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ÉTAT DES LIEUX ACTUEL DE LA TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES ET DE LA PARTICIPATION EN RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE DU CONGO
État d’avancement et priorités de réforme
ÉTAT DES LIEUX ACTUEL DE LA TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES ET DE LA PARTICIPATION EN RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE DU CONGO
État d’avancement et priorités de réforme
Mars 2017
L’Initiative africaine concertée sur la réforme budgétaire (CABRI) est un réseau professionnel de hauts fonctionnaires du budget de ministères africains des Finances et/ou de la Planification. L’objectif principal de CABRI est de promouvoir une gestion efficiente et efficace des finances publiques en Afrique. Le réseau, en particulier, cherche à : • Soutenir les hauts fonctionnaires du budget dans la gestion des systèmes de finances publiques en élaborant des approches,
procédures et pratiques appropriées ; • Faire progresser le développement des États membres en renforçant les capacités et en encourageant la formation et la
recherche dans le domaine de la gestion des finances publiques ; et, • Élaborer et promouvoir des positions africaines communes sur les questions associées au budget qui revêtent un intérêt
pour l’Afrique.
Pour tout renseignement sur l’Initiative africaine concertée sur la réforme budgétaire, ou pour obtenir des exemplaires de cette publication, veuillez contacter : CABRI Secrétariat PostNet Suite 217Private Bag X 06 Highveld Park 0169 Afrique du Sud
Courriel : [email protected] www.cabri-sbo.org
Ce rapport est publié dans le cadre d’un programme conjoint avec le Partenariat budgétaire international. L’expert principal, Sofiane Fakhfakh, aimerait particulièrement remercier Daouda Bayili et Mustapha Doukouré pour leurs précieuses contributions à ce rapport.
Production by COMPRESS.dsl | www.compressdsl.com
TABLE DES MATIÈRES
Remerciements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . iv
Acronymes et abréviations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v
Résumé . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . vi
1. Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
Objectifs de la présente revue et méthodologie adoptée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
Définition de la transparence des finances publiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
Définition de la participation aux finances publiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
2. Transparence et participation dans le contexte de la réforme des finances publiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
La stratégique de réforme des finances publiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
Les contours du plan stratégique de réforme des finances publiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
Les défis inhérents à la mise en œuvre du PSRFP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
3. Transparence des finances publiques et de la participation citoyenne : état des lieux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
État des lieux selon les standards de l’IBP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
Du point de vue de la transparence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
Du point de vue de la participation citoyenne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
Facteurs clés du succès . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
État des lieux à la lumière des bonnes pratiques en matière de GFP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
Les dépenses exécutées selon les procédures d’urgence (exceptionnelles) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
Le niveau des opérations extrabudgétaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
Les fichiers et les dépenses de personnel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
Gouvernance du secteur des industries extractives . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Contrôle et surveillance des finances publiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
4. Transparence des finances publiques et de la participation : actions et recommandations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
Mise en œuvre des recommandations et actions formulées en 2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
Actions et recommandations issues de la revue de 2016 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
Les actions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
Les recommandations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
Annexes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
iv ÉTAT DES LIEUX ACTUEL DE LA TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES ET DE LA PARTICIPATION EN RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE DU CONGO
REMERCIEMENTSCe rapport est le résultat d’un projet commun, entrepris par l’Initiative africaine concertée sur la réforme budgétaire (CABRI), et le Comité d’Orientation de la Réforme des Finances publiques (COREF), du ministère des Finances de la République démocratique du Congo. La recherche qui a été conduite par une équipe pilotée par M. Sofiane Fakhfakh expert principal incluait M. Daouda Bayili de l’Initiative de renforcement du budget de l’Institut ODI (Budget Strengthening Initiative – Overseas Development Institute ou BSI-ODI) et M. Moustapha Doukouré du Secrétariat de CABRI. Par ailleurs, Mme Fiona Davis de l’équipe BSI-ODI a apporté des contributions spécifiques et a formulé des observations particulières sur l’approche et la méthodologie adoptées.
L’équipe aimerait remercier le gouvernement de la République démocratique du Congo et tout particulièrement M. Raymond NDUDI PFUTI, Secrétaire général au Budget, ainsi que M. IZEMENGA NSAA NSAA Ernest Président de la Cour
de Comptes, M. Jean Luc MUTOKAMBALI, Président de la commission ECOFIN à l’Assemblée nationale, M. BATUBENGA MBAYI Victor, Chef de service à l’Inspection générale des finances, Mme Colette MATA NGOSENGANYA, Directrice de la préparation et du suivi budgétaire, M. Jean-Serge BIKORO BWALANDE, Coordonnateur de la Cellule de mise en œuvre de la réforme de l’Administration publique (CMRAP) au Ministère de la fonction publique, pour leur participation, leur excellent soutien et leurs efforts de coordination.
De vifs remerciements sont aussi adressés au ministère du Budget, à l’Union européenne, à la Banque mondiale, au ministère britannique du développement international (DFID), à la Banque africaine de développement (BAD), à l’Agence française de développement (AFD) ainsi qu’aux organisations de la société civile et tout particulièrement au Réseau Gouvernance économique et Démocratie (REGED), et à l’Observatoire de la dépense publique (ODEP).
État d’avancement et priorités de réforme v
ACRONYMES ET ABRÉVIATIONSAFD Agence française de développementARMP Autorité de Régulation des Marché PublicsBCC Banque centrale du CongoBAD Banque africaine de développementCABRI Initiative africaine concertée sur la réforme budgétaireCBMT Cadre budgétaire à moyen termeCEMAC Communauté économique et monétaire de l’Afrique centraleCOREF Comité d’orientation de la réforme des finances publiquesCSP Conseil supérieur du portefeuilleDAF Direction administrative et financièreDAO Dossier d’appel d’offresDEP Directions des études et de planificationDFID Department For International Development (Ministère britannique du développement internationalDGDA Direction générale des douanes et accisesDGI Direction générale des impôtsDGRAD Direction générale des recettes administrativesDPB Direction de la programmation et budgétisationDPSB Direction de la préparation et du suivi du budgetDRGC Direction de réédition générale des comptesEBO Enquête sur le budget ouvertECOFIN Commission économie et finances (Assemblée nationale et Sénat)ESB États de suivi budgétaireETD Entités territoriales décentraliséesFMI Fonds monétaire internationalGFP Gestion des finances publiquesIBO (OBI) Indice sur le budget ouvert (Open Budget Index)IBP Partenariat budgétaire internationalIGF Inspection générale des financesINTOSAI Organisation internationale des Institutions supérieures de contrôle des finances publiquesITIE Initiative de transparence dans les industries extractives LOFIP Loi relative aux finances publiquesODEP Observatoire de la dépense publiqueONG Organisations non gouvernementalesOSC Organisations de la société civilePBAG Programmation budgétaire des actions du gouvernementPEFA Programme Dépenses publiques et responsabilité financière (ou Initiative relative aux dépenses publiques et
à la responsabilité financière)PEMFAR Revue de la gestion des dépenses publiques et de la responsabilisation financièrePGAI Plateforme de gestion de l’aide et de l’investissementPIP Programme d’investissements publicsPNSD Plan national stratégique de développementPNUD Programme des Nations Unies pour le développementPSRFP Plan stratégique de réforme des finances publiquesREGED Réseau gouvernance économique et démocratieRELF Rapport d’exécution de la loi des financesRGCP Règlement général sur la comptabilité publiqueRDC République démocratique du CongoSFP Statistiques des finances publiques
vi ÉTAT DES LIEUX ACTUEL DE LA TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES ET DE LA PARTICIPATION EN RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE DU CONGO
RÉSUMÉUne équipe de revue de l’Initiative africaine concertée sur la réforme budgétaire a travaillé à Kinshasa, en République démocratique du Congo (RDC) en octobre 2016 pour analyser l’état actuel de la transparence des finances publiques et de la participation citoyenne et son évolution depuis la dernière revue conjointe organisée en 2013. L’équipe de revue a centré son travail sur l’examen de l’évolution depuis la dernière revue, sur l’identification des moteurs expliquant cette évolution et sur la proposition de nouvelles actions qui permettraient de promouvoir davantage la transparence et la participation dans le cadre des réformes en cours de mis en œuvre.
L’équipe de revue a noté une évolution positive en matière de transparence et de participation au fil du temps, et cette évolution est bien visible dans le classement de la RDC dans la dernière Enquête sur le budget ouvert (EBO) du Partenariat budgétaire international (IBP). Malgré cette évolution, la RDC demeure dans le groupe des pays qui donne un accès limité aux documents budgétaires et offre très peu d’opportunités de participation.
Il est bien clair que les autorités sont de plus en plus favorables à promouvoir la transparence et démontrent de réelles prédispositions pour offrir aux organisations de la société civile (OSC) plus d’opportunités de participation. Le Comité d’orientation de la réforme des finances publiques (COREF), unité centrale de pilotage des réformes des finances publiques, et derrière lequel s’aligne un nombre de partenaires techniques et financiers, met tout en œuvre pour implémenter les actions nécessaires à la promotion de la transparence et de la participation.
Cet effort est soutenu également par la communauté des partenaires qui n’hésite pas à mettre à la disposition des OSC et des autorités les moyens pour encourager les initiatives dans ce domaine. Ces initiatives sont portées par des OSC de plus en plus nombreuses, qui ont besoin de s’organiser davantage, d’harmoniser leurs approches et méthodologies avec les partenaires et les pouvoirs publics.
Il est clair que, suite entre autres aux plaidoyers de la société civile la RDC a fait, aux regards des standards de l’EBO, un bond significatif en ce qui concerne le nombre
des documents produits et mis à la disposition du public, mais cette évolution doit être soutenue par :
• La production et la publication des documents non encore produits dont les rapports de milieu d’année ;
• L’amélioration progressive du contenu de certains documents produits et publiés ; et
• La régularité dans la production et/ou la publication des documents comme c’est le cas des rapports d’audit qui sont produits mais non encore publiés ;
Au-delà de la production et/ou de la publication des documents budgétaires, la transparence est ici évaluée aussi à travers l’analyse de gestion des finances publiques en RDC à la lumière des bonnes pratiques observées à l’échelle internationale en faisant ressortir les principales faiblesses qui impacteraient négativement la transparence. En effet, plusieurs faiblesses ont été relevées, des faiblesses qui ont un impact direct ou indirect sur la transparence des finances publiques. Ces faiblesses concernent (i) le volume des dépenses exécutées selon les procédures exceptionnelles, (ii) le volume des opération extrabudgétaires, (iii) la non exhaustivité et la complétude des données sur la paie et sur le personnel de l’État, (iv) la gouvernance du secteur des industries extractives, et enfin (v) le contrôle et la surveillance des finances publiques.
Dans le but d’améliorer l’état de la transparence et de la participation en RDC en général, la mission a formulé un certain nombre d’actions et de recommandations compte tenu des recommandations d’ores et déjà formulées lors de la revue de 2013 ; un tableau en annexe présente l’état des lieux détaillé de mise en œuvre des recommandations formulées en 2013, identifie les obstacles et propose des solutions pour contourner les obstacles inhérents à leur mise en œuvre.
En 2013, les recommandations concernent surtout les autorités qui ont été destinataires, ces recommandations ont été orientées vers les autorités et sont de leurs responsabilités.
La mission de revue de 2016 note que les aspects institutionnels de la Société Civile (structure des OSC,
État d’avancement et priorités de réforme vii
RÉSUMÉ
organisation, projet de développement, évolution, etc.) demeurent d’une importance capitale vu le rôle que ses organisations sont en train et sont appelés à jouer. C’est pour cette raison que des améliorations sont attendues à très court terme, tout au plus tard dans les 2 ou 3 prochaines années :
• La préparation et la validation d’une charte de transparence et d’éthique en matière des finances publiques afin de promouvoir les valeurs de la bonne gouvernance et de gouvernance ouverte ;
• La mise au point et la validation, de la part des OSC, d’une vision, de valeurs, d’une mission, et d’une stratégie et d’un plan d’actions qui tracent leur projet de développement en concertation avec toutes les parties prenantes ;
• La réflexion sur le financement des OSC ;
• La mise en place d’un programme d’appui à la société civile et d’une unité de gestion dudit programme ;
• La création et la mise en ligne d’une plateforme dédiée à la SC congolaise (en commençant par celle agissant dans le domaine de la gouvernance) à l’instar d’autres pays ;
Le renforcement institutionnel des OSC constitue est une étape nécessaire pour institutionnaliser certains progrès faits dans les domaines de la transparence et de la participation, et pour préparer ces organisations à jouer un rôle de plus en plus important. C’est pour cette raison que l’essentiel des actions formulées
ci-après, qui sont d’ailleurs complémentaires aux actions formulées lors de la revue de 2013, sont orientées vers le renforcement des OSC en RDC, ceci ne peut être rendu possible sans la contribution de l’ensemble des parties prenantes à savoir les OSC elles-mêmes, les autorités et les partenaires au développement.
Les actions concrètes formulées dans ce rapport sont accompagnées de quelques recommandations qui permettraient de promouvoir davantage la transparence des finances publiques et d’améliorer le score de la RDC dans la prochaine EBO. Il est, en effet, préconisé de :
• Veiller à assurer la production et la publication de manière régulière, systématique, et dans les temps des documents budgétaires ;
• Procéder à l’adaptation du format des documents pour les rendre compatibles avec normes et standards requis par l’IBP ;
• Responsabiliser les institutions qui seraient chargées de la publication des documents qu’elles produisent à travers la signature d’un arrêté conjoint qui précisant les responsabilités et les délais de production et de publication des documents budgétaires ;
En ce qui concerne la participation, la mission recommande d’accroitre les opportunités de participation citoyenne et ceci le long du cycle budgétaire notamment dans la phase de suivi et évaluation de l’exécution du budget.
2 ÉTAT DES LIEUX ACTUEL DE LA TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES ET DE LA PARTICIPATION EN RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE DU CONGO
1. INTRODUCTION
Pendant la 47ème Assemblée annuelle de la Banque africaine de développement (BAD) en 2012, les Ministres des Finances et les Gouverneurs des banques centrales des pays membres ont approuvé une déclaration politique sur la bonne gouvernance financière publique. Suite à cette déclaration, l’Initiative africaine concertée sur la réforme budgétaire (CABRI) et le Partenariat budgétaire international (IBP) ont lancé un programme conjoint de trois ans, qui implique les pays participant à CABRI, en vue de respecter les engagements que ces pays ont pris pour améliorer la transparence des finances publiques.
INITIATIVE DU BUDGET OUVERT
L’Indice sur le budget ouvert classe les pays selon l’accessibilité du public aux documents budgétaires. Il s’appuie sur une étude détaillée et systématique des pratiques en vigueur réalisée par des experts locaux. L’indice mesure l’accessibilité des documents budgétaires principaux, le volume d’informations qu’ils contiennent et les délais de diffusion afin de fournir des renseignements fiables sur le degré d’engagement de chaque pays en faveur de la transparence et de la responsabilité budgétaires.
.
Dans le cadre de ce programme conjoint, le gouvernement de la République démocratique du Congo (RDC) a lancé en 2013 une revue effectuée par CABRI et l’IBP sur la transparence des finances publiques en RDC. La revue avait pour objectifs :
• L’identification des lacunes en matière de transparence et de participation par rapport aux normes reconnues ;
• L’appréciation du degré d’urgence dans le traitement des problèmes identifiés ;
• L’appréciation du degré de facilité avec laquelle ces problèmes peuvent être traités compte-tenu des systèmes de gouvernance financière existants ; et,
• Les décisions concernant les mesures prioritaires qu’il convient de prendre à court et à moyen terme, en prenant en compte les appréciations précitées.
OBJECTIFS DE LA PRÉSENTE REVUE ET MÉTHODOLOGIE ADOPTÉE
Le résultat principal escompté de la revue était la formulation de recommandations concrètes et pratiques de réforme qui identifient à la fois ce qui est important et ce qui est possible de faire dans le domaine de la participation et de la transparence, en tenant compte du contexte global des réformes.
Trois ans après la revue de 2013, CABRI tient à examiner les progrès accomplis par la RDC dans ces domaines et de soutenir le gouvernement pour développer les prochaines étapes de réformes.
La revue de 2016 vise également à identifier les lacunes persistantes en matière de transparence et de participation. La revue se penche également sur l’évaluation des actions de réformes menées et leurs moteurs, en rapport avec les mesures prioritaires définies à l’occasion de la revue de 2013.
Enfin, et partant du constat donné dans la mise en œuvre des recommandations de 2013, la revue donnera des éléments prospectifs en fournissant le cas échéant des recommandations complémentaires pour l’amélioration de la transparence des finances publiques et de la participation citoyenne en RDC.
La revue s’est déroulée en trois phases :
Une phase de recherche dans le pays, caractérisée par un travail sur la documentation, sur les données recueillies et par des entrevues réalisées avec les parties prenantes. Cette phase a permis à l’équipe d’entreprendre l’analyse contextuelle des progrès accomplis par la RDC dans le domaine de la transparence et de la participation en général et par rapport à la matrice élaborée en 2013.
La phase de l’organisation d’un atelier dans le pays a permis à l’équipe de revue de restituer aux différentes parties prenantes les principales conclusions et recommandations, et à dialoguer avec les fonctionnaires et de convenir de domaines d’actions qui peuvent provoquer le changement et donner l’élan nécessaire pour résoudre les problèmes identifiés dans le cadre d’une approche itérative. Les conclusions, l’analyse et les points de réflexion rassemblés lors de la phase de recherche ont servi comme base de discussion à l’atelier.
État d’avancement et priorités de réforme 3
1. INTRODUCTION
La dernière phase est celle de rédaction du rapport de revue. La rédaction se fait sur la base des résultats de la recherche dans le pays et des échanges qui ont eu lieu lors de l’atelier. Le rapport de revue résume les informations recueillies au cours de ces deux phases. Il détermine aussi les domaines de réformes prioritaires et les mesures à effet rapide. Il précise enfin le niveau d’importance accordé aux domaines identifiés de réformes, le type d’interventions possibles et des acteurs chargés de la mise en œuvre.
Le projet de rapport final a été partagé au sein de l’équipe de revue mais aussi avec les homologues dans l’administration congolaise pour tout commentaire ou toute suggestion.
Le cadre analytique utilisé à l’occasion de cette revue est celui développé par CABRI et IBP. Ce cadre a servi de base à la revue de 2013, il est centré sur des lignes directrices qui permettent d’évaluer de la manière la plus complète le statut de la transparence budgétaire et de la participation en RDC et d’élaborer une stratégie pour remédier aux lacunes et aux défaillances. Le cadre a été ajusté afin de mettre en avant et capturer les progrès réalisés en RDC depuis 2013 notamment en matière de transparence et qui n’ont pu être reflétés dans le classement de la dernière EBO.
Définition de la transparence des finances publiquesLa transparence se définit comme
« le degré d’ouverture qui concerne les intentions, la formulation et la mise en œuvre des politiques suivies. La transparence budgétaire se définit comme le fait de faire pleinement connaître, en temps opportun et de façon systématique, l’ensemble des informations budgétaires. » (OCDE, 2002)
Elle est par ailleurs définie comme étant :
« le degré d’observation dont les citoyens peuvent se prévaloir à l’égard des stratégies et des décisions fiscales et budgétaires du gouvernement, et de leurs résultats. Par cela, nous entendons, l’accès facile et rapide à des informations fiables, exhaustives, dans les délais, compréhensibles et comparables sur les intentions de politique budgétaire, les comptes du secteur public et les prévisions. » (Fölscher & Gay, 2012)
Il ressort de cette dernière définition que la transparence des finances publiques est appréciée selon deux aspects fondamentaux qui sont :
1. La disponibilité de données budgétaires exhaustives concernant les politiques et les résultats budgétaires à chaque étape du cycle budgétaire ; et,
2. La qualité des informations disponibles au regard de la fiabilité, de l’accessibilité, de leur caractère global, compréhensible et exhaustif, et du respect des délais ;
Les bonnes pratiques observées à l’échelle internationale en la matière, notamment celles de l’OCDE et de l’Initiative mondiale sur la transparence budgétaire (GIFT1), ajoutent à ces éléments la notion d’une documentation standard requise qui devrait être disponible tout au long du processus budgétaire, et soulignent que la transparence et l’accès aux informations doivent avoir un fondement légal.
Afin de guider ses activités, la revue s’est inspirée de ces bonnes pratiques sur la transparence des finances publiques et de la participation, et du cadre de l’Enquête sur le Budget Ouvert (EBO2) de l’IBP. Ce cadre requiert l’accès du public à huit documents clés à des étapes précises de décision et d’examen tout au long du cycle budgétaire et détermine des paramètres de l’information (financière) qui doivent être transmis à travers chacun des documents en vue d’atteindre ces objectifs de transparence des finances publiques. Au-delà de la vérification de la production et de la publication des documents, l’équipe de revue a donné une importance particulière à la qualité et à l’exhaustivité de l’information produite dans ces documents, à la régularité de la production et de la publication des dits documents, et enfin à d’autres aspects de transparence liés à la crédibilité du budget.
Définition de la participation aux finances publiques
« La participation citoyenne peut se définir comme un processus d’engagement obligatoire ou volontaire de personnes ordinaires, agissant seules ou au sein d’une organisation, en vue
1 Global Initiative for fiscal transparency (Initiative mondiale sur la transparence budgétaire) : un réseau mondial qui facilite le dialogue entre les gouvernements, les organisations de la société civile, le secteur privé et d’autres parties prenantes pour trouver et partager des solutions aux défis en matière de transparence et de participation financière.
2 EBO : Enquête sur le budget ouvert (Open Budget Survey ou OBS).
4 ÉTAT DES LIEUX ACTUEL DE LA TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES ET DE LA PARTICIPATION EN RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE DU CONGO
1. INTRODUCTION
d’influer sur une décision portant sur des choix significatifs qui toucheront leur communauté. Cette participation peut avoir lieu ou non dans un cadre institutionnalisé et être organisée sous l’initiative des membres de la société civile (recours collectif, manifestation, comités de citoyens) ou des décideurs (ré- férendum, commission parlementaire, médiation). » (André, Martin & Lanmarfankpotin, 2012)
Les bonnes pratiques en matière de la participation du public commandent que la transparence doit être accompagnée d’opportunités significatives pour la société civile et pour les citoyens de participer activement à la prise de décision et au suivi budgétaire, ainsi que d’une surveillance indépendante et institutionnalisée.
Compte tenu du manque de normes en la matière, l’IBP a développé six principes de base qui serviront de référence pour l’appréciation de la participation citoyenne tout au long du cycle budgétaire. Ces principes sont :
1. La participation doit se produire tout au long du processus budgétaire ;
2. La participation doit se produire avec l’ensemble des autorités gouvernementales à tous les niveaux ;
3. La participation doit avoir une base juridique ;
4. Les objectifs de la participation du public doivent être communiqués à l’avance ;
5. Il convient de mettre en œuvre plusieurs mécanismes de participation du public ;
6. Il convient de fournir au public une rétroaction sur sa participation ;
La participation peut prendre plusieurs formes (information, consultation, concertation et collaboration) et doit intervenir tout au long du processus budgétaire (préparation, suivi de l’exécution, et présentation de rapports financiers). Des canaux multiples de participation des citoyens doivent être ouverts et mis en œuvre, et les citoyens doivent obtenir en retour du gouvernement des commentaires sur leurs observations et recommandations.
6 ÉTAT DES LIEUX ACTUEL DE LA TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES ET DE LA PARTICIPATION EN RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE DU CONGO
2. TRANSPARENCE ET PARTICIPATION DANS LE CONTEXTE DE LA RÉFORME DES FINANCES PUBLIQUES
Le système de gestion des finances publiques de la RDC a fait l’objet d’études diagnostiques réalisées avec l’appui des partenaires techniques et financiers. Ces études ont permis d’identifier des faiblesses importantes parmi lesquelles le manque de crédibilité du budget, l’absence de cohérence entre le budget et la stratégie nationale de développement, les mauvaises procédures budgétaires, l’inefficacité du dispositif de contrôle des finances publiques, etc.
LA STRATÉGIQUE DE RÉFORME DES FINANCES PUBLIQUES
En réponse aux conclusions et recommandations de ces études, le Gouvernement a entamé un processus de réformes pour le renforcement de la gestion des finances publiques pour en améliorer durablement la transparence, la fiabilité et l’efficacité en adoptant le 31 mars 2010 le Plan stratégique de réforme des finances publiques (PSRFP)
LE CADRE PERMANENT DE CONCERTATION ET DE SUIVI DES RÉFORMES DES FINANCES PUBLIQUES
Sous l’impulsion du gouvernement et des partenaires techniques et financiers, il a été mis en place en septembre 2012 un cadre permanent de concertation et de suivi des réformes des finances publiques.
Ce cadre offre un espace de dialogue entre le gouvernement, les partenaires au développement, la société civile et le secteur privé, pour aborder de façon coordonnée et efficace les différentes problématiques de la réforme des finances publiques dont le socle est la LOFIP. Il offre un espace des discussions et de compromis sur les options majeures de la LOFIP.
Les contours du plan stratégique de réforme des finances publiquesLe PSRFP est structuré en cinq axes : (i) la réforme budgétaire ; (ii) la réforme fiscale et de l’Administration fiscale ; (iii) l’amélioration de la gestion de la dépense publique ; (iv) la réforme de la comptabilité et de la gestion de la trésorerie et (v) le renforcement du dispositif de contrôle des finances publiques. Ce plan a inscrit la transparence parmi les principes directeurs de la réforme.
Pour assurer une mise en œuvre harmonieuse de la réforme, le Gouvernement a pris des dispositions
institutionnelles appropriées notamment la mise en place d’une structure chargée d’assurer le pilotage, la coordination et le suivi de la mise en œuvre de la stratégie, le Comité d’orientation de la réforme des finances publiques, COREF en sigle.
Dans le souci de renforcer le pilotage de la réforme des finances publiques, il est apparu nécessaire d’adjoindre au COREF une haute instance de décision et d’arbitrage au niveau politique. Le Gouvernement de la République et les PTF ont mis en place une instance politique d’orientation stratégique par la signature en septembre 2012 d’un protocole d’accord créant le Cadre permanent de concertation et de suivi des réformes des finances publiques.
La traduction concrète du PSRFP dans le droit positif congolais a été l’adoption de la loi n° 11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques (LOFIP). La LOFIP est une loi ambitieuse qui vise à ancrer la RDC dans les normes et standards internationaux de gestion des finances publiques et à instaurer une nouvelle culture de gestion, non seulement des finances publiques mais aussi de la gestion publique de façon générale, notamment la gestion axée sur les résultats (GAR).
La LOFIP fixe les principes fondamentaux de la gouvernance dont le principe de légalité, le principe de sincérité, et le principe de redevabilité. Elle accroît le pouvoir d’initiative du Parlement en matière financière en plus de la possibilité qui lui est ouverte de pouvoir ajuster, dans certaines limites, les objectifs des politiques publiques visées par le gouvernement. Elle institue au profit du parlement, les moyens d’un véritable contrôle de l’exécution du budget ainsi que son évaluation.
La LOFIP consacre non seulement la transparence financière, la lisibilité des budgets et des comptes publics mais aussi la rationalisation, l’efficacité et la performance de la gestion des deniers publics. Elle marque l’adhésion claire et nette de la RDC aux normes et aux bonnes pratiques internationales. Cette ambition implique une gestion des finances publiques dans laquelle l’action des pouvoirs publics s’inspire et est conforme aux bonnes pratiques reconnues comme telles.
La mise en œuvre de la LOFIP est tributaire de plusieurs défis qui ont trait particulièrement au renforcement du consensus politique et technique
État d’avancement et priorités de réforme 7
2. TRANSPARENCE ET PARTICIPATION DANS LE CONTEXTE DE LA RÉFORME DES FINANCES PUBLIQUES
autour des réformes, la transparence des informations, et l’opérationnalisation du cadre permanent de concertation et de suivi des réformes des finances publiques.
Outre l’adoption de la LOFIP, le Gouvernement a entrepris plusieurs actions qui ont un impact direct ou indirect sur la transparence, ces actions sont les suivantes :
Concernant le volet recettes et notamment les recettes provenant des ressources naturelles, le Gouvernement a entrepris des actions susceptibles d’améliorer le dialogue entre les Administrations Financières et les entreprises du secteur des mines et des hydrocarbures notamment l’organisation d’ateliers regroupant les Entreprises minières et les Administrations Financières à Kinshasa et à Lubumbashi.
En matière de réforme de la gestion de la dépense publique, les autorités ont entamés (i) la rationalisation du processus de paie des agents et fonctionnaires de l’État renforcé par l’opération de bancarisation des salaires qui a permis au Gouvernement d’avoir une maitrise des effectifs et de l’enveloppe salariale ; (ii) la révision du manuel des procédures et du circuit de la dépense publique ; (iii) Le renforcement de la gestion des marchés publics à travers une séparation nette des fonctions de passation et de contrôle des marchés publics qui, précédemment étaient concentrées au sein d’un seul organe (Conseil des Adjudications) ; et (iv) le renforcement du système de gestion de la dette par l’élaboration d’une stratégie de la dette à moyen et long terme, et la poursuite de la révision du cadre légal et réglementaire de la gestion de la dette publique ;
S’agissant de la réforme du système comptable et gestion de la trésorerie, deux aspects de réforme ont été retenus par le Gouvernement à savoir l’amélioration du réseau comptable et de la tenue de la comptabilité publique ainsi que l’amélioration de la gestion de la trésorerie.
En matière de renforcement du dispositif contrôle des finances publiques, le renforcement des capacités de des organes de contrôle et la révision des cadres juridique et institutionnel de l’Inspection générale des finances (IGF) et la Cour des comptes.
Le Gouvernement projette de continuer la réforme des finances publiques selon les dispositions de la LOFIP
et l’une des principales actions des réformes va porter sur la révision des cadres organiques des ministères à travers la mise en place des Directions Administratives et Financières (DAF) pour amorcer le processus de déconcentration de l’ordonnancement en faveur des ministères sectoriels, et la mise en place progressive de la gestion axée sur les résultats.
Les défis inhérents à la mise en œuvre du PSRFPPlusieurs défis se posent dans la mise en œuvre du PSRFP dont les principaux sont d’ordre politique, technique et financier. En effet, concernant le cadre juridique régissant les finances publiques certains textes « adoptés » techniquement sont en attente de « validation » politique (c’est le cas notamment de la loi organique sur la Cour des comptes et le projet de décret portant création de la Direction générale du Trésor et de la Comptabilité publique).
Par ailleurs, les autres défis à relever ont trait aux moyens donnés aux ministères techniques pour exécuter le budget de l’État, et aux systèmes d’information financière, aux procédures de gestion de trésorerie.
L’autre défi est de pouvoir se conformer aux bonnes pratiques régissant les finances publiques, les bonnes pratiques indiquent que :
• Selon le Manuel de statistiques des finances publiques (SFP) du FMI (2014) et outre l’administration centrale, les entités recensées dans les SFP comprennent différents échelons d’administrations publiques, responsables politiquement et dotés de leurs propres systèmes de GFP, budget et système comptable. Les entités de l’administration centrale doivent être distinctes des autres entités du secteur public, et la répartition des attributions au sein du secteur public en matière de décision et de gestion notamment entre administration centrale et collectivités territoriales doit être claire et rendue publique. À ce titre Le processus de décentralisation et la libre administration des provinces doivent être accélérés notamment en qui concerne le transfert des compétences ;
• La préparation du budget doit suivre un calendrier établi et obéir à des objectifs de politique budgétaire et macroéconomique bien définis, et l’exécution, le suivi et l’information budgétaires doivent faire l’objet de procédures claires ;
8 ÉTAT DES LIEUX ACTUEL DE LA TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES ET DE LA PARTICIPATION EN RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE DU CONGO
2. TRANSPARENCE ET PARTICIPATION DANS LE CONTEXTE DE LA RÉFORME DES FINANCES PUBLIQUES
• Les données budgétaires doivent être conformes aux normes de qualité reconnues, les activités financières doivent être soumises à des sauvegardes et à un contrôle interne effectifs ;
De point de vue managérial, les autorités doivent relever les défis liés aux capacités de gestion limitées et au manque de responsabilisation.
Le budget constitue un instrument de politique publique, et partant de cela, les travaux de budgétisation doivent être conformes aux priorités
nationales et sectorielles ; il est nécessaire de réduire autant que possible l’influence des considérations politiques dans l’allocation des crédits.
Enfin, la mise en œuvre du PSRFP est confrontée à défi d’ordre géographique lié à la taille du pays conjuguée avec l’insuffisance des moyens de communication. Cet élément a un impact sur la collecte des recettes, complique la préparation et l’exécution du budget surtout dans un contexte de décentralisation, enfin amplifie les problèmes de coordination.
10 ÉTAT DES LIEUX ACTUEL DE LA TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES ET DE LA PARTICIPATION EN RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE DU CONGO
3. TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES ET DE LA PARTICIPATION CITOYENNE : ÉTAT DES LIEUX
La transparence des finances publiques et la participation sont évaluées non seulement par rapport aux documents produits et publiés mais également par rapport aux standards et pratiques reconnus. La RDC doit relever les défis énumérés plus haut afin de mettre en place les fondements d’une gestion transparente des finances publiques.
L’analyse de la situation actuelle de la transparence et de la participation a été préparée sur la base notamment des entrevues et des documents remis par les autorités, sur la base des résultats de l’Enquête sur le Budget Ouvert de l’IBP de 2015, du rapport PEFA de 2012, du rapport PEMFAR de 2015 et enfin de l’état des lieux de mise en œuvre de la réforme des finances publiques en RDC.
Bien que la RDC ne fasse pas partie de la zone CEMAC, néanmoins, elle s’est engagée à mettre en œuvre progressivement les réformes similaires à celles prévues dans les directives de la zone et mises en œuvre dans les pays voisins.
Sur les plans légal et réglementaire, l’analyse révèle que, les dispositions régissant la transparence, ne sont pas à ce jour incluses et transposées dans le cadre juridique congolais. Malgré cette insuffisance de taille, le pays dispose d’une documentation budgétaire de plus en plus complète. Le cadre juridique régissant les finances publiques en RDC souffre également d’autres insuffisances caractérisées par le retard dans le vote de la loi organique régissant la Cour des comptes et le décret portant sur la gouvernance budgétaire, deux textes dont la mise en œuvre va avoir un impact positif sur la promotion de la transparence des finances publiques, sur la redevabilité et le contrôle des finances publiques.
ÉTAT DES LIEUX SELON LES STANDARDS DE L’IBP
Du point de vue de la transparenceLa dernière enquête sur le budget ouvert réalisée par l’IBP en 2015 a attribué à la RDC le score de 39 de l’Indice sur le budget ouvert en sigle IBO, un score bien supérieur au score de 18 enregistré en 2012. Ce score a permis à la RDC de passer du 78ème rang au 69ème rang dans le classement des pays de 2012 à 2015.
Le score obtenu est légèrement plus faible que le score moyen global qui est de 45. La RDC demeure dans le
groupe de pays qui met à la disposition du public des informations budgétaires minimales.
Malgré cet effort, le gouvernement de la RDC ne s’est pas montré constant concernant les documents qu’il a rendus publics au cours d’une année donnée, et d’une année à une autre.
Variation dans le temps de la transparence
Extensif
Significatif
Limité
Minimal
Auc ou tres peu
2008 2010 2012 2015
1
18
39
6
Source: IBP
Comparaison régionale
Moyenne globale
Mali
Bénin
Cameroun
Sénégal
Burkina FasoRépublique
démocratique du Congo
Niger
Tchad
Aucun ou très peu
Minimal Limité Significatif Extensif
5
17
39
43
43
44
45
46
45
Source: IBP
L’enquête sur le budget ouvert de l’IBP (2015) et la mission de revue de CABRI (2016) ont bien constaté cette évolution positive en matière de transparence en RDC depuis la revue de 2013, et cette évolution est soutenue par plusieurs bonnes initiatives telles que :
• La publication de certains documents budgétaires par le ministère du Budget ce qui représente une contribution significative vers une meilleure transparence, parmi ces documents on cite le budget citoyen et le rapport préalable au budget ;
• L’amélioration de l’exhaustivité du projet du budget de l’exécutif et du budget approuvé ;
État d’avancement et priorités de réforme 11
3. TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES ET DE LA PARTICIPATION CITOYENNE : ÉTAT DES LIEUX
Néanmoins, cette évolution est ralentie par le manque d’infrastructure de communication et la faible qualité des données budgétaires notamment celles contenues dans les états de suivi budgétaire (ESB), le budget citoyen, et le projet de loi de finances :
• Les ESB n’incluent pas l’exécution des recettes selon la classification économique au moins pour le premier niveau de la classification ; et ; ne présentent pas les écarts et le pourcentage d’exécution des dépenses selon toutes les classifications du budget notamment selon la classification administrative ;
• Quant au budget citoyen, il demeure trop technique, manque de graphisme et d’explication des termes techniques utilisés et n’indique pas le nom d’une personne contact à qui s’adresser en cas de besoin d’informations complémentaires ;
• Le projet de loi de finances n’inclut pas à ce jour les projections sur le moyen terme des crédits et les informations sur la dette publiques ;
Depuis 2012, le gouvernement a certes augmenté la quantité d’informations budgétaires qu’il met à la disposition du public, toutefois, il n’a pas fait de progrès en ce qui concerne le rapport de fin d’année qu’il produit mais qu’il n’a pas rendu public dans les délais impartis. Il n’a pas également produit et publié la revue de milieu d’année et le rapport d’audit :
• En ce qui concerne le rapport de fin d’année, appelé en RDC rapport de reddition des comptes. Le projet de loi portant reddition des comptes de l’année N-1 est obligatoirement produit chaque année et examiné par l’Assemblée nationale avant l’examen et le vote du projet de la loi de finances de l’année N+1. Le rapport sur la reddition des comptes produit par la Cour des comptes n’est pas systématiquement publié, de même pour ce qui est du projet de loi et de la loi portant reddition des comptes. À ce jour, il n’est pas indiqué qui a la charge de publier ces documents, et qui devrait normalement le faire. La loi portant reddition des comptes, une fois votée, est normalement devenue du domaine public à l’instar de la loi des finances.
• Pour ce qui est de la revue de milieu d’année, les autorités préparent des rapports d’exécution de la loi des finances (RELF) qu’ils présentent lors du séminaire d’orientation et qu’ils transmettent à l’assemblée nationale en accompagnement du
projet de loi de finances de l’année N+1. Même si ces rapports contiennent des explications par organisme générateur ou administration financière et par grande nature sur les écarts observés entre les prévisions et les réalisations des recettes. Des efforts restent à faire pour répondre aux exigences de l’IBO en termes de contenu. Le RELF ne compare pas les réalisations par rapport à la même période de l’année précédente, ne donne pas de prévisions sur les réalisations attendues pendant la deuxième moitié de l’année, et, ne donne pas les réalisations selon les mêmes classifications de formulation et de vote du budget (ex. selon la classification administrative pour les dépenses)
• Concernant enfin les rapports d’audit, c’est-à-dire les rapports qui devraient être produits et publiés par le Cour des comptes. Le rapport annuel de la Cour des comptes, qui doit normalement synthétiser les observations et les recommandations des rapports d’audit, n’a jamais été produit, par conséquent n’est pas accessible. Il s’agit d’une insuffisance majeure dans le domaine de la transparence. Le rapport d’audit une fois produit et publié aura certainement un effet immédiat sur le classement de la RDC lors des prochaines EBO. la production et la publication de ce document relèvent de la responsabilité de la Cour des comptes.
La production et la publication de la documentation budgétaire (comme le projet du budget de l’exécutif, le budget approuvé et les rapports en cours d’année) commence à être constante mais n’est pas encore institutionnalisée. Malgré les efforts consentis, des insuffisances sont à souligner. Il s’agit notamment de l’absence d’informations sur la performance, des projections sur le moyen terme et du lien entre le budget et les politiques sectorielles.
Par ailleurs, la mission a bien noté les actions significatives qui ont été engagées récemment pour renforcer le lien entre le budget et les politiques publiques, et par conséquent promouvoir la transparence. Ces actions concernent notamment la production d’un document fédérateur de stratégie nationale de développement (PNSD) d’un cadre budgétaire en moyen terme (CBMT) ainsi que la préparation de stratégies sectorielles et de cadres des dépenses sectorielles à moyen terme sectoriels, en faveur notamment, des ministères chargés de l’agriculture, la santé publique, le développement rural, l’enseignement primaire et secondaire et l’infrastructure. Toutefois, il convient de relever que les
12 ÉTAT DES LIEUX ACTUEL DE LA TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES ET DE LA PARTICIPATION EN RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE DU CONGO
3. TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES ET DE LA PARTICIPATION CITOYENNE : ÉTAT DES LIEUX
allocations budgétaires ne répondent pas encore aux objectifs des stratégies sectorielles.
Du point de vue de la participation citoyenneLe score de 13 sur 100 enregistré en 2015 par la RDC sur l’index produit par l’IBP, indique que le gouvernement offre peu d’opportunités au public de participer au processus budgétaire. Ce score est inférieur à la moyenne globale de 25 dans la région démontre que les opportunités de participation sont insuffisantes, et classe la RDC dans le groupe des pays qui n’offre que de très peu d’opportunités de participation citoyenne dans le processus de préparation, de formulation, du suivi de l’exécution et du reporting financier.
Comparaison régionale
Moyenne globale
Mali
Bénin
Cameroun
Sénégal
Burkina FasoRépublique
démocratique du Congo
Niger
Tchad
Aucun ou très oeu
Minimal Limité Significatif Extensif
2
4
4
10
13
13
17
29
25
Source: IBP
La mission estime que la situation3 a évolué depuis la dernière revue de l’EBO. En effet, et en plus des opportunités offertes par le pouvoir exécutif à la société civile pour participer dans la phase de préparation du budget à travers la participation aux conférences budgétaires et aux séminaires d’orientation budgétaire, le pouvoir législatif offre de son côté d’importantes opportunités de participation citoyenne notamment lors de la discussion du projet de loi sur la reddition des comptes et aussi du projet de loi de finances.
Ces opportunités sont offertes lors des réunions de la Commission ECOFIN de l’Assemblée nationale. La Cour des comptes, par contre, n’offre jusque-là aucune opportunité de participation. Les plénières des chambres du Parlement, bien qu’ouvertes, n’offrent pas au public la possibilité d’y interférer. Les OSC n’y font qu’assister et non participer.
3 Voir Annexe 3 pour plus de détail.
Il est nécessaire aussi de mettre en avant l’initiative prise pour mettre en place dans les ETD de mécanismes de participation à travers la préparation du budget participatif. Cette initiative a été entamée dans un nombre limité d’ETD et il est préconisé de promouvoir ce mécanisme de participation citoyenne au niveau des provinces et autres des collectivités territoriales.
Bien qu’il soit évident que les autorités offrent aux OSC les opportunités de participation dans la phase de préparation du budget, ces opportunités sont peu données dans les phases d’exécution et de contrôle de l’exécution de la loi de finances. Les autorités sont en train de réfléchir pour le moment sur la manière la plus adéquate pour impliquer les OSC tout au long du cycle budgétaire.
Facteurs clés du succèsBien que la RDC ne soit pas membre de la CEMAC et qu’elle bénéficie seulement de la qualité d’observateur, l’ensemble des directives prises dans le domaine des finances publiques ont constitué un moteur pour la progression dans le domaine de la transparence des finances publiques et de la participation citoyenne. La LOFIP reprend, à ce titre, la plupart des dispositions des directives CEMAC notamment en ce qui concerne la classification du budget, la perspective à moyen terme du budget, le budget programme, etc. mais pas encore les dispositions de la directive portant code de transparence4.
La mise en place du COREF et son rôle central dans la mise en œuvre des réformes des finances publiques en général et celles se rapportant à la transparence et à la participation en particulier ainsi que l’implémentation du projet PROFIT CONGO ont permis la mise en œuvre de plusieurs actions qui ont eu et auront un impact positif sur la transparence et la participation.
Nous constatons, par ailleurs, que les OSC, spécialement, Le REGED (Réseau gouvernance économique et démocratie) et l’ODEP (Observatoire de la dépense publique), ainsi que bien d’autres ont eu un rôle de premier plan dans la promotion de la transparence et de la participation. Elles ont profité des opportunités qui sont offertes pour participer aux différents rendez-vous organisés. Ceci est rendu possible parce que
4 Directive N° 06/11-UEAC-190-CM-22 relative au code de transparence et de bonne gouvernance dans la gestion des finances publiques.
État d’avancement et priorités de réforme 13
3. TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES ET DE LA PARTICIPATION CITOYENNE : ÉTAT DES LIEUX
les autorités, notamment la DPSB, ont accepté cette implication et ont démontré une prédisposition pour une plus grande ouverture et transparence.
La mission doit aussi mettre en avant le rôle joué par les différents partenaires au développement de la RDC qui, à travers leurs appuis, ont soutenus cet effort et cette volonté d’une plus grande transparence et ouverture. Les partenaires au développement5 financent, dans le cadre du projet PROFIT CONGO mais aussi dans le cadre d’autres projets, les initiatives et les actions de la société civile permettant une meilleure transparence et une plus grande participation des citoyens dans le domaine des finances publiques.
ÉTAT DES LIEUX À LA LUMIÈRE DES BONNES PRATIQUES EN MATIÈRE DE GFP
Sur un autre plan, et en dépit du progrès significatif au niveau de la publication des documents, la transparence et la participation sont évaluées aussi à travers l’analyse de gestion des finances publiques en RDC à la lumière des bonnes pratiques observées à l’échelle internationale en faisant ressortir les principales faiblesses qui impacteraient négativement la transparence.
Les considérations politiques conduisent à des situations où l’allocation des crédits contourne les instructions relatives à l’exécution de la loi des finances. Le recours aux procédures d’urgence privilégie certaines dépenses et conduit à l’éviction d’autres »Un interviewé
Les dépenses exécutées selon les procédures d’urgence (exceptionnelles)Les bonnes pratiques en matière de dépenses exécutées selon les procédures exceptionnelles (ou d’urgence) exigent que ces dernières ne dépassent pas un certain seuil fixé par la réglementation, encore que ce seuil soit faible et que les cas de recours à ce genre de procédures soient justifiés.
5 Dont l’Union européenne, la Banque mondiale et l’Agence française de développement.
Le premier constat à faire en ce qui concerne les dépenses exécutées selon les procédures d’urgence (ou exceptionnelles) c’est leur volume important. Le volume des dépenses exécutées selon les procédures d’urgence peut dépasser le seuil de 60% des dépenses totales ce qui réduit considérablement la crédibilité budgétaire et l’exhaustivité des données. Les dépenses exécutées selon les procédures d’urgence (exceptionnelles) ont connu une augmentation impressionnante ces dernières années, elles incluent non seulement les dépenses sur les programmes de désarmement et de réinsertion, les dépenses sécuritaires, mais aussi les dépenses dans d’autres secteurs comme le secteur de la santé.
Le deuxième constat est que d’autres catégories de dépenses sont éligibles aux procédures d’urgence mais ne revêtent pas le caractère urgent ou exceptionnel comme c’est le cas des transferts aux ETD.
Les critères d’éligibilité prévu par l’arrêté interministériel du 29 décembre 2008, portant création, organisation et fonctionnement d’un comité chargé de l’exécution des dépenses d’exception, n’a été que rarement respecté ; et, la procédure prévue pour l’exécution des dépenses en urgence dans la chaîne de la dépense n’a pas été rendue opérationnelle.
La transparence des finances publiques implique que toutes les recettes votées financent toutes les dépenses autorisées et ceci en tenant compte d’une certaine répartition autorisée par le pouvoir législatif. La transparence implique également que les règles régissant la gestion des dépenses publiques soient respectées.
L’exécution budgétaire consiste à s’assurer que les ressources sont utilisées conformément aux inscriptions budgétaires et mises à disposition des gestionnaires à temps, en veillant à garantir une prestation efficiente des services publics, à assurer la probité et le respect de la réglementation.
L’évolution de la conjoncture économique et socio politique et l’avancement de l’exécution des programmes et projets peuvent imposer des ajustements par rapport à la programmation initiale, mais, toute distorsion par rapport à la spécialisation des crédits du budget voté devrait nécessiter une loi de finances rectificative et ne doit pas se faire selon les procédures d’urgence ou exceptionnelles.
14 ÉTAT DES LIEUX ACTUEL DE LA TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES ET DE LA PARTICIPATION EN RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE DU CONGO
3. TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES ET DE LA PARTICIPATION CITOYENNE : ÉTAT DES LIEUX
Les ajustements faits selon les procédures d’urgence peuvent se faire et se font généralement au détriment d’autres priorités fixées par les autorités lors de la présentation du projet de loi de finances de l’année. Cette situation peut amener à des taux d’exécution du budget variables d’un ministère à un autre (certains ministères peuvent se trouver avec des taux d’exécution des dépenses avoisinant les 200% or d’autres peuvent de trouver avec des taux d’exécution inférieur à 50%).
Lors de l’utilisation des procédures d’urgences (ou exceptionnelles) les dispositions réglementaires ou législatives ne sont pas appliquées, elles sont contournées ou elles sont interprétées de manière souple en utilisant de façon extensive des dispositions réservées aux situations réellement urgentes ou exceptionnelles. Il est parfois difficile d’identifier le motif réel du recours à ces procédures. Il peut s’agir parfois de négligences administratives ou aussi d’un contournement des lourdeurs procédurales pour pouvoir exécuter le budget à temps.
L’une des conséquences du recours abusif aux procédures exceptionnelles est le non-respect des plafonds alloués par le Plan d’engagement budgétaire. Les crédits accordés, aux secteurs tels que les secteurs sociaux ou le secteur des infrastructures, par le plan d’engagement budgétaire sont déjà faibles, et malgré cela, ils ne sont pas respectés, en raison du recours aux procédures exceptionnelles. Par conséquent, les crédits accordés à ces secteurs sont faiblement ou pas du tout exécutées.
Le niveau des opérations extrabudgétaires D’un autre côté, la mission a soulevé le niveau important des opérations extrabudgétaires, un niveau qui dépasse largement 10 pour cent des dépenses et/ou des recettes totales du budget.
Le terme « opérations extrabudgétaires » correspond généralement aux transactions gouvernementales qui ne sont pas inclues dans le budget annuel ou ne font pas l’objet de reporting dans le rapport général de l’administration centrale.
Le budget et les états financiers de l’administration centrale, à savoir les lois de règlement du budget, le compte de gestion des comptables principaux, et la balance des comptes, doivent normalement retracer toutes les opérations en dépenses et en recettes
pour qu’elles soient examinées et approuvées par le législatif, et qu’il lui en soit rendu compte après la fin de l’exercice
Les opérations extrabudgétaires comprennent une grande variété de dispositions, à savoir le régime de retraite ou de sécurité sociale, les fonds discrétionnaires ou secrets. Plus récemment, les ressources publiques de l’extraction des ressources naturelles, l’aide étrangère (aide projet ou programme), les recettes des opérations de privatisation et les partenariats public-privé peuvent également être considérés comme des opérations extrabudgétaires si elles ne sont pas rapportées dans les états financiers de l’administration centrale à savoir la loi sur la reddition des comptes.
En RDC, le niveau de ces opérations non rapportées dans les états financiers de l’administration centrale à l’instar des emplois et ressources des établissements publics, et des emplois et ressources de la sécurité sociale, demeure important et ceci nuit à l’exhaustivité de l’information contenue dans la documentation budgétaire produite et publiée.
En plus, les informations sur les recettes et les dépenses liées aux projets financés par les bailleurs de fonds qui sont incluses dans les budgets, les ESB et les rapports budgétaires demeurent largement partielles (PEFA, 2012). En 2014, 67 % des dépenses financées par l’extérieur sont hors budget d’après la loi de reddition des comptes (Banque mondiale, 2012).
La Plateforme de la Gestion de l’Aide Internationale (PGAI), créée depuis près de 10 ans aujourd’hui avec pour objet de renseigner sur tous les apports extérieurs, peine à être totalement opérationnelle en raison de la disponibilité partielle des données par manque d’harmonisation entre les techniciens de la PGAI et ceux des Partenaires financiers.
Les fichiers et les dépenses de personnelUn autre élément a été soulevé par la mission, c’est celui de la non exhaustivité et la non complétude des données relatives aux fichiers du personnel et leur correspondance aux fichiers de la paie. La non exhaustivité des données sur l’effectif de la fonction publique et la difficulté de prévision précise de la masse salariale qui représente environ 40% des dépenses publiques.
Cette situation est due à l’inexistence d’un fichier unique de la paie qui comprend l’ensemble du personnel de
État d’avancement et priorités de réforme 15
3. TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES ET DE LA PARTICIPATION CITOYENNE : ÉTAT DES LIEUX
l’État, un tel fichier permettrait une maitrise des RH ainsi que la dépense publique liée à la paie.
Un projet est en cours d’implémentation actuellement et qui a pour finalité d’unifier tous les fichiers de la paie en un fichier unique, un fichier unique de référence et ceci suivant un chronogramme défini par le gouvernement, mais ce fichier n’inclut pas pour l’heure le personnel de souveraineté.
L’unification des fichiers de la paie et la bancarisation de la paie de tous les fonctionnaires de l’État permettraient dans une large mesure de maitriser l’effectif de la fonction publique et la masse salariale.
Le Gouvernement a décidé de payer les fonctionnaires de l’État par voie bancaire. Les banques impliquées dans cette opération vont améliorer la transparence et transmettre les données sur les paiements effectifs et les reliquats éventuels de la paie. Cette mesure initiée depuis 2011 devrait faciliter l’ajustement des états de paie et la maitrise des effectifs et de la masse salariale.
Le total du personnel bancarisé à ce jour dépasse le 650.000 agents et fonctionnaires, soit un taux de bancarisation d’environ 65%, l’objectif étant d’atteindre les 100%. Il reste donc à bancariser un peu plus de 350.000 agents et fonctionnaires6.
Gouvernance du secteur des industries extractivesL’amélioration de la gouvernance et l’information dans le secteur des industries extractives demeure un défi à relever en particulier la gouvernance des entreprises publiques opérant dans le secteur minier.
Certaines entreprises bénéficiant de royalties qui devraient être versés au Trésor, continuent de céder des actifs sans appel d’offre et sans prendre en compte les dispositions d’un décret ad hoc adopté par le gouvernement. Le processus de transformation d’entreprises publiques en sociétés commerciales, notamment le processus de vente des actifs, doit être étroitement surveillé par les autorités.
Les autorités devraient s’inspirer des meilleures pratiques internationales en la matière afin de s’attaquer à l’exploitation illégale des ressources
6 Données issues des entretiens.
naturelles mais aussi pour mener à bien la révision des codes minier et des hydrocarbures.
Au cours des trois dernières années, des efforts ont été déployés par les autorités pour améliorer la gouvernance et la transparence dans le secteur des industries extractives. Actuellement, presque tous les contrats signés par le gouvernement dans les secteurs pétrolier, minier et forestier sont désormais accessibles au public.
Le pays a repris part à l’Initiative de transparence dans les industries extractives (ITIE) et publie dans ce cadre des rapports réguliers sur les recettes tirées des ressources naturelles. Il doit toutefois accomplir des efforts supplémentaires en vue d’assurer un processus de mise en concurrence abouti pour l’attribution des contrats miniers, pétroliers et forestiers.
Contrôle et surveillance des finances publiquesLe contrôle et la surveillance externes des finances publiques sont de la responsabilité du Parlement (Assemblée nationale et Sénat) et de la Cour des comptes. La qualité du contrôle et de la surveillance externes est indispensable pour que le législatif et le juridictionnel soient informés de la façon dont l’exécutif a exécuté l’autorisation qu’il lui a été donnée, et pour qu’il soit rendu compte au citoyen de l’emploi des fonds publics.
Pour que le Parlement et la Cour des comptes soient en mesure d’apprécier l’exécution du budget et l’emploi efficace des fonds publics, il est indispensable que ces deux institutions disposent d’un pouvoir étendu pour l’examen des rapports de l’exécutif.
Pour ce qui est du Parlement, et selon la Constitution, le projet de loi de finances de l’année est déposé par le Gouvernement sur le bureau de l’Assemblée nationale au plus tard le 15 septembre de chaque année. Dans la mesure où, par ailleurs, la Constitution dispose que la deuxième session s’ouvre le 15 septembre et se clôture le 15 décembre, les députés disposent d’un délai de quatre-vingt-dix jours pour l’examen du projet de loi de finances. Celui-ci doit être précédé du vote de la loi de reddition de la gestion précédente. Ces dernières années, les délais de dépôt du projet de loi de finances n’ont pas été respectés et les discussions se sont déroulées en séance extraordinaire.
En matière d’examen du projet de loi de finances, le Sénat n’intervient qu’en deuxième lecture, par exception
16 ÉTAT DES LIEUX ACTUEL DE LA TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES ET DE LA PARTICIPATION EN RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE DU CONGO
3. TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES ET DE LA PARTICIPATION CITOYENNE : ÉTAT DES LIEUX
à la disposition de la Constitution qui dispose que les projets de loi sont déposés sur le bureau de l’une ou l’autre des Chambres. Toutefois, s’agissant de la loi de finances, le projet est impérativement déposé sur le Bureau de l’Assemblée nationale.
L’examen de l’Assemblée nationale de la loi de finances porte sur le détail des recettes et des dépenses. L’Assemblée nationale procède fréquemment par amendement au projet de loi de finances à un accroissement des dépenses compensé par un accroissement des prévisions de recettes. Or ces prévisions de recettes, telles que votées dans la loi de finances, se révèlent au final peu réalistes avec des taux d’exécution très faibles et en constante diminution.
S’agissant du contrôle exercé par le Parlement, et afin de renforcer le contrôle exercé et le rendre plus efficace, un manuel des procédures d’examen des lois de finances a été produit et validé par les deux commissions ECOFIN. Ce manuel, qui devrait constituer un appendice des règlements intérieurs des deux chambres du parlement, présente de manière claire et précise, les processus et l’ensemble des formalités à accomplir par le Parlement pour un meilleur suivi de l’action du pouvoir exécutif.
En ce qui concerne la Cour des comptes, sa compétence est fixée par la Constitution. La Cour des comptes relève de l’Assemblée nationale, elle contrôle dans les conditions fixées par la loi, la gestion des finances de l’État, des biens publics ainsi que les comptes des provinces, des ETD ainsi que les organismes publics.
La Cour des comptes de la RDC n’a pas changé depuis 2006 et ne dispose pas, à ce jour, d’une véritable loi organique qui l’érige en une véritable Institution Suprême de Contrôle, indépendante, au sens de l’INTOSAI (Organisation internationale des Institutions supérieures de contrôle des finances publiques), organisation dont elle est membre.
La Cour des comptes n’a pas les moyens de contrôler plus de 50% des dépenses totales. Elle est contrainte, vu le sous-effectif en termes de magistrats, de se limiter à seulement quelques catégories de dépenses jugées à risque. Ainsi, la Cour a contrôlé les marchés publics sur une période de trois mois, et les dépenses PPTE sur une période de quatre ans et demi. Elle a également contrôlé un certain nombre d’entreprises publiques. La Cour n’a pas les moyens d’exercer le contrôle juridictionnel des comptables, ce qui serait un moyen de contrôler une grande partie de la dépense.
Dans l’objectif d’affermir et de conforter le rôle de la Cour des comptes, il est nécessaire d’examiner et de voter la proposition de loi organique portant organisation, composition et fonctionnement de la Cour des comptes qui a été déjà initiée et introduite à l’Assemblée nationale. Cette proposition de loi consacre l’indépendance de cette institution et son autonomie administrative et financière. Il renforce son rôle en matière de contrôle des finances publiques et d’évaluation des politiques publiques, en lui confiant entre autres la mission de certification des comptes de l’État.
18 ÉTAT DES LIEUX ACTUEL DE LA TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES ET DE LA PARTICIPATION EN RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE DU CONGO
4. TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES ET DE LA PARTICIPATION : ACTIONS ET RECOMMANDATIONS
Les actions et recommandations formulées ici se basent sur les recommandations formulées en 2013 et dont la mise en œuvre est en cours.
MISE EN ŒUVRE DES RECOMMANDATIONS ET ACTIONS FORMULÉES EN 2013
Les recommandations et les actions de la mission de revue de 2013 se divisent en trois catégories, des recommandations et des actions transversales, des recommandations et des actions qui concernent la transparence et des recommandations et des actions qui concernent la participation7.
Nous présentons ici l’appréciation globale de la mise en œuvre des recommandations et des actions proposées par la mission de revue de 2013, le détail de la mise en œuvre desdites actions et recommandations sera présenté en annexes.
En ce qui concerne les recommandations transversales, les actions qui ont été, et/ou continuent à être, mises en œuvre consistent principalement à :
• L’amélioration de la compréhension commune de la transparence et la participation ;
• L’élaboration du projet de décret sur la gouvernance budgétaire qui constituerait le cadre juridique de la transparence et de la participation est en cours de préparation ;
• L’inclusion dans le projet de décret susvisé des dispositions relatives à la transparence et à la participation citoyenne rappelées par la présente mission notamment la compréhension commune des notions de transparence et de participation citoyenne, l’implication de la société civile dans les dispositifs de suivi et d’évaluation des projets, la formalisation des cadres de dénonciation de la société civile) ;
En ce qui concerne les recommandations relatives à la transparence, les actions concernent :
• L’interconnexion (en cours) de toutes les directions de la chaine de dépense pour faciliter la production de l’information sur les dépenses en vue de leur
7 Voir détail de mise en œuvre de recommandations en annexe.
publication, et le déploiement d’efforts afin de respecter le plus possible le calendrier budgétaire ;
• La publication du PBAG au plus tard 1 mois avant le dépôt du projet de loi de finances de l’année et soumis en même temps que le projet de loi au Gouvernement et sitôt adopté, transmis en même temps que les autres documents au Parlement ;
Par contre la mission a constaté qu’aucune mission interne ou externe n’a analysé comme recommandé, le contenu actuel des documents clés par rapport aux standards d’exhaustivité exigés par l’IBP pour voir le cas échéant comment les améliorer. En plus, et dans les provinces, la publication des documents budgétaires se fait sur supports physiques et en nombre limité, en raison de problème de logistique et de moyens financiers.
En ce qui concerne, enfin, les recommandations relatives à la participation, la mission constate que :
• Les OSC participent de plus en plus au processus d’élaboration du budget ;
• Des analyses budgétaires sont produites par les OSC qui ont assisté aux réunions.
• Les OSC, constituées dans des groupes thématiques, participent aux activités des secteurs les concernant (ex : Finances publiques, Santé, Éducation, Approche genre) ;
• Les OSC assistent, au niveau provincial, certaines séances des Commissions ECOFIN et des plénières des assemblées provinciales. Dans certaines ETD elles jouent un certain rôle dans le processus budgétaire dans le cadre du budget participatif.
La principale faiblesse non corrigée reste la participation au suivi de l’exécution budgétaire, à travers l’exploitation des données d’exécution et la production de rapports d’analyse. Il en est de même de l’intégration de la société civile dans les dispositifs de suivi et d’évaluation des projets sur le terrain.
Plusieurs des recommandations de 2013 concernent le renforcement du rôle de la société civile, notamment :
• Renforcer la capacité de la société civile (y compris les médias) à tous les niveaux, dans la maitrise de la législation financière, l’analyse budgétaire,
État d’avancement et priorités de réforme 19
4. TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES ET DE LA PARTICIPATION : ACTIONS ET RECOMMANDATIONS
l’exploitation des rapports, le contrôle, l’exécution, et l’évaluation
• Impliquer la société civile dans les travaux de planification et de l’élaboration des projets de budget sectoriels
• Intégrer la société civile dans les dispositifs de suivi et d’évaluation des projets sur le terrain
• Intégrer la société civile dans l’élaboration des projets de plan d’actions et des textes de lois au niveau du COREF
• Souligner l’utilité du Cadre de Concertation de la Société Civile, qui a été mis en place, pour avoir des interlocuteurs organisés et permanents
L’équipe conclut que seulement certaines actions et recommandations ont été réellement mises en œuvre, une part importante de ces actions et recommandations sont en cours d’être mises en œuvre. L’équipe de revue souligne la nécessité de démultiplier les efforts afin de continuer la mise en œuvre de ces actions notamment :
• L’amélioration de l’exhaustivité des documents fournis en analysant le contenu actuel des documents clés par rapport aux standards d’exhaustivité exigés par l’IBP ;
• L’implication de la société civile dans les travaux de planification et de l’élaboration des projets de budget sectoriels ;
• Le respect de l’agenda de préparation du budget afin d’avoir du temps pour faire participer les citoyens et respecter les échéances légales ;
• La production et la publication d’un rapport en milieu d’année conforme aux prescrits des standards internationaux ;
• L’intégration de la société civile dans les dispositifs de suivi et d’évaluation des projets sur le terrain ;
• La publication systématique et dans les délais prescrits du rapport de fin d’année ;
• La publication des résultats des actions (rapport d’activité) de l’IGF
Ces recommandations et actions, postulent l’importance
capitale pour la promotion de la transparence et de la participation citoyenne.
ACTIONS ET RECOMMANDATIONS ISSUES DE LA REVUE DE 2016
Les actions8 et les recommandations décrites ci-après ont fait l’objet d’une présentation, d’une discussion et d’une validation lors de l’atelier de restitution incluant l’ensemble des parties prenantes et organisé à la fin de la mission de terrain.
Les actions La plupart des actions proposées par la mission de revue de 2016 sont orientées vers la consolidation des acquis de la société civile et la préparation de ces organisations aux nouvelles étapes à franchir dans la promotion de la transparence et la participation. Ces recommandations s’inscrivent dans la continuité des recommandations de 2013 et visent à doter la RDC d’OSC plus professionnelles, plus responsables agissant dans le cadre des règles d’éthique et d’intégrité.
Action 1 : Préparation et validation d’une charte de transparence et d’éthique en matière des finances publiques afin de promouvoir les valeurs de la bonne gouvernance et de gouvernance ouverte.
Cette Charte cherchera à réunir les obligations et devoirs des parties prenantes en matière de finances publiques, et à établir une liste, non exhaustive, des normes de comportement attendues des acteurs en matière de transparence et de participation.
La charte permet d’expliciter davantage les définitions de la transparence et de la participation, de partager ces définitions de manière très large, de définir les pratiques fondamentales ayant trait à la transparence et à la participation, à organiser l’accès à l’information, et à l’organisation de l’examen des informations sur les finances publiques. Elle permet aussi d’expliciter d’autres concepts liés et contenus dans le projet de décret sur la gouvernance, et définir les modalités pratiques de mise en œuvre.
Cette charte permet d’expliciter les piliers et les principes de la transparence et de la participation, d’organiser les rapports entre les différents acteurs et définir les règles
8 Voir détail des actions en annexe.
20 ÉTAT DES LIEUX ACTUEL DE LA TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES ET DE LA PARTICIPATION EN RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE DU CONGO
4. TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES ET DE LA PARTICIPATION : ACTIONS ET RECOMMANDATIONS
de bonne conduite et d’éthique en matière d’accès à l’information et à la participation citoyenne.
Action 2 : Mise au point et validation, de la part de chaque OSC, de sa vision, de ses valeurs, de sa mission, de sa stratégie et d’un plan d’actions qui tracent son projet de développement en concertation avec toutes les parties prenantes.
Si une personne rêve, c’est juste un rêve ; mais si plusieurs rêvent ensemble, c’est le début de quelque chose de nouveau »Un proverbe brésilien
À l’état où les OSC9 sont actuellement, chacune d’elles devrait définir son organisation, son ossature, sa stratégie et un plan de développement à moyen et long terme. Dans le cadre d’un projet de développement des OSC, il est nécessaire que chacune d’elles dispose d’une vision. Le fait de fixer et de communiquer une vision permet de définir des objectifs communs, de coordonner les efforts de chacun et augmente les chances de réalisation de ces objectifs. Une vision lance un défi, simplifie la prise de décision, motive, donne une direction, aide à faire des choix, etc.
Les OSC doivent en plus disposer d’une mission, une mission qui identifie qui fait quoi, pour qui, pourquoi et comment ? C’est quelque chose de profondément identitaire et mobilisateur. Cela représente la raison d’être intemporelle de l’organisation et fonde son image. Les valeurs sont un concept central dans la vie publique, ce sont des principes auxquels doivent se conformer les manières d’être et d’agir, ces principes étant ceux que les OSC reconnaissent comme idéales et qui rendent désirables et estimables les êtres ou les conduites auxquelles elles sont attribuées.
La vision, la mission et les valeurs doivent conduire les OSC dans l’élaboration de leur stratégie et plan d’action de développement, de professionnalisation et d’affranchissement.
La vision, la mission, les valeurs, la stratégie et le plan d’action de développement des OSC doivent être discutés, débattus et puis validés par celles-ci et enfin concrétisés.
9 Nous désignons par OSC, celles qui opèrent dans le domaine de la gouvernance en général et des finances publiques en particulier.
Action 3 : Engager la réflexion sur le financement des OSC.
Le financement constitue le moteur de développement de tout projet, toute entité ou tout groupe. Sans le financement nul ne peut avancer dans ses projets et ses programmes.
Les OSC en RDC manquent de moyens et ne disposent pas d’une assise financière leur permettant de financer leurs actions et activités. Elles dépendent dans une large mesure du financement des autorités et des partenaires au développement. Elles ne sont pas en mesure de générer des ressources issues de leurs actions et activités, et les entreprises privées ne financent pas de telles organisations.
Par ailleurs, la RDC ne peut pas se prévaloir d’OSC « solides » si ces dernières ne peuvent pas générer les ressources nécessaires au financement de leurs activités et de leurs projets, d’où la nécessite d’engager la réflexion sur le financement des OSC.
Cette réflexion doit être engagée avec l’ensemble des parties prenantes notamment avec le Gouvernement et les partenaires au développement afin d’arrêter le cadre juridique du financement qui va régir le financement des OSC et d’identifier la manière et les instruments (accréditations, critères minimaux, contrats objectifs, etc.) qui permettraient aux OSC d’avoir accès aux lignes de financements gouvernementaux ou multinationaux.
Cette réflexion sur le financement des OSC doit aussi aboutir à la fixation des critères de performance exigés pour accéder à certains types de financement mais aussi à déterminer la nature et le plafond du financement à octroyer compte tenu des activités, des actions, de l’organisation, des produits, etc.
Dans la perspective de pérennisation, ce financement devrait intégrer l’impératif du perfectionnement de la professionnalisation des membres des OSC, de façon à y constituer une expertise capable d’autofinancer l’OSC.
Action 4 : Mise en place d’un programme d’appui à la société civile et d’une unité de gestion dudit programme.
Ce programme est à mettre en place et à financer par les partenaires au développement. Afin contribuer à
État d’avancement et priorités de réforme 21
4. TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES ET DE LA PARTICIPATION : ACTIONS ET RECOMMANDATIONS
la professionnalisation des OSC, à créer un espace et un cadre de concertation et de dialogue inter-OSC, à apporter un conseil et des services aux OSC, et à favoriser la création et l’organisation des OSC.
Ce programme, qui est financé dans beaucoup de pays par l’Union européenne, vise à renforcer la contribution effective de la société civile au développement socio-économique du pays, à contribuer au renforcement des capacités des OSC et leurs partenaires nationaux à travers l’ouverture d’espaces de dialogue et d’apprentissage collectif. Il permet de promouvoir la construction de confiance entre les acteurs publics et les OSC autour d’une vision partagée du développement et à travers l’analyse conjointe d’expériences et de bonnes pratiques.
Dans le cadre de la réalisation de cette action, une discussion est à mener entre gouvernement et partenaires afin de discuter des voies et moyens de mettre en place d’un tel programme, d’arrêter son budget, sa structure de gestion, etc.
Action 5 : Création et mise en ligne d’une plateforme dédiée à la SC congolaise (en commençant par celle agissant dans le domaine de la gouvernance) à l’instar d’autres pays.
Cette plateforme à créer est une plateforme associative, interactive et participative qui réunit les OSC congolaises dans un même espace facilitant ainsi leur mise en réseau, l’accès à l’information et le partage des opportunités. Cette plateforme doit cibler les OSC et les partenaires techniques et financiers sur tout le territoire congolais, d’autres partenaires nationaux peuvent appuyer cette plateforme sous différentes formes.
La plateforme, qui doit être mise en ligne, est appelée à promouvoir les OSC en RDC en coopération avec d’autres acteurs qui partagent cette vocation. La mise en place d’une plateforme vise à instaurer une société à travers laquelle les acteurs non étatiques (OSC, secteur privé, etc.) participent à des processus de dialogue avec le gouvernement pour la définition, la mise en œuvre et le suivi-évaluation des projets et programmes et des politiques publiques en RDC. Elle permettra de renforcer les OSC en matière de
capacités d’élaboration, d’influence des décisions, de mise en œuvre et d’évaluation des programmes et des politiques de publiques.
La plateforme pourrait devenir une organisation incontournable sur les problématiques relatives à la promotion et au renforcement des capacités de la Société civile ; et pourrait développer des pôles d’expertises internes et externes et mettre en œuvre les stratégies, actions, méthodologies et outils les plus performants et innovants.
Les recommandationsSur le plan de la transparence, et en ce qui concerne la production et la publication des documents budgétaires, il est recommandé de :
• Veiller à assurer la production et la publication de manière régulière, systématique, et dans les délais prescrits des documents budgétaires ;
• Procéder à l’adaptation du format des documents aux normes et standards requis par l’IBP ;
• Responsabiliser les institutions qui seraient chargées de la publication des documents qu’elles produisent à travers la signature d’un arrêté conjoint précisant les responsabilités et les délais de production et de publication des documents budgétaires ;
Sur le plan de la participation, il est recommandé de
• Promouvoir, en général la participation citoyenne tout au long du cycle budgétaire. Cette participation doit être organisée et son cadre arrêté.
Les opportunités de participation doivent être convenues en commun accord avec le gouvernement en particulier et un échange permanent doit être maintenu pour promouvoir ces opportunités. Pour ce faire, il est nécessaire de :
• Rendre régulières les réunions du cadre de concertation et inclure les questions relatives à la transparence et la participation comme étant un point permanent à l’ordre du jour de ses réunions ;
• Diversifier les mécanismes de transparence et de participation.
22 ÉTAT DES LIEUX ACTUEL DE LA TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES ET DE LA PARTICIPATION EN RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE DU CONGO
APPENDICES
Annexe 1 : État de mise en œuvre des recommandations formulées en 2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
Annexe 2 : Actions 2016 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
Annexe 3 : Recommandations 2016 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
Annexe 4 : Priorisation des actions et recommandations 2016 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
Annexe 5 : Planning d’implémentation des actions et des recommandations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
Annexe 6 : Production et publication des documents budgétaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
Annexe 7 : Production et publication des documents : observations de l’équipe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
Annexe 8 : État de mise en œuvre des six principes de participation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
Annexe 9 : Institutions rencontrées . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
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État d’avancement et priorités de réforme 25
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15.
26 ÉTAT DES LIEUX ACTUEL DE LA TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES ET DE LA PARTICIPATION EN RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE DU CONGO
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APPENDICES
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28 ÉTAT DES LIEUX ACTUEL DE LA TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES ET DE LA PARTICIPATION EN RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE DU CONGO
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––
30 ÉTAT DES LIEUX ACTUEL DE LA TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES ET DE LA PARTICIPATION EN RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE DU CONGO
APPENDICES
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État d’avancement et priorités de réforme 31
APPENDICES
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32 ÉTAT DES LIEUX ACTUEL DE LA TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES ET DE LA PARTICIPATION EN RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE DU CONGO
APPENDICES
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État d’avancement et priorités de réforme 33
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40 ÉTAT DES LIEUX ACTUEL DE LA TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES ET DE LA PARTICIPATION EN RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE DU CONGO
APPENDICES
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État d’avancement et priorités de réforme 41
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42 ÉTAT DES LIEUX ACTUEL DE LA TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES ET DE LA PARTICIPATION EN RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE DU CONGO
APPENDICES
Annexe 9 : Institutions rencontrées
GouvernementInspection générale des finances
Comité d’orientation de la réforme des finances publiques
Direction de la préparation et du suivi budgétaire
Direction du trésor et de l’ordonnancement
Direction de la paie
Direction du contrôle budgétaire
Plateforme de gestion de l’aide et des investissements
ParlementECOFIN Assemblée nationale
ECOFIN Sénat
Cour des comptes
Organisations de la société civileODEP (Observatoire de la dépense publique)
REGED (Réseau Gouvernance économique et Démocratie)
Partenaires au développementUnion européenne
Banque mondiale
Banque africaine de développement
Agence française de développement
DFID (ministère britannique du Développement international)
État d’avancement et priorités de réforme 43
BIBLIOGRAPHIE
André P, avec Martin P & Lanmarfankpotin G (2012) Citizen participation. Dans Côté L & Savard J-F (eds) Encyclopedic dictionary of public administration.
Banque mondiale (2012) Revue de la gestion des dépenses publiques et de la responsabilisation financière, accroître l’efficacité et l’efficience du secteur public pour promouvoir la croissance et le développement. Volume 1
CABRI (Initiative africaine concertée sur la réforme budgétaire) (2014) Transparence des finances publiques et participation en RDC, état d’avancement et priorités de réforme. Pretoria : CABRI
Circulaire Nº 003/CAB/ME/MIN.BUDGET/2016 du 18 juin 2016, contenant les instructions relatives à l’élaboration du
Budget de l’État de l’exercice.
Fölscher A & Gay E (2012) Transparence des finances publiques et participation en Afrique. Rapport d’activité.
Pretoria : CABRI.
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IBP (2012b) Enquête sur le budget ouvert 2012 : République démocratique du Congo. Washington DC : RDC, IBP.
IBP (2015a) Enquête sur le budget ouvert 2015. Washington DC : IBP.
IBP (2015b) Enquête sur le budget ouvert 2015 : République démocratique du Congo. Washington DC : RDC, IBP.
Ministère du Budget (2013) Stratégie budgétaire de la mandature et trajectoire des finances publiques 2012–2016,
juillet.
Ministère des Finances (2013) Stratégie cadre de la mise en œuvre de la loi N°11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques, mars.
Ministère des Finances (2016a) Chantiers des réformes 2016 et perspectives 2016, août.
Ministère des Finances (2016b), État des lieux de la réforme des finances publiques en RDC, mai.
OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques) (2002) Les meilleures pratiques de la transparence budgétaire. Paris : OECD.
ODEP (Observatoire de la dépense publique) & REGED (2016) Analyse du projet de loi de finances pour l’exercice 2016,
novembre 2016.
PEFA (2012) Évaluation de la gestion des finances publiques de la RDC selon la méthodologie PEFA.
Plan stratégique de réforme des finances publiques, 2010.
REGED (Réseau gouvernance économique et démocratie) (2014) Rapport d’analyse du projet de loi de finances 2015 des organisations de la société civile.
Williams G & Ghonda E (2012) L’économie politique de la gestion des finances publiques en République démocratique du Congo. Brighton : The Policy Practice.
BIBLIOGRAPHIE