“정책학개론”

제4장 정책학의 접근방법

■ 접근방법의 의의 ■ 정책학의 접근방법 • 집단주의이론 • 다원주의론 • 신다원주의론 • 하위정부이론 • 엘리트론 • 신엘리트이론 • 공공선택이론 등

목차

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1) 접근방법의 개념 • 접근방법(approach)은 연구방향과 범위를 결정해주

는 관점으로서, 연구대상(what), 목적(why)에 따라 적절한 접근방법이 필요하다. 예) 현미경과 망원경(지상, 천체)

• 정책학의 범학문적 성격(응용사회과학) 때문에 다양한 접근방법 존재하며, 이러한 다양한 정책학의 접근방법은 상호배타적이기 보다는 상호보완적이다.

• 분석수준에 따라 미시적(개인, 행태) 접근방법과 거시적(체제, 제도) 접근방법으로 나누어진다.

1. 접근방법의 의의

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2) 접근방법의 종류 (1) 경험적·실증적(과학적) 접근방법 • 정책현상의 사실측면을 경험적으로 연구하는 접근방법

이다. • 사실 기술 : 사실(정책과정)에 대한 단순한 기술․묘사 • 인과관계설명 : 예) 정책 ⇔ 정치․사회․경제체제 (2) 규범적 접근방법 • 정책현상의 가치측면을 연구하는 접근방법이다. • 궁극적으로 지향해야 하는 정책방향은 무엇인가? (성장

이냐? 형평이냐?) • 이상적인 정책현상(과정)은? • 정책대안선택의 바람직한 기준은? (공공선택기준)

1. 접근방법의 의의

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(3) 처방적 접근방법 • 정책문제해결을 위한 현실적 처방에 관한 연구

하는 접근방법이다. • 올바른 처방을 위해서는 과학적 접근법과 규범

적 접근법 양자 모두의 지식이 필요하다. 과학적 접근법에서 도출되는 인과관계에 관한 지식과 규범적 접근법에서 도출되는 가치간의 우선순위에 관한 지식 모두가 필요하다.

1. 접근방법의 의의

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1) 집단주의론 ① 벤트리(Bentley), 트루먼(D. Truman)은 이익집단(압력단체)간의 투쟁에서 이루어진 이익균형의 결과로서 공공정책을 이해하고 있다( 참조). ② 집단의 영향력은 구성원의 수, 부, 내부응집력, 리더십 등에 의해 결정된다. ③ 정책결정자로서 정부의 역할 • 영향력을 가진 집단의 갈등적인 요구를 조정 • 게임규칙의 심판자 ④ 잠재이익집단론, 중복성원이라는 두 가지 메커니즘에 의해 소수가 아닌 다양한 이익집단의 요구에 부응이 가능하게 된다. • 잠재이익집단론(potential group): 정책결정자는 미조직화된 잠 재집

단의 이익을 고려한다. • 중복성원(multiple membership): 이익집단의 구성원은 다른 여 러

집단에도 소속되어 있다.

2. 정책학의 접근방법

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2. 정책학의 접근방법

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집단주의 모형

2) 다원주의론(Pluralism) ① 정책과정에 있어 집단(압력단체)의 역할을 중요시하면서 권력이 다양한 경쟁적 지배엘리트에 분산되어 있다고 본다. ※ 다알(R. Dahl)의 New Haven city 연구(1780-1950) ② 어느 집단도 지배적이지 못하고 권력이 분산되어 있으므로 최소의 권력을 가진 경우라도 정책에 영향을 줄 수 있다. 왜냐하면 부, 명예, 권력소유집단이 각각 상이하기 때문이다. ③ 엘리트집단도 선거(정당간 경쟁)를 의식하므로 대중요구에 잘 부응해야 한다.

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3) 신다원주의론(Neopluralism) (1) 고전적 다원주의론의 문제점 ① 다원주의는 이익집단의 역할을 강조하나 정부와 관료의 역할을 등한시하고 있다. ② 이데올로기 문제가 있다(예: 영국의 전국농민조합(NFU), 전국광산조합(NUM). ③ 외적(국제) 환경의 영향을 무시하고 있다(예: WTO). ④ 잠재적 집단, 정부부처간의 견제 균형도 의문시된다. (2) 신다원주의론 ① 경제는 국가의 존립 기반이 되므로 자본주의 국가에서는 기업집단에 특권을 부여하고 있다. ② 정부는 중립적 조정자가 아님을 인정하고, 이익집단의 요구에 수동적이기보다는 능동적이라고 본다.

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4) 하위정부이론 ① 정책하위정부(policy sub-government)가 정책과정을 주도한다. • 정책하위정부는 의회(위원회)-관료조직-이익집단 간 3자

연합 형태이다. • 예) 의료정책: 보건환경위원회-보건복지부-약사회(의사

회) • 항공정책: 건설교통위원회-건설교통부-항공사 • 정책영역별로 정책하위정부가 해당 정책의 결정과 집행

을 주도한다. • 정책결정권의 분산으로 다원주의모형으로 볼 수 있다. ② 정책하위정부는 서로 독립적이며 다른 집단의 참여를 제한함으로써 정책을 통제한다.

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5) 엘리트론(Elite) (1) 고전적 엘리트론 • 모스카(G. Mosca), 파레토(V. Pareto), 미헬스(R.

Michels) 등은 정책은 대중의 요구가 아닌 엘리트의 지배적인 이익과 가치를 반영한다고 보고 있다. 엘리트는 수동적이고 무지한 대중으로부터 영향을 받기보다는 영향을 준다( 참조).

• 사회는 엘리트계급과 피지배계급(대중)으로 구분되며 엘리트는 동질적, 패쇄적, 보수적, 체제유지적이므로 정책의 변화는 혁명적이기보다는 점증적이라고 본다.

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엘리트 모형

(2) 1950년대 미국의 엘리트론 ① 밀스(C. W. Mills)의 지위접근법 • 미국 전국 차원에서 연구를 진행하였다. 권력엘리트는

대기업 간부, 군 장성, 정치집단의 지도자로 구성(특히 군-산업복합체)되어 있다. 권력엘리트는 교육, 종교, 혈연관계이며 고위직을 독점하고 있다. 국가의 주요정책은 권력엘리트가 독점 결정하고 사소한 것만 의회에 의해 국민의 관심 속에 공개 결정된다.

② 헌터(F. Hunter)의 명성적 접근법 • 지역사회의 권력구조를 연구하였다. 조지아 주 애틀란타

시(인구 50만) 명성가 40명 연구를 연구하였는데 지역사회의 엘리트들이 강한 응집력을 가지고 은밀하게 결정한 정책은 습관적, 자동적으로 준수된다.

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6) 신엘리트론 • 바흐라흐와 바라츠(P. Bachrach & Baratz)는 정치권

력이 두 가지 얼굴(two face of power)을 가지고 있다고 본다. 밝는 얼굴은 정책결정과정이며 어두운 얼굴은 정책의제설정 과정인데, 엘리트는 불리한 정책의제가 채택되지 않도록 영향력을 행사한다고 본다(무의사결정론).

• 이러한 무의사결정은 정책의제설정과정 이외에 정책결정 및 집행과정에도 이루어진다.

• 정책결정과정 : 정책대안의 범위나 내용 수정 • 정책집행과정 : 예산과 집행인력 최소화

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7) 공공선택모형 • 1970년대 정부 관료제의 공공재 생산과 공급에 관한

대표적 연구이다. 비시장적 의사결정에 대한 경제학적 연구로서 정치경제학적 접근법을 채택하고 있다. 정책은 정치적 시장에서 수요와 공급이 만나는 점(균형점)에서 결정되며, 정책수요와 정책공급이 변하면 정책도 변한다고 본다.

• 이 모형은 정책과정 참여자의 합리적 이기주의를 전제로 하고 있다.

• 정치인 : 지지 • 관료 : 예산 • 이익집단 : 집단이익의 극대화

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(1) 정책수요 • 개인(집단)의 경제적 이기심에 따른 정책요구가 정책수

요를 구성한다. 개인의 합리적인 선택이 사회 전체적으로는 해로울 수 있다(예: 농민 농산물재배). 집단의 수가 많으면 이를 효과적으로 조직화하기 어렵다(예: 소비자, 노동자집단).

• 다양한 개인의 선호를 어떻게 집계하느냐 하는 과정이 중요하며 투표과정에 관심을 기울인다.

(2) 정책공급 • 정부가 정책공급을 담당한다. 정책결정자는 정치적 지지

확대를 위해 되도록 시민의 정책요구를 반영하는 정책에 관심을 가지며, 관료제(행정관료)는 자신의 이익극대화(예산극대화)에 관심을 갖는다.

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8) 신웨버주의와 국가조합주의 (1) 신웨버주의(Neo-Weberianism) ① 막스 웨버(Max Weber) • 헤겔(Hegel)의 전통에 따라 법과 합리성을 정당

성의 근거로 수립된 관료제를 중심으로 국가를 이해하고 있다.

② 크래스너(S. D. Krasner) • 국가는 기업이 아닌 국가의 이익을 옹호하는 정

책결정을 한다.

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(2) 국가조합주의(State Corporatism) ① 파시스트조합주의 • 1920-30년대 유럽의 경우 국가의 통제목적으로

노동자대표-기업가대표-정부의 3자 연합이 구성되었다.

② 2차 세계대전 이후의 조합주의 • 전후 유럽의 경제정책은 노동자단체대표-기업가

단체대표-정부대표의 3자 연합에 의해 주로 결정되었다(예: 독일의 협력위원회, 오스트리아의 가격과 임금규제위원회 등).

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③ 슈미터(P. C. Schmitter)의 조합주의이론 • 사회조합주의(societal corporatism): 이익집단이 자발적으로

참여하는 경우로서 선진국에서 볼 수 있는 유형이다. • 국가조합주의(state corporatism): 국가가 강제하는 경우로서

개발도상국에서 볼 수 있다.

④ 조합주의이론의 특징 • 이익집단은 기능적으로 분화되어 있으면서 단일, 강제적, 비경

쟁적, 위계적인 조직이다. • 정부는 자체 이익을 가지고 이익집단을 통제한다. • 국가와 이익집단 간 편익의 상호교환관계가 성립되어 공식화

된 제도가 된다. • 이익집단은 구성원의 이익과 정부의 이익을 모두 고려한다.

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9) 신마르크스이론과 종속이론 ① 마르크스(K. Marx) • 국가는 자본가계급이 노동자계급을 착취하기 위한 도구로 이

해하고 있다. ② 신마르크스이론 • 그람시(A. Gramsci)와 풀란차스(N. Poulantzas)는 자본주의 체

제 유지를 위해 국가는 자본가계급으로부터 어느 정도 자율성을 갖는다고 본다.

③ 오페(C. Offe)와 오코너(O'connor) • 계급투쟁과정에서 어느 계급도 지배적이지 못하다. ④ 종속이론 • 후진국의 저발전 이유는 세계체제 내에서 중심국(정책과정의

핵심)의 주변국 착취에 기인한다. 예) 미국과 남미 관계

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10) 관료적 권위주의와 신중상주의 ① 관료적 권위주의 • 오도넬(O'Donell)의 배제적 국가조합주의로 남미국

가를 모델로 삼고 있다. 군대엘리트, 기술관료, 기업엘리트의 정치연합이 외적으로 외국자본에 의존하면서 산업정책을 추진하며, 이 과정에서 정책결정권을 실질적으로 장악한다.

② 신중상주의 • 헤가드(S. Heggard)는 동아시아 신흥공업국가를 모

델로 삼아 신중상주의 이론을 제시하고 있으며, 알라비(H. Alavi)도 그의 과대성장국가론에서 국가가 정책과정을 주도하게 된다고 보고 있다.

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11) 제도주의 모형 (1) 내용 • 정책은 제도의 산물로서 정부의 제도적 기관에 의해 권위적으로 결정·집행

되는 것으로 본다. 정부제도의 구조와 정책의 내용 사이의 연계성에 대해 관심을 가지지 않으며, 단지 정부제도의 구조, 기능 등을 기술한다(대통령제, 의원내각제 등).

• 정부제도와 관련하여 정책은 다음과 같은 3 가지 특성을 갖는다. ① 정책의 합법성으로 광범위한 법적 의무를 부여한다. ② 정책의 보편성으로 국민 일반에게 적용된다. ③ 정책은 강제력을 독점하고 있다. (2) 평가 • 정부제도가 정책내용에 영향을 줄 수도 있다. 예를 들어 중앙정부보다 지방

정부가 도시문제해결에 더 효과적일 수 있다. • 그러나 제도, 정책 모두 환경에 좌우되므로 제도의 변혁이 공공정책변화를

반드시 야기할 수는 없다.

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12) 과정론 모형 (1) 내용 • 행태주의의 입장에서 정책을 정책과정의 산물로

이해한다. 정책과정의 특정한 유형(예: 정책의제설정론 등)을 발견하려고 노력하였으나 정책내용에는 무관심하다.

(2) 유용성정책과정에 대한 이해에 도움을 주며, 정책과정은 정책내용에 영향을 줄 수도 있다. • 예) 대통령의 의사결정방식 : 소수비서와 논의 또

는 다수의견 청취

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슬라이드 번호 1 목차 1. 접근방법의 의의 1. 접근방법의 의의 1. 접근방법의 의의 2. 정책학의 접근방법 2. 정책학의 접근방법 2. 정책학의 접근방법 2. 정책학의 접근방법 2. 정책학의 접근방법 2. 정책학의 접근방법 2. 정책학의 접근방법 2. 정책학의 접근방법 2. 정책학의 접근방법 2. 정책학의 접근방법 2. 정책학의 접근방법 2. 정책학의 접근방법 2. 정책학의 접근방법 2. 정책학의 접근방법 2. 정책학의 접근방법 2. 정책학의 접근방법 2. 정책학의 접근방법 2. 정책학의 접근방법