해외연구동향

노르딕 모델 :

그 특징과 앞으로의

지속가능성

장신철 (주 OECD 표부 노무관)

86_ <<

■머리말

“노르딕 모델은 존재하는가? 존재한다면 모델의 핵심 내용은 무엇인가?”

라는 질문은 다양한 외국의 사례와 모델들에 해 탐닉해 온 우리에게 흥미

롭다. 스웨덴∙덴마크∙핀란드 등 노르딕 3국1)들은 국민부담률(조세+사회

보장부담률)이 평균 50%에 가깝고, 공공부문이 엄청나게 비 하지만 이렇

게 몸집이 무거운 땅벌(Bumble Bee)이 이제까지 잘 날아왔다. GDP 비 국

민부담률이 2007년 27%에 불과하고, 시장경제와 효율성을 중시하는 미

식 모델에 익숙한 우리로서는 유럽국가들이 사회주의 체제로 보이는데, 특

1) 노르웨이와 아일랜드도 노르딕 국가로 분류할 수는 있으나 두 국가는 EU

회원국이 아니고, 각각 석유와 어업에 한 의존도가 높기 때문에 이 자료

에서는 분석 상에서 제외하 다.

>> _87

해외연구동향

히 소득의 50%를 세금으로 내야 하는 노르딕 사회체제가 어떻게 가능한지 의문이 들기도 하는 동시

에 부러움의 상이기도 하다.

그동안 노르딕 모델은 성장과 분배, 경제적 효율과 사회적 형평을 조화롭게 달성하 고 높은 국민

부담률에도 불구하고 높은 경제활동참가율과 양질의 인적자원 투자가 이루어지는 등 좋은 모범이 되

어 왔다. 그러나 세계화∙인구고령화 등으로 인해 앞으로 재정적 측면에서 지속가능성을 확보할 수

있는지, 즉 노르딕 모델이 미래에도 성립할 수 있는지 도전을 받고 있다. 이에 한 의문은 복지지출이

큰 다른 유럽국가들에게도 큰 관심 사항이다.

이와 관련하여 2008년 5월 21일 파리의 OECD 본부에서는 노르딕 모델에 해 토론하는 흥미로운

세미나가 열렸다. 이 회의에는 The Nordic Model; Embracing globalization and sharing risks2)이라는

책자를 저술한 6명의 저자 중 4명이 참석하여 책자의 내용에 해 소개하 고, OECD 사무총장과 각

국의 OECD 사, 전문가들이 토론을 벌 다. 우리나라에도 스웨덴, 덴마크, 핀란드 등 노르딕 국가들

의 개별 사례들이 많이 소개가 되어 있지만 이들 국가들을 노르딕 모델로 묶어서 그 특징을 분석했다

는 점에서 매우 흥미로웠다. 본고에서는 책자를 중심으로 노르딕 모델의 핵심 내용에 해 살펴보고

토의에서 제기된 이슈들을 중심으로 정리해 보고자 한다.

■노르덱 모델의 핵심 내용과 이제까지의 성과

노르딕 모델을 간단히 표현하면‘집단적인 위험공유(collective risk sharing)’체제로서 다음과 같은

핵심 요소들로 구성되어 있다.

2) 저자 : Toben Andersen(덴마크 Aarhus 학 경제과 교수), Bengt Holmstrom(MIT 경제과 교수), Seppo

Honkapohja(전 헬싱키 교수), Sixten Korkman(핀란드 경제연구소), Hans Soderstrom(스톡홀름

교수), Juhana Vartiainen(스톡홀름 경제연구소)

출판사 : 핀란드 경제연구소(The Research Institute of the Finnish Economy)

규모 공공부문과 높은 사회적 신뢰

노르딕 국가들의 공공부문 비중은 매우 크고 조세 부담(사회보장부담금 포함)도 GDP의 50%에 육

박한다. 특히 아동보호와 조기교육에 한 투자가 많고(5번째 칼럼), 현금 또는 서비스를 통한 가족지

원정책이 GDP의 3~4%를 차지한다.

88_ <<

해외연구동향

<<노노르르딕딕 모모델델의의 공공통통 요요소소>>

- 가구로의 소득이전 및 세금에 의한 공공서비스의 제공을 강조하는 포괄적인 복지국가

- 노동시장 및 상품시장 규제가 여타 유럽국가에 비해 적고 소득불평등도가 낮으며, 교육비 지출 및

사회복지 투자는 많음.

- 아동보호 및 교육, R&D를 포함한 인적자원에 한 많은 투자(공공?민간)

- 독특한 노동시장기제의 존재(강한 노동조합과 사용자 단체, 임금협약의 중요성, 관 한 실업급여,

적극적 노동시장정책(ALMP : Active Labor Market Policy)

- 공공부문에 한 높은 사회적 신뢰(social trust)와 낮은 부패 그리고 이를 바탕으로 한 양질의 의

료∙교육체계, 지적재산권 보호, 신뢰도 높은 사법체계 구축

연금의

소득 체율

실업급여

순소득 체율

(평균)

GDP 비

아동보호 및

조기교육(2003)

GDP 비

사회분야

지출(2003)

GDP 비

총지출

(2006)

GDP 비

조세부담

(2006)

<표 1> GDP 비 공공∙사회분야 지출 규모

덴마크 49.0 51.1 23.8 1.6 78 83.6

스웨덴 50.1 55.5 29.2 1.3 73 63.7

핀란드 43.5 48.5 22.7 1.4 73 63.4

독일 35.7 45.6 29.5 0.4 73 39.9

프랑스 44.5 53.7 29.8 1.2 62 51.2

네덜란드 39.5 46.7 20.6 0.5 73 81.7

이탈리아 42.7 50.1 25.3 0.6 5 67.9

스페인 36.7 38.5 19.6 0.5 50 81.2

국 37.4 45.1 22.8 0.6 63 34.4

>> _89

해외연구동향

다른 유럽국가들도 외형에 있어서는 비슷한 지출을 하는 국가들도 있지만, 노르딕 국가들은 각 제

도들간에 체계적인 상호연계를 이루고 있는 것이 특징이며, 높은 공공지출과 사회보장체계는 자유무

역과 세계화에 해 국민들이 두려움을 느끼지 않고 개방적인 자세를 취하도록 하는 데 큰 역할을 하

고 있다. 노르딕 국가가 평등한 사회(egalitarian society)가 된 데는 어떤 유전적인 요소가 있는 것이 아

니라 나라가 작고 인종적으로 동질성이 있으며, 위험을 회피하는 데 있어 복지국가 체제가 매력이 있

었기 때문이다.

European Values Survey에 의하면 노르딕 국민들은 타인에 한 신뢰가 가장 높으며, Transparency

International의 조사에 의하면 부패 수준이 가장 낮다.

자유무역과 시장 기능의 신뢰

노르딕 국가들은 전통적으로 자유무역을 선호해 왔는데, 소국이라는 특징에 기인하기도 한다. 부존

자원도 빈약하고 나라도 변방에 있기 때문에 자유무역을 통한 생존은 필수불가결한 전략이다. 1980

년 에는 자본시장과 국제자본의 유입이 중요성을 갖게 되었고 이들 분야의 경쟁력 확보가 요구되었

[그림 1] 유럽국가들의 고용보호법제 및 상품시장 규제 수준

4.0

고용보호법제

상품시장 규제

3.5

3.0

2.5

2.0

1.5

1.0

4.0

3.5

3.0

2.5

2.0

1.5

1.010.8 1.2 1.4 1.6 1.8 2

국 아일랜드

덴마크

핀란드

벨기에스웨덴

독일

네덜란드오스트리아

포르투갈

스페인

프랑스 그리스

이탈리아

는데, 1980년 자본시장 규제완화로 인해 노르딕 3국 모두 1990년 에 심각한 금융위기를 겪었지만

자본시장 자유화는 반드시 필요한 것으로 여겨졌다. EU 가입, 불황, 자본시장 자유화는 경제정책을 전

면 수정하는 계기가 되었고, 보다 시장친화적인 정책은 경제의 공급 측면 중시, R&D 및 혁신 촉진 등

을 통해 경쟁을 증가시켰다.

이상과같은설명은[그림1]을통해이해될수있다. 노르딕국가들은고용보호법제(EPL: Employment

Protection Legislation) 측면에서 유럽 륙국가보다 덜 경직적이며, 상품시장 규제(PMR: Product

Market Regulation)는 앵 로 색슨 국가를 제외하면 규제가 극히 적다.

독특한 노동시장 기제

노르딕 모델은 높은 경제활동참가율이 전제되어야만 지속가능한 것으로서 노르딕의 노동시장기제

는 시행착오(trial and error)를 통해 형성되었다. 몇 가지 특징을 보면 우선 노조조직률이 높고 중앙 노

사간 협의에 의해 정부간섭 없이 노사간 임금협상을 행한다. 연 임금(solidarity wage)을 통하여 동종

산업의 경우 동일 임금인상률을 적용하기 때문에 임금격차가 적다. 둘째는, 관 한 실업급여와 높은

수준의 사회안전망이 잘 구축되어 있다는 것이다. 사회안전망은 승자(winner)가 패자(loser)를 보상해

주는 사회시스템으로서 국제화∙개방화를 추진해 나가는 버팀목이 된다. 그러나 소극적인 복지보다

는“일을 통한 복지(workfare)”가 강조된다. 적극적 노동시장정책(active labor market policy)을 통한 높

은 고용률의 유지는 노르딕 모델을 지탱해 주는 힘이다.

노르딕 국가들은 경제적 효율 및 사회적 형평이라는 두 가지 분야에서 만족할 만한 성취를 이루어

냈다. 또한 거시경제적으로 균형 잡혀 있고, 재정상태도 튼튼하다.

90_ <<

해외연구동향

>> _91

해외연구동향

고용과 생산성

경제적 효율을 비교할 수 있는 단일 지표는 찾기 어렵지만, 고용률과 생산성이 높다면 경제적 효율이

높은 국가라고 할 수 있다. [그림 2]에서 보면, 노르딕 국가들은 평균 근로시간이 길고 동시에 근로시간

당 GDP(생산성)이 높다. 앵 로 색슨 계열의 국가들도 비슷하다. 스페인∙포르투갈은 일은 많이 하지

만 생산성이 낮다. 노르딕 국가들의 높은 고용률은 여성들의 높은 노동시장참가율에서 기인한다.

성장과 기술력

지난 40~50년간 유럽국가들의 성장률 격차는 상 적으로 빈곤한 국가들의 따라잡기 과정으로 설

명할 수 있다. 실질구매력(PPP)을 기준으로 산정한 1인당 GDP의 성장률은 노르딕 국가들이 이제 매

우 비슷한 수준이다. 핀란드와 스웨덴은 1990년 초반 금융위기에 따른 경기후퇴 후 매우 빠른 속도

[그림 2] 고용률(평균 근로시간) 및 시간당 생산성

자료 : The Conference Board and Groningen Growth and Development Center(시간당 GDP는 EKS 방법에 의한 실질

구매력임).

105

100

평균 근로시간

시간당 GDP

95

90

85

80

75

70

65

105

100

95

90

85

80

75

70

6560 70 80 90 100 11050

미국

국

아일랜드덴마크핀란드그리스

네덜란드

포르투갈

프랑스

스웨덴

스페인

이탈리아독일

오스트리아

벨기에

92_ <<

로 성장하 고, 덴마크는 꾸준히 미국의 성장률과 같은 수준을 유지하 다.

과거 10여 년간 노르딕 국가들의 경제성장은 IT 혁명에 힘입은 바 크다. [그림 3]에 의하면 노르딕

국가들의 IT기술에 한 지출과 PC의 보급 수준이 상위에 위치해 있다. 세계경제 포럼에 의하면 이들

노르딕 국가들은 IT 기술환경이나 그에 한 준비 수준이 세계 최상위권을 기록하고 있다.

노르딕 국가들은 교육에 많은 투자를 하고 있으며, 교육 성취도 측면에서도 좋은 성적을 보이고 있

다. 벤처캐피탈과 R&D 투자도 EU 15개국보다 매우 양호하다.

사회적 형평(social equality)

[그림 4]에 의하면 노르딕 국가들은 다른 EU 국가보다 더 낮은 소득불평등과 더 높은 계층이동 가

능성을 보이고 있다. 지니 계수로 측정한 소득불평등도는 조세나 현금급여 혜택을 주기 전과 후를 비

해외연구동향

[그림 3] EU 국가의 IT 비용 지출 및 PC 보급률(2003)

자료 : World Bank Development Indicators(2005).

7

비용지출(GDP 비 비율)

1,000명 당 PC 보급 수6

% Units

5

4

3

2

1

0스페인 아일랜드 이탈리아 포르투갈 그리스 독일 덴마크오스트리아 벨기에

700

600

500

400

300

200

100

0프랑스 네덜란드 핀란드 스웨덴 국

>> _93

교하면 훨씬 커지며 현물급여를 포함하면 더욱 그렇다. 노르딕 국가들은 부모와 자식 간의 소득탄력성

이 프랑스∙ 국∙미국에 비해 낮은데, 이것은 그만큼 사회적 계층의 이동성이 높다는 것을 의미한다.

노르딕 국가들은 사회복지 측면에서도 상위 순위를 기록하고 있다. [그림 5]는 사회복지지출과

OECD의‘복합 사회지수(composite social index)’를 보여주고 있다. ‘복합 사회지수’란 자기만족, 형

평, 건강 및 사회통합 등 지표를 종합한‘사회적인 웰빙(well-being)’을 나타내 준다. 노르딕 국가들은

상 적으로 적은 복지 지출로 매우 좋은 성과를 이루었다. 스웨덴, 덴마크 및 핀란드는‘복합 사회지

수’상 1~3위에 포진해 있지만 가장 많은 복지지출을 하는 것은 아니다.

해외연구동향

[그림 4] 소득불평등도

주 : 세 간 소득탄력성이 높다는 의미는 부모와 자식의 소득 간에 높은 상관관계가 있다는 것을 의미함.

자료 : OECD “Society at a Glance & Corak(2006).

0.38

0.34

현재의 소득불평등(지니 계수)

세 간 소득탄력성

0.30

0.26

0.22

0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6

0.38

0.34

0.30

0.26

0.22

미국

국

핀란드

프랑스

스페인 이탈리아

독일

스웨덴

덴마크

94_ <<

■노르딕 모델의 지속가능성

노르딕 모델은 두 가지 측면에서 도전을 받고 있다. 첫째는 출산율의 저하와 평균 수명의 증가로 인

한 인구구조의 변화이고, 둘째는 공공서비스 자체가 부분 사람의 노동을 요구하는 것이어서 질적

저하를 감수하지 않고는 생산성을 증가시키기 어렵기 때문에 공공서비스 수요 증가에 처하기 곤란

하다.

노르딕 모델은 지금까지 재정을 뒷받침하기에 적합한 인구구조하에서 지속적으로 그 규모를 불리

며 생존할 수 있었다. 그러나 최근 모든 국가에서 인구부양 비율(demographic dependency ratio) 또는

노인부양 비율이 급속히 증가하고 있는데 베이비 붐 세 의 퇴직과 출산율 저하로 인해 노동시장에

해외연구동향

[그림 5] 복지지출과 복합지수와의 관계(2003)

주 : 복합지수는 OECD Society at a Glance의 몇 가지 사회지표에 근거한 중위 복합지수값이며, 복지지출은 GDP 비

비중임.

0.9

0.8

복합지수

복지지출(‘03)

0.7

0.6

0.5

18 20 22 24 26 28 30

0.9

0.8

0.7

0.6

0.5

스페인

네덜란드

포르투갈

오스트리아

이탈리아독일

프랑스

스웨덴

덴마크핀란드

국

>> _95

편입되는 인구 감소가 주 원인이다.

복지재정적자 해소를 위해서는 노동력의 증가가 필수적이다. 그러나 역사적으로 보았을 때, 의무 교

육 기간이 길어지고 교육 기회가 폭넓게 제공되면서 노동시장에 진입하는 시기는 늦어지고, 여가에

한 욕구의 상승과 연금 제도의 구비로 퇴직 연령은 빨라지는 것이 큰 흐름이 되고 있다. 노르딕 국가

들은 이러한 인구변화에 응하여 연금개혁을 추진했지만 평균 수명의 연장에 따라 일을 보다 나이

들어서까지 하도록 장려하는 것이 필요하다.

공공서비스 재정 문제는 아래의 보몰 법칙(Baumal’s law)과 와그너(Wagner effect) 효과가 맞물려 일

어나기 때문에 서비스의 단가가 상승하는 가운데에서도 서비스에 한 수요가 늘기 때문에 해결하기

어렵다.

복지 서비스 비용의 증가 ⇒ 보몰의 법칙

농공업 분야와 달리 아동보육, 노인요양, 건강진단, 교육 등 분야의 복지서비스는 시간과 사람의 노

력을 동시에 요하는 것으로서 기술 발달로도 그 생산성을 쉽게 향상시킬 수 없다는 특징이 있다. 략

적으로 매년 기술의 발달로 약 2% 가량 산업생산성은 향상되어 왔고, 이에 따라 삶의 질과 임금수준

역시 함께 상승되어 왔다. 그러나 복지서비스를 제공하는 사람들의 임금도 올랐지만, 거시적인 관점

에서 그 생산성은 크게 향상되지 않았으므로 결과적으로 비용이 늘어난 셈이다. 이와 같이 인서비

스를 요하는 활동의 비용이 갈수록 상승되는 현상을 보몰의 법칙이라고 한다. 이 효과는 민간∙공공

부문 모두에 나타나는 것으로 인서비스의 성격 자체에서 기인한다.

복지 서비스 수요의 증가 ⇒ 와그너 효과

소득수준이 향상될수록 향상된 서비스에 한 욕구가 증가되는 경향이 있는데, 구체적으로 말하자

해외연구동향

96_ <<

면 기본적인 의식주가 갖춰지면 사람은 다른 욕구를 충족시키려는 성향이 있기 때문이다(소득효과).

물질적인 풍요를 누리게 될수록 사람들은 정신적인 만족을 추구하게 되고 이에 따라 여가를 확보하려

는 성향을 보이며, 이는 노동시간의 감소로 이어져 결국 세금 부과의 상이 되는 소득의 감소로 이어

진다. 욕구 및 수요는 물질적인 조건의 충족에 따라 역을 옮겨 가며 그 총량을 유지하는데, 이를 경

제학자들은 와그너 효과라고 한다.

공공서비스는 공짜(또는 많은 보조금)로 이용하기 때문에 시장에서와 같이 수요∙공급을 조절할 수

있는 자동장치가 없고 그 서비스의 질과 양은 오로지 정치적 고려에 의해 결정된다. 이러한 상황을 개

선하기 위하여 핀란드에서는 이용자 비용부담제도(user payment)를 만들어 일부 아동보육, 노인 간병,

건강관리 서비스 분야에 도입하 다. 그러나 2006년 전체 복지지출에 있어서 이러한 방식은 고작

7.5% 정도이며, 그나마도 그 비중이 줄고 있다. 지불능력이 서비스 수혜를 결정짓는 한계가 있기 때문

이다.

결국 남은 책은 공공서비스의 역을 다시 설정하여 일부를 민간부문으로 넘기는 방법과, 인서

비스를 전적으로 요구하지 않는 분야의 생산성 및 효율성을 증 시키는 방법을 생각해 볼 수 있는데,

이는 아래에서 논의하도록 한다.

■노르딕 모델 위기극복 방안들

인구고령화의 응으로 쉽게 생각할 수 있는 것으로는 몇 가지가 있는데 모두 한계가 존재한다. 첫

째, 출산율을 높이는 책은 재정적인 문제 해결에 도움이 되지 않는데, 그 이유는 신생아들도 기 수

명이 길기 때문이다. 둘째, 외국인력 수입을 확 하는 것도 재정문제 해결에 도움이 안 된다. 외국인력

이 순기여를 못하고 복지재원을 오히려 축낼 수 있기 때문이다. 셋째, 경제성장률을 높이는 책은 파

이를 크게 하고 세수를 늘리는 장점이 있지만 역시 한계가 상존한다. 성장에 따라 민간부문의 임금이

증가하면 공공부문도 향을 받으며 물가상승 압력이 커지고 공공서비스 수요와 지출도 증가하게 되

어 재정 문제를 해결해 주지 못한다. 넷째, 세금 인상과 공공부문 지출을 억제하는 정책인데, 이미 노

르딕 국가들에서 조세부담률은 매우 높으며 공공지출을 억제할 경우 정치적 저항에 부딪치게 될 가능

해외연구동향

>> _97

성이 높다. 다섯째, 복지서비스의 제공 주체를 공공 역에서가 아니라 과거와 같이 가족 중심으로 제

공하면 어떨까? 그러나 복지서비스의 재정 부족 문제는 그 공급 주체가 국가여서가 아니라, 시간이 요

구되고 인간의 노동이 필요한 활동이라는 복지서비스 자체의 근본적인 특징 때문에 발생하는 것이므

로 단순히 그 주체를 변동시킨다고 해서 문제를 해결할 수는 없다. 더구나 가족 중심의 서비스 제공은

특히 여성 노동력의 감소와 납세 근로자가 감소하는 문제가 있다. 또한 복지서비스는 규모의 경제가

적용되는 역이므로, 효율 측면에서 보았을 때 단일한 주체가 공급하는 쪽이 비용절감에 유리하다.

따라서 이하에서는 보다 근본적인 안들을 살펴보고자 한다.

노르딕 모델의 활력을 유지하기 위해서는 생산성 있는 고용이 늘어나야 하고, 충분한 노동력(노동

시간)의 공급, 구조적 실업률 감소 등을 통해 노동시장을 활성화시켜야 한다. 노르딕 국가들의 주요 노

동시장기제나 정책들은 부분 1950~60년 에 만들어진 것으로서 현재의 복지재정 상태, 산업 생산

기술, 세계경제의 흐름을 고려할 때 개혁이 필수불가결하다.

적극적인 노동시장 참가- 외연적 한계

노동공급은 두 가지 면에서 고려가 필요한데, 연령 그룹별 노동시장참가율과 근로자들의 평균근로

시간이다. 전자는 노동시장 참가 여부를 결정짓는 외연적 한계(extensive margin)를 말하고, 후자는 근

로시간에 향을 미치는 내연적 한계(intensive margin)을 말한다. 두 가지 모두 중요한 요소이기는 하

지만 정책 측면에서는 전자가 더 중요하다.

조세가 노동시장참가율에 미치는 향은 분명하지만, 과거에는 평균 세율이 아닌 한계세율

(marginal tax rate)이 중요한 향이 있다고 생각하 으나 최근의 연구에 따르면, 오히려 평균 세율이

노동력 공급에 향이 큰 것으로 나타나고 있다. 특히 노동시장 주변부에 있는 저임금 저숙련 근로자,

청년층과 노년층은 세제, 연금, 복지제도 등이 큰 향을 미친다(반면 가장 왕성한 활동을 하는 연령층

의 남성 근로자들에게는 한계세율의 변화가 큰 향을 주지 않는다). 잘 설계된 인센티브 시스템, 조세

제도, 교육제도, 연금제도 등을 통해 이들 계층의 노동참여를 높여 나가는 것이 관건이다.

해외연구동향

98_ <<

충분한 노동시간의 확보- 내연적 한계

소득 상승에 따라 여가에 한 욕구가 증가하므로 근로시간이 감소하는 것은 세이다. 그러나 여가

와 노동의 선택에 있어서 조세 체계나 복지정책이 여가를 선호하도록 왜곡하는 측면은 없는지 면 한

검토가 필요하다. 일부 노조들은 임금 상승보다 근로시간 단축을 선호하기도 하는데 좋지 않은 접근이

다. 공공재로서의 서비스 재원 마련을 위해서는 누군가는 더 일해야 하기 때문이다. 조세격차3)(tax

wedge)가 클수록 근로시간은 짧게 된다. 그러나 노르딕 국가는 그럼에도 불구하고 많은 근로시간을 유

지해 왔다. 이것은 중앙 노사협의의 결과이기도 하고 가족 및 여성정책이 잘 작동했기 때문이다.

실업급여, 일하는 복지(workfare) 및 실업자 능동화 조치(activation)

노르딕 국가에서는 실업이라는 위험에 한 공유 차원에서 실업급여 수준이 높지만, 실업기간 장기

화와 구직활동 축소라는 부작용이 발생하지 않도록 하는 것이 필요하다. 즉, 게으른 실업을 용납하지

않기 위해서는 구직활동에 한 엄격한 감시와 직업훈련 참가 촉진, 적극적 노동시장정책과 실업자

능동화 조치 등이 요구된다. 노동시장정책의 실업감소 효과는 구축효과 등으로 인해 확실치 않지만

일부 계층에는 효과가 있으며, 덴마크의 유연안전성 모델은 좋은 본보기가 되고 있다.

동일한 임금인상에 관한 찬반양론

노르딕 국가들은 집단화된 임금 조정 메커니즘을 형성해왔다. 이에 따라 생산성 향상에 따른 이윤

해외연구동향

3) 사업주가 노동에 해 납부하는 세금(사회보장세 포함)과 근로자가 실제 수령하는 금액(take-home

pay)의 차를 말하는 것으로서, 조세격차가 클수록 근로의욕에는 부정적 향을 미친다. 2007년 기준으

로 한국의 조세격차는 19.6%이지만, 벨기에 55.5%, 독일 52.2%, 프랑스 49.2%, 스웨덴 45.4%, 국

34.1%, 미국 30.0% 등이다(필자 주).

>> _99

을 일개 노조가 갖지 못하기 때문에 투자를 촉진할 수 있으며, 경기사이클에 맞게 임금인상률을 결정

할 수 있는 장점이 있다. 일례로 핀란드에서는 중앙 차원에서 임금이 결정되어 동일한 임금인상률을

적용하는 소득정책(income policy)이 오랜 기간 잘 기능하여 왔다. 그러나 오늘날 세계경제하에서 위

기는 거시경제적으로 오는 것이 아니라 특정 기업 또는 특정 업무에 한정되어 나타나며, 필요한 경우

아웃소싱을 통한 경쟁력 확보가 필요하다. 또한 생산성 향상을 위한 개인별 인센티브의 도입도 더욱

필요하다. 따라서 테일러리즘적 생산방식하에서 작동가능했던 동일한 임금인상 방식은 이제 기업 사

정에 맞게 분권화시킬 필요가 있다.

임금결정의 협조와 탈중앙화

집단적인 임금결정 시스템을 포기한 것은 아니지만, 스웨덴과 덴마크에서는 일정 부분 개별화된 임

금협상 구조가 기능을 발휘하고 있다. 그들은 이전보다 비교적 작은 단위로 임금협상을 타결하면서,

동시에 개인의 역량에 따른 임금인상을 보장하는 방법으로 노사평화를 만들어내고 있다. 스웨덴에서

는 1970년 이후 중앙 차원의 임금교섭 제도가 폐지되었다. 덴마크에서는 집단적인 방식의 노사간

합의는 근로시간, 연금, 질병 및 휴가와 관련된 사항에 국한되고, 임금결정은 거의 부분 개인이 직접

사업주와 합의를 통해 이루어지고 있다. 한편, 핀란드에서는 이보다 늦게 변화가 시작되었지만 역시

이러한 경향이 포착되고 있다. 개별화된 임금결정 형태로 갈 경우 급격한 임금격차의 확 를 우려하

는 목소리가 있지만 아직까지 우려할 수준은 아니다. 스웨덴에서 화이트칼라 근로자들은 1990년

후반부터 부분 개별적인 임금결정 구조로 들어갔지만 임금격차에 큰 변화는 없다.

임금결정 구조와 생산성과의 관계

임금교섭의 분권화가 이루어진다고 해서 성장률이 많이 높아진다거나 복지국가의 어려움을 해소해

주지는 못한다. 그러나 보다 효율적인 자원 배분을 가능하게 하고 서비스 공급의 생산성을 높임으로

써 공공분야의 어려움을 해소하는 데 도움을 줄 수 있다. 공공부문의 생산성 측정 자료는 빈약하지만,

1990년 후반부터 개인별 임금협상을 한 스웨덴의 경우 보다 높은 노동생산성을 보 다는 결과를

해외연구동향

100_ <<

본다면 공공부문의 임금결정 구조를 개혁할 필요성을 느끼게 해준다.

노르딕 국가들은 이미 상당 부분 시장 원리에 의해 임금을 결정하는 구조를 가지고 있으며, 경제적

리스크를 보상해 줄 수 있는 다른 메커니즘이 작동하고 있다. 특히 스웨덴과 덴마크의 경우 과거보다

상당히 개별화된 임금교섭 구조를 가지고 있으며 지속적으로 그 방향으로 나아가고 있다. 스웨덴과

같이 임금격차에 해 정치적으로 예민하게 반응하기로 유명한 국가에서 이러한 변화를 추구하고 있

다는 것은 주목할 만하다. 복지국가 체제는 강력한 소득재분배 기제를 가지고 있기 때문에 임금을 재

분배 목적으로 활용할 이유는 적다. 1970년 에 인플레이션이 매년 10%에 달할 때에는 물가상승에

응한 임금인상을 집단적으로 보장받을 필요가 있었으나, 현재는 그렇지 않다. 유연성의 추구와 개

혁은 노르딕 모델을 해체하는 데 목적이 있는 것이 아니다. 개혁은 점진적인 것이 바람직하며 노조도

개혁에 협조할 필요가 있다. 임금결정은 보다 시장을 반 해야 하며 보다 높은 고용률을 달성하기 위

한 개혁이 필요하다.

공공부문의 과제

노르딕 국가들은 GDP의 50%가 넘는 규모 공공부문을 갖고 있는데, 미래의 재정적자를 겪지 않

기 위해서는 효율성을 높이는 것이 관건이다. 공공부문의 효율성 향상을 위해서는 성과급제 확 와

관료주의 타파, 아웃소싱 등이 필요하다. 그러나 공공부문의 관료주의는 공공부문의 다양한 목표와도

관련되어 발생하고, 공공기관의 일은 시장원리에 의해 취급되기 어려우며 결국 그 성과물을 쉽사리

평가할 수 없다는 것도 이해해야 한다. 따라서 평등과 분배의 가치를 실현하고자 하는 사회복지 분야

에서는 수치화된 결과로서 성과를 평가하여 동기를 부여하기보다는 오히려 인센티브를 부여하는 방

식이 적합하다. 동시에 향후 복지국가 모델이 지속가능하기 위해서는 급여수급과 의무이행이 균형을

갖도록 해나가야 한다.

공공부문은 다양하고 어려운 일을 다루기 때문에 비용이 많이 든다. 그러나 민간부문의 효율을 이

해외연구동향

>> _101

용할 수 있는 부문에서는 최 한 활용하여 공공부문 비용절감을 해나가야 한다. 정부가 공공서비스의

제공에 있어서 민간부문을 이용할 수 있는 방법은 ① 아웃소싱, ② SOC 분야에서 많이 볼 수 있는 민

관합작, ③ 민 화, ④ 바우처 제도 등이다. 그러나 공공부문의 핵심 가치를 유지하면서 이를 활용할

필요가 있으며 어떤 식으로든 경쟁원리를 도입해 나가는 것이 중요하다.

토의

해외연구동향

토론자들은 여타의 사회체제와는 구별되는 노르딕 모델이 존재한다는 데 공감하면서 노르딕 모델의

지속가능성 확보를 위해 필요한 개혁의 내용을 언급하 다. OECD 고용노동사회위원회(ELSA) 의장인

Mr. Sesito는 잘 정비된 사회안전망과 시장친화적 정책 등이 노르딕 모델을 성공시킨 요인이지만, 작은

나라∙루터교라는 특징도 노르딕 모델의 중요한 요소임을 지적하면서, 고령화와 높은 세부담 등의 도

전을 극복하기 위해서는 좀 더 일을 많이 하고 공공부문의 효율성을 제고해야 한다고 언급하 다.

OECD 경제국장 Jorgen Elmeskov는 노르딕 모델이 외부 충격에 취약함을 지적하면서, 사회복지급여

에 한 의존성 문제, 높은 세부담, 이민자의 사회통합 어려움, 기술인력 수급 불일치(skill mismatch) 등

문제를 지적하 다. 일부 토론자들은 비판적인 시각에서 노르딕 모델은 20년 전에는 실패한 모델로도

인식되었으며, 공공부문의 비 와 재정 측면에서 지속가능성에 한 의문, 분권교섭 확 에 따른 연

의식 약화 등의 문제를 지적하기도 하 다. OECD 고용노동사회국장 John Martin은 장애와 질병급여

에 한 높은 의존성, 조기퇴직, 짧은 근로시간 등은 노르딕병의 원인이 되고 있다고 분석하 다. 이를

극복하기 위해서는 재훈련, 감독 강화, 조기개입, 취업촉진, 인센티브 제공(make work pay, in-work

pay) 등의 조치를 통해 지속가능성을 확보할 필요가 있음을 지적하 다.

그러나 발제자들은 노르딕 모델이 위험(risk)뿐만 아니라 책임(responsibility)도 공유하는 것이며 사회

전반의 시스템에 한 국민들의 만족도가 높고 신뢰(trust)가 있으며 꾸준한 구조개혁의 산물이기 때문

에 앞으로도 지속가능한 모델이 될 수 있다고 보았다. 그리고 노르딕 모델을 해체하지 않으면서 유지시

102_ <<

해외연구동향

킬 수 있는 방안은 끊임없는 개혁이며 개혁을 위한 정치경제적(political economy) 지지의 확보와 공공

부문의 개혁(시장성격의 부분은 민 화)이 필요함을 강조하 다.

토론자들은 노르딕 모델이 노르딕 사회의 동질성, 사회적 신뢰와 연 , 상 적으로 작은 나라라는 특

징 등에 기초한 것으로서 타국에의 전파 가능성에 해 회의적인 시각이 많았다. OECD 경제국의 전

국장인 Colomzy는 노르딕 모델의 특징이 각 경제주체∙제도 간의 상호의존기제(inter-dependent

utility)와 평등주의(egalitarianism)라고 하면서 이러한 요소가 전파되기는 어렵다고 보았다. 스톡홀름 경

제 학의 Hans Soderstrom 교수는 노르딕 모델의 전파가 가능하기 위해서는 발제자들이 지적한 여러

가지 요소들이 전파되어야 하지만 이것이 쉽지 않기 때문에 배울 수 있을 뿐이라고 하면서, 외부 변화

에 한 개방성과 패자(loser)에 한 보상체계, 높은 고용률 등은 본받아야 할 점으로 지적하 다. 또한

토론자들은 노르딕 모델이 다른 모델보다 우수하다고 할 수는 없지만 특징적인 요소들을 참조할 필요

가 있으며 지속적인 개혁을 위한 리더십의 확보와 사회적 파트너들 간의 원활한 의사소통이 필요하다

는 데 공감하 다.