다.‘관리업무’는 결국‘man-power’가 관건이다. 인력이 보강되어야만 개인의 업무처리

양이 경감되어야만 각장의 업무에 집중할 수 있어서 숙련도 증가와 생산성 제고를 기대할

수 있는 것이다.

억원씩 KAMCO에 지급예정). 게다가 KAMCO가 개발비용을 회수하지 못할 경우 5년내로 위탁을 연

장하거나 개발원리금을 상환해야 하고, 사업위험부담금도 책임져야 한다. 그런데도 KAMCO는 전

체 건축원가의 4%, 매년 전체 재산가액의 0.33%를 수수료로 수취하며 위탁기간 20년동안 초과수

익이 발생하면 결산 후 40%를 추가로 수취할 수 있다. 결국 매년 약 20억원정도를 대구시는

KAMCO에 지불해야 하는 상황이다. 상가임대입찰이 7회나 시행되었으나 모두 무산되어 임대수익

금은 전무인 상태여서 대구시가 수익금 보전용으로 KAMCO에 이미 25억원을 지출하기도 하였다.

보다 자세한 내용은 영남일보, 2015년 3.24일자 기사를 참조할 것.

161) 안전행정부(2013),「지방자치단체 공유재산 운영기준」,p.51의 별지 2-2호의 수탁기관선정, 심

사기준 및 평가서식을 참조할 것.

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둘째, 공유재산 관리업무에서 과실에 대한‘최소한의 안정장치’가 필요하다. 공유재산은

토지, 건물 등의 부동산이 대부분이며 부동산은 평균적으로 재산가치가 매우 높기 때문에

과실로 인한 피해금액도 상당히 큰 경우가 대부분이다. 따라서 관리담당자가 고의가 아닌

과실로 인해 불가피하게 소속자치단체 또는 제3자에게 재산상의 손해를 입힐 경우를 우려하

여 적극적 운영 대신 소극적 관리행태를 보이게 될 가능성이 크다. 따라서 이에 대비하여

그 피해를 최소화할 수 있는 안정장치가 필요하다. 예를 들면, 공무원‘재정보증보험’의

실효성을 강화하는 것도 하나의 방안이 될 수 있다.

셋째, 동기를 부여할 수 있는 경제적 유인제도가 필요하다. 관리업무의 생산성을 높이려

면 담당자의 사기가 고취되어야 하며 이를 위해서는 무엇보다도 동기부여가 필요하다. 통상

적으로 민간기업의 임금수준은 생산성에 근거를 두고 시장경제원리에 의해 결정되므로 생산

성이 향상되면 임금수준이 높아지는 경향을 보인다. 반면 공공부문의 임금수준은 그렇지 않

기 때문에 공공부문은 근무동기를 고취할 유인이 적다. 게다가 현재의 여건은 공유재산 관

리업무부서에 우수한 인력이 관심을 갖고 선호할 만한 요인이 별로 없다. 따라서 공유재산

업무의 생산성과 운영의 효율성의 제고를 위해‘실질적인 성과급’제도를 재편할 필요가 있

다고 판단된다.162)

운영실적이 우수하면 일정수준의 보상으로서 업무생산성 증대에 대한 동기를 부여하여 부

서간 또는 사업간 경쟁관계를 유도하는 구조를 형성시켜야 할 것이다. 예를 들어, 무주부동

산이 발굴되면‘국유재산’으로 귀속되는 현행 법을 고려하여 공유재산 관리부서에서 무주

공유재산을 발굴하고 그 재산이‘국유재산화’되면 중앙정부로부터 귀속된 국유재산가치의

일부를‘운영성과금’으로 지급받거나 또는 국유화된 재산의 일부를 양여받는 방식을 고려

할 수 있다. 이와 함께‘변상금부과’의 성과가 지대하다면 담당자들이나 담당부서에게‘비

용보전’또는‘특별성과금’을 지불할 것을 고려해야 할 것이다.

[표 5-1]에서 보듯이,「공유재산 및 물품관리법 시행령」에 의하면 광역단체가 각 운영방

식으로부터의 수입액의 일부를 기초자치단체에게 귀속시켜 공유재산 관리업무에 소요되는

경비를 보전하도록 규정되어 있다.‘귀속비중’은 최소 10%에서 최대 50%까지 보장되어 있

다. 따라서 비용보전의 명목으로 관리부서에게‘성과금’을 지급하는 것은 전혀 근거가 없

는 것은 아니라고 판단된다.

예산증액이나 금전적 보상이 곤란하면 그 어떤 형태라도 인사고과에 반영되어‘승진’에

어느 정도 기여할 수 있는 장치, 기타 ‘보상’이나‘상급’이 수반되어야 한다고 판단된

다. 예를 들어, 장기해외연수의 보장, 교육기회의 확대 등도 고려할 수 있다. 물론 실적을

공정하게 평가할 수 있는 계량화된‘성과지표’가 전제되어야 할 것이다. 공유재산관리와

관련되어 벤치마팅 할 수 있는 최근의 사례로는, 광주광역시의 사례가 적절할 듯 하다. 광

주광역시 북구는 위탁재산관리 효율성 제고를 위한 포상제를 실시하여 공유재산관리의 효율

162) 본 연구에서 말하고자 하는‘성과급제도의‘실질적’도입이란 의미는 약 16년전 공공부문의 성

과급도입 이후 성과급의 균등분배 등의 편법적 수법이 발생하는 등 제도의 근본취지에 걸맞는

성과가 나타나지 않는 현실을 의식했기 때문이다. 성과급의 편법적 수법 등 부정적 실태에 대한

자세한 설명은 최신 관련 언론기사를 참조할 것.

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성을 크게 신장시킨 바 있다.163)

[표 5-1] 공유재산 관리·처분에 따른 귀속비중

구분 자치단체 귀속비중

사용·수익허가 및 대부 사용료 및 대부료의 50%

변상금 변상금의 40%

매각

매각대금의 20%-30%

단,「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법

률」에 따른 보상금의 경우는 10%

관리위탁 관리위탁수입의 20%

신탁 또는 위탁개발

분양형은 수입액의 20%

임대형은 수입액 50%

혼합형은 수입액 20% - 50%

위탁관리 수입액의 20%

자료 :「공유재산 및 물품관리법 시행령」제10조

2. 전담부서인 (가칭) ‘공유재산관리 추진단’ 설립

만일 변상금부과, 체납처분 등의 비교적 단순 업무의 위탁관리가 가능해지고, 공유재산

관리부서의 인력보충이 가시화된다면 기회에 공유재산업무를 전담할 수 있는‘(가칭)공유재

산 관리추진단’의 신설을 적극 고려할 필요가 있다고 판단된다.

이미 전 페이지에서 설명했듯이, 공직자들의 특성상 담당자들의 정기적인 보직이전 또는

공유재산 관리업무로의 기피로 인해 전문인력이 부족한 상황이라면 업무공백과 업무지연을

보충하기 위해‘관리 know-how의 매뉴얼화’가 필요하다. 매뉴얼이 구축되면 그에 따라 체

계적으로 운용되는 공유재산관리 업무처리 속도가 증진될 것으로 기대된다. 본 연구에서는

그 매뉴얼을 구축하고 전담하여 운영하는 조직을‘추진단’으로 파악하고자 한다.

‘추진단’은 쉽게 말래 특정 사안에 대해 업무의 집중성과 효율성을 극대화하기 위해 구

축된 매뉴얼에 의해‘한시적’으로 운용되는 일종의‘TF(Task Force)팀’이라 할 수 있다.

이때‘한시적’으로 운용됨을 규정하는 이유는, 특정 사업이 종료되면‘추진단’은 다음의

사업추진시까지는 기존의 업무로 복귀하는 것을 의미한다.‘추진단’의 구성은 우선 인력이

163) 아주경제 2015.5.4.일자 기사

광주시 북구청은 공유재산 관리의 효율성이 인정되어 공유재산 매각대금 27% 귀속 및 포상금 등

인센티브를 받은 바 있다. 구체적으로 해당 구청은 위탁재산관리의 효율성을 제고, 대부수입 및

매각수입의 증대, 변상금 징수, 재산관리 시책 등에서 상당한 성과를 거둔 것으로 알려져 있다.

해당구청이 사용한 방법인 관내 모든 공유재산에 대한 전수조사를 통해 현장사진, 지적도, 이용

현황 등을 쉽게 파악할 수 있는 관리카드의 작성, 무단점유의 방지, 대부료 징수율을 높이기 위

한‘전 직원 책임징수제’를 실시한 점 등을 주목할 필요가 있다.

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현재보다 상당부분 보충되어야 하며 기존의 단순업무 처리담당자 이외에 외부의존성(소수의

민간전문가를 포함)이 확보되어야 하는 것이 관건이다.

따라서‘추진단’은 공유재산에 대한 취득·처분, 개발만을 전문적으로 수행할 수 있도록

부동산 권리분석, 지적측량, 회계, 감정평가사 등의 분야의 전문가로 구성되어야 할 것이

다. 비록 한시적이라도 운영기간동안‘추진단’구성원에 대해서는 가능한 범위 내에서 근무

혜택 또는 특별운영자금의 지원 등을 명문화해야 할 것이다.

운영의 중립성을 위하여‘추진단’의 구성원에는 특정사안의 결정에 한하여 한시적으로

민간의 전문가도 포함시켜야 될 것으로 판단된다.‘추진단’또는‘추진단’과 유사한 기능

이 강화된 관리전담부서가 신설되어 도내 각 시·군과의 통합 공유재산 관리체계의 더욱 강

화는 물론 위탁개발·위탁관리방식이 보다 용이해 질 것이고 각 방식에 대한 관리·감독의

빈도가 높아질 수 있으므로 공유재산 개발방식의 확대에 탄력성을 부여할 것이다. 즉 전반

적으로 공유재산 운영방식의 확대에 상당부문 기여할 할 것이라 기대된다. 물론 이에 대한

행정조직의 개편, 확대를 수반하거나 행정기구 및 정원 운영과 관련 규정과 자치법규 등의

개정이 필요하다.

동시에‘추진단’의 결성과 함께 광역-기초 자치단체 간 공유재산의 통합관리시스템을 공

유하여 관리결정의 신속함과 의사결정의 단일화를 달성할 수 있는 시스템구축에 대한 논의

를 신중히 고려할 필요가 있을 것으로 판단된다.

4. 공유재산관리 특별회계의 ‘신설’

현행「경기도 공유재산관리조례」에 의하면‘공유재산을 처분한 매각대금은 매각재산에

상응하는 새로운 재산조성비에 충당되도록’규정되어 있다.164) 그리고‘공익상 필요하고 재

정수익 증대를 가져 올 수 있는 재산은 이를 계속 보존∙관리하여야 한다’는 규정도 명시되

어 있다.165)

이렇듯 일반재산의 보존을 중요시하는 법령이 존재함에도 불구하고 일반재산이 계속 감소

하는 이유는 단지 매각이 지속된다는 것 이외에도‘대체토지조성기금’을 마련할 수 있는

제도적 장치가 구축되어 있지 않다는 점도 또 하나의 원인이 될 수 있다.

일반재산의 매각수입은 일반회계의 임시적 수입 중 재산매각수입으로 계상되고, 이에 따

라 일반회계의 다른 재원과 함께 통합되어 운영되고 있다. 즉 매각재산의 대금을 별도로 관

리하여 새로운 재산의 매입대금으로 사용할 수 있어야 일반재산의 감소를 방지할 수 있는

데, 그러한 제도적 장치가 없었기 때문에 결국 매각대금은 새로운 공유재산의 대체구입보다

는 부족한 지방재정을 보전하는 역할만을 수행한 것이다. 일반재산 매각대금의 일반재원화

가 지방정부의 재원부족을 일부 완화시켰을지 모르지만 결국은 일반재산의 지속적 감소를

초래한 것으로 볼 수 있는 것이다.

164)「경기도 공유재산관리조례」제10조

165)「경기도 공유재산관리조례」제9조

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한편 경기도의 일반재산의 상당부분이 소규모 토지로서 활용성과 수익성이 떨어지는 등

많은 문제점을 안고 있어 이의 집단화(‘합필’)가 필요하다는 점을 언급한 바 있다.「경기

도 공유재산관리조례」에서도‘합필’의 신청이 명문화되어 있다.166) 그런데 소규모 토지의

합필을 현실화시키려면 상당한 규모의 재원의 확보가 선제조건이다.

현재처럼 일반재산의 매각대금이 일반회계로 편입되는 한 합필에 필요한 자금확보는 당분

간 요원할 것으로 판단된다. 따라서 향후 안정적인 기금을 확보하여 일반재산의 대체구입을

추진하여 일반재산의 감소를 사전에 방지하고 일반재산의 집단화(‘합필’)를 달성하기 위

해서는 회계법 개정을 통해 매각대금, 대부료, 사용료 등을 재원으로 하는‘공유재산관리

특별회계’의 설치가 필요하다고 생각된다.

2015년부터 2019년까지 경기도의 중기 재정계획에 의하면 동 기간동안 총 17조 2,714억원

의 특별회계규모는 11개의 특별회계로 편성될 예정이다. 2015년에는 1개의 특별회계(경기도

신청사 건립 특별회계)가 신설될 예정이고, 5년의 계획기간 중 일부 특별회계는 종료될 예

정이다. 따라서 공유재산 특별회계의 신설이 용이하지는 않겠지만 각 관련부서의 합의가 이

루어지면 종료된 특별회계의 여백을 활용할 가능성은 결코 적지 않다고 판단된다.167)

한편 ‘공유재산 매각기금’이 조성되면 기금의 안정적 활용과 부가수입을 위해 세외수입

의 경상적 수입항목 중 이자수입항목을 적극 활용하여 이자수입을 기대할 수 있는 방안을

모색할 필요가 있다. 비록 수년간 우리나라는 저금리 기조 하에 있다고 하더라도 이자수입

은 소규모일지라도 안정성이 확보되는 만큼 이자수입을 결코 경시해서는 안될 것이라 판단

된다.

166)「경기도 공유재산관리조례」제60조

167) 경기도(2015),『2015-2019 중기 재정계획 』, p.23

동『계획』에 의하면 경기도의 특별회계는 공기업 4개(지역개발기금, 판교테크노밸리, 고양관광

문화단지, 고덕국제화계획지구)이며, 기타 7개(의료급여기금, 팔당호관리, 광영교통시설, 학교

용지부담금, 임진강유역댐 주변정비, 도시재정비촉진, 지역균형 발전)의 특별회계로 구성되어

있다.

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제6장 결론 및 정책제언

제1절 요약 및 결론

지방행정이 성공적으로 수행되려면 무엇보다도 행정수행에 필요한 소요재원을 지방자치단

체가 스스로 조달해야 한다. 즉 지방자치제를 정착시키려면 지방자치단체가 자주재원을 확

보해야 하며 이를 위해서는 지방재정의 자율성보장과 함께 재원조달수단도 수립되어야 한

다.

민선 6기인 현재의 경기도는 일명‘Next 경기’라는 모토 하에 도정 10대 중점정책을 계

획·추진 중에 있다.168) 이외에도 사회안정망 구축, 막대한 규모의 예산지출이 불가피한 대

규모 사업 등 시행되어야 할 각종 정책들이 산적되어 있다. 반면 계속되는 경기침체로 인한

지방세입이 둔화되고 있어서 재정압박은 가중되는 상황이다. 따라서 경기도는 숙원사업을

비롯한 지방행정 달성을 위한 소요재원을 어떻게 충당할 것인가가 핵심 과제인 것이다.

2015년 현재 경기도의 재정자립도는 60.7%로서 행정업무 수행에 필요한 재정수입을 자체

재원으로 완전히 충족시키지 못하고 있어서 여전히 중앙정부로부터의 지원금, 지방채 등의

의존재원의 비중이 높은 실정이다.

취약한 지방재정력을 보강하기 위해서는 당연히 지방세입 기반을 강화할 수 있는 대책수

립이 필요하다. 개선방안으로는 새로운 세원을 발굴하거나 기존의 세입구조를 개선하는 것

이 가장 이상적이다.

그러나 지방세입구조를 개선하거나 새로운 지방세원을 발굴하는 것은 법률 개정과 사회적

합의도출 등이 요구되는 매우 어려운 장기 과제이다. 따라서 비교적 현실가능성이 높은 세

외수입에서의 세원발굴이 차선책으로서 선택될 가능성이 크므로 세외수입의 획득이 가능한

‘공유재산’의 중요성이 강조되고 있다.

즉 경기도가 지방교부세, 보조금 등의 중앙정부로부터의 재정지원에 대한 높은 의존도를

극복하기 위해서는 스스로 가능한 범위 내에서 자체 재원을 확보해야 하는데‘공유재산’이

이를 위한 효율적 수단이 될 수 있다는 것이다.

2015년 6월 현재 경기도의 공유재산 평가액은 총 26조 1,474억원의 막대한 규모임에도

불구하고 재산임대수입은 70억 7,867만원으로 경상적 세외수입 750억 6,154만원의 9.4%에

불과하다. 따라서 기존 재산규모의 변동없이도 그리고 동일 재산에서도 재산임대수입을 증

대시킬 방안이 모색되어야 한다.

최근까지 공유재산의 효율적인 운용에 대한 합리적인 개선방안에 대해서 다수의 연구가

수행되어 왔지만, 주로 회계적 측면이나 법률개선 측면 등에서 집중되어 왔다. 본 연구는

168) 도정 10대 중점정책은 1)굿모닝버스, 2)골든타임 5분, 안전한 경기도, 3)일자리 넘치는 경기도,

4)사회적 경제의 허브, 경기도, 5)따복공동체, 6)빅파이 프로젝트, 7)플러스복지, 8)미래도시

경기북부, 9)대한민국 1박2일, 10)상생과 통합의 경기도. 이에 대한 상세한 내용은 경기도청

(2015), 『2015-2019 중기지방재정계획』, pp.15-16을 참조할 것

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기존의 연구방향과는 달리 경제이론적 측면에서 접근하여 공유재산의 기능과 경제이론에 의

한 공유재산을 분류하고 그 성격을 재조명하여 일정한 시사점을 도출하고자 하였다.

구체적으로 소비의 경합성과 배제불가능성 기준, 용도와 수요의 탄력성 기준, 시장구조

기준, 공공성 및 외부효과 기준 등에 의해 공유재산의 종류와 특성을 분석하고 효과적인 공

유재산 운영 개선방안을 위한 시사점을 얻고자 하였다.

그와 함께 현재 경기도 공유재산의 관리제도의 현황과 문제점을 종합적으로 검토하고, 민

간경영기법의 도입에 근거하여 경기도의 현실에 적합한 공유재산의 효율적인 운영방안을 도

출하고자 하였다.

연구결과, 기존의 경기도의 공유재산 운영방식은 여러 측면에서 운영의 효율성을 기대하

기에는 곤란한 여러 가지 한계점이 발견되었다.

첫째, 현행 공유재산의 운영방식은 주로 법령에만 의존할 뿐 시장경제원리의 장점이 제대

로 도입되고 있지 않다는 것이다. 구체적으로, 시장경제원리의 핵심인‘경쟁’,‘가격기

능’,‘경제적 유인제도’,‘수평관계에서의 자율거래’개념 등이 운영방식에 적절히 활용

되지 못하고 있다. 예를 들어, 공유재산 관리업무담당자의 성취의욕을 자극할 수 있는‘성

과급제도’등의 경제적 유인제도가 제대로 구축되어 있지 않다.

‘양여’방식의 경우, 수평적 거래에 근간을 두는 수요·공급의 원리대신 수직관계에 있는

상·하 기관 간 증여방식이 운영의 원칙으로 설정되어 있으나 그나마 전혀 운영되지 않고

있기 때문에 공유재산의 가치증대를 기대하기 곤란한 실정인 것으로 조사되었다. 위탁관리

및 위탁개발방식의 경우, 경쟁입찰에 응찰할 수 있는 수탁자격을 지닌 업체는 소수에 불과

한‘과점시장’의 특징이 발견되는 등 공급독점시장에서의 폐해 또는 정보의 비대칭성에 기

인하는‘대리인(관리담당자)’의 불성실 관리가 우려되기도 하였다.

이외에도 일반재산의 대부방식의 경우, 가격에 해당되는‘대부료’가 민간시장에서의 시

세가 제대로 반영되지 못하는 공시지가를 기준으로 요율이 설정되고 있으며, 대부분 하한선

에서 그 가격이 결정되는 등의 사실상 경직된 산정방식이 고수되고 있어서 사실상 최저가격

제의 비효율성이 발현될 것이 우려된다.

둘째, 현행 경기도의 공유재산 운영방식은 민간경영기법의 도입에 소극적인 것으로 나타

나고 있다. 그 근거로서 행정재산을 관리위탁방식으로 운영하는 행정재산의 규모에 비해 일

반재산을 대상으로 수익성과 재산의 활용가치증대를 기대할 수 있는 위탁관리방식, 신탁관

리 및 위탁개발방식의 운영실적은 극히 소수이거나 전혀 없는 상태이다.

반면 비교적 운영이 용이한 행정재산의 사용·수익허가 그리고 일반재산의 대부방식은 위의

방식의 성과에 비해서는 상대적으로 큰 규모이지만 여전히 소극적으로 운영하고 있기 때문

에 그 잠재력에 비해 거의 매년 별다른 신장세를 보이지 못하고 있다. 가장 용이한 세외수

입확보방식인 일반재산의 매각도 공시지가가 낮은 소규모 필지에서 집중적으로 발생하고 있

어서 그 실적도 크지 않을뿐더러 매각건수도 점차 감소되고 있어서 매각대상의 고갈이 우려

되고 있다.

셋째, 행정목적으로만 사용될 수 있는 행정재산은 공유재산의 거의 대부분을 차지하고 있

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으나 수익성을 기대할 수 있는 일반재산의 비중이 너무 낮아서 세원발굴에 어려움을 겪고

있는 것으로 조사되고 있다. 게다가 공유재산과 직·간접적으로 연관되는 법률이 상당히 많

기 때문에 각종 규제가 적용되어 세원으로서의 공유재산 발굴에 어려움이 가중되고 있다.

그로 인해 단기적으로 세외수입의 증대를 기대하기는 어려운 실정이다.

넷째, 공유재산 관리를 담당하는 부서의 규모가 지나치게 소규모로 편제되어 있어서 담당

자들의 업무과중으로 인해 공유재산 운영과 관련된 전문지식의 습득과 know-how축적을 기대

하기가 곤란한 실정이다. 경기도 본청의 경우 7명이라는 소수의 인원이 공유재산 관리를 전

담하는 만큼 정확한 실태조사에 근거하여 정확한 공부 자료의 작성, 무단점유의 적발과 변

상금 부과 등의 공유재산 관리의 기초적인 업무수행에서도 정확성과 효율성을 기대하기가

어려울 것으로 판단된다.

다섯째, 공유재산과 관련된 법률적 측면과 회계적 측면에서도 운영의 효율성을 제고하기

가 곤란한 점이 발견되고 있다. 공유재산의 취득과 처분과 관련되어 반드시 심의를 거쳐야

하는‘공유재산심의회’의 경우, 최근 4년간 20회 운영되어 66건을 심의하였으나 단 1건만

부결되어 원안가결률이 98.5%에 이르는 등 다분히 형식적으로‘심의’기능의 실효성이 의문

시된다. 또한 공유재산으로부터 획득한 세외수입은 일반회계로 편입되므로 특정 목적이 아

닌 일반적인 목적으로 지출될 수 밖에 없는 구조여서 설사 특정의 일반재산으로부터 재원을

얻었다 하더라도 경기도가 목표로 하는 대규모 사업에 투입할 수 없는 실정인 것으로 나타

나고 있다.

그 이외에도 여러 가지 운영의 효율성을 저해할 수 있는 한계점이 지적될 수 있겠으나 위

에 간략히 언급한 다섯 가지의 문제점은 향후 반드시 개선되어야 할 핵심과제라 할 수 있

다.

본 연구에서 내리고자 하는 결론은 현재의 여러 가지 공유재산 운영방식으로는 경기도의

숙원과제인 세외수입의 증대를 통한 재원확충을 크게 기대하기 곤란하다는 것이다. 따라서

지적된 한계점을 극복하려면 관련 법령 및 제도개선과 함께 시장경제원리에 근간을 두는 민

간경영기법의 도입 및 확대가 중요하다고 판단된다.

제2절 정책제언

본 연구에서 제시하고자 하는 정책제언들은 다음과 같다.

첫째, 공유재산의 운영의 효율성을 제고하려는 제도개선의 기본 방향은 시장경제원리를

지향해야 한다는 것이다. 구체적으로 위탁관리 및 위탁개발방식에서 진입장벽을 완화하여

경쟁체제를 도입해야 할 것이다. 또한 지방자치단체가 기존의 생산요소의 독점공급자로서

수요자에게 공유재산을 공급하는 수직적 개념에서 탈피하여 수요자와 대등하게 공유재산을

거래하는 수평적 거래개념이 필요하다고 판단된다.

수요자를 중시하는 거래방식을 강조하여 상품으로서의 공유재산 가치를 증대시켜 그 수요

를 증대시킬 수 있는 방안도 모색되어야 할 것이다.

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현재 경직성을 보이고 있는 대부료산정에 신축성을 부여해야 할 것이다. 수요 및 공급의

탄력성 및 접근성 등 토지이용의 효용 등의 여러 기준들을 적용시켜 용도별로 대부료의 현

실화가 필요하다. 세외수입 증대는 물론 자원남획현상을 근절하기 위해서라도 무상으로 운

영되는 도립공원 등의 보존용재산과 무상 임대되고 있는 공공용재산에 적정가격을 부과하여

유료화로 유인하고 무단점유에 대한 변상금 부과조치를 강화해야 한다.

둘째, 세외수입증대를 위해서는 무엇보다도 세원발굴이 중요하다. 따라서 세원발굴에 효

과적인 수단을 모색하여 적극적으로 추진해야 할 것이다. 우선 보존가치가 낮거나 활용도가

저조한 행정재산을 찾아내어 수익성 대상인 일반재산으로의 용도전환을 신중히 그러나 긍정

적으로 검토해야 할 것이다. 공유재산 중 행정재산의 비중이 절대적이며 일반재산은 지속적

으로 매각해왔고 매각이 제한된 경우도 다수이기 때문에 판매할 수 있는 재화의 규모가 제

한되어 있는 만큼 행정재산의 용도폐지 및 용도전환은 중요한 과제라 판단된다. 그러나 현

행 법률체계상 행정재산의 일반재화로의 전환이 용이하지 않은 만큼 필요할 경우 가능한 범

위 내에서 관련 조례의 개정도 고려해야 할 것이다.

관리측면에서 불필요한 행정력이 낭비되는 소규모 필지들이나 활용가치가 낮다고 판단되

는 공공용 재산은 지목을 변경하거나 용도별·유사기능별로‘합필’하여 관리의 집중도를

높여서 전체적으로 관리담당관들의 행정력 축적에 도움을 주어야 할 것이다.

셋째, 전수조사 방식의 전면 실태조사를 실시하여 활용도가 낮고 관리비용은 지속적으로

소요되는 경제성이 낮은 일반재산은 매각하거나 집단화하여 그 가치를 높여 다시 매각하는

방식이 필요하다. 예컨대, 그 대상으로는 공사가 완료된 도내의 여러 곳에 산재된 도로주

변, 소규모 미개발토지 등의 일명‘자투리 땅’이 적합하다고 판단된다.

넷째, 현행 관리체계에는 포함되어 있으나 사실상 그 운영실적이 미미한 위탁관리·위탁

개발방식의 전격적인 활용이 필요하다. 양 방식은 행정력 및 관리비용 절감효과를 유발할

수 있으며, 운영대상의 소유권이 수탁기관에게 이전되는 신탁관리방식 보다는 소유권은 경

기도가 소유한 상태에서 관리·감독의 권한이 보장되어 있기 때문에 공익성, 비축자원의 보

전측면에서 적합하다고 판단된다. 그러나 사업 시행이전에 타 지역에서의 성공 사례와 부실

운영사례를 모두 참조해야 할 것이며 수탁기관 선정과정에서 공정성과 적합성 등을 철저히

점검하여 운영의 안전성을 도모해야 할 것이다.

다섯째,‘man power’의 확보가 제도운영의 결정적인 요건인만큼 공유재산 관리부서의 확

대가 아주 중요하다고 판단된다. 인력보충을 통한 조직확대가 이루어지면 기존의 담당자들

의 업무과부하를 경감시켜서 운영의 숙련도가 높아지고 전문인력화되면 결과적으로 공유재

산 운영효율성 증대에 크게 기여할 것으로 판단된다. 또한 관리부서가 확대되면 가용인력의

동원이 보다 용이해지므로 실태조사가 더욱 정밀해지면서 무단점유의 규제, 세원발굴 등의

연관업무가 이전보다는 효율적으로 운영될 것으로 기대된다.

그런데 관리부서의 확대를 달성하려면 조직 내부에서의 지침뿐만 아니라 담당관들의 공유

재산 담당부서로의 기피현상을 해소하면서도 기존 관리담당자들의 업무성취의욕을 고취시키

는 방안을 구축하는 것도 중요한 과제이다. 이를 위해 경제적 유인방안을 재고해야 할 것이

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다. 구체적으로는 인사고과로의 반영, 부서예산의 증액이나 성과급제도의 실질적 도입 등이

도움이 될 것으로 예상된다. 보다 적극적인 조직개편으로는 한시적으로라도‘(가칭)공유재

산관리추진단’이라는 부서를 신설하여 공유재산 운영을 전담시키는 것도 고려해볼 필요가

있다고 판단된다.

여섯째, 공유재산으로부터의 세외수입을 특정의 경기도 숙원사업에 전용할 수 있도록 공

유재산 특별회계를 신설하거나 공유재산 특별기금을 설치하는 방안을 결코 배제해서는 안될

것이다. 물론 이같은 것을 성사하려면 관련 법률 및 조례 개정을 반드시 거쳐야 하므로 시

일을 두고 관련 부서에서 신중한 논의 및 합의도출이 전제되어야 할 것이다.

위와 같은 방향 하에서 모색되어야 할 여러가지 제도 개선방안은 서로 밀접한 관계를 가

지고 있으므로 제도 전반을 정비한다는 차원의 종합적인 접근이 필요하다. 공유재산 운영방

식이 제대로 정비되고 실효성을 거두기 위해서는 각각의 개선방안이 상호 연계되어 전체로

서의 체계를 갖추어야 하기 때문이다.

제3절 연구의 한계

본 연구는 공유재산 운영방식의 개선방안을 시장경제원리와 민간경영기법의 도입에 방점

을 두고 있다. 이미 앞에서 언급했듯이, 비록 유사제목의 선행연구가 다수 있었지만 대다수

의 선행연구는 주로 회계적, 법률적 시각에서 공유재산에 대해 접근했기 때문에 본 연구와

는 출발점이 서로 다른 만큼 공유재산 운영개선안에 대한 결론도 상당한 차이를 보일 수도

있을 것이다. 이와 함께 시장경제원리를 공유재산관리라는 제도적·법률적 틀로 다소 무리

하게 유입시키는 과정에서 여러 가지 논리적 모순이나 해석의 한계가 지적될 수 있을 것이

다.

한편 공유재산과 관련된 자료를 획득하는 과정에서 외부에서 접근가능한 자료와 경기도

내부자료와의 불일치 또는 시차 및 상이한 기준점 등은 연구의 혼선을 유발하기도 하였다.

동시에 물건과 권리 등을 포함한 공유재산 전반에 대한 연구분석의 최초 의도와는 달리 시

간적 제약이나 자료획득의 어려움, 연구자의 능력 부족 등의 이유로 인해 연구·분석은 주

로 토지 및 부동산에 집중된 것도 연구의 한계점으로 지적될 수 있다.

이같은 한계점들은 향후에 진행되어야 할 유사연구의 해결과제에 추가되어야 할 것이다.

공유재산의 중요성을 감안하면 앞으로도 그 운영의 효율성 증대와 관련된 연구는 계속되어

야 하며 개선방안에 대한 논의도 지속적으로 수행되어야 할 것으로 판단된다. 지방자치단체

의 재정자립도를 공유재산을 활용하여 어느 정도 개선시키려는 난제를 해결하려면 제도측면

에만 집중하지 말고 좀 더 거시적인 측면에서 경제전반의 동향, 각 산업 및 여러 생산요소

시장의 전반적인 상황으로의 접근도 신중히 고려하는 것이 바람직하다고 판단된다.

또한 우려되는 것은 공익성을 배제한 채 단순히 세외수입의 증진만을 위해 무분별하게 공

유재산의 활용도를 제고하려는 시도이다. 공유재산은 수익성 재화이기도 하지만 비축자원의

기능, 공공재적 기능도 강조되는 재화이므로 재정자립도의 증진을 위한다는 취지 하에 공유

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재산을 개발하거나 남용하는‘이벤트성 사업’의 절제가 필요하다고 판단된다. 지방자치단

체는 세외수입의 증대가 당면과제라 하더라도‘해야 하는 일’과‘해서는 안되는 일’을 명

확히 구분하여 시행해야 할 것이다. 따라서 민간경영기법의 무리한 도입으로 인한 부작용을

최소화하는 안정장치가 이론적·실무적 사전검토 과정에서 구축되어야 할 것이다. 공공부문

과 민간부문은 성격과 운영방식에서 차이가 있을 뿐 그 차이로 인하여 민간경영기법은 공공

부문의 행정서비스보다 생산성이 높다는 등의 일방적 우월감은 경계해야 할 것이다.

결론적으로 말해 공공부문에는 공유재산의 운영의 효율성을 위해 민간경영기법의 상대적

인 비교우위 또는 장점을 선별·도입하여 수요자에게는 필요로 하는 서비스를 적시에 제공

함과 동시에 세외수입의 확충에 기여하여 미래의 환경변화에 신축적이고 유연하게 대응할

수 있는 자산을 구축하는 시스템이 필요하다는 것이다.

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경기도의회 GYEONGGI PRαJNOAL ASSEMBLY