정책학개론elearning.kocw.net/KOCW/document/2013/hanyang/KimJungSoo/... · 2016-09-09 · ｢정책학개론｣(한양대 김정수교수) 4) 정책학의 재출발 1. 60년대

PAD304

정 책 학 개 론

한양대학교 행정학과

2013학년도 제2학기

담당: 김정수

한양대학교 행정학과 2013학년도 제2학기PAD304

정 책 학 개 론담당: 김 정 수

이메일주소: [email protected] 연구실전화: 2220-0833홈페이지: http://jskim.ba.ro

I. 교과목 개요본 과목은 행정의 핵심이라고 할 수 있는 공공정책(Public Policy)에 관한 전반적인 이해와 통찰력을 제공하기 위한 강좌이다. 즉, 정책의 본질이 무엇이며 어떻게 형성되고 시행되는지, 또한 ‘좋은 정책’이란 어떤 것이며 어떻게 만들어야 하는지 등에 관한 논의가 본 강의의 핵심주제가 된다. 이에 대해서는 그동안 국내외적으로 수많은 연구결과가 축적되어 왔다. 본 강의에서는 공공정책과 관련된 주요 논점들이 무엇인지 구체적으로 살펴보고 각 논점별로 대표적인 이론, 모델, 개념들을 소개한다. 수업은 담당교수가 제공하는 강의교안을 중심으로 진행되며, 각 주제별로 교과서 및 참고자료의 관련 부분들에 대한 해설이 병행된다. 아울러 이론을 현실에 적용시켜보기 위해 수강생들이 팀을 구성하여 정책사례들을 발표하고 함께 논의해보는 시간도 마련된다.

II. 수업 목표1. 공공정책(Public policy)의 본질과 의의에 대해 이해한다.2. 정책과정(Policy process)의 단계별 특성에 대하여 파악한다.3. 바람직한 정책은 무엇이며 어떻게 입안·시행되어야 하는지 고찰한다.4. 정책에 관한 여러 이론, 모델, 개념들을 현실의 정책사례에 적용시키는 능력을 배양한다.

III. 수업 내용1. 정책학이란?2. 정책이란?3. 정책의 지향점: 공익4. 정책의 논리적 구조와 속성5. 정책과정과 참여자6. 정책과정 (1): 문제형성 단계7. 정책과정 (2): 결정 단계8. 정책결정에서의 불확실성과 합리성9. 정책과정 (3): 집행 단계10. 정책과정 (4): 평가 단계11. 정책과정 (5): 수정 및 종결12. 정부실패와 대안13. 정책사례 조사발표

III. 교재1. 주교재: 정정길 외, 정책학원론, 대명출판사.2. 참고: 오석홍 외 공저, 정책학의 주요이론, 법문사.

IV. 평가1. 출석 --------- 10점2. 정책사례 팀 발표 ------ 10점3. 중간고사 --------- 40점4. 기말고사 --------- 40점

정 책 학 개 론김 정 수

< 목 차 >

1. 정책학

2. 정책

3. 정책의 지향점: 공익

4. 정책의 논리적 구조와 속성

5. 정책과정과 참여자

6. 정책과정 (1): 문제형성 단계

7. 정책과정 (2): 결정 단계

8. 정책결정에서의 불확실성과 합리성

9. 정책과정 (3): 집행 단계

10. 정책과정 (4): 평가 단계

11. 정책과정 (5): 수정 및 종결

12. 정부실패와 대안

｢정책학개론｣(한양대 김정수교수)- 1 -

1. 정책학

I. 정책학의 등장 배경1) Harold Lasswell

1. “Policy Orientation”(정책지향), 1951

2. 인간이 부딪히는 근본적 문제들의 해결에 초점 → 인간 존엄성 실현

3. 두 가지 기본 연구방향

① 정책과정에 대한 연구

② 정책에 필요한 지식 연구

2) 50년대 행태주의(Behavioralism)의 득세

1. 철학적 배경: 논리적 실증주의

- 인간(특히 개인)의 행태가 핵심 연구 대상

- 과학적 방법 강조: 경험적·계량적 접근방법

- 가치판단의 회피

3) 60년대 미국 사회의 격동기

1. 인권운동, 월남전 등 심각한 사회문제에 대한 행태주의자들의 무관심

2. 문제의 파악 및 대책 수립 → 순수이론 + 가치판단 필요

3. David Easton: Post-Behavioralism

- Credo of relevance (현실성의 신조, 현실적합성) 강조


4) 정책학의 재출발

1. 60년대 후반부터 문제중심의 정책학 다시 활기

2. H. Lasswell(1971): 정책학이 추구해야 할 세 가지 기본 속성

① 맥락성(contextuality)

② 문제지향성(problem orientation)

③ 방법의 다양성(diversity)

3. Y. Dror

① 정책학 목적: 정책결정체제에 대한 이해 증진 및 개선

→ 개별정책의 실질적 내용보다는 바람직한 정책결정을 위한 방법 및 시스템에 더 관심

② 처방적 접근 중시: 순수연구 + 응용연구, 학제적 접근

II. 정책학의 연구목적과 특성1) 목적

인간존엄성 실현

↑

정책과정의 합리성 제고

↑

바람직한 정책과정을 위한 지식 제공

↗ ↖

정책과정에 대한 정책과정에서

실증적 연구 필요한 지식

(procedure) (substance)


2) 특성

1. 문제지향적: 정책문제 해결이라는 실천적 목표

2. 방법론적 다양성, 범학문성(학제성), 맥락성(역사성)

3) 실증적 접근(사실판단) + 규범적 접근(가치판단) ⇒ 처방적 접근

III. 정책학의 접근방법1) 규범적 접근방법: Normative approach

1. 가치판단: 善惡(good/bad), 當爲(Sollen)의 문제

2. 좋은 정책이란? 바람직한 정책과정(문제형성/결정/집행/평가/수정)은?

Ex) 혁신적 변화(개혁) vs. 점진적 변화(개선)

2) 실증적(경험적, 과학적) 접근방법: Positive approach

1. 사실판단: 正誤(true/false), 存在(Sein)의 문제

2. 정책과정은 어떻게 이루어지며 무엇에 의해 영향을 받는가?

Ex) 관료정치론

3) 처방적 접근방법: Prescriptive approach

1. 가치판단 + 사실판단 → 처방(How?)

2. 정책의 질적 향상 및 정책과정의 개선을 위해서는 어떻게 해야 하는가?

Ex) 정책과정의 투명성 확보되어야


IV. 정책학의 범위 및 연구대상1) 범위(제공지식)

1. 정책과정에 관한̇ ̇ 지식

Ⓐ 정책과정에 관한 과학적 연구의 결과로 얻은 실증적·경험적 지식

2. 정책과정에 필요한̇ ̇ ̇ 지식

Ⓑ 정책과정 개선을 위한 규범적·처방적 지식

Ⓒ 정책사안별 실질적 내용에 대한 지식

※ ⌌ 일반적인 정책학의 범위: Ⓐ + Ⓑ 모든 정책에 공통적으로 적용 ⌎ 분야별 정책연구: Ⓐ, Ⓑ + Ⓒ

2) 연구대상

1. 정책과정상의 제 활동들

• 문제형성: 정책의제설정론

• 결정: 정책분석론, 의사결정론 Cf. 정책형성론

• 집행: 정책집행론

• 평가: 정책평가론

• 수정/종료: 정책변동론

2. 정책문제가 되는 제반 사회 현상들


V. 정책학의 한계

1) 정책학의 유용성에 대한 의문

1. 모든 정책과정에 공통적으로 적용되는 General model 가능한가?

- 실제 정부의 정책사안은 매우 다양

- 정책과정에 대한 & 필요한 “일반화된” 지식 가능한가?

※ 딜레마

ㅇ 적용범위 넓히면 → 일반성(추상성)↑ & 구체성↓ → 개별적 적합성↓

ㅇ 개별적 적합성 높이면 → 적용범위↓ → 일반화가능성↓

2. 연구의 수준 미달, 정책담당자의 이해관계 상충, 정치적 고려 등으로 인해 정책연구의 결과가 실제 정책에 반영되지 않는 경우도 많음.

2) 정책연구의 악용가능성

1. 정부 입장을 옹호·대변하는 권력의 시녀로 전략할 가능성

2. 정책목표에 대한 비판적 가치판단이 결여되면 자칫 기득권층의 이익 옹호

※ 엄정한 실증분석과 함께 건전한 가치판단도 필요함

→ 철학, 윤리, 인문학, 종교, 예술의 중요성!


2. 정책

I. 정책의 개념1) 정의

ㅇ “바람직한 사회상태를 이룩하려는 정책목표와 이를 달성하기 위해 필요한 정책수단에 대하여 권위 있는 정부기관이 공식적으로 결정한 기본방침”

ㅇ “가치/자원의 권위 있는 배분”(authoritative allocation of values/resources)

2) 대상1. 소극적: 사회문제의 해결2. 적극적: 보다 나은 사회의 건설

3) 용어의 다양성법률, 명령, 조례, 규칙, 주택정책, 서민주택공급방안, 주택 2백만호 건설계획, 주택조합제도, 시정방침, 8․8조치, 골프장 허가 기준/규정/내규, 실업대책, 국어순화운동, 4대강사업 ...

II. 정책의 특징1) 주체: 권위 있는 정부기관

1. 좁은 의미: 행정부2. 넓은 의미: 행정부 + 입법부 + 사법부

Cf: Governance, Co-production, 민간부문에 집행 위임

2) 목표지향적: 정부의 개입을 통해 현재보다 더욱 바람직한 상황 추구

3) 인공성: 의도적인 결단·선택 → 정부 의지의 표현 (What & How)

4) 기본방침: 결정권의 위임 → 집행과정에서 구체적 수단 결정


5) 결과의 불확실성: 불확실한 미래 → 정책의 결과에 대한 장담 불가능

6) 지대한 영향력: 공간적으로 광범위, 시간적으로 지속성

7) 공공성ㅇ 정부의 존재의의 → 국민을 위한 공익 추구 (Public servant)ㅇ 목표 설정 및 수단 선택에 있어서 사회공동체의 공익 고려되어야(Q) 민간인/사기업도 공익을 추구할 의무 있는가?

8) 자원 소모ㅇ 정책활동은 필연적으로 사회의 유한한 자원 소비 Ex) 돈, 시간, 인력...ㅇ 정부의 정책적 개입 ↑ → 민간부문의 영역 ↓

III. 정책의 구성 요소

1) 정책목표(Policy Goal)1. 개념

ㅇ “정책을 통하여 이룩하고자 하는 바람직한 상태(desirable state)"ㅇ 미래의 소망

2. 전제

① 현재 상태는 바람직하지 않다. (가치판단)② 현재 상태를 그대로 방치해두면 저절로 바람직한 상태로 변하지

않는다. (사실판단)

3. 정책목표의 기능① 최선의 정책수단 선정의 기준② 정책집행에 대한 지침③ 정책평가의 기준


2) 정책수단(Policy Instrument)

1. 개념ㅇ 정책목표를 달성하기 위한 수단(course of action)ㅇ ‘정책’이라는 용어와 혼동되어 사용되기도 한다.

2. 정책수단의 선택 → 인과관계 지식의 함수

3) 정책대상자(대상집단, Target group)

1. 개념: 정책의 적용을 받는 사람들

2. 종류① 수혜자

② 정책비용부담자

IV. 정책의 종류와 유형

1) 실질적 기능별 분류

1. 정부조직이 담당하는 기능별 분류: Ex) 보건정책, 교육정책, 문화정책..

2. 대분류/소분류: Ex) 대외정책(foreign policy) vs. 국내정책(domestic policy)

2) Lowi의 분류

1. 배분정책(Distributive policy)ㅇ 국민들에게 권리나 이익, 또는 서비스를 배분하는 내용을 지닌 정책

2. 규제정책(Regulatory policy)ㅇ 개인이나 일부집단에 대해 재산권행사나 행동의 자유를 구속 억제하여

반사적으로 많은 다른 사람들을 보호하려는 목적을 지닌 정책


3. 재분배정책(Redistributive policy)ㅇ 고소득층으로부터 저소득층으로의 소득이전을 목적으로 하는 정책

4. 구성정책(Constitutional policy)ㅇ 정치체제의 투입을 조직화하고 체제의 구조와 운영에 대한 방침을 정하

는 정책

※ 규제정책의 종류

1> 경제적 규제(Economic Regulation): 기업의 본원적 경제활동 대상① 진입규제: Ex) 인허가제, 직업면허, 퇴출규제, 수입규제② 가격규제: Ex) 공공서비스요금 규제, 희소한 경제적 자원의 가격 규제③ 품질규제: Ex) KS마크, 표준화④ 독과점 및 불공정거래 규제:

Ex) 담합금지 → 경쟁촉진, 불법복제금지 → 외부효과 방지

2> 사회적 규제(Social Regulation): 손상될 우려가 있는 사회적 가치 보호① 환경규제: Ex) 자동차 배기가스, 공장폐수처리, 쓰레기종량제, 그린벨트② 작업장 안전 및 보건 규제: Ex) 산업재해 예방③ 소비자 안전 및 보호 규제: Ex) 사기·기만 및 위해제품에서 보호④ 사회적 차별에 대한 규제: Ex) 성별, 장애, 종교, 출신지 따른 차별금지⑤ 사회적 법익 보호를 위한 규제: Ex) 음란·외설 규제, 영상물등급제, 청소년보호법


3. 정책의 지향점: 공익

※ 공공성의 개념 1) 사전적 의미: 공공(公共, Public)

- 국가나 사회의 여러 구성원들에 두루 관계되는 것 2) 공공성을 구성하는 특성들

- 공유성: 다수의 사회 구성원들이 공동으로 소유·사용·관리하는 것- 공개성: 다수의 구성원들에게 보편적 접근이 가능하도록 개방되어 있는 것- 공중성: 다수의 구성원들에게 두루 영향을 미치는 것- 정부(행정) 관련성: 각급 공공기관이 주관하는 것

I. 공익(public interest)의 개념 및 주요 구성요소1) 개념

ㅇ 정책이 지향하는 최고 가치: ‘공익’ → 공공성의 규범적 본질

ㅇ ‘공공의 이익’ 혹은 ‘공동체 전체의 이익’

2) 주요 구성요소

ㅇ 보편화된 가치: 구성원들 사이에 보편적으로 수용되는 가치규범

ㅇ 공동체 자체의 권익: 생존권, 대외적 위신, 이미지, 부, 전통 등의 보장

ㅇ 외부경제성 및 공공재: 시장실패

ㅇ 다수의 이익: 공익 = 불특정 다수의 이익

ㅇ 사회적 약자의 이익: 공익은 형평성(equity) 개념 내포


II. 공익에 관한 학설들1) 규범설

ㅇ 공익 = 공동선(common good)ㅇ 공익은 선험적인 성격을 띠고 있으며 양심의 소리에 귀를 기울이는 ‘선의의

소수인’(men of the good will)에 의해 파악된다ㅇ 단순한 개인적 이익의 집적 혹은 일부 이익집단의 이익과는 질적으로 다른,

하나의 독립적인 실체(a thing of substance)ㅇ 대중의 ‘참다운’ 이익(true interest)으로서의 공익은 인간이 만든 실정법에는

나타나지 않을 수 있어도 그보다 상위의 자연법에는 반드시 나타난다ㅇ 비판: 반민주적, 객관성·구체성 결여

2) 과정설ㅇ 공익은 선험적 개념 아닌 집단과정 통해 사후적으로 나타나는 결과적 산물ㅇ 사적인 이익들이 정치과정을 통해 공익으로 전환ㅇ 개별 집단/개인들의 이익과 구별되는 별도의 공익이란 존재하지 않는다ㅇ 비판: 정책결정의 기준 역할 불가능, 집단간 영향력의 불균형

3) 합리설ㅇ ‘민심은 천심’: 공익의 근원은 오로지 국민이며 ‘인민의 의지’(will of the

people)가 바로 공익을 결정짓는 것으로 간주ㅇ 공익을 독자적 실체로 이해. But 선험적인 절대의 개념이 아니라 인민의 의

지 속에서 발견되는 상대적 개념으로 이해ㅇ 비판: 민심 혹은 인민의 의지는 객관적 확인 곤란, 기만·왜곡·조작 가능

4) 공동체의 이익설ㅇ 국가나 사회는 단순한 개인의 집합체가 아니라 별개의 인격과 가치체계를

갖고 있는 독립된 실체(independent entity)로 존재ㅇ 구성원 개개인과는 별개의 인격체를 가지고 있는 공동체의 이익이 공익ㅇ 비판: 공동체 이익의 구체적 확인 곤란, 소수 권력자의 독재, 전체주의 위험


III. 정책의 필요성1) 정부의 공권력에 의한 정책적 개입의 전제

①　시민들이 각자 자유롭게 판단하고 행동하도록 내버려두면 사회 전체적으로 바람직하지 않은 문제들이 발생한다. (시장실패, 민간실패)

②　국민의 公僕(Public servant)인 정부는 사회문제의 해결을 통해 국민의 행복/공익을 증진시킬 책임이 있다.

2) 시장기구와 ‘보이지 않는 손’ 논리

① 전제

ㅇ 인간은 합리적(rational), 이기적(selfish) 존재- 자신의 만족 최대화: 효용극대화(Utility maximization)

ㅇ 인간의 욕망 충족시키려면 자원(resources) 소모- 문제해결 위해서는 반드시 자원 소요됨 (공짜 X)

ㅇ 가용자원(available resources)의 유한성- 욕망 충족 위해 쓸만한 자원은 무한하지 않다

※ 최적의 자원 배분을 위한 ‘현명한 선택’의 필요성→ 최소의 비용으로 최대의 편익 확보

② Market mechanism- 개인들의 자율적 선택: 개인의 효용극대화 추구 → 수요와 공급의 자동 균형(Equilibrium) → 최적의 자원배분: 시장전체의 효율성, 공익 극대화 → 시장기구 정상 작동: 개인과 사회 모두 최대 행복 → 정부의 간섭 불필요

※ “보이지 않는 손” (Invisible Hand) - Adam Smith

(Q) 시장은 항상 성공적으로 작동하는가? 시장은 항상 옳은가?


3) 시장실패(Market failure)

ㅇ 개념: 민간부문(시민 개인)의 자율적 판단과 행동에 방임해 두었을 때, 개개인의 효용극대화 여부와는 별개로 사회 전체적으로는 바람직하지 못한 결과가 초래되는 경우

ㅇ “민간실패”

3-1) 경제적 차원의 시장실패: 경제적 효율성 저하 및 시장형성 X

1. Imperfect market conditions : 시장에서의 ‘경쟁’ 제한ㅇ 불완전 정보 → 정보직접제공, 정보유통망 제공, 정보진실성 규제ㅇ 거래비용(Transaction costs) → 사회간접자본, 본인증명, 사유재산정의보호ㅇ 독과점 → 규제

2. 외부효과(Externalities)ㅇ Positive externality(외부경제, 외부편익) → 지적재산권(IPR) 보호ㅇ Negative externality(외부비경제) → 규제, 과세

3. 공공재(Public goods) → 정부의 직접 공급 or 보조금 (Ex. 문예진흥기금)ㅇ 두 가지 특성: 비배제성 + 비경합성ㅇ 무임승차자(Free rider) 문제 발생

4. 막대한 초기비용(고정비용, Fixed cost) → 정부의 직접 공급 or 보조금ㅇ 가격↑ → 수요↓ → 공급 X

Cf. 수확체증, 규모의 경제 → 자연 독점

※ 가치재 (Merit goods) → 교육, 예방접종, 문화예술 cf. Paternalism: 본질적으로 가치 있으나 정보부족으로 수요/소비 부족

3-2) 사회적 차원의 시장실패: 경제적 효율성 개념만으로는 따질 수 없는 가치

1. 분배의 형평성(Equity) 문제 → ‘로빈훗 정책’, 누진세율, 영세민 취로사업ㅇ Pareto optimum과 분배ㅇ 파이의 확대 vs. 파이의 배분, 절대적 빈곤 vs. 상대적 박탈감


2. 사회규범의 붕괴 → 규제, 단속, 교육, 공익광고ㅇ 공익 확보위해 마련된 사회적 약속(규범)의 파기ㅇ 부정부패, 성윤리 타락, 남아선호, 고액과외, 미성년자 흡연·음주..

[참고] 개인의 합리적 선택 ≠ 사회의 합리적 선택 ㅇ Prisoner's Dilemma (죄수의 딜레마) ㅇ Tragedy of the Commons (공유재의 비극) ㅇ Logic of Collective Action (집합행동의 논리)

3-3) 정치적 차원의 시장실패: 정책결정과정에서의 불평등

ㅇ 사회집단간 권력 분포의 불균등 → 정책과정에서의 정치적 영향력 불균등

ㅇ 정치적 자유주의, 다원주의의 논리와 한계 → 사회구조적 합리성 전제But 과연 그러한가? Ex) 소수 기득권층의 불비례적 권력

ㅇ 다수결제도 → 다수의 횡포 가능

ㅇ “Market as Prison”- 시장경제체제에서는 기업인들이 특권적 지위 보유- Automatic punishing recoil- Businessmen ≠ Bourgeois class Cf. Marxism

* 정부대책: 공청회, 신문고, 민원함, 인터넷 홈페이지

※ 민간실패에 대한 국가의 정책적 개입?

ㅇ 전제 1: 민간실패 확인 (확실히 민간실패 발생 혹은 발생할 우려)ㅇ 전제 2: 정부의 책임 (정부 = 국민의 행복을 위해 섬기는 청지기)ㅇ 전제 3: 정부의 능력 (정부 = 시장실패 방지·치유할 수 있는 능력자)

(Q) 과연 그러한가? * 정부실패 → Part 12


※ 참고 자료: 죄수의 딜레마, 공유재의 비극, 집단행동의 논리

< 죄수의 딜레마: Prisoner's Dilemma > 1) 보상구조(Payoff matrix)

※ Joint payoff 크기: CC > CD=DC >DD

2) Rational actor인 A, B의 최선의 전략: “배신”→ 결국 자신의 이익도 극대화되지 못하고 공동체 이익도 최소 수준

3) 개인들의 이기적 동기에 의한 선택 → 사회적 합의 파기→ 공동체 이익의 최소화, 공익 저해 → 정부의 정책적 개입 필요

< Tragedy of the Commons: 공유재의 비극 > ㅇ 비배제성 + 편익감소성 ㅇ 남들이 다 써버리기 전에 내가 먼저 소비해야 이익 ㅇ 자원의 남용 & 고갈

< Logic of Collective Action: 집단행동의 논리 > ㅇ 집단: 비배제적인 편익(공공재/집합재) 제공: 편익은 공유, 비용은 개별분담 ㅇ 공동이익이 존재한다고 해서 그것을 성취하기 위한 집단행동이 자동적으로 이루

어지는 것은 아니다. ㅇ 집단구성원의 수 ↑ → 최적의 집단행위 가능성 ↓ ㅇ 집단편익 확보 위한 해결방안

1. 소수정예화 (Ex: 사명감 충만한 특공대/전위부대 투입, 선동대 활동)2. 편익의 배분구조 변경 (Ex: 적극적 동참자에게 인센티브 부여)3. 인위적인 조직화(강제 비용분담) (Ex: 세금 징수, 투표 의무화)


4. 정책의 논리적 구조와 속성

I. 목표와 수단의 계층제 (Ends-Means Hierarchy, Means-Ends Chain)

1) 개념ㅇ 어떤 정책의 목표는 보다 상위목표를 달성하기 위한 수단이 된다.

2) 목표와 수단의 계층제는 대개 조직 계층제와 대응ㅇ 상부: 추상적·포괄적ㅇ 하부: 구체적

(Ex) 장애인 복지

장애인 복지 ↗ ↖ 재활교육 공공시설 이용편의 ↗ ↖ ↗ ↖ 시설확충 교육기자재 개발 이동시설 요금할인

목표 수단 (목표) (수단)

II. 가치전제와 사실전제1) 가치전제(Value premise)

1. 가치판단은 善惡(good/bad), 當爲(Sollen)의 문제

→ 객관적 판정 X: 과학적 검증의 대상 아님. 철학적·윤리적 차원의 논제.

(Q) 모든 가치는 상대적인가? 시공을 초월한 불변의 가치 있는가?

2. 주로 정책의 목표설정과 관련: “What is desirable and what is not?”

→ 현재 상황 및 미래 방향에 대한 가치판단


2) 사실전제(Factual premise)

1. 사실판단은 正誤(true/false), 存在(Sein)의 문제

→ 과학적 검증의 대상: 경험적으로 T/F 여부를 판단할 수 있음

2. 문제의 분석 및 정책수단의 선정과 관련

3. 정책목표의 달성 여부는 ‘의도’보다는 ‘인과관계’에 의해 좌우됨

3) 정책처방(Policy prescription)

1. 가치판단 + 사실판단 → 처방(How?)

2. 특정한 목표(가치) 전제 → 그 목표 달성 위한 최선의 수단 제시

3. ‘올바른(right) 처방’은 ‘선한 가치판단’ 및 ‘정확한 사실판단’ 전제Ex) 나치의 유태인 학살, DJ정부의 햇볕정책

(Ex) 농업정책 1. Value premise: 農者天下之大本 2. Factual premise: 외국농산물 수입 → 국내 농업 타격 3. Policy prescription: 농민들을 잘살게 하기 위해서 외국농산물 수입제한

※ 정책수단의 선정과 가치판단Ex) 무허가주택 철거, 성범죄자 전자발찌, 태형, 회교율법

III. 정책명제 (Policy Proposition)1) 정책명제의 일반 형식

ㅇ “목표 Y를 달성하기 위해서는 수단 X를 취하면 될 것이다.”ㅇ “수단 X를 취하면 목표 Y를 달성할 수 있을 것이다.”


2) Martin Landau

ㅇ “모든 정책은 가설(hypothesis)과 같다.”

3) 가설과 오류가능성

1. 가설의 일반형식

Y = f(X), If X, then Y, X causes Y

2. 가설의 오류가능성

ㅇ 가설은 아직 참/거짓 여부가 확인되지 않은 명제

ㅇ 경험적 검증을 마친 후에야 가설의 진위 여부를 판단할 수 있다.

4) 가설로서의 정책

1. 정책수단의 선택은 인과관계에 관한 사실전제에 기초

ㅇ 인과관계의 지식체계가 다르면 선택도 다르게 된다.

ㅇ 인간 지식의 불완전성 → ∴ 선택의 결과를 미리 알 수 없다.

ㅇ 여러 개의 가능한 선택들 중 어떤 것이 ‘맞는 답’인지 미리 알 수 없다.

2. 정책의 가설적 지위

ㅇ 결정은 지금 내리지만 그 결과는 미래에 가서야 확인할 수 있다.

ㅇ 시행해보기 전까지는 정책수단 선택의 정오 여부를 미리 알 수 없다.

ㅇ 정책수단을 시행한 후 목표로 했던 가치가 달성되면 그 때야 비로소 그 선택이 ‘참’이었던 것으로 판명된다.

ㅇ 결정 당시에는 아무리 그럴듯해 보이는 정책이라도 시행 후 목표달성에 실패한 ‘잘못된 선택’으로 판명될 수 있다. → 정책오류(Policy error)


5) 정책의 오류가능성(error-proneness)의 함의

ㅇ 인간 지식의 한계로 인해 어떤 정책결정도 ‘틀릴 가능성’을 배재할 수 없다.

ㅇ 정책결정/집행시 항상 틀릴 가능성이 있음을 인식/인정할 필요Cf. Karl Popper, "Falsifiability" (반증가능성)

ㅇ 한번 결정된 정책이라도 계속적인 모니터링 필요

IV. 문제해결로서의 정책1) 과학적 지식과 가설

ㅇ 과학적 탐구에 있어서 가설은 연구질문에 대한 해답을 찾아나가는 방편

ㅇ ‘정답’이라고 믿어지는 ‘그럴듯한 답안’

2) 지식과 결정

ㅇ 신뢰할만한 인과관계지식이 많이 축적되어 있을수록 ‘정답’(맞는 가설)을 선택할 가능성은 커진다.

ㅇ 관련된 지식이 별로 없는 경우, 틀릴 가능성은 그만큼 커진다.

3) 사회문제와 정책

1. 정책이라는 가설은 공공문제에 대한 임시적(잠정적) 답변

2. 정책의 질(quality)은 정책결정자의 의도 보다는 동원(이용)가능한 지식의 함수

4) 문제와 해답

1. 정책문제(공공문제)란 선험적으로 주어지는 것이 아니다.→ 목표설정은 가치판단의 차원 ※ 마음의 소산

2. 정책과정에는 “무엇이 해답인가?”에 대한 고민뿐 아니라 “무엇이 문제인가?”에 대한 고민도 포함된다.

3. 정책과정 = 문제의 모색(What to solve?) + 해답의 모색(How to solve?)


5. 정책과정과 참여자

I. 정책과정(policy process) cf: 정책결정과정(policymaking process)

1) 문제형성단계

1. 문제인식단계(정책의제설정)

2. 문제정의단계

2) 결정단계

1. 대안탐색

2. 대안비교

3. 대안선택

3) 집행단계

4) 평가단계

5) 종결 및 수정단계

II. 공식적 참여자1) 입법부(의회)

1. 의회의 기본 역할: 입법 활동

ㅇ 중요한 정책은 대개 법률의 형태를 취한다.

2. 정책과정에 대한 의회의 영향력

① 예산 심의

② 정책평가

③ 국정조사 및 대정부 질의


3. 의회의 상대적 권한 약화 ※ 골격입법(skeleton legislation)① 행정국가의 등장: 국가기능의 다양화/복잡화 → 의회의 전문적 대응 한계

② 한국의 정치적 상황: 국토분단과 안보, 급속한 경제발전, 권위주의 문화

2) 행정부

1. 고유 권한: 정책 집행

2. 행정부의 상대적 권한 강화

ㅇ 정책의제설정을 비롯한 정책과정 전반에 걸쳐 주도적 역할 수행

3) 대통령과 대통령비서실

1. 대통령중심제 하의 대통령의 지위

① 행정부 수반

② 국가원수

2. 우리나라의 경우 대통령 1인에게 과도한 권력집중 현상

ㅇ 정책의 전 과정에서 결정적인 영향력 행사

3. 대통령비서실

ㅇ 막료(staff): 결정권한은 없으나 대통령에게 정책자문, 아이디어 제공

ㅇ 최고 권력자를 항상 가까이서 보좌하면서 실질적으로 상당한 권력 행사

4) 사법부

1. 고유 권한: 법률 해석에 관한 최종적 판단

2. 적극적으로 정책과정에 참여하기보다는 사법적 판결을 통해 사후적으로 영향을 미친다.

3. 일반 국민생활 뿐만 아니라 행정부와 입법부의 기능 수행에 있어서도 중대한 영향을 미치기도 한다. Ex) 헌법재판소의 위헌판결


III. 비공식적 참여자1) 정당

1. 주요 기능: 이익결집(interest aggregation)ㅇ 사회내의 각종 요구들을 종합/정리하여 정책대안으로 전환ㅇ 공약사항, 정강정책 등으로 표현됨 → 정책의제설정에 영향

2. 정당의 목적은 정권 획득 → 정당 노선의 수렴 현상

2) 이익집단(interest group)

1. 집단구성원들의 공통의 이익 증진이 목적 (스스로 정권획득 노력 X)

2. 주요 기능: 이익표출/표명(interest articulation)ㅇ 자신들의 이익을 정부/의회/정당에 요구ㅇ 로비, 압력집단(pressure group)

3. 이익집단의 영향력을 좌우하는 요인① 경제력

② 사회적 명성(prestige)

③ 정책결정자와의 친밀한 관계 Ex) 동문/동향/인척 관계, 퇴직관료

④ 집단의 규모

⑤ 집단구성원간의 응집성(cohesion)

4. 민주주의와 이익집단① 다원주의 시각: 사익(私益)들간의 경쟁과 조정을 통해 공익(公益) 도출

② 엘리트주의 시각: 사회세력들간의 힘의 불균형

3) 비정부단체(NGO; Non-Governmental Organization)ㅇ 시민사회의 자발적 행동을 기초로 공익을 추구하는 민간기구ㅇ 다양한 시민들의 의견을 대표하여 정책에 투영하는 대변적 활동


4) 언론(Mass media)ㅇ 여론 형성 및 전달

5) 전문가/지식인ㅇ 주요 기능: 정책문제의 해결책이나 정책대안을 제시하고 분석ㅇ 특정 세력의 영향력으로부터 독립성 보장되어야

6) 일반 국민

IV. 국제 사회1) 국제 규범

Ex) 국제법, 조약(양자간/다자간)

2) 국제기구의 결정Ex) UN, WTO

3) 외국ㅇ 협상ㅇ 영향력/압력

※ 국제사회에서의 규범적 당위성 vs. 현실적 힘의 관계


6. 정책과정(1): 문제형성단계

I. 문제인식1) 문제인식의 주관성

1. 문제의 인식: 현 상황을 그대로 방임하면 안되겠다는 인식

기대수준(Aspiration Level)----------------------↑｜ Gap > 용인수준(Tolerance Level) ⇒ "問題"(Problem)↓----------------------현재상태(Present Level)

2. 문제는 객관적으로 주어지는 것이 아니라 사람 마음의 소산

3. 집단 차원의 문제인식: 개인적 가치판단의 차이 → 결국은 정치과정

2) 정책의제설정(Agenda Setting, Agenda Building)

1. 개념: 정부가 정책적 해결을 위하여 사회문제를 정책문제로 채택하는 과정

Cf: Policy → 문제의 해결책은 무엇인가? Agenda-setting → 어떤 문제들을 해결할 것인가?

2. 정책의제설정의 일반적 과정 (Cobb and Elder)


① 사회문제: 사회내의 제반 불평, 불만, 요구사항 등 ...

② 사회적 쟁점: Social issue

ㅇ 문제의 정의 및 해결방법 등에 관해 집단간 견해 차이로 인해 갈등이 발생하고 사회적 논쟁이 상당 규모에 달하여 많은 사람들의 주목을 받는 사안

ㅇ 주도자(initiator) & 점화장치(triggering device)

③ 공중의제(Public Agenda) 혹은 체계의제(Systemic Agenda)

i) 많은 사람들이 관심을 가지고 있거나 알고 있다.

ii) 정부의 조치가 필요하다는 넓은 공감대 형성

iii) 정부의 적절한 고려대상이 되며 정부의 권한에 속한다는 인식

④ 정부의제(Government Agenda) 혹은 공식의제(Formal Agenda)

ㅇ 정부가 그 해결을 위해 심각하게 노력할 것을 공식적으로 천명

ㅇ 정치의제, 제도적 의제

3. 주도집단에 따른 정책의제설정의 유형

① 외부주도형 (Outside Initiative Model)

ㅇ 사회문제 → 사회적 쟁점 → 공중의제 → 정부의제

ㅇ 외부집단(국내외)이 여론 조성하고 압력 넣어서 정부로 하여금 정책의제로 받아들이게 하는 경우

ㅇ 이익집단 정치, 다원화 사회, 세계화

※ Issue Expansion (쟁점확산) - 소수 집단이 제기한 사안이 주변으로 동조 확산

② 동원형 (Mobilization Model)

ㅇ 사회문제 → 정부의제 → 공중의제

ㅇ 정부 지도자가 미리 해결할 문제를 결정해 놓고 대중을 설득


③ 내부접근형 (Inside Access Model)

ㅇ 사회문제 → 정부의제

ㅇ 정책결정자 혹은 관료집단에 쉽게 접근할 수 있는 외부집단에 의해 공중의제화 과정이 생략된 채 바로 정부의제화되는 경우

※ 음모형: 특수 이익집단이 비밀리에 정부의 혜택을 누리려는 경우 대중에 대한 홍보를 회피

④ 위기(Crisis)

ㅇ 사회적으로 큰 위기 발생 → 주도집단 구분이 의미 없다.

Ex) 70년대 Oil Shock, 낙동강 페놀 방류, 삼풍백화점/성수대교 붕괴

3) 정책의제의 선택적 설정

(Q) Why 사회문제 > 정부의제 ?

1. H. A. Simon: 인간의 인지능력상의 한계(cognitive limits)

ㅇ 인간은 Serial processing system Cf: Parallel processing system

ㅇ 주의/관심(attention)도 제한된 자원 → 주의집중력의 한계

2. 체계이론(System Theory)

ㅇ Input → Process → Output 정책요구 정책결정 정책집행

ㅇ 문제해결에는 비용(자원) 소요. But 시스템(정부)의 자원·능력의 제한

→ 시스템의 과부하 방지 필요

ㅇ ‘문지기’(Gate keeper): 정책 요구들을 걸러내는 필터 역할


4) 다원주의 vs. 엘리트주의

(Q) 왜 어떤 사회문제는 정부의제화되고 다른 사회문제는 외면당하는가?

1. 다원주의

ㅇ 사회내 다양한 세력(이익집단)들간의 정치적 게임의 결과

ㅇ Robert Dahl: 미국 Connecticut주 New Haven 시정 연구

- 분야별로 영향력 행사하는 엘리트 그룹들이 다르다. (다두제)

- 엘리트 상호간 정치적 경쟁 통해 일반대중의 선호가 최대한 반영됨

2. 엘리트 이론

ㅇ 정치권력의 불평등 배분

ㅇ 엘리트들은 동질적, 폐쇄적

ㅇ 엘리트들은 오로지 자신들의 이익만 고려

※ C. W. Mills- 최고정책결정수준에서 Power Elite들의 독점 Ex) 군산복합체

3. 무의사결정(비결정이론, Non-decision theory) → 신엘리트주의

: 엘리트들에게 불리한 이슈는 사회적으로 거론조차 되지 못하게 봉쇄

① Bachrach & Baratz

ㅇ "권력의 두 얼굴" (two faces of power) ⅰ) 권력자에게 유리한 방향으로 정책결정 ⅱ) 권력자에게 불리한 사안은 의제화 억제

ㅇ Non-decision: 의사결정자의 가치나 이익에 대한 잠재적인 도전을 억압하거나 방해하는 결과를 초래하는 결정

② 삿슈나이더: “편견의 동원”(Mobilization of Bias)


③ 무의사결정의 방법

ㅇ 사실의 은폐/왜곡

ㅇ 가치체계의 왜곡

ㅇ 폭력, 협박 Ex) 70년대 노동운동 억압

ㅇ 기존 혜택의 박탈 or 새로운 이익으로 매수

ㅇ 쟁점확산의 억제 Ex) 언론통제

ㅇ 문제의 부정적 성격 강조 Ex) “종북”, “용공”, “국가안보 저해”, “경제회복에 찬물”..

ㅇ 지배적 규범 및 절차의 강조 Ex) 경제>환경/노동/인권, 남/여성우월주의

ㅇ 지연전략

ㅇ 정치체제의 규범/규칙/절차 자체를 수정/개악

5) 정책선도자(Policy Entrepreneur)

1. 개념

: 정책주체로서 정책아이디어를 개발하여 정책의제로 만들고 그 효과적 집행을 위해 열정을 쏟고 자원을 투입하는 사람

2. 역할

ㅇ 새로운 정책아이디어의 제안/개발

ㅇ 문제에 대한 정의와 인식틀의 설계

ㅇ 정책대안의 구체화

ㅇ 여러 집단들 사이에서 조정과 중개

ㅇ 여론 동원


6) 정책의제설정에 영향을 미치는 요인

1. 주도집단과 참여자

① 정부 내부의 공식참여자

② 외부 주도집단

2. 정치적 요소

① 정치체제의 구조와 운영방식

② 정치적 분위기와 이념

③ 정치적 사건

3. 문제의 특성과 사건

① 문제의 중요성(사회적 유의성)

② 문제의 외형적 특성

③ 문제의 내용상 특성

④ 선례, 유행성

⑤ 극적사건(event), 위기(crisis), 재난(disaster)


II. 문제정의

1) 정책문제의 정의1. 개념

ㅇ 해결해야 할 문제가 구체적으로 무엇인지 명확히 밝히는 작업ㅇ 정책문제의 구성요소, 원인, 결과 등의 내용을 정확히 규정

2. 필요성

① 해결책 탐색 및 선정의 기준② 평가의 구체적 기준

3. 문제정의의 중요성

ㅇ 문제의 본질·범위 등을 규정ㅇ 정책의 목표설정 및 수단의 탐색·비교·선택을 제약

Cf. 이름짓기(Naming), 틀짓기(Frame)

※ 참고: 프레이밍 효과 (Framing Effect) ㅇ 표현・묘사 방식 → 믿음, 선호, 도덕적 느낌에 영향 ㅇ 논리적・객관적으로 동등한 문장들이 감정적으로 다른 반응을 야기함으로써

상이한 판단・선택으로 이어지게 됨Ex) “사망률 20%” vs. “생존률 80%”

ㅇ 언어, 상징, 수사(Rhetoric)의 중요성 → “말의 전쟁”Ex) 2005년 안기부 'X 파일‘ 도청사건: “불법도청” vs. “정·경·언 유착”Ex) 1954년 이승만 대통령의 ‘불교 정화유시’: “정화” vs. “법난” vs. “분규”

ㅇ 이슈선점: 한번 정의된 문제는 다른 각도에서 조망하기 어렵게 된다Ex) 스크린쿼터 축소 논쟁: “문화주권” vs. “산업발전” vs. “밥그릇 싸움”


2) 문제정의의 특성

1. 인공성ㅇ 인간이 이름을 불러주어야 비로소 정책문제는 존재ㅇ 문제정의는 인위적으로 문제를 가공·구성해 나가는 과정

2. 주관성ㅇ 같은 상황이라도 시각/프레임에 따라 문제정의 자체가 달라질 수 있다.

3. 사회적 형성(Social Construction)ㅇ 정책문제는 사람들간의 관계와 집합적 과정(collective processes)을 통

하여 해석되고 정의된 사회적 형성물(social construct)

3) 문제묘사(Problem Description)의 유형 (Rocherfort & Cobb, 1993)

1. 원인/책임소재Ex) 홍수 피해: 인재 vs. 자연재해

2. 문제의 본질Ex) 낙태: 인간 생명 vs. 여성의 권리

3. 대상집단의 특성Ex) 동성애자: 부도덕성 vs. 인권

4. 문제정의자의 목적-수단 정향Ex) AIDS 예방 위한 clean needle 배포, * 공창제 논란

5. 해법의 특성Ex) 미국의 이라크전 한국군 파병 요청: 대안존재? 수용가능? 재정여유?

2) 문제정의의 구성요소

1. 목표변수의 확인 및 값 설정


2. 제약조건 확인ㅇ 목표 도달과정에서 반드시 충족시켜야 할 조건들

3. 목표 달성에 영향을 미치는 변수들 확인① 정책변수: 정책결정자의 통제/조정 가능② 환경변수: 정책결정자의 통제/조정 불가능

5) 문제정의의 이상과 현실

1. 이상적 문제정의① 가장 중요한 목표의 선정② 모든 제약조건 확인③ 모든 통제변수 및 환경변수의 선정·확인 → 완벽한 인과관계 지식?

2. 현실의 한계① 목표나 제약조건들간의 우선순위선정 및 비용효과분석의 한계② 문제를 구성하는 요소들간의 인과관계 지식 불완전

6) 문제정의의 구체성(정책목표의 구체화)과 한계

1. 목표 구체화의 필요성ㅇ 대안 선택, 집행, 평가의 명확한 기준

2. 한계ㅇ 목표의 구체화는 집행단계에서 가능해질 수 있다ㅇ 목표의 구체성↑ → 목표의 수정·변경 필요성↑ㅇ 목표의 구체성↑ → 동조세력의 범위↓


7. 정책과정(2): 결정단계

※ 정책분석(Policy Analysis) - 보다 현명한 정책을 탐색·개발·선택하기 위해 이성과 증거를 활용하는 분석적 노력 - (문제정의) + 대안탐색 + 대안비교 Cf. 정책평가

I. 대안 탐색

1) 정책대안의 의미ㅇ 정책목표를 달성할 수 있을 것으로 예상되는 수단ㅇ 최종적인 정책수단으로 선택될 가능성이 있는 후보

2) 정책대안의 원천(source)

1. 과거의 정책(경험)① 장점

ㅇ 미래의 결과 예측 및 소요비용 계산이 상대적으로 용이ㅇ 설득 용이ㅇ 과거 부족했던 문제점 개선 가능

② 단점ㅇ 상황 변화 → 과거 정책의 적합성 여부 의문ㅇ 과거에 실패했던 정책의 재등장 가능성 희박

2. 다른 나라 혹은 다른 지방 정부의 정책ㅇ 장·단점은 과거 정책 경우와 비슷ㅇ 지역적·문화적 차이의 극복이 관건

3. 과학·기술지식을 바탕으로 한 이론/모델ㅇ 과거 경험은 없으나 새로운 이론적 지식 활용Ex) Keynes의 새로운 경제이론 → New Deal 정책


4. 주관적·직관적 방법① Brainstorming② Inspiration

5. 정책문제 관련 이해관계 집단

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II. 대안 비교1) 정책대안의 결과 예측

1. 예측의 대상

① 기존정책의 결과- 새로운 정부활동이 없는 경우에 나타날 것으로 보이는 변화를 추정

Ex) 통계청의 인구추산, 노동부의 여성노동인구추산

② 새로운 정책대안의 결과- 새로운 정책의 시행 이후에 나타날 것으로 보이는 사회변화를 추정

Ex) 오염규제정책을 가정한 에너지수요추산

③ 새로운 정책대안의 내용- 새로운 정책에서 내용의 변화를 추정

Ex) 한미 FTA 발표에 대처한 관세율인하폭 추정

④ 정책관련자들의 행태- 새로이 제안된 정책대안에 대한 지지(혹은 반대) 가능성의 추정

2. 예측의 접근방법

① 추세연장- 과거로부터 현재까지 관찰된 추세를 미래로 연장(귀납적 논리) ㅇ 일단의 시계열자료를 가지고 과거경향을 미래로 투사 ㅇ 투사를 정당화시키는 규칙성과 지속성에 대한 가정 도출

Ex) 주택가격 상승 → 주택가격 상승 예측

② 이론적 가정- 일반적 진술, 법칙, 명제로부터 특정한 미래 상황 예측(연역적 논리)

Ex) 전염성 질병 확산 모델 → 미래 시기별 전염병 확산 추정

③ 식견있는 판단- 전문가 혹은 지식인의 개인적인 경험과 통찰력에 기초한 지식- 이론이나 실증적 자료가 없거나 부적합한 경우에 이용

Ex) Policy Delphi④ 정책실험

- 소규모 시범실시


2) 소망성(Desirability) 기준: 내용적으로 얼마나 바람직스러운가?

1. 효과성(Effectiveness)

ㅇ 목표달성의 정도

2. 능률성·효율성(Efficiency) Ex) 비용효과분석(Cost Benefit Analysis)

ㅇ 투입(input)과 산출(output)의 비율

ㅇ 공식 : 기대효과·편익(benefit) ------------------- 추진비용(cost)

3. 정책비용(Cost)

① 직접비용- 정책을 추진할 때 정부 정책담당자가 직접 부담하는 비용

② 사회비용- 민간부문에서 부담하는 희생 i) 정책대상자(target group)가 부담하는 비용 ii) 정책내용에서 의도하지 않았던 부작용

※ 기회비용(Opportunity cost)- 대안 A에 자원을 투입함으로 인해 대안 B를 포기해야 하는 경우, 만

약 포기된 대안 B가 시행되었더라면 얻어질 수 있었을 편익※ 할인(Discount): 현재가치 = 미래 비용/편익 X 할인율

※ 결정비용(Decision cost), 계산비용, 탐색비용, 정보비용

4. 공평성(Equity)

① 수평적 공평성(Horizontal equity)- 기계적 공평성 Ex) 기초연금 vs. 국민연금 형평성 논란


② 수직적 공평성(Vertical equity)- 배분적 정의 Ex) 사회적 약자 배려

5. 민주성(Democracy)

ㅇ 국민 의사가 반영·수렴된 정도

※ 어떤 대안이 최선이냐는 어떤 기준에서 보느냐에 따라 달라질 수 있다. → 기준들 간의 우선순위, 가중치?

3) 실현가능성(Feasibility) 기준: 실제로 채택되고 충실히 실현될 가능성은?※ 제약조건(constraints)

1. 기술적 실현가능성 (Technical Feasibility)

- 현재 이용가능한 기술로 실행이 가능한가

2. 재정적/경제적 실현가능성 (Financial Feasibility)

- 시행에 필요한 비용을 감당할 정도로 재정자원이 충분한가

3. 행정적 실현가능성 (Administrative Feasibility)

- 시행에 필요한 집행조직, 집행요원, 전문인력 등을 동원할 수 있는가

4. 법적·윤리적 실현가능성 (Legal/Ethical Feasibility)

- 대안의 내용이 기존 법률 및 사회윤리에 위배되지 않는가

5. 정치적 실현가능성 (Political Feasibility)

- 정치적 측면에서 지원받을 가능성이 있는가?


III. 대안 선택 - 여러 가지 정책결정이론들

※ 규범적 모형과 실증적 모형 ① 규범적 정책결정모형: 합리적 결정을 위해서는 무엇을 어떻게 해야 하는가? ② 실증적 정책결정모형: 실제 정책결정은 어떤 메커니즘에 의해 이루어지는가?

1) Psychological Approach: 심리학적 접근1. 기본 전제

ㅇ Policy decision → 인간 두뇌작용·심리과정의 산물

ㅇ 인간의 인지과정(cognitive process)에 대한 분석 필요

2. Emotion, Misperception

3. 장점

ㅇ 감정이입 통한 간접경험 → 실감나는 설명

4. 한계

① 개인의 마음속 파헤치기 곤란

② 정책결정자에 대한 접근가능성 문제

③ 대개 2차 자료 의존 (Q) 상황적 증거에 기초한 추론의 정확성?

2) Organizational Approach: 조직론적 접근방법

▶ 기본 전제

ㅇ Policy decision → 조직과정(organizational process)의 산물

ㅇ 정책결정은 개인 차원의 “作心”과는 다르다.


▶ 분류① Organization as a unitary actor: 조직 자체를 하나의 의사결정주체로 취급② Organization as a context: 개인 의사결정자들을 둘러싸고 있는 환경·맥

락으로 조직을 이해

1. 사이버네틱스 모형

ㅇ 행동반응목록(response repertory)에 따른 자동적 반응

ㅇ 비의도적 적응(non-purposive adaptation)- 목표에 대한 가치판단 혹은 대안의 결과에 대한 고려는 하지 않음- 주요변수(critical variables)를 주어진 범주 내로 유지하는 데 초점

2. 시스템 이론

ㅇ System = “상호 유기적으로 연결된 요소들의 집합”

ㅇ Living system의 특성(Miller)① 궁극적 목적은 생존 ② Open system: 환경과 교류(주고받기)③ Input, Throughput(Process), Output: Matter-Energy & Information④ Filter ⑤ Memory & Storage⑥ Genetic materials ⑦ Feedback(환류): outputt → inputt+1

⑧ 환경의 변화와 시스템의 적응

3. 회사모형(Firm Model)

① 기본 가정ㅇ 회사조직 = 서로 다른 목표를 지닌 구성원들의 연합체

② 갈등의 준해결(Quasi-resolution of conflict)ㅇ 조직구성원들간의 갈등 완전한 해결은 불가능Ex) 독립된 제약조건으로서의 목표, 국지적 합리성, 받아들일 만한 수준의 의사결정, 목표에 관한 순차적 관심

③ 불확실성의 회피(Uncertainty avoidance)


④ 표준운영절차(Standard Operating Procedure) 혹은 레퍼토리ㅇ 의사결정시 따라야 할 절차·규칙ㅇ 단기적으로는 고정, 장기적으로는 적응 & 증가 Cf. - Programmed decision (상례화된 의사결정) - Non-programmed decision

⑤ 요소분해(Factoring)

4. 쓰레기통 모형(Garbage Can Model) Cf. 정책의 창 모형(Policy window)① 기본 전제 ※ 조직화된 무정부상태(Organized anarchies)

ㅇ 구성원 사이의 응집성이 매우 약한 조직의 의사결정 (대학, 정당)ㅇ 뒤죽박죽 뒤엉킨 상황 → 합리적 아닌 ‘우연’에 의한 결정

② 세 가지 기본 가정i) 문제성 있는 선호(Problematic preferences) → 목표 불명확ii) 불명확한 기술(Unclear technology) → 최선의 수단 불분명iii) 수시적 참여자(Part-time participants)

③ 의사결정의 네 가지 요소(stream) ※ 각 요소(흐름)의 독자적 움직임i) 문제(Problem)ii) 해결책(Solution)iii) 참여자(Participants)iv) 기회(Opportunity)

④ 점화계기(Triggering event), 초점사건(Focusing event): 의사결정 4요소를 합치게 하는 우연히 발생하는 계기i) 문제를 크게 부각시키는 극적 사건 Ex) 대형사고ii) 정치적 사건 Ex) 정권 변동

⑤ 기타 의사결정 방식ㅇ 진빼기결정(choice by flight): 관련된 다른 문제들이 스스로 다른 의

사결정기회를 찾아서 떠날 때까지 기다려서 의사결정을 함ㅇ 날치기통과(choice by oversight): 관련된 다른 문제들이 제기되기

전에 재빨리 의사결정을 함


3) Politics Approach: 정치론적 접근방법

▶ 기본 전제

ㅇ Policy decision → 정치과정(Political process)의 산물("Policymaking IS politics!")

ㅇ Politics = "Who gets what and how"ㅇ 조직간/조직구성원간 상이한 목표, 가치, 세계관, 선호, 사고방식ㅇ 정책결정은 서로 자기 주장을 관철시키고 자기 이익을 확보하려고 권력

(power)을 증대시키려는 정치과정의 소산

1. 의회정치이론ㅇ 정치인 = Vote maximizer

→ 자신의 당선/재선 위해 국민의 뜻·선호 파악하고 반영하도록 노력

ㅇ 정치인들간의 다툼은 각자 대변하는 이익집단들간의 투쟁 반영

ㅇ Pork Barrel(나눠먹기), Log-rolling(Vote-trading, 담합)

2. 관료정치이론(Bureaucratic Politics Model): Allisonㅇ 상이한 관점가진 정부 관료들 사이의 타협, 연합, 흥정 통해 정책결정

ㅇ 자기가 소속된 부서에 따라 시각, 관점, 목표 달라진다→ "Where you stand depends on where you sit."

3. 의회-관료 상호작용이론ㅇ 의회와 행정부 사이의 다양한 상호작용 통해 정책결정

4. 이익집단이론ㅇ 사회내 다양한 이익집단들간의 권력게임 결과가 정책결정에 영향

5. Marxism & Elitismㅇ 자본가계급 or 엘리트그룹이 정책결정 좌우


4) Problem-solving Approach: 문제해결적 접근방법

▶ 기본 전제ㅇ Policy decision → 문제에 대한 해결책을 모색하는 과정의 산물

ㅇ "Policymakers not only power, but also puzzle." (Heclo)

ㅇ 정책결정 둘러싼 정치게임도 결국은 문제해결 차원에서 비롯됨. 다만 문제의 정의 및 해결책 모색 과정에서 상이한 시각이 노정됨으로

인해 갈등과 정치게임이 발생할 수 있다.

ㅇ 문제해결 → 보다 “합리적인” 해결책을 모색하는 과정

▶ 합리성(Rationality)에 따른 정책결정모형 분류합리모형 -- 만족모형 -- 점진주의 -- 쓰레기통모형

1. 합리모형(Rational Model), 쇄신모형(Synoptic Model) ㅇ 분석적 의사결정

ㅇ 포괄성(comprehensiveness): 모든 대안 탐색, 각 대안의 모든 결과 예측, 최적의 대안 선택

ㅇ One best(optimal) solution 추구

ㅇ 현실적 실현가능성에 대한 비판

2. 만족모형(Satisficing Model) ※ H. Simonㅇ “제약된 합리성”(Bounded Rationality) → 의사결정과정의 불완전성

ㅇ 모든 대안들 아닌 몇 개의 대안만 탐색/비교

ㅇ ‘최적의 대안’이 아니라 “만족할만한”(satisfactory, sufficing) 혹은 “그 정도면 괜찮은”(good enough) 대안 선택

ㅇ 결정비용(decision cost): 결정에 소요되는 비용- 탐색비용(search cost),정보비용(information cost), 계산비용(calculation cost)※ 복잡한 문제상황에서 디폴트 옵션 선택하는 경향: 결정비용 최소화


3. 점진주의(점증주의, Incrementalism) ※ Lindblom, Wildavskyㅇ 근본적 방법(root method) 아닌 지엽적 방법(branch method)

※ 정책 = 현존정책 ± αㅇ 분석의 대폭적 제한(limited comparison)

ㅇ 계속적 정책결정(serial and sequential policymaking)→ 시행착오(trial and error)와 환류(feedback)

ㅇ 부분적·분산적 정책결정(Piecemeal-Disjointed Policymaking)→ 다원주의(Pluralism): 전체적 차원에서의 통합·조정 존재하지 않음i) 산발적/중복된 정책대안 분석/평가: 상호독립적인 분석가(개인·기관)ii) 정책결정 자체가 부분적이고 분산적으로 이루어짐

※ 점진주의와 관련된 논쟁

(1) 기술적·실증적 모형 vs. 처방적·규범적 모형?

- 정책결정의 포괄성 여부는 ‘지식’의 함수

- 지식이 부족한 불확실한 상황에서의 바람직한 결정 방식은?→ “정답 찾기” vs. “오답 지우기”

(2) 점진주의는 반개혁적, 현상유지적 성향?

- 변화의 크기 = 변화의 폭 X 빈도

※ 제비뽑기의 역설?


<보론> 신제도주의(New Institutionalism)

1) 신제도주의의 출발

ㅇ 인간행위 및 사회현상에 대한 원자적 설명 비판 ※ 원자적 설명(방법론적 개체주의, 환원주의)

: 집단의 행동 = ∑ 개인의 행동 ㅇ 제도: 사회 구성원들을 제약하는 거시적 구조, 상위 질서 ㅇ 개인들의 행태/선호가 제도에 의해 구속되는 측면에 초점

2) 합리적 선택 신제도주의

1. 제도ㅇ 공식화된 규칙이나 제약 또는 통치구조ㅇ 인간에 의해 고안된 제약 → 인간의 행태/의사결정에 영향

2. 개인과 제도ㅇ 합리적 개인들의 선택의 결과인 집합행동의 딜레마 해결 위해 제도형성ㅇ 개인들의 효용 극대화를 위해 각 행위자들의 전략적 계산과 자발적 협

력에 의해 창조되는 것으로 이해 → 행위자의 의도성 강조ㅇ But 일단 형성된 제도는 개인의 선호/이해관계에 영향

3) 사회학적 신제도주의

1. 제도ㅇ 특정한 상태나 속성을 획득한 사회적 질서 또는 패턴ㅇ 비공식적이지만 사회에서 정당한 것으로 인정되어 당연시되는 것ㅇ 제도는 개인들의 기본적 선호와 정체성에도 영향


2. 조직의 선택과 사회적 정통성(정당성)ㅇ 제도적 환경의 요구에 순응해야 사회적 정당성 확보 ㅇ ‘적절성’의 논리: 정책결정은 객관적 문제해결 보다는 ‘사회적 정통성'을

제고하는 방향으로 이루어진다.→ 합리적 해결책 아닌 ‘신화'(myth), ‘의식'(ritual)

4) 역사적 제도주의

1. 제도와 개인ㅇ 제도: 공식적/비공식적 절차, 관례, 규범, 관습 등ㅇ 문제해결을 위한 정책결정자의 선택은 기존의 지배적인 제도에 의해 근

본적으로 제약된다.ㅇ 전략적 계산행위의 산물 아닌 관례/의무이행으로서의 정책결정

2. 경로의존성(Path dependence) ㅇ 과거의 선택이 현재의 선택을 제약 ㅇ 과거에 형성된 제도가 새로운 제도의 형성과정 제약 ㅇ 제도 형성의 역사적 배경/맥락 파악 필요

3. 제도의 지속성(Institutional persistence)ㅇ 일단 한번 형성된 제도는 사회환경의 변화에도 불구하고 오랜 기간 유

지되면서 정책과정에 지속적인 제약요인으로 작용한다.ㅇ 제도의 비효율성 현재의 상황에 가장 적합한 '최적의 적응'이 항상 가능

한 것은 아니다.

4. 결정적 분기점(Critical juncture)과 단절된 균형(Punctuated equilibrium) ㅇ 제도 자체의 근본적 변화 → 단절적, 간헐적 ㅇ 제도의 관성을 깨트릴만한 큰 에너지(Ex: 위기 발생) → 제도 변화 ㅇ 기존의 균형이 단절되고 새로운 제도 정착되면 새로운 균형 형성


8. 정책결정에서의 불확실성과 합리성

I. 문제 성격의 세 가지 차원1) 모호성(Ambiguity)

ㅇ 문제의 목표 및 관련 요소들에 관해 얼마나 잘 정의되어 있는가?

ㅇ 문제의 범위 및 구성요소들의 명확성 정도

2) 복잡성(Complexity)

ㅇ 문제를 구성하는 각 요소들간의 상호작용(상호의존)의 정도

ㅇ 일반적으로 구성요소의 수가 많을수록 복잡성 증가

ㅇ 복잡한 문제의 해결: 분할(decomposition)

→ 상호작용 관계가 강한 것들끼리 모아서

3) 불확실성(Uncertainty)

ㅇ 미래의 상태를 정확히 예측하기 어려운 정도

ㅇ 적극적 대처 vs. 소극적 대처

II. 불확실성의 해결: 적극적 대처 ※ 불확실성의 정도 자체를 감소. But 고비용.

1) 통제(Control): 자신의 의도에 맞게 환경에 영향을 미침

1. 직접 통제

① 규제(Regulation)- 강제력 바탕으로 환경요소의 행태 통제

② 대외적 병합(External incorporation)- 경계를 확장하여 불확실한 환경요소들을 조직 내부로 흡수


2. 간접 통제

① 협상(Negotiation)- 환경과의 협상 통해 변화가능한 범위 설정

② 선전(Public relation)- 환경에 호소·선전하여 우호적 관계 유지하도록 유도

2) 정보수집(Information): 환경에 대한 정보를 수집하여 환경변화에 대한 예측의 정확도를 높임

1. 정보의 유용성- 불확실성 감소 → Decision quality 향상 → 보다 나은 문제해결

2. 정보획득 비용- 정보는 공짜가 아니다. 특히 쓸만한 정보일수록 비싸다.

3. 정보가 가치를 갖기 위한 조건

① 시간성

② 공간성

③ 편의성

④ 진실성

※ 전제: 정보가치 > 정보획득비용

III. 불확실성의 회피: 소극적 대처 ※ 불확실성은 그대로 유지. But 비용 저렴.

1) 불확실성의 무시ㅇ 불확실성으로 인한 불안감 해소 위해 불확실한 부분을 무시


2) 주관적 확신ㅇ 객관적으로 불확실한 상황에서 마치 확실한 것처럼 행동

3) 불확실성의 흡수(Uncertainty absorption)ㅇ 환경에서 입수된 불확실한 정보가 조직내 전달과정에서 원래 가지고 있던

가설적 성격이 사라지고 틀림없는 사실로 받아들여지는 현상

4) 비결정(Nondecision)ㅇ 결정의 포기 또는 연기함으로써 현상 유지

5) 방어적 회피(Defensive avoidance)ㅇ 결정의 오류로 인한 책임추궁 및 불이익 피할 수 있는 길을 모색

※ 가외성(Redundancy): 여분을 준비하여 만일의 사태에 대비ㅇ 꼭 필요한 것 이상의 추가분ㅇ 중첩성(하나의 기관이 여러 기능 혼합적 수행)ㅇ 중복성(여러 기관들이 동일한 기능 각자 수행)ㅇ 추가적인 비용이 소요되므로 가외성은 비효율적인 낭비가 될 수 있음ㅇ But 불확실한 상황에서는 가외성을 통하여 시스템의 신뢰성과 적응성, 그리고

안정적 작동을 확보할 수 있음

IV. 합리적 의사결정의 한계: 인지심리학적 한계※ 서구의 합리적 인간관 - 자기가 무엇을 원하는지 알고 있다.(preference system, utility function) - 선호간의 일관된 순서를 확립할 수 있다.(선호의 기수적 표현) - 선호의 성취 방법을 안다. - 선호를 만족시킬 수 있는 여러 가지 대안들을 알고 있으며 비교가 가능하다. - 효용을 극대화시킬 수 있는 최적의 선택(optimum choice)을 할 수 있다.

→ (Q) 과연 그러한가? 신(神)의 경지?


1) 인간의 선호 표현상의 한계

1. 불완전한 선호체계- 선호의 불명확성, 비일관성

2. 서수에 의한 선호표현- 가치판단의 주관성- 집단 차원의 가치판단과 목표설정은?

(Q) 민주적 다수결 원리로 정책목표들간의 우선순위 결정? 참고: Kenneth Arrow의 ‘불가능성의 정리’ (Impossibility Theorem) 인간의 선호는 서수적 표현만 가능 → 다수결로 사회적 우선순위 결정 불가능 정치지도자의 직권적 결단 vs. 정치 게임

2) Information Processing System으로서의 인간

1. 인간은 정교한 컴퓨터와 유사ㅇ Input → Processing, Memory → Output

2. 정보처리 차원에서 보는 인간의 특성① 기억(memory) 용량의 한계 Ex) Magic number 7 ± 2② 선호체계의 일관성 결여③ 순차적 정보처리 (sequential processing of information)

3. 불확실한 상황에서의 인간의 선택

① 합리적 인간관: 확률법칙에 의한 통계적 기대치의 극대화 ㅇ EV = P × V Cf. 복권·로또

② But 실제로는 합리적·과학적 의사결정 방식 잘 사용되지 않음→ 대부분 Heuristics & Biases에 의한 판단 ※ Nudge


3) Heuristics1) and Biases

: 인간은 불확실한 조건에서 판단을 내릴 때 확률이나 효용을 극대화하기 위해 복잡하게 따지려 들기 보다는 경험에 비추어 어림짐작, 주먹구구식으로 가장 그럴듯하게 여겨지는 방법을 이용한다. 또한 부지불식간에 특정한 방향으로 치우치는 판단(bias)을 내리기도 한다. → 신속·간편·자동적. But 오류가능성!

1. Representative Heuristic (대표성)

ㅇ 낯선 상황/사람/사물을 파악할 때 그 대표적 특성을 근거로 하여 판단

ㅇ 다른 측면들에 대한 정보는 고려하지 않음

ㅇ 대표성만을 근거로 판단하는 경우 오류가능성. But 무비판적으로 사용

Ex) 곱슬머리 최씨 → 쇠고집, 개그콘서트 ‘네가지’

2. Availability Heuristic (가용성, 이용가능성)

ㅇ 자신의 기억 속에서 가장 쉽게, 빨리 인출가능한 정보에 의존하여 판단

ㅇ 현저성(Vividness): 생생한, 충격적인 경험

ㅇ 친숙성: 잘 알고 있는 사례

ㅇ Late information: 가장 최근의 경험

Ex) “자라 보고 놀란 가슴 솥뚜껑 보고 놀란다.” 교통사고 현장 목격 → 교통사고의 확률 높게 추정

3. Anchoring and Adjustment Heuristic(정박/기준선과 조정)ㅇ 초기의 정보/가정이 기준선(닻)이 되어 생각의 방향을 조정함

ㅇ 설령 초기 정보/가정이 오류라고 해도 처음의 판단을 잘 수정하지 않음

ㅇ 초기 정보/가정과 상치되는 정보가 입수되어도 걸러내거나 왜곡시킴

Ex) 첫인상

1) 탐색적 해결방법, 추단법, 주먹구구식, 간편추론법, 어림짐작 → ‘사고(思考)의 지름길’


4. Hindsight Bias (사후확신 편향, 후견지명)

ㅇ 특정 사건의 결과를 보고 난 이후에 자기는 이미 처음부터 그런 결과를 확실히 예견하고 있었다고 믿는 현상

ㅇ 결정에 대한 평가 → 과정 보다 최종 결과로 판단하는 경향 Ex) IMF→ 비난 회피 위해서 관행적 방법 선호, 위험 감수 X

ㅇ 과거를 이해했다는 착각은 미래를 예측하고 통제할 수 있으리라는 또 다른 착각으로 이어짐

ㅇ 과거에 성공적이었던 해법/지식이 미래에도 역시 맞을 것으로 믿는 경향. 그러나 그렇지 않을 가능성도 큼. 1) 상황/환경의 변화로 인해 과거 해법/지식의 적실성 소멸 가능 2) 과거의 성공은 순전히 ‘우연’ 혹은 ‘운’ 덕분이었을 수도 있음

ㅇ 과거의 성공이 자칫 미래의 성공을 방해하는 족쇄가 될 수 있음 → 성공은 실패의 어머니? Ex) 행정규제의 지속

5. Self-confidence 경향

ㅇ 자신의 가설/판단은 맞는(correct) 것이라고 신뢰하는 경향

ㅇ Lake Wobegon effect (Illusory superiority, 기만적 우월감 효과)→ 비현실적(소박한) 낙관주의: 자신은 평균 이상이라 생각

Ex) 연예인 지망생, 흡연, 안전모 미착용

ㅇ 자신의 가설에 부합되는 증거는 채택하는 반면 배치되는 증거는 중요치 않은 자료로 기각 Ex) “믿는 도끼에 발등 찍힌다”

4) Misperception(誤認)

1. 개념

ㅇ 객관적 현실과 주관적 인식의 격차ㅇ 동일한 상황 하에서도 사람에 따라 상이한 결정/행동 가능


2. 대표적 사례 - 국제관계의 경우 (Robert Jervis)① Plans, not accidents and confusion② One actor, not several③ Misinformed about disobedience by agents④ Wishful thinking⑤ Overestimating one's importance as influence or target

5) Sunk cost: 함몰비용, 매몰비용

1. 개념

ㅇ 기존의 결정에 투입되어 회수할 수 없게 된 비용(돈, 시간, 노력 등)

2. 합리적 판단의 제약

ㅇ 함몰비용이 크면 오류였던 결정이 수정·변경될 가능성은 줄어든다

6) 감정(Emotion)에 의한 제약

1. 자존감

① 결정의 수정 → 실패(잘못된 결정)의 인정 → 수치

② 체면 중시 → 비합리적 결정

2. 위기(crisis)와 스트레스① 위기상황: 중요한 가치에 대한 예상치 못한 위협 + 급박한 결정시한

→ 스트레스 야기: 지나친 스트레스는 의사결정/업무수행에 지장 → 심리적 공황(panic) 유발 가능

② 스트레스 ↑ ⇒ 결정시한에 대한 압박감 ↑

③ 스트레스 ↑ ⇒ 눈앞의 사안들에 대한 관심 ↑ 먼 미래에 대한 고려 ↓


④ 스트레스 ↑ ⇒ 고려되는 대안들의 범위 ↓

3. 기타 감정들: 분노, 증오, 사랑, 동정심...

4. 감정 휴리스틱 (Affect Heuristic)

ㅇ 불확실한 상황 → 감정적 반응이 판단에 영향 미침

ㅇ 어떤 사안에 호의적 감정 → “혜택↑, 위험·손실↓” 판정Ex) 핵 발전 -1) ‘그린에너지’ → 호의적 감정 유발 → 위험 수용

- 2) ‘방사능’ → 두려운 감정 유발 → 위험 회피

※ “감정이란 꼬리가 합리적인 개의 몸통을 흔든다” - 조너선 하이트

5. 가용성 폭포 (Availability Cascade)

ㅇ 위험에 대한 편향적 반응 → 사건들의 self-sustaining chain

ㅇ 어떤 사건의 중요성 여부는 가용성(그 생각이 머릿속에 떠오르는 빈도 그리고 감정적 흥분)에 따라 판단되기 쉬움

ㅇ 언론의 위험 보도 → 대중의 관심(흥분, 격정, 불안, 분노, 공포 등)

→ 감정적 반응 자체가 다시 화제가 되어 추가적 언론 보도

→ 대중의 이목 집중위한 경쟁: 위험도 점점 과장, 의도적 가속도Cf. 객관적이고 냉정한 주장 → ‘악랄한 은폐 기도’로 의심

→ 모든 사람의 머릿속에 있기 때문에 정치적으로 중요해짐

→ 정책사안의 우선순위 재조정

ㅇ 대중의 감정적 강도가 정치시스템의 반응을 좌우하게 됨 Ex) 2008년 광우병 파동, 종교편향 철폐를 위한 범불교도대회..


※ Emotion vs. Rationality?

1) 상호충돌? Ex) Positive Emotion → 습관적 사고 → 합리성↓

2) 상호보완? Ex) Negative Emotion → 심사숙고 → 합리성↑

3) 임계점? Ex) Yerkes-Dodson Law

(Q) 감정이 없는 이성 → 완벽한 합리적 결정?

(Ex) 전두엽 손상환자 엘리엇, 피니스 게이지


V. 합리적 의사결정의 한계: 조직역학적 한계

1) 조직의 의의

ㅇ 개인의 능력으로는 해결 불가능한 복잡/거대한 문제를 해결하기 위한 수단

ㅇ 조직은 문제해결을 위해 인위적(인공적)으로 만들어진 기구/도구

ㅇ 조직의 문제해결능력의 원천

① 분업(division of labor) 혹은 전문화(specialization)

② 계층제(hierarchy)

2) 집단사고(Groupthink)

1. 집단 차원에서의 의사결정과정의 비합리성

2. 대표적 유형

① 강경파 vs. 온건파 → 강경파 주도

② 집단규범(group norm)에의 순응(conformity) 강조 → 의견 다양성 X

3) 집단 동조

1. 사회적 영향력에 순응하려는, 무리에서 벗어나지 않으려는 경향

2. 사회적 영향력의 두 가지 범주

① 다른 사람들의 행동/사고는 나에게 최선의 행동/사고가 무엇인지에 대한 정보를 전달

② 동료 집단의 압력 (peer pressure)

3. 집단 보수주의 (collective conservatism): 새로운 변화의 필요가 대두되고 있음에도 불구하고 집단이 기존의 양상/관행을 고수하려는 경향


4) 조직내 의사전달 및 정보처리과정상의 한계

1. Communication model ※ noise

Source -----▥---------<Channel>--------▥----- Destination(Sender) encoding decoding (Receiver)

2. 의사전달의 장애 유형

① 누락(omission): 정보의 일부만 전달

② 선별(filtering): 일정한 우선순위에 따라 의식적으로 정보의 일부를 누락

③ 왜곡(distortion): 정보 내용의 변조

④ 적시성 상실(timing failure): 필요한 때에 전달되지 않음

⑤ 단락(short-circuiting): 적절한 통로를 온전히 거치지 않는 전달

⑥ 대기(queueing): 정보전달 및 처리의 지연

⑦ 개괄(approximation): 구체적 내용 무시하고 개괄적 내용만 전달/처리

⑧ 회피(escaping): 불리한 정보의 고의적 회피 (ex. 정책실패에 관한 정보)

※ 대중, 다중, 군중

- 집단지성(Collective intelligence, 집합지성)

- 이성적 군중 vs. 군중심리

- Ex) 2008 미국산 쇠고기 수입 반대 촛불시위


VI. 합리성(Rationality)의 두 가지 의미

※ 합리성 → 결정(대안선택)의 정당성의 근거

1) Substantive Rationality(내용적/실질적/실체적 합리성)ㅇ ‘정답’ 개념: 주어진 문제에 대한 정확한 해답(목표달성정도)

ㅇ 정책의 가설적 성격 → S.R. 사전 확인 곤란

2) Procedural Rationality(절차적 합리성)ㅇ ‘공식’ 개념: ‘정답’을 찾아가는 과정/절차

ㅇ 선택의 내용 보다는 선택하는 절차, 해결책을 찾아가는 과정 중시

ㅇ 서로 다른 여러 가지 선택과정 및 절차의 효율성 문제

ㅇ 내용적으로 합리적인 선택(‘정답’)이 어떤 것인지 사전에 알 수 없는 경우 대체적으로 사용할 수 있는 합리성 개념

ㅇ 적절한 절차를 제대로 거쳐서 결정되었다면 합리적 선택이라고 할 수 있다.

ㅇ 절차적 합리성을 통해 내용적 합리성이 확보되리라고 가정

3) 절차적 합리성이 내용적 합리성을 보장하기 위한 조건

1. 비판의 제도화: 결정과정에서 자유로운 비판이 허용되어야

2. 절차의 공개성: 결정과정에 관한 모든 정보가 투명하게 공개되어야

3. 절차의 공평성: 결정과정에서 공평하게 참여할 기회가 보장되어야

4. 절차의 적절성: 정책문제의 성격에 적합한 절차가 적용되어야


9. 정책과정(3): 집행단계

I. 정책집행(Policy Implementation)의 의의

1) 정책집행의 개념

ㅇ 정책의 내용(즉, 정책수단)을 실현시키는 과정

ㅇ 의지·생각만으로 변화가 자동적으로 이루어지지 않음. 행동 필요.

2) 정책집행 개념의 변화

1. 전통적 견해: 정치행정이원론

2. 현대적 견해: 정치행정일원론

3) 정책집행이 의미를 갖는 이유

1. 집행에 따라서 정책의 효과·결과 달라질 수 있다.

ㅇ 결정 뿐 아니라 집행과정 역시 정책성패를 좌우하는 독립변수

2. 집행은 가설적 정책의 현실검증·확인 과정

ㅇ 미래의 성공적 정책을 위한 지식 축적

4) 정책집행의 일반적 특징

1. 결정된 정책을 시행하는 과정 역시 또 다른 의사결정과정

2. 집행과정에서 결정되는 사항들은 상대적으로 구체성 강하게 띤다.

3. 결정과정에 비해 상대적으로 낮은 직급에서 담당

4. 결정과정에 비해 참여자의 수가 상대적으로 많다.


5) 정책결정과 정책집행의 비교

1. 공통점① 본질적으로 의사결정행위② 정치적 성격 띤다: 정책집행 ≠ 자동적 시행③ 집행의 주체인 행정부가 실질적으로는 결정과정 역시 주도

2. 차이점

정책결정 정책집행 정책의 기본적인 방향과 범위 설정 계획(plan) 위주 정치적 성격 강함 조직 상층부에서 주도

구체화된 세부사항 확정 행동(action) 위주 기술적·기계적·전문적 성격 강함 조직 하층부에서 주로 담당

6) 정책집행의 유형(Nakamuna and Smallwood): 집행자와 결정자의 관계

구분 정책결정자의 역할 정책집행자의 역할고전적

기술자형ㆍ구체적인 목표를 설정 ㆍ정책집행자에게 목표달성을

위한 기술적인 권한을 위임ㆍ정책결정자의 목표를 지지하고

그 목표를 달성하기 위한 기술적 수단 강구

지시적위임자형

ㆍ구체적인 목표를 설정 ㆍ정책집행자에게 목표달성을

위한 수단을 강구하도록 행정적 권한 위임

ㆍ정책결정자의 목표를 지지하며 목표를 달성하기 위해 집행자 상호간에 행정적 수단에 관하여 교섭

협상자형ㆍ목표를 설정 ㆍ집행자와 목표 또는

목표달성을 위한 수단에 관하여 협상

ㆍ목표달성에 필요한 수단에 관하여 정책결정자와 협상

재량적실험가형

ㆍ추상적 목표를 지지 ㆍ집행자가 목표달성수단을

구체화시킬 수 있도록 광범위한 재량권 위임

ㆍ정책결정자를 위해 목표와 수단을 명백히 함

관료적기업가형

ㆍ집행자가가 설정한 목표와 그 목표달성을 위한 수단을 지지

ㆍ목표와 그 목표달성을 위해 필요한 수단을 형성시키고 정책결정자로 하여금 그 목표를 받아들이도록 설득


II. 정책집행에 대한 주요 연구

1) Pressman & Wildavsky1. Oakland Project(1966)의 실패

① 개요: 공공사업 및 건설금융 통해 흑인들 일자리 창출

② 상황: 인구 36만 5천명, 실업율 8.4%(전국 평균의 2배)

③ 내용: 2,300만 달러 투입, 공공시설 건설보조 → 2,200개 일자리 기대160만 달러 사기업 융자금 → 800개 일자리 기대

④ 결과: 지출액수 300만 달러, 새로운 일자리 10～43개 창출

2. 실패 원인

① 참가자의 수가 너무 많았다.

② 다수의 의사결정점(decision point)과 이로 인한 성공확률의 감소

※ 의사결정점: 참여자들의 합의가 필요한 부분 → 거부점(veto point)

③ 중요한 지위에 있는 자들의 교체

④ 정책목표와 선택된 수단 사이에 타당한 인과관계 결여

⑤ 적절치 않은 집행기관 선정 → 부적절한 정책수단 선택

2) Wildavsky & Majone의 ‘진화’로서의 정책집행1. 기본 전제

ㅇ 정책과 집행은 서로 영향력 미친다.

ㅇ 정책은 고정된 설계 아니다. 집행과정에서 지속적으로 수정·변화 가능

2. 진화로서의 집행

ㅇ 집행은 계속적인 행정과정. 이 과정 통해서 정책은 재설계/재형성된다.


ㅇ 과거에 결정된 정책을 가지고 아직 알지 못하는 시간 속으로 가는 것

→ 정책집행은 항상 새로운 상황과의 대면

→ 집행과정에서 정책아이디어의 재해석 및 변형은 불가피

ㅇ 집행을 통해 나타난 결과는 원래의 정책아이디어를 그대로 실현한 것이 아니라 그와는 매우 다른 새로운 아이디어들이 실현된 것이다.

III. 정책집행의 성패에 영향을 미치는 요인들

1) 정책의 특성과 자원1. 정책내용의 명확성과 일관성

① 의사전달의 왜곡과 불완전

② 정책의 일관성

③ 정책내용의 명확성

2. 정책내용의 소망성(Desirability)

① 실질적·내용적 측면

② 절차적 측면

3. 정책집행 수단 및 자원의 확보

2) 정책결정자와 정책관련집단의 지지

1. 고위 정책결정자의 관심 및 지지

2. 대중 및 언론의 지지

3. 정책대상집단의 태도


3) 집행조직과 담당자

1. 집행주체의 의욕과 능력

2. 집행조직의 관료규범, 집행절차, 조직구조

3. 집행체제의 특성과 중간매개집단

4) 정책집행상의 순응

1. 정책대상집단 및 집행주체의 순응

2. 순응에 영향을 미치는 요인들

3. 순응 확보를 위한 수단

① 도덕적 설득(normative persuasion)

② 유인(incentives) 또는 보상(rewards)

③ 처벌(punishment, penalty) 또는 강압(coercion)

5) 일선집행기관의 재량권 & 상황론적 집행

1. “현장인”(Man on the spot)

2. 중앙통제식 집행(Programmed implementation)vs. 현지적응적 집행(Adaptive implementation)


10. 정책과정(4): 평가단계

I. 정책평가(Evaluation)의 의의

1) 개념

ㅇ 시행된 정책이 원래의 문제를 어느 정도 제대로 해결했는지, 잘못 되었다면 왜 잘못되었는지 그 원인을 분석하는 것

Cf. 정책분석(Policy Analysis)과의 개념적 비교: 정책집행 이전 vs. 이후

2) 필요성

ㅇ 정책오류(Policy error)의 발견ㅇ 정책 ≒ 가설 ⇒ 모든 정책은 오류가능성 내포ㅇ System의 생존과 Feedback: 정책오류의 수정을 위해 필요한 정보 제공

3) 목적

1. 관리 개선(Management improvement)- 정책 수정, 보완 및 종결에 필요한 판단자료 제공- 효율적인 정책 집행을 위한 정보 제공

2. 학습(Learning)- 정책 가설의 수정- 인과관계 확인검증 통해 새로운 지식 축적

3. 책임성(Accountability, 책무성)- 국민에 대한 책임- 정책담당자에 대한 독려 (※ 상벌제도)


II. 정책평가의 유형

1) 대상에 따른 분류

1. 과정 평가(Process evaluation): 정책의 결정·집행이 정당한 과정을 거쳐서 적절하게 이루어졌는지 검토 → Procedural Rationality 평가

2. 결과 평가(Outcome evaluation): 정책 집행이 완료된 후의 정책의 산출과 영향을 검토 → Substantive Rationality 평가

Cf) 산출(outputs) 성과(outcomes) 영향(impacts) 단기적 <------------------------------------> 장기적 직접적 간접적 계량적 비계량적

2) 시기에 따른 분류

1. 총괄 평가(Summative evaluation): 정책이 종료된 후에 그 정책이 당초 의도했던 효과를 가져왔는지의 여부를 판단

2. 형성 평가(Formative evaluation): 정책 과정 중에 정책의 형성·집행 과정의 개선을 위해서 이루어지는 평가

3) 주체에 따른 분류

1. 자체 평가: 정책의 집행을 담당하고 있는 사람들 자신이 수행하는 평가

2. 내부 평가: 정책의 시행을 책임지고 있는 기관의 직원이 수행하는 평가(상부 평가)

3. 외부 평가: 집행체제 외부에 있는 기구, 정책 수혜자, 또는 외부 전문가에 의해서 이루어지는 평가


4) 방법론적 분류

1. 정량적 평가(Quantitative Evaluation): 엄격한 계량적 방법을 사용하여 수치화된 지표를 통해서 나타나는 정책의 결과를 측정·분석하고 정책 대안과 그 결과간의 인과관계를 밝히는 활동

2. 정성적 평가(Qualitative Evaluation): 정책 과정이나 결과에 대한 서술적인 내용으로 이루어지는 평가

5) 기준에 따른 분류 Cf. 정책대안의 평가

1. 효과성

2. 비용

3. 효율성: benefit/cost

4. 공평성(equity)

5. 민주성

6. 반응성

※ 정책목표의 평가 vs. 정책수단의 평가

1. 정책목표의 평가① 가치판단: 바람직한 가치?② 사실판단: 상위 목표의 달성에 기여? → 인과관계 판단

2. 정책수단의 평가① 사실판단: 상위 목표의 달성에 기여? → 인과관계 판단

1) 정책 집행 이후의 결과가 정책으로 인한 성과?2) 정책목표의 달성 정도?


III. 인과적 추론과 타당성

1) 인과적 추론

1. 정책과 인과분석ㅇ 정책은 어떤 의도된 목적 달성을 위한 활동ㅇ 정책과 결과(변화) 사이의 가설적 인과성 추론

2. 실증주의적 인과관계론(David Hume)① 원인과 효과간의 근접성② 시간적 선행성: 원인은 시간적으로 효과보다 선행되어야③ 상시연결성: 효과가 있을 때에는 언제나 바로 그 원인이 존재

3. 정책효과 추정의 기본논리① 기각: 정책의 효과가 없다는 대안적 설명(귀무가설)이 타당하지 않다고

기각함으로써 정책의 효과를 인정② 실험집단(정책/treatment 가하는 집단) vs.

통제집단(정책 실시하지 않는 비교용 집단) : 정책(treatment) 이외에는 모든 조건들이 동일해야

2) 타당성(Validity)

※ 개념: 정책평가 연구가 그 정책의 효과를 얼마나 진실에 가깝게 파악해내는가 하는 정도

1. (측정도구의) 구성의 타당성ㅇ 측정하고자 하는 대상·상황의 특성을 측정도구가 올바르게 사정해 줄

수 있는 정도

2. 결론의 타당성: 정책결과에 대한 성패 판정의 타당성ㅇ 연구의 설계가 정책의 실제 효과를 찾아내기에 충분할만큼 정밀하거나

강력한 정도


ㅇ 결론의 오류: 정책효과의 크기 추정에 관계없이 실제 효과의 존재여부에 대한 결론이 부적절한 경우

3. 내적 타당성과 외적 타당성

① 내적 타당성(Internal Validity)ㅇ 정책과 관찰된 결과 간의 인과적 결론의 적합성 정도 : 특정한 정책과 효과 간의 분명한 인과관계 정도

② 외적 타당성(External Validity)ㅇ 평가된 정책-효과 인과관계의 일반화 가능성 정도

IV. 정책평가의 오류

1) 성패 판정의 오류: 실제 효과의 존재여부에 대한 결론이 부적절

1. 평가 판정의 주관성ㅇ 정책실패(정책오차) = 목표와 실제 성과 사이의 괴리(gap)ㅇ 추상적이거나 애매모호한 정책목표 → 성패판정 어려움ㅇ Fuzzy Gap: 또 하나의 ‘문제인식’ → 용인수준과의 비교ㅇ ‘실패’ 여부 인식은 평가자, 기준, 시점, 강조점 따라 달라짐

2. 판정 오류의 유형① 제1종 오류(Type I Error): 실제로는 실패인 정책을 성공이라고 결론

② 제2종 오류(Type II Error): 실제로는 성공인 정책을 실패라고 결론

Cf. 제3종 오류(Type III Error): 문제의 정의 자체가 잘못된 경우

3. 판정 오류의 원천

① 비전문가에 의한 평가 판정 ㅇ 정책사안에 관한 전문지식 갖추지 못한 비전문가

→ 사안의 특성에 관한 이해부족으로 인한 판정오류 가능


ㅇ 정책평가 관련 전문지식 갖추지 못한 비전문가→ 평가의 논리/방법에 대한 이해부족으로 인한 판정오류 가능

② 의도적으로 편향/왜곡된 평가 판정ㅇ 개인적, 집단적, 정치적 이해관계에 의해 평가결과의 고의적인 왜곡ㅇ 완전히 객관적인 평가는 불가능

→ 평가체계의 구성 자체가 가치지향적 행위Ex) 지표 선정, 가중치 부여

4. 결과평가의 어려움으로 인해 나타나는 현상① 가시적/계량적 지표 위주의 평가② 과정평가에 치중하는 경향 → 목적과 수단의 전도현상③ 투입(input)을 성과(output)로 제시

2) 인과관계 판단의 오류: 정책과 결과 사이의 인과관계에 대한 추론이 부적절

1. 평가의 내적·외적 타당성 확보 실패

① 내적타당성의 저해요인들 (노화준, 정책평가론, pp.229-237): 역사적 요소, 상실요소, 테스트와 측정요소, 측정도구의 조작,

허위관계, 혼란변수, 선정효과, 오염효과, 성숙효과, 회귀인공요소(regression to mean) ...

② 외적타당성의 저해요인: 크리밍 효과, 호오돈 효과

2. 인과관계 추정의 장애요인

① 허위관계(Spurious relationship)ㅇ 실제로는 인과관계 없는 두 변수에 모두 영향을 미치는 제3의 변수

에 의해 마치 인과관계가 있는 것처럼 보이는 경우

② 혼란변수(Confounding variable)ㅇ 인과관계에 있는 두 변수에 모두 영향을 미치는 제3의 변수


③ 회귀인공요소ㅇ 평균으로의 회귀 현상

④ 오염현상(Contamination)/확산효과(Diffusion Effect)ⅰ) 누출: treatment가 실험집단 뿐 아니라 통제집단에게도 누출되는 경우ⅱ) 모방효과: 실험집단의 변화를 통제집단에서 모방

⑤ 크리밍 효과(Creaming effect)ㅇ 정책효과가 나타날 가능성이 높은 집단을 실험집단으로 선정

⑥ 호오돈 효과(Hawthorne effect)ㅇ 실험집단 대상이 자신이 실험의 대상이라는 사실을 인지함으로써 평

소와는 다른 특별한 행동을 보이는 현상

※ Time 개념과 Moving target

※ 정책의 효과 판정을 위한 실험

1) 실험대상

ㅇ 실험집단(Experimental Group): 정책을 시행하는 집단

ㅇ 통제집단(Control Group) or 비교집단(Comparison Group): 정책을 시행하지 않는 집단

2) 관측(observation) or 측정(measure)

ㅇ 실험전 관측(측정)치: Pre-test score

ㅇ 실험후 관측(측정)치: Post-test score


V. 정책평가방법론(1): 비실험적 설계에 의한 정책평가

1) 정책실시 사후 비교1. 구조

실험집단: X(정책) Oe 비교집단: Oc

2. 정책효과(Pe) = 실험집단 측정치(Oe) - 비교집단 측정치(Oc)

3. 한계: 선정효과

2) 정책실시 전후 비교

1. 구조

실험집단: Ot X Ot+1

※ Pe = Ot+1 - Ot

2. 정책효과 = 정책이후 실험집단 측정치 - 정책이전 실험집단 측정치

3. 한계: 성숙효과

3) 비실험적 설계의 본질적 한계

ㅇ 허위변수, 혼란변수

ㅇ 평가의 타당성 보장하지 못함


VI. 정책평가방법론(2): 실험적 설계에 의한 정책평가

1) 실험(Experiment)의 기본 개념

ㅇ 실험진단과 비교집단(통제집단) 각각에 대해 실험실시 전후 측정

실험집단: Oet X Oet+1

비교집단: Oct Oct+1

ㅇ 실험집단 변화치 = Oet+1 – Oet

ㅇ 통제집단 변화치 = Oct+1 – Oct

ㅇ 정책효과 = (실험집단의 변화치) - (비교집단의 변화치)

※ 평가의 타당성 위해서는 실험처리(정책) 이외에는 두 집단의 동질성이 전제되어야 함

※ 무작위 배정: 대상들이 어떤 처리 받을 것인지 관계없이 두 집단의 동질성을 보증하기 위한 방법 → 선정효과 없다고 간주

2) 준실험(Quasi-experiment)

1. 구조: 대상들을 두 집단에 무작위로 배정하지 않음

2. 한계: 실험집단과 비교집단의 비동질성 문제① 내적타당성 위협

ㅇ 선정과 성숙의 상호작용ㅇ 집단특유의 사건

② 외적타당성 위협ㅇ 크리밍효과


3) 진실험(True experiment)

1. 구조: 집단간 동질성 확보위해 무작위 배정 → 정책 이외의 모든 조건 동등

2. 한계

① 내적 타당성 위협 요인ㅇ 결정과 상이한 집행ㅇ 오염현상(확산효과)

- 누출: 통제의 불완전성으로 정책이 비교집단에 전달되는 경우- 모방: 비교집단이 실험집단의 행태를 모방

ㅇ 대상의 상실

② 외적타당성 위협 요인ㅇ 호오돈 효과

③ 실행가능성 문제ㅇ 자원의 제약: 비용, 시간, 인원ㅇ 도의적 고려에 따른 제약


11. 정책과정(5): 종결·수정단계

I. 정책의 종결(Termination)

1) 종류(유형)① 정부 기능의 종결② 정부 조직의 종결③ 사업/프로그램의 종결

2) 원인① 정책으로 인한 문제의 해결(소멸)② 국내외 환경의 변화: 요구의 변화③ ‘정책의 창’(Policy window) 이동: 정부의제에서 떨어져 나가는 경우④ 자원고갈: 인력, 예산 할당 중지

3) 정책종결의 필요성ㅇ 가용자원의 제약 → 기회비용 문제 → 효율적 자원활용 필요

II. 정책의 수정/변동 (Policy Change)1) Error correction으로서의 정책수정

ㅇ 정책 결정 ≑ 가설

ㅇ 정책 집행/평가 ≑ 가설 검증

ㅇ 정책 수정 → 정책의 오류(Policy error)를 수정하여 다시 정답 추구

Ex) 입양특례법 개정 시행(2013.1.16.) → 국내외 입양 30% 감소, 영아유기·불법입양 증가


2) 가설로서의 정책수정ㅇ 오류의 수정이 자동적으로 정답을 보장하는 것은 아니다ㅇ 정책의 수정 역시 오류가능성 있는 또 하나의 가설

3) 종류① 정책과정의 단계에 따라: 정책목표, 수단, 집행② 크기 및 속도에 따라

ⅰ) 폭발형(Synoptic change): 단번에, 근원적 변경(discontinuous change)ⅱ) 점증형(Incremental change): 서서히, 부분적 변경(linear change)

③ 변화의 정도/내용에 따라ⅰ) 정책 혁신ⅱ) 정책 유지ⅲ) 정책 승계ⅳ) 정책 종결

III. 정책 변동이 쉽지 않은 이유

1) 담당 행정조직의 저항ㅇ 기관의 생존 위해 정책의 축소·종결에 저항ㅇ 새로운 문젯거리 및 목표를 계속 개발

2) 정책수혜집단의 반발ㅇ 기존 정책·제도 하에서 이익(혜택)을 누리는 집단의 반발ㅇ J. Wilson의 규제정치이론

- ‘고객정치’와 ‘포획’(capture)- 지대추구행위(rent-seeking behavior) Ex) 스크린쿼터 축소

3) 정치적 부담ㅇ 정책의 수정/종결 → 기존 정책의 실패 자인 → 정치적 비난 부담


4) 함몰비용(Sunk cost, 매몰비용)

ㅇ 정책의 수정/종결 → 기존의 정책을 추진하는 데 투입되었던 비용은 그대로 사회적 손실이 된다.

ㅇ 새로운 대안이 단순히 기존 정책의 불만족스러운 부분을 보완할 뿐만 아니라 기존 정책에 투입되었던 함몰비용을 만회하고도 남을 정도의 이익·혜택이 있는가?

Ex) 새만금사업

IV. 파생적 외부효과 (Derived Externalities, Spillover)ㅇ 원래 목표했던 문제의 해결여부와는 별개로 전혀 다른 영역에서 새로운 문제가

야기되는 경우

ㅇ 새로운 문제를 해결하기 위해 새로운 정책과정이 시작

Ex) 빈곤 → 수출드라이브정책 → 고도경제성장 → 교통혼잡, 환경오염

Ex) 미국 통신시장의 독점 폐해 → AT&T 분할결정 → 통신장비 무역적자 → 통신 301조


12. 정부실패와 대안

I. 정부실패 (Government Failure)

1) 시장실패 논리의 한계

ㅇ 정부를 ‘전지전능한 문제해결사’로 가정함. 정말 그러한가?

2) 정부실패의 원인: 수요의 특징

1. 행정개입에 대한 국민의 요구와 기대 상승- 시장실패·사회상황에 대한 인식과 불만 고조

Ex) 공해, 보건위생, 경제력집중, 불공정거래, 안전성, 빈부격차- 정치적 조직화와 권익 신장

Ex) 환경, 소비자, 경제정의, 여성, 지역개발 등

2. 주기적 선거 → 장기적 계획보다는 단기적 업적에 치중하는 근시안적 행정- 높은 할인율: 장기적 안목보다는 당장의 일에 많은 관심- 미래 비용이나 효과는 무시되거나 많이 할인됨

Ex) 지역개발 예산 배정, 정부조직 개편, 의료보험 수가 인상- 정치인들은 결과에 대한 책임은 별로 문제되지 않음

3. 파급효과- 어떤 일을 시작하면 다른 일로 파급되어 정부수요가 확대됨

Ex) 환경문제: 법규제정 → 감시, 기술발전, 연구Ex) 지역개발문제: 공단조성 → 유치 활동, 인력, 주거환경, 유통, 노사Ex) 사회복지정책: 부문 간 형평 문제로 계속 확장

4. 정책의 비용부담자와 편익수혜자가 다른(decoupling) 경우가 많다.- 미시적 분리: 잘 조직된 혜택받는 소수가 다수 이용

Ex) 가격 보조, 면세 특혜, 특정 지역 개발 - 항만, 도로, 공단...- 거시적 분리: 혜택받는 다수가 소수 이용

Ex) 서구의 복지사업, 근로복지기금, 고용보험- 국민들은 편익이 있는 것은 모두 주장하나, 비용 부담은 회피 경향

Ex) 사회(집단, 개인)문제 해결 요청 vs 조세저항


3) 정부실패의 원인: 공급의 특징

1. 행정시스템이 생산하는 Output의 정의, 품질측정 및 편익평가 곤란하다.- 공공재의 정의 곤란: 좋은 교육? 문화강국? 복지국가?- 공공재의 품질 측정 곤란: 교육성과?- 공공재의 편익(효과) 측정 곤란 → 투입물의 가치로 대체

Ex) 국방: 국방력 → 국방비, 군인 수, 장비 내역

2. 행정은 Single source production이므로 품질비교가 사실상 곤란하다.Ex) 국방, 외교, 치안, 우편서비스Cf) Police vs. Secom, 우체국 vs. 택배

3. 공공문제 해결에 필요한 모든 지식이 완벽하게 구비되어 있지 않다.- 생산기술의 불확실성

Ex) 좋은 교육은 어떻게 생산되는가? 교사, 학생, 시설...Ex) 창의적 문화예술은 어떻게 생산되는가? 기금, 시설, 장비...

4. 행정/정책의 종결 혹은 퇴출 메카니즘이 결여되어 있다.- 정책의 과정·결과에 대한 명확하고 객관적 평가 불가능- 최저선 (Bottom-line)과 종결 기제(Mechanism) 결여: “망하지 않는다”- 정부는 많은 종류의 재화를 생산하기 때문에 상대적 중요성 결정 곤란- 각 부서는 담당재화의 공급확대 및 축소방지를 위해 필사적 노력

Ex) 예산의 확대 신청 경향/ 조직 확대 노력/ 업무 관할 싸움

4) 정부실패의 유형

1. 수입과 지출의 분리로 인한 행정업무의 비효율성ㅇ 정부의 수입은 ‘교환’ 아닌 강제적 징수 → 정부 Output의 품질과 상관없다.

2. Internalitiesㅇ 공공관료들의 내부적/개인적 Private goals 추구 → 공익차원의 가치 훼손

3. Derived Externalities: 파생적 외부효과ㅇ 원래 정책이 해결하고자 의도했던 문제와 전혀 별개의 새로운 문제 야기

4. 분배의 불공평


5) 또 다른 정부실패ㅇ 화성에서 온 정부, 금성에서 온 국민ㅇ 감성적 교감의 결여로 인한 갈등과 실패

II. 대안: 거버넌스와 신자유주의1) From Government to Governance

ㅇ 전통적 관료제의 한계와 정부실패 강조ㅇ 정부(국가)는 사회 문제해결의 유일한 주체 아닌 여러 주체들 중의 하나ㅇ 정부와 여러 Social actors 간의 수평적인 협력 네트워크 통한 문제해결

2) 신자유주의ㅇ 국가·관료제에 대한 불신, 시장에 대한 신뢰ㅇ 민영화, 아웃소싱, 탈규제, 성과주의 ※ Citizen vs. Consumer

III. 거버넌스와 신자유주의의 한계·실패?ㅇ 공공관료제는 최후의 공익 수호자?ㅇ “관료 역시 이기적인 개인에 불과” → Self-fulfilling prophesy 위험ㅇ “자연인 아닌 공직에 있는 한 대부분의 경우 공익 우선시” → 배신 위험

IV. 그러면 어떻게?<Option 1> “실망하며 살아가기” (Living with disappointments)

ㅇ 인간은 불완전하고 유한한 존재ㅇ 시장, 정부, 거버넌스 등 인위적으로 고안된 문제해결기구 역시 불완전

<Option 2> ???

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정책학개론elearning.kocw.net/KOCW/document/2013/hanyang/KimJungSoo/... · 2016-09-09 · ｢정책학개론｣(한양대 김정수교수) 4) 정책학의 재출발 1. 60년대