참여거버넌스와 지역NGO의 역할: 정책참여를 중심으로°°응환.pdf · 정책참여를 중심으로 1) 배 응 환** 본 논문은 참여거버넌스이론을

일반논문 NGO연구 제5권 제1호(2007): 113~152

참여거버 스와 지역NGO의 역할:

정책참여를 심으로*

1) 배 응 환**

본 논문은 참여거버 스이론을 이론 배경으로 지역NGO가 졍책과정

에서 어떤 역할을 하고 있는가를 지역정책사례를 통하여 분석하 는데, 그

결과는 다음과 같다. 첫째, 지역정책문제는 고약한 문제로서 국가와 시민사

회의 공유된 반응성이 요구된다. 둘째, 지역정책참여자는 공공･민간･제3부

문에 속하는 행 자들이다. 여기서 지역NGO의 주된 정책 상은 공공부문

의 지방정부와 앙정부이다. 셋째, 지역NGO의 정책참여방법은 권력수

과 수 의 활동을 하고 있는데, 형식 참여가 다수이지만 실질 참여

가 서서히 발견되고 있다. 따라서 지역NGO의 정책참여수 은 불완 한

표가 특징이다. 넷째, 지역NGO의 정책참여결과는 정책수용과 정책거부

가 공존한다. 이것은 국가와 시민사회 계가 비 칭 임을 암시한다.

I 주제어 I

참여거버넌스, 지역NGO, 정책참여

* 본 논문은 2007년 6월 1일 한국NGO학회 춘계학술대회에서 발표한 논문을 수정한

것입니다.

** 고려대학교 정부학연구소 선임연구원.

114 NGO연구 제5권 제1호

Ⅰ. 서 론

한국정치에서 민간부문이 지방행정에 참여할 수 있는 제도가 도입실시

된 것은 1960년 의 박정희 정부부터이다. 박정희 정부는 기존의 지방자치

제도를 단시키면서 지역민간부문의 문가집단들에 의한 간 참여방식

을 도입하 다. 따라서 지방자치가 실시되기 이 의 주민참여는 지방정부

가 주도권을 쥐고 참여를 이끌어내는 행정동원 성격의 간 주민참여

고, 아래로부터의 참여를 하는 참여민주주의 기제로서의 역할을 제

로 수행하지 못하 다(손 숙･안청시, 2002: 203-207).

그러나 지방정부를 둘러싼 환경변화는 지방정치와 지방행정의 변화동

인으로 작용하 다. 이를테면 민주화는 1990년 이후 지방자치제도의 부

활을 가져왔다. 지방자치의 개념 요소로는 단체자치와 주민자치가 포함

된다. 풀뿌리 민주주의를 실 하는 지방자치의 토 는 주민자치이다. 주민

자치는 지방정부에 한 시민사회의 투입측면에 계되는 것으로서 참여/

통제문제가 핵심문제로 등장한다(이승종, 2003: 2). 따라서 지방자치제도는

풀뿌리 민주주의를 실 시킬 수 있는 제도 토양을 제공한다. 우리나라에

서도 1991년 지방의회가 구성되고, 1995년 민선자치단체장의 선출로 지방

정치나 지방행정에서 지역주민은 통치의 객체에서 주체로 등장하게 하

다.

이러한 지방통치공간에서 변화에 부응하여 지방정치나 지방행정에

한 연구가 증하고 있는데(<표 1>), 거버 스차원에서 시민사회를 구성하

는 시민이나 NGO의 정책참여논의가 증가하고 있다. 그동안의 시민의 정

책참여에 한 연구들은 명목 참여수 에 머물고 있으며, 시민권력 참

여수 으로는 이르지 못하고 있다는 지 이 많다(한정일, 1992; 김렬･고재

경, 1996; 김길수, 1997; 하혜수･양기용, 1998; 이달곤･강은숙, 2001: 180).

한 <표 2>에서 보는 바와 같이, 1990년 후반이후 시민사회의 핵심행

참여거버 스와 지역NGO의 역할: 정책참여를 심으로 115

자인 NGO의 정책과정에서의 역할이나 정책참여에 한 연구가 증하

고 있다. 지방자치의 진 과 함께 지방정부수 에서도 NGO활동의 가능성

과 실태를 경험 으로 분석하는 연구가 활발해지고 있다. 이에 지방정치나

지방정책과정에서 지역NGO의 역할이나 참여에 한 논쟁이 벌어지고 있

다. 한편으로는 지역NGO의 분출과 성장으로 지역정책에 지 않은 향

을 다는 주장과 제한 이라는 주장이 있다. 이러한 지역NGO의 정책참

여에 한 논쟁은 연구의 일반화를 해서 지역NGO의 역할에 한 연구

의 확 필요성을 제시한다.

<표 1> 연도별 지방정부의 실증연구논문 황

연 도 68-75 76-80 81-85 86-90 91-95 96-2000

지방자치/정치 1 4 25 64 67

지방행정 1 3 22 28 71

자료: 이달곤･강은숙(2001: 77).

<표 2> NGO의 정책과정상 역할과 정책참여 연구 황

연 도 1998 1999 2000 2001

논문수 0 2 10 8

자료: 김준기･김정부(2001: 200).

이러한 문제인식하에 본 논문은 참여거버 스이론을 토 로 지역NGO

는 지역정책과정에서 어떠한 역할을 수행하고 있는가를 지역정책사례연

구를 통하여 분석하는데 연구목 을 두고 있다. 본 연구의 구성은 다음과

같다. 1장의 서론에서 제기한 연구목 을 수행하기 하여 2장에서는 이론

배경으로 참여거버 스와 지역NGO의 정책참여에 한 이론 논의를

한다. 3장에서는 이론 논의를 토 로 충청남도 천안시의 두개 지역정책

사례를 분석한다. 4장 결론에서는 지 까지의 분석결과를 요약하면서 정책

함의를 제시한다.


Ⅱ. 참여거버 스와 지역NGO의 정책참여이론

1. 참여거버 스이론

거버 스는 행정학이나 정치학 경제학과 같은 사회과학학문에서 패

러다임이나 이론 는 개념으로 사용되고 있으나, 아직 이론 으로나 개념

으로 혼란스러운 상태에 있다. 이러한 거버 스 패러다임이 출 하게 된

배경은 다음과 같다. 첫째, 국가와 사회의 경계는 모호해지고 있다. 둘째, 개

방체제로 인하여 정부외부에 존재하는 다양한 행 자들이 정부정책에

여하고 있다. 셋째, 정부가 다루어야 할 사회쟁 이 복잡하게 노정되어 공

공정책결정이 증가하고 있다. 넷째, 많은 거버 스가 다루어야 할 사회쟁

은 상호의존 이고 상호연결되어 있다. 다섯째, 정부는 주요한 사회쟁 을

다루는 유일한 행 자가 아니라는 인식이 확산되었다. 여섯째, 정부와 사회

상호작용의 통 인 는 새로운 모형은 이들 사회쟁 을 다루는데 필요

하다. 일곱째, 거버 스의 배열과 기제는 사회수 이나 부문마다 다르다

(Kennis & Schneider, 1991: 33-37; Kooiman, 2002: 75).

Kooiman(2002: 72)에 의하면, 여러 학자들이 논의하는 거버 스 패러다임

에는 최소국가로서 거버 스, 기업거버 스, 신공공 리론, 좋은거버 스,

사회사이버네틱거버 스, 자기조직 네트워크, 로벌거버 스, 경제거

버 스, 참여거버 스 등이 포함된다고 한다.

그리고 거버 스 개념은 <표 3>에서 보는 바와 같이, 다양한 측면에서

정의가 되고 있다.


<표 3> 거버 스 개념

Hyden/Bratton

(1992: 6-7)공공영역의 정당성을 강화하려는 의식적인 제도적 구조배열

Rosenau

(1995: 13)가족으로부터 국제조직까지 모든 인간 활동수준에서 규칙체계

글러벌거버넌스위원회

(1995: 2)

갈등적인 또는 다양한 이익들이 수용되고 협동적 행동이 일어

날 수 있는 계속적 과정

Rhodes

(1997: 15)

상호의존성, 자원교환, 게임규칙 그리고 국가로부터 자율성의

특징을 가지는 자기조직적인 조직간 네트워크

Kooiman

(2002: 73)

공공･민간부문의 행위자들이 거버넌스활동이 이루어지는 제도

속에서 사회문제를 해결하고 사회기회를 창조하기 위하여 참여

하는 상호작용적 배열, 즉 문제를 해결하고 기회를 참조하는데

목표를 둔 절차적 조건

자료: Kooiman(2002: 73).

에서 살펴 본 여러 학자들의 거버 스 개념에서 보면, 거버 스는 국

가의 계층제 권 를 특징으로 하는 정부모형(government model)과 구별되

는 문제해결 는 갈등해결의 모형임을 암시하고 있다. 거버 스의 두 가

지 구성차원은 정치나 문제해결과정에 가 참여할 것인가와 의사결정규

칙은 무엇인가를 들 수 있다. 행 자의 참여할 권리는 해결되어야 할 문제

에 련되는 그들이 소유한 자원과 능력에 의존한다. 의사결정규칙은 문제

해결에 여하는 행 자들의 선호나 이익의 차이를 조종하는 기제(자문,

상, 동의, 만장일치 등)를 말한다(Gbikpi & Grote, 2002: 20-23). 따라서 거버

스의 핵심요소는 참여임을 알 수 있다. 거버 스에서 참여문제는 참여거

버 스로 논의되고 있다.

참여거버 스(participatory governance)는 지속가능한 공공정책을 달성하

는데 이익을 표명하는 행 자들이 여하는 정치(Gbikpi & Grote, 2002: 18)

는 다양한 범주의 문제나 갈등에 련되는 행 자들이 서로 상하는 것

에 의해 상호 만족 이고 통합 인 결정을 만들고 집행하는데 동하는 방

법 는 모형(Schmitter, 2002: 53-54)을 의미한다. 그것은 참여정치가 문제해

결과정에서 모든 련 행 자들에 의해 지속가능한 정책결과를 산출하는


기회를 개선하는데 도움을 다고 가설화한다. 따라서 참여거버 스의 개

념 구성차원은 다음의 네 가지를 들 수 있다.

첫째 어떠한 정책 역에 참여하는가? 이다(정책 역). 정책 역이란 환

경에서 발생하는 사회문제에 따라 분류되는 정책유형을 말한다. 참여거버

스는 정책과정에서 거버 스요구(governing needs)를 악하는 것으로부

터 논의가 개된다. 거버 스요구란 환경에서 인간이나 조직이 부 응하

여 발생시키는 사회문제가 정책문제화 된 것이다. 이러한 사회문제는 다양

한 정책유형으로 범주화할 수 있다. 이를테면 Lowi(1964)는 사회문제를 분

배문제와 규제문제 재부분배문제로 나 고 그에 상응한 정책유형으로

분배정책과 규제정책 재분배정책을 제시하고 있다.

둘째, 가 참여하는가? 이다(정책참여행 자). 정책참여행 자란 어떤

정책이슈가 특정한 거버 스배열에 의해 해결되기 해 필요한 자원이나

능력을 소유한 사람이나 조직을 의미한다(Schmitter, 2002: 23). 특정한 문제

나 갈등을 해결하기 한 자원이나 능력을 가진 행 자들은 참여할 자격을

가지고 있다. 사회에서 거버 스에 련되는 행 자들은 공공･민간･

제3부문을 구성하는 개별화된 사람뿐 아니라 비정부조직(NGO)이나 정부

등을 포함한다. 강한 참여민주주의에서 이러한 이해 계자들은 문제해결

과정에서 일정한 역할을 수행한다.

정책과정에 여하는 행 자는 자원과 향력을 가지고 있는 핵심행

자와 그 지 못한 주변행 자로 나 수 있다. 핵심행 자란 정책과정의

핵심에 치하면서 실질 인 향력을 행사하는 자를 말하고, 주변행 자

란 핵심부의 주변에 치하면서 제한 는 잠재 인 향력을 행사하는

행 자이다. 실제의 정책결정에 여하는 행 자들이 핵심행 자인가 아

니면 주변행 자인가는 환경에서 발생하는 정책문제의 성격과 그것에

여하는 행 자의 권력자원 거버 스의 개방성 등에 의하여 결정된다.

이 게 범주화된 행 자들은 정책문제와 련하여 어떠한 이익을 가지고


있다. 행 자의 이익이란 행 자가 가지는 구체 선호인 정책목표를 말한

다(안성호･배응환, 2004: 47-48).

셋째, 어떻게 참여하는가? 이다(정책참여방법). 이는 정책참여행 자들

간에 자신들이 추구하는 이익을 반 시키기 하여 상호작용하는 방법

는 기제를 말하는 것으로서 정책참여자들의 정책 향력과 계된다. 만일

참여거버 스가 문제해결에 련되는 행 자들이 다양한 거버 스배열에

참여하는 것을 만드는 문제라면, 참여행 자들은 문제해결을 하여 상호

작용하는 의사결정규칙을 만드는 것이 요구된다. 상호작용은 둘 는 그이

상의 행 자 들 사이의 상호 향력 계를 말한다(Kooiman, 2002: 78). 정책

과정에서 련행 자들은 자신들의 이익을 반 하기 하여 상호작용에

속하는 향력활동을 시도하거나 행동 략을 사용한다.

문제해결이나 갈등해결의 통 모형은 정부와 시장에 의존하는 방법

이 있었다. 정부에 의존하는 방법은 정부의 계층제 권 에 의해 문제를

해결하는 것이고, 시장에 의존하는 방법은 시장경쟁에 의해 자원배분 등의

문제를 해결하는 것이다. 그러나 정부실패나 시장실패로 인하여 문제나 갈

등해결에 한계가 나타났다. 거버 스의 상호작용은 정부나 시장에 한

안으로 출 한 것으로서 정부부문과 민간부문 제3부문(NGO)의 융통성

있는 결합에 의해 공유된 반응성을 통하여 문제나 갈등을 해결하려는 것이

다.

마지막으로, 참여의 효과는 어떠한가? 이다(정책결과). 참여의 효과는 정

책참여자들이 자신들의 이익을 반 시키려는 향력 활동을 통하여 어떠

한 해결책을 찾는가 하는 문제이다. 좋은거버 스는 이들 참여거버 스의

정책결과 는 정책순효과라고 할 수 있다. 정책결과는 정책과정의 참여행

자들이 상호작용하는 과정에서 만들어진 산물을 말한다. 이러한 정책결

과는 문제해결에 한 공식 권한을 갖고 있는 정부부문이 비공식 권한

을 갖고 있다고 볼 수 있는 민간부문이나 NGO의 요구와 목소리 는 향


력에 한 정책반응성으로 나타난다.

2. 지역NGO의 정책참여이론

1) 지역NGO의 개념과 역할

참여거버 스에서 NGO는 주요한 정책참여행 자로 인식되고 있다. 따

라서 참여거버 스에서 NGO의 역할은 NGO의 정책참여이론을 토 로 분

석할 수 있다. 그러면 NGO란 어떤 개념이고 어떠한 역할을 하는가를 살펴

본다.

우선 NGO란 시민사회개념과 련하여 논의되어 왔다. 시민사회(civil

society)는 학자들 간에 개념정의에서 논란이 있는 다차원 개념이지만, 사

람들이 공통이익을 증진시키기 하여 자발 으로 조직한 것으로 가족이

나 시장 국가의 사이에 존재하는 제도와 조직 개인들의 역을 의미

하는 것으로서 그것의 개념 구성요소는 제도와 조직 개인으로 나

수 있다. <표 4>에서 보는 바와 같이, 여기서 제도란 시민사회가 활동하는

특정한 역이나 과업을 제약하는 법의 규칙･인간권리･입법과정･민주

과정･시민성 등과 같은 구조 패턴을 말하고, 조직이란 시민사회의 기반

구조를 구성하는 시민사회조직･자발 조직･비정부조직･비수익재단･사

회운동단체･네트워크조직 등을 의미하며, 개인은 시민사회의 개별화된 시

민이나 참여자이다(Anheier, 2004: 22-26).


<표 4> 시민사회의 개념범주

제 도 조 직 개 인

포함되는 차원

･언론출판집회결사의 자유

･법의 규칙

･입법과정

･인간권리

･민주적 과정

･자선

･책임성과 투명성

･시민성

･시민사회조직

･자발적조직

･비정부조직

･비수익조직

･재단

･사회운동조직

･시민사회조직들

간의 네트워크

･공동체집단

･자조집단

･기업책임프로그램

･활동가

･자원봉사자

･구성원

･지도자

･관리자

･고용인

･사용자

･편익제공자

포함되지 않는

차원

･시민사회에 직접 관련되지

않는 제도들(시장교환이나

선거 및 가족형태 등)

･정부기관

･수익조직

･시민규칙과 시민

가치의 외부영역

에 존재하는 조직

･비구성원

･비참여자

･시민규칙과 시민

가치의 외부영역

에 존재하는 개인

자료: Anheier(2004: 25).

이러한 시민사회의 개념에 비추어 보면, 시민사회의 요한 하 개념으

로 NGO가 치하고 있음을 알 수 있다. NGO(Non-Governmental

Organizations)를 문자 그 로 개념화하면 정부조직이 아닌 모든 비정부조

직을 말한다. 이러한 NGO개념범주에는 시민사회에 존재하는 기업이나 이

익집단 등과 같은 다양한 단체들이 포함되는 개념 모호성이 존재하게 된

다. 그러므로 NGO를 연구에 사용하기 해서는 구체 인 개념화작업이

요구된다. NGO개념에 해서는 학자들 사이에 다양한 정의가 존재하는

데2), 여기서는 국가와 시장으로부터 자유로운 독자 역에서 활동하는

2) NGO개념정의를 보면 시민사회의 자발적 행동을 기초로 하여 공익을 추구하는 민

간기구(정정길 외, 2003: 194-195), 비정부･비정파･비영리결사체로서 시민의 자발적

참여로 결성되고 회원가입에 배타성이 없으며 주로 자원활동에 입각하여 공익추구

를 목적으로 하는 단체(박상필, 2005: 94), 또는 시민사회의 영역에서 활동하는 모든

자발적 단체나 기구(유재원, 2004: 84) 등을 들 수 있다.


비정부 ･비 리 ･비당 ･공익 ･자발 ･자율 성격을 가진 조직

는 단체로 정의한다. 이러한 NGO의 개념범주에는 시민단체･ 풀

뿌리조직･지역공동체조직･자조 기 등은 포함되나, 노동조합･정당･이

익집단 등은 포함되지 않는다.

비정부조직의 활동쟁 이나 역은 환경, 여성, 인권, 평화, 복지, 건강,

주거, 빈곤, 공 부조, 난민, 개발, 공정무역, 자치, 참여, 정치, 경제, 문화 등

국내외의 정치 ･경제 ･사회문화 역으로 범 하다. 따라서 비정

부조직의 유형은 시스템수 에서 로벌NGO･국가NGO･국가내의 앙

NGO와 지역NGO로 나 수 있고, 활동 역수 에서 환경NGO･인권

NGO･개발NGO･여성NGO･정치개 을 한 NGO･부패청산을 한

NGO･문화NGO･복지NGO 등으로 다양하게 범주화할 수 있다.

본 연구 상은 NGO의 여러 유형 에서 지역NGO이다. 지역NGO는 지

방정치나 지방정책과정에서 국가와 시장으로부터 상 자율성을 가지

고 공통이익을 증진시키기 한 집합 행동을 하기 해 개별시민들의 자

발 참여에 의해 조직화된 시민사회조직(Civil Society Organizations, CSO)으

로 정의한다.

다음으로, NGO의 역할을 명확히 이해하기 해서는 이들의 활동 역을

살펴볼 필요가 있다(김 기, 1999: 114-117). 첫째, 비정부조직은 정부나 시장

에 한 견제역할을 한다. 이들은 정부의 정책독 과 산낭비 조직비

화를 경계하기 하여 정부정책에 한 비 과 안제시를 한다(Hall,

1992). 한 시장에서는 기업에 응하여 소비자와 근로자의 권익보호를

한 활동을 하거나 분쟁조정의 역할을 한다. 따라서 비정부조직은 정부는

물론 리기 과 다른 NGO들의 요 정책결정에 향력 행사와 정책평가

를 통하여 공익 혹은 집합 인 사익추구를 시도한다.

둘째, 비정부조직의 역할을 민주주의 참여의 장으로 보는 시각이 존재

한다. 민주국가의 정책입안과정에서의 시민참여는 시민에 의한 국가통제


라는 요한 요인으로 작용하고 있다. 시민참여는 시민단체 등을 통하여

다양하게 이루어지고 있으며, 이러한 시민단체의 역할은 시민의 의견수렴

에서 더 나아가 이를 정책화하는데 있다.

셋째, 비정부조직은 비시장 재화와 서비스의 생산자이기도 하다. 종교

서비스와 기 과학연구 술활동 등의 분야는 비시장 이며 비정부

인 특성이 존재하므로 이들 서비스는 비 리부문이 담당해야 한다는 주

장이 있다(Douglas, 1987).

넷째, 비정부조직은 사회의 수요는 있으나 리단체나 정부에 의하여 생

산이 되지 않고 있는 공공 서비스를 생산하는 역할을 한다, 시장실패와

정부실패에 의하여 이들 제도 부문이 사회 수요를 충족시키지 못하는

경우 NGO는 시장과 정부를 보완하는 역할을 한다(Hansman, 1987).

다섯째, 비정부조직은 비 리추구에 따른 소비자의 신뢰를 확보할 수 있

어 리단체보다 거래비용이 낮기 때문에 존재한다(Hansman, 1980). 특히

서비스시장에서 소비자와 생산자 사이에 계약실패의 가능성이 존재할 때

이들 단체들은 상 으로 큰 역할을 한다.

여섯째, 비정부조직은 정부에 비해 더 효율 으로 특정 재화와 서비스를

생산하기 때문에 존재한다는 주장이 있다. 특히 정부실패에 따른 불신이

가 되면서 국가의 역할축소에 한 요구와 민간 탁과 같은 민 화는 공

공재 생산에 한 통 패러다임을 변화시키고 있다(Wolch, 1990).

일곱째, 비정부조직은 사회 ･정치 통합을 하여 재자 역할을 수

행하기도 한다. 특히 환경분쟁과 소비자와 생산자 분쟁 지역정책갈등

등의 분야에서 NGO는 제3자의 입장에서 재자로서의 역할을 수행하고

있다.

마지막으로 비정부조직은 정부의 정책개발과 집행업무를 보좌하는 역

할을 수행한다. 많은 민간연구기 이 정부의 정책개발과 보완을 목 으로

존재하고, 사회복지분야에서는 정부의 행정과 사업 집행업무를 행하


고 있다. 따라서 비 리기 은 정부의 사업과도 한 계를 가지고 있

으며, 정부지원규모는 비 리단체의 존재와 성패를 좌우하는 요한 요인

이다(Fama & Jensen, 1983).

이처럼 NGO는 다양한 활동 역에서 역할을 수행하고 있는데, 본 연구

는 NGO의 첫째와 둘째 역할에 련된다. 요컨 본 연구는 지역NGO의 정

책과정에서의 참여역할, 즉 정책참여에 을 둔다.

2) 지역NGO의 정책참여이론

지역NGO의 정책참여이론은 참여의 개념과 구성요소를 통하여 설명할

수 있다.

우선 지역NGO의 정책참여개념은 시민참여개념차원에서 논의할 수 있

다. 시민참여(citizen participation)는 정치참여(political participation), 공공참여

(public participation), 주민참여(residential participation)의 개념과 혼용되어 사

용되고 있지만 실제로 이들 간에 큰 차이는 없다고 볼 수 있다. 시민참여에

한 개념정의는 의로는 정부에 향력을 미치기 한 시민의 행 라는

견해(Verba & Nie, 1972)에서부터 의로는 정부기 과 사 기 과의 상호

작용이라는 견해(Barnes & Kasse, 1974)까지 다양하다(이승종, 1973: 73-78).

이처럼 시민참여는 다양한 개념정의가 있지만, 시민에 의한 정치참여나 정

책참여, 즉 정치과정이나 정책과정에 향력을 미치기 해서 행해지는 시

민의 행 라고 정의할 수 있다. 그러나 시민참여개념은 Stenberg(1972)의 주

장처럼, 가 시민이고 그들이 어떻게 참여하며 참여의 성과는 무엇인가에

한 일반 인 의견을 일치를 보지 못한 채 연구에 용되고 있다. 이러한

시민참여의 차원은 연구를 할 때에 시민참여의 구성요소에 한 구체 인

조작화가 필요함을 암시한다.

이러한 시민참여개념을 원용하여 지역NGO의 정책참여를 정의하면 다

음과 같다. 지역NGO의 정책참여란 정책과정에 개별화된 시민들의 공통된


이익을 반 시키기 하여 지역NGO가 행사하는 향력 활동을 말하는 것

으로 다음과 같은 특징을 갖고 있다. 첫째, 정책참여는 환경에서 발생한 사

회문제를 해결하는 정책과정에 용된다. 둘째, 정책참여는 문제해결에

련되는 지방정부와 지역시민이나 지역NGO 등의 정책행 자를 참여시키

는 조직화된 과정이다. 셋째, 정책참여는 정책참여자들이 만들어지는 정책

에 향력을 행사하는 과정이다. 넷째, 정책참여는 정책참여자들의 상호작

용에 의하여 정책결과를 산출하는 과정이다.

다음으로 지역NGO의 정책참여의 구성요소는 참여거버 스의 구성요

소인 정책 역･정책참여행 자･정책참여방법･정책참여효과를 용하여

설명할 수 있다.

첫째, 정책 역은 정책과정에 지역NGO의 참여를 래하는 거버 스요

구가 나타난 지역정책유형을 말한다. 지역정책유형은 Peterson(1981)의 “도

시한계론”에서 제시되었다. Peterson의 가설에 의하면 지역정책유형은 상

이한 정치 ･경제 요인의 향을 받으므로 정책유형과 련된 지역정치

도 다를 것이라고 한다. 즉 각 지역정책유형은 이에 련된 정책참여행

자들의 계, 즉 집단구성과 참여패턴을 다르게 형성한다고 한다.

Peterson은 Lowi의 정책유형분류인 분배정책과 재분배정책 규제정책

분배정책과 재분배정책 유형을 수용하면서 새로운 정책유형으로 개발

정책을 추가하여 지역정책유형을 개발정책과 할당정책 재분정책으로

분류하고 있다. 개발정책은 지역사회의 경제상태를 증진시키는 정책으로

서 산업을 유치하고 운송시스템을 확장하며 낙후지역과 쇠퇴지역을 재개

발하는 것이 이다. 이러한 개발정책은 지역사회의 구성원인 지방정부나

개발성향을 가진 사람들이 찬성하는 경향이나, 반면에 이들과 이익이 상충

되는 지역주민이나 시민단체 등은 반 를 하게 된다. 할당정책은 분배정책

과 유사한 개념으로 지방정부가 특정한 개인이나 집단 지역사회에 공공

서비스와 편익을 나 어 주는 정책으로서 경찰, 소방, 상하수도, 쓰 기와


폐기물 처리, 력시설 등을 로 들 수 있다. 이러한 정책은 지역사회의 외

부 으로 볼 때에는 작인 쟁 일지라도, 지역사회의 거주자들에게는 자

신들의 이익에 하게 련된 문제로 받아들여 갈등아 발생할 수 있다.

재분배정책은 정부가 부, 소득, 재산, 권리 등을 여러 계층과 집단에 이 시

키려는 정책을 의미하는 것으로서 빈곤퇴치정책, 진소득세, 의료보호, 노

인과 장애인복지, 결식아동에 한 지원, 산업구제 등이 이다. 이러한 재

분배정책은 지방정부보다는 앙정부 차원에서 업무를 수행하는 것이 보

편 인 상이다.

둘째, 정책참여행 자란 지역정책 역에 가 여하는가의 문제로서

구체 으로는 정책과정에 자신들의 이익을 가지고 참여하는 다양한 행

자집합을 말한다. 정책과정에서 발견되는 행 자는 크게 자원과 향을 가

지고 있는 핵심행 자와 그 지 못한 주변행 자로 나 수 있다. 이 게

범주화되는 행 자들은 정책문제와 련하여 어떠한 이익을 가지고 있게

되는데, 이것이 바로 정책과정에 련행 자들을 참여하게 하는 동기가 된

다. 이러한 정책참여행 자의 탐색은 지역문제해결과정에서 지역NGO가

어떤 행 자와 연 되어 있는가를 알 수 있게 한다.

지역정책유형에 련되는 행 자로는 공공･민간･제3부문(NGO)에 속

하는 여러 행 자들로 구성된다. 공공부문의 행 자로는 앙정부와 지방

정부 그 산하기 등의 공식정부가 있는데, 이들은 정책결정에 한 공

식 권한을 갖고 있는 핵심행 자이다. 그리고 민간부문의 행 자로는 시

민이나 기업을 들 수 있고, 제3부문의 행 자로는 시민사회에 속하는 시민

단체 등과 같은 NGO를 들 수 있다. 이들은 정책결정에 비공식 권한을 갖

고 있는 행 자들이지만 민주화와 지방화에 따라 요한 정책행 자로 등

장하고 있는데, 정책문제의 성격에 따라 핵심행 자로 활동할 수도 있고,

주변행 자로 활동할 수도 있다.

오늘날 지역사회에서는 정책과정에서 지방정부의 권력과 반응성의 감


소와 더불어 정치 효능성을 가진 비정부기 의 확산이 나타나고 있다.

이에 따라 지역정부의 역할을 재평가되고 재정의 할 필요가 있다. 지방정

부의 역할에 한 재해석은 그것과 련을 맺고 있는 NGO나 민간부문의

역할과 정부와 이들 간의 계를 재정립하는 것을 말한다. 이는 정부와 시

민사회에 한 인식과 이해의 틀을 다시 정립해야 함을 뜻한다. 왜냐하면

개방체제하에서 정치경제시스템의 부문화가 이루어짐으로써 조직화된 사

회경제 행 자들이 출 하고 있고, 국가와 사회의 경계가 모호해짐에 따

라 공사행 자들이 함께 여해야 하는 공공정책결정 역이 증가하고 있

기 때문이다(안성호･배응환, 2004: 45-47).

셋째, 정책참여방법은 지역정책 역에 여하는 정책참여행 자들이

어떻게 참여하는가의 문제로서 정책과정에서 정책참여행 자들이 자신의

정책이익을 반 시키려는 향력을 행사하는 것을 말한다. 이것은 정책참

여행 자들 사이의 정책 향력을 말한다. 정책 향력이 행사되기 해서

는 정책참여행 자들이 이익을 매개로 교환활동을 원활하게 해주는 기제

나 방법이 필요하다. 여러 학자들은 시민이나 이익집단의 정책참여방법을

제시하고 있다. 시민참여방법을 제세한 학자로는 ·Arnstein 등을 들 수 있고,

이익집단의 참여방법을 제시한 학자로는 Duverger 등이 있다. 따라서 정책

과정에 한 지역NGO의 정책참여방법을 분석하는 데는 시민이나 이익집

단의 정책참여방법을 벤치마킹하여 사용할 수 있다.

Arnstein(1969)은 참여의 문제를 권력의 문제로 보고 정책결정과정에서

시민들이 행사하는 실질 향력정도에 따라 시민참여단계를 참여의 계

층제로 나타나는 8단계로 나 고 있다. 이것은 비참여범주의 조작과 교정,

형식 참여범주의 정보제공과 상담 설득, 실질 참여범주의 트 십

과 권한이양 시민통제를 포함한다. 비참여단계의 조작과 교정은 정부가

시민들을 참여시키려는 것이 아니라 참여를 흉내 내거나 조작화 하려는 단

계이다. 조작(manipulation)은 공공부문이 주도 으로 시민을 하는 것으


로서 정부와 시민이 서로 계를 갖는다는 사실에서 의의를 발견하는 단계

이다. 여기서 정부는 일방 으로 시민을 교육시키거나 설득하고 계도를 하

며 지시를 한다. 교정(therapy)은 공공부문이 나름 로의 입장에서 시민들의

심과 참여를 유도해 나가는 것으로서, 시민의 욕구를 지역사회의 일정한

사업에 분출시킴으로서 치유하려는 것이다.

형식 참여단계의 정보제공과 상담 회유는 정부가 공식 정책결정

권한을 갖고 있으면서 시민들의 명목 참여만을 허용하는 것으로서 참여

를 조작화 하려는 측면이 강한 단계이다. 정보제공(informing)은 매스컴이나

소책자 포스터 등을 통하여 공공부문이 일방 으로 시민들에게 정보를

제공하는 것으로서 시민들로부터 정부에로의 환류가 없는 단계이다. 상담

(consultation)은 공청회나 집회 등을 통하여 공공부문이 시민에게 정보를 제

공하고 이에 해 시민의 의견이 일부 개진되고 이에 해 정부가 형식

반응을 보이는 단계이다. 설득(placation)은 각종 원회 등을 통해 공공부

문이 시민들에게 정보를 제공하면 이에 한 시민들의 심과 참여의지가

좀더 극 으로 표 되고 이에 정부가 보다 더 능동 인 반응을 보이는

단계이다. 이 단계는 명목상의 참여에 불과하지만 시민이 약간의 향력을

행사할 수 있는 단계이다.

실질 참여단계의 트 십과 권한이양 시민통제는 공식 인 정책

결정과정에서 정부와 시민이 등한 통치주체로서 행동하는 시민들의 실

질 인 참여를 허용하는 단계이다. 트 십(partnership)은 공공정책결정

과정에서 공사부문의 개인이나 단체가 상호이익을 하여 조를 하는 것

으로서 공공정책에 시민의 요구가 반 될 수 있는 단계이다. 이 단계는 정

부가 공식 이 정책결정권한을 갖고 있지만 시민들은 이에 맞서 그들의 주

장을 상으로 이끌어 갈만큼 공식 인 경계침투가 이루어지는 단계이다.

권한이양(delegated power)은 공공정책결정에 있어서 공공부문이 시민에게

결정권을 임하는 것으로서 시민들이 특정한 정부정책에 해 주도 역


할을 하는 단계이다. 시민통제(citizen control)는 공공정책결정과정에 시민

에 의한 완 한 자치가 이루어지는 단계이다.

Duverger(1972)는 참여의 직 성 여부를 기 으로 권력수 으로의 직

행동과 수 으로의 간 행동으로 범주화하고 있다. 자는 이익집단

이 정부에 직 참여하거나 직 하는 직 인 향력 행사방법으로

의회나 정부기구에의 참여와 당국자의 면담 합동회의 등의 엘리트 표,

정책건의나 정책조사연구 등을 통한 정보제공, 선거운동 등의 정치 지지,

사 친분 계를 이용한 교섭, 향응이나 정치자 제공 등이 그 이다. 후

자는 이익집단이 정부에 하여 의 힘을 이용한 간 이고 우회 인

향력을 행사하는 방법으로서 담화문, 성명서, 설명회, 캠페인, 공개토론

회, 공청회, 연구조사를 통한 유리한 정보제공 등의 여론형성방법과 데모,

시 , 농성, 업 등의 폭력 인 방법을 이용한다.

넷째, 정책참여효과란 정책 역에 여한 정책참여행 자들이 자신들

의 이익을 반 시키기 한 향력행사를 통하여 산출한 정책결과를 말한

다. 이러한 정책참여효과는 정책반응성(policy responsiveness)으로 나타난다.

정책반응성3)이란 공식 정책결정권한을 갖고 있는 정부가 문제해결과

련하여 이에 련되는 이해 계자들의 요구와 목소리 향력활동에

해 반응이나 감수성을 보이는 것을 말한다. 이러한 정책반응성은 정치

효능감(political efficacy)에 칭되는 개념이라고 볼 수 있다. 왜냐하면 정치

효능감은 시민의 정치참여를 설명하는 핵심개념이기 때문이다. 정치

효능감은 정치문화의 주요한 요소인 동시에 참여 문화를 변하는 주

이고 감정 인 특징을 의미하는 것으로서 내부효능감과 외부효능감으

로 나 수 있다. 내부효능감은 공공정책에 향을 미칠 수 있다고 느끼는

주 감정을 말하고, 외부효능감은 정부가 시민에게 어떻게 하는가, 즉

3) 반응성이란 개념은 정부가 과업을 수행하는 과정에서 민의에 응답을 하는 것을 말

한다.


반응 이냐 아니면 비반응 이냐에 해 시민자신이 느끼는 주 상태

를 말한다(Almond & Verba, 1963: 180-181; Milbrath & Goel, 1977: 57; Verba,

Schlozman & Brady, 1995: 346; 배병룡, 2000: 191-192).

정책참여행 자들은 정책과정에서 상호작용을 하게 되는데 순기능 인

정책을 산출하기 해서는 시민이나 NGO 등 비공식 행 자의 정치 효

능감에 한 공식정부의 정책반응성이 나타나야 한다. 정책결정과정에서

시민이나 NGO 등은 자신의 이익을 공공정책에 반 시키려고 활동함으로

이들의 활동에 한 정부의 반응성은 요하다. 참여집단 특히 정책결정자

와의 우호 계에 있지 않은 시민단체는 기본 으로 활동을 통하여 정책

과정에 향력을 행사하려고 한다는 에서 참여집단의 활동에 한 지방

정부의 정책반응성은 요한 심 상이 된다. 문제는 지방정부가 참여집

단의 사회경제 지 와 무 하게 참여집단의 활동에 해 공정한 반응을

보이느냐 아니면 편 반응을 보이느냐 하는 것이다(이승종, 2003: 258).

지역NGO 등 참여집단의 활동에 해 지방정부의 정책반응성은 정책수용

과 정책거부의 두 가지 차원을 양극단에 놓는다면, 정책완 수용･정책부

분수용･정책부분거부･정책완 거부 등의 스펙트럼을 만들 수 있다.

Ⅲ. 지역정책사례분석

1. 사례분석 상: 지역정책 역

본 연구는 지역NGO의 역할을 분석하는데 참여거버 스이론을 용한

정책참여의 구성요소(변수)를 가지고 충남에 존재하는 기 자치단체인 천

안의 두개 지역정책사례를 탐구한다. 이러한 지역정책사례는 지역NGO의

정책참여에 정책반응성이 나타나지 않은 경우와 발생한 경우에 속한다.


자의 사례로는 천안서부 로건설사례이고, 후자의 경우로는 천안환경기

시설사례이다. 이들 선정된 지역정책사례는 지방 역에서 주로 갈등이

슈로 등장하고 있는 것으로서 Peterson이 분류한 지역정책유형 개발정책

과 할당정책에 속한다. 개발정책에 속하는 사례로는 천안서부 로건설사

례이고, 할당정책에 속하는 사례는 천안환경기 시설사례이다. 각 지역정

책사례의 개요는 다음과 같다.

1) 천안서부 로건설사례(개발정책)

천안시의 서부 로건설계획은 신흥개발지역인 서부지구 토지구획정리

사업 완료 후 서부지역의 외곽순환도로 기능을 담당하고 있는 서부 로의

교통량이 날로 증가하고 있으나, 룡동 일성아 트 뒤편 서산공원 구간

의 도시계획도로가 개설되지 않아 교통체증이 심화되고 있는 것을 해소하

기 해 미개통된 서부 로를 개설하고자 하는 공사이다. 시민사회단체에

의하면, 서부 로가 통과하는 서산은 하루 500여명의 시민들이 등산을

하며 휴식을 취하고 있는 도심 속의 휴식공원인데, 천안시가 서부 로를

개설하면서 서산의 일부를 개하고 평탄화시켜 체육공원을 조성한다

는 계획을 세워 서산을 하고 있다고 한다.

서부 로 실시설계에 착수하면서 일성아 트와 시민아 트 등 도심부

에 치한 서산 구간이 약 300m 포함됨에 따라 통과공법결정을 놓고 천

안시와 천안시민사회단체 지역주민 사이에 갈등이 발생되었다. 갈등쟁

은 서산의 토지이용을 어떻게 할 것이냐의 문제로서 천안시와 기업은

개발논리를 토 로 한 개발지향 정체성을, 천안시민사회단체와 지역주

민은 보존과 개발의 조화를 강조하는 지속가능한 개발지향정체성을 내세

우고 있다.


2) 천안환경기 시설사례(할당정책)

천안시가 쓰 기처리시설을 설치하려는 지역인 백석동은 천안시의 쓰

기처리가 심각한 사회문제로 등장하기 시작하는 1990년 반까지는

형 인 농 지역이었으나 신흥개발지역으로 변신을 하고 있었다. 백석

동지역은 도시성장으로 단 아 트와 천안 시청사이 과 종합체육시설

이 들어설 정이다. 백석동에는 이러한 핌피시설이 입지하는 반면에, 천안

시는 님비시설이라고 불리는 쓰 기처리시설을 할당시키려고 하 다,

천안시의 계획은 지역주민과 지역주민조직은 반 의 목소리를 가져 왔

고, 이러한 시와 지역주민과의 갈등에 지역과 앙의 시민사회단체들이

여하게 되었다. 백석동 쓰 기소각장정책의 이면을 들여다보면 천안시와

지역주민 사이에 토지입지선정과 입지가 들어선 이후 부동산가격이나 개

발 등 지역에 미치는 향, 즉 토지의 사용가치와 교환가치를 둘러싼 립

이라고 할 수 있다.

2. 정책참여행 자

본 연구에서는 두 가지 지역정책사 에 련되는 정책참여행 자를 공

공부문과 민간부문 제3부문으로 나 고자 한다. 여기서 공공부문은 순

수한 공공부문(행정부와 의회)과 특수법인 성격을 띠고 있는 정부부문

(공기업, 공단)을 포함한다. 한편 민간부문에는 순수한 민간부문(기업, 시

민)과 기본 으로 민간부문에 속하지만 공공성을 지니고 있는 민간부문

(시민단체,공익재단, 비 리법인)을 포함한다(최병선, 1993: 210-211). 이

민간부문을 제3부문이라고 하는데, 이것은 시민사회 는 NGO와 동의

어로 사용되는 경향이 있다.


<표 5> 개발정책과 할당정책의 정책참여행 자

지역정책

영역

정책참여자

개 발 정 책 할 당 정 책

천안서부대로건설사례 천안환경기초시설사례

공공부문 ･지방정부-천안시, 천안시의회) ･지방정부-천안시, 천안시의회

･중앙정부-환경부

민간부문

･지역주민-천안시민, 인근지역주민

･기업-경동기술공사

･언론-충남시사저널, 도정신문, 천

안신문, 대전일보 등

･지역주민-백석동지역주민

･기업-소각장건설기업, 쓰레기처리

기업(청화공사)

제3부문

･지역주민조직-아파트부녀회, 아파

트입주자표회의

･지역NGO-개별조직(천안시민사회

단체들), 연합조직(푸른천안21추

진협의회, 봉서산지키기 시민공동

대책위원회)

･지역주민조직-백석동쓰레기처리장

설치반대위원회(->백석동쓰레기

소각장대책위원회)

･지역NGO-개별조직(천안시민사회

단체들),연합조직(천안쓰리기시민

대책위원회)

･중앙NGO-녹색연합

(1) 천안서부 로건설사례에 련되는 정책참여행 자들로는 천안시,

천안시의회, 천안시민사회단체, 지역주민, 기업, 지방언론 등을 들 수 있다.

천안시와 시의회는 서부 로건설에 한 공식 정책결정권한을 가지고

있는 공공부문조직이다.

그리고 비공식 결정권한을 갖고 있는 민간부문과 제3부문이 있다. 민

간부문범주로 지역주민에는 천안시 체시민과 서산 인근에 거주하는

지역주민 경동기술공사 등 기업이 포함되고, 지방언론에는 충남시사

･천안신문･도정신문･ 일보 등이 있다. 지역NGO로는 천안시민사회

단체가 있다. 천안시민사회단체는 천안에서 거주하며 활동하는 다양한

NGO들을 말하며, 개별 으로 활동하기도 하지만 연합조직인 푸른천안21

추진 의회와 서산지키기 시민공동 책 원회에 참여를 하여 서부 로

건설에 응하고 있다. 푸른천안21추진 의회는 지방정부의 지원 하에 지

역시민사회단체와 문가들이 연합하여 조직한 네트워크조직으로 공사


트 십 활동을 하기 한 장치이다. 그리고 서산지키기 시민공동 책

원회는 천안지역의 시민사회단체와 주민조직 등 27단체4)가 모여 결성한

시민연합조직이다.

(2) 천안환경기 시설사례를 둘러싼 정책참여행 자의 범주는 다음과

같다. 공공부문에 속하는 지방정부로는 천안시와 천안시의회가, 앙정부

로는 환경부가 있다. 그리고 민간부문에는 련기업으로 소각장건설기업

과 쓰 기처리기업(청화공사)이 있으며, 지역주민으로는 백석동지역주민

이 여하고 있다.

제3부문에는 지역주민조직으로 쓰 기문제가 사회문제화된 기에 구

성된 백석동 쓰 기처리장 설치반 책 원회와 이것이 다시 조직화된

백석동 쓰 기소각장 책 원회이 존재하 다. 그리고 시민사회단체로

는 앙의 녹색연합과 지방의 천안시민사회단체 의회 동 의회가 조

직한 천안쓰 기시민 책 원회가 구성되었다. 천안쓰 기시민 책 원

회는 시민사회단체 7개 단체(천안사랑청년회, 천안사랑시민모임, 천안

YMCA, 놀이패신바람, 노래패소리여울, 우키시마폭치미진상규명 원회,

천안천살리기시민모임), 이익집단 4개 단체(민주노총충남지역 의회, 천

안농민회, 근로자의집, 교조천안지회), 지역주민조직(백석동 쓰 기 소

각장 책 원회), 학(단국 총학생회, 상명 총학생회), 언론(내일신문)

등 15개 단체가 참여하여 구성되었는데, 원장(정수용 천안농민회장0, 부

원장( 재진 천안천살리기시민모임, 안 호 근로자의집, 최수환 백석동

4) 참여단체로는 천안여성의 전화, 복지세상을 열어가는 시민모임, 새교육공동체 천안

시민모임, 참교육을 위한 전국학부모회천안지부, 천안사랑시민모임, 천안KYC, 천

안YMCA, 천안YWCA, 천안기독교윤리실천운동, 천안녹색소비자연대, 천안아산환

경운동연합, 충남성폭력패해상담소, 등 천안시민사회단체협의회와 나눔터, 노래패

소리여울, 놀이패신바람, 단국대민주동문회, 전교조천안지회, 천안KYC, 천안농민

회, 통일로가는길 등 천안민주단체협의회 및 주공7단지 2차 부녀회, 주공7단지 3차

부녀회, 주공9단지 부녀회, 라이프A 부녀회 등 봉서산 나무심는 사람들 그리고 쌍룡

일성아파트 입주자대표회의 등이다.


쓰 기소각장 책 원회), 사무국장(황성선 교조 천안지회), 간사(김지

선 천안사랑청년회, 김상기 백석동쓰 기소각장 책 원회)의 체제를 갖

고 있다.

3. 정책참여방법: 정책 향력

두 가지 지역정책사례의 정책문제해결과정에서 지역NGO는 정부에

응하여 어떤 참여정략을 사용하여 향력을 행사하고 있는가를 보면 (표 6)

과 같다.

<표 6> 개발정책과 할당정책의 정책참여방법

지역정책 역

정책참여방법


천안서부 로건설사례 천안환경기 시설사례

0 Duverger분류

-권력수 직 행동

정책 안제시, 의견서나 질의서,

정보공개청구, 이의신청, 주민

설명회, 토론회, 화, 면담, 간

담회, 공사 트 십조직활동

정책 안제시, 정책건의, 정책

입장발표, 질의서, 진정서, 공청

회, 공동회의

공사 트 십조직활동

- 수 간 행동

조직연합활동, 성명서, 페인,

서명운동, 기자회견, 언론보도,

설명회 시 , 집회

조직연합활동, 공청회, 궐기문,

결의서, 시민홍보, 궐기 회, 농

성, 소송

0 Arnstein분류

-비참여

-형식 참여

상담(주민설명회, 토론회),

설득( 화, 면담, 간담회, 의

회)

상담(공청회)

설득(공동회의, 원회)

-실질 참여

트 십조직구성(푸른천안추진

21추진 의회),

트 십도구를 이용한 활동(정

책 안제시, 화, 토론, 면담,

간담회 등)

트 십조직구성(천안시통합

폐기물처리 원회),

트 십도구를 이용한 활동

(정책 안 교환, 회의 등)

(1) 천안서부 로건설사례에서는 천안시가 기 주민설명회와 인터넷설


문조사 등에서 기업과 개발논리를 토 로 설계용역회사인 기업이 제시한

서산통과공법 4개안5) 1안(개착식터 안)과 2안(도심부정지안)을 공

표하고, 그 에서 제2안(도심부정지안)을 서부 로건설안으로 결정하려고

하 다. 시의 도심부정지안은 서산자락을 개함은 물론 도심쪽 약

14,800여 평을 깍아내고 그 에 인공녹지와 체육시설을 만드는 것으로 4개

안 가장 공사비가 많이 소요되는(358억원) 안이다. 이러한 시의 결정에

천안시의회와 기업은 개발논리를 토 로 성장연합을 추구하고 있다6). 이

는 이들이 지속 으로 공사비가 가장 많이 드는 도심부정지안을 철시키

려고 한 과 시와 시의회 몇몇 지역국회의원들이 개발이익을 챙기기

한 공공개발사업 특례조항을 추진하고 있는 에서 엿볼 수 있다.

천안시의 주민설명회가 있은 후 지역시민단체의 의견이 나오기 시작하

다. 천안시는 주민의 의견수렴 등을 토 로 최종 으로 2안이 채택되었

다고 발표하 는데, 지역시민단체는여론수렴과정에 왜곡이 있었다고 주

장하 다. 천안KYC J회장에 의하면, 주민설명회에서 “노인 한 두 분이 질

문을 했었습니다. 주민피해가 없겠느냐나고요, 그리고 시민단체에서 설명

회가 공정하지 못하다고 하면서 천안환경운동연합 C국장이 서산 자락을

그 로 두고 터 로 공사해야 한다는 의견을 제시하 다. 내가 알기로는

과장님께서 마이크를 끈 것으로 알고 있습니다. 곧바로 설명회가 종료되었

습니다”라고 증언하고 있다.

이후 천안시와 시민사회단체가 립을 하고 있는 상황에서, 시와 시민사

회단체 사이에 ‘푸른천안21추진 의회’라는 공사 트 십조직이 존재하

5) 봉서산통과공법의 4개안은 1안(개착식터널- 272억원), 2안(도심부정지- 358억원), 3

안(NATM터널- 268억원), 4안(토공, ECO-BRIDGE- 288억원) 등이다.

6) 천안YMCA U사무총장에 의하면, 천안시 도로과와 용역을 맡은 기업 경동기술개발

공사는 주민설명회에서 개발논리를 앞세운 밀러붙이기식으로 이미 결정된 사안으

로 보고 봉서산을 허물어내는 방안에 초점을 두고 설득작업에 돌격대 역할을 자임

하고 나서서 지역의 의견을 모으고 있다고 한다.


지만 시의 권 주의 자세는 트 십을 와해시켰다. 푸른천안21추진

의회는 천안문화의 집에서 푸른천안21추진 원, 지역시민단체, 시의원, 공

무원 등 63명이 참석하여 서부 로건설쟁 에 한 토론회를 개최하 다.

천안시 K과장은 서부 로개설계획에 한 사업개요와 용역회사가 제시한

4가지 안에 한 장단 설명 지 까지의 추진상황에 한 종 의 주

장을 반복 설명하 다. 이에 해 푸른천안21추진 원이며 N 학 건축학

과 교수인 L씨는 서부 로 서산통과구간은 환경 으로 건 하고 지속가

능한 발 이 이루어져야 한다는 제하에 3안(NATM)을 주장하 다. 한편,

푸른천안21추진 원이며 천안YMCA총무인 U씨는 서산공동 책 의

입장인 1안(개착식터 )을 요구하면서 시민여론수렴을 다시 해야 한다고

주장하 다. 토론과정에서 J사회자가 “4개안 시에서 제시한 2안이 다른

안에 비해 비싼 것은 사실이지요?”라는 질문을 하 는데, K과장은 2안이

다른 안보다 36억-70억이 추가비용으로 들 것이므로 2안이 비싼 것은 사실

이라는 것을 인정하 다. 용역설계기업 K부사장은 어느 안으로 공사하더

라도 시각차는 발생한다고 하면서 시의 입장에 동조하는 의견을 제시하

다. 이상의 공사행 자들 간의 화에서 개방 인 토론을 하고 있지만, 천

안시는 자신의 기본결정을 변경할 뜻이 없으며 시민사회단체의 의견을 반

할 뜻이 없음을 확인하고 있다. 이러한 시와 시민단체의 의견 립은 천

안시청 회의실에서 개최된 푸른천안21추진 의회에 임의운 원회에서

도 그 로 반복되었다. 이 회의에는 푸른천안21운 원과 시에서 J부시장,

M건설교통국장, K생활환경국장, K도로과장 등이 참석하 는데, 푸른천안

21운 원들은 시의 입장을 반박하면서 다른 안으로 수정할 것을 주장

하 으나, 시는 2안을 철시키겠다는 태도를 고수하 다. 이러한 상호입

장 립은 행정부와 주민 시민단체가 동등한 트 로 함께 참여하는

트 십을 와해시키는 요인으로 작용하 다.

이에 해 천안시민사회단체는 개별 으로 활동을 하다가 조직연합인


서산공동 책 를 구성하여 1안(개착식터 안)을 정책 안으로 제시하

고 이를 철시키려고 노력을 하 으나 실패하 다. 1안을 주장하는 이유

는 무엇보다도 산림훼손이 최소화되고 공사비가 4개안 2번째로 감되

며(272억원) 공사기간을 단축을 할 수 있다는 것이다. 이들은 2안을 정책으

로 만들기 해 수 의 간 행동과 권력수 의 직 행동을 하 다. 이

에 서산공동 책 는 권력수 의 직 행동으로 정책 안 제시, 의견서

나 질의서 제출, 면담, 간담회, 설명회, 정보공개청구, 이의신청 등을 하

다. 컨 , 서산공동 책 는 시에 의견서를 제출하고 시의회에 질의서

를 보냈으며 성명서를 발표하 다. 의견서 내용은 시에 하여 합리 이고

객 인 여론수렴과 각 안의 취지와 장단 조사를 통한 안 마련

천안시와 문가 지역시사회단체 표 그리고 지역주민이 참여하는 공

동조사 원회 구성을 요구하는 것이었고, 질의서 내용은 시가 결정한 도심

부정지안에 한 시의회의 입장에 한 것이었다. 성명서 내용은 서부지역

유일한 녹지지 인 서산 훼손을 반 한다는 것과 시의 도심부정지안은

공사비와 공사기간이 많이 소요되고 녹지훼손이 크기 때문에 터 안을 수

용하라는 것이다. 서산공동 책 의 정책 안제시에 해서는 시는 일

되게 자신들이 제시한 정책안의 타당성을 주장하고 있고, 서부 로건설

에 한 정보공개청구에 해서는 상세히 공개하지 않았으며, 공동조사

원회 구성요구에 해서도 시는 묵살하 다.

서산공동 책 는 권력수 의 향력 행사가 시에 의해 거부되자,

수 의 행동으로는 성명서 발표, 캠페인, 서명운동, 기자회견, 언론보도,

시 , 집회 등을 하 다. 서산 공동 책 는 1개월 정도 시행한 시청 앞 1

인 시 , 서산 인간띠잇기행사, 서산 생명의 나무심기, 서산 인근지역

주민 표자 항의연서, 서산지키기 자 거 환경투어, 환경음악회, 천안시

청 항의시 , 삼보일배 집회, 천안역 집회, 시의회 침묵시 등 다양한 활동

을 추진하면서 서산지키기운동의 범시민 확산과 참여운동을 펼쳤다.


이처럼 시에 한 간 인 향력 행사가 시도되는 가운데도 양자간의

화통로는 열려 있었다. 화통로로 면담이나 간담회가 있었으나 서로 간

의 입장만 피력하고 종결되었다. 서산공동 책 의 활동에 하여 시는

종 의 입장을 변경하지 않았고, 시의회는 사업을 산으로 지원해주는 상

황에 있었다. 권 주의 행태를 보이고 있는 지방정부에 하여 지역

NGO가 비 과 견제 조언 그리고 조정을 시도하려는 것은 한계를 보

다.

(2) 천안환경기 시설사례는 1990년 반 천안시가 백석동지역에 쓰

기소각장을 건설한다는 계획을 발표하면서 시와 백석동주민이 립을

하면서 사회쟁 화 되었는데, 지역시민사회단체는. 백석동주민의 편에서

시에 응하는 입장이었다. 지역주민과 시민사회단체의 응에 시는 시의

회와의 연합을 통하여 쓰 기소각장 강행처리를 추진하고 있었다. 이는 천

안시에서 나오는 쓰 기를 매립하는 매립장이 들어서 있는 백석동지역주

민의 쓰 기 반입 지와 시 를 래하 다.

시와 지역주민 집단충돌을 하고 있는 상황에서 1990년 반이후 앙

NGO인 녹색연합의 재로 해결의 실마리를 풀어가는 공사 트 십장치

인 천안시통합폐기물처리 원회(이하 통폐 )를 설치하여 소각장건설문

제에 한 해법을 찾기로 하 다. 이러한 화통로를 마련하 지만 천안시

가 백석동 소각장건설의 추진에는 변함이 없다는 입장을 통폐 에서 밝힘

에 따라 다시 지역주민과 시의 갈등이 불거지게 되었다. 천안시와 지역주

민들과의 주요갈등쟁 은 첫째, 소각장 부지선정의 법성과 타당성, 둘째,

생활쓰 기처리에 한 상호인식과 사업시행의 당 성, 셋째, 사회환경

요인 등이다.

이러한 갈등이 진행되는 상황에서 통폐 의 활동이 원활하게 이루어지

지 않자, 천안시민단체 의회는 긴 표자회의를 열고 천안쓰 기시민

책 원회(이하 시민 책 )를 구성하고 활동을 시작하 다. 시민 책


는 천안시가 소각장건설에 하여 미온 인 해결방식을 택하고 있고 통폐

의 구성을 주도로 하려는 것에 하여 유감을 표하는 성명서를 발표하

고 소각장문제에 안 정책 안을 제시하 다. 이후 시민 책 의 참여단

체들은 시민 표로서 통폐 가 만들어져 작동하기 시작할 때에 여기에 들

어가 활동을 하게 되었다.

한편, 지역주민들은 백석동 소각장건설문제에 응하기 하여 백석동

쓰 기소각장 책 원회(이하 소각장 책 )라는 지역주민조직을 구성하

여 활동을 하 다. 동 책 는 정책건의나 질의서 등을 통하여 시에 직

인 압력을 행사하는 반면, 소송과 농성 시 라는 인 향력 활

동을 시도하 다. 소각장 책 는 ‘천안시 생활쓰 기 리체계 제안서’라

는 정책건의와 생활쓰 기처리에 한 요구사항을 시에 제출하 고, 시와

동명기술공사에 소각장 부지선정과 건설 운 그리고 기질과 지형

지질, 폐수처리 등에 한 질의서를 보냈다. 소각장 책 가 시에 지역주

민의 입장을 투입하는 시 에 병원쓰 기 출물이 몰래 백석동 매립지역

에 반입되는 것이 주민에게 발각되어 다시 상호간의 불신과 립이 나타났

다. 이에 소각장 책 는 청화공사 계자와 련 공무원들을 법원에 고발

하 고, 백석동 주민 최수환 외 15인은 쓰 기 반입 지 농성을 벌 다. 시

는 주민･경찰･병원 계자 등의 공동참여 하에 합동조사를 벌 고, 주민들

에게 출물 반입에 한 유감표명과 반입물에 한 철 한 검사와 계법

에 따라 사업기 에서 입건 조사할 것임을 약속하 다.

이처럼 지역시민단체와 지역주민조직이 시에 압력을 행사하고 있는 와

에 그동안 시와 지역주민 시민단체의 연결고리역할을 해왔던 통폐

도 다시 작동하 다. 통폐 원들은 그동안의 나태함을 반성하면서 통폐

의 원활한 가동을 논의하게 되었고, 지역주민과 시가 립을 하고 있는

쟁 은 무엇이며 양자가 요구하는 이익은 무엇인가를 토 로 문제를 해결

하려는 노력을 하게 되었다. 이러한 노력의 결실은 공사 트 십이 작동되


는 연결통로인 통폐 에서 공공･민간･제3부문의 행 자들이 백석동 소각

장건설문제에 하여 화와 토론을 통한 조정을 하는 과정을 만들었다.

통폐 2차 회의에서는 통폐 원의 제안에 따라 참석자 원의 찬성으

로 국내 쓰 기소각장을 견학을 통하여 학습을 하 고, 4차 회의에서는 천

안시와 백석동 소각장 책 가 정책안을 교환하 다. 각 행 자들이 제시

한 정책안은 천안시의 ‘쓰 기처리 련 책’과 백석동 소각장 책 의 ‘천

안시 생활쓰리기 리체계 제안서’이다.

5차 회의에서는 쓰 기소각시설을 더욱 완벽하게 하기 하여 ‘소각시

설 설치기본계획서’를 문연구소에 검토시켜 보완할 사항이 있으면 보완

키로 하고 30일 이내에 소각장 건설을 한 의서 안을 작성키로 하

다. 7차 회의에서는 지역문제는 지역에서 해결하는 것이 옳다는데 의견을

같이하고, 통폐 운 의 실질화를 결의하 다. 8차 회의에서는 동명기술

공사의 소각장 건설에 한 반 인 개요설명과 환경 향평가서의 기술

보완과 약서 안작성에 한 것 그리고 환경분쟁타결원칙안 작성에

한 것을 논의하 다. 약서 안작성에 하여 지역주민은 재로서는

시기상조이므로 차후 의하자는 입장이었는데 반하여, 시민단체는 주민

요구사항을 충분히 수렴한 다음 의를 하자는 입장을 제시하 다. 한편,

환경분쟁타결원칙안을 만드는 데는 상호인식을 같이 하 으나, 주민 측에

서는 아직 시기 으로 이르다는 의견이 있어 서명을 유보키로 하 다.

9차 회의에서는 천안시와 백석동 소각장 책 가 상호 교환한 자료를

검토하 는데, 각자가 제시한 정책안에 하여 양자는 동의를 하 다. 다만

백석동 소각장 책 가 제시한 정책제안서에는 주민요구사항이 제시되어

있지 않으므로 주민들이 요구사항을 제시한다면 시는 수용할 것임을 밝혔

다. 10차 회의에서는 선진 쓰 기소각장시설에 한 견학을 결의하여

시의 고동 쓰 기매립장과 음식물퇴비화시설에 한 학습을 하 다. 11

차 회의에서는 선진 시설지역의 학습을 통하여 소각장시설 주변지역의 주


민요구사항을 검토하기로 하 다. 이에 백석동 주민 표에게 주민 숙원과

지원사업을 제시할 것을 요청하 고, 백석동 소각장 책 의 주민요구안

이 제시되었다. 12차 회의에서는 주민요구안을 검토한 결과 천안시와 백석

동 주민 표 간에 상호 의견이 상충됨에 따라 통폐 부 원장이 막후교섭

을 하여 차기 13차 회의에서 다시 논의키로 하 다. 13차 회의에서는 원

14명이 참석한 가운데 백석동 주민요구사항을 검토 수정하여 최종 조정안

을 만들어서 이에 서명 날인한 다음 확정안의 처리방법을 의결하 다. 백

석동 주민요구안에 시의 입장을 비시킨 결과, 주민요구안에 하여 시가

거의 100%를 수용하는 자세를 취하여 사업시행자인 천안시와 백석동주민

지역시민단체가 의서를 도출하는 유종의 미를 거두었다.

결국 백석동 환경기 시설설치문제는 공사 트 십조직인 통폐 의 13

차에 걸친 회의를 통하여 시의 정책안과 백석동지역주민의 요구안을 토

로 이해상이 을 조정하는 과정을 시도하여 합의된 정책안을 도출하 다,

주민 책 와 시의 의견을 조정하는 과정에서 경계침투장치인 통폐 가

원활하게 작동되게 하고 양측의 의견을 수렴시키는데 요한 역할을 수행

한 것이 녹색연합 사무총장이며 통폐 원장인 J씨와 천안사랑시민모임

사회환경분과 원장인 통폐 의 부 원장인 J씨 다. 이것은 사회문제를

해결하는데 있어서 사회자본으로서의 NGO들의 재역할이 커다란 힘을

발휘하고 있음을 의미한다. NGO의 재역할은 공사 트 십으로 구성된

통폐 의 원활한 기능수행을 하는데 요한 기여를 하고 있다. 컨 J씨

는 백석동 소각장 책 와 시가 소각장건설문제를 둘러싸고 립하는 상

황에서 양자의 이해 계를 조종하 다. 한 시와 지역주민인 백석동소각

장건설에 합의를 본 것은 시가 지역주민에게 제공하는 편익으로서 유인책

도 주효하 다. 천안시는 백석동지역에 여러 가지 행정 지원을 제시하

고, 지역주민도 지역에 한 시의 지원을 요구하는 상태 으므로 양자의

이해 계가 수렴될 역이 마련된 것이다.


4. 정책참여효과: 정책반응성

(1) 천안서부 로건설사례는 지역NGO의 요구를 무시한 채 천안시의 정

책안이 철된 경우로 정책완 거부에 해당한다. 서부 로건설정책은 천

안시의 권 주의 행정의 표본이다. 천안시는 소 부서인 도로과에서 시장

의 최종결정사항이라고 주장하는 바와 같이, 자신들이 의도한 로 각본을

짜놓고 정책안을 철시키고 있다.

(2) 천안환경기 시설사례는 문제해결과정에서 천안시와 지역주민

지역시민사회단체가 머리를 맞 고 상호 간에 화를 시도하여 합의를 이

끌어낸 정책완 수용에 해당한다. 천안환경기 시설 정책문제해결과정은

증 이고 진화 인 정책조정을 통한 합의된 정책결론을 만들어내 민주

주의 행정의 표본으로 볼 수 있다

<표 7> 개발정책과 할당정책의 정책참여효과

지역정책영역

정책참여효과


천안서부대로건설사례 천안환경기초시설사례

정책수용 완전수용

정책거부 완전거부

Ⅳ. 결 론

참여거버 스는 참여정치나 참여 정책활동을 제한다. 참여 청책

활동에서는 공공부문에 속하는 공식 정부나 민간부문이나 제3부문에 속

하는 비공식행 자들 모두 통치주체로 인정한다. NGO 명이라고 말하듯

이 제3부문의 NGO는 공공정책의 요한 정책참여행 자로 등장하 다.


본 연구는 참여거버 스이론을 이용하여 지역NGO가 과연 정책과정에서

역할을 제 로 수행하고 있는지를 천안의 지역정책사례를 통하여 분석하

는데, 분석결과로 나타는 정책함의는 다음과 같다.

첫째, 본 연구 상인 두 가지 지역정책사례는 다음과 같은 특징을 갖는

정책문제들이다. ① 각 정책문제는 복잡하고 난해한 문제이다. 이들 정책문

제는 문제와 련되는 행 자들의 이익(interests)과 정체성(identity)이 내재

화되어 있거나 표출되어서 갈등이 표출된 사례이기 때문이다. ② 각 정책

문제는 다수의 공공･민간･제3부문에 속하는 행 자들이 련되고 있다.

련행 자들로는 공공부문의 지방정부와 지방의회 앙정부와 민간부

문의 지역주민이나 기업 그리고 제3부문의 지역이나 앙의 시민단체 등

NGO를 포함한다. ③ 각 정책문제는 경제 정당성뿐 아니라 정치 정당

성 등 여러 가치기 에 련되는 경제 측면과 정치 측면이 혼합된 것

이다. 따라서 이러한 문제에 한 정책결정과 정책집행은 매우 문제지향

이다. ④ 각 정책문제는 국가와 사회가 상호 연결되는 과업이므로 참여거

버 스의 문제이다. 이것은 문제를 해결하는데 국가와 사회가 분리된 채로

어느 한편이 일방 으로 해결할 수 없다는 것을 의미한다. 따라서 각 정책

문제를 해결하기 해서는 국가와 시민사회의 공유된 반응성을 필요로 한

다.

둘째, 두 가지 지역정책사례의 정책참여행 자의 범주를 보면, 본 연구

의 분석 상인 지역NGO가 정책참여를 하는데 어떤 행 자와 연계되어 활

동하게 되는가를 악할 수 있다. 두 가지 지역정책사례 모두에서는 정책

문제해결과정에 공공부문과 민간부문 제3부문의 행 자들이 여하고

있다. 민주화와 지방화 등의 환경변화는 거버 스를 구성하는 행 자들의

다양성을 가져왔다. 앙 역에서의 NGO의 성장도 목할만하지만 지방

역에서 지역시민사회단체의 성장도 이루어지고 있다. 이러한 변화에 발

맞추어 료제 주의 집권 통치시스템은 정부･NGO･시민이 상호 연결


되는 분권 이고 참여 인 새로운 거버 스체계로 변화하고 있다.

참여의 개념이 암시하는 바는 정책과정에 공식 결정권한을 가진 정부

에 하여 시민이나 NGO가 자신들의 이익을 반 시키려고 활동을 하는

것을 상정한다. 시민사회의 주체로서 시민은 국가와 시장과 불가분의 계

를 맺으면서 생활을 하게 된다. 문제는 국가 역에서 정부실패가 발생하거

나 시장 역에서 시장실패가 나타날 때, 시민사회가 이로 인한 피해를 받

게 된다는 것이다. 이러한 피해를 배제하기 해서는 시민사회의 능동 인

응이 요청된다. 그러나 조직화되지 않은 시민의 직 인 응에는 한계

가 있다(이승종, 2003: 249). 이를 보완하여 주는 것이 시민이 자발 으로 구

성한 시민단체 등과 같은 NGO이다. NGO는 정부와 시장을 상으로 공익

인 는 집합 인 이익을 추구하는 활동을 한다. 그러므로 두 가지 지역

정책문제해결과정에서 지역NGO의 주된 정책 상은 공공부문의 지방정

부나 앙정부 민간부문의 기업 등이다.

셋째, 두 가지 지역정책사례에서 공공정책결정과정에 지역NGO의 참여

방법을 보면, Duverger가 분류한 권력수 의 직 행동과 수 의 간

행동을 사용하고 있음을 알 수 있다. 지역NGO의 수 의 간 행동은

지방정부가 지역NGO나 지역주민의 요구와 이익을 무시하거나 반 시키

려고 하지 않을 때 향력 활동 략으로 활용하고 있다. 이러한 간 인

향력을 행사할 때에는 지역NGO들은 개별 으로 행동하기도 하지만 시

민사회조직연합을 구성하여 활동하는 경우가 증가하고 있다. 한 지역

NGO는 지역주민이나 자신의 이익을 반 시키기 하여 지방정부에 하

여 정책 안 제시나 공사 트 십 화기제 등과 같은 직 인 연결통

로를 활용하여 권력수 의 직 인 향력 행사를 한다. 그런데 이러한

지역NGO의 간 이거나 직 인 활동의 성과는 공식 인 정책결정권

한을 가지고 있는 지방정부의 인식과 태도에 좌우되고 있다. 이를테면 천

안서부 로건설사례는 공사 트 십장치가 구성되었지만 지방정부가 이


를 와해시킨 경우이다. 반면에 천안환경기 시설사례는 앙NGO의 재

로 공사 트 십장치가 만들어져 합의된 정책을 만들은 이다.

그리고 Arnstein의 참여단계에 따라 지역NGO의 참여를 살펴보면, 형식

참여단계가 다수이지만, 실질 참여단계가 서서히 발견되고 있다. 지

역NGO의 지방정부에 한 상호작용은 형식 참여단계의 상담이나 설득

의 도구들이 활용되고 있고 ,실질 참여단계의 트 십의 구성과 도구가

활용되고 있다. 지역NGO들의 형식 단계에서의 참여는 지방정부는 통치

주체이고 지역주민이나 지역NGO는 통치객체인 경우를 상정하는 것으로

서 정책에 한 향력이 정 으로 나타나는 경우와 부정 으로 나타나

는 경우가 병존하고 있다. 그리고 지역NGO의 실질 참여단계인 공사

트 십의 구성과 활동은 지방정부와 지역NGO가 동등한 통치주체로서 기

능하는 경우를 제하는 것이다. 트 십의 활동이 원활하게 이루어지진

경우에는 상호 합의된 정책결론이 도출되었으나, 작동이 잘 되지 않은 경

우에는 어느 한 행 자의 정책이익이 투 된 정책결론을 가져왔다.

그러나 지역주민조직이나 지역시민단체는 문제해결과정에서 이익을 표

출하고 이를 반 하기 한 향력활동을 하는데 다음과 같은 제약요인에

직면한다. 그 하나로 지역주민조직이나 지역시민단체는 조직화와 권력자

원의 한계를 가지고 있다. 지역주민조직은 특정한 문제가 발생하 을 때

임시 으로 만들어졌다 없어지는 한시 인 조직이고, 여기에 모든 지역주

민들이 참여하는 것은 아니며, 문성이나 정보와 공식 정책결정권한을 갖

고 있지 않다. 지역시민단체도 시민없는 시민단체라는 비 이 있듯이, 주로

명망가･활동가･ 문가･ 극 시민 심으로 조직화되어 있고, 주민조직

보다는 문성이나 정보 등 비공식 자원을 보다 많이 가지고 있지만 이들

역시 공식 정책결정권한을 갖고 있는 것은 아니다. 따라서 공식정부와 비

공식정부는 불균등한 자원과 향력분포를 가지고 활동하게 된다.

다른 하나는 지역주민조직이나 지역시민단체가 공식정부에 제한된


근통로를 갖고 있다는 것이다. 지역정책결정과정에서 주민조직이나 지역

NGO는 지방정부에 응하여 정책 안 제시나 정책건의 등 정보제공과 간

담회･공동회의･면담･정부 원회의 참여 등을 통한 권력수 의 직 행동

을 하는 경우가 증가하고 있다. 그러나 이들의 향력행사는 성명서･결의

문･캠페인･시 ･농성 등을 통한 여론형성과 과격한 방법을 동원하는 경우

가 보편 으로 나타나고 있다. Arnstein의 시민참여단계에 우리나라의 지역

NGO 참여수 을 진단하면, 상담이나 설득 등과 같은 형식 참여범주가

가장 많이 나타나면서 트 십이라는 실질 참여범주도 부분 으로 작

동 고 있는 상태라고 할 수 있다.

이상의 제약요인은 지역NGO가 자신의 이익을 표출하여 정부정책에 반

시키는데 불완 한 표를 하고 있음을 암시한다.

마지막으로 두 가지 지역정책사례의 정책참여효과를 보면, 정책반응성

을 나타내는 정책수용과 정책거부를 양극단으로 하는 스펙트럼 상에서 다

양한 정책결과가 산출되고 있음을 알 수 있다. 첫째, 지역NGO의 정책활동

에 하여 정책수용이 발생한 경우가 있다, 천안환경기 시설사례는 정책

완 수용을 하 다. 둘째, 지역NGO의 정책활동에 하여 정책수용이 발

생하지 않은 경우이다. 천안서부 로건설사례는 정책완 거부를 하 다.

두 가지 지역정책사례결과가 암시하는 바는 국가와 시민사회 계가 비

칭 이라는 것이다. 지방정책결정과정에서 지방정부와 지역NGO 지

역주민 간에는 비균형 는 비공생 권력 계가 유지되기도 하지만 균

형 권력 계가 발견되기도 한다. 지역문제해결과정에서 비균형 권력

계는 흔히 행 자의 이익이 상충되는 경우에 나타난다. 컨 천안서부

로건설사례가 그 이다. 이 경우 국가와 시민사회는 제로섬 권력다툼

을 하게 된다. 이러한 향력 싸움에서 시민사회는 권력수 의 직 행동보

다는 수 의 간 행동을 통하여 활동을 한다. 여기서 비롯되는 정책결

과는 국가나 시민사회의 이익 하나가 반 된다. 지역문제해결과정에서


정부와 사회의 균형 권력 계는 정책이익이 수렴될 수 있는 경우나 상호

이익을 수렴할 수 있는 이나 돌 구가 마련되는 경우에 나타난다.

이해 립을 재할 수 있는 이나 돌 구의 마련은 지방정부와 시민

단체가 만들 수 있다. 그것의 로는 경계침투통로이자 트 십장치인

원회나 의회를 구성하고 면담이나 간담회 회의 등을 화통로를 마련

하거나 유인책을 제시하는 것을 들 수 있는데, 이들 기제는 갈등하는 행

자들 간에 제로섬 개임을 하게 한다. 컨 천안화경기 시설결정에서는

NGO의 재로 원회가 구성되거나 화통로가 만들어져서 원만히 해결

되었다. 이러한 화통로가 원활히 작동되는 사례로 천안화경기 시설정

책과 겉이, 지방정부가 지역주민에 행정 지원의 보상을 제시한 것이 문

제해결의 매제가 되기도 하 다.

따라서 참여거버 스에서 지역주민이나 지역NGO의 정치 효능감에

한 공식정부의 정책반응성은 요하다. 지역문제해결과정에서 시민사

회의 인식과 행태는 과거에 비하여 개선되고 있다. 1990년 에 들어와 민주

화의 진 으로 주민들의 시민의식은 크게 신장되고 있다. 이러한 측면은

1990년 이후 시민의식과 정치 효능감에 한 실증분석이 입증한다. 배

병룡(2000)은 체로 사회경제 발 이 시민의 정치 의식, 정치 심,

정치 효능감을 향상시킴으로써 정치의식이 세련되었다고 한다. 본 지역

정책사례연구의 결과에 의하면, 지역주민과 지역NGO의 정치의식과 정치

효능감은 증가하고 있는 상태이다. 두 가지 지역정책사례에서 이들은

정책문제가 자신들의 이익에 련되면 극 으로 심을 가지고 욕구를

표출하고 향력 활동을 한다.

이러한 시민사회의 선호와 욕구에 지방정부가 반응하는 것은 당연하다.

이는 행정학자들의 지방정부에 한 실증조사가 입증한다. 육동일과 원구

환(1998)은 지방정부가 주민만족의 행정을 하기 해서는 반응성이 가장

요한 변수라고 한다. 박천오(2003)에 의하면, 공식정부가 과거의 폐쇄


이고 배타 인 인식과 태도에서 어느 정도 벗어나 시민참여의 당 성과 필

요성에 한 공감 를 형성하기 시작하 다고 한다. 이승종(2003)은 시민단

체의 향력이 정책결정자의 시민선호에 한 감수성 증 에 따라 공식정

부 다음으로 강하게 나타나고 있는 것으로 평가한다. 본 연구의 지역정책

사례분석에 의하면, 지역주민이나 지역NGO에 한 지방정부의 인식이 과

도기 상황에 있다고 볼 수 있다. 천안환경기 시설사례에서는 순기능

인 정책반응성이 나타나고 있는 반면, 천안서부 로건설사례에서는 역기

능 인 정책반응성이 나타나고 있다.


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7)

배응환: 고려대학교에서 행정학박사학위를 받고, 고려대학교 정부학연구소 선임연

구원으로 있으면서 충남대와 고려대에 출강하고 있다. 주요관심분야로는 조

직론과 정책론이며, 저서와 주요논문으로는 �지방거버넌스와 지방정책: 네

트워크관점에서 본 지방정책사례(공저)�(2004), “정책형성의 비교연구: 1차와

2차 청주청원행정구역통합정책”(2006), “지역혁신정책의 괴거모형과 새로운

모형: 산업집적정책모형에서 혁신클러스터정책모형으로”(2006) 등이 있다

([email protected]).

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참여거버넌스와 지역NGO의 역할: 정책참여를 중심으로*°°응환.pdf · 정책참여를 중심으로* 1) 배 응 환** 본 논문은 참여거버넌스이론을

참여거버넌스와 지역NGO의 역할: 정책참여를 중심으로°°응환.pdf · 정책참여를 중심으로 1) 배 응 환** 본 논문은 참여거버넌스이론을