2006-11-1 1

정보통신정책 제 18 권 20호 통권 404호

공공부문 정보화사업 계약제도 개선방안

김 도 승*

1)

오늘날 우리나라 정보화의 부신 발 은 그간 정부가 의욕 으로 추진해 온 자정부지원사업 등 공공 정보화

사업의 성과라 해도 과언이 아니다. 최근 정보통신부는 소 트웨어사업 계약조건, 공공 SW 사업 리감독 기

등 정보화사업을 공정하고 효과 으로 추진하기 한 각종 제도를 발표하 으며 이는 소 트웨어 산업 육성과도

한 련이 있다. 이에 본고에서는 정보화사업의 발주․계약과 련한 주요 이슈에 해 법제도 황을 살펴보

고 그 개선방안을 논한다.

목 차

Ⅰ. 논의의 배경 2. 상의 공정성 제고

Ⅱ. 공공 정보화사업의 특성 3. 제안서 보상제도 도입

1. 계약목 물 확정의 곤란 4. 소 트웨어사업 표 계약서 마련

2. 물품과 용역의 일 발주 5. 무분별한 과업변경 방지와 가지 문제

3. 기 타 6. 소 트웨어사업 리․감독에 한 일반기 마련

Ⅲ. 주요 이슈와 개선방안 7. 산출물에 한 지식재산권 귀속 문제

1. 입찰 공고의 정성 제고 Ⅳ. 맺음말

Ⅰ. 논의의 배경

’90년 반부터 국가정보화종합계획을수립하고 범국가 으로 정보화를 추진한 결과 재

우리나라의 반 인 국가정보화 수 은 세계 3 로 평가받고 있다.1) 이 같은 성과는 국가정

연락처: * 한국정보사회진흥원(구, 한국 산원) 자정부지원단 자정부기획 선임연구원

(02) 2131-0281, dskim@nia.or.kr

1) 세계 각국의 자정부 수 을 평가하는 가늠자 역할을 하는 국제연합의 ‘ 자정부 비지수(e-

government readiness index)'는 2006년 재 우리나라 자정부 수 을 세계 5 로 평가하고

있으며, 美 라운 학 공공정책센터는 년 198개국, 1,782개 정부 웹사이트를 상으로 인터넷

을 이용한 공공정보 온라인 서비스제공 수 등을 측정한 결과 세계 1 로 평가하 다.

(http://www.insidepolitics.org/egovt06int.pdf)

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보화의 요정책을 자정부 고속통신망구축, 자정부지원사업 등 공공부문 정보화사업을

통해 막 한 재정(’06년 기 3.2조원)을 투입하여 극 으로 추진한 결과라 할 것이다. 그

런데 성공 인 정보화 사업추진을 해서는 합리 이고 공정한 사업발주체계 효과 인 계

약 리제도와 이를 양분으로 성장하는 세계수 의 산업기반이 필수 이다. 허나 우리 국가계

약제도는 물품구매, 건설공사 등에 한 발주체계를 기본틀로 구성되어 소 트웨어개발, 시

스템통합 등 정보화사업의 특성을 고려한 사업 발주 계약의 제도 기반이 미비한 실정이

다. 때문에 건설공사계약이나 일반 용역계약과 다른 정보화 사업이 가지는 특성으로 인해 발

생하는 각종 특수문제를 신속하고 효과 으로 처리하지 못하는 경우가 있으며 이는 소 트웨

어산업2) 등 IT산업의 성장을 해하는 주요 요인으로 지 되고 있다.

3) 이러한 가운데 최근

정보통신부가 소 트웨어산업 육성 차원에서 소 트웨어사업 표 계약서, 공공 SW사업

리감독 지침, 공공 SW사업 우수제안서 보상기 등을 추진하고 있어 정보화 사업 계약제도

에 새로운 환기를 마련하고 있다. 이에 본 고에서는 공공 정보화사업의 계약제도와 련하

여 재 논의되고 있는 주요 이슈를 련 제도와 함께 살펴보고, 나아가 그 개선방안을 살펴

으로써 공정․투명하고 효과 인 정보화사업 계약제도를 마련하는데 기여하고자 한다.

Ⅱ. 공공 정보화사업의 특성

공공부문 정보화사업(이하 ‘정보화사업’)의 발주 계약 리에 있어 제기되는 문제는 근

본 으로 정보화사업이 가지는 건설공사나 일반 기술용역과는 다른 특성에서 비롯되는 측면

이 있다. 따라서 본격 인 논의에 앞서 정보화사업의 사업 , 계약 특성을 살펴볼 필요가

있다.

1. 계약목 물 확정의 곤란

정보화사업에서 발주자는 소 트웨어개발 등 사업추진을 한 문기술지식이 부족한 반

면, 사업자는 발주자가 소 트웨어개발로 구 하고자 하는 업무에 한 정보 이해가 부족

한 정보의 편재가 존재한다. 더욱이 정보화사업은 사업이 진행되어가면서 발주자의 요구사항

2) 국내 소 트웨어산업(디지털콘텐츠 포함) 시장규모는 22조 6,000억원으로 추산되며(2005년 기 ),

오는 2008년에는 40조원 규모로 성장할 망이다(SW통계자료집, 한국소 트웨어진흥원, 2005).

3) 공공부문 정보화 사업과 IT산업과의 연계성에 해서는 자정부 포커스 제2호, ｢ 자정부사업

과 IT산업 육성｣, 2006. 9 참조.

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이 발 ․구체화되는 경향이 있어 사업으로 달성하려는 계약목 물이 사 에 명확히 정의되지

못하고 사업수행 조정되는 경우가 빈번하다.4) 때문에 빈번한 과업변경으로 인한 납기 지

연 내지 추가 가 지 의 문제, 하자보수와 유지보수의 구분이 모호해지는 문제, 사업완료여

부에 한 발주자와 개발자의 이견 등 계약문서의 해석과 용에 있어 분쟁발생 가능성이 크

다. 따라서 계약체결 단계부터 소 트웨어개발과정 나아가 구 된 시스템을 운 하는 단계

에 이르기까지 발주자와 사업자간의 원활한 의사소통과 력이 사업의 성공을 좌우한다고 해

도 과언이 아니다. 이 듯 정보화사업은 발주자와 개발자간의 상호 력이 매우 요하며, 소

트웨어개발은 용기술 방법론의 다양성 등을 제로 하기 때문에 계약 이행 에 당

사업자가 아닌 다른 사업자를 통한 사업수행이 매우 곤란하다. 때문에 정보화사업에서 계약

의 해제 는 해지는 거의 발생하지 않으며, 용역수행과정에서 발생한 문제가 사업종료시

에서 검사불합격, 지체상 부과, 사업비 정산 등으로 갈등이 극 화되는 경향이 있다.

2. 물품과 용역의 일 발주

정보화 사업은 장비나 단품 패키지 소 트웨어 도입과 같은 구매계약과 소 트웨어개발,

컨설 (BPR/ISP), 시스템 설치 통합, 시스템 운 등과 같은 용역계약이 함께 일 하여

발주되는 것이 일반 이다.5) 이러한 일 발주 방식을 채택하는 이유는 발주자의 계약체결

사업 리의 효율성을 고려하고, 정보화사업은 하자발생시 장비와 SW간 책임소재를 가리기

힘들고, 무엇보다 개발 장비도입의 각 요소가 유기 으로 연 되어 추진되어야 하는 특성

을 고려할때 각기 다수의 계약체결 형태는 상호 력 유인에 취약하기 때문이다.6)

3. 기 타

정보화사업은 장비 도입, 소 트웨어개발, 시스템 구축 등이 함께 이 지는 시스템통합사

업이 주를 이루기 때문에 계약이행에 있어 IT서비스 사업자를 심으로 각 해당 사업부분의

4) 정보화사업, 특히 SI사업의 계약 특성에 한 보다 자세한 내용은 계경문, SI계약의 법 성격

에 한 연구, 한국SI학회지 제2권 제2호(2003. 11), 31면이하 참조.

5) 국가를당사자로하는계약에 한법률시행령(이하, 국가계약법시행령) 제16조제2항 참조.

6) 그런데 “SW 제값주기”의 일환으로 하드웨어와 소 트웨어를 분리발주해야 한다는 목소리가 있

다(2006년 5월 18일자 자신문, “SW강국으로 가는 길(7) 법제도 꼼꼼히 살펴보기②분리발주”

참조). 그런데 정보화사업 특성상 H/W와 S/W가 고도로 연계되어 추진되고 시스템에 문제가

발생할 경우 이에 한 원인이 복합 이어서 책임소재를 가리기 어렵다는 을 감안할 때 공공

부문 계약 실상 분리발주가 가능한 사업은 제한 일 수 밖에 없을 것이다.

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문사업자들이 공동계약 는 하도 계약7)을 통해 용역을 함께 수행하는 것이 일반 이다.

통상 형 IT서비스사업자가 주사업자가 되어 각 요소별 문 사업자와 공동수 체(컨소시

엄)를 구성하여 입찰에 참가하여 계약을 이행하게 된다. 이러한 사업자 구성은 발주자에게는

사업 리의 편리성을 제공하는 반면 형 IT서비스업체가 참여 SW 문업체에 해 무리한

가격인하를 요구하는 문제, 소업체에 한 불공정하도 문제를 발생시키는 요인이 되고

있다. 계약제도 개선에 있어 이를 지 하는 이유는 이러한 문제가 결국 사업의 품질을 하시

키고 궁극 으로 실패율을 높이는 원인이 되기 때문이다.

한편 소 트웨어 기술의 고도 문성 짧은 주기, 소 트웨어의 무형성, 복잡다양성 등으

로 분쟁이 발생할 경우 재 등 통 분쟁해결방법은 신속하고 효율 인 해결장치로 기능

하기 어려우며 분쟁을 미연에 방지할 수 있는 제도 장치를 마련하는 것이 요하다.

Ⅲ. 주요 이슈와 개선방안

이하에서는 공공정보화 사업의 발주 계약 차를 개 하고 각 계약단계별 주요 이슈와

제도 황을 살펴보고 그 개선방안을 논한다.

<표 1> 정보화사업의 계약 차 개

정보화기획

산편성⇒

발주

비⇒

사업자

선정 ⇒ 계약 ⇒

사업

리 ⇒ 감리 ⇒ 종료 ⇒

유지

보수

구 분 수행 내용

정보화기획

산편성

－사업의 타당성 분석 산 산정

－자체 분석 는 용역 발주(정보화 략계획 수립) 등을 통해 수행

발주 비－사업의 목 , 범 등 주요내용 구체화(사업계획서 작성 검토)

－사업자 선정시 발주자의 요구사항을 정리한 제안요청서 작성

사업자 선정 －입찰서 가격평가 제안서 기술평가

－ 상후 사업자 선정(‘ 상에의한계약체결기 ’ 수)

7) 정보화사업에 있어 하도 이 빈번하게 발생하는데, 이는 사업자가 제안서 기술평가시 투입인력 부

분에서 높은 수를 받기 해 자사( 는 컨소시엄) 소속 인력 외 다른 업체 인력까지 추가로 제

안하는 경향(사업 제안시부터 하도 이 정됨), 로젝트성이 강한 정보화사업의 특성상 사업

자가 사업을 한 인력을 모두 상시 채용하여 투입하기 보다는 필요시 하도 을 통해 인력을 보

충하는 IT업계의 노동 실, 사업자가 하도 업체를 통해 수주한 가보다 염가로 개발용역을 추

진함으로써 사업추진시 발생한 손실을 보 하거나 사업 이윤을 극 화하려는 경향 때문이다.

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구 분 수행 내용

계약－계약서(계약서, 과업내용서, 산출내역서 등) 작성후 계약 체결

－계약체결후 사업자는 사업수행계획서, 품질보증계획서 등 제출

사업 리

－사업자는 소 트웨어개발, 시스템 구축, 장비도입 등 계약이행

－발주자는 과업 리(진도 리 변경 리, 품질 리, 인력 리, 기타 사업 련

이슈 처리 등)

감리

－용역의 품질 리 정한 이행여부 확인을 한 문기 (감리법인)에 의한 감리

수행(‘정보시스템의효율 도입 운 에 한법률’의 제정으로 ’07년부터는 일정

규모 이상의 공공정보화 사업은 감리의무화)

종료－용역완료후 검수를 통해 사업 종료(불합격시 지체상 발생)

－사업비 정산(과업내용 축소에 따른 정산, 직 경비 정산 등)

유지보수－소 트웨어 업그 이드 등 사용자의 유지보수 요구사항에 따른 유지보수 계획

수립 시행

1. 입찰 공고의 정성 제고

가. 논의 배경

발주자는 사업계획이 마련되면 입찰에 한 사항을 일정기간 공고하고8) 사업자의 입찰을

수한다. 이때 발주자의 주요 요구사항과 사업자 선정기 을 담은 제안요청서(RFP)를 공

개한다. 그런데 이때 발주자의 요구사항 사업자선정 기 이 명확하지 않거나 부 한 입

찰참가자격을 포함하고 있을 경우 입찰 차의 혼선과 갈등이 야기될 수 있다.9) 따라서 입찰

공고 에 해당사업에 한 구매규격 등 발주자 요구사항과 사업자 선정기 을 일정기간 공

개하여 입찰 차를 효과 으로 운 하고 사업자간 공정한 경쟁을 유도할 필요가 있다.

나. 입찰공고 사 공개제도 도입

조달청은 수된 수요기 의 구매 규격서를 5일간 공개하고 련의견을 수렴하는 ｢구매규

격 사 공고제도｣를 운 하고 있으나,10) 조달청을 통하지 않는 국가나 지방자치단체, 공공기

8) 국가계약법시행령 제8조, 제36조 참조. 입찰공고는 지정정보처리장치(www.g2b.go.kr)에 공고

함이 원칙이며 상에 의한 계약을 체결하는 경우 제안서 제출마감일의 일부터 기산하여 40

일 에 입찰공고해야 한다. 다만 “사업규모, 난이도 는 계약체결의 긴 성”으로 인하여 필요

한 경우에는 10일 까지 공고할 수 있는데, 사업규모 등에 한 개념이 불명확하여 공고기간이

충분히 확보되지 못할 우려가 있다.

9) 컨 특정 소 트웨어만을 납품토록 하거나 일정한 실 이 있는 업체만을 입찰할 수 있도록

하는 경우 등이다(2006년 10월 31일자 자신문 3면 “합참지휘통제 기반사업 불공정거래시비

휘말려” 참조).

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등의 정보화사업에는 이러한 사 공개 차가 마련되어 있지 못하다. 이와 련하여 자

정부지원사업에서는 사업 추진의 공정성, 투명성 제고를 해 2006년부터 ｢사업계획서 사

공개제도｣를 시행 이다.11) 즉, 사업계획서를 입찰공고 에 10일간 자정부사업 홈페이지

(http://egov.nia.or.kr)를 통해 공개12)하고 있는데, 이때 H/W나 S/W의 규격 뿐만 아니라

사업계획, 입찰참가자격 제한 등 사업 련 주요 정보 일체를 사 에 공개하고 있다. 이를 통

해 불합리한 제한 등 독소조항을 미연에 방지함은 물론 입찰 보의 효과도 있어 소기업의

정보소외 상 해소, 제안서 비기간의 실질 인 연장 효과를 가져오고 있다.

따라서 공공부문의 정보화사업의 경우에도 입찰공고 에 사업계획, 사업자 선정 기 등

을 일정기간 투명하게 공개하도록 입찰참여의 기회 균등을 도모하고 문제 요인을 미연에 제

거하여 공정한 경쟁을 유도할 필요가 있다. 다만, 이익단체의 단체행동으로 인한 정당한 제안

사항의 무력화(함량미달 업체 낙찰가능성), 단순읍소형 민원제기, 사업 련 부정청탁 등과

같은 부작용이 발생하지 않도록 정 차를 마련해야 할 것이다.

2. 상의 공정성 제고

가. 논의 배경

국가계약법상 낙찰자 결정방식은 격심사 최 가 낙찰제가 원칙이나, 소 트웨어사업

등 정보화사업은 최 가 방식이 아닌 계약의 성질․규모를 감안하여 계법령에서 정하는 기

에 합한 자를 선발하는 방식을 용하도록 하며,13) 특히 상에 의한 계약체결 방식을 우

선 용할 수 있다.14) 이는 사업자 선정시 문지식 기술력 심의 평가를 유도하여 용역

의 품질을 제고하고 정산식에 따른 가격평가를 통해 덤핑을 방지하여 사업의 부실을 방

하기 함이다.

10) 수요긴 , 비 물자, 소액사업 등은 비공개가 가능하며, 긴 을 요하는 경우에는 3일간 공개할

수 있다(조달청수요물자구매업무처리규정 제9조 참조).

11) 자정부지원사업 리요령(행정자치부 규 제202호, 2006. 1. 20) 제11조의2, 자정부지원사

업 리지침(한국 산원, 2006. 2. 7) 제7조의2 참조.

12) 2006년 3월부터 8월말 재까지 24개 자정부지원사업의 사업계획서가 사 공개되었으며,

련의견을 수렴하여 사업계획서 보완시 반 하 다.

13) 소 트웨어산업진흥원 제20조제1항 참조.

14) ’03년 12월 국가계약법시행령의 개정을 통해 정보과학기술 집약도가 높은 고부가가치를 창출하

는 사업 일부사업(소 트웨어 사업 등)을 지식기반사업으로 분류하고 이러한 지식기반 사업

에 하여는 상에 의한 계약체결 방식을 우선 용할 수 있음을 명시하 다(국가계약법시행

령 제43조의2).

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그런데 이러한 상방식은 정보화사업과 같이 기술집약 인 사업의 발주에 효과 인 방식

이나, 발주자의 편의에 따라 왜곡되어 운용될 우려를 내포하고 있다. 즉, 계약상 우월 지

를 지니는 발주자가 합리 기 없이 제안가격을 삭감하거나 계약 액의 인상없이 용역범

나 장비를 추가로 요구하는 등 폐해가 우려된다. 이러한 상자체가 가지는 불공정 요소를 방

지하기 해 마련된 것이 “ 상에 의한 계약 체결 기 (재정경제부 회계 규 2200. 04-158,

2006. 5. 25)”이다. 동기 에서 상에 의한 계약체결시 입찰공고 기간, 제안서 기술평가15)

가격 평가 방식, 상 차 등에 한 세부사항을 정하여 공정한 상을 도모하고 있다.

나. 상 기 개정 내용

상에 의한 계약 체결 기 이 마련되어 상 차가 제도 으로 마련되었으나 일부 불분명

<표 2> 상에의한계약체결기 주요 개정내용(2006. 5. 25)

구 분 내 용

입찰공고 내용 보완(제4조)

◦제안요청설명회를 실시하는 경우 그 장소․일시 참가의무여부에

한 사항을 공고에 명시

◦제안서 평가요소 평가방법 뿐만 아니라 분야별 배 한도를 조

정하는 경우에는 그 사유도 공고에 명시

제안요청서의 교부방법 등 개선

(제5조제1항단서, 제2항, 제4항)

◦지정정보처리장치에 게재함으로써 제안요청서의 교부에 갈음할

수 있도록 함

◦필요하다고 인정하는 경우 제안요청설명회를 실시하고, 동 설명회

에 참가한 자에 한하여 입찰에 참가하게 할 수 있도록 함

제안서 제출 차에 있어

투명성 강화(제6조, 제7조의2)

◦입찰공고 는 제안요청서에 따라 제안서 가격입찰서를 별도

작성하여 제출하고, 제출된 가격입찰서는 하여 개 시까지 보

토록 함

◦제안서 평가 후 입찰참가자가 참석한 자리에서 한 입찰서를

개 하고 입찰가격에 한 평가를 실시토록 함

상 격자에 한 통지

상결과의 통보규정 마련

(제9조, 제14조)

◦ 상 격자에게 상순 , 상 격자 원의 기술능력과 입찰가

격 평가 수와 합산 수 상일정을 통보토록 함

◦ 상 상자 뿐만 아니라 다른 상 격자에게도 상결과를 통보

토록 함

상에 의한 계약체결시

정가격작성 시기 방법

명확화(제12조제3항)

◦ 정가격은 제안서 제출 까지 작성

◦원가계산에 의하여 정가격을 작성토록 하여야 하며 입찰자가 제

출한 제안가격을 기 으로 정가격을 작성해서는 아니됨

15) 이때 기술평가는 소 트웨어기술성평가기 (정보통신부 고시 제2006-16호, 2006. 4. 24)을 용

하며, 동기 은 평가항목 배 한도(별표), 평가방법 등을 규정하고 있다.

8 정보통신정책

한 규정으로 발주자의 자의 해석 내지 형식 용 문제가 제기되어 왔다. 이에 재정경제부

는 ’06년 5월 상에의한계약체결기 을 일부 개정하여 차의 명확성을 제고하고 정가격

작성, 상 등에 있어서 공정성을 담보하기 한 규정을 마련하 다.

다. 상시 추가요구와 가지 문제

동개정으로 제안가격이 정가격이하인 경우에는 제안내용의 조정없이는 제안가격을 가감

조정할 수 없음을 명확히 함으로써(동기 제12조제2항 단서) 표 인 불공정문제로 제기

되던 부당감액 사례는 상당부분 해소될 것으로 기 된다. 그러나 제안가격의 조정없이 추가

업무, 장비 등을 요구하는 경우에 한 처리기 차는 여 히 미흡하여 사업자의 부

담으로 가될 우려가 남아 있다. 그런데 이러한 문제의 실 인 원인을 살펴보면 상과정

에서 보다 높은 품질의 사업성과를 달성하기 해 추가 인 시스템 기능이나 장비가 발견되

는 경우가 빈번함에도 불구하고 산의 활용에 엄격성이 요구되는 공공부문의 특성상 사후에

추가 인 산책정이 어렵다는 을 주목할 필요가 있다. 이러한 사정에서 사업의 성공 완

수를 목표로 하는 발주자는 상이라는 미명하에 가없이 추가 인 요구를 할 유혹을 뿌리

치기 어렵게 된다. 따라서 문제를 해소하기 해서는 이러한 발주자의 실을 감안하여 제도

인 개선 을 마련해야 한다. 이를 해 발주자가 상시 사업의 성공 추진을 해 불가피

한 추가요구사항이 있는 경우에는 당 확보된 사업 산 는 정가격의 범 내에서는 즉시

계약 액으로 반 할 수 있는 명시 인 근거를 마련하는 것도 검토해 볼만하다.

3. 제안서 보상제도 도입

가. 논의 배경

제안서 보상제도란 입찰에서 탈락한 사업자의 제안서 우수한 제안서에 해 일정한 보

상을 지 하는 것을 말한다. 건설공사의 경우, 추정가격 100억원 이상의 형건설공사에

해서는 탈락자에게 설계보상비로 당해 공사 산의 1000분의 15에 해당하는 액을 최 3개

업체에게 지 하고 있는데,16) 정보화 사업에 있어서는 소 트웨어산업진흥법상 제안서 보상

에 한 근거규정을 마련하고도 구체 인 시행지침이 마련되지 못하 다.17)

규모 정보화사업의 경우에는 제안서 작성을 해 인력이 수개월 투입되는 등 상당한 비

16) 국가계약법시행령 제89조제1항, 형공사설계비보상요령 제4조 참조.

17) 소 트웨어산업진흥법 제21조에 따르면 국가기 등의 장은 제안서 평가에서 우수한 평가를

받은 입찰탈락자에게 산의 범 안에서 제안서 작성비의 일부를 보상할 수 있으며, 이와 련

한 세부 차를 정보통신부 장 이 이를 고시한다.

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용이 소요되고 있음에도 제안서 보상이 추진되지 않았던 이유는 제안서 작성이 사업자의

업활동의 일부이고 정보화사업의 제안서는 발주자가 제공하는 제안요청서에 따라 상세설명

을 하는 수 에 그치는 것으로 지 재산으로서의 가치가 크지 않다는 반 의견 때문이었다.

그러나 최근 입찰탈락자의 우수 제안서에 한 보상 문제가 활발하게 논의되었으며, 정보통

신부는 재정경재부 기획 산처와의 의를 거쳐 “SW사업의 제안서 보상기 등에 한

운 규정”을 확정하고 10월내 시행한다고 밝혔다.18)

나. 보상 기 과 시행 방향

제안서 보상을 한 구체 인 기 을 살펴보면 총사업비(추정가격) 20억원 이상의 정보시

스템 구축사업(단, 유지보수 사업, HW구축사업, DB 구축사업은 제외)을 상으로 “ 상에

의한 계약 체결 기 ”에 따른 제안서 기술평가 후 제안서 평가 원회가 보상여부를 결정하

되, 수가 80 이상인 탈락자에게 당해 사업 산의 1.3%(단, 최 1억원)에 해당하는 액

을 보상한다는 것이다. 이러한 제안서 보상은 단순히 제안서 작성으로 인한 업체의 부담을

이는 지원책이라기 보다는 탈락자의 제안내용이 실재 사업추진시 활용되는 실을 감안할 때

그 지 재산에 한 정당한 보상이며, 제안서의 질 향상을 진하여 궁극 으로 IT산업 발

을 유도한다는 측면에서 이해되어야 한다. 다만, 제안서 보상제도가 도입된다면 재 SW

사업비의 산정기 인 소 트웨어사업 가기 상의 ‘기능 수당 단가’에 포함되어 있는 ‘제안

비용’19)에 해서는 복소지가 있는 만큼 삭감 조정하는 것이 타당할 것이다.

4. 소 트웨어사업 표 계약서 마련

이제까지 소 트웨어개발 등 정보화사업의 계약서는 일반 기술용역사업에 하여 용역계

약일반조건(재정경제부 회계 규 2200. 4-161, ’06. 5. 25)을 용하여 왔다.20) 그러나 정보화

사업이 가지는 특성21)으로 인해 기존 용역계약일반조건은 정보화사업추진시 발생할 수 있는

18) 정보통신부 보도자료, 2006. 10. 12.

19) 기능 수당 단가에서 제안비용이란 “입찰, 견 서 작성 개수수료 등 수주 기타 매활

동에 수반하여 발생하는 비용”을 말한다.

20) 2006년 5월 25일 기존 ｢기술용역계약일반조건｣을 ｢용역계약일반조건｣으로 명칭을 확 변경하

고 감리용역의 특수성 등을 반 하여 일부 개정하 다.

21) 일반용역사업과 달리 요구 사항이 용역 시작단계가 아닌 설계단계 이후에 확정되는 경우가 많

아, 변경이 지속 으로 발생하며, 결과물의 품질에 해서 수․발주자간 인식 차이, 기성인수

부분에 한 정의, 다수의 문 요소기술 업체와 력 필요 등으로 용역계약일반조건 사용에

한계가 있었다.

10 정보통신정책

다양한 문제를 효과 으로 처리하는데 한계를 지닌 것이 사실이다. 이에 정보화사업의 특성

을 반 하고 각종 특수문제 는 불공정문제를 효과 으로 해소할 수 있는 맞춤형 표 계약

서의 필요성이 제기되었다. 이에 정보통신부는 소 트웨어산업 육성책을 일환으로 소 트웨

어사업에 한 별도 계약일반조건의 마련을 추진하 고, 회계 규 소 부처인 재정경제부가

이를 반 하여 지난 9월 29일 용역계약일반조건에 “제4장 소 트웨어사업 계약조건”을 추가

하 다.

<표 3> 용역계약일반조건 주요 개정 내용(2006. 9. 29)

구 분 내 용

과업변경 차 명시

(제53조)

◦소 트웨어 사업의 과업변경에 한 세부 차 마련

－변경요청서 리내역서 서식

－과업변경심의 원회 설치 운 련

계약목 물의 지식재산권

귀속문제 처리 규정 마련

(제56조)

◦계약목 물의 지식재산권 귀속이 발주자 는 사업자인 경우 각 처리 방

안을 마련

◦계약목 물(산출물)의 상업 활용을 제고하는 방향으로 지재권 귀속문

제 개선

계약목 물의 기술자료

임치제도 도입(제57조)◦｢컴퓨터 로그램보호법시행령｣ 제10조의2의 규정에 의한 임치제도 반

하자보수 책임범

명시(제58조)

◦하자보수 기간 하자의 개념을 분명히 하여 계약상 자간 분쟁의 소지

를 미연 방지

발주자의 하도 리 차

마련(제60조)

◦공공기 발주 SI사업에서 하도 거래시 발주 서의 승인 근거 승인

차 마련

이로써 공공부문 정보화사업에 있어 착수에서 종료에 이르기까지 반 인 사항에 한 별

도의 계약서가 마련되었다. 이번에 마련된 주요 내용은 그간 정보화사업에 있어 꾸 히 제기

되었던 표 인 이슈이며 이에 하여 을 달리하여 별도로 논하기로 한다.

5. 무분별한 과업변경 방지와 가지 문제

가. 논의 배경

계약체결시 발주자는 사업을 통해 구 하려는 내용을 기술한 “과업내용서”를 제시하며, 사

업자는 이를 바탕으로 사업기간 동안 어떠한 수단과 인력을 통해 발주자가 요구하는 산출물

을 마련할 것인지에 해 “사업수행계획서”를 통해 단계별 추진계획을 제시한다. 아울러 사

업자는 사업에 투입되는 장비나 패키지 소 트웨어의 구입 비용, 소 트웨어개발비용22)을 계

공공부문 정보화사업 계약제도 개선방안

2006-11-1 11

약 액에 따라 조정한 최종 인 계산서라 할 수 있는 “산출내역서”를 작성하여 제출한다. 과

업내용서는 용역완료 여부를 단하는 검사의 기 이 되고, 산출내역서는 사업 가 지 의

기 이 되며, 사업수행계획서는 발주자가 사업자의 정 용역 수행을 리하는 기 이 된다.

그런데 앞서 살펴본 바와 같이 무형인 정보화사업은 계약당시나 설계단계에서는 발주자의

요구사항이 특정되지 못하고 용역을 수행하는 과정에서 요구사항이 발 ․변경됨이 일반

이기 때문에 용역 수행 과업변경(계약변경)이 빈번히 발생하고 있다. 통상 계약체결시 발

주자는 계약목 물(구축 상 시스템)에 해 구체 인 기 이 아닌 개념 인 기능이나 서비

스 수 만을 제시하는데 그치고 자세한 사항은 용역이 진척되는 과정에서 비로소 형태를 드

러내게 된다. 따라서 그러한 과정에서 당 과업내용서상 명시된 기능이 변경되거나 새로운

기능이 추가되는 경우가 빈번하다. 문제는 이러한 변경으로 인해 발생하는 사업의 일정지연

는 추가 기능으로 인해 발생하는 추가 비용23)을 어떻게 처리할 것인가이다. 특히, 과업변경

으로 인한 추가 가 지 (즉, 계약 액 조정) 문제는 사업자의 수익성 악화의 원인으로 지

되는 표 인 이슈이며, 제도개선이 필요한 부분으로 꾸 히 제기된 사항이다.24)

나. 과업변경과 가지

이러한 문제를 해결하기 해서는 발주자 요구에 의한 과업내용변경을 식별하는 근거를 마

22) 이러한 사업비는 소 트웨어사업 가기 (정보통신부 고시 제2006-18호, 2006. 4. 27), 엔지니

어링사업 가의기 (과학기술부 고시 제2004-123호, 2004. 12. 30), 소 트웨어기술자노임단가

(한국소 트웨어산업 회) 등을 기 으로 작성한다. 특히 소 트웨어개발비는 SW로 구 되는

기능을 분류하여 수량화하고 기능의 복잡도에 따라 가 치를 부여하여 체 SW가격을 산정하

는 “기능 수(Function Point) 방식”에 따라 산정하고 있다. 이러한 기능 수 방식에 의한 SW

사업 가는 매년 실제 수행된 공공 SW사업(30～40개) 평균원가를 토 로 산정하기 때문에, 생

산성 높은 기업에게 유리한 사업환경을 조성하고 있는 셈이다. 다만, 기능 수 산정의 어려움

발주기 의 인식부족 등으로 실질 인 활용성과는 아직은 다소 미흡한 실정이기 때문에 발

주담당자를 상으로 교육을 실시하고 련 툴을 제공하는 등 기능 수 산정지원 제도가 강화

될 필요가 있다.

23) 소 트웨어개발비 산정방식이 인력산정방식(M/M)이 아닌 기능 수 방식임을 감안하면 개발

소 트웨어 기능의 증가는 원칙 으로 비용의 증가를 가져온다고 볼 것이다.

24) 과업변경을 둘러싼 갈등은 ① 행 국가계약법령은 계약변경에 해 용어나 기 이 건설공사계

약을 기본틀로 규정하고 있어 정보화 사업에 바로 용하는데 한계가 있고(법제도 미비), ②

과업내용서나 사업수행계획서만으로는 과업변경에 한 구체 단이 곤란하며(구체 단

기 미비), ③ 완성인도 방식(Turn-Key)인 정보화사업의 특성상 발주자는 과업변경을 완성인

도를 한 개발과정의 일부로 평가하여 원칙상 추가 가 지 의 필요성을 인식하지 못한다(과

업변경의 경계 불분명)는 것에서 비롯되는 것으로 단된다.

12 정보통신정책

련하여 변경부분을 산정하고, 가지 을 한 구체 인 차를 명시 이고 법 구속력을

지닌 형태로 마련할 필요가 있다. 이에 개정 용역계약 일반조건은 제53조에서 발주자의 변경

지시 는 사업자의 변경제안시, “과업내용변경요청서(별지 제1호서식)”에 의하도록 하고,

과업변경의 정성 여부를 심의하기 하여 발주자는 계약당사자 외부 문가가 참여하는

과업변경심의 원회를 설치․운 할 수 있도록 하 다.25) 아울러 발주자가 과업내용 변경에

따라 계약 액을 조정하는 경우에는 “과업내용변경 리내역서(별지 제2호서식)”를 작성하여

리하도록 하 다. 이는 과업변경과 련한 용역수행 차를 공식화․문서화할 수 있도록 하

고, 심의 원회를 통해 발주자의 무분별한 과업변경을 억제함과 동시에 정상 인 계약변경을

유도한다는 에서 정 으로 평가할만 하다.

하지만 더욱 요한 것은 정보화사업을 비함에 있어 시스템 구축사업 이 에 정보 략계

획수립(BPR/ISP)사업을 극 활용하는 방법 등을 통하여 사업계획을 보다 구체 으로 마

련하려는 발주자의 노력 그리고 기능 구 을 한 설계가 완료되면 편의 인 과업변경은 요

구하지 않는 의식의 환이라 할 것이다.

6. 소 트웨어사업 리․감독에 한 일반기 마련

가. 논의 배경

정보화사업을 보다 효과 으로 추진하여 사업성공율을 높이고 산낭비를 방지하기 해

서는 체계 이고 표 화된 사업 발주․ 리 차 체계를 확립하는 것이 요하다. 이와

련하여 미국, 일본 등은 국제표 인 ISO/IEC 12207을 소 트웨어사업에 용하고 있으며, 자

국의 실정에 합한 발주 로세스 개선 노력을 지속 으로 개하고 있다. 우리의 경우, 정

보통신부가 2005년 ｢공공부문 SW사업 발주․ 리 표 로세스 지침 v1.0(ISO/IEC12207

기반 SW생명주기 표 로세스)｣를 마련하여 공공부문에서 소 트웨어사업 발주시 참고

하도록 권고하 다. 그러나 부분의 공공기 이 SW사업 발주자와 수주자가 따라야 할 명

확한 발주 리 지침이나 방법론 없이 사업 리를 수행하여 효과 인 경우가 많아 사업 리가

이루어지지 못한 이에 한 제도 개선이 필요하 다.

나. 사업 리 일반기 의 제정과 향후 과제

이와 련하여 소 트웨어산업진흥법은 국가기 등이 소 트웨어사업을 추진하는 경우

25) 특히, 과업변경에 따른 계약 액의 조정액이 당 계약 액의 100분의 10이상으로 추정될 경우

에는 반드시 원회를 설치하여 과업변경을 심의하도록 하 다.

공공부문 정보화사업 계약제도 개선방안

2006-11-1 13

계약서 는 이행계획서에 기 하여 사업의 정한 수행여부와 산출물의 품질 등을 리․감

독하여야 함을 규정하고 있으며, 이러한 리․감독에 한 기 을 정보통신부 장 이 정하

여 고시하도록 하 다.26) 이를 근거로 2006년 9월 29일 정보통신부는 공공부문 SW사업 발

주․ 리 표 로세스 지침 v1.0(ISO/IEC12207 기반 SW생명주기 표 로세스)을 바

탕으로 작성된 “소 트웨어사업 리감독에 한 일반기 (정보통신부 고시 제2006-39호,

2006. 9. 29)”을 국방부 등의 시범운용을 거쳐 마련하 다. 동기 은 발주 비에서부터 계약

변경, 사업 리 검토, 감리, 인수 종료, 성과 리에 이르기 까지 발주자가 시행해야

할 활동, 수해야 할 법제도 등에 한 반 인 사항을 다루고 있다. 특히, 붙임 세부지침에

서는 소 트웨어사업을 20개 로세스, 88개 활동, 178개 작업별로 나 고 각각의 경우에 있

어 발주자, 개발자, 운 자 등 SW사업 참여자가 수행해야 할 활동과 성과물을 제시하고 있

다.27) 동기 의 제정을 계기로 종래 각종 법규, 제도 행들을 표 화함으로써 그 동안 공

공부문 발주과정 반에 걸친 표 화된 업무지침이 부재하여 제기되었던 체계 인 사업 리

의 미흡문제를 해소함은 물론 공공부문 소 트웨어사업의 생산성과 국내 SW기업의 품질 경

쟁력 향상에 기여할 것으로 기 된다.28) 아울러 동기 붙임 세부지침에 포함된 발주계획서,

소 트웨어 시스템 요구사항명세서 등 각종 서식29)과 테일러링 지침은 앞서 살펴본 용역

계약일반조건만으로 해결할 수 없는 장의 문제를 해결하는데 기여할 것이다. 다만 향후 보

다 다양한 세부 기 (지체상 부과기 , 사업비 정산 기 , 산출물 작성지침 등), 성공사례

등을 보 함으로써 실질 인 개선을 이끌어 낼 필요가 있을 것이다.

26) 소 트웨어산업진흥원 제20조제3항 제4항

27) 그런데 소 트웨어산업진흥법 제20조제3항 제4항에 따라 정통부 장 이 고시할 수 있는 범

는 계약서 등에 기 하여 사업수행 여부에 한 평가이므로 계약이 사항인 사업계획 수립,

제안요청서 작성 등 계약이 로세스는 고시에 포함될 수 없다는 지 이 가능하다. 해당규정

을 엄격히 해석하면 일응 임범 를 일탈하 다고 볼 수도 있을 것이나, 사업수행의 정 리

감독이라는 규정의 취지를 고려할 때 계약제도 개선이 계약체결 의 발주 차의 개선과 하

게 연계되어 있다는 , 해당규정이 계약 이 차에 한 리감독을 배제하기 한 규정이

아닌 등을 고려할 때 해당부분을 근거없는 법한 고시로 볼 것은 아니다.

28) 정보통신부 보도자료, 2006. 9. 29.

29) 정보화사업 계약 리와 련한 서식은 자정부지원사업 리지침 붙임서식을 참조할 것을 권

한다(한국정보사회진흥원 자정부지원사업 홈페이지(egov.nia.or.kr) 자료실 “ 자정부지원사

업 리방안”).

14 정보통신정책

7. 산출물에 한 지식재산권 귀속 문제

가. 논의 배경

정보화사업에 있어 개발․구축되는 소 트웨어의 지식재산권은 발주자가 갖는 것이 일반

이다. 따라서 개발된 소 트웨어에 해 발주자가 배타 인 권리를 가지고 사업자가 이를

상업 으로 활용하는 것이 허용되지 않았다. 그런데 소 트웨어의 산업 가치가 높아지고,

산업육성 차원에서 개발 소 트웨어의 추가 활용을 진할 필요성이 제기되면서 사업자의 개

발 소 트웨어 활용 가능성을 열어줘야 한다는 주장이 제기되었다. 이에 활용가능성을 열어

주기 한 방법으로 개발 소 트웨어에 한 지식재산권 자체를 처음부터 사업자에게 귀속시

킬 것인지, 아니면 발주자가 지식재산권은 보유하되 사업자에게 개작권, 복제권 등을 부여하

거나 일정한 경우 지식재산권 자체를 양도하여 상업 활용이 가능하도록 할 것인지에 한

논의가 필요하다. 이러한 정보화사업 산출물에 한 지식재산권 귀속 문제는 발주자와 사업

자(개발자)간의 이해 계가 립되는 측면이 있으며,30) 미국 등 외국에서는 이 같은 문제가

IT산업육성 략과 연계되어 활발하게 논의되고 있다.

나. 쟁

컴퓨터 로그램보호법상 컴퓨터 로그램에 한 작권은 컴퓨터 로그램을 창작한 자(컴

퓨터 로그램 작권자)에게 귀속되며31) 이는 창작자에게 작권을 인정하는 작권법의 취

지와 동일하다.32) 이 같은 사실만으로 보면 소 트웨어에 한 작권을 개발자에게 귀속하

30) 발주자는 ① 통상 소 트웨어 개발은 개발자 단독의 창작물이 아니라 오히려 발주자의 계획

노하우가 극 으로 투입되는 경우가 빈번하고, ② 개발에 필요한 비용을 발주 등의

명목으로 발주자가 부담하며, ③ 개발자가 소 트웨어의 작권을 갖게 되면 이후 발주자가 해

당 소 트웨어의 개작변작시 장애요인으로 되어 부 하다는 (최 개발자에 의한 유지보

수 독 의 우려, 개발자 폐업시 향후 유지보수에 장애가 발생할 우려) 등을 이유로 지식재산권

의 발주자 귀속을 주장한다. 이에 반해 사업자(개발자)는 ① 소 트웨어 개발에 이용되는 기술

에는 개발자 자신이 지 까지 독자 으로 축 해 온 기술노하우 등이 포함되며 그에 따른 기술

노하우 등은 다양한 소 트웨어 개발에 범용 이고 보편 으로 이용할 수 있는 성격을 갖고

있는 , ② 개발성과인 소 트웨어에 포함되는 기술노하우 등에 한 권리를 발주자에게 이

해버리면 이후 개발자는 동종이며 유사한 소 트웨어 개발 시 당해 기술노하우 등을 이용하는

것은 지식재산권 침해가 되어 장래 개발자의 소 트웨어 사업 그 자체에 지장을 래하며, 산업

발 경쟁력 제고에 장애 요소가 될 것이라는 을 들어 지식재산권의 개발자 귀속을 주장

한다.

31) 컴퓨터 로그램보호법 제7조, 제15조, 제17조 등 참조.

32) 작권법상 복제권 등의 작재산권과 공표권 등 작인격권은 작물을 창작한 자( 작자)에

공공부문 정보화사업 계약제도 개선방안

2006-11-1 15

는 것은 당연한 것으로 보일지 모른다. 그러나 소 트웨어개발을 기획하고 해당 비용을 지불

하는 발주자와 이에 따라 소 트웨어 개발을 수행하는 개발자가 등장하는 ‘SW개발 용역계

약’에서는 과연 산출물에 한 지식재산권을 어떻게 처리할 것인가의 문제는 창작자에게

작권을 인정하는 것만으로는 분쟁해결의 기 이 되지 못한다.33) 즉, 발주자가 소 트웨어 개

발이 극 으로 기획하고 참여하고도 소 트웨어에 한 지식재산권 귀속에서 배제되어야

만 하는가, 도 계약을 체결하고 개발비용을 지불한 발주자가 해당 소 트웨어에 해 작

권을 가질 수는 없는 것인지에 한 논의가 필요하다.

소 트웨어개발사업에 있어 지식재산권의 귀속문제는 특약이 있는 경우에는 그에 따라 권

리의 귀속을 단하면 될 것이나 별도로 정함이 없는 경우에는 발주자가 용역을 수행함에 있

어 어떠한 역할을 하 는가(기여도)를 살펴서 단할 수 있을 것이다. 즉, 발주자가 “ 으

로 로그램에 한 기획을 하고 자 을 투자하면서 개발업자의 인력만을 빌어 개발을 탁

하고 개발업자는 당해 로그램을 오로지 주문자만을 해서 개발ㆍ납품한 경우”에는 발주

자를 로그램 작자로 인정(원시취득)할 수 있다.34) 이에 반해 발주자의 기획없이 단순히

도 계약의 형태로 소 트웨어개발이 이루어진 경우에는 개발자가 소 트웨어에 한 로

그램 작을 원시취득한다고 보아야 한다. 다만 이러한 경우에도 계약서에서 발주자가 지식재

산권을 갖도록 규정이 되어 있다면 이는 발주자가 가지 과 함께 개발자로부터 로그램

작권을 양도받아 권리를 취득하는 것으로 이 타당하다.

그런데 통상 소 트웨어개발 계약은 발주자가 개발자로부터 사업의 완료와 함께 해당 소

트웨어사업 산출물에 한 일체의 지식재산권을 양도받는 형태가 일반 이다. 이러한 형태는

공공기 인 발주자에게는 개발 소 트웨어에 한 소스코드 지식재산권 일체를 보유함으

로써 추가비용이나 개발기업의 폐업, 산 등으로 인한 유지보수 장애를 받지 않고, 연속 인

사업을 추진할 수 있는 장 이 있다. 그러나 개발자는 해당 기술정보를 이용한 지속 인 개발

추가 인 상업 활용을 기 하기 어렵다.

이하에서는 이러한 문제에 과연 미국 등 주요국은 어떻게 응하고 있는지 살펴보고, 지난

9월 용역계약 일반조건 개정으로 신설된 지식재산권 귀속 조항(제56조)의 타당성을 검토해

보기로 한다.

게 귀속된다.

33) 다만, 지난 9월 용역계약일반조건에 지식재산권의 귀속에 한 규정이 추가되었으며 이에 하

여는 후술한다.

34) 법원 2000. 11. 10, 98다60590 참조.

16 정보통신정책

다. 외국의 련 법제도 황

1) 미국의 Bayh-Dole Act 후속 입법

바이돌 법(Bayh-Dole Act)의 목 은 연방자 에 의해 지원되는 연구․개발로부터 생성된

발명의 산업상 활용을 증진시키는데 있다. 20세기 반 미국의 산업 실패에 한 반성으로

정부 지원에 의한 발명을 정부에 귀속시켜야 한다는 통 인 입장으로부터 선회하여, 그것

을 창작한 개발자에게 그에 한 권리를 부여하여야 한다는 것이다.35) Bayh-Dole Act 이 에

는 연방정부의 자 으로 이 진 발명은 국가가 배타 인 권리를 가지고 이용할 수 있었기 때

문에 특허가 산업에 충분히 이용되지 못하 으나 이 법이 시행된 이후에는 학이 독 으

로 보유하고, 제3자(산업계)에게 양도할 수 있게 다. 한 특허 라이센스 수입은 학, 학부,

발명 주체인 연구자에게 환원되는 특허출원장려를 한 인센티 제도도 함께 취해졌다.36)

동법의 주요 내용으로는 비 리기 , 특히 학과 소기업은 연방정부가 지원하는 연구

로그램 하에서 개발된 신기술․발명에 한 권리를 보유할 수 있게 되었다. 이는 종래 정부

권리보유설과 정부권리 리설의 팽팽한 논쟁 끝에 산업경쟁력의 약화를 경험한 미국 정부의

강력한 산업발 정책의 일환으로 도입된 것이다. 특히 이 법은 학의 연구개발성과를 개발

자에게 귀속시키고자 의도되었다. 그러나 이 법은 연방기술이 법에 의하여 학 소기

업뿐만 아니라 연방정부의 지원으로 이루어진 민간 기술에도 용되었다. 다른 주요 내용

으로서 학은 연방 지원 하에 개발된 발명의 활용을 진하기 해서 기업과 력할 수 있

으며(산학 동 진), 학이 발명에 한 권리를 보유하고자 할 경우에 특허출원이 가능하

며, 소기업에게 우선 인 사용권을 부여할 수 있도록 했다. 한 연방정부는 세계 으로

해당 특허를 행사하기 하여 비독 사용권과 함께 특수한 권리로서 강제권을 보유할 수

35) 이 법이 제정된 이후에 여러 련법이 제정되었다. Stevenson-Wydler Technology Innovation Act

of 1980은 연방정부의 지원으로 개발된 기술을 산업계로 확산시키는 것을 진하기 해서 기

술이 을 연방연구기 의 명시 인 임무로 규정하 다. 한 상업화가 가능한 잠재 부가가치

가 있는 기술을 악하여 산업계에 이 할 책임 부서를 설치하도록 하 다. 한 National

Cooperative Research Act of 1984는 기업간의 공동연구에 한 공정거래법의 용을 완화시켰

으며, 법무부에 등록된 사 경쟁기술(pre-competitive technology)의 공동연구 컨소시엄에

해 공정거래 반조항의 용을 배제토록 하여, 반독 련 소송에 따른 기업의 ․시간

비용 부담을 최소화시켰다. 나아가 Federal Technology Transfer Act of 1986은 연방연구기

이 기업, 학 비 리 연구기 과 공동연구를 수행할 수 있는 근거를 마련하 고, 기술이

업무 자체를 정부연구소에 속한 연구원들의 주요 임무로 규정하고, 연방연구기 의 소속 연

구원들의 성과 평가시에 기술이 에 한 노력의 정도를 평가지표로 반 하게 하 다.

(http://www.niddk.nih.gov/patient/patent.pdf(PATENTS under the Bayh-Dole Act of 1980))

36) http://www.ipo.uc.edu/index.cfm?fuseaction=policies.Bayh-Dole

공공부문 정보화사업 계약제도 개선방안

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있도록 규정하 다. 여기서 강제권(March-in right)이란 일정기간 동안 발명의 상용화를

하여 한 조치를 취하지 않는 경우에 독 실시권을 취소하거나 제3자에게 강제허락을

할 수 있는 권한을 의미한다. 연방정부의 지원하에 이루어진 발명에 한 권리를 개발자가 보

유하고자 하는 경우에 무조건 으로 개발자가 선택할 수 있는 것은 아니고, 정부와의 개발계

약에 따로 정해지지 않는 경우에, 개발자의 선택으로 권리를 보유할 수 있도록 하 다. 이 경

우에 연방정부는 발명의 산업화를 증진시키는데 필요한 조치를 취할 권한으로서 강제권을 가

지게 되며, 한 해당 발명에 하여 로얄티의 면제 비독 사용허락의 이익을 향수할

수 있다. 이와는 별도로 이미 연방정부에 의하여 소유되고 있는 특허에 한 권리를 산업화를

해서 민간부문에서 사용하도록 근거규정을 마련하 다.

2) 일본

일본은 1980년 말부터 이어진 장기불황의 여 로 산업회생을 한 여러 책 마련에 고

심해 왔으며, 그 일환으로 미국의 Bayh-Dole Act와 같은 신기술의 산업화 진을 한 법

제 마련을 연구하 다. 이에 한 결과로서 일본 Bayh-Dole Act인 “산업활력재생특별조

치법”이 제정되었으며, 최근 특허를 포함한 지 재산 반에서 동일한 법 장치를 마련하기

한 논의를 진행하고 있다. 이와 련하여 일본 지 재산 략본부에서 공개한 ｢IT지 재산

략 2006｣은 국가가 발주한 도 계약 탁계약에 의하여 실시한 소 트웨어개발사업에

해서도 그 성과물인 지식재산권을 수 인 수탁자에게 귀속시킬 수 있도록 하는 법률을

2007년 정기국회에 제출할 것을 목표로 정책을 추진할 것을 정하고 있다.37)

한 “통상산업성고시 제359호(1993년 7월 14일)”는 산업구조심의회정보산업부회에서

책정된 맞춤형 소 트웨어 개발을 한 계약서에 기재할 주요사항으로서 로그램 권리의 귀

속에 하여 정하고 있다. 그 주요 내용으로는, 원칙 으로 로그램 체에 한 권리의 귀

속을 방의 의로 정하고, 그에 따라 (1) 검수완료시에 개발자로부터 정부에게 양도, (2)

개발자에게 귀속, (3) 공유 등의 방법 선택하여 계약서에 삽입할 것을 정하 다. 한편 로

그램에 한 권리뿐만 아니라 함께 생성된 문서와 모듈 등에 한 부수 인 생성물에 한

권리의 귀속에 하여도 규정하고 있다.38)

그리고 국가가 탁한 연구의 성과에 련된 특허권 등의 취 에 하여 산업활력재생특별

조치법 제30조에서 규정하고 있다. 동법은 미국의 Bayh-Dole Act의 일본 이라고 할 수 있

을 정도로 내용이 비슷하다. 즉, 국가는 기술에 한 연구활동을 활성화하고 그 성과를 사업

37) 자세한 내용은 로그램심의조정 원회, ｢일본 지 재산추진계획 2006｣ 참조.

38) www.meti.go.jp(通商産業省告示第三百五十九号) 참조.

18 정보통신정책

활동에 효율 으로 활용하도록 진하기 하여, 그 탁에 련된 기술에 한 연구의 성과

(특정연구성과)에 한 특허권 기타 정령으로 정하는 권리를 일정한 경우에 수탁자에게 양

도할 수 있다고 규정하고 있다. 이 때 국가는 무상으로 그러한 특정연구성과를 이용할 수 있

는 권리를 가지며, 만약 정당한 이유 없이 해당 특허권 등을 상당한 기간 동안 활용하지 않는

경우에는 국가가 해당 특허권 등의 활용을 진하기 하여 특히 필요하다고 인정하는 경우

에는 해당 특허권 등을 이용할 권리를 제3자에게 허락할 것을 수탁자가 약정토록 규정하

다.39)

3) 캐나다

캐나다는 정부조달계약시 발생하는 지식재산권의 귀속에 한 수정된 정책을 채택하 다

(Revised Policy on Title to Intellectual Property Arising under Crown Procurement Con-

tracts).40) 이에 따라 2000년 10월 1일부터 제출되는 정부조달계약을 한 제안요청서(RFP)는

이러한 수정된 정책에 부합하여야 한다. 동 정책의 목 은 미국의 Bayh-Dole Act와 마찬가

지로 정부조달계약 과정에서 계약 당사자에 의하여 개발된 지식재산권의 상업 활용가능성

을 증 하는 것이다. 동 정책방향의 가장 큰 특징은 개발자가 일정한 외를 제외하고는 지식

재산권의 소유자가 된다는 것이다. 다만, 이러한 지식재산권의 상업 활용이 제 로 이루어

지고 있는지를 리 감독하는 책임을 Industry Canada and the Treasury Board Se-

cretariat에게 두고 있다.

라. 용역계약일반조건 제56조의 타당성

앞서 지 한 바와 같이 소 트웨어사업 수행에 따른 최종 산출물의 지식재산권의 권리귀속

에 해서는 별도 규정은 없었기 때문에 소 트웨어사업 계약 체결시 통상 계약목 물로부터

발생되는 일체 산출물에 한 지식재산권을 발주자가 갖도록 하고 개발자의 권리에 하여는

통상 계약서에 언 되지 않았다. 그런데 발주자가 산출물을 추가 으로 활용하지 않음에도

행 으로 소 트웨어에 한 지식재산권을 독 함으로써, 상용화를 통한 기술개발이나 산

업활성화에 기여하지 못한다는 비 이 제기되었다. 이에 지난 9월 용역계약 일반조건의 개정

을 통해 산출물의 지식재산권 처리에 한 일반기 을 제시하고 개발자에 의한 상업 활용

의 길을 열어 놓았다. 즉, 당해 계약에 따른 계약목 물에 한 지식재산권의 귀속(공동 소유

포함)은 계약당사자가 상호 의하여 결정하도록 하되 발주자 귀속 는 개발자 귀속을 각

구분하여 처리기 을 제시하고 있다.

39) 문은 http://law.e-gov.go.jp/htmldata/H11/H11HO131.html 참조.

40) 문은 http://www.tbs-sct.gc.ca/pubs_pol/dcgpubs/contracting/tipaucpc_e.asp 참조.

공공부문 정보화사업 계약제도 개선방안

2006-11-1 19

그 자세한 내용을 살펴보면, 먼 지식재산권이 발주기 에 귀속된 경우에는 “국가안 보

장, 국가의 방 계획 정보활동, 외교 계 그 밖에 이에 하는 경우로서 국가기 의 행

를 비 리에 할 필요가 있을 경우 등 특별한 사유”가 없다면 개발자에게 계약목 물을 개작

할 수 있는 권리41)를 반드시 부여하도록 하고, 개발자는 이를 상업 으로 활용 할 수 있음은

물론, 발주자의 승인을 받아 제3자에게 개작권을 양도할 수 있도록 규정하 다. 따라서 작

권자가 발주자인 경우 국가안보 등 특별한 사유가 없는 한 배타 권리인 개작권을 개발자에

게 부여하도록 하여 계약상 자가 상업 활용(2차 창작 등)을 할 수 있게 되었다. 반면

지식재산권이 개발자에게 귀속된 경우에는 발주자가 계약목 과 련되어 당해 계약목 물

을 사용(기능개선, 재개발, 유지보수를 포함)함에 있어서 개발자는 어떠한 제한을 하여서도

아니됨을 명시하 다.

이 같은 일반조건 제56조의 규정은 공공 소 트웨어사업시 산출물에 한 상업 활용의

가능성을 열어 놓았다는 에서 정 으로 평가할 만하다. 그러나 개발자에게 개작권을 부

여하지 않을 수 있는 외사유가 지나치게 엄격한 은 부 하다고 본다. 왜냐 하면 소 트

웨어개발에 있어 “국가안 보장, 국가의 방 계획 정보활동, 외교 계 그 밖에 이에 하

는 경우로서 국가기 의 행 를 비 리에 할 필요가 있을 경우”란 사실상 상정하기 힘들기

때문이다. 이는 결국 개작권을 반드시 부여하도록 규정하고 있는 것과 같다. 문제는 개작권을

부여한다는 것은 소 트웨어에 한 소스코드 등 련 사항 일체를 사업자나 제3자에게 공개

하고 활용토록 하는 것인데, 공공 정보화사업은 그 특성상 보안의 문제가 민감한 시스템이

지 않기 때문이다.42) “국가안보 등”을 명시한 것이 발주자가 지식재산권을 보유할 실익이 없

음에도 불필요하게 보유하지 않도록 하려는 의지로 이해하더라도 역시 지나치다. 따라서 이

에 하여는 외사유를 완화하거나, 실제 계약시 개작권을 부여받는 사업자( 는 승인된 제

3자)에 해 추가 인 의무(일정한 경우 발주자와의 사 의 등)를 부과하는 조항이 반드

시 삽입되어야 한다. 뿐만 아니라 개작권을 부여하는 취지가 개발 소 트웨어에 한 상업

활용을 진하기 한 것이므로 사업자가 2차 창작 등 개작권을 활용하지 않거나 단순히

독 지 를 유지하기 한 수단으로 활용하는 등 산업발 을 오히려 해할 경우에 한

41) 컴퓨터 로그램보호법상 개작권은 작권자가 로그램을 스스로 개작하거나 타인에게 개작할

수 있도록 허락 는 지할 수 있는 배타 인 권리를 말하며, 작권자 는 작권자로부터

개작권을 부여받은 자가 개작하여 완성한 로그램은 독자 인 로그램으로서 보호를 받는다

(동법 제3조제2항).

42) 특히 한국정보사회진흥원이 담하여 추진하는 자정부지원사업은 주로 범부처 으로 연계되

는 국가 요시스템이며 시스템의 소스코드가 부 하게 공개되어 해킹 등 보안상의 문제를

발생시킬 경우 그 피해는 막 할 것이다.

20 정보통신정책

조치에 해서는 언 이 없다. 따라서 이에 하여도 실제 계약시 개작권의 회수 등

한 조치에 한 조항을 추가할 필요가 있다.

한편 개발자가 지 재산권을 가지는 경우에도 발주자가 계약목 과 련되어 당해 계약목

물을 사용함에 있어 어떠한 제한을 하여서도 아니됨을 명시하 는데, 여기서 “사용”의 범

를 어떻게 볼 것인지가 문제다. 를 들어 발주자가 자결제시스템구축 사업을 추진하면

서 개발된 소 트웨어에 한 지식재산권을 개발자(사업자)에게 부여하 는데, 향후 발주자

가 이를 자체구축 뿐만 아니라 유 기 등에 배포하 다면 이것이 “사용”의 범 에 포함되

는지 문제될 것이다. 이러한 문제는 통상 지식재산권을 보유한 사업자의 수익과 련된 사항

으로 과업내용서 등 계약문서를 근거로 명확히 단하기 어려운 민감한 사항이다. 따라서 발

주자의 계약목 달성을 한 사용에 어떠한 제한을 가하지 못하는 행 규정으로는 향후 소

트웨어에 한 지식재산권을 가진 개발자와 이를 사용하는 발주자의 이익이 충돌할 경우

분쟁조정의 합리 인 기 으로 기능하기 어려울 것이다. 따라서 본 조항의 취지가 개발 소

트웨어에 한 지식재산권이 개발자에게 귀속되더라도 발주자의 유지보수 등 정사용에 장

애가 발생하지 않도록 하려는 것임을 감안하여 가능한 “사용”의 범 는 좁게 해석하는 것이

바람직할 것이다. 아울러 실제 계약시에는 발주자의 사용범 를 명확히 설정하는 추가 인

조항을 포함하여 차후에 발생할 불필요한 분쟁을 방지함이 바람직하다. 한편 발주자가 지식

재산권을 가지지 못할 경우, 개발자는 향후 산출물 등에 한 유지보수 안정 사용을 보

장하기 해 개발 소 트웨어에 한 기술자료를 반드시 제3기 에 임치하도록 할 필요가 있

으며, 이에 지난 9월 용역계약일반조건 개정시 계약목 물의 기술자료 임치43)를 의무화하는

규정이 추가된 것은 시의 하다 할 것이다.

소 트웨어 개발과 둘러싼 지식재산권의 문제는 결국 발주자와 개발자의 이익을 조화할 수

있는 방안을 모색하는 것이 필요하며, 이는 계약체결시 사업특성 향후 계획을 감안하여 발

주자와 개발자간 개발 소 트웨어의 활용이라는 에서 지식재산권에 한 논의가 이루어

지는 계약환경을 조성하는 것이 무엇보다 요하다. 이를 해 발주자에 의해 투자되는 비용

43) 소 트웨어 도입시 구매자는 해당 SW사업자의 산, 폐업 등으로 유지보수에 장애가 생길 것

을 우려하여 해당 SW의 소스코드 기술정보를 요구하는 경우가 빈번하며 이때 해당기업은

기술정보가 유출될 험에 놓이게 된다. 이에 발주자의 우려를 불식시키고 SW사업자의 지식재

산권 기술정보를 보호하기 해 도입된 제도가 “소 트웨어 임치제도”이다. 동제도는 소

트웨어 거래시 구매자의 안정 인 SW이용을 해 소스코드 기술정보 등을 신뢰성 있는 제3

기 에 임치해두고 일정한 조건발생시( 작권자가 산, 소스코드 멸실 등) 수치기 이 소스코

드 기술정보를 구매자에게 교부하는 제도(컴퓨터 로그램보호법 제20조의2, 동법시행령 제

10조의2 참조)이며 재 로그램심의조정 원회가 표 인 임치등록기 이다.

공공부문 정보화사업 계약제도 개선방안

2006-11-1 21

과 개발 SW의 활용범 에 한 경제 비교분석이 계약체결단계에서 요구되며, 이러한 지

식재산권의 처리문제에 해 사업발주 에 이를 문 으로 검토하는 차가 마련될 필요가

있다.

Ⅳ. 맺음말

이상으로 정보화사업의 발주 계약과 련한 주요 이슈에 해 제도 황과 개선방안을

살펴보았다. 오늘날 공공 부문 정보화사업은 국가정보화를 성공 으로 추진하는 실 인 토

양이 될 뿐만 아니라 그 규모를 감안할 때 국내 IT산업에 미치는 향도 지 하다. 발주자는

과도한 상 등으로 인한 사업자의 수익성 악화가 결국 시스템 부실 국내기업의 경쟁력

악화로 귀결된다는 을 인식하고 공정하고 합리 인 계약환경을 조성하고 련 법제도를 개

선해 나가는데 노력을 기울여야 할 것이다. 이에 본 고에서는 공정한 경쟁을 유도하기 한

입찰 사 공개제도, 추가요구에 따른 불공정 문제를 방지하기 한 상기 개선, 무분별

한 과업변경 방지를 한 차 마련, 개발된 소 트웨어에 한 지식재산권에 한 처리 기

등을 제안하 다. 향후 이러한 세부이슈에 한 개선뿐만 아니라 국가계약의 기본 인 체계

를 다루고 있는 “국가를당사자로하는계약에 한법률”에 소 트웨어 개발 등 정보화 사업이

가지는 특성을 조속히 반 하여 IT강국다운 선진 인 정보화사업 계약제도를 마련해야 할

것이다.

참 고 문 헌

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[2] 정보통신부, 2005년도 SW산업육성계획, 2005. 1.

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[5] 계경문, SI계약의 법 성격에 한 연구, 한국SI학회지 제2권 제2호, 2003. 11.

[6] 김 수, SI사업 계약제도 연구, 한국SI학회지 제1권 제1호, 2002. 11.

[7] 로그램심의조정 원회, ｢일본 지 재산추진계획 2006｣, 2006.

[8] 일본 통상산업성 홈페이지 www.meti.go.jp

[9] Treasury Board of Canada Secretariat(CANADA), Revised Policy on Title to In-

tellectual Property Arising under Crown Procurement Contracts.