EUROPSKI STANDARDI REGULACIJE SLUBI OD OPEG INTERESA:

(Kvazi)nezavisna regulacijska tijela u izgradnji modernog kapitalizma

Ivan Kopri* Anamarija Musa**

Vedran ulabi***

Iza suvremene europske sintagme o prijelazu s drave drave javnih slubi, odnosno socijalne drave na dravu stratega i regulatora koja se ponovo okree radu i poduzimanju krije se novi europski model kapitalizma. iri se prostor djelovanja trinih zakonitosti. Ranije irok javni sektor, sveprisutna javna uprava i jaka drava doivljavaju korjenite promjene. Javni je sektor podvrgnut masovnoj privatizaciji i kontroliranoj liberalizaciji. U javnoj se upravi stvaraju nove institucije nezavisne od izvrne vlasti i dravne uprave sa zadatkom regulacije i kontrole novih sektora trita koji nastaju u podruju ranijih javnih slubi, tj. slubi od opeg interesa. U tom dalekosenom drutvenom pothvatu naziru se elementi specifinog novog europskog modela kapitalizma. U radu se analiziraju europska regulacija slubi od opeg interesa te regulacijske agencije (prednosti, rizici, usporedba europskih i amerikih agencija, poloaj u sustavu diobe vlasti, zatita prava poduzetnika i potroaa, uloga u novom modelu europskog kapitalizma). Rad se teorijski temelji u neo-institucionalnoj teoriji, teoriji tranzicije te teoriji europeizacije.

Kljune rijei: slube od opeg interesa, regulacija, nezavisna regulacijska tijela, europeizacija, novi europski model kapitalizma, liberalizacija, javna uprava

1.Uvod#

Iza suvremene europske sintagme o prijelazu s drave pruatelja javnih usluga,

drave javnih slubi, Keynesijanske drave-vlasnika, odnosno socijalne drave (L'Etat

Providence, welfare state) na dravu stratega i regulatora koja se ponovo okree radu i

* Prof. dr. sc. Ivan Kopri, redoviti profesor i predstojnik Katedre za upravnu znanost Pravnog

fakulteta Sveuilita u Zagrebu, Trg m. Tita 14, 10000 Zagreb, Hrvatska, e-mail: ivan.kopric@pravo.hr ** Mr. sc. Anamarija Musa, asistentica na Katedri za upravnu znanost Pravnog fakulteta

Sveuilita u Zagrebu, e-mail: anamariamusa@yahoo.com *** Mr. sc. Vedran ulabi, asistent na Katedri za upravnu znanost Pravnog fakulteta Sveuilita u

Zagrebu, e-mail: vedran.dulabic@pravo.hr # Rad je prezentiran na na meunarodnoj konferenciji Annales Pilar 2008: Hrvatski kapitalizam i

socijalna integracija u Zagrebu, 24. travnja 2008., u organizaciji Instituta drutvenih znanosti Ivo Pilar iz Zagreba i Zaklade Konrad Adenauer.

poduzimanju (L'Etat Stratege, workfare state, regulatory state) krije novi europski model

kapitalizma. Karakteriziraju ga irenje prostora djelovanja trinih zakonitosti i izgradnja

nove institucionalne infrastrukture reguliranog trita.

Zbog takvog razvoja ranije irok javni sektor, sveprisutna javna uprava i jaka

drava doivljavaju korjenite promjene. Javni je sektor podvrgnut masovnoj privatizaciji

i kontroliranoj liberalizaciji. U javnoj se upravi stvaraju nove institucije nezavisne od

izvrne vlasti i dravne uprave sa zadatkom regulacije i kontrole novih sektora trita

(Bugari, 2004). U tom dalekosenom drutvenom pothvatu naziru se elementi

specifinog novog europskog modela kapitalizma. Uz znaajne nacionalne posebnosti,

tijela Europske unije nastoje voditi zajedniku europsku politiku u tom podruju ranijih

javnih slubi odnosno slubi od opeg interesa.

Svojim policy i pravnim dokumentima (Bijela knjiga; Direktiva Bolkenstein)

Europska unija nastoji harmonizirati politiku u tom podruju. Slube od opeg interesa

obuhvaaju slube od opeg gospodarskog interesa i negospodarske (nekomercijalne)

slube. Meu prvima su one koje se pruaju putem velikih sustava ili mrene industrije

(telekomunikacije, potanska sluba, opskrba elektrinom energijom te plinom, kao i

razliite vrste prometa), kao i opskrba vodom, upravljanje otpadom, i brojne druge.

Slube od opeg gospodarskog interesa koje se graanima pruaju putem velikih

sustava podvrgnute su temeljnim naelima za slube od opeg gospodarskog interesa

(univerzalnost, kontinuitet, kvaliteta, prihvatljivost cijena, zatita potroaa), zatim

posebnoj, sektorskoj regulaciji za pojedine od tih slubi, kao i, supsidijarno, opim

pravilima o unutarnjem tritu, trinom natjecanju i dravnim potporama. Osiguranju

posebnog pravnog reima i moguem institucionalnom rjeenju brojnih novih

regulacijskih, upravnih, pravnih, tehnikih i drugih pitanja tih slubi slue regulacijske

agencije. One pored regulacijskih imaju i nadzorne ovlasti te ovlasti odluivanja u

konkretnim sluajevima (v. i Pirnat, 2004).

Europske regulacijske agencije i druga tijela razvile su se po uzoru na nezavisne

regulacijske komisije i agencije u SAD. Regulacijska djelatnost na razini Europske unije

jaa: umjesto etiri regulacijske agencije koliko ih je Unija imala 1992. sada ih je gotovo

trideset. Vei dio djelatnosti europskih agencija odvija se suradnjom s njihovim

pandanima u dravama lanicama. Brojna nova regulacijska tijela osnivaju se i u

njezinim lanicama. Osnivanje i jaanje njihovog kapaciteta predstavlja sastavni dio

procesa europeizacije i u Hrvatskoj.

Novi fenomeni u dinaminom podruju slubi od opeg gospodarskog interesa

mogu se razumjeti i objasniti temeljem neo-institucionalne teorije te na njoj razvijene

teorije europeizacije, ali uz doprinos teorije tranzicije. Proces europeizacije nacionalnih

javnih uprava prelama se naime s procesom post-socijalistike tranzicije na europskom

istoku i jugoistoku. Zemlje tog podruja ne samo da nastoje izgraditi viestranake

demokratske politike sustave i funkcionirajue trite, nego se nastoje uklopiti u okvir

Europske unije kao neke vrste zatitne opne koja titi od najopasnijih posljedica

globalizacije1.

Postoje razliite varijante teorije post-socijalistike tranzicije2. Ona se moe

promatrati kao sloena sustavna transformacija u bivim socijalistikim zemljama,

razliita od ranijih prijelaza prema demokratskom politikom sustavu u junoj Europi

(panjolska, Portugal), Latinskoj Americi i drugim dijelovima svijeta. Ono to ju

razlikuje od drugih jest irina obuhvata promjena. Dok su ranije tranzicije bile usmjerene

samo na politiki sustav, ova, post-socijalistika tranzicija je ira, obuhvatnija i sloenija:

ona mijenja i ekonomski sustav, ali i gotovo sve druge aspekte drutvenog ivota. Ona je

promjena itavog drutvenog sustava.

Neo-institucionalizam je vrlo rairen, premda ne i sasvim jedinstveni teorijski

okvir za prouavanje drutvenih pojava (v. npr. u Mareti, 2007: 9-41). On upuuje na

vanost normi i institucija za razumijevanje i analizu3. Nove se institucije razvijaju na

temeljima ili razvalinama starih, ljudi ih grade po tradiciji ili pak uei od drugih,

oponaajui i slijedei mode, one se izvoze i ire, pri emu pokazuju svoju snagu i

razvijaju specifine naine preivljavanja, razvijaju se u fazama, itd.. iri drutveni

kontekst nesumnjivo je vaan kao polje ili kontekst koji ograniava ili, naprotiv, povoljno

1 Christensen i Lgreid koriste tri grupe teorija za prouavanje agencija: one koje polaze od

racionalno-ekonomske perspektive (teorija javnog interesa, interesnih grupa, te odnosa principala i agenta), one koje su zasnovane na organizacijsko-strukturnoj perspektivi (ograniena racionalnost) te one koje se oslanjaju na iroku institucionalnu perspektivu (kulturalna teorija, i slino) (2005).

2 Mareti je identificirala osam razliitih shvaanja, no zasigurno bi ih se moglo nai i vie. Mareti, 2005: 7-48.

3 institucije i pravila su vana. Pravila i razumijevanja uokviruju miljenje, oblikuju ponaanje i ograniavaju tumaenje March i Olsen, 1995: 31.

djeluje na mogunosti razvoja odreenog tipa institucija. Drugim rijeima: za analizu

institucija vano su, ali ne i dovoljno polazite norme i pravna regulacija. Analiza pravne

regulacije mora se dograditi analizom ireg drutvenog konteksta, ukljuujui i tradiciju i

povijest institucija, da bi se moglo doi do znanstveno prihvatljivog i relevantnog

tumaenja, u ovom sluaju, regulacijskih agencija. S druge strane, pravna regulacija i

odreeni tip institucija utjeu na druge pojave u drutvu, imaju odreene uinke te ih je

mogue promatrati i kao relativno nezavisnu varijablu. Tako se u ovom radu promatra

europska regulacija slubi od opeg interesa ona, skupa s nizom drugih,

intervenirajuih varijabli, utjee na stvaranje i oblikovanje nezavisnih regulacijskih

agencija, koje su pak dio institucionalne infrastrukture koja omoguava stvaranje novog

europskog kapitalizma.

Pritom, teorija europeizacije moe pomoi u tumaenju naina na koji se europska

pravna regulacija i odreena institucionalna rjeenja koja preferira Europska unija

transponiraju u nacionalne uprave zemalja lanica, ire i stvaraju pojedine dijelove

(zaetaka) strukture tzv. europskog upravnog prostora (Musa, 2006). Europeizacija se

odvija kroz viestruke strukturne i funkcionalne prilagodbe institucija u pojedinim

zemljama (lanicama, kandidatima, itd.) eurointegraciji, tj. skupu oekivanja zasnovanih

na regulaciji, kriterijima i standardima utvrenim na razini Europske unije kao

organizacije ili kao zajednice drava. Drugim rijeima, teorija europeizacije je derivat,

odnosno izvedenica neo-institucionalne teorije usmjerena na analizu, razumijevanje i

tumaenje pojava u okviru Europske unije i u vanjskom sloju zemalja na koji se Unija

iri.

U radu e se zato analizirati europska regulacija slubi od opeg interesa,

europske regulacijske agencije i njihov uinak na nacionalnu regulaciju, trendovi u

razvoju regulacijske djelatnosti drave, regulacijske agencije (prednosti, rizici, usporedba

europskih i amerikih agencija, poloaj u sustavu diobe vlasti, itd.), te stanje s

regulacijskim agencijama u Hrvatskoj. Posebno e se analizirati uloga i uinci

regulacijskih tijela u stvaranju novog modela reguliranog europskog kapitalizma.

2.Nova europska pravna regulacija slubi od opeg interesa

2.1. Europska unija i slube od opeg interesa

Rasprava o javnim slubama, tj. slubama od opeg interesa4 intenzivno se odvija

u Europskoj uniji posljednjih dvadesetak godina. To je najveim dijelom rezultat vrlo

dubokog traga koji proces europskog ujedinjavanja ostavlja u zemljama lanicama i

kandidatkinjama za lanstvo. Taj je utjecaj dobio novi zamah od kraja 1980-ih.

Potpisivanjem Jedinstvenog europskog akta 1986. i postavljanjem jedinstvenog

europskog trita kao jednog od stratekih ciljeva ujedinjene Europe irom su otvorena

vrata za pitanja o vanosti slubi od opeg interesa u izgradnji tzv. europskog modela

drutva (Green Paper, 2003: 15)5.

Rasprava u Europskoj uniji postala je prilino intenzivna i obiljeena

suprotstavljenim pogledima na liberalizaciju, privatizaciju i deregulaciju slubi od opeg

interesa. Jo uvijek ne postoji potpuno slaganje o njima. Nerijetko se na materiji slubi od

opeg interesa sueljavaju razliita miljenja o ulozi drave u izgradnji europskog

modela drutva, njezinom utjecaju na obavljanje slubi od opeg interesa, financiranju

njihovog obavljanja i utjecaju koji te slube imaju na trgovinu izmeu zemalja lanica,

stvaranje jedinstvenog trita i slobodno kretanje ljudi, roba, dobara i usluga, kao i o

brojnim drugim pitanjima koja su s njima povezana. Temeljno je pitanje koliko je trite

pogodan i poeljan faktor drutvene integracije i treba li se europsko drutvo temeljiti

iskljuivo na jedinstvenom tritu? Koliko je opravdano djelatnosti koje su upravo zbog

svoje posebne uloge svjesno izuzete od mehanizma trita6 ponovno podvrgavati trinoj

utakmici? Na kraju, koje kriterije treba pritom uzeti u obzir i imaju li svi oni istu teinu?

4 Slube od opeg interesa naziv je koji se u okviru EU koristi za oznaavanje kategorije javnih

poslova koje se tradicionalno smatraju javnim slubama. O tome detaljnije ulabi, 2006: 137-147. V. i Pliani, 2000; Pirnat, 2004.

5 Tu vanost moda ponajbolje odraava sljedee stajalite: Slube od opeg interesa pokrivaju iroko podruje aktivnosti, od velikih mrenih industrija poput energije, telekomunikacija, prometa, audiovizualnog emitiranja i potanskih usluga, do obrazovanja, opskrbe vodom, zbrinjavanja otpada, zdravstva i socijalnih slubi. Te slube su nune za svakodnevni ivot graana i poduzea i odraavaju europski model drutva. One imaju glavnu ulogu u osiguravanju drutvene, gospodarske i teritorijalne kohezije na podruju Unije i presudne su za odrivi razvoj EU u pogledu vie razine zapoljavanja, drutvene ukljuenosti, gospodarskog rasta i kvalitete okolia. (EC, 2007: 3).

6 To je jedan od temeljnih argumenata na kojem poiva cjelokupna ideja javnih slubi kao djelatnosti od posebnog drutvenog interesa. Detaljnije u ulabi, 2007; Ivanievi, 1968; Ivanievi, 1972.

Vlastiti pristup shvaanju slubi od opeg interesa Europska je komisija

oblikovala tijekom 1990-ih u nizu dokumenata. Europska komisija je pokuala oblikovati

razlikovanje gospodarskih i negospodarskih slubi. Priopenja iz 1996. i 2001., Zelena

knjiga iz 2003., Bijela knjiga iz 2004., Priopenje o socijalnim slubama od opeg

interesa iz 2006., te integrirano Priopenje o slubama od opeg interesa i socijalnim

slubama od opeg interesa s kraja 2007., kao i brojne strune podloge, trebale su

postupno oblikovati shvaanje o znaenju i ulozi slubi od opeg interesa za

ujedinjavanje Europe. U raspravu su se intenzivno ukljuila i druga tijela EU7, civilno

drutvo i gospodarstvenici, a na tom podruju postoji i bogata sudska praksa.

Premda se istie kako je cilj svih navedenih dokumenta izgradnja jasnog i

konzistentnog pravnog okvira djelovanja tih slubi uz potivanje posebnosti razliitih

javnih politika i konkretnih situacija (EC, 2007: 3), zapravo je njihov cilj bila jasna

demarkacija pojedinih kategorija slubi od opeg interesa i njihovo podvrgavanje

odredbama acquisa o trinom natjecanju, dravnim potporama, itd.

Pojam slube od opeg interesa ne koristi se u Ugovorima o EZ, a u intenzivnu

uporabu uao je tijekom 1990-ih. U nizu dokumenata putem kojih je inicirana vrlo

intenzivna i dugotrajna javna rasprava, oblikovan je opi, tj. iri pojam slube od opeg

interesa i ui pojam slube od opeg gospodarskog interesa.8 Takoer, prepoznaje se

posebnost pojedinih kategorija slubi od opeg interesa, pa se govori o socijalnim

slubama od opeg interesa, a u posljednje vrijeme prepoznaje se i posebna kategorija

zdravstvenih slubi od opeg interesa (EC, 2007).

Predmet interesa EU su ponajprije gospodarske slube od opeg interesa i njihov

utjecaj na trgovinu izmeu zemalja lanica. Na njih se odnose temeljna naela za slube

od opeg gospodarskog interesa: univerzalnost, kontinuitet, kvaliteta, prihvatljivost

cijena, zatita potroaa. U okviru gospodarskih slubi od opeg interesa izdvajaju se

slube koje se obavljaju putem velikih mrenih sustava poput telekomunikacija, prometa,

opskrbe elektrinom energijom i plinom, potanske slube. U pogledu tih djelatnosti u

EU postoji posebna sektorska pravna regulacija i njezin utjecaj na zemlje lanice je

7 Europski parlament donio je 2006. posebno izvjee o slubama od opeg interesa koje

objedinjuje rezultat javne rasprave i daje preporuke za daljnju akciju. Detaljnije u EP, 2006. 8 Detaljnije o razlikama izmeu te dvije kategorije vidi ulabi, 2006: 32-37.

iznimno velik. U pogledu ostalih mrenih gospodarskih slubi od opeg interesa kao to

su zbrinjavanje otpada, opskrba vodom i zbrinjavanje otpadnih voda, ne postoji posebna

sektorska regulacija. Meutim, i na njih se u odreenom segmentu primjenjuju odredbe

acquisa o javnoj nabavi, zatiti okolia i zatiti potroaa, kao i, supsidijarno, opa

pravila o unutarnjem tritu, trinom natjecanju i dravnim potporama.

Najnoviji razvoj pravnog okvira obavljanja slubi u unutarnjem tritu EU

djelomino utjee i na obavljanje slubi od opeg interesa. Taj je razvoj bitno odreen

donoenjem posebne direktive o slubama u unutarnjem tritu poznatije kao tzv.

Bolkenstein direktiva.9 Premda je, zbog nekoliko verzija nacrta, stekla epitet jednog od

najkontroverznijih propisa u novijoj normativnoj povijesti EU, Direktiva zapravo ne

donosi bitne novine u odnosu na prijanju regulaciju (Rentrop, 2007: 17). Njezine se

odredbe primjenjuju na odreene kategorije gospodarskih slubi od opeg interesa, a

posebno je znaajno eksplicitno iskljuivanje primjene Direktive na neke slube.10 Na taj

je nain prepoznata posebna uloga tih slubi i ogranieno djelovanje trinih naela u

njihovom obavljanju.

Oblikovanju shvaanja slubi od opeg interesa posebno je doprinijela i bogata

sudska praksa sudova EU koji su odluivali u nizu predmeta povezanih s javnim

slubama. Ta je praksa znaajno utjecala na izgradnju pojmova gospodarske djelatnosti

i gospodarskog subjekta te njihovoj primjeni na slube od opeg interesa. Naime, o

irini shvaanja dva spomenuta koncepta ovisi primjena odredbi acquisa na pojedine

kategorije slubi od opeg interesa. To se u prvom redu odnosi na odredbe o

jedinstvenom tritu, trinoj utakmici, dravnim potporama i drugim podrujima pravne

steevine EU (npr. javne nabave). Meutim, od kraja 1980-ih do danas, sudovi EU su ta

dva koncepta tumaili dosta iroko, otvarajui time prostor za irenje trine inicijative na

sve iri krug djelatnosti (EIPA, 2005: 49). Tako se i odreene djelatnosti iz tradicionalnih

sektora socijalnih slubi (npr. zdravstvo, obrazovanje, mirovinski sustav) smatraju

gospodarskim aktivnostima, a subjekti koji ih obavljaju tretiraju se kao gospodarski

9 Nazvana po bivem povjereniku Europske komisije Fredericku Bolkensteinu. 10 lanak 2. Direktive meu izuzecima od primjene izriito navodi negospodarske slube od opeg

interesa, slube u podruju prometa, zdravstvene slube (healthcare services) bez obzira na nain njihovog obavljanja i financiranja, te socijalne slube (Directive 2006/123/EC).

subjekti.11 Kao temeljni kriterij nametnuo se kriterij funkcionirajueg trita dok su drugi

kriteriji i vrijednosti, poput drutvene solidarnosti, neprofitnog karaktera obavljanja

djelatnosti, i slini, stavljeni u drugi plan (ulabi, 2007: 150-158).

2.2. Utjecaj drugih europskih javnih politika i pravne regulacije na slube od

opeg interesa

Javno-privatno partnerstvo predstavlja vrlo znaajan mehanizam obavljanja

javnih poslova koji stjee sve veu popularnost i kod slubi od opeg interesa.

Zagovaranje javno-privatnog partnerstva kao dominantnog mehanizma obavljanja javnih

poslova zapravo predstavlja odgovor na sve snanije uvjerenje da javna vlast vie nije u

mogunosti optimalno financirati obavljanje javnih slubi (Grimshaw et al., 2002: 476).

Argumentacija koja se nekad koristila za uspostavu dravnog monopola nad obavljanjem

javnih slubi kao to su telekomunikacije, pota, opskrba energijom, javni prijevoz, itd.,

danas se koristi za opravdanje suprotnih razvojnih trendova privatizacije, liberalizacije i

deregulacije. Tako se tradicionalne javne slube poput financiranja sportskih aktivnosti i

objekata sportske infrastrukture, prometa, obrazovanja, zdravstva, kulture, gospodarskih

javnih slubi, itd., u znaajnoj mjeri otvaraju za privatnu inicijativu.

Premda je rije o modelu iji su elementi otprije poznati u javnom pravu (npr.

koncesije), javno-privatno partnerstvo postaje moderan oblik obavljanja javnih slubi

krajem 1980-ih, a ponegdje se vrlo intenzivno koristi tijekom 1990-ih. ak i zemlje koje

tradicionalno otro razlikuju javni i privatni sektor, pravdajui to svojevrsnom moralnom

superiornou javnog nad privatnim sektorom, prihvaaju modele suradnje javnog i

privatnog sektora (Sadran, 2004). Istie se kako je to jedan od najznaajnijih

instrumenata dobrog upravljanja, ali i da je rije o sloenom mehanizmu koji u sebi nosi

i niz opasnosti (Perko eparovi, 2006: 115). Rije je o mehanizmu koji moe dovesti do

niza negativnih posljedica: nedovoljna razrada, dugo trajanje ugovora (u pravilu izmeu

25 i 30 godina), upitna legitimnosti odluka koje obvezuju budue generacije, raspodjela

11 Posebno o poloaju socijalnih slubi u konceptu slubi od opeg interesa i utjecaju sudske

prakse EU sudova vidjeti ulabi, 2007: 150-158; EIPA, 2005.

rizika na tetu javnih prorauna, itd. (Perko eparovi, 2006a: 148, 149; imovi, et. al.,

2007: 172, 173).

U posljednje je vrijeme taj oblik suradnje postao popularan i u Republici

Hrvatskoj. Europska komisija je otvorila iru raspravu usvajanjem Zelene knjige o javno-

privatnom partnerstvu 2004. Usvajanjem Smjernica za primjenu ugovornih oblika javno-

privatnog partnerstva (dalje: Smjernice) pokualo na sustavan nain urediti spomenuto

podruje i u Hrvatskoj. Oba dokumenta ostavljaju puno nerijeenih pitanja pri primjeni

JPP-a u javnim slubama, a naroito ne sagledavaju posljedice za budue obavljanje

javnih slubi. Koliko je opravdan utjecaj privatnog kapitala na obavljanje djelatnosti koje

su vitalne za odreeno drutvo? Mogu li postojei mehanizmi osigurati adekvatnu zatitu

javnog interesa? Koliko je legitimno i demokratski opravdano obvezivati budue

generacije sadanjim odlukama? Znai li otvaranje vitalnih javnih slubi za privatni

kapital i posljedino tome, za privatni interes, ujedno i veu kvalitetu slubi i nie cijene

ili bi se moglo dogoditi suprotno, poveanje cijena i snienje kvalitete? Koliko je

moralno i opravdano trinom mehanizmu podvrgavati odreene djelatnosti koje su

upravo zbog svoje posebnosti i znaaja izuzete od primjene istog trinog mehanizma?

Itd.

Ta su pitanja posebno izraena kod financiranja slubi od opeg gospodarskog

interesa koje se obavljaju putem velikih mrenih sustava. Bez jasnog konsenzusa o ulozi

pojedinih javnih slubi, strategije njihove privatizacije, liberalizacije i deregulacije, jasne

uloge regulacijskih tijela, postavljanja obveza obavljanja tih slubi, itd., prijeti opasnost

neprimjerene privatizacije kljunih javnih slubi, opadanja standarda njihovog obavljanja

i nemogunosti efikasnog nametanja obveza javnih slubi njihovim (privatnim)

pruateljima.

2.3. Potreba prilagodbe hrvatskog pravnog sustava standardima acquisa

Hrvatska je jo uvijek u ranom stadiju harmonizacije svojeg pravnog sustava sa

europskom pravnom steevinom (acquis) u pogledu slubi od opeg interesa. To e

pitanje biti sve znaajnije s intenziviranjem pretpristupnih pregovora Republike Hrvatske

i Europske unije. No, ni u Europskoj uniji ne postoji sasvim jedinstven stav i vrsto

odreeni pravni standardi javnih slubi. Shvaanje se jo uvijek oblikuje, a sudska praksa

sedimentira. Razliita tijela Unije nerijetko imaju razliit pogled na slube od opeg

interesa. Kontroverze oko pitanja kakav bi trebao biti europski model drutva jo

uvijek nisu razrijeene.

Premda Hrvatska nema opi zakon o javnim slubama, liberalizacija i

privatizacija u nekim slubama od opeg interesa ve je prilino odmakla. To je vidljivo

kako u podruju slubi od opeg gospodarskog interesa koje se obavljaju putem velikih

mrenih sustava, tako i u pogledu negospodarskih slubi. Nizom zakona promijenio se

nain obavljanja tih slubi te ih se podvrglo trinim naelima. Usvojeno je nekoliko

zakona kojima su liberalizirane neke znaajne slube12. Time je omoguen razvoj trinih

odnosa u odgovarajuim podrujima, ali se ini da je pritom na djelu jedna predatorska

trina koncepcija zasnovana na manipulaciji informacijama i nekorektnom preuzimanju

europske pravne regulacije13. U drugim sektorima (neke vrste energije, opskrba vodom,

odreene kategorije komunalnih slubi, itd.) ozbiljniji se zahvati tek oekuju. Pored toga,

znaajne reforme poduzete su i u nekim socijalnim slubama, ne ba uvijek uspjeno

glavni su primjeri zdravstveni i mirovinski sustav. Javno-privatno partnerstvo postaje sve

popularnije (imovi et al., 2007: 172).

Meutim, izostala je ira javna rasprava koja bi artikulirala drutvene vrijednosti

koje treba uzeti u obzir prilikom reforme gospodarskih i negospodarskih javnih slubi.

Stjee se dojam da se njihova liberalizacija i privatizacija dogodila stihijski, bez jasno

odreene strategije, a kamoli jasne predodbe o ulozi tih djelatnosti u zajednici

obiljeenoj prilino negativnim tranzicijskim iskustvom. U nastalom drutvenom

vakuumu, otvoren je prostor za prilino rigidne koncepcije reformi slubi od opeg

interesa s naglaskom iskljuivo na ekonomske vrijednosti jeftinoe i tedljivosti,

12 Zakon o zranom prometu iz 1998. (NN 132/98, 178/04, 46/07), Zakon o telekomunikacijama iz

2003. (NN 122/03, 158/03, 177/03, 60/04, 70/05), Zakon o energiji iz 2001. (NN 68/01, 76/07), Zakon o poti iz 2003. (NN 172/03, 15/04, 92/05), Zakon o eljeznici iz 2003. (NN 123/03, 194/03, 30/04, 79/07), Zakon o tritu elektrine energije iz 2004. (NN 177/04, 76/07), Zakon o proizvodnji, distribuciji i opskrbi toplinskom energijom iz 2005. (NN 42/05), samo su neki od zakona koji su usvojeni u tom sektoru.

13 Oit je primjer Zakon o energiji koji sustavno koristi pojam javna usluga umjesto primjerenijeg pojma javna sluba stavljajui obavljanje odreenih djelatnosti u rang s obinim pruanjem usluga na tritu. Isti zakon takoer koristi i pojam obveze javnih usluga umjesto obveze javnih slubi. Zakon o poti takoer govori o potanskim uslugama, a ne o potanskoj slubi, Zakon o eljeznici koristi pojam usluge u eljeznikom prijevozu, itd. U drugim se zakonima i ne koristi pojam javne slube, ve primjerice pojam regulirane djelatnosti.

nerijetko temeljem savjeta meunarodnih organizacija ekonomske naravi (Svjetska

banka, Meunarodni monetarni fond, Svjetska trgovinska organizacija, itd.). One ne

uzimaju u dovoljnoj mjeri u obzir posebnost i znaenje tih slubi za drutveni razvoj i

ouvanje temeljnih drutvenih vrijednosti. Usprkos tome to javno-privatno partnerstvo

postaje sve popularniji model obavljanja javnih poslova kod nas, njegova pravna

regulacija je jo uvijek neprimjerena. Dvojbena je pravna narav Smjernica, a jo uvijek

nema ozbiljnih napora da se javno-privatno partnerstvo regulira zakonom.

Sve navedeno uvelike utjee na daljnji razvoj slubi od opeg interesa. S

procesom pribliavanja Uniji za oekivati je da e se opisani trendovi nastaviti i ubrzati.

Pravni okvir i praksa EU imat e presudan utjecaj na razvoj gospodarskih i

negospodarskih slubi od opeg interesa.

3.Regulacija i nezavisna regulacijska tijela u suvremenom drutvu

3.1. Trendovi drutvenog razvoja i regulacijska drava

Posljednja tri desetljea obiljeavaju neoliberalne tenje povezane s idejom o

povlaenju drave (rolling back the state, retreat of the state) prema kojoj pozitivnu

(socijalnu) dravu treba zamijeniti tzv. regulacijska drava (v. Thatcher, 2002; Levi-Faur

i Jordana, 2004; Majone i Surdej, 2006).

Za razliku od socijalne drave koja se aktivno uplitala u djelovanje trita

nastojei alokacijom budetskih prihoda i rashoda usmjeravati drutveni razvoj i

strukturu, glavni zadatak regulacijske drave jest korekcija problema na tritu

donoenjem pravila (Thatcher, 2002: 859; Majone). Zastupnici ideje o regulacijskoj

dravi tvrde da europsko tlo, uz nacionalna odstupanja, nastanjuju nove, drugaije

drave, a taj proces preobrazbe znai i pomicanje arene politikog konflikta, promjenu

glavnih institucija i aktera, policy stila i politike odgovornosti (Majone, 1997, prema

Thatcher, 2002; i dr.). Glavna arena politikog konflikta pomie se od alokacije

prorauna na kontrolu donoenja pravila, glavne institucije vie nisu parlamenti,

ministarstva i nacionalizirana industrija ve parlamentarni odbori i nezavisna regulacijska

tijela, a glavni akteri procesa odluivanja umjesto politikih stranaka, dravnih

slubenika i korporativnih aktera postaju pokreti usmjereni na jedno pitanje, regulatori,

strunjaci, suci. Diskrecijski policy stil zamjenjuje se vezanou pravilima, a

korporativistika kultura pluralistikom. Umjesto direktne odgovornosti javlja se

indirektna odgovornost. Iako prijelaz od pozitivne k regulacijskoj dravi ne znai nuno i

nadilaenje redistributivne i stabilizacijske uloge drave, ta se dva tipa razlikuju u

nezrelom i slabom drutvu pozitivna drava planira, producira, zapoljava, dok u

regulacijskoj dravi trokove snose oni na koje se regulacija odnosi (Majone i Surdej,

2006).

Neki autori istiu da te znaajke pokazuju kretanje k novom globalnom poretku

regulacijskog kapitalizma (Levi-Faur i Jordana, 2005; Levi-Faur, 2006), jer se time

obuhvaaju dva aspekta promjene dananjeg drutva neoliberalizam s jedne i

regulacijsku dravu s druge strane, te tako ukljuuje oba regulatora trite i dravu. U

tom smislu kao glavni aspekti regulacijske drave navode se liberalizacija, de/regulacija,

delegacija regulacijskim agencijama te dravno vlasnitvo i opskrba (Thatcher, 2002:

862). Privatizacija i liberalizacija ne znae nuno i povlaenje drave jer ona i dalje

ostaje vaan akter umjesto deregulacije zapravo dolazi do reregulacije, a jae trite ne

implicira istovremeno slabiju dravu, ve naprotiv vie drave (Levi-Faur, 2006: 506;

Christensen i Laegreid, 2005, i dr.). Zapravo, iako je neoliberalizam imao na umu

deregulaciju, paradoksalno su novi procesi doveli i do nove potrebe za regulacijom.

Upravo taj paradoks intenzivnije regulacije kao posljedice tenje za deregulacijom glavna

je znaajka regulacijske reforme: autonomne organizacije trebaju regulaciju, a regulacija

treba autonomne organizacije (Christensen i Laegreid, 2005). Reregulacija je tako

direktna posljedica gomilanja pravila i propisa u postupku ex ante autorizacije agencija te

ex post kontrole, kao i uvoenja brojnih menaderskih tehnika kao to su tehnike

menadmenta usmjerenog na postizanje ciljeva i rezultata, nadzor izvrenja i sline

(Laegreid et al., 2008: 4).

Osim opeg utjecaja doktrine novog javnog menadmenta (u smislu privatizacije,

liberalizacije, jaanja trita, devolucije, deregulacije i sl., a koji se posebno izraava kroz

program regulacijske reforme kojeg od 1995. provodi OECD), u europskim zemljama

poseban poticaj regulacijskoj dravi daje Europska unija, kao i kretanja na europskoj

razini.14

3.2. Regulacijske agencije i regulacijske ovlasti

Regulacijske agencije su glavni instrument regulacijske drave za poboljanje

uinkovitosti, promociju fair trinog natjecanja te zatitu korisnika i graana

postavljanjem standarda obavljanja javnih slubi (Christensen i Laegreid, 2005; Levi-

Faur, 2006; Thatcher, 2002; Majone i Surdej, 2006; Laegreid et al., 2008: 4). Iza opeg

trenda agencifikacije15, koji se oituje kao raireno i ubrzano osnivanje agencija, stoji

ideja da e strukturna dekoncentracija uprave, s odreenim stupnjem menaderske

autonomije i odgovarajuim mehanizmom odgovornosti te znatnom tehnikom

strunou u specifinom podruju djelovanja dovesti do vee uinkovitosti (Christensen

i Laegreid, 2007; v. takoer infra).

Pod pojmom regulacijske agencije u literaturi i praksi podrazumijevaju se

organizacije razliitih naziva. U pravilu rije je o tijelima koja su strukturno izdvojena iz

sustava dravne uprave radi obavljanja javnih poslova na nacionalnoj razini na trajnoj

osnovi, u kojima su zaposleni javni slubenici i financiraju se uglavnom iz dravnog

prorauna te su podlona propisima javnog prava (Christensen i Laegreid, 2005: 5-6;

Thatcher i Stone Sweet, 2002). Ta tijela imaju odreeni stupanj autonomije, obino i

pravnu osobnost, ali ostaju odgovorna osnivau. Smatra se da trebaju imati

organizacijsku, funkcionalnu, personalnu, financijsku i pravnu nezavisnost (Pirnat, 2004:

125-126). Odlikuje ih specijalizacija i usmjerenost na specifinu svrhu te strunost koja

im daje dodatni legitimitet. Vodstvo agencije nema izravnu politiku podlogu njihovi

rukovoditelji nisu izabrani politiari.

14 Vezano uz posebno navoenje utjecaja OECD-a i EU treba napomenuti da je svih 15 starih

lanica EU istovremeno u lanstvu OECD-a, a od 12 novih EU lanica (od 2004. do danas) 4 su i lanice OECD-a (Poljska, Maarska, eka i Slovaka). Takoer, SIGMA zajednika inicijativa OECD-a i EU-a prua pomo zemljama istone i centralne Europe na putu u lanstvo u EU i OECD te tako dodatno promovira njihove ideje.

15 Ostali mehanizmi regulacijske reforme su jaanje centralnog nadzora, jaanje horizontalne koordinacije te devolucija (OECD Sigma).

Ono to je specifinost regulacijskih agencija jest odreeni opseg regulacijskih

ovlasti, koje obuhvaaju razliite aspekte od donoenja opeobvezujuih pravila,

rjeavanja u pojedinanim sluajevima, provoenja nadzora, primjene sankcija i sl.

(OECD Sigma)16. Coleman navodi dva temeljna oblika regulacije: (1) donoenje pravila

koja su hijerarhijski nia od onih koje donosi zakonodavno tijelo (koje postavlja granice i

temelje svakoj regulaciji) regulacijsko tijelo ima ovlasti utvrivati pravila unutar te

granice; i (2) tzv. adjudikacija primjena pravila na specifine sluajeve; ova je funkcija

esto podvrgnuta sudskoj kontroli (za razliku od prve, koja sudovi ne mogu nadzirati)

(2004: 4)17.

Pod regulacijom koju provode nezavisne regulacijske institucije misli se ipak u

prvom redu na donoenje opih pravila odnosno pravnih propisa. Taj oblik se ponekad

smatra glavnim ili ak i jedinim oblikom regulacije. U tom smislu bile bi regulacijske

samo one institucije koje imaju ovlasti usvajati obvezujua pravna pravila. I ovaj rad e

se fokusirati ponajprije na takve institucije, dok e ostale sline organizacije, koje nemaju

mogunost usvajanja propisa, tretirati samo onoliko koliko su sline nezavisnim

regulacijskim institucijama18.

16 Pirnat navodi etiri temeljne ovlasti: usvajanje opih pravila, davanje dozvola (licenciranje),

odluivanje o cijenama i drugim ekonomskim uvjetima obavljanja slube, te nadzor (Pirnat, 2004: 125) 17 Christensen i Laegreid, slino, kao komponente regulacijske aktivnosti navode:

1.formulacija ciljeva, donoenje pravila i postavljanje standarda, 2.nadgledanje, prikupljanje informacija, kontrola, inspekcija, evaluacija, 3.primjena pravila, utjecanje na ponaanje, primjena nagrada i kazni (2005: 3; isto

Laegreid et al., 2008). 18

U kontekstu definiranja regulacije vrijedi spomenuti i teoriju drutvene regulacije Eugena Pusia. On definira drutvenu regulaciju kao djelatnost sistematskog legitimnog utjecaja na ponaanje ljudi prema prethodno postavljenim kriterijima (Pusi, 1989: 149). Regulacija se odvija u regulacijskom sustavu, kojeg osim idejnih elemenata, odnosno normativnih institucija, ini i materijalna strana odreena organizacija i njezina ovisna periferija (Pusi, 1989: 150). Odvajanjem regulacije kao djelatnosti od organizacije koja se takvom djelatnou legitimno i legalno bavi, Pusi je prihvatio razliku izmeu tradicionalno promatranog politiko-upravnog sustava (government) i djelatnosti javnog upravljanja (public governance) koju obavlja mnotvo razliitih subjekata u zajednici. Samoregulaciju, indirektnu situacijsku regulaciju, regulaciju pravilima struke, i sline mehanizme Pusi vidi kao oblik diferencijacije prema institucionalnom pluralizmu regulativnih institucija (Pusi, 1989: 347), a vidi i perspektivu deregulacije (340). Ipak, ti ishodi mogui su samo pod odreenim uvjetima. U protivnom, moe se predvidjeti potpuno suprotan scenarij. Posebno je vano da je regulacija Pusia odvela do presudnog pitanja vrijednosti, koje odreuju normativne odnosno regulacijske kriterije (Pusi, 1989: 197-221; 340-341). Primjenjujui Pusievu teoriju, moe se vidjeti da nezavisna regulacijska tijela obino imaju svoju vlastitu podupiruu organizaciju, nerijetko i formalno nazvanu agencijom. Regulacijsko tijelo i profesionalcima popunjena agencija ine tako sredite jednog regulacijskog sustava iju periferiju ine pruatelji slubi od opeg interesa (tako npr. Hrvatska agencija za telekomunikacije i pruatelji telekomunikacijskih usluga na

3.3. Korijeni agencija i usporedni prikaz

Proces delegacije ovlasti regulacijskim agencijama nije iskljuivo vezan uz noviji

drutveni i politiki razvoj (v. Christensen i Laegreid, 2005: 14-17; OECD Sigma, 2007),

ve ga se moe pratiti u dva smjera.

S jedne strane, u skandinavskim zemljama, posebno u vedskoj i Norvekoj, jo

od ranog 19. stoljea postoji tradicija odvajanja policy poslova od izvrnih poslova u

smislu provedbe utvrene politike i pruanja usluga, a koji se povjeravaju agencijama

(izvrne agencije). Tako je u Norvekoj osnivanje agencija dobilo poseban zamah od

sredine prolog stoljea kada je vlada donijela odluku da se u ministarstvima zadre samo

poslovi stratekog planiranja dok se tehnika pitanja i rutinski zadaci preputaju

agencijama. K tome, utjecaj novog javnog menadmenta i EU u posljednja dva desetljea

doveo je do jae vertikalne i horizontalne specijalizacije agencija koje su sad labavo

povezane s ministarstvima, a politiki utjecaj u njima je minimaliziran (Christensen i

Laegreid, 2008).

No, prave nezavisne regulacijske agencije, s ovlastima usvajanja propisa

nezavisno i od politike i od gospodarskih subjekata, nisu svojstvene europskoj upravnoj

tradiciji, nego su rezultat novijeg razvoja. One su se kao poseban tip institucije u

europskim zemljama razvile po uzoru na slina tijela u Sjedinjenim Amerikim

Dravama (Pusi, 1954: 153-167; Thatcher, 2005: 50). SAD se danas smatraju

paradigmom regulacijske drave. Prvom amerikom agencijom smatra se Interstate

Commerce Commission nastala 1887. izdvajanjem poslova iz ministarstva unutarnjih

poslova s ciljem regulacije meudravnog prometa eljeznicom, cestama i rijekama.

Sljedea je bila Federal Trade Commission osnovana 1914. Premda se tvrdi da je broj

agencija u SAD precijenjen (npr. OECD Sigma, 2007: 12), US Government Manual

2007-2008, prirunik koji popisuje sva javna tijela u SAD na saveznom nivou pod

kategorijom Izvrna vlast Nezavisne institucije i vladine korporacije navodi 59 agencija

razliitih naziva. Popis nije konaan, jer postoje i deseci posebnih organizacija koje ulaze

telekomunikacijskom tritu). Regulacijsko tijelo je, skupa s agencijom, ovlateno regulirati djelovanje aktera u periferiji.

u kategorije uprava, povjerenstava i odbora te kvazi-slubenih agencija. U pravilu

agencije osniva Kongres, esto kako bi zaobiao izvrnu vlast, to je posljedica

politiko-institucionalnog sustava u SAD-u.19 Agencije nemaju temelj u amerikom

ustavu i njihov odnos s egzekutivom i legislativom kao i opseg sudske kontrole predmet

je rasprava i kontroverzi. Ipak, istie se da je najvanija posljedica agencifikacije u SAD

uska veza s civilnim drutvom i transparentnost postupanja, praksa koja je ureena i

Zakonom o upravnom postupku iz 1946. (Yataganas, 2001: 22).

U Francuskoj, a slino i u Italiji i Sloveniji, pravni i politiki sustav kao i praksa

poznaju nezavisne upravne vlasti (Authorites administratives independents; neodvisne

upravne institucije20) koje je Dravni savjet u svojoj odluci iz 2001. odredio kao

institucije koje postupaju u ime drave bez da su subordinirane vladi i koje, kako bi

izvrile svoje zadatke, imaju korist od garancija koje im omoguavaju da postupaju u

potpunosti autonomno, tako da njihove akcije moe sankcionirati ili na njih utjecati, samo

sud ... imaju razliite ovlasti, koje se u nekim sluajevima odnose na ovlast regulacije,

pojedinane autorizacije, kontrole, odluivanja, sankcije i ak imenovanja ... (cit. prema

Elgie, 2006: 210). Pritom je Dravni savjet identificirao 34 takve agencije (od Tijela za

regulaciju telekomunikacija do Tijela za kontrolu buke u zranim lukama), a njihov se

broj poveava.

U Italiji je tijekom 1990-ih dravna uprava prola intenzivne reformske procese,

uglavnom uslijed potrebe adaptacije europskim utjecajima, ali i zbog percepcije

neefikasnosti uprave i nezadovoljstva graana (Barbieri, 2006). Dio instrumenata reforme

odnosio se na formiranje brojnih agencija ili reorganizacije postojeih te je tako talijanski

proces agencifikacije iznjedrio dva tipa organizacija koje se razlikuju po samostalnosti. S

jedne su strane tijela sa znaajnijim stupnjem organizacijske, financijske i funkcionalne

autonomije, a s druge agencije koje su uglavnom mnogostruko povezane s matinim

ministarstvima.

I u ostalim zemljama broj agencija je u posljednjih dvadesetak godina znatno

narastao (v. Christensen i Laegreid, 2005; OECD Sigma, 2007; Thatcher, 2005: 50-51).

19 Yataganas (2001: 21) navodi da je nepovjerenje Kongresa u predsjednika Harrisona bio razlog

osnivanja prve agencije. 20 V. npr. Pirnat, 1999; Pirnat, 2004.

U Velikoj Britaniji program Next Steps pokrenut 1988. stvorio je vie od 140

poluautonomnih agencija (quangos), a dio centralnih poslova delegiran je i lokalnim

jedinicama. Na Novom Zelandu osnovane su brojne tzv. single purpose agencije. I u

Njemakoj broj agencija raste, a postoje razni oblici agencije javnog i privatnog prava,

savezne i pokrajinske agencije i slino. Nezavisne se regulacijske agencije osnivaju i u

tranzicijskim zemljama (za Sloveniju v. npr. Kerevan, 2004).

Christensen i Laegreid (2005: 14-17) istiu da je u cjelini poveanje broja

regulacijskih agencija jedan od aspekata ope regulacijske reforme koju je potaknuo

OECD. Analiza u 36 zemalja u razdoblju 1986-2002. pokazala je porast broja agencija u

est policy podruja s 28 na 164. Broj regulacijskih agencija poveava se u Istonoj

Europi, Istonoj Aziji i Latinskoj Americi, a dio agencijske groznice pripisuju i pukom

preimenovanju razliitih organizacija u agencije. Iako postoji opi trend prema osnivanju

i poveanju broja regulacijskih agencija, one nisu jednako prisutne u svim zemljama i u

svim podrujima (Thatcher 2002; Christensen i Laegreid, 2005). Tako su se one ranije

pojavile i brojnije su u anglosaksonskim zemljama, pod direktnim utjecajem doktrine

novog javnog menadmenta i amerike regulacijske drave. Takoer, prisutnije su u

slubama od opeg gospodarskog interesa. Na kraju, one se razlikuju i ovisno o stupnju

politizacije te veze s tritem. Tako npr. Thatcher (2002b) nalazi da britanske agencije

imaju puno znaajniji stupanj fluktuacije osoblja iz agencija u privatni sektor (tzv.

revolving door) nego to je to sluaj s francuskim, njemakim i talijanskim agencijama. S

druge strane, talijanske agencije pokazuju najvei stupanj stranake politizacije u

proceduri imenovanja elnika agencije (Thatcher, 2002: 864).

3.4. Razlozi delegacije ovlasti pravne regulacije

Razlozi delegacije ovlasti pravne regulacije regulacijskim tijelima odnosno

popularnog procesa agencifikacije su tehniki, politiki i demokratski (OECD Sigma,

2007; Elgie, 2006; Christensen i Laegreid, 2005; Levi-Faur i Jordana, 2004; Thatcher,

2002).

Tehniki razlozi. Pretpostavka je da se agencija sa svojim strunim osobljem i

informacijskim kapacitetom moe bolje nositi s kompleksnou javne politike u smislu

davanja prijedloga, savjeta i praenja stanja, te efikasnije provoditi povjerene ovlasti.

Tome treba pridodati i ekonominost zbog jednostavnijih procedura. esto se kao razlog

navodi i odstupanje od upravnopravnih propisa, pravila kojima se regulira slubeniki

sustav u dravnoj upravi, kao i proraunsko-financijskih propisa. Osnivanjem agencije

nadilaze se prepreke u vezi sa zapoljavanjem i plaanjem zaposlenih i daje vea

menadersku sloboda vodstvu (tako npr. OECD Sigma, 2007: 21).

Politiki razlozi. U nekim sluajevima povjeravanje obavljanja poslova posebnoj

instituciji predstavlja nain da politika tijela pokau svoju privrenost nekoj ideji ili

odreenoj politici i njezinim rezultatima. I nesigurnost u nekom policy podruju moe

biti razlog prebacivanja odgovornosti na agenciju, kao i openito tendencija da se

preputanjem ovlasti agenciji prebacuje krivnja za neuspjeh politike ili programa (blame

shifting). Na kraju, politika nesigurnost odnosno kratkotrajni mandati politiara poticaj

su da se povjeravanjem poslova agenciji osigura kontinuitet neke politike i nakon

prestanka mandata, ali i da se smanji utjecaj dnevno-politikih previranja na aktivnosti u

podrujima povjerenima agenciji.

Demokratski razlozi. Smatra se da zbog svoje efikasnosti, ekonominosti,

ekspertize i nepodlonosti politikim pritiscima agencije djeluju kvalitetnije nego obini

upravni organi te u tom smislu poveavaju povjerenje graana u javnu sferu. Agencije ne

ovise o trenutnoj politikoj volji ve predstavljaju oaze strunosti u slubi graanima.

Takoer, njihov rad ponekad se smatra transparentnijim i s boljim mogunostima

ukljuivanja civilnog sektora, te posebno nezavisnih strunjaka to doprinosi opem

trendu jaanja participacije graana u procesu odluivanja i jaanja demokratskog

legitimiteta institucija i njihovih odluka

Dodatnu motivaciju trendu agencifikacije daju i pritisci za delegacijom koji

proizlaze iz europskih integracija, globalizacije, funkcionalizacije, upravnih reformi i

vladajuih upravnih doktrina (novog javnog menadmenta, ali i dobre vladavine koja

inzistira na participaciji i transparentnosti), te posebno preuzetih meunarodnih obaveza,

posebno u tehnikim podrujima. Tako se u oekivanju lanstva u EU drave kandidati

esto obvezuju na osnivanje agencija u pojedinim podrujima, a to se dogaa i na razini

meunarodnih organizacija globalnog karaktera (v. Sigma, 2007: 16-21). Ponekad i

osobna vizija ili promocija stranakih voa moe dati poticaj osnivanju agencija (Elgie,

2006).

I na kraju, nezavisne regulacijske institucije imaju brojne dobre strane i prednosti

pred tradicionalnim nainom regulacije i upravljanja pojedinim podrujima, kao to su:

- depolitizacija i onemoguavanje svakodnevnog politikog utjecaja na odvijanje

gospodarskog ili monetarnog ivota, zatitu okolia, zatitu potroaa, razliite

komunalne i drutvene slube, itd., tako da se gospodarska i druge aktivnosti u zajednici

mogu odvijati prema svojoj vlastitoj logici, a ne prema logici politikih procesa ili kakvih

drugih monih interesa,

- jaanje uloge profesionalaca i promocija profesionalnih standarda, uz jai

naglasak na kvalitetu, pouzdanost i dostupnost javnih usluga,

- strunost u vrlo uskim tehnikim pitanjima predstavlja izvor legitimiteta novih

regulatora,

- prikladnija i preciznija regulacija pojedinog segmenta funkcioniranja trita s

osloncem na adekvatno poznavanje stanja u tom segmentu i na temeljna naela ustavnog

i pravnog poretka (naelo zakonitosti, zatita poduzetnitva, zatita zakonom propisanih

prava graana, itd.),

- vri nadzor te pouzdanija pravna zatita korisnika i potroaa na tritu, zatita

interesa sudionika na tritu, nadzor i zatita samog trinog mehanizma od zloupotreba

najjaih igraa, sprjeavanje stvaranja monopola,

- vea vidljivost regulacije za subjekte u sektoru koji se regulira smanjuje

trokove pridravanja propisa koje usvajaju regulacijska tijela (compliance costs),

- olakava se posao redovitim regulacijskim tijelima (parlamentima,

predstavnikim tijelima teritorijalnih samoupravnih jedinica, i drugima),

- zbog vee prikladnosti regulacije, tim se regulacijskim tijelima vie vjeruje te

mogu uivati znatno vei ugled, itd.

3.5. Izazovi i problemi delegirane regulacije

Analiza nacionalnih regulacijskih tijela, ukljuujui amerike komisije, pokazuje

odreene probleme i nedostatke. Ponajprije, koncentrirajui regulatorne, odluujue i

nadzorne, ponekad ak i presuujue (kvazi-sudske) ovlasti, ta regulacijska tijela

zamuuju naelo diobe vlasti, kao temeljno ustavno naelo velike veine suvremenih

demokratskih zemalja.

Zatim, njihova regulacijska djelatnost moe biti vrlo ekstenzivna i masovna, ime

se stvara mnotvo novih, manje poznatih propisa21. Takva je pojava, smatra se, jedan od

povoda oblikovanja politike deregulacije koja je u SAD jaeg maha uzela dolaskom na

vlast administracije predsjednika Ronalda Reagana. Posebni je problem fragmentiranje

regulacije, za koju postaju nadlena brojna razliita tijela, kao i iz toga proizlazei

problem koordinacije u javnoj upravi i javnom sektoru u cjelini.

Postavlja se i pitanje osiguranja stvarne politike nezavisnosti tih komisija. Mogu

li one doista biti nezavisne od onih koji imenuju njihove lanove, a mogu ih na odreeni

nain i politiki nadzirati?

Rije je i o problemu demokratskog deficita. Prema demokratskoj ideologiji,

regulacija je rezervirana za predstavnika tijela graana, ije lanove biraju graani kao

temeljni zakonodavci. U sluaju regulacijskih tijela, takve mogunosti da sami graani

biraju njihove lanove prema vlastitim interesima i politikim preferencijama nema. A

tijela sastavljena od strunjaka, kao to pokazuju iskustva, mogu poeti zastupati neke

svoje interese, odnosno interese svojih lanova (rizik tehnokracije).

I na kraju, ali iznimno vano, ponekad su takve komisije na primjer u SAD

smatrane uhvaenima (captured) od strane onih velikih sustava (kompanija,

organizacija) ije bi djelovanje trebale regulirati, o njemu odluivati i presuivati, te ga

nadzirati. Taj je problem to izraeniji to je neka zemlja manja i ima na raspolaganju

manje dovoljno strunih i upoznatih nezavisnih eksperata koje bi mogla koristiti kao

lanove tih tijela. Time se sugerira da mogua politika nezavisnost, naroito od

predsjednike administracije, moe ta tijela izruiti u podruje interesne povezanosti,

pristranosti, ovisnosti i korupcije.

21 I u djelovanju obinih dravnih, lokalnih i regionalnih predstavnikih tijela sve se vie zapaa

jaanje regulatorne djelatnosti, govori se o inflaciji propisa i s tim povezanim problemima nepoznavanja propisa, i slino.

Regulacijski model polazi od ideje da e strukturna devolucija i vie menaderske

autonomije u kombinaciji s tehnikama menadmenta izvrenja poboljati funkcioniranje i

efikasnost agencija bez negativnih uinaka na druge vrijednosti, kao to su nadzor ili

demokratske vrijednosti (Christensen i Laegreid, 2007: 500). U stvarnosti taj je model

doveo do mnogih problema i kontroverzi. Tako se istiu brojne slabe toke

funkcioniranja agencija, kao to su problem provedbe (OECD Sigma; Christensen i

Laegreid, 2005), slaba koordinacija; fragmentacija izrade javnih politika (OECD Sigma;

Christensen i Laegreid, 2005), nedostatak transparentnosti i sudjelovanja (Geradin,

2005), odnosno neetino postupanje (OECD Sigma).

Ipak, glavnina kritika delegacije funkcija i regulacijske aktivnosti usmjerena je

upravo na raison d'etre agencija autonomiju odnosno nezavisnost. Naime, klju uspjeha

funkcioniranja regulacijskih agencija je u odgovoru na pitanje kako osigurati dovoljnu

autonomiju agencija u odnosu na politike i trine aktere, a istovremeno ojaati njihovu

odgovornost (tako Christensen i Laegreid, 2007; OECD Sigma; Maggetti, 2007; Geradin,

2005).

Koliko su agencije autonomne, tj. osloboene utjecaja politike i gospodarstva,

ovisi o mnogim faktorima pritom se de iure i de facto situacija esto razlikuju.

Paradoksalno, ponekad snana de iure autonomija dovodi do jaeg utjecaja politike

putem neformalnih kanala (Christensen i Laegreid, 2005). S druge strane, ini se da je

autonomija agencija vea ako je njihova odgovornost usmjerena na vie principala te ako

su dugovjenije, kao to je pokazao Maggetti (2007) na analizi 16 zapadnoeuropskih

agencija. Slino tome, Laegreid i drugi (2007) su na primjeru norvekih agencija pokazali

da regulacijske agencije zaista imaju vii stupanj autonomije od drugih upravnih

organizacija, ali da je istovremeno nadzor nad njima jai nego u drugim organizacijama,

jer ga istodobno vre i resorno ministarstvo, ministarstvo financija, ombudsman, mediji,

itd.

Posebna kritika usmjerena je na redistribuciju moi koja prati agencifikaciju.

Agencije su element ope tehnokratske tendencije koja se oituje kao relativno jaanje

tehnikih pravila, tijela i strunjaka nautrb izabranih tijela i politiara (Christensen i

Laegreid, 2005). Dolazi do nedostatka legitimiteta, jer legitimitet ne moe biti utemeljen

samo na ekspertizi (ibid). Osim toga, ni sami eksperti nisu automatski cijepljeni od

politikih utjecaja ili vlastitih vrijednosnih ili interesnih procjena. Upravo se putem

dodatnih mehanizama nadzora, prije svega od strane zakonodavnih i sudskih tijela, moe

neutralizirati tehnokratski element.

Vrlo vaan problem vezan uz delegaciju ovlasti agencijama odnosi se na

mogunost da one postanu plijen trita koje reguliraju, tj. velikih kompanija koje na njih

vre utjecaj, posebno putem osoblja koje fluktuira iz javnog (agencija) u privatni

(kompanija) sektor (agency capture). Tako je Thatcher (2002b) u analizi regulacijskih

agencija i njihovog odnosa prema politici i tritu koje reguliraju u Velikoj Britaniji,

Francuskoj, Njemakoj i Italiji utvrdio da je (1) stranaka politizacija agencija ograniena

u prve tri zemlje, za razliku od Italije, te (2) da je problem (ne)odvojenosti od trita vei

u Velikoj Britaniji zbog vieg stupnja fluktuacije zaposlenih iz agencije u regulirano

podruje (revolving door). To je povezano i s injenicom da je konflikt izmeu subjekata

na reguliranom tritu i agencija mjeren brojem albi na odluke rijedak u Velikoj

Britaniji, za razliku od brojnih albi u Njemakoj, Francuskoj i Italiji. Ipak, to

istraivanje je pokazalo da agencije doprinose jaanju transparentnosti.

Logika delegacije agencijama je upravo u osiguranju autonomije agencija tako to

se uklanja potreba za simultanim ili paralelnim hijerarhijskim nadzorom (a emu je

podloga struno znanje agencije), uz istovremeno jaanje prethodnog i posebno

naknadnog nadzora. Ex ante nadzor u smislu jasnog pravnog temelja i granica

funkcioniranja agencije, budetiranja te politike osoblja nadopunjava se tako temeljnim

mehanizmima nadzora ex post izvjeima osnivau (parlament, vlada, ministarstvo),

sudskom kontrolom pojedinanih akata, ombudsmanovim istragama i izvjeima,

financijskom revizijom, djelovanjem javnosti, medija i graana pojedinaca, pa i razliitim

modelima upravljanja izvrenjem (performance management) i upravljanja kvalitetom

(quality management), itd. Ipak, neki autori istiu da se koritenjem brojnih oblika

nadzora stvara zaaran krug i nova sloenost, jai i specijaliziraniji nadzor te problem

koordinacije i izvedivosti (Christensen i Laegreid, 2007: 502).

3.6. Europske regulacijske agencije

Prve agencije Zajednice osnovane su 1970-ih radi razvoja trita rada

(EUROFOUND i CEDEFOP). Njihova se djelatnost sastojala uglavnom u prikupljanju

podataka i strunim analizama u zadanim podrujima. Drugi val formiranja agencija

nastupa 1990-ih, kad je npr. samo u razdoblju 1990-1994. osnovano 8 novih agencija

Zajednice (npr. za lijekove, za zatitu okolia, za usklaivanje trita, zatitu raznolikosti

bilja). One su trebale olakati funkcioniranje jedinstvenog trita, i to s neto irim

ovlastima, koje se ipak uglavnom sastoje u odluivanju pojedinanih sluajeva. U

posljednjem, treem valu koji traje nakon 2002. osnovano je 10 novih agencija, i to na

podruju prometa, sigurnosti podataka, ribarstva, zatite sigurnosti prehrambenih

proizvoda, zatite i kontrole zaraznih bolesti, kemikalija, elektrine energije (v. Prilog I.).

Danas je u Europskoj uniji broj agencija narastao na 29 ukupno 23 agencije u

prvom stupu (agencije Zajednice), te jo 6 agencija u drugom i u treem stupu (tri

agencije za zajedniku vanjsku i sigurnosnu politiku te tri agencije u podruju suradnje u

pravosuu i unutarnjim poslovima). Tome treba pribrojiti i 5 istih egzekutivnih

agencija, koje se osnivaju na odreeno vrijeme za upravljanje nekim od programa EU.

Brojne regulacijske agencije razlikuju se u pogledu naziva (agencije, zaklade,

uredi, centri), veliine, formalne strukture, financiranja, imenovanja upravljakih

struktura, opsega funkcija, ali i vanosti te geografske rairenosti. I sam pravni temelj za

osnivanje kao i procedura razlikuju se kako meu stupovima, tako i unutar samog prvog

stupa Unije. Od 23 agencije 12 ih je utemeljeno na odredbi lanka 308 EZ, a ostale na

sektorskim osnovama u Ugovoru. Samo treina agencija (one novijeg datuma) osnovana

je u postupku suodluivanja Vijea i Parlamenta. Agencije se osnivaju aktom

sekundarnog prava Unije, a ti se akti razlikuju prema donositeljima i snazi ovisno o

stupovima i ugovorima. U prvom stupu, koji je stup Europskih zajednica, agencije se

osnivaju uredbama.22

Ipak, bez obzira na razliitosti agencija, sve imaju slinu osnovnu strukturu

(konkretno, sastav organa, kao i nain imenovanja i izbora ureen je osnivakim aktom

agencije):

22

U prvom stupu sve agencije osnivaju se uredbama osim posljednje agencije Fusion for Energy koja je osnovana odlukom Vijea u sklopu Europske zajednice za atomsku energiju. Agencije u drugom stupu osnivaju se zajednikim akcijama Vijea, a agencije u 3. stupu osnivaju se odlukama Vijea.

(1) upravni odbor koji odreuje program rada, izvore financiranja te odreuje

politike ciljeve i postavlja smjernice; uvijek ukljuuje predstavnike drava lanica i

Komisije, kao i nekih drugih tijela ili entiteta;23

(2) izvrnog direktora kojeg imenuje upravni odbor ili Vijee; odgovara za

djelovanje i provedbu programa agencije;

(3) jedan ili vie tehnikih ili znanstvenih odbora sastavljenih od strunjaka.

Nadzor nad radom agencije provode Vijee i Komisija, ombudsman, Europski sud.

Nadzor ukljuuje i financijski nadzor (od stane Komisije ili putem posebnog revizora).

Agencije se uglavnom financiraju iz prorauna EU, ali pet agencija samostalno namie

vei ili ukupan prihod Europska agencija za lijekove, Ured za usklaivanje unutarnjeg

trita, Prevoditeljski centar, Europska agencija za zrakoplovnu sigurnost, Ured

Zajednice za raznolikost bilja. Prema podacima iz Komunikacije Komisije od 11. oujka

2008. ukupno je 3.800 zaposlenih u 29 agencija s ukupnim godinjim budetom od 1.1

milijardi eura.24

Temeljno razlikovanje regulacijskih agencija u prvom stupu Unije vri se prema

funkcijama koje obavljaju. Tako npr. Yataganas (2001: 24) definira etiri modela prema

kojima se osnivaju i funkcioniraju agencije u EU. Regulacijski model obuhvaa agencije

koje slue funkcioniranju unutarnjeg trita i koje obavljaju regulacijske funkcije

odluivanjem u pojedinanim sluajevima, kao to je npr. davanje ovlatenja za putanje

u promet proizvoda. Te agencije dijelom se financiraju iz naplate za pruanje svojih

usluga. To su npr. Ured za usklaivanje na unutarnjem tritu, Ured za raznolikost bilja,

Europska agencija za lijekove, Europska agencija za kemikalije, itd. Monitoring model

obuhvaa agencije ija je aktivnost usmjerena na prikupljanje objektivnih i usporedivih

informacija na nekom tehnikom, znanstvenom ili drutvenom podruju, a koje to ine uz

pomo mree nacionalnih agencija. To su npr. Europska agencija za zatitu okolia,

23 Usporedbe radi, upravni odbor Europske agencije za zatitu okolia sastavljen je od po jednog

lana iz svake drave lanice, dva predstavnika Europskog parlamenta, i dva predstavnika Komisije, dok upravni odbor Europske agencije za zatitu i zdravlje na radu obuhvaa po jednog lana iz svake drave lanice, 50 predstavnika zaposlenika i poslodavaca te tri predstavnika Komisije.

24 U fazi osnivanja su i jedna regulacijska agencija u prvom stupu (Europski institut za ravnopravnost spolova) te jo jedna egzekutivna agencija (Europsko istraivako vijee). Kada te agencije budu formirane, broj e se popeti na ukupno 36 agencija 24 u prvom stupu, 6 u drugom i treem stupu te 6 izvrnih agencija.

Europski nadzorni centar za droge i ovisnosti o drogama, Europska agencija za temeljna

prava. Suradniki model ine agencije koje promoviraju socijalni dijalog i karakterizira ih

tripartitna upravljaka struktura, kao to su npr. Europski centar za razvoj strukovne

izobrazbe, Europska zaklada za poboljanje radnih i ivotnih uvjeta te Europska agencija

za sigurnost i zdravlje na radu. Izvrni model ine agencije koje obavljaju odreene

izvrne poslove za EU (npr. Europska zaklada za strunu izobrazbu ili Prevoditeljski

centar za tijela Europske unije), a koje se dobrim dijelom financiraju iz naplate svojih

usluga.

Sva etiri modela formalno ine regulacijski tip agencija, premda se njihova tzv.

regulacijska aktivnost uglavnom odnosi na reguliranje ponaanja u pojedinanim

sluajevima (tzv. adjudikacija) odnosno na davanje tehnikog inputa Europskoj komisiji

ili drugim tijelima prikupljanjem informacija, davanjem strunih miljenja, izradom

tehnikih i znanstvenih podloga za usvajanje legislativnih mjera, izradom inspekcijskih

izvjetaja, pruanjem odreenih tehnikih usluga i slino. Razlog tome je ograniena

mogunost delegacije regulacijskih ovlasti agencijama, a koja proizlazi iz nepostojanja

temelja u osnivakim ugovorima te iz tumaenja ugovora od strane Europskog suda.

Naime, Sud je kroz doktrinu Meroni iz 1958.25 postavio ogranienja delegaciji ovlasti

agencijama tako to je zauzeo stajalite (v. Majone, 2001: 8-9), ponovljeno i u drugim

presudama, da Komisija moe delegirati zadatke administrativnim agencijama, ali ta je

delegacija ograniena sljedeim uvjetima: (1) ona se mora odnositi na vlastite ovlasti

Komisije; (2) mora biti ograniena samo na pripremu i izvrenje egzekutivnih akata; (3)

ne moe ukljuivati iroku marginu politike diskrecije; (4) Komisija mora zadrati

nadzor delegiranih ovlasti i odgovorna je za njih; te (5) delegacija ne smije utjecati na

ravnoteu izmeu institucija.

Upravo zbog takvog ogranienja, agencije nemaju mogunost donoenja opih

pravila (tzv. rule-making), a ako se i radi o nekom opem reguliranju, ono je prvenstveno

tehnikog karaktera i nema politikih implikacija. Ipak, stvarno znaenje i uloga agencija

vee je nego to je formalno predvieno. Naime, kako Europska komisija ima iskljuivo

25

Case 9/56 Meroni & Co. Industrie Metallurgiche, S.p.A. v. High Authority of the ECSC [1957-58] ECR 133.

pravo openormativne regulacije u prvom stupu, strune i znanstvene podloge koje joj za

pripremu prijedloga propisa izrauju agencije predstavljaju snaan instrument njihovog

utjecaja u politikom i zakonodavnom procesu premda je formalno Komisija nositelj

prijedloga, glavni akter je agencija (npr. Europska agencija za lijekove; tako Coleman,

2004). Slino je u sluajevima kad sama Komisija usvaja openormativne akte. Zato

Curtin navodi da ovlasti nekih agencija, kao to su Ured za usklaivanje na unutarnjem

tritu ili Europska agencija za zrakoplovnu sigurnost, prelaze kriterije postavljene

Meroni doktrinom (2007: 528; slino Hofmann i Trk, 2006: 88-89).

U razmatranju razloga za stvaranje velikog broja agencija na europskoj razini, a

posebno s obzirom na injenicu ograniene mogunosti delegiranja, uoava se da se kao

glavni poticaj delegaciji javljaju interesi pojedinih aktera (institucija Unije, nacionalnih

drava) te konkretne potrebe sektorskih politika u odreenom trenutku (tako Szapiro,

2005: 4). Dehousse (2006) istie da je specifinost institucionalne strukture EU u smislu

postojanja viestrukih principala i napetosti meu njima pogodovala stvaranju agencija.

Vijee nije sklono jaati Komisiju pa osnivanjem agencije zadrava svoj utjecaj te tako i

nacionalne drave zadravaju posredni nadzor. S druge strane, i Komisija, premda ne eli

delegirati, ne zazire prebaciti poslove tehnike prirode na agencije i tako se koncentrira

na politike funkcije u skladu s njezinom tenjom da postane klasini tip politike

egzekutive (Majone i Surdej, 2006; Curtin, 2007: 524). Osim toga, Komisija potie

delegiranje poslova agencijama na europskoj razini te stvaranje mree nacionalnih

regulatora u pojedinom podruju kako bi njezine odluke dobile struni legitimitet te da bi

izbjegla suradnju s nacionalnim ministarstvima (Egeberg, 2006). Ona posebno u

agencifikaciji vidi alternativu procesu stvaranja brojnih komiteta (komitologija) sustav

komiteta se smatra izrazito netransparentnim i jednim od glavnih aspekata demokratskog

deficita u EU. Europski parlament sa svoje strane potie stvaranje agencija jer to znai

utjecaj na osnivanje u postupku suodluivanja (posebno trea generacija agencija) te

izbjegavanje koncentracije ovlasti u drugim institucijama. Na kraju, logika interesa

istovremeno objanjava, tvrdi Dehousse (2006), stalne borbe oko postavljanja elnika

agencija, opiranje prijenosu ovlasti za donoenje propisa na agencije, nepostojanje

jedinstvenog modela agencija kojim bi se ujednaila njihova struktura i uloga, te u tom

smislu nemogunost stvaranja jakih regulacijskih agencija.

Ipak, problem neujednaenosti regulacije strukture i funkcioniranja agencija kao i

potreba da se definiraju uvjeti i postavi okvir za njihovo osnivanje prepoznati su na razini

Unije jo prije stvaranja treeg vala agencija. U stratekom dokumentu Bijela knjiga o

europskoj vladavini iz 2001. Europska komisija navodi problem regulacijskih agencija

kao jedno od glavnih podruja reforme kojima se Unija treba pozabaviti u vremenu koje

slijedi. Takoer predlae stvaranje pravnog okvira kojim bi se postavili temelji za

osnivanje, djelovanje i nadzor europskih regulacijskih agencija u skladu s naelima dobre

vladavine. Regulacijskim agencijama trebalo bi dati ovlast da donose pojedinane odluke

(ali ne i opa pravna pravila) te im omoguiti odreeni stupanj nezavisnosti unutar jasnog

okvira. Pritom se osnivanje agencija ograniava samo na podruja gdje dominira jedan

javni interes i gdje agencije ne moraju arbitrirati meu konfliktnim interesima, odnosno

vriti politike ili sloene ekonomske procjene. Drugim rijeima, njihov se rad treba

ograniiti na donoenje odluka za koje se trai posebna tehnika strunost.

Na temelju Izvjetaja radne skupine za poboljanje izvrnih funkcija iz 2001.

Komisija je pokrenula proces konzultacija te 2002. u Komunikaciji predloila stvaranje

Radnog okvira za europske regulacijske agencije. Na temelju njega je 2005. izraen

Nacrt meuinstitucionalnog sporazuma o Radnom okviru za europske regulacijske

agencije (COM (2005) 59 od 25. veljae 2005.).26 Navedeni akti temelje se na potrebi za

jaanjem nezavisnosti, kompetentnosti i kredibiliteta agencija uz osiguranje mehanizma

odgovornosti i transparentnosti te potrebi da se ti zahtjevi pomire s opom ulogom

Komisije koja mora imati mogunost intervencije u sluaju ozbiljnih disfunkcija. Tako se

Okvir bavi pitanjima osnivanja i djelovanja agencija (ovlasti, djelokrug, upravno vijee,

albeni odbor, financijski aspekti, drugi upravni aspekti) te kontrole nad agencijama.

Agencije mogu biti osnovane radi donoenja pojedinanih odluka koje su pravno

obvezujue za tree osobe, neposrednog pruanja pomoi Komisiji ili lanicama u

26 Relevantni dokumenti obuhvaaju White paper on European governance, White Paper on

Governance Work area 3 Improving the exercise of executive responsibilities: Report by the Working group 'Establishing a framework for decision-making regulatory agencies (group 3a) Pilot: F. Sauer, Rapporteur A. Quero, June 2001; Commission of the European Communities (2002) Communication from the Commission: European Governance: Better Lawmaking, COM (2002) 275 final, Brussels 5. lipnja 2002.; Commission of the European Communities (2002) Communication from the Commission: The operating framework for the European Regulatory Agencies, COM (2002) 718 final, Brussels 11. prosinca 2002.; Commission of the European Communities (2005) Draft Inter-institutional Agreement on the operating framework for the European regulatory agencies (presented by Commission), COM (2005) 59 final, Brussels 25. veljae 2005.; European Parliament Resolution 1. prosinca 2005.

interesu Zajednice (u smislu tehnikog ili znanstvenog savjeta te inspekcijskih izvjetaja),

stvaranja mree nacionalnih tijela i organiziranja suradnje meu njima u interesu

Zajednice (u smislu prikupljanja, razmjene i usporedbe informacija i dobre prakse) te radi

prikupljanja, analize i slanja objektivnih, pouzdanih i lako razumljivih podataka s

podruja djelovanja pojedine agencije.

Premda je Europski parlament prihvatio navedeni Nacrt svojom rezolucijom u

prosincu 2005., on je postao kamen spoticanja i nije doao do faze rasprave u Vijeu i

COREPER-u. Pravna sluba Vijea ocijenila je da on ne predstavlja odgovarajui pravni

instrument za regulaciju agencija.27 Gotovo tri godine kasnije zastoj je prekinut

donoenjem Komunikacije Komisije od 11. oujka 2008. kojom se nastoji ponovno

potaknuti rjeavanje pitanja agencija i zapoeti postupak konzultacija s ciljem donoenja

pravnog okvira za agencije koji e prvenstveno biti usmjeren na pojednostavljivanje i

standardizaciju funkcija i strukture te uspostavljanje jasnih linija odgovornosti i

utemeljenje zdravog financijskog menadmenta.28

Ideja je Komisije da se kroz stvaranje tog okvira pokua rijeiti temeljno pitanje

agencija, ravnotea izmeu autonomije i odgovornosti, koje u situaciji vierazinskog

upravljanja i mnotva aktera postaje jo osjetljivije. Premda neki autori zastupaju tezu da

odgovornost treba biti osigurana uglavnom kroz meke ex post nadzorne mehanizme, kao

to su rasprava, informiranje i izvjea (npr. Curtin, 2007), postoje i prijedlozi da se

model razvije u smjeru subordinacije regulacijskih agencija (Coleman, 2004: 9) kad se

radi o donoenju opih pravila. Institucija koja je delegirala ovlast (Vijee, Komisija)

mogla bi, u sluaju neslaganja s agencijom, sama donijeti pravila. Za pojedinane odluke

nadzor bi bio osiguran kroz albu Komisiji te u sudskom postupku. Ipak, kako istiu

Griller i Orator (2007) delegacija agencijama ipak naelno poveava kredibilitet i

transparentnost, a kljuni problem lei u ex ante autorizaciji pravnoj osnovi nastanka i

djelovanja agencije te nainu izbora vodstva agencije.

27

S druge strane, izvrne (egzekutivne) agencije, kao posebna vrsta agencija kojima je zadatak provoditi programe Unije, regulirane su Uredbom br. 58/2003 od 19. prosinca 2002. koja je bila temelj do sada osnovanih pet agencija. V. Council Regulation (EC) No 58/2003.

28 Communication from the Commission to the European Parliament and the Council: European Agencies The Way Forward SEC (2008)323

Na kraju, poseban fenomen europskog upravljanja predstavlja svojevrsna

nuspojava stvaranja europskih agencija odnosno efekt europeizacije nacionalnih javnih

uprava. To je stvaranje europskih mrea regulacijskih agencija koje ukljuuju nacionalne

regulacijske agencije u specifinom podruju (npr. telekomunikacije, eljezniki promet,

trino natjecanje), europsku agenciju te Europsku komisiju. Takve mree smatraju se

glavnim primjerom mrene vladavine (network governance) u Europi i pokuajem

rjeavanja problema koordinacije meu brojnim agencijama i tijelima u pojedinim

sektorima na europskoj i nacionalnoj razini (Coen i Thatcher, 2006). U nadlenost mrea

regulatora stavljeno je mnotvo zadataka. Regulatori obuhvaaju velik broj lanova, ali

imaju slabe formalne ovlasti i ograniena sredstva te su izrazito ovisni o Europskoj

komisiji. Coen i Thatcher (2006) smatraju da upravo ograniene ovlasti mrea i vrst

nadzor od strane Komisije objanjavaju spremnost nacionalnih drava i europskih

institucija da delegiraju te ovlasti na mree regulatora.29

4.Novi europski model kapitalizma, institucionalni razvoj i Hrvatska

4.1. Izazovi razvoja nezavisnih regulacijskih institucija u Hrvatskoj

Prema hrvatskom Ustavu, dravna je vlast ustrojena na naelu diobe na

zakonodavnu, izvrnu i sudbenu vlast, a ograniena Ustavom zajamenim pravom na

lokalnu i podrunu (regionalnu) samoupravu. Naelo diobe vlasti ukljuuje oblike

meusobne suradnje i uzajamne provjere nositelja vlasti propisane Ustavom i zakonima

(l. 4).

Posebna regulacijska tijela nisu predviena hrvatskim Ustavom, ali Ustav poznaje

kategoriju propisa tijela koja imaju javne ovlasti (l. 89/2. i 89/4). Time je omogueno

da se odreenim zakonom ili moda i drugim propisom javne ovlasti regulacijskog

karaktera dodijele tijelima koja ne pripadaju u kategoriju dravnih tijela. Pravno

gledajui, regulacijska tijela moglo bi se svrstati upravo u kategoriju tijela s javnim

ovlastima. Meu ovlastima koje se mogu dodijeliti su i ovlasti donoenja propisa

29 Tako je npr. Europska grupa regulatora za telekomunikacije (European Regulators Group) osnovana odlukom Europske komisije 2002/627/EC od 29. srpnja 2002. kao nezavisno tijelo na podruju elektronikih komunikacija koje se sastoji od elnika relevantnih nacionalnih vlasti. Grupa je savjetodavno i pomono tijelo Komisije u svrhu konsolidiranja unutarnjeg trita za mree i usluge elektronikih komunikacija te osigurava konzistentnu primjenu novog regulatornog okvira na tom podruju.

(regulacijske ovlasti). Takva mogunost, meutim, nije neupitna s gledita ustavnog

naela diobe vlasti.

Ustav sadri rudimentarne odredbe o propisima tijela koja imaju javne ovlasti, a u

svemu ostalome pravna pozicija tih tijela ostala je nedovoljno jasna. Hrvatska nije

donijela opi zakon kojim bi na ujednaen nain pravno uredila poloaj regulacijskih i

slinih tijela koja se pojavljuju kao regulatori i nadzornici pojedinog (segmenta) trita,

kao to je trite telekomunikacijskih usluga, trite usluga opskrbe elektrinom

energijom, trite potanskih usluga, trite usluga opskrbe plinom, trite usluga

prometa, itd.

Specifina i dodatna regulacija tih (segmenata) trita u Europskoj uniji temelji se

na specifinostima djelatnosti koje je Europska unija proglasila slubama od opeg

gospodarskog interesa. One su ranije i u Europi i u Hrvatskoj pripadale krugu javnih

slubi i predstavljale dio institucionalne infrastrukture socijalne drave, a u novije se

vrijeme podvrgavaju politici kontrolirane liberalizacije. Ipak, kao to proizlazi iz

prethodne analize, europske agencije obino nemaju ovlasti ope regulacije, za razliku od

nacionalnih institucija koje takve ovlasti imaju.

U oblikovanju regulacijskih institucija, u kojem se procesu Hrvatska upravo

nalazi, moe se uiti iz komparativnih i europskih iskustava. Njima se mora osigurati

mogunost da efikasno obavljaju svoju funkciju, da se u primjerenoj mjeri zatiti javni

interes, a posebno da se zatite korisnici i potroai u pojedinom segmentu trita koje

pojedino takvo tijelo regulira i nadzire. Nezavisna regulacijska tijela su u tom smislu

novi, moderni, ali i racionalni odgovor na suvremene praktine probleme slubi od opeg

interesa. Premda izazov oblikovanja regulacijskih tijela nije mali, dugorone koristi za

zajednicu i graane mogu opravdati poetna materijalna, financijska, ljudska, pravna i

druga ulaganja u njih.

Zasad u Hrvatskoj nema sustavnog zakona koji bi regulirao temeljna pitanja novih

regulacijskih agencija, kakav postoji, primjerice, u susjednoj Sloveniji (Zakon o javnih

agencijah, Uradni list Republike Slovenije, tevilka 52/02, na snazi od 29. lipnja 2002., s

izmjenama objavljenima u Uradnom listu RS, tevilka 51/04)30. U tome Hrvatska

naalost donekle slijedi situaciju na razini Europske unije.

Hrvatski temeljni i sustavni zakon koji regulira podruje dravne uprave, Zakon o

sustavu dravne uprave, donijet je 1993., u vrijeme kad takve nove agencije nisu

postojale. Zato je njegova regulacija, kao i regulacija odreenih drugih zakona,

ograniavajua u pogledu mogunosti djelovanja koje su potrebne regulacijskim tijelima i

agencijama. Pitanje je, meutim, spadaju li takve agencije u sustav dravne uprave ili ne.

S obzirom na svoje specifinosti, one doista izlaze iz okvira tradicionalnih sustava (ue)

dravne uprave. No, s druge strane, one su nedvojbeno dio javne uprave i javnog sektora.

Tim vie bi bilo nuno pripremiti posebni sustavni zakon koji bi na jednak nain

regulirao neka temeljna pitanja organizacije i funkcioniranja regulacijskih tijela.

No, dok takvog zakona nema, valja za razliita pitanja nedovoljno jasno

regulirana vaeim zakonima nalaziti rjeenja koja ne izlaze iz zakonskih okvira (tj. nisu

u suprotnosti s naelom zakonitosti, ne kre zakone i druge propise), a ipak omoguavaju

da regulacijska tijela i agencije postignu svrhu za koju su osnovane. Meu takvim su

pitanjima, na primjer:

-regulacija regulatora (priprema i usvajanje sustavnog zakona o regulatornim tijelima);

-ustavnost iskljuivanja albe protiv odluka regulacijskih agencija, posebno ako nakon

toga nije osiguran spor pune jurisdikcije i alba u sudskom postupku pred

Upravnim sudom;

-mogunost efikasnog provoenja odluka regulacijskih agencija;

-osiguranje njihove politike nezavisnosti;

-onemoguavanje interesnog povezivanja osoblja takvih agencija s kompanijama koje

reguliraju i nadziru;

-odreenje granica njihove nezavisne regulacijske djelatnosti;

30 Slovenija ima i posebnu zakonsku regulaciju gospodarskih javnih slubi. Rije je o Zakonu o

gospodarskih javnih slubah (Ur. l. 32/93, 30/98). To pokazuje da je ve vrlo rano slovenska drava oblikovala svoju javnu politiku u ovom, vie nego osjetljivom podruju. Kako je ve istaknuto ranije, Hrvatski zakonodavac ak odbija koristiti nazive iz europske pravne regulative, zamagljujui stanje i prave ciljeve reformi u pojedinim bivim javnim slubama.

-nadzor djelovanja regulacijskih agencija i zatita javnog interesa; itd.

Prevladavajue miljenje ope javnosti u Hrvatskoj smatra regulacijske agencije dijelom

sustava dravne uprave odnosno izvrne vlasti za koju odgovornost snosi Vlada. Takvo je

miljenje, nerijetko proireno kroz medije masovne komunikacije, utemeljeno na

nepoznavanju njihove prirode, pravne i faktine uloge u sustavu javne uprave, itd. Ipak, u

tijeku je afirmacija shvaanja da su te agencije i njihova regulacijska i nadzorna tijela

(vijea) potpuno i na svaki nain nezavisna tijela zaduena za regulaciju i nadzor

pojedinog segmenta trita u interesu javnosti i korisnika usluga, koja raspolau

profesionalnim, visoko i dobro educiranim osobljem.

Razloge izvjesnoj skepsi prema nezavisnim regulacijskim tijelima treba traiti u okolnosti

da su se takve agencije i vijea pojavila tek nedavno, u nepoznavanju prirode nezavisnih

regulacijskih tijela kako u opoj tako djelomino i u strunoj javnosti, a poneto i u

nainu nastanka i formiranja novih agencija. One se, naalost, ponekad formiraju

izdvajanjem pojedinih organizacijskih dijelova iz odreenog ministarstva, s tim da ti

dijelovi onda slue kao organizacijska jezgra nove regulacijske agencije. Puno se bolji

rezultati mogu oekivati kod onih regulacijskih tijela koja se od samog utemeljenja

snanije odvajaju od dravne uprave i oslanjaju na nove, dobro obrazovane i odlune

profesionalce. U medijima, a ponekad i u strunoj literaturi, mogu se nai kritike o

nedovoljnoj razini profesionalnosti lanova regulacijskih vijea, njihovoj politikoj,

interesnoj ili kakvoj drugoj ovisnosti, nedovoljnoj odlunosti, niim etikim standardima,

i slino. Nedvojbeno, javnost je nedovoljno upoznata s prirodom takvih novih tijela,

razlozima njihovog osnivanja, ovlastima te pravom namjenom. Kritike su esto

neopravdane i motivirane interesima onih koji na taj nain pokuavaju izvriti nelegitimni

utjecaj na nezavisna regulacijska tijela.

4.2.Nezavisne regulacijske institucije i moderni kapitalizam

Nakon politiki motiviranog napada na socijalnu dravu 1970-ih, u uvjetima nepovoljnih

ekonomskih i demografskih procesa, razvila se doktrina i pokret novog javnog

menadmenta. Njegove poetne grube mjere, koje su provodile konzervativne politike

garniture najprije u Velikoj Britaniji i SAD-u, a kasnije i u Novom Zelandu, Australiji,

Kanadi i u drugim zemljama, postupno su kombinirane s blaim mjerama usmjerenim na

jaanje kvalitete javnih usluga, zadobivanje novog legitimiteta graana i jaanje njihovog

sudjelovanja u odluivanju o javnim pitanjima. Na kraju, temeljem kritike novog javnog

menadmenta razvila se doktrina dobre vladavine (good governance), koju je meu

prvima prihvatila Europska unija. Smatra se dobrom vladavina koja kombinira efikasnost

drave i njezinu demokratinost. No, i dalje se zabacuju pravne, a donekle i socijalne

vrijednosti.

Menaderski je pokret oivio i u nekoj mjeri preobrazio stari tip kapitalizma. Moderni

kapitalizam nalazi uporite u djelatnostima koje su se bar pola stoljea, a neke i puno

due smatrale javnim slubama. U njima se pronalazi komercijalne elemente i dijelove

koji se mogu efikasno obavljati u uvjetima motivacije profitom. One su uslune naravi,

za razliku od proizvodnih djelatnosti na kojima se temeljio stari tip kapitalizma. Poinje

ih se drugaije nazivati, ne vie javnim slubama, nego slubama od opeg interesa, kako

bi se i na razini naziva opravdala njihova privatizacija31. One imaju ve izgraenu

infrastrukturu, tako da nisu potrebna velika ulaganja novih poduzetnika. Samo pak

obavljanje uslune djelatnosti nudi dobre, ponegdje gotovo sigurne izglede za dobrim

profitom dovoljno je uzeti kao primjer telekomunikacijske usluge ili usluge opskrbe

plinom.

Poetna iskustva, a i logika same situacije, upozorila je da motivacija profitom u tim

uslunim djelatnostima moe dovesti do niza tetnih posljedica i izazvati nezadovoljstvo

graana. Odravanje skupe infrastrukture u prometu ili opskrbi elektrinom energijom

moe dovesti do prestanka odravanja prometnih pravaca i opskrbe energijom perifernih,

udaljenijih i tee dostupnih podruja. Slabi izgledi za profit u potanskim i slinim

uslugama takoer mogu uvelike unazaditi njihovu kvalitetu i teritorijalnu rairenost te

otvoriti brojna druga pitanja (v. npr. Bagovi, 2008; Milovan, 2007; Stipi-Niseteo,

2007). Zato se u Europskoj uniji najprije razvijaju opa naela za slube od opeg

gospodarskog interesa: univerzalnost, kontinuitet, kvaliteta, prihvatljivost cijena te zatita

31 Ipak, treba se zapitati znai li opi interes neto drugo nego li javni interes? U tom se smislu

istie da najee je miljenje da javnom slubom treba smatrati svaku koja se vri u opem, javnom interesu, a ne zbog stjecanja materijalne dobiti! Ivanievi, 1968: 73.

potroaa. Kasnije se razvija i sektorska regulacija, vie usmjerena na tehnika pitanja

pojedinih slubi.

Tako je uspostavljena nova ravnotea izmeu interesa profita za irenjem u nove i

atraktivne djelatnosti i interesa graana da od takvih slubi ne budu iskljueni te da

slube budu kvalitetne32. No, postavlja se pitanje tko e osiguravati tu novu interesnu

ravnoteu i nadzirati i razrjeavati interesne sukobe modernog kapitalizma. Potrebno je

da to budu institucije koje su u znaajnoj mjeri nezavisne kako od drave, koja je ranije

bila njihov monopolistiki pruatelj, ali i od poduzetnika koji su skloni raznim nainima

uveavati svoj profit te pokuati doi takoer do monopolistikog ekstraprofita. Rjeenje

je pronaeno u nezavisnim regulacijskim institucijama.

Njihova je regulacijska djelatnost iroka, od donoenja propisa do rjeavanja u

pojedinanim sluajevima. Svojom izdvojenom pozicijom osiguravaju legitimitet, mogu

angairati dovoljno struno osoblje u svojem profesionalnom aparatu, lako im je

dostupna nezavisna strunost ukljuujui meunarodnu, itd. One osiguravaju trite, ali

ne vie slobodno trite koje vodi u monopole i krize, nego regulirano trite interesne

ravnotee poduzetnika i graana u ulozi konzumenata nekad javnih usluga. Takva je

regulacija trita potrebna za ouvanje modernog kapitalizma bez nje logika situacije

vodi prema stvaranju monopola, sniavanju kvalitete, manjoj dostupnosti u rjee

naseljenim podrujima, prekomjernom dizanju cijena i drugim oblicima oteivanja

potroaa. Drugim rijeima, nezavisne regulacijske institucije koje formalno u prvom

redu tite potroae, zapravo dugorono tite i same kapitalistike poduzetnike od njih

samih.

Institucionalna nas teorija meutim upozorava da se ideja neke institucije moe ovakvom

ili onakvom pravnom regulacijom ostvariti na bolji ili loiji nain. Ne samo da su

institucije vane, nego je i njihovo oblikovanje pravnim normama vano (v. i Kopri,

2007). Loa pravna regulacija u tranzicijskim zemljama, pa i u Hrvatskoj, moe biti

posljedica slabijeg znanja, ali i dubljih, skrivenih interesa. Objektivna situacija novih