西安市土地利用总体规划西安市土地利用总体规划（2006-2020 年）调整完善方案一、总体要求 1 一、总体要求（一）调整目的为认真贯彻党中央、国务院对国土资源工作的新要求，统筹推进

西安市土地利用总体规划 (2006-2020 年)

调整完善方案

西安市人民政府

西安市土地利用总体规划 (2006-2020 年)

调整完善方案

西安市人民政府

二○一六年十二月

西安市土地利用总体规划（2006-2020 年）调整完善方案目录

I

目录

一、总体要求 ...............................................1

（一）调整目的 ......................................................................................................................... 1

（二）调整任务 ......................................................................................................................... 1

（三）调整依据 ......................................................................................................................... 2

（四）调整原则 ......................................................................................................................... 4

（五）规划范围 ......................................................................................................................... 5

（六）规划期限 ......................................................................................................................... 5

二、规划调整背景 ...........................................6

（一）市域概况 ......................................................................................................................... 6

（二）土地利用现状 ................................................................................................................. 8

（三）中期评估 ....................................................................................................................... 10

（四）面临的新形势 ............................................................................................................... 15

三、规划调整目标 .......................................... 18

（一）经济社会目标 ............................................................................................................... 18

（二）土地利用战略目标 ....................................................................................................... 18

（三）规划调整指标 ............................................................................................................... 19

四、土地利用结构调整 ...................................... 22

（一）农用地 ........................................................................................................................... 22

（二）建设用地 ....................................................................................................................... 23

（三）其他土地 ....................................................................................................................... 25

五、土地利用布局优化 ...................................... 26


II

（一）耕地和基本农田布局 ................................................................................................... 26

（二）建设用地布局 ............................................................................................................... 29

（三）生态用地布局 ............................................................................................................... 36

六、永久基本农田划定 ...................................... 38

（一）城市（镇）周边基本农田划定 ................................................................................... 38

（二）全域永久基本农田划定 ............................................................................................... 39

（三）基本农田整备区划定 ................................................................................................... 40

七、土地利用分区调整 ...................................... 42

（一）土地利用功能分区 ....................................................................................................... 42

（二）建设用地空间管制 ....................................................................................................... 45

八、土地整治任务调整 ...................................... 46

（一）土地整治潜力 ............................................................................................................... 46

（二）土地整治任务调整 ....................................................................................................... 46

九、中心城区土地利用调控 .................................. 47

（一）土地利用现状 ............................................................................................................... 47

（二）土地利用目标 ............................................................................................................... 47

（三）规模边界调整 ............................................................................................................... 48

（四）布局调整 ....................................................................................................................... 48

十、重点建设项目用地安排 .................................. 50

（一）交通项目 ....................................................................................................................... 50

（二）水利项目 ....................................................................................................................... 50

（三）能源电力项目 ............................................................................................................... 50


III

（四）军事项目 ....................................................................................................................... 51

（五）环保项目 ....................................................................................................................... 51

（六）民生项目 ....................................................................................................................... 51

十一、区（县）土地利用调控 ................................ 52

（一）土地利用方向 ............................................................................................................... 52

（二）主要用地调控指标 ....................................................................................................... 53

（三）市级预留指标 ............................................................................................................... 55

十二、环境影响评价 ........................................ 57

（一）土地利用布局调整评价 ............................................................................................... 57

（二）土地利用结构调整评价 ............................................................................................... 58

十三、保障措施 ............................................ 60

（一）加强规划实施管理制度建设 ....................................................................................... 60

（二）加强规划实施的行政管理 ........................................................................................... 60

（三）加强规划实施的经济调控机制 ................................................................................... 61

（四）提升规划管理的科技水平 ........................................................................................... 62

（五）建立规划实施的社会监督机制 ................................................................................... 62

西安市土地利用总体规划（2006-2020 年）调整完善方案一、总体要求

1

一、总体要求

（一）调整目的

为认真贯彻党中央、国务院对国土资源工作的新要求，统筹推进

“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，紧扣“追赶超越”

定位和“五个扎实”要求，坚持创新、协调、绿色、开放、共享发展理

念，遵循总体稳定、局部微调原则，围绕全市经济社会发展和相关规

划，对《西安市土地利用总体规划（2006-2020 年）》进行调整完善。

合理调整全市耕地、基本农田和建设用地规划控制指标，优化土地利

用空间结构和布局，推进“三线划定”和“多规融合”，加快生态文明建设，

保障《西安市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》顺利实施，

落实国家“一带一路”战略和推进国家中心城市建设，为建成具有历史

文化特色的国际化大都市奠定坚实的国土资源保障基础。

（二）调整任务

1、开展土地利用总体规划中期评估；

2、调整全市规划目标和控制指标；

3、优化土地利用空间结构布局；

4、推进“三线划定”和“多规融合”；

5、安排土地利用重大工程和重点项目；

6、调控和指导区（县）土地利用。


2

（三）调整依据

1、法律、法规及政策文件

（1）《中华人民共和国土地管理法》（中华人民共和国主席令第 28

号）；

（2）《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院令第 256号）；

（3）《基本农田保护条例》（国务院令第 257 号）；

（4）《国务院关于促进节约集约利用土地的通知》（国发〔2008〕

3 号）；

（5）《节约集约利用土地规定》（国土资源部令第 61 号）；

（6）《国土资源部办公厅印发<土地利用总体规划调整完善工作方

案>的通知》（国土资厅函〔2014〕1237 号）；

（7）《国土资源部农业部关于进一步做好永久基本农田划定工作

的通知》（国土资发〔2014〕128 号）；

（8）《国土资源部关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》

（国土资发〔2014〕18 号）；

（9）《关于切实做好 106 个重点城市周边永久基本农田划定工作

有关事项的通知》（国土资厅发〔2015〕14 号）；

（10）《土地利用总体规划管理办法》（中华人民共和国国土资源

部部令第 72 号）；

（11）《陕西省节约集约用地实施细则（试行）》（陕国土资发

[2014]56 号）；

（12）《陕西省土地利用总体规划调整完善工作方案》（陕国土资


3

发〔2015〕13 号）；

（13）《陕西省国土资源厅陕西省农业厅关于印发<陕西省土地利

用总体规划调整完善及永久基本农田划定实施方案>的通知》（陕国土

资发〔2016〕44 号）；

（14）《关于做好全省土地利用总体规划调整完善主要指标安排使

用管理的通知》（陕国土资发〔2016〕46 号）。

2、技术标准

（1）国土资源部《市级土地利用总体规划编制规程》（土地管理

行业标准 TD/T 1023-2010）；

（2）国土资源部《市级土地利用总体规划制图规范》（土地管理

行业标准 TD/T 1020-2009）；

（3）关于印发《陕西省县乡级土地利用总体规划调整完善技术要

点》（试行）的通知（陕国土资发〔2016〕56 号）。

3、相关规划及其他成果

（1）《陕西省主体功能区规划》；

（2）《西安市城市总体规划（2008-2020 年）》；

（3）《西安市土地利用总体规划（2006-2020 年）》；

（4）《关中—天水经济区发展规划（2009-2020 年）》；

（5）《西安建设丝绸之路经济带（新起点）战略规划》；

（6）《陕西省国民经济与社会发展第十三个五年规划纲要》；

（7）《西安市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》；

（8）西安市城市（镇）周边及全域基本农田划定成果；


4

（9）西安市 2014 年土地利用变更调查成果。

（四）调整原则

1、总体稳定，局部微调

以本轮规划为基础，在规划总体格局不变的前提下，以适应经济

社会发展和客观实际的需要，适当调整耕地保有量、基本农田保护面

积、建设用地总规模等规划指标，调整建设用地空间管制和土地用途

分区，优化土地利用空间布局。

2、应保尽保，量质并重

按照布局基本稳定、保护优先、数量不减少、质量有提高的要求，

将城市（镇）周边、交通沿线优质耕地和高标准农田优先划为永久基

本农田进行特殊保护。

3、节约集约，优化结构

坚持节约集约用地总要求，有效控制建设用地总量，合理调整优

化建设用地结构和布局，优化国土空间开发格局。

4、统筹兼顾，突出重点

统筹安排生产、生活、生态用地，严格划定城市开发边界、永久

基本农田红线和生态保护红线，优先保障重点产业、基础设施、民生

工程和脱贫攻坚、生态环境建设项目。

5、多规融合，充分衔接

坚持科学论证、标准统一、民主决策，强化与国民经济和社会发

展规划、城乡规划等相关专项规划的协调，促进多规融合，做好与上

级规划的衔接以及对下级规划的控制，完善土地用途管制制度。


5

（五）规划范围

规划范围为西安市行政辖区内全部土地，包括新城、碑林、莲湖、

灞桥、未央、雁塔、阎良、临潼、长安、高陵、鄠邑等 11 区和蓝田、

周至等 2 县。土地总面积 10096.81 平方公里。

中心城区规划范围：北到渭河南岸，东至灞河，西到绕城高速，

南联长安区，涉及新城区、碑林区、莲湖区、未央区、雁塔区全部行

政辖区及灞桥区、长安区的部分街道，面积 729.18 平方公里，占全市

土地总面积的 7.22%。

（六）规划期限

规划基期年：2005 年；

规划期限：2006-2020 年；

规划调整基准年：2014 年；

规划目标年：2020 年。

西安市土地利用总体规划（2006-2020 年）调整完善方案二、规划调整背景

6

二、规划调整背景

（一）市域概况

1、地理位置

西安，古称长安，是世界著名的古都和享誉中外的历史文化名城。

位于黄河流域中游，北与咸阳市相连，南以秦岭为界与商洛、安康、

汉中市接壤，西与宝鸡市毗邻，东与渭南市相接，地理坐标介于东经

107°40′—109°49′、北纬 33°49′—34°35′之间，土地总面积 10096.81 平

方公里。市委、市政府驻地未央区。

2、自然概况

全市分为南部丘陵山地和北部川塬两大部分，分别占全市总面积

的 54.60%和 45.40%。总体地势南高北低，南部是横亘东西的秦岭山脉，

山峦叠障，雄伟壮观，是构成中国地质、地理、气候和生物南北自然

分界线，秦岭主脊海拔 2000~2800 米，主峰太白山海拔 3767 米；北部

为渭河平原，地势平坦、土质肥沃，平均海拔 400~700 米，其中东北

部渭河河床最低处海拔 345 米，城区处于渭河平原的二级阶地。

西安市属东亚暖温带半湿润大陆性季风气候，四季分明，冬夏长、

春秋短，年平均气温 6.4℃~13.4℃，年均降水量 537.5~1028.4 毫米，

年平均日照时数 1983.4~2267.2 小时，年太阳总辐射量 10.84×109 千卡/

平方厘米，无霜期 207 天。

全市土壤分布形成南北两个差异明显的区域，北部的渭河平原以

黄褐土、褐土为主，南部的秦岭山地以黄棕壤、棕壤土为主，有 12 个


7

土类，24 个土壤亚类，50 个土属，181 个土种。

全市地下水资源量 16.94 亿立方米，地表水多年平均为 24.87 亿立

方米。境内河流 54 条，主要有泾河、渭河、鄠河、灞河、沣河、鄠河、

鄠河、涝河等 8 条，素有“八水绕长安”之誉。

3、社会经济概况

西安是丝绸之路的起点城市，是实施内陆开放的重要窗口城市之

一。本轮规划实施以来，全市围绕建设具有历史文化特色的国际化大

都市的奋斗目标，强化区域发展的“集约、集群、集成”，突出“核心板

块”支撑，全市经济建设迅速发展，高新技术产业开发区、经济技术开

发区、曲江新区、浐灞生态区、西咸新区、国际港务区、阎良国家航

空高技术产业基地、国家民用航天产业基地成为引领全市经济增长的

产业新高地，高新技术产业、现代装备制造业、旅游业、文化产业、

现代服务业等五大产业主导格局已经形成。

伴随产业格局成熟稳定，城市功能、创新能力、对外开放等全市

国民经济和社会发展各方面均迈上了新台阶。城镇化率由 2005 年的

63.28%提高到 2014 年的 72.60%，城市发展格局进一步优化，城市综

合承载力不断增强；高技术产业和战略性新兴产业产值占规模以上工

业比重分别达到 24%和 35%，两个“国字号”创新改革试验稳步推进，

科技进步对经济增长贡献率达到 58%，技术市场交易额、研发投入占

生产总值比重稳居副省级城市第一，荣获“全国十大创新城市”称号；

全国最大外资项目三星电子建成投产，174 家世界 500 强企业落户西

安，西安成为陕西自贸区核心区，建成首个拥有国际国内双代码的内


8

陆港，开通运行 4 条中欧国际货运班列和航班，丝绸之路经济带新起

点建设迈出坚实步伐。

2014 年末，全市常住人口 862.75 万人，自然增长率为 4.64％，其

中城镇人口 626.44 万人，乡村人口 236.31 万人。完成国内生产总值

5474.77 亿元，人均国内生产总值 10394 美元，达到中等收入水平，规

模以上工业增加值 1195.28 亿元，全社会固定资产投资 5903.98 亿元，

实现地方财政收入 1019.56 亿元，全社会消费品零售总额 2872.90 亿元，

城镇居民人均可支配收入 36100 元，农民人均纯收入 14462 元。其中

第三产业增加值、社会消费品零售总额等 12 项指标均较 2005 年 “翻

两番”，经济综合实力实现新跨越，城市战略地位和影响力稳步提升。

西安是中华民族和东方文明的发祥地之一，从西周丰镐开始，历

史上有秦、汉、隋、唐等十三个朝代在西安建都，具有 1200 多年的辉

煌建都史，在世界城市发展史中占有极其重要的地位，特别是汉长安

城和隋、唐长安城，是中国古代都城规划的典范。悠久的历史使西安

与雅典、罗马、开罗齐名，被誉为世界四大文明古都。西安为首批国

家级历史文化名城。全市登记在册文物点 2944 处，其中全国重点文物

保护单位 34 处，省级重点文物保护单位 72 处，市县级文物保护单位

176 处，全部文物保护单位面积约 187.47 平方公里，其中秦始皇陵和

兵马俑被列入“世界遗产名录”。

（二）土地利用现状

1、土地利用结构


9

2014 年，农用地 823271 公顷，占全市土地总面积的 81.54%；建

设用地 156597 公顷，占全市土地总面积的 15.51%；其他土地 29813

公顷，占全市土地总面积的 2.95%（见附表 1）。

（1）农用地

耕地 284996 公顷，占农用地面积的 34.62%；园地 28498 公顷，占

农用地面积的 3.46%；林地 480736 公顷，占农用地面积的 58.39%；牧

草地 7949 公顷，占农用地面积的 0.97%；其他农用地 21092 公顷，占

农用地面积的 2.56%。

（2）建设用地

城乡建设用地 136764 公顷，占建设用地面积的 87.34%，其中城镇

用地 69063 公顷，农村居民点用地 61017 公顷，采矿用地 6446 公顷，

其他独立建设用地 238 公顷；交通水利用地 15753 公顷，占建设用地

面积的 10.06%，其中交通运输用地 13451 公顷，水利设施用地 2302

公顷；其他建设用地 4080 公顷，占建设用地面积的 2.60%。

（3）其他土地

水域 13907 公顷，占其他土地面积的 46.65%；自然保留地 15906

公顷，占其他土地面积的 53.35%。

2、土地利用特点

（1）土地利用区域功能明晰

全市已经形成核心城市区（渭河以南、沣河以东、灞河以西、鄠

河以南）、周边农地区、南部外围生态区的圈层式发展布局。城镇发展、

基本农田保护、生态用地规模化效益明显，区域功能分工已经形成，


10

奠定了城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线“三线”划定的坚

实基础，有利于引导形成国际化大都市合理的空间开发格局。

（2）土地利用城镇化趋势明显

规划实施 9 年间，全市建设用地规模增加 42417 公顷，年均增加

4713 公顷，占全省建设用地年均增加量的 32.77%，其中城镇用地增加

43779 公顷，占全省城镇用地增加量的 28.13%，城镇用地增加量大于

建设用地规模增加量，主要因为城镇化的加速发展将部分农村居民点、

采矿用地转化为城镇用地。建设用地增加速度、土地城镇化率均位居

全省前列。

（3）文物保护用地点多面广

全市登记在册文物点 2944 处，各级文物保护单位 282 处，其中全

国重点文物保护单位 34 处，省级文物保护单位 72 处，市县级文物保

护单位 176 处，总占地面积 187.47 平方公里，其中位于西安市中心城

区范围的文物保护面积近 53.74 平方公里，其数量之多、规模之大在国

内堪称之最。

（三）中期评估

1、规划指标实施情况

（1）耕地保有量

本轮规划到 2020 年，全市耕地保有量目标 287107 公顷，截至 2014

年末，全市耕地面积 284996 公顷。

（2）基本农田保护任务


11

本轮规划安排全市基本农田保护目标 266000 公顷，实际划定基本

农田保护面积 267868 公顷，比规划目标多划了 1868 公顷。规划实施

期间，因西咸北环线、国道 310 西安过境公路、渭南至玉山公路建设

项目、108 国道零口至马召公路改扩建工程、临潼区三府村生活垃圾填

埋场、G344 洛南界至灞源段（九洛路）改建工程、国道快速过境公路

（国道 210 高陵区城段）、107 省道西安境南段改扩建工程建设共核销

基本农田 646 公顷，截至 2014 年末，全市基本农田保护面积 267222

公顷，落实了上级下达的基本农田保护任务。

（3）建设用地规模

本轮规划到 2020 年，全市建设用地总规模目标为 162670 公顷，

城乡建设用地规模目标为 145901 公顷，城镇工矿建设用地规模目标为

112502 公顷。2014 年，全市建设用地总规模 156597 公顷，城乡建设

用地规模 136764 公顷，城镇工矿用地规模 75748 公顷，建设用地规模

尚有 6073 公顷增加空间。

（4）土地整治目标

本轮规划到 2020 年，全市补充耕地义务量为 36400 公顷，补充耕

地任务量为 6200 公顷。到 2014 年，全市需完成补充耕地义务量 17600

公顷，已完成 17600 公顷，土地整治补充耕地义务量达到规划目标；

补充耕地任务量完成 1705 公顷，完成土地整治补充耕地任务量的

27.50%。

（5）人均城镇工矿用地目标

本轮规划到 2020 年，全市的人均城镇工矿用地为 104 平方米。到


12

2014 年，全市人均城镇工矿用地 110 平方米，尚未达到规划目标。

2、规划布局实施情况

规划期间，全市建设用地指标重点布局在市中心城区；西咸新区；

灞桥区范围内的西安国际港务区、纺织新城；临潼区中心城镇；鄠邑

区中心城镇及西安高新产业开发区草堂基地；蓝田县中心城镇；高陵

区西安经济技术开发区泾河工业园区及县城周边；阎良区中心城镇及

西安阎良国家航空高技术产业基地。规划实施期间，全市允许区内新

增建设用地已经使用了 19249 公顷，集中在中心城区及各开发区。期

间，为保障陕西广播电视台第一发射台、西安国际高尔夫球场项目、

长安常宁生态体育训练比赛基地建设项目等项目调整西安市中心城区

规模边界 1 次，调整面积约 96 公顷。

2006-2014 年，45.38%的建设用地规模增加量符合本轮规划新增建

设用地的布局安排，其余 54.62%建设用地规模增加量为交通、水利、

能源等中、省、市重点建设项目使用。规划建设用地布局实施总体效

果较好。

3、规划实施效益

（1）各类发展用地得到保障

2006-2014 年，全市新增建设用地 19249 公顷，有力保障了中心城

区、城镇建设、产业集聚、基础设施等用地需求，为城镇化和工业化

健康发展提供了空间保障。保障了高新区三星城、港务区、西咸新区、

陕西自贸区等重点区域发展用地。实施基础设施项目 311 项，用地总

规模 11160 公顷，保障了西安至宝鸡客运专线、西安至成都客运专线、


13

西安至大同客运专线、郑西客运专线、西铜高速公路、西咸北环线、

西安铁路枢纽工程、“三横三纵三辐射”农村二级公路网等多项国家、

省、市重点项目发展用地，为全市社会经济平稳、健康、可持续发展

奠定了基础。

（2）建设用地经济效益及承载水平不断提高

全市 GDP 由 2005 年的 1313.93 亿元增加到 2014 年的 5474.77 亿

元，9 年间 GDP 增长到 416.67%，建设用地地均 GDP 由 2005 年的 1.15

亿元/平方公里增长到 2014 年的 3.54 亿元/平方公里。建设用地人口密

度也在逐年上升，2005 年全市建设用地每平方公里人口密度仅为 5509

人，2009 年增加到 6316 人/平方公里，2014 年达到 6496 人/平方公里。

中心城区范围内建设用地人口密度亦由 2005 年的 7539 人/平方公里增

加到 2009 年的 9941 人/平方公里，2014 年达到 11857 人/平方公里。

（3）耕地和基本农田保护力度加强

2006-2014 年，全市积极开展土地综合整治，推进了周至北部、鄠

邑区北部、长安中部、临潼北部和高陵、阎良土地整理重点区域的重

点工程，有效增加了耕地面积，提高了耕地质量，落实了与省政府签

订的耕地保护目标责任。严格执行了基本农田“五不准”和基本农田占

用补划制度，保证了基本农田数量不减少、质量不降低。

（4）规划管理意识得到加强

规划实施以来，全市不断完善土地利用管理工作，加强制度建设，

规划实施的各项机制日趋健全。一是加强了各项调查监测，建立了规

划管理系统，强化了规划管理的技术支撑，增强了规划实施动态管理


14

能力。二是规划实施程序逐渐规范，市域进行的市级、区级、乡级等

规划修改均经过野外踏勘、规划修改公告、听证、评审论证、审批、

数据库修改备案等完整的法定程序，保障了规划修改程序合法合规；

三是区域土地利用功能逐渐明晰，通过规划的实施，耕地与基本农田

违法占用比率大大降低，城镇建设亦随土地规划用途管制指引向规划

中心城区、组团及镇区集中，南部秦岭北麓生态用地保护力度得到加

强，生产、生活、生态用地初步格局已经形成。

4、规划实施存在问题

（1）基本农田保护规模大，总体质量不高

规划期，全市安排基本农田保护任务 266000 公顷。根据 2014 年

数据统计，全市有 83.33%的耕地纳入了基本农田保护范围，其中东南

部黄土台塬区和南部秦岭山区中的旱地约占到 1/4，坡度大、地力贫瘠。

另外为落实基本农田保护任务数量，本轮规划将 8160 公顷林地、623

公顷草地、945 公顷其他农用地、410 公顷其他土地划入基本农田保护

范围，耕作条件差，生产能力低下。

（2）建设占用耕地需求大，耕地保护形势严峻

规划实施期间，西安市耕地保护面临建设占用量大和补充耕地能

力不足的双重压力，保护形势严峻。2006-2014 年全市实际新增建设占

用耕地 17600 公顷，平均每年 1956 公顷，通过本市自身完成的耕地补

充任务仅 1705公顷，其余耕地占补平衡任务均通过省内异地补充完成。

随着“一带一路”战略、国家全面创新改革试验区、国家自主创新示范

区、陕西自由贸易试验区等大批国家战略的深入推进，土地资源需求


15

仍将保持强劲势头，耕地保护压力越来越大。

（3）建设用地供需矛盾突出

2006-2014 年西安市建设用地规模逐年增加，年均增量达 4713 公

顷，高于规划年均增量 2331 公顷的预期值。若按此速度计算，建设用

地指标剩余空间仅可使用 1.3 年。“十八大”以来，按照国家“五位一体”

和“四化同步”总体布局以及国家建设“一带一路”重大战略的提出，作为

丝绸之路经济带新起点，西安市又迎来了新的发展机遇。为落实国家

战略部署和相关规划安排，经预测，到 2020 年，全市建设用地规模增

加量需求将达到 20278 公顷，规划期内建设用地规模剩余量远远不能

满足规划后期用地需求。

（四）面临的新形势

规划后期，西安市经济社会发展速度、发展质量及土地供给侧结

构性改革对土地利用管理水平、保障发展和保护资源 “两难”问题的破

解以及以土地利用方式转型促进经济发展方式的转变等多方面提出了

更高要求。

1、国家政策对土地利用总体规划调整提出新方向

中央政治局审议通过的《关于第二次土地调查主要情况的汇报》提

出：“在完成《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020 年）》中期评估

的基础上，依据二次调查成果数据，适时调整耕地保有量、基本农田保

护面积和建设用地规划规模等，切实维护规划的严肃性和可操作性”。

国务院在研究农村土地制度改革试点工作时要求，进一步强化土地利用

规划管理和用途管制，尽快完成各级土地利用总体规划的调整完善工


16

作。并要求通过规划调整完善实现土地利用总体规划由“指标管理型规

划向空间管制型规划转变、增量调节型规划向总量管控型规划转变、专

业部门型规划向全局全域型规划转变”。

2、“十三五”社会经济发展对土地利用总体规划调整提出新需求

“十三五”期间，“一带一路”战略、国家全面创新改革试验区、国家

自主创新示范区、陕西自贸区西安核心区和新一轮西部大开发等一大

批国家战略在西安叠加推进，西安进入全面建设国家中心城市阶段，

追赶超越、脱贫攻坚、生态文明建设以及完善中心城区服务功能，培

育和建设三个副中心城市、五个城市组团和一批重点小城镇、构建具

有历史文化特色的国际化大都市发展格局等系列重要工作开展首先需

要土地的支撑，本轮规划在耕地与基本农田布局、建设用地安排等方

面与“十三五”规划需求之间存在部分差异，亟需通过调整完善全市土

地利用总体规划，保障中省重大工程重点项目及市“十三五”期间重点

区域建设任务顺利落地，提高土地利用总体规划的现势性、科学性和

对社会经济发展的保障能力。

3、生态文明建设对土地利用总体规划调整提出新要求

建设“美丽中国”已成为生态文明建设的宏伟目标，生态文明建设

被摆上了中国特色社会主义“五位一体”总体布局的战略位置。西安市

“生态保护红线”划定工作已经启动，生态优先、多规融合成为趋势，

而本轮土地利用总体规划中 287107 公顷耕地保有量及 266000 公顷基

本农田保护任务的落实与生态保护建设所需的南部秦岭北麓退耕还

林、“八水”河道保护范围内退耕还湿等用地方向矛盾较大，亟需通过

规划调整完善，将秦岭 25°以上、河道行洪范围内的基本农田和耕地保


17

护任务调出，以为生态文明建设提供土地保障。

西安市土地利用总体规划（2006-2020 年）调整完善方案三、规划调整目标

18

三、规划调整目标

（一）经济社会目标

规划期，根据《西安市国民经济与社会发展第十三个五年规划纲

要》，以聚焦“三六九”、振兴大西安为奋斗目标，具体为“三”：就是紧

盯全面建成小康社会、GDP 过万亿、建好国家中心城市三个目标；“六”：

就是紧盯上述目标，做强西部经济中心、丝路科创中心、对外交往中

心、丝路文化高地、内陆开放高地、国家综合交通枢纽，构建“三中心

二高地一枢纽”等六维支撑体系；“九”：就是扎实抓好未来五年九项重

点任务，促进经济社会在九个方面实现明显提升。

到 2020 年，全市总人口控制在 1000 万人以内，城镇化率达到 80%

以上，生产总值达到 9000 亿元以上，人均生产总值达到 15000 美元以

上，规模以上工业增加值达到 2500 亿元，进出口总值达到 600 亿美元，

远郊区县经济总量达到 3000 亿元，文化产业增加值达到 1000 亿元以

上，旅游总收入达到 2000 亿元以上，第三产业增加值占 GDP 比重达

到 70.00%以上，研发投入占 GDP 比重 5.60%以上，城镇和农村常住居

民人均可支配收入分别达到 5.48 万元和 2.45 万元以上，森林覆盖率保

持在 48.03%以上，保障生态水面和湿地用地需求。

（二）土地利用战略目标

抓住和用好西安全面创新改革试验和建设丝绸之路经济带新起点

的历史机遇，着眼于落实国家 “ 一带一路 ” 战略和推进 “ 国

家中心城市”建设，按照中、省、市对土地资源管理工作的新要求、新


19

部署，确定西安市规划调整完善战略为“三保护、三保障、三统筹”。

保护战略：严格保护耕地，建设高标准基本农田，划定永久基本

农田，维护国家粮食安全；保护生态环境，落实退耕还林、还草、还

湿政策，加强秦岭山体、河湖水系、绿地园林等保护性建设；保护自

然与历史文化遗产，控制城市建设、农业耕种对遗址保护用地的破坏。

保障战略：保障自由贸易试验区、国家自主创新示范区、国家创

新城市发展方式试验区、国家级现代服务业创新基地等重点区域所需

的科学发展用地；保障交通、水利、能源等重点项目用地需求；保障

脱贫攻坚（移民搬迁）、特色小镇等民生工程建设用地需求。

统筹战略：统筹近郊区、远郊区区域用地，加强“五区一港两基地”

对鄠邑区、蓝田县、周至县等县区经济扶助力度；统筹城乡发展用地，

推进实施城乡建设用地增减挂钩政策，实现城乡一体化发展目标；统

筹协调开发区、功能区之间产业、行业用地，适时优化整合，降低同

质性，增强特色性、互补性、可持续性。

（三）规划调整指标

1、总量指标

（1）耕地保有量

到 2020 年，耕地保有量不低于 222100 公顷。

（2）基本农田保护面积

规划期间，基本农田保护面积不低于 187600 公顷。

（3）建设用地总规模


20

到 2020 年，全市建设用地规模控制在 171453 公顷以内。

（4）城乡建设用地规模

到 2020 年，全市城乡建设用地规模控制在 149300 公顷以内。

（5）城镇工矿用地规模

到 2020 年，全市城镇工矿建设用地规模控制在 105100 公顷以内。

（6）交通水利及其他建设用地规模

到 2020 年，全市交通水利及其他建设用地规模控制在 22153 公顷

以内。

2、增量指标

（1）新增建设用地规模

到 2020 年，全市新增建设用地规模为 44000 公顷，其中包含

2006-2014 年已使用的新增建设用地规模 19249 公顷，2015-2020 年全

市新增建设用地规模控制在 24751 公顷以内（其中减量规划新增 9944

公顷）。

（2）新增建设占用农用地规模

到 2020 年，全市新增建设占用农用地规模控制在 43400 公顷以

内，其中包括 2006-2014 年已使用的新增建设占用农用地规模 19049

公顷，2015-2020 年全市新增建设占用农用地规模控制在 24351 公顷

以内。

（3）新增建设占用耕地规模

到 2020 年，全市新增建设占用耕地规模控制在 36200 公顷以内，

其中包括 2006-2014 年已使用的新增建设占用耕地规模 17649 公顷，


21

2015-2020 年全市新增建设占用耕地规模控制在 18551 公顷以内。

3、效率指标

到 2020 年人均城镇工矿用地规模控制在 104 平方米以内。

全市规划目标调整及区（县）指标分配情况见附表 2、附表 3。

西安市土地利用总体规划（2006-2020 年）调整完善方案四、土地利用结构调整

22

四、土地利用结构调整

（一）农用地

2014 年全市农用地面积 823271 公顷，占土地总面积的 81.54%。

规划到 2020 年全市农用地面积调整到 805429 公顷，占土地总面积的

比例调整为 79.77%。规划期间，农用地减少 17842 公顷。

1、耕地

由 2014 年的 284996 公顷调整到 2020 年的 222100 公顷，占农用

地的比例由2014年的34.62%调整到27.58%。规划期间，耕地减少62896

公顷。落实本次耕地保有量及基本农田保护任务调整的重点投向，实

施关中水系恢复建设工程及“八水绕长安”综合治理方案，将秦岭北麓

25°以上坡耕地全部退出耕地保有量及基本农田保护范围。耕地减少中

9683 公顷调减为林地，95 公顷调减为牧草地；将渭、泾、灞、浐、泾、

沣、涝、潏、滈、渼陂湖、斗门水库等生态治理建设范围内耕地、基

本农田保护任务全部退出，将耕地调往河流湿地 6836 公顷，生态建设

用地需求得到保障。

2、园地

由 2014 年的 28498 公顷调整到 2020 年的 58100 公顷，占农用地

的比例由 2014 年的 3.46%调整到 7.21%。规划期间，园地增加 29602

公顷。为保障都市区现代农业发展需求，将部分宜园耕地调整为园地。

3、林地

由 2014 年的 480736 公顷调整到 2020 年的 491100 公顷，占农用


23

地的比例由2014年的58.39%调整到61.05%。规划期间，林地增加10364

公顷，主要为生态退耕增加林地。

4、牧草地

由 2014 年的 7949 公顷调整到 2020 年的 7900 公顷，占农用地的

比例由 2014 年的 0.97%调整到 0.98%。规划期间，牧草地减少 49 公顷。

5、其他农用地

由 2014 年的 21092 公顷调整到 2020 年的 26229 公顷，占农用地

的比例由 2014 年的 2.56%调整到 3.26%。规划期间，其他农用地增加

5137 公顷。

（二）建设用地

2014 年全市建设用地总规模 156597 公顷，占全市土地总面积的

15.51%。到 2020 年建设用地总规模控制在 171453 公顷，占土地总面

积的比例调整为 16.98%。规划期间，建设用地增加 14856 公顷。

1、城乡建设用地

由 2014 年的 136764 公顷调整到 2020 年的 149300 公顷，占全市

建设用地的比例由 2014 年的 87.34%调整到 87.08%。规划期间，城

乡建设用地增加 12536 公顷。

（1）城镇用地

由 2014 年的 69063 公顷调整到 2020 年的 100974 公顷，占城乡建

设用地的比重由 2014 年的 50.50%调整到 2020 年的 67.63%。规划期间，

城镇用地增加 31911 公顷。


24

（2）农村居民点用地

由 2014 年的 61017 公顷调整到 2020 年的 44200 公顷，占城乡建

设用地的比重由 2014 年的 44.62%调整到 2020 年的 29.60%。规划期间，

农村居民点用地减少 16817 公顷。主要原因为规划后期城镇用地扩展

范围内农村居民点将转为城镇用地，以及通过农村建设用地减量规划

布局增加城镇工矿用地空间等原因。

（3）采矿用地

由 2014 年的 6446 公顷调整到 2020 年的 3744 公顷，占城乡建设

用地的比重由 2014 年的 4.71%调整到 2020 年的 2.51%。规划期间，采

矿用地减少 2702 公顷。其主要原因是将河道内影响行洪安全的采矿用

地调整为生态用地，将平原区有整治潜力的采矿用地复垦整理为农用

地。

（4）其他独立建设用地

由 2014 年的 238 公顷调整到 2020 年的 382 公顷，占城乡建设用

地的比重由 2014 年的 0.17%调整到 2020 年的 0.26%。规划期间，其他

独立建设用地增加 144 公顷。

2、交通水利用地

由 2014 年的 15753 公顷调整到 2020 年的 16880 公顷，占全市建

设用地的比例由 2014 年的 10.06%调整到 9.85%。规划期间，交通水利

用地增加 1127 公顷。

（1）交通运输用地

交通运输用地由 2014 年的 13451 公顷调整到 2020 年的 14450 公


25

顷，占交通水利用地的比重由 2014 年的 85.39%调整为 2020 年的

85.60%。规划期间，交通运输用地增加 999 公顷。主要保障了高铁、

城际铁路、高速公路等新建项目。

（2）水利设施用地

水利设施用地由 2014 年的 2302 公顷调整到 2020 年的 2430 公顷，

占交通水利用地的比重由 2014 年的 14.61%调整为 2020 年的 14.40%。

规划期间，水利设施用地增加 128 公顷。主要保障了渭、泾、灞、浐、

沣、涝、潏、滈、渼陂湖、斗门水库等关中水系建设使用。

3、其他建设用地

由 2014 年的 4080 公顷调整到 2020 年的 5273 公顷，占全市建设

用地的比例由 2014 年的 2.60%调整到 3.07%。规划期间，其他建设用

地增加 1193 公顷。其他建设用地增加为建设用地内部结构调整。

（三）其他土地

其他土地由 2014 年的 29813 公顷调整到 2020 年的 32799 公顷，

占土地总面积比重由 2014 年的 2.95%调整为 2020 年的 3.25%。规划

期间，其他土地增加 2986 公顷，其他土地中水域增加 6625 公顷，自

然保留地减少 3639 公顷。

土地利用结构调整情况详见附表 4。

西安市土地利用总体规划（2006-2020 年）调整完善方案五、土地利用布局优化

26

五、土地利用布局优化

按照保育生态、保护耕地、保障发展的思路，努力构建“一心、三

副、五组团、七良田、多生态”的土地利用总体格局。其中：“一心”为

中心城区；“三副”为临潼、阎良、鄠邑区；“五组团”为周至、蓝田、高

陵、常宁、洪庆；“七田”为市域内七个基本农田集中区；“多生态”为秦

岭自然保护区、八水绕长安生态保护点面等。

（一）耕地和基本农田布局

结合全市“双退”成果及秦岭生态区规划、河流水系综合治理规划，

调整耕地及基本农田布局。

1、优先保护耕地

按照市域环城近郊圈层、远郊平原圈层和浅山丘陵圈层的耕地分

布特点，以鄠邑区、周至、蓝田、临潼、长安、高陵、阎良为重点，

实行规模化集中布局保护。规划期末，全市耕地保有量不低于 222100

公顷，其中蓝田县耕地保有量不低于 45349 公顷、临潼区不低于 45007

公顷、周至县不低于 40619 公顷、长安区不低于 34335 公顷、鄠邑区

不低于 30026 公顷、阎良区不低于 10546 公顷、高陵区不低于 9301 公

顷。

结合地域自然条件、区域优势及都市型现代农业发展定位，注重

绿色、高产、高效、优质、生态、安全农业发展，引导全市经济作物

种植走向规范化、标准化、规模化。在高陵、长安、临潼、周至、鄠

邑区、蓝田、阎良等 7 区（县）实施部省级小麦、玉米高产创建示范


27

活动，完成部省下达的绿色高产高效创建任务。在高陵、长安、临潼、

周至、鄠邑区、蓝田、阎良、灞桥等 8 区（县）实施市级小麦、玉米

绿色高产高效创建示范活动，建立小麦、玉米千亩示范点各 50 个，百

亩示范点各 50 个。

以“服务城市、富裕农民、优化生态”为目标，围绕建设具有鲜明

特色的都市型现代农业的总体战略，优化整合耕地种植资源，提升秦

岭北麓西安都市现代农业示范区、沿渭都市农业产业带、渭北工业区

农业产业带、南横线都市农业产业带“一区、三带”都市农业发展水平，

走“产出高效、产品安全、资源节约、环境友好”的农业现代化道路。

2、科学划定基本农田

遵守“优进劣出、提升质量”原则，优先将渭河平原区集中连片、

排灌条件好、农业生产配套设施完善的粮油生产基地、蔬菜基地划入

基本农田保护范围。规划期，基本农田集中布局在周至县西部平原区、

黑河—涝河间平原区、涝河—沣河间平原区、沣河—浐河间平原区、

浐河—灞河间台塬区、东南部丘陵区和渭北平原区，重点建设全市基

本农田保护“七良田”。

周至县西部平原基本农田集中区：涉及周至县二曲镇、青化镇、

竹峪镇、翠峰镇、广济镇、四屯镇、哑柏镇、马召镇、富仁镇，区内

基本农田面积 23504 公顷，基本农田中耕地 19513 公顷，其他均为可

调整园地，基本农田中耕地坡度均小于 25°，国家利用等平均质量等级

8.1 等。

黑河—涝河间平原基本农田集中区：涉及周至县司竹镇、集贤镇、


28

尚村镇、终南镇、楼观镇、九峰镇及鄠邑区甘河镇、祖庵镇、蒋村镇、

玉蝉镇，区内基本农田面积 24896 公顷，基本农田中耕地 20427 公顷，

其他均为可调整园地，基本农田中耕地坡度均小于 25°，国家利用等平

均质量等级为 8.5 等。

涝河—沣河间平原基本农田集中区：涉及鄠邑区沣渭镇、涝店镇、

五竹镇、甘亭镇、秦渡镇、余下镇、庞光镇、石井镇及长安区东大街

道、灵沼街道、马王街道、高桥街道，区内基本农田面积 16494 公顷，

基本农田中均为耕地，基本农田中耕地坡度均小于 25°，以国家利用等

平均质量等级 8.5 等。

沣河—浐河间平原基本农田集中区：涉及长安区王莽街道、滦镇

街道、子午街道、杜曲街道、杨庄街道、太乙宫街道、杨庄街道、引

镇街道、杜曲街道、大兆街道、黄良街道、五星街道、兴隆街道，区

内基本农田面积 22716 公顷，其中耕地 20348 公顷，基本农田中耕地

坡度均小于 25°，国家利用等平均质量等级 8.5 等。

浐河—灞河间台塬基本农田集中区：涉及长安区鄠里街道、蓝田

县安村镇、孟村镇、焦岱镇、汤峪镇，区内基本农田面积 11203 公顷，

均为耕地，基本农田中耕地坡度均小于 25°，国家利用等平均质量等级

为 8.7 等。

东南部丘陵基本农田集中区：涉及蓝田县鄠湖镇、华胥镇、三里

镇、蓝关街道、普化镇、玉山镇、厚镇、九间房镇、三官庙镇及临潼

区仁宗街道、穆寨街道、小金街道、铁炉街道、马额街道、代王街道、

零口街道、何寨街道，区内基本农田面积 52995 公顷，基本农田中耕


29

地 51766 公顷，其余为可调整园地，基本农田中耕地坡度小于 25°，国

家利用等平均质量等级为 8.4 等。

渭北平原基本农田集中区：涉及高陵区、阎良区及临潼区徐杨街

道、新市街道、雨金街道、栎阳街道、交口街道、油槐街道、相桥街

道，区内基本农田面积 24399 公顷，均为耕地，基本农田中耕地坡度

小于 25°，国家利用等平均质量等级 7.3 等。

3、划定永久基本农田保护红线

规划期，全市永久基本农田保护红线范围由南部秦岭北麓坡脚线、

北部城市开发边界线、中部渭河、泾河、浐河、灞河、沣河、滈河、

潏河、涝河等河流行洪安全范围线以及交通廊道等构成，永久基本农

田保护红线范围内基本农田保护面积 187600 公顷。

（二）建设用地布局

西安市被列为全国第一批划定城市开发边界的试点城市。现已形

成城市开发边界成果，确定西安市城市开发边界范围 1038 平方公里。

规划调整完善中城市用地布局紧密结合了“城市开发边界划定”成果，

在城镇开发规模数量与布局上进行了衔接。

1、城乡建设用地

（1）城镇用地布局

1）中心城区

对标国家中心城市功能定位，优化提升中心城区功能。规划期，

安排中心城区允许建设区 57059 公顷，其中新增建设用地 7096 公顷，

新增建设用地布局以现状建成区为核心，绕城高速公路外围连片展开，


30

其中雁塔区布局新增建设用地 1807 公顷、未央区布局 1601 公顷、灞

桥区布局 388 公顷，长安区布局 3300 公顷。

中心城区建成区实施转型发展计划和古城复兴计划，弱化城墙内

行政功能，强化文化、旅游、金融、娱乐功能，加快推进城市片区改

造提升，恢复历史文化古城风貌，打造集商贸、文化、旅游、居住为

一体的城市片区改造新亮点。布局新增建设用地按照规划优先、节约

集约要求，优先保障高新区新兴产业、军民融合重点产业、航天基地

卫星应用、通用航空、电子信息等产业、经开区现代服务业、曲江文

化旅游业等重要产业重点项目以及基础设施用地需求，高层次、高规

格、高效能安排产业用地布局，并注重改善城区生态环境，建设环境

优美、出行方便、设施完善的国家中心城市核心区。

2）副中心城市

提高阎良、临潼、鄠邑区三个副中心城市规划等级和水平，明确

副中心城市的发展定位，科学规划建设用地规模，提高基础设施建设

标准，加快完善城市功能，提升城市土地综合承载能力。规划期，阎

良区布局城镇工矿用地面积 3600 公顷，其中城镇工矿新增建设用地

663 公顷，集中布局在阎良区中心城区及航天基地；临潼区布局城镇工

矿用地面积 7528 公顷，其中城镇工矿新增建设用地 1592 公顷，集中

布局在临潼区中心城区及渭北工业基地；鄠邑区布局城镇工矿用地面

积 6660 公顷，其中城镇工矿新增建设用地 1873 公顷，集中布局在鄠

邑区中心城镇及高新区草堂基地、余下工业园。到 2020 年阎良、临潼、

鄠邑区三个副中心城市城镇工矿建设规模控制在 17788 公顷以内。


31

在三个副中心规划布局一批教育、医疗、文化、体育等项目用地，

大幅提高社会事业发展水平，推进配套新型社区、商业综合体建设，

保障副中心城市承接中心城区人口、功能的疏解和产业转移所需的建

设用地，并辐射带动周边区域产业用地、农用地、生态用地等协调发

展。

3）城市组团

充分发挥周至、蓝田、高陵、常宁、洪庆等 5 个城市组团的地域

特色优势，形成“包围城市、优势互补、特色鲜明、组团共进”的产业

体系。到 2020 年，周至组团城镇工矿用地控制在 3038 公顷以内，蓝

田组团城镇工矿用地控制在 3790 公顷以内，高陵组团城镇工矿用地控

制在 5635 公顷以内，常宁组团城镇工矿用地控制在 2643 公顷，洪庆

组团城镇工矿用地控制在 2412 公顷以内，5 城市组团城镇工矿新增建

设用地控制在 7834 公顷以内。

规划期，土地利用以调整优化城市服务设施用地布局为手段，完

善城市生活、生产保障功能，新增建设用地优先保障基础设施建设，

突出各组团土地利用特色，从功能、设施、产业、生态多方面完善提

升，增强对中心城区人口与产业负荷功能的承接与分解能力，引导人

口集中和产业逐步集聚。

4）特色小城镇

按照“以人为本，突出特色，政府主导，分级分类，有序推进”的

原则，根据区位交通条件、资源禀赋状况、人口分布特点以及特色产

业基础等因素，规划建设 60 个特色小城镇，完善基础设施功能，提升


32

服务水平和承载力，以优美环境和优质的公共服务，引导城区人口向

特色小城镇合理流动。各小城镇根据不同的条件，发展加工制造、交

通物流、生态旅游等，形成商贸型、交通型、旅游型等职能特色突出

的新型城镇。有计划地撤并小集镇，集中建设中心镇，完善城镇体系，

大力加强基础设施和公共设施建设，逐步实现土地集约、产业集聚、

人口集中的新城镇。

5）划定城市开发边界

规划期，全市城市开发边界范围线由市中心城区、副中心城市、

外围城市组团及特色小镇的城镇用地规模边界及扩展边界共同组成，

边界内城镇用地区面积 139336 公顷。

（2）农村居民点用地

结合新农村建设，按照“利于生产、便于生活、集中布局、节约集

约”的原则，适当预留中心村发展用地，支持乡村居民生活环境和乡村

风貌改造，保障农村教育、医疗、文化、体育等公共服务设施建设用

地。

1）城市（镇）内村庄（城郊型）

城市（镇）规划区内及周边的村庄结合城市（镇）总体规划，加

快城乡水、电、路、气等设施城乡一体化建设，逐步纳入城市社区管

理，推进“村改居”进程，有序引导农民进区上楼，实现农民就地城镇

化。

2）北部平原区村庄（改建型）

北部平原区村庄，借鉴高陵区宅基地制度改革方法，推行村庄内


33

部宅基地摸底排查、潜力挖掘，对超占、多宅、闲置等情形逐步采取

置换、货补、有偿使用等多种方式，挖潜存量建设用地，控制农村宅

基地无限扩张，鼓励有条件农民进城落户，促进土地节约集约。同时，

鼓励各村结合历史文化、交通地域特色，建设各具特色的历史遗址村、

生态村、民俗村、养殖村等，改建、扩建型村庄建设注重原有村庄空

间格局的延续，逐步调整、完善各类用地，加强基础设施、公共服务

设施和绿化景观设施的完善和配套建设。

3）南部秦岭山区村庄（搬迁型）

分布在秦岭山区深处及河道行洪范围内交通条件差、地质安全隐

患大、人口规模小、生存条件恶劣的散列式农户和基层村，逐步引导

其向中心村集中，改善居住环境和生产条件，腾退并整治搬迁后的旧村

庄，按照宜耕则耕、宜林则林、宜水则水的原则，调整土地利用结构，

有效增加生态用地面积，提高全市城乡建设用地节约集约水平。把城镇

建设用地增加与农村居民点用地减少相挂钩，并严格按照标准控制新建

居民点用地标准，在城乡建设用地规模控制下将节余的建设用地面积优

先用于城镇建设。

规划期，按照“城区城镇化、中原集聚化、南山搬迁化”原则，控

制农村居民点用地规模，力争规划期末全市农村居民点用地减少到

44200 公顷。

2、基础设施用地布局

1）交通运输用地

构建大西安立体综合交通体系。布局国家级、区域级、都市级等


34

三级综合枢纽，铁路、公路、城市交通等交通网络。

——铁路交通

打造区域铁路运输中心。按照 3 小时到达周边城市群、4-6 小时到

达长三角、珠三角、京津冀为目标，构建快速便捷的高速铁路网。加

快西安地区客运专线建设，重点建设西安至成都、银川客运专线，推

进西安到武汉、西安到重庆、包头经西安到海口等客运专线建设项目，

进一步扩大高铁覆盖面，形成西安与外部交流的快速客运通道。加快

以西安为中心的城际铁路建设，通过提高城际铁路联通能力增强关中

—天水经济区城市间的合作。开工建设西安至阎良等 3 个副中心的轨

道交通，加快建设西安北客站至机场城际轨道交通项目，推进重点开

发区域间的城际干线建设。

——公路交通

建设公路路网重要枢纽。在现有以西安绕城高速为核心的放射状

路网基础上，扩大覆盖范围，形成环绕大西安都市区的新环线。改扩

建高速和国省干线公路，完善高等级公路网，实施西安外环高速公路

南段、西汉高速（河池寨至涝峪口段）和西禹高速（西安段）改扩建

工程，实施国道 210、211、312、344 一级公路改建项目，续建国道 310、

108 一级公路改建工程，新改建国省道 300 公里，实现国省道过境连通。

建设市域快速路网。建设阎良区快速通道工程、西户快速通道工

程、凤凰大道接市区道路工程三条快速通道。实施一批城市快速路建

设项目，建设提升一批对外高速公路连接线及外围组团联络通道。

——轨道交通


35

建设市域轨道交通网络。拉长轨道交通线网，以轨道交通布局引

领城市组团式发展。“十三五”期间，开通运营地铁一号线二期、三号

线一期、四号线、五号线一期及六号线一期 5 条线路，开工建设九号

线（临潼线）和六号线二期，力争开工建设七号线、八号线（环线）、

十号线和十四号线。

2）水利设施用地

持续推进“八水绕长安”工程，连通江河湖库水系，建设完成渭河、

泾河、灞河、浐河、潏河、滈河、沣河、涝河、黑河、石川河、清河、

零河等景观河流 12 条，渼陂湖、天桥湖、汉城湖、航天湖、凤凰池、

杜陵湖、南三环河、高新湖、汉护城河、沧池等重点湖池 10 处，及涝

渭湿地、黑渭湿地、灞渭桥湿地、泾渭湿地等重点湿地 4 处，新建、

改造提升 28 座湖池，建成“自然河流为主轴、人工水系为主线、湖池

湿地为核心”分布均衡、功能完备的水生态修复保护体系。

进一步优化完善城市给水管网设施，形成多源联网、安全可靠的

给水系统，加快构建黑河水库、李家河水库、引汉济渭、泾河饮水等

地表供水为主，地下水源供水为辅，沿山峪口河流有效补充的城市供

水新格局，并加快氵皂河、漕运明渠、幸福渠、浐河、灞河等城市五大

排水体系改造提升进度，建设“海绵城市”。

3）电力设施用地

强化能源供应保障。推进 110KV、330KV、750KV 电网改造及建

设工程，形成网架坚强、容量充裕、调动灵活，具有国际先进水平的

现代都市电网体系；重点推进建设第二气源、外环高压管道、城市输


36

配管网完善工程、关中环线第三门站、LNG 应急调峰站、新能源汽车

充电基础设施建设。建设国际港务区、西安北客站、航天基地等分布

式能源站，建设超洁净燃煤热电联产机组、洁净煤热水锅炉、朝阳门

供热站改扩建项目，实施周至县集中供热、临潼区集中供热项目。

（三）生态用地布局

结合全市“十三五”环境保护规划、西安市水系规划、“八水绕长安”

规划、大秦岭保护规划，坚守“绿水青山就是金山银山”理念，科学合

理划定生态保护红线，构建山、水、林、田、塬为脉络的“多生态”用

地格局。

1、生态保护“面”

在南部秦岭山区，依托天然林保护、退耕还林、自然保护区建设

等国家林业重点工程，通过人工造林、封山育林、飞播造林等措施，

保护和建设水源涵养林、水土保持林，建成公益林生态系统，努力恢

复秦岭林区的生物多样性，不断提高生态保障功能。同时，依托秦岭

终南山世界地质公园、骊山森林公园保护区、洪庆森林公园保护区、

太白山国家自然保护区、牛背梁国家级自然保护区、陕西周至国家级

自然保护区、楼观台国家森林公园、陕西周至老县城省级自然保护区、

太兴山森林公园、沣峪森林公园等自然保护区和石砭峪水库水源地、

黑河金盆水库水源地、田峪河水源地等生态公园，加大公园的森林景

观建设，提高植被覆盖率，增强秦岭林地对全市气候的调节能力。

2、生态保护“线”


37

以关中水系治理为契机，保育渭河、泾河、灞河、浐河、沣河、

黑河、潏河、石川河、涝河、鄠河、清河等生态基底，对河堤堤顶及

堤地进行绿化，形成生态保护“水线”；依托“米”字型黑色公路、城市出

境道口、港口、铁道及立交桥环岛，建设城乡一体绿色廊道，形成生

态保护“绿线”。

3、生态保护“点”

建设改造提升渼陂湖、汉城湖、护城河、未央湖、丰庆湖、雁鸣

湖、广运潭、曲江南湖、芙蓉湖、兴庆湖、太液池、樊川湖、阿房湖

（兰池）、昆明池、汉护城河、仪祉湖、三星湖、沧池、航天湖、天桥

湖、太平湖、鲸鱼湖、常宁湖、西安湖、杜陵湖、高新湖、幸福河、

南三环河等湖池水域景观，恢复以“长安八水”为主的生态盛景，努力

打造“东有浐灞广运潭、西有涝河渼陂湖、南有唐城曲江湖、北有未央

汉城湖、中有明清护城河”的历史文化与各类水系相得益彰、独具特色

的生态化城市。建设完善城郊小片森林、城内市区广场、街区景观绿

岛、休闲广场，形成城市立体绿地系统，提升城市宜居程度和品位。

规划期末，建成市区“小片多点”的水域、森林景观，满足市民亲水、

亲绿需要，提升城区生态环境。

4、划定全市生态保护红线

规划期，全市生态保护红线由秦岭终南山世界地质公园、骊山国

家森林公园、洪庆国家森林公园保护区等地质公园、自然保护区核心

区范围线及渭河、泾河、灞河、浐河、沣河、涝河、黑河、潏河行洪

安全范围线、市域内地质灾害高易发区范围线等共同组成，红线内包

含生态保护核心区用地 37998 公顷。

西安市土地利用总体规划（2006-2020 年）调整完善方案六、永久基本农田划定

38

六、永久基本农田划定

（一）城市（镇）周边基本农田划定

1、城市周边基本农田划定

根据《国土资源部农业部关于进一步做好永久基本农田划定工作

的通知》（国土资发〔2014〕128 号）和《关于切实做好 106 个重点城

市周边永久基本农田划定工作有关事项的通知》（国土资厅发〔2015〕

14 号）要求，西安市城市周边基本农田调查举证任务 23397 公顷，涉

及新城区、莲湖区、雁塔区、未央区、灞桥区、临潼区、长安区、高

陵区等 8 个行政区，包括西安经济技术开发区、西安高新技术产业开

发区、西安浐灞生态区、西安国际港务区、西安国家民用航天产业基

地、曲江新区以及西咸新区在内的 7 个省级及以上开发区。

遵照保护优先、优化布局、优进劣出、提升质量的原则，经过调

查、举证、划定、审核等工作，完成西安市城市周边 1198 平方公里内

基本农田举证划定。全市城市周边新划入基本农田 6193 公顷，划定后

城市周边永久基本农田共 17299 公顷，占该范围内耕地总面积的

56.02%，其中未央区基本农田 1111 公顷（均为新划入），灞桥区城市

周边范围内基本农田 2686 公顷（其中新划入 1936 公顷），长安区城市

周边范围内基本农田 8073 公顷（新划入 1090 公顷），临潼区城市周边

范围内基本农田 5429 公顷（其中新划入 2056 公顷）。新划入基本农田

均为耕地，划入的耕地质量总体符合要求，并充分考虑城郊农业规模

化、产业化发展和管控城市空间发展形态等多方面需要，将现状耕地


39

分布集中区、城市建设用地规模边界外围区、城市生态绿化和组团空

间隔离区、主要交通道路沿线等作为划入的重点区域，形成城市周边

集中连片、围城包路、城乡相融的基本农田分布格局。

2、城镇周边基本农田划定

依据《陕西省国土资源厅陕西省农业厅关于做好永久基本农田划

定工作的通知》（陕国土资发〔2016〕19 号），西安市城镇周边基本农

田调查举证任务 5375 公顷，涉及阎良区、高陵区、蓝田县、鄠邑区和

周至县 5 区（县）的中心城镇范围。

经调查举证，5 区（县）城镇周边新划入基本农田 1492 公顷，划

定后全市城镇周边范围内基本农田共计 4728 公顷，其中高陵区城镇周

边范围内基本农田 389 公顷（其中新划入 251 公顷），阎良区城镇周边

范围内基本农田 2424 公顷（其中新划入 669 公顷），蓝田县城镇周边

范围内基本农田 881 公顷（其中新划入 304 公顷），周至县城镇周边范

围内基本农田 307 公顷（其中新划入 114 公顷），鄠邑区城镇周边范围

内基本农田 727 公顷（其中新划入 154 公顷）。

划入的永久基本农田与原有基本农田范围相邻、优质耕地集中连

片，落实了基本农田保护任务。

（二）全域永久基本农田划定

在城市（镇）周边基本农田划定结果基础上，遵照严格落实永久

基本农田优进劣出要求，调整城市（镇）周边外基本农田布局，确保

划定后基本农田数量达到保护目标、地类符合要求、总体质量有所提

高，基本农田布局总体稳定优化。


40

调整前，全市基本农田保护目标为 266000 公顷。全域基本农田划

定时，城市（镇）周边基本农田划定新划入基本农田 7685 公顷，同时

将基本农田中林草地等其他不宜作为基本农田加以保护的地类、秦岭

北麓 25 度生态退耕、渭河综合治理和渼陂湖等关中水系建设范围内拟

占用基本农田、脱贫攻坚、移民搬迁及农业结构调整、“十三五”国家

重大发展战略实施及中、省、市重点建设项目范围内拟占用 86122 公

顷基本农田全部调出。调整后，全市共落实基本农田面积 187600 公顷，

其中耕地面积为 174146 公顷，可调整园地面积为 13454 公顷。耕地中

水田面积为 338 公顷，水浇地面积为 109826 公顷，旱地面积为 63982

公顷。划定后全市基本农田中耕地国家利用等平均等级为 7.94 等，较

调整前的 8.05 等有所提高，划定后基本农田坡度均小于 25°。

调整后，全市基本农田划定落实了省级下达的基本农田保护。其

中未央区 1111 公顷、灞桥区 2686 公顷，临潼区 38333 公顷，长安区

27686 公顷，高陵区 4467 公顷，阎良区 9380 公顷，蓝田县 40772 公顷，

鄠邑区 23537 公顷，周至县 39628 公顷。

（三）基本农田整备区划定

考虑规划实施期间线性工程选址的不确定性，从维护规划有效实

施的现势性和严肃性出发，整理全市 “十三五”重点建设项目、并测算

全市基本农田建设和保护能力，划定 7333 公顷基本农田整备区，规划

期通过土地整治活动，逐步形成集中连片、具有良好水利和水土保持

设施的耕地集中分布区域，用于对法律规定的能源、交通、水利、军


41

事设施等重点建设项目占用基本农田的补划。

基本农田整备区集中在东南丘陵台塬区及南部环山路两侧耕地质

量较高区域，其中蓝田县 1333 公顷，临潼区 1333 公顷，长安区 1000

公顷，鄠邑区 1000 公顷，周至县 1000 公顷、高陵区 667 公顷、阎良

区 667 公顷，灞桥区 333 公顷。

西安市土地利用总体规划（2006-2020 年）调整完善方案七、土地利用分区调整

42

七、土地利用分区调整

（一）土地利用功能分区

以土地功能相似性为原则，将全市土地分为基本农田集中区、一

般农业发展区、城镇村发展区、生态环境安全控制区、自然与文化遗

产保护区、林业发展区、牧业发展区等 7 类功能分区。

1、基本农田集中区

基本农田集中区由调整前的 305906 公顷调整为 196122 公顷，占

全市土地总面积的比例由 30.26%调整为 19.43%，该区面积减少 109784

公顷。其主要原因是将本轮规划中质量较低、不能稳定保护利用的基

本农田调出，从而提高全市基本农田保护质量。减少范围主要为秦岭

北麓山区 25°以上区域、河道保护范围内基本农田及重点建设项目拟占

用基本农田。

土地利用主导功能：大力开展高标准基本农田建设，提高基本农田

质量，按照积极发展现代农业、生态农业的要求，围绕粮食、蔬菜、果

品等主导种植业，加快发展规模农业，提高产量和质量，保障粮食生产

能力，促进经济社会协调发展。

2、一般农业发展区

一般农业发展区由调整前的 50302 公顷调整为 107435 公顷，占全

市土地总面积的比例由 4.98%调整为 10.64%，该区面积增加 57133 公

顷。重点增加区域主要布局在秦岭北麓 25°坡脚沿线及重点发展区域。

土地利用主导功能：保持农业用地规模，加大区内低产田改造，


43

提高土地生产力，逐步将耕作层未被破坏的园地、林地、养殖用地改

造为耕地。在城镇周围合理引导菜、果、花、渔相结合的城市供给型

农业模式，适当发展体验型和产品型旅游农业园。

3、城镇村发展区

城镇村发展区由调整前的 120276 公顷调整为 163459 公顷，占全

市土地总面积的比例由 11.90%调整为 16.19%，该区面积增加 43183 公

顷。主要原因为本次规划调整完善增加的城镇村发展区。

土地利用主导功能：坚持服务于城市和节约集约利用土地的原则，

建立以生态效益为前提、经济效益为目标，结构合理，布局得当，适

应城市发展的最佳土地利用布局，牢固树立规划引领生活方式、创造

美丽家园的理念。

4、独立工矿区

增加独立工矿区 1824 公顷，占全市土地总面积比例为 0.18%。

土地利用主导功能：主要用于采矿业以及其他不宜在居民点内安

排的用地，土地使用应符合经批准的工矿建设规划及相关规划，因生

产建设挖损、塌陷、压占的土地应及时复垦。

5、生态环境安全控制区

生态环境安全控制区由调整前的 37698 公顷调整为 37998 公顷，

占全市土地总面积的比例由 3.73%调整为 3.76%，该区面积增加 300 公

顷，主要为保障全市河湖水系保护范围内增加的生态环境安全控制区。

土地利用主导功能：为生产生活提供水源，通过湿地保护与管理、

湿地保护区建设，形成自然湿地保护网络体系。同时预防地质灾害，


44

加强国土生态安全，严格控制建设用地。

6、自然与文化遗产保护区

自然与文化遗产保护区由调整前的 204759 公顷调整为 205266 公

顷，占全市土地总面积的比例由 20.26%调整为 20.33%，面积增加 507

公顷。其调整原因主要为秦始皇陵遗址等功能分区由调整完善前的风

景旅游用地区调整增加为自然与文化遗产保护区。

土地利用主导功能：坚持“保护为主，合理利用”的原则，在保护

的前提下，适度开发利用，建立遗址公园、博物馆、自然生态保护区，

发挥文化遗产的教育、旅游、休闲功能，提高市域自然风景、历史文

化知名度。

7、林业发展区

林业发展区由调整前的 290117 公顷调整为 290363 公顷，占全市

土地总面积的比例由 28.70%调整为 28.76%，该区面积增加 246 公顷，

主要为南部秦岭北麓生态退耕增加的林业发展区域。

土地利用主导功能：是全市气候调节、涵养水源、休闲避暑、动

植物生长保护的重要功能区，以发展全市生态林、经济林种植为主。

8、牧业发展区

牧业发展区由调整前的 1744 公顷调整为 7214 公顷，占全市土地

总面积的比例由 0.17%调整为 0.71%，该区面积增加 5470 公顷。主要

为南部秦岭北麓生态退耕增加的牧业发展区域。

土地利用主导功能：以人工草地、天然草地生长为主，在涵养水


45

源、防止水土流失的同时，重点发展设施养殖业。

土地利用功能分区调整情况见附表 5。

（二）建设用地空间管制

1、允许建设区

允许建设区由调整前的 120276 公顷调整为 165283 公顷，占全市

土地总面积的比例由 11.90%调整为 16.37%，该区面积增加 45007 公。

主要为保障重点区域、重点产业增加建设用地规模。

2、有条件建设区

有条件建设区由调整前的 33285 公顷调整为 29732 公顷，占全市

土地总面积的比例由 3.29%调整为 2.95%，该区面积减少 3553 公顷。

3、限制建设区

限制建设区由调整前的 614784 公顷调整为 571402 公顷，占全市

土地总面积的比例由 60.82%调整为 56.59%，该区面积减少 43382公顷。

4、禁止建设区

禁止建设区由调整前的 242457 公顷调整为 243264 公顷，占全市

土地总面积的比例由 23.99%调整为 24.09%，该区面积增加 807 公顷。

主要为自然与文化遗产保护区及生态环境安全控制区增加。

建设用地管制分区调整情况见附表 6。

西安市土地利用总体规划（2006-2020 年）调整完善方案八、土地整治任务调整

46

八、土地整治任务调整

（一）土地整治潜力

全市土地整治潜力主要以农用地整理及高标准基本农田建设为

主。高标准基本农田建设区域主要分布在周至县北部平原区乡（镇），

鄠邑区北部平原区乡（镇），长安南部山前平原街道，蓝田安村、孟村、

小金等山前台塬丘陵区乡（镇），临潼渭河以南相桥、马额等东部街道，

阎良东部的关山镇及临潼东北部的相桥、油槐等街道。

（二）土地整治任务调整

本轮规划安排全市土地整治任务 6200 公顷，规划实施 9 年间，全

市仅在 2006-2008 年完成市域内土地整治补充耕地 1705 公顷，其余耕

地占补平衡任务均通过异地补充完成。

规划调整完善中，全市积极通过建设用地布局调整拓展用地空间，

并将调整后建设用地拟复垦整理区域作为土地整治补充耕地重点潜力

区，2015-2020 年共安排全市土地整治补充耕地任务 8231 公顷，集中

分布在西部平原整理重点区、南部平原整理重点区、渭北平原整理重

点区（土地整治补充耕地任务分解见附表 3）。安排高标准农田整治项

目 21 项，整治规模 10080 公顷，以提高基本农田质量为主（高标准农

田项目安排见附表 12）。

西安市土地利用总体规划（2006-2020 年）调整完善方案九、中心城区土地利用调控

47

九、中心城区土地利用调控

（一）土地利用现状

2014 年，中心城区范围内农用地面积 19316 公顷，占全市农用地

的 2.35%，建设用地面积 51579 公顷，占全市建设用地总量的 32.94%，

其中城镇用地规模为 40680 公顷，占全市城镇用地总规模的 58.70%，

交通运输用地面积 3156 公顷，占全市交通运输用地总面积的 23.46%。

与 2009 年相比，2009-2014 年 5 年间，中心城区内农用地减少 7311

公顷，其中耕地减少 5773 公顷、园地减少 703 公顷、林地减少 872 公

顷、其他农用地增加 37 公顷；建设用地增加 7655 公顷，其中城乡建

设用地增加 7194 公顷（城镇用地增加 6630 公顷、农村居民点增加 553

公顷、采矿用地增加 11 公顷），交通水利用地增加 466 公顷（全部为

交通运输用地），其他建设用地减少 5 公顷；其他土地减少 344 公顷，

其中水域减少 45 公顷、自然保留地减少 299 公顷。

（二）土地利用目标

1、耕地保有量

到 2020 年，中心城区范围内耕地保有量不低于 7449 公顷。

2、基本农田保护面积

到 2020 年，中心城区范围内基本农田保护目标不低于 7280 公顷。

3、建设用地规模

到 2020 年，中心城区范围内建设用地规模控制在 58321 公顷以内。


48

（三）规模边界调整

调整前，中心城区范围内 2020 年建设用地总规模为 59437 公顷，

调整后，建设用地总规模为 58321 公顷，规模减少 1116 公顷。

建设用地规模减少区域主要在北部未央区的草滩街道、徐家湾街

道、六村堡街道、大明宫街道、未央宫街道、辛家庙街道，南部长安

区郭杜街道、韦曲街道及东部灞桥区十里铺街道、席王街道。

（四）布局调整

1、土地用途分区调整

基本农田保护区由调整前的 5518 公顷调整为 7291 公顷，占中心

城区面积比例由调整前的 7.57%调整为 10.00%，面积增加 1773 公顷。

中心城区内基本农田保护面积亦由调整前的 5612 公顷增加为 7280 公

顷，主要原因是城市周边基本农田划定增加了中心城区内基本农田面

积。

一般农地区由调整前的 2693 公顷调整为 3029 公顷，占中心城区

面积比例由调整前的 3.69%调整为 4.15%，面积增加 336 公顷。主要因

本次规划调整完善调整了中心城区规模边界，城区内允许城镇村建设

用地区减少的增加了一般农地区。

城镇村建设用地区由调整前的 54689 公顷调整为 57000 公顷，占

中心城区面积比例由调整前的 75.00%调整为 78.17%，城镇村建设用地

区增加 2311 公顷，主要因本次规划调整完善将城区内风景旅游用地区

调整为城镇村建设用地区。

生态环境安全控制区由调整前的 3122 公顷调整为 3117 公顷，面


49

积减少 5 公顷。主要因调整城区道路沿线部分用地范围用途管制。

自然与文化遗产保护区由调整前的 3711 公顷调整为 2442 公顷，

占中心城区面积比例由调整前的 5.09%调整为 3.35%，面积减少 1269

公顷。其主要原因是根据《汉长安城遗址保护总体规划（2016-2030

年）》，为文物保护发展预留建设空间及新划入基本农田占用。

独立工矿区由调整前的 50 公顷调整为 39 公顷，面积减少 11 公顷。

风景旅游用地区、林业用地区均不再保留。

2、建设用地管制分区调整

允许建设区由调整前的 57348 公顷调整为 57039 公顷，占中心城

区面积比例由调整前的 78.65%调整为 78.22%，面积减少 309 公顷，重

点核减了未央区、灞桥区、长安区的建设用地规模。

有条件建设区由调整前的 1585 公顷调整为 1831 公顷，占中心城

区面积比例由调整前的 2.17%调整为 2.51%，面积增加 246 公顷，增加

的有条件建设区重点布局在未央区、灞桥区、长安区。

限制建设区由调整前的 7154 公顷调整为 8671 公顷，占中心城区

面积比例由调整前的 9.81%调整为 11.89%，面积增加 1517 公顷，增加

的限制建设区主要布局在未央区六村堡街道的汉长安城遗址保护区、

渭河河堤南岸 500 米范围、以及南部长安区范围内。

禁止建设区由调整前的 6831 公顷调整为 5377 公顷，占中心城区

面积比例由调整前的 9.37%调整为 7.38%，禁止建设区面积减少 1454

公顷，减少的禁止建设区主要布局在未央区六村堡街道的汉长安城遗

址保护区。

中心城区建设用地管制分区见附表 8。

西安市土地利用总体规划（2006-2020 年）调整完善方案十、重点建设项目用地安排

50

十、重点建设项目用地安排

（一）交通项目

1、铁路项目

结合铁路站点布局，统筹供地能力、市场容纳能力、投融资规模，

积极做好铁路综合开发用地的服务保障。规划安排铁路项目建设用地

2754.0 公顷，用于保障西成高铁、西安经安康至重庆高铁等 19 项铁路

项目用地需求。

2、公路项目

规划安排公路项目建设用地 2560.5 公顷，用于保障京昆高速蒲城

至涝峪段改扩建、西商线（沪陕高速西安段）、西禹高速改扩建等 78

项公路项目用地需求。

3、轨道交通项目

规划安排轨道交通项目建设用地 918.7 公顷，用于保障西安地铁四

号线、地铁五号线等 24 项城市轨道交通工程建设用地需求。

（二）水利项目

规划安排水利设施项目建设用地 3310.5 公顷，用于保障“引汉济

渭”调水及净水厂工程，渭河综合治理工程、灞河综合治理等 28 项水

利项目用地需求。

（三）能源电力项目

规划安排能源电力项目建设用地 90.6 公顷，用于保障 750KV 西安

西安市土地利用总体规划（2006-2020 年）调整完善方案十、重点建设项目用地安排

51

东、西安北输变电工程、330KV 城北输变电工程、沣渭 330KV 输变电

工程等 38 项能源电力项目。

（四）军事项目

规划安排军事项目建设用地 100.1 公顷，用于建设航天四院、卫星

测控中心、航天四院 41 所、中航工业飞机强度所整体改造及飞行气候

实验室等 13 项军事项目。

（五）环保项目

规划安排环保项目建设用地 232.3 公顷，用于建设庄头生活垃圾填

埋场、哑柏镇生活垃圾填埋厂建设项目、蓝田县北区垃圾压缩站、江

村沟固废产业园、污水处理厂等 55 项环保工程项目。

（六）民生项目

规划安排建设用地面积 303.7 公顷，用于保障回民公墓、江村移民

搬迁、白鹿原养老中心、水厂等 53 项民生项目用地。

西安市重点建设项目用地规划详见表 7。

西安市土地利用总体规划（2006-2020 年）调整完善方案十一、区（县）土地利用调控

52

十一、区（县）土地利用调控

（一）土地利用方向

依据社会经济发展战略、土地利用特点和潜能，将全市区（县）

分为城中区、近郊区、远郊县 3 种类型，并确定其土地利用方向。

1、城中区

包括新城、碑林、莲湖、雁塔、未央、灞桥、长安等 7 区。

土地利用方向：以中心城区发展为重点，保障城市基础设施建设

用地、文物保护用地需求，提高土地集约节约水平；周边农用地重点

发挥生态隔离作用，发展都市休闲农业。

2、近郊区

包括高陵、阎良、临潼、鄠邑区 4 区。

土地利用方向：保障汽车制造研发产业、高新产业、航空技术、

旅游文化、生态保护建设等新兴产业以及旅游服务业发展用地需求；扩

展瓜果、肉蛋奶等都市农业示范基地用地。

3、远郊县

包括周至、蓝田 2 县。

土地利用方向：北部平原丘陵以基本农田建设为重点，加强土地

整治，注重耕地质量的提高，扩展樱桃、猕猴桃、板栗等特色果业和

养殖业发展用地；南部秦岭山地以生态建设为重点，提高区域林草、

水面覆盖率，加强水土流失防治。


53

（二）主要用地调控指标

依据区（县）第二次土地利用现状调查数据连续更新到 2014 年土

地利用现状用地面积为依据，以资源环境承载力为基础，按照生态优

先、保障重点原则，调整区（县）耕地保有量、基本农田保护面积和

建设用地规模，合理布局生产、生活、生态空间，保障区域粮食安全、

生态安全，促进经济社会可持续发展发展。

1、耕地保有量指标

根据上级下达耕地保有量主要核减方向，区（县）耕地保有量任

务按照以下重点方向调整：

（1）25 度以上耕地主要集中在蓝田县、周至县、临潼区、长安区

等，共 9778 公顷，本次调整完善全部核减，占总核减量的 15.55%；

（2）渭、泾、灞、浐、泾、沣、涝、潏、滈、渼陂湖、斗门水库

等关中水系综合治理范围内的耕地全部核减，以临潼区、周至县、蓝

田县、鄠邑区、长安区为主，核减耕地保有量 6836 公顷，占总核减量

的 10.87%；

（3）实施农业结构调整，重点发展果业、设施农业，需要调整耕

地 19979 公顷，以周至县、长安区、高陵区为主，占总核减量的 31.76%；

（4）核减重点项目建设区域内涉及的耕地面积 26303 公顷，以中

心城区、外围组团、开发区、新城为主，占总核减量的 41.82%。

全市共核减耕地保有量 62896 公顷，以长安区、临潼区、高陵区、

蓝田县、鄠邑区为主，至规划期末，全市耕地保有量调整为 222100 公

顷（西安市各区（县）耕地保护目标调整如附表 9 所示）。


54

2、基本农田保护任务

依据本次规划调整完善指标重点投向，区（县）基本农田保护任

务按照以下方向调整：

（1）将城市周边、交通沿线 7685 公顷优质耕地调入基本农田保

护范围，落实城市（镇）周边基本农田划定成果；

（2）将基本农田中林、草地等地类调出，集中分布在长安区、鄠

邑区、蓝田县、鄠邑区、周至县等南部山区及丘陵地带，共调出 11004

公顷，占总核减量的 12.78%；

（3）将秦岭北麓 25 度坡以上以及河流洪水位范围内基本农田调

出，实施生态退耕还林还湿，共调出基本农田 22651 公顷，占总核减

量的 26.31%。调整范围集中分布在长安区、蓝田县、鄠邑区、周至县、

临潼区等南部山区、丘陵区及渭、泾、灞、浐、泾、沣、涝、潏、滈、

渼陂湖、斗门水库等关中水系沿岸区域；

（4）将脱贫攻坚、移民搬迁占用（新型社区、小城镇、美丽乡村、

新农村建设）及农业结构调整占用的基本农田调出，共调出 17898 公

顷，占总核减量的 20.79%，调整范围集中在长安区、蓝田县、鄠邑区、

周至县、临潼区；

（5）将 “十三五”国家重大发展战略项目以及中、省、市重点建

设项目拟占用的基本农田调出，共调出 34532 公顷，占总核减量的

40.12%，调整范围集中分布在高陵区、灞桥区、长安区、临潼区。

全市共计调入基本农田 7685 公顷，调出基本农田 86085 公顷，调

整后，全市基本农田保护任务为 187600 公顷（西安市各区（县）基本


55

农田保护目标调整如附表 10 所示）。

3、建设用地规模

依据上级下达的建设用地规模，坚持“控新增、重挖潜”为主导，

统筹考虑各区域经济发展速度，以及区（县）5 年来供地率等因素，按

照以下顺序分解建设用地规模指标：

（1）优先保障中、省、市重点产业、基础设施、民生工程和脱贫

攻坚、生态环境建设项目用地需求；

（2）重点保障西安市中心城区范围内近期建设用地需求；

（3）统筹保障中心城镇重点项目用地需求；

（4）科学保障城市规划外重点发展区域（如军民融合园、创新试

验区、中国（陕西）自由贸易试验区、渭北工业区、高陵撤县设区等）

近期用地需求。

上级下达西安市建设用地增加量共 14856 公顷，至规划期末，全

市建设用地总规模控制在 171453 公顷以内（西安市各区（县）建设用

地规模目标调整见附表 11）。

（三）市级预留指标

1、预留指标数量

为适应突发性重点建设项目用地指标数量、位置的不确定性及落

地建设时间的紧迫性，全市预留 660 公顷新增建设用地、建设用地总

规模机动指标，增强规划布局弹性空间，确保建设用地指标使用节约

集约、布局合规合理。


56

2、预留指标使用条件

申请使用市级规划预留指标的建设项目，应符合以下条件：

（1）已列入市级规划文本清单的交通、水利、能源、环保、民生

等建设项目；

（2）农业设施项目；

（3）已列入省、市重大产业项目库的项目。

3、预留指标使用要求

（1）对使用规划预留指标的城镇村基础设施、社会公益、民生等

项目，选址应优先安排在有条件建设区；

（2）对确需安排在限制建设区的符合申请条件的项目使用指标

的，必须经市级国土资源管理部门组织用地合理性论证，并符合相关

用地指标定额标准；

（3）原则上不得占用禁止建设区，对能源、交通、水利等线性基

础设施难以避开禁止建设区的，应控制占用禁止建设区规模，市级国

土资源部门应组织相关部门对用地合理性进行论证。

4、预留指标使用方法及管理

（1）符合条件的建设项目申请使用规划预留指标应在建设项目用

地报批前完成，由项目所在地县级人民政府申请并上报市级人民政府

审批；

（2）市级国土资源管理部门建立市级规划预留指标使用台账，项

目建设使用预留指标后及时核销登记，确保预留指标使用真实合理。

西安市土地利用总体规划（2006-2020 年）调整完善方案十二、环境影响评价

57

十二、环境影响评价

根据《规划环境影响评价条例》、《陕西省人民政府办公厅关于进

一步做好规划环境影响评价工作的通知》（2005 年 9 月 15 日），就本次

西安市规划调整完善开展环境影响评价。

（一）土地利用布局调整评价

1、评价方法

土地利用布局调整环境影响评价主要采用叠图法结合定性评价法

进行。

本次规划调整完善遵循“总体稳定、局部微调”原则，中心城区内

增加了基本农田保护面积，增加的基本农田可形成城市开发的实体边

界，防止中心城区“摊大饼”式发展，其农业种植面积的保留可对城市

生态环境产生一定的改善作用；减少了的建设用地布局，可减少对农

用地的占用，由新增建设占用农用地而产生的生态环境负面影响能得

到一定程度的抑制。中心城区外，核减了南部秦岭山区生态脆弱区耕

地、基本农田保护面积，增加了林地面积，能有效保持水土、涵养水

源、改善区域环境；增加河道行洪安全控制范围内水域用地面积，确

保了生态保护用地需求。

2、评价结果

规划布局调整完善后，大部分建设用地位于适宜建设的生态不敏

感区，建设用地管制分区要求能够提高公众对生态环境的保护意识，

有助于减缓土地被利用时带来的生态环境问题，有利于在实施土地利


58

用总体规划时，加强对其负面影响的控制，实现土地资源的可持续利

用。

（二）土地利用结构调整评价

1、评价方法

采用生态服务价值法。生态系统服务价值法即是通过计算不同年

份各类用地面积的变化，估算生态系统服务价值的变化，从而预测和

评价土地利用规模和结构调整对生态环境可能造成的影响。

在谢高地的中国陆地生态系统服务价值当量因子表基础上，依据

西安市具体情况对单位面积农田自然粮食产量的经济价值对其各当量

作相应修正：即以西安市 2009-2014 年平均粮食产量 5800.42 千克/公顷

为该区基准单产，粮食单价按2009-2014年西安市粮食均价2.3元/千克；

考虑到在没有人力投入的情况下，自然生态系统提供的经济价值是现

有单位面积农田食物生产经济价值的 1/7，得出西安市单位面积农田自

然粮食产量的经济价值为 1905.85 元/公顷·年。在计算过程中，园地取

林地和草地两者的平均值，建设用地参考 Costanza 等学者的方法，不

估算其生态价值，得出西安市各类土地价值当量（见表 13-1）及生态

价值系数（见表 13-2）。

根据西安市实际情况，将全市生态用地分为耕地、园地、林地、

草地、水域（包含西安市变更调查地类中的河流水面、湖泊水面、水

库水面、坑塘水面、内陆滩涂）、难利用的土地（包含西安市变更地类

中的盐碱地、沼泽地、沙地、裸地）六种类型。


59

2、评价结果

（1）2015-2020 年（调整后）土地利用生态服务价值增加

2014 年全市土地利用生态系统价值为 2590328 万元，2020 年（调

整后）为 2690352 万元，西安市规划期内总的生态服务价值呈上升趋

势，生态服务价值年增加 100024 万元，规划中对土地利用结构所作的

调整提高了土地利用生态系统的服务价值，有益于全市土地的可持续

利用。

（2）调整前后 2020 年土地利用生态服务价值增加

调整前，2020 年全市土地利用生态服务价值 2522836 万元，调整

后，2020 年全市土地利用生态服务价值 2690352 万元，调整前后增加

167516 万元，规划调整完善成果的实施将会促使全市生态环境逐渐转

优。

规划调整前后土地利用生态服务价值变化见表 13-3。

西安市土地利用总体规划（2006-2020 年）调整完善方案十三、保障措施

60

十三、保障措施

（一）加强规划实施管理制度建设

1、制定可操作性强的配套制度

依据《土地管理法》等法律法规，修改完善《西安市土地利用总

体规划实施管理办法》、《西安市耕地和基本农田保护责任制考核办法》

等制度。制定规划实施的管理程序、实施效果评价、监督管理、规划

调整以及违反规划的强制处理等具体规定，保证土地利用总体规划的

顺利实施。

2、建立土地执法监督机制

建立国土、司法、纪检、监察、审计等部门联合办案制度。完善

市、县、镇、村土地执法监察网络，全面开展土地动态巡查，形成执

法快速反应机制。建立土地违法案件报告制度，加强执法监察工作考

核，强化对土地执法行为的监督，建立违法责任追究制和土地违法立

案标准，严肃惩处土地违法违规行为。

（二）加强规划实施的行政管理

1、建立规划实施管理目标责任制

市、区（县）、镇（街道）政府主要领导要把土地利用总体规划实

施管理纳入政府日常工作的重要位置，将规划实施责任纳入领导目标

责任体系，建立土地管理部门责任制和岗位责任制。在土地规划的实

施管理中，将规划目标和职权责任逐级按部门分解、落实到岗，确保

规划付诸实施。


61

2、建立规划协调机制

建立部门间规划协调机制。做好城市总体规划、交通规划、水利

规划、生态环境规划等各专项规划与土地利用总体规划的衔接。各专

项规划的用地规模、布局、结构和时序等均要符合土地利用总体规划。

建立上下级规划协调机制，妥善解决规划实施中出现的问题。

3、严格土地用途管制

按照用途管制规则，严格控制农用地尤其是耕地转为建设用地，

实施野外踏勘论证制度，切实发挥规划空间管制对土地利用的统筹管

控能力。

（三）加强规划实施的经济调控机制

1、完善耕地保护政策

加大对耕地保护的资金支持，建立以耕地开垦费、新增建设用地

有偿使用费、土地出让金、土地闲置费、土地复垦费等为主的耕地开

垦专项基金和基本农田保护与建设专项基金。建立耕地特别是基本农

田保护补偿、激励基金，强化永久基本农田特殊保护，统筹做好永久

基本农田激励性保护工作。对违规违法占用耕地的单位和个人，重点

问责，在经济上予以重罚，罚收资金专项用于耕地保护和土地开发利

用。鼓励集体、个人进行土地整治工作，并给予资金扶持和优惠政策。

2、健全土地节约集约利用调节机制

严格落实经营性土地使用权招标、拍卖、挂牌制度，严格执行耕

地占用税率、耕地开垦费、征地补偿费、新增建设用地有偿使用费、


62

城镇土地使用税等标准，运用价格机制抑制多占、滥占和浪费土地。

落实闲置土地收费和收回制度，实行盘活闲置土地税收优惠政策。

（四）提升规划管理的科技水平

1、建立土地规划管理信息系统

利用“3S”技术建立市、区（县）、乡（镇、街道）土地规划实施管

理系统，借助规划信息系统的动态分析、监测、预警功能，及时掌握

土地利用动态变化情况，实现“天上看、网上管、地上查”。建立土地

规划基础数据信息共享平台，提高规划信息服务水平。

2、加强国土队伍建设

加强市、区（县）、乡（镇、街道）土地管理人员队伍建设，鼓励

在岗人员参加短期培训、专业进修，提高土地管理者的专业技术水平。

（五）建立规划实施的社会监督机制

1、健全规划公众参与制度

公开规划内容和有关法规政策，公开工作制度和办事程序，公开

审批和审查用地结果、规划调整修改情况、违法用地及处理结果，明

确公众参与规划的权利、责任、义务。建立公众参与的协调和公众意

见反馈制度，确保规划编制、实施的透明度，便于公众、社会监督。

2、健全规划实施监督机制

把人大监督、行政执法监督、权利监督、司法监督、新闻监督与

舆论、公众监督相结合，建立有效的规划实施监督工作机制。

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西安市土地利用总体规 划西安市土地利用总体规划（2006-2020 年）调整完善方案 一、总体要求 1 一、总体要求 （一）调整目的 为认真贯彻党中央、国务院对国土资源工作的新要求，统筹推进

西安市土地利用总体规划西安市土地利用总体规划（2006-2020 年）调整完善方案一、总体要求 1 一、总体要求（一）调整目的为认真贯彻党中央、国务院对国土资源工作的新要求，统筹推进