ewaluacja ex post narodowego planu rozwoju 2004–2006

EWALUACJA EX POSTNARODOWEGO PLANU ROZWOJU

2004–2006

zlecenie_17.indb 1zlecenie_17.indb 1 16-06-2011 13:37:3116-06-2011 13:37:31

Ewaluacja ex post Narodowego Planu Rozwoju 2004–2006© Ministerstwo Rozwoju RegionalnegoWarszawa 2010

Opracował zespół w składzie:

Stanisław Bienias, Tomasz Gapski, Małgorzata Jabłecka – Kiluk, Iwona Lewandowska, Monika Mackiewicz, Elżbieta Opałka, Piotr Strzęboszewski, Jakub Jąkalski

Współpraca merytoryczna:Stanisław Sudak, Dorota Bortnowska, Przemysław Herman, Tomasz Kula

Redakcja: Stanisław Bienias, Elżbieta OpałkaAkceptował: Piotr Żuber

ISBN: 978-83-7610-225-2

Wydawca: Ministerstwo Rozwoju Regionalnegoul. Wspólna 2/4, 00-926 Warszawawww.mrr.gov.plwww.funduszeeuropejskie.gov.pl

Departament Koordynacji Polityki StrukturalnejTel. (+48 22) 461 39 07Fax. (+48 22) 461 32 63e-mail: [email protected]: [email protected]

Egzemplarz bezpłatny


3

SPIS TREŚCI

Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Efekty makroekonomiczne. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

Kapitał ludzki i zatrudnienie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

Konkurencyjność i innowacyjność przedsiębiorstw . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50

Infrastruktura transportowa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

Ochrona środowiska . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

System realizacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113

Wnioski horyzontalne. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130

Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133


4

WYKAZ SKRÓTÓW

APRP Aktywna Polityka Rynku Pracy

B+R Badania i Rozwój

BCC Business Centre Club

BDR Baza Danych Regionalnych

CATI Computer Assisted Telephone Interview (Wywiad Telefoniczny Wspo-magany Komputerowo)

CAWI Computer Assisted Web Interviewing (Ankieta Internetowa Wspoma-gana Komputerowo)

CPI Consumer Price Index

DG REGIO Directorate General for Regional Policy (Dyrekcja Generalna Komisji Europejskiej ds. Polityki Regionalnej)

ECB European Central Bank

EFRR Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (European Regional Deve-lopment Fund)

EFS Europejski Fundusz Społeczny (European Social Fund)

EPRC Economic Policy Research Centre

FS Fundusz Spójności

GOW Gospodarka Oparta na Wiedzy

IBnGR Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową

IBS Instytut Badań Strukturalnych

ICT Information and communications technology (Technologie informacyj-no-komunikacyjne)

IDI Individual In-Depth Interview (Indywidualny Wywiad Pogłębiony)

IGiPZ Instytut Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania im. S. Leszczyckiego PAN

IOB Instytucje Otoczenia Biznesu

IPPC Integrated Pollution Prevention and Control (Zintegrowane Zapobiega-nie i Ograniczanie Zanieczyszczeń)

ISCED International Standard Classification of Education (Międzynarodowa Standardowa Klasyfikacja Kształcenia)

JST Jednostki Samorządu Terytorialnego

KPGO Krajowy Plan Gospodarki Odpadami

KPOŚK Krajowy Program Oczyszczania Ścieków Komunalnych


5

KPZK Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju

KSU Krajowy System Usług

MRR Ministerstwo Rozwoju Regionalnego

MSP Małe i Średnie Przedsiębiorstwa

NPR Narodowy Plan Rozwoju

NSRO Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia

NSS Narodowa Strategia Spójności

OECD Organisation for Economic Co-operation and Development (Organiza-cja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju)

OZE Odnawialne źródła energii

PARP Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości

PEFS Podsystem monitorowania Europejskiego Funduszu Społecznego

PKB Produkt Krajowy Brutto

PKD Polska Klasyfikacja Działalności

PO Program Operacyjny

PO KL Program Operacyjny Kapitał Ludzki

PO PT Program Operacyjny Pomoc Techniczna

PUP Powiatowy Urząd Pracy

PWW Podstawy Wsparcia Wspólnoty

RIF Regionalne Instytucje Finansujące

RZL Rozwój Zasobów Ludzkich

SIMIK System Informatyczny Monitoringu i Kontroli

SPO Sektorowy Program Operacyjny

SPO ROLNY Sektorowy Program Operacyjny Restrukturyzacja i Modernizacja Sek-tora Żywnościowego oraz Rozwój Obszarów Wiejskich

SPO RYBY Sektorowy Program Operacyjny Rybołówstwo i Przetwórstwo Ryb

SPOT Sektorowy Program Operacyjny Transport

SPO WKP Sektorowy Program Operacyjny Wzrost Konkurencyjności Przedsię-biorstw

SRP System Rozliczania Projektów

TEN Trans-European Networks (Sieci Transeuropejskie)

UE Unia Europejska

WB World Bank (Bank Światowy)

WMDT Wskaźnik Międzygałęziowej Dostępności Transportowej

ZPORR Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego


Podstawą prac ewaluacyjnych, które następnie posłużyły do opracowania niniejszego rapor tu był Narodowy Plan Rozwoju 2004-2006 przyjęty Rozporządzeniem Rady Ministrów w dniu 22 czerwca 2004 r. W wyniku negocjacji Polski z Komisją Europejską dokument ten uległ w znacznej części zmianie odzwierciedlonej w dokumencie Podstawy Wsparcia Wspólnoty dla Polski na lata 2004–2006, który został przyjęty na podstawie Decyzji Komisji z dnia 22 czerwca 2004 r. Ponieważ Narodowy Plan Rozwoju ma szerszy charakter od Podstaw Wsparcia Wspólnoty, gdyż dodatkowo określa wysokość interwencji z Funduszu Spójności i Inicjatyw Wspólnotowych: EQUAL i INTERREG, w procesie ewaluacji ex post brano pod uwagę obydwa dokumenty będące faktyczną podstawą realizacji polityki spójności w pierwszym okresie członkostwa Polski w Unii Europejskiej.


Wp

rowa

dze

nie

7

W roku 2004 Polska stała się pełnoprawnym członkiem Unii Europejskiej i jednocze-śnie jednym z największych beneficjentów wsparcia w ramach europejskiej polityki spójności. Strategia wykorzystania funduszy unijnych, jakie otrzymał nasz kraj w skró-conej perspektywie finansowej 2004–2006, została sprecyzowana w Narodowym Planie Rozwoju na lata 2004–2006 (NPR 2004–2006). Dokument ten stanowił pod-stawę wydatkowania blisko dwudziestu mld euro1 w ramach realizacji europejskiej polityki spójności w Polsce.

NPR 2004–2006 (zarówno co do skali środków finansowych, jakości opracowania sa-mego dokumentu strategicznego, jak i sposobu realizacji) był bezprecedensowy w hi-storii Polski i stanowił największą ustrukturyzowaną interwencję publiczną wdrażaną konsekwentnie przez kolejne koalicje parlamentarno-rządowe. NPR stanowił jed-nocześnie swoiste preludium dla możliwości wykorzystania wielokrotnie większych środków w ramach Narodowej Strategii Spójności na lata 2007–2013.

Głównym celem NPR 2004–2006 było rozwijanie konkurencyjnej gospodarki opar-tej na wiedzy i przedsiębiorczości, zdolnej do długofalowego, harmonijnego rozwoju, zapewniającej wzrost zatrudnienia oraz poprawę spójności społecznej, ekonomicz-nej i przestrzennej z Unią Europejską na poziomie regionalnym i krajowym2. NPR 2004–2006 był realizowany przez siedem programów operacyjnych i dwie inicjatywy wspólnotowe oraz projekty infrastrukturalne współfinansowane ze środków Fundu-szu Spójności.

Czy interwencje zrealizowane w ramach NPR 2004–2006 rzeczywiście przyczyniły się do podniesienia konkurencyjności gospodarki, zdolnej do długofalowego i harmo-nijnego rozwoju, zarówno na poziomie krajowym, jak i regionalnym? Odpowiedź na tak postawione pytanie stanowi cel niniejszego raportu. Założeniem raportu jest również wskazanie tych rodzajów interwencji, które okazały się skuteczne i efektyw-ne, jak również tych, z których realizacji w kolejnych perspektywach finansowych na-leżałoby zrezygnować3.

Podstawą opracowania niniejszego raportu były wyniki czternastu badań ewaluacyj-nych ex post przeprowadzonych przez niezależne instytucje badawcze na zlecenie

1 Środki UE oraz krajowe (publiczne i prywatne) w cenach bieżących.2 Rozporządzenie Rady z dnia 22 czerwca 2004 r. ws. przyjęcia Narodowego Planu Rozwoju 2004–2006, Warszawa 2004.3 Obowiązek realizacji ewaluacji ex post NPR wynika bezpośrednio z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz.U. Nr 116 poz. 1206, z późn. zm.).

Wprowadzenie


Wp

row

ad

zen

ie

8

Departamentu Koordynacji Polityki Strukturalnej Ministerstwa Rozwoju Regionalne-go. Badania zostały zrealizowane w trzech wymiarach: horyzontalnym, sektorowym i terytorialnym a proces ich realizacji przebiegał w latach 2009–2010. Pełne wersje opracowań, wraz z raportami metodologicznymi i załącznikami, udostępnione są na stronie www.ewaluacja.gov.pl w zakładce ewaluacja ex post. Wszystkie badania zo-stały sfinansowane z środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ra-mach Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna na lata 2007–2013.

Raport stanowi syntezę najważniejszych wniosków zarówno z ww. ewaluacji ex post, jak również szeregu innych, wcześniejszych prac badawczych i analitycznych i składa się z sześciu następujących części4:

Efekty makroekonomiczne

Kapitał ludzki i zatrudnienie

Konkurencyjność i innowacyjność przedsiębiorstw

Infrastruktura transportowa

Ochrona środowiska

System realizacji

Każda z części zawiera te same elementy, tj. krótką diagnozę społeczno-gospodarczą w momencie przystąpienia do realizacji NPR, główne kierunki interwencji NPR, najważ-niejsze efekty wsparcia oraz wnioski i rekomendacje szczegółowe. Raport kończy się wnioskami i rekomendacjami horyzontalnymi dotyczącymi całej polityki spójności.

Ewaluacja powinna dostarczać informacji, które będą użyteczne w procesie podej-mowania kluczowych decyzji. Z tego względu istotne jest, by wnioski i rekomendacje wynikające z niniejszego raportu posłużyły między innymi do:

poprawy jakości realizacji interwencji w ramach Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia oraz programów operacyjnych w latach 2007–2013, zwłasz-cza poprzez optymalne ukierunkowanie środków krajowej rezerwy wykonania,

wypracowania kształtu i systemu realizacji polityki spójności po roku 2013, w tym w szczególności opracowania programów operacyjnych w ramach ko-lejnej perspektywy finansowej,

poprawy realizacji krajowych prorozwojowych polityk publicznych, w tym zwłaszcza opracowywanych obecnie strategii zintegrowanych5.

4 Struktura raportu odpowiada systemowi sześciu grup sterujących procesem ewaluacji NPR i NSRO (w ramach których prowadzone są prace badawcze), które z kolei są pochodną celów Narodowej Strategii Spójności na lata 2007–2013 (zob. System ewaluacji NPR 2004–2006 i NSRO 2007–2013, MRR, 2007).5 Dotyczy to następujących strategii: 1) Strategii rozwoju systemu bezpieczeństwa narodowego Rzeczy-pospolitej Polskiej, 2) Bezpieczeństwo energetyczne i środowisko, 3) Sprawne państwo, 4) Strategii inno-

•

•

•

•

•

•

•

•

•


Wp

rowa

dze

nie

9

O ostatecznej jakości i użyteczności niniejszego raportu będzie świadczyć stopień w jakim zaprezentowane wnioski i rekomendacje6 znajdą swoje praktyczne zasto-sowanie stanowiąc urzeczywistnienie realizacji evidence based policy w działaniach polskiej administracji publicznej.

wacyjności i efektywności gospodarki, 5) Strategii rozwoju transportu do 2020 roku, 6) Strategii rozwoju kapitału społecznego, 7) Strategii rozwoju kapitału ludzkiego 8) Strategii zrównoważonego rozwoju wsi, rolnictwa i rybactwa.6 Wnioski te nie powinny być wykorzystywane bez odpowiedniego zweryfikowania ich zasadności w od-niesieniu do aktualnej sytuacji społeczno-gospodarczej oraz praktyki wdrażania funduszy UE w perspekty-wie 2007–2013.


Efe

kty

ma

kro

ek

onom

iczn

e

10

Cele i kontekst programowania i realizacji Narodowego Planu Rozwoju na lata 2004–2006

Logika programowania NPR 2004–2006

Opracowanie dokumentów programowych na lata 2004–2006 przypadało na okres spowolnienia gospodarczego związanego z istotnym wzrostem poziomu bezrobocia w Polsce i obniżeniem dynamiki wzrostu PKB. Czynniki te w największym stopniu wpłynęły na dobór celów i instrumentów realizacji NPR.

Sytuacja związana z koniunkturą gospodarczą nałożyła się na strukturalne proble-my polskiej gospodarki wskazane w diagnozie do NPR, w tym w szczególności: niski poziom zatrudnienia w gospodarce, wysoki udział nieefektywnego i rozdrobnionego rolnictwa w strukturze zatrudnienia skutkujący niską efektywnością całej gospodar-ki, niewielki endogeniczny potencjał rozwojowy obszarów wiejskich, pogłębiająca się dywergencja międzyregionalna (wynikająca m.in. z szybkiego rozwoju Warszawy), problemy strukturalne niektórych branż gospodarki, niska innowacyjność całej go-spodarki (bardzo niskie i spadające nakłady na B+R oraz mała skłonność do współpra-cy sektora przedsiębiorstw ze sferą naukowo-badawczą), słabość budowy społeczeń-stwa opartego na wiedzy, wysoki poziom bezrobocia (w tym w szczególności wśród osób młodych, bezrobocia długotrwałego oraz ukrytego bezrobocia na wsi), zły stan infrastruktury transportowej skutkujący obniżeniem konkurencyjności całej gospo-darki przy jednocześnie dominującej i stale rosnącej roli transportu drogowego.

Postawiona diagnoza znalazła swoje odzwierciedlenie w opracowanym celu głów-nym.

Celem strategicznym Podstaw Wsparcia Wspólnoty było rozwijanie konkurencyjnej gospodarki opartej na wiedzy i przedsiębiorczości zapewniającej wzrost zatrudnie-nia oraz poprawę spójności społecznej, ekonomicznej i przestrzennej.

Strategia osiągnięcia celu głównego opierała się na dwóch filarach: wysokim i zrównowa-żonym rozwoju oraz zwiększeniu zatrudnienia, oraz pięciu celach cząstkowych PWW:

Wspomaganie osiągania i utrzymania w dłuższym okresie wysokiego wzrostu PKB,

Zwiększanie poziomu zatrudnienia i wykształcenia,

Włączenie Polski w europejskie sieci infrastruktury,

•

•

•

Efekty makroekonomiczne


Efe

kty m

ak

roek

onom

iczne

11

Intensyfikacja procesu zwiększania w strukturze gospodarki udziału sektorów o wysokiej wartości dodanej,

Wspomaganie udziału w procesach rozwojowych i modernizacyjnych wszyst-kich regionów i grup społecznych w Polsce.

Łączna suma środków publicznych (zarówno krajowych, jak i wspólnotowych), prze-znaczonych na realizację Narodowego Planu Rozwoju 2004–2006, sięgała kwoty 17 085,8 mln euro. Wartość dostępnych środków wspólnotowych to 12 814,9 mln euro. Na powyższą kwotę składało się współfinansowanie siedmiu Programów Ope-racyjnych realizowanych w ramach Podstaw Wsparcia Wspólnoty:

SPO Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw

SPO Rozwój Zasobów Ludzkich

SPO Transport

SPO Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój ob-szarów wiejskich

SPO Rybołówstwo i przetwórstwo ryb

Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego

PO Pomoc Techniczna

w wysokości 8 275,8 mln euro, współfinansowanie dwóch Inicjatyw Wspólnoty ( Interreg oraz Equal) w wysokości 355,3 mln euro oraz środki Funduszu Spójności wynoszące 4 183,8 mln euro. Absorpcja całości wspomnianych środków wspólno-towych wymagała zaangażowania krajowych środków publicznych w wysokości 4 270,6 mln euro.

Dodatkowo, w ramach Narodowego Planu Rozwoju 2004–2006 realizowane były kon-trakty wojewódzkie, obejmujące obok działań wdrażanych w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego oraz IW Interreg także działania podej-mowane w ramach programów wojewódzkich rozwoju regionalnego, finansowanych w całości z krajowych środków publicznych. Szacuje się, że na realizację kontraktów wojewódzkich przeznaczonych zostało w badanym okresie około 281,9 mln euro7.

NPR 2004–2006 – wykorzystane środki i kontekst realizacji

W ramach NPR zrealizowano przeszło 88 tys. projektów8. Podział zakontraktowa-nych środków pomiędzy poszczególne obszary wsparcia wskazuje na dominującą rolę

7 Sprawozdanie z realizacji w 2009 r. Narodowego Planu Rozwoju 2004–2006,, MRR, Warszawa 2010.8 Większość projektów została już zakończona, natomiast w przypadku projektów współfinansowanych ze środków Funduszu Spójności Polska będzie mogła kończyć ich realizację jeszcze w 2011 r.

•

•

•

•

•

•

•

•

•


Efe

kty

ma

kro

ek

onom

iczn

e

12

inwestycji w infrastrukturę transportową (40% alokacji) i środowiska (26%) itd. (por. wykres 1).

Wykres 1. Podział zakontraktowanych środków pomiędzy poszczególne obszary wsparcia (%)

transport40%

przedsiębiorstwa7%

środowisko 26%

zasobyludzkie

10%

rolnictwo6%

infrastrukturaspołeczna

5%

społeczeństwoinformacyjne

6%

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: „Sprawozdanie z realizacji w 2009 r. NPR 2004–2006”, MRR, Warszawa 2010.

Wykorzystanie przyznanych środków finansowych nie było równo rozłożone w cza-sie. Po początkowym okresie wolnego wydatkowania, w roku 2006 nastąpiło istotne przyspieszenie (blisko 75% środków zostało wydatkowanych w latach 2006 i 2007), by ostatecznie przekroczyć całkowitą alokację w pierwszej połowie 2009 roku (por. wykres. 2).

Wykres 2. Płatności NPR w stosunku do alokacji na podstawie miesięcznych sprawozdań stanu realizacji (%)9

92,20% 92,90%

101,30%102,00%104,30%

88,80%

82,50%79,15%

69,80%

59,79%

50,44%

41,57%

32,17%

23,29%

16,72%

11,67%7,42%

3,31%1,38%0,44%0,00%

120,00%

100,00

80,00

60,00

40,00

20,00

0,00

%

%

%

%

%

%

IV kw.

04

I kw.

05

II kw.

05

III kw.

05

IV kw.

05

I kw.

06

II kw.

06

III kw.

06

IV kw.

06

I kw.

07

II kw.

07

III kw.

07

IV kw.

07

I kw.

08

II kw.

08

III kw.

08

IV kw.

08

I kw.

09

II kw.

09

III kw.

09

IV kw.

09

Źródło: B. Ledzion, K. Olejniczak (red.), „Ocena systemu realizacji polityki spójności w Polsce w ramach perspektywy 2004–2006”, badanie zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 2010.

Należy mieć na uwadze, że wydatkowanie środków istotnie wyprzedza wystąpienie pozytywnych, realnie odczuwanych efektów społeczno-gospodarczych. Znaczące po-

9 Obliczenia bez uwzględnienia Funduszu Spójności, którego okres wydatkowania został wydłużony na 2011 r.


Efe

kty m

ak

roek

onom

iczne

13

zytywne efekty mogły być zatem (w zależności od obszaru wsparcia) obserwowane dopiero począwszy od roku 2008/2009.

Wydatki z funduszy europejskich na tle pozostałych wydatków rozwojowych

Wydatki przeznaczone na realizację zadań rozwojowych w Polsce od momentu ak-cesji do UE dynamicznie rosły. Zwiększały się nie tylko wydatki strukturalne ogó-łem ze względu na napływ środków pomocowych z UE (stanowiły one około 30% wszystkich środków), ale również wydatki krajowe przeznaczone na finansowanie projektów własnych. Co więcej, krajowe wydatki strukturalne zwiększały się nawet w okresie spowolnienia wydatkowania środków unijnych w 2008 r. Można zatem stwierdzić, że napływ funduszy unijnych doprowadził również do nominalnego wzrostu wydatków krajowych, ponoszonych w obszarach interwencji funduszy strukturalnych. Środki z UE spowodowały znacznie głębszą zmianę w strukturze wydatków publicznych niż zmiana wywołana koniecznością zapewnienia środków na współfinansowanie10.

wydatki strukturalne

krajowe wydatki strukturalne (na projekty własne)

mln PLN

50 000

40 000

30 000

20 000

10 000

0

2004 2005 2006 2007 2008

wydatki strukturalne finansowane z funduszy unijnych

wydatki strukturalnejako % wydatków sektora finansów

publicznych

krajowe wydatki strukturalne (na projekty własne)

%

10

8

6

4

2

0

2004 2005 2006 2007 2008

wydatki strukturalne finansowane z funduszy unijnych

Źródło: IBnGR, „Dochody i wydatki publiczne w latach 2006–2007. Analiza regionalna”, badanie zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 2009.

Najważniejsze efekty

Analiza wpływu interwencji współfinansowanych z funduszy unijnych na podstawo-we kategorie makroekonomiczne pozwala na dokonanie syntetycznej oceny skutecz-ności i efektywności polityki spójności. Dzięki badaniom ewaluacyjnym dokonano oceny efektów makroekonomicznych realizacji polityki spójności poprzez pomiar (za pomocą modeli) wpływu funduszy unijnych na kształtowanie się podstawowych wskaźników makroekonomicznych, w tym przede wszystkim na poziom i dynamikę Produktu Krajowego Brutto, zmianę struktury sektorowej gospodarki, poziom za-trudnienia oraz stopę bezrobocia.

10 Praca zbiorowa opracowana w Departamencie Koordynacji Polityki Strukturalnej Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, „Polska. Raport Strategiczny 2009”, MRR, Warszawa 2010.


Efe

kty

ma

kro

ek

onom

iczn

e

14

Wyniki ewaluacji11 wskazują, że poziom PKB (w cenach bieżących) w okresie 2004–2009 był wyższy dzięki funduszom unijnym – w 2009 r. średnio o ok. 3% (por. wyk res 3).

Wykres. 3. Wpływ funduszy unijnych na poziom PKB (w cenach bieżących, odchylenia od scenariusza bez środków UE w%)

0,0

3,0

6,0

9,0

12,0

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

%

MaMoR3 EUImpactModIII Hermin

Źródło: Opracowanie własne na podstawie badań zrealizowanych na zlecenie MRR12.

Polityka spójności przyczynia się zatem jednoznacznie do wzrostu dobrobytu spo-łeczno-ekonomicznego Polski. Większość efektów (w szczególności podażowych wy-wołanych poprzez zwiększenie poziomu produktywności pracy) ujawni się dopiero w długim okresie: zgodnie z prognozami można spodziewać się, że poziom polskiego PKB do roku 2015 wzrośnie dzięki funduszom strukturalnym o ponad 6 proc.

Wdrażanie funduszy unijnych w Polsce ma również jednoznacznie pozytywny wpływ na dynamikę wzrostu PKB w Polsce w badanym okresie (por. wykres 4).

Dzięki realizacji polityki spójności średnioroczne tempo wzrostu PKB w Polsce w okre-sie 2004–2009 było wyższe o ok. 0,4 punktu procentowego.

11 Badania przeprowadzone zostały za pomocą trzech modeli makroekonomicznych: (1) obliczeniowego modelu równowagi ogólnej MaMor3, opracowanego przez Prevision i Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, (2) dynamicznego, stochastycznego modelu równowagi ogólnej dużej skali EuImpactMod III, opracowanego w Instytucie Badań Strukturalnych, (3) 5-sektorowego modelu Hermin polskiej gospodarki (HPL5), będącego elementem systemu modeli zbudowanego na zlecenie Dyrekcji Generalnej Komisji Euro-pejskiej ds. Polityki Regionalnej (DG REGIO) przez Wrocławską Agencję Rozwoju Regionalnego. Z przyczyn merytorycznych oraz metodologicznych wyniki badań dla roku 2009 obejmują również (poza wpływem NPR) wpływ Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia stanowiących integralną część i kontynuację interwencji podejmowanych w ramach polityki spójności. 12 IBnGR, Prevision, „Wpływ realizacji polityki spójności na kształtowanie się głównych wskaźników do-kumentów strategicznych NPR 2004–2006 i NSS 2007–2013, Raport półroczny 2010”, badanie zrealizo-wane na zlecenie MRR, Gdańsk, Warszawa, listopad 2010; (2) IBS, „Wpływ realizacji polityki spójności na kształtowanie się głównych wskaźników dokumentów strategicznych – Narodowego Planu Rozwoju 2004–2006 i Narodowej Strategii Spójności 2007–2013 oraz innych wybranych wskaźników na poziomie krajowym i regionalnym, Raport półroczny 2010”, badanie zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 2010; (3) Wpływ realizacji polityki spójności na kształtowanie się głównych wskaźników dokumentów strategicz-nych – Narodowego Planu Rozwoju 2004–2006 i Narodowej Strategii Spójności 2007–2013 oraz innych wybranych wskaźników makroekonomicznych na poziomie krajowym za pomocą modelu Hermin, Wroc-ławska Agencja Rozwoju Regionalnego, Wrocław 2010.


Efe

kty m

ak

roek

onom

iczne

15

Wykres 4. Wpływ funduszy unijnych na tempo wzrostu PKB (w cenach stałych, odchylenia od scenariusza bez środków UE w pp.)

-1,0

0,0

1,0

2,0

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

pkt proc.


Źródło: Opracowanie własne na podstawie badań zrealizowanych na zlecenie MRR.

W 2009 r., w okresie światowego kryzysu gospodarczego, fundusze unijne miały zna-czący udział we wspieraniu wzrostu polskiego PKB. Świadczy to o pozytywnej proro-zwojowej (jak również stabilizacyjnej) roli polityki spójności w Polsce. W roku 2009 Polska była bowiem jedynym krajem w Unii Europejskiej, który odnotował dodatni wzrost PKB (1,7%) – szacuje się, że ok. połowa tego wzrostu była wynikiem realiza-cji polityki spójności.

Oceniając efekty realizacji polityki spójności w wymiarze makroekonomicznym należy mieć na uwadze długookresowy charakter mechanizmów wpływu funduszy unijnych na polską gospodarkę, w tym na pozytywne zmiany strukturalne. Do roku 2009 po-lityka spójności miała ograniczony wpływ na zmiany sektorowej struktury polskiej gospodarki (por. wykres 5).

Z uwagi na charakter interwencji (w większości dotyczącej rozwoju infrastruktury oraz wsparcia dla przedsiębiorstw) polityka spójności powoduje zwiększenie zna-czenia sektora przemysłowego kosztem usług oraz rolnictwa. W latach 2004–2009 wdrażanie funduszy strukturalnych UE powodowało systematyczne zwiększanie się udziału przemysłu w wartości dodanej brutto: w 2009 r. wzrost ten sięgał ok. 0,3 pp. udziału wg wartości.

Zmianę taką zgodnie z teorią trzech sektorów można ocenić jako umiarkowanie po-zytywną (gospodarki znajdujące się na wyższych etapach rozwoju charakteryzują się relatywnie wysokim udziałem sektora usługowego, niskim udziałem sektora rolnicze-go oraz umiarkowanym udziałem sektora przemysłowego). Dokonując oceny ekono-micznego wpływu funduszy unijnych należy jednak podkreślić, że struktura polskiej gospodarki podlega szerszym, długookresowym i jednoznacznie pozytywnym tren-dom podczas gdy oddziaływanie polityki spójności jest ograniczone i zdetermino-wane specyfiką interwencji ukierunkowanej na konkretne prorozwojowe cele.


Efe

kty

ma

kro

ek

onom

iczn

e

16

Wykres 5. Wpływ funduszy unijnych na strukturę sektorową wartości dodanej brutto (odchylenia od scenariusza bez środków UE w pp.)

Sektor I (rolnictwo)

-0,6

-0,4

-0,2

0,0

0,22004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

pkt proc.


Sektor II (przemysł i budownictwo)

0,0

0,2

0,4

0,6

0,8

1,0

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

pkt proc.


Sektor III (usługi)

-1,0

-0,8

-0,6

-0,4

-0,2

0,0

0,22004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

pkt proc.



W badanym okresie bowiem oddziaływanie polityki spójności na poziomie makroeko-nomicznym miało charakter głównie popytowy13. Wyniki ewaluacji uzupełniających badania ekonometryczne potwierdzają, iż poza ukierunkowanym oddziaływaniem

13 Ibidem.


Efe

kty m

ak

roek

onom

iczne

17

interwencji realizowanych w ramach polityki spójności na stronę podażową gospo-darki (których efekty ujawniają się w dłuższym okresie) istotny jest również aspekt popytowy (popyt wygenerowany w wyniku realizacji projektów współfinansowanych z funduszy strukturalnych)14.

Prawie 60%. wartości projektów zrealizowanych w ramach NPR wzmocniło popyt w sektorze budownictwa. Wpływ na inne sektory był kilkukrotnie mniejszy: 17% wartości projektów trafiło do przemysłu, a 13% ich wartości posłużyło do finanso-wania usług. Wykonawcy z obszaru rolnictwa otrzymali niezauważalną część pro-jektów, natomiast dziesiąta część wartości projektów została wydana w inny sposób niż przez kontrakty z wykonawcami i w związku z tym została zakwalifikowana jako konsumpcja.

Wykres. 6. Wpływ popytu bezpośredniego i pośredniego (w mld PLN, ceny bieżące) na wybrane branże

0%

2%

4%

6%

8%

0

20

40

60

80pośrednia wartość projektów (lewa oś)

bezpośrednia wartość projektów (lewa oś)

udział popytu pośr. i bezpośr. w prod. glob. z lat 2004-2008 roku (prawa oś)

Źródło: IBS, „Wielkość i struktura wydatków poniesionych w ramach Narodowego Planu Rozwoju w okresie 2004–2009 pod kątem ich wpływu na zmiany struktury polskiej gospodarki w kontekście realizacji strategicznych celów prorozwojowych kraju”, badanie zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 2010.

Wygenerowany przez realizację Narodowego Planu Rozwoju popyt stanowił 2% war-tości produkcji globalnej poszczególnych branż z lat 2004–2008, a w przypadku bu-downictwa wyniósł aż 9% (por. wykres 6). Stanowił on prawie 30% wzrostu produkcji budownictwa w badanym okresie dzięki czemu złagodzone zostały skutki kryzysu ekonomicznego w tym sektorze, co pozwala na sformułowanie wniosku o stabiliza-cyjnej roli polityki spójności dla branży budowlanej.

14 IBS, „Wielkość i struktura wydatków poniesionych w ramach Narodowego Planu Rozwoju w okresie 2004–2009 pod kątem ich wpływu na zmiany struktury polskiej gospodarki w kontekście realizacji strate-gicznych celów prorozwojowych kraju”, badanie zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 2010.


Efe

kty

ma

kro

ek

onom

iczn

e

18

Projekty realizowane w ramach NPR miały zatem wpływ głównie na budownictwo, a w mniejszym stopniu na branże innowacyjne. Pośrednio przyczyniły się jednak do zwiększenia udziału sektora wysokich technologii oraz tych o wysokiej wartości dodanej w produkcji, a w szczególności sektorów innowacyjnych i usług rynkowych (wpływ wygenerowanego popytu na branże innowacyjne, mierzony jego udziałem w wartości globalnej z lat 2004–2008, kształtował się na poziomie 2,6% i był o 0,7 pp. wyższy niż w przypadku pozostałych gałęzi gospodarczych).

Struktura sektorowa popytu wygenerowanego przez interwencję jest wynikiem i skut-kiem polityki spójności a nie jej celem. Polityka spójności powinna być więc skoncen-trowana na skutecznym i efektywnym realizowaniu jej głównych celów, a struktura wygenerowanego popytu powinna mieć znaczenie drugorzędne. Oddziaływanie fun-duszy unijnych na stronę popytową pozostaje obecnie poza procesem programowa-nia i monitorowania polityki spójności. Istnieje zatem konieczność uwzględniania w procesie realizacji polityki spójności (na etapie programowania, wdrażania oraz monitoringu i ewaluacji) kwestii związanych z potencjalnym oddziaływaniem in-terwencji na strukturę gospodarki poprzez popyt wygenerowany przez projekty współfinansowane z funduszy strukturalnych.

Polityka spójności odegrała również istotną rolę w wymiarze społecznym. W bada-nym okresie odnotowano jednoznacznie pozytywne oddziaływanie interwencji rea-lizowanych w ramach polityki spójności na rynek pracy: fundusze unijne przyczyniły się do redukcji bezrobocia oraz wzrostu zatrudnienia w Polsce.

Wykres. 7. Wpływ funduszy unijnych na stopę bezrobocia (odchylenia od scenariusza bez środków UE w pp.)

-4,0

-2,0

0,0

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

pkt proc.




Efe

kty m

ak

roek

onom

iczne

19

Wykres. 8. Wpływ funduszy unijnych na wskaźnik zatrudnienia (odchylenia od scenariusza bez środków UE w pp.)

0,0

2,0

4,0

6,0

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

pkt proc.



Wzrost wskaźnika zatrudnienia osiągnięty w 2009 r. dzięki wykorzystaniu funduszy unijnych szacowany jest od 0,5 do nawet 2,5 pp.15, co stanowi średnio ok. 200 tys. nowych miejsc pracy. Największe efekty będą obserwowane w latach 2013–2014 (od ok. 2 do nawet 5 pp.), dzięki czemu wskaźnik zatrudnienia osiągnie wartość ok. 61%. Polityka spójności przyczyniła się zatem do zahamowania spadku, a w ostatnich la-tach do wzrostu współczynnika aktywności zawodowej.

Realizacja polityki spójności, poprzez stymulowanie nowego zatrudnienia przyczynia się również do spadku stopy bezrobocia. W 2009 r. dzięki funduszom UE stopa bez-robocia była niższa o ponad 1 pp. Podobnie jak w przypadku wskaźnika zatrudnienia, największy efekt będzie spodziewany w okresie 2013–2014, kiedy to stopa bezrobo-cia spadnie o ok. 2 pp.

Badania ewaluacyjne16 dowodzą, że w wymiarze regionalnym inwestycje realizowa-ne w ramach polityki spójności były zgodne z kierunkami inwestycji zagranicznych oraz proporcjonalne do skali gospodarek regionalnych. Pozwala to na sformułowanie wstępnego wniosku o spełnieniu kryterium efektywności ekonomicznej wydatków ponoszonych w ramach wdrażania funduszy strukturalnych. Niemniej jednak otwar-tym pozostaje pytanie o dyfuzję pozytywnych efektów ekonomicznych na obszary o niższym potencjale gospodarczym.

Większość projektów infrastrukturalnych lokowana była w bogatszych wojewódz-twach co powodowało, że do słabiej rozwiniętych województw trafiło mniej środ-ków w wymiarze absolutnym i per capita17. Niemniej jednak struktura wydatków z funduszy unijnych w słabszych regionach była bardziej innowacyjna, co pozwala sformułować wniosek o umiarkowanie pozytywnej roli polityki spójności w zakresie

15 Tak wysoki wynik szacowany jest przez model EUImpactModIII, który zakłada, że w okresie 2004–2009 fundusze unijne oddziaływać będą na gospodarkę przede wszystkim za pośrednictwem kanału popytowego.16 Ibidem.17 W przypadku uwzględnienia relacji wykorzystanych środków przez poszczególne województwa do ich PKB okazuje się, że rozkład funduszy UE jest względnie równomierny.


Efe

kty

ma

kro

ek

onom

iczn

e

20

wspierania innowacyjności w regionach o niższym poziomie rozwoju społeczno-eko-nomicznego.

Terytorialny charakter polityki spójności przyczynia się do szybszego nadrabiania dystansu rozwojowego regionów słabiej rozwiniętych wobec regionów bogatszych oraz spowolnienia wzrostu wewnątrzkrajowego zróżnicowania poziomu rozwoju go-spodarczego. Z jednej strony w okresie realizacji NPR polskie regiony zbliżyły się jako całość do poziomu PKB per capita Unii Europejskiej, z drugiej jednak proces ten za-chodził nierównomiernie w wymiarze terytorialnym. Najbardziej dynamiczne były te województwa, w obrębie których znajdują się duże metropolie i silne centra rozwoju.

Mapa 1. Poziom rozwoju społeczno-gospodarczego województw w latach 2003 i 2008

78,978,978,978,978,978,978,978,978,978,978,978,978,978,978,978,978,978,978,978,978,978,978,978,978,978,978,978,978,978,978,978,978,978,978,978,978,978,978,978,978,978,978,978,978,978,978,978,978,9

102,4102,4102,4102,4102,4102,4102,4102,4102,4102,4102,4102,4102,4102,4102,4102,4102,4102,4102,4102,4102,4102,4102,4102,4102,4102,4102,4102,4102,4102,4102,4102,4102,4102,4102,4102,4102,4102,4102,4102,4102,4102,4102,4102,4102,4102,4102,4102,4102,4

89,689,689,689,689,689,689,689,689,689,689,689,689,689,689,689,689,689,689,689,689,689,689,689,689,689,689,689,689,689,689,689,689,689,689,689,689,689,689,689,689,689,689,689,689,689,689,689,689,6

70,670,670,670,670,670,670,670,670,670,670,670,670,670,670,670,670,670,670,670,670,670,670,670,670,670,670,670,670,670,670,670,670,670,670,670,670,670,670,670,670,670,670,670,670,670,670,670,670,6

86,586,586,586,586,586,586,586,586,586,586,586,586,586,586,586,586,586,586,586,586,586,586,586,586,586,586,586,586,586,586,586,586,586,586,586,586,586,586,586,586,586,586,586,586,586,586,586,586,5

92,292,292,292,292,292,292,292,292,292,292,292,292,292,292,292,292,292,292,292,292,292,292,292,292,292,292,292,292,292,292,292,292,292,292,292,292,292,292,292,292,292,292,292,292,292,292,292,292,2

85,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,8

155,5155,5155,5155,5155,5155,5155,5155,5155,5155,5155,5155,5155,5155,5155,5155,5155,5155,5155,5155,5155,5155,5155,5155,5155,5155,5155,5155,5155,5155,5155,5155,5155,5155,5155,5155,5155,5155,5155,5155,5155,5155,5155,5155,5155,5155,5155,5155,5155,5

79,379,379,379,379,379,379,379,379,379,379,379,379,379,379,379,379,379,379,379,379,379,379,379,379,379,379,379,379,379,379,379,379,379,379,379,379,379,379,379,379,379,379,379,379,379,379,379,379,3

70,870,870,870,870,870,870,870,870,870,870,870,870,870,870,870,870,870,870,870,870,870,870,870,870,870,870,870,870,870,870,870,870,870,870,870,870,870,870,870,870,870,870,870,870,870,870,870,870,8

75,975,975,975,975,975,975,975,975,975,975,975,975,975,975,975,975,975,975,975,975,975,975,975,975,975,975,975,975,975,975,975,975,975,975,975,975,975,975,975,975,975,975,975,975,975,975,975,975,9

98,398,398,398,398,398,398,398,398,398,398,398,398,398,398,398,398,398,398,398,398,398,398,398,398,398,398,398,398,398,398,398,398,398,398,398,398,398,398,398,398,398,398,398,398,398,398,398,398,3

108,8108,8108,8108,8108,8108,8108,8108,8108,8108,8108,8108,8108,8108,8108,8108,8108,8108,8108,8108,8108,8108,8108,8108,8108,8108,8108,8108,8108,8108,8108,8108,8108,8108,8108,8108,8108,8108,8108,8108,8108,8108,8108,8108,8108,8108,8108,8108,8108,8

78,178,178,178,178,178,178,178,178,178,178,178,178,178,178,178,178,178,178,178,178,178,178,178,178,178,178,178,178,178,178,178,178,178,178,178,178,178,178,178,178,178,178,178,178,178,178,178,178,1

104,7104,7104,7104,7104,7104,7104,7104,7104,7104,7104,7104,7104,7104,7104,7104,7104,7104,7104,7104,7104,7104,7104,7104,7104,7104,7104,7104,7104,7104,7104,7104,7104,7104,7104,7104,7104,7104,7104,7104,7104,7104,7104,7104,7104,7104,7104,7104,7104,7

94,794,794,794,794,794,794,794,794,794,794,794,794,794,794,794,794,794,794,794,794,794,794,794,794,794,794,794,794,794,794,794,794,794,794,794,794,794,794,794,794,794,794,794,794,794,794,794,794,7

Dolnośląskie

Kujawsko-Pomorskie

Lubelskie

Lubuskie

Łódzkie

Małopolskie

Mazowieckie

Opolskie

Podkarpackie

Podlaskie

Pomorskie

Śląskie

Świętokrzyskie

Warmińsko-Mazurskie

Wielkopolskie

Zachodniopomorskie

80,080,080,080,080,080,080,080,080,080,080,080,080,080,080,080,080,080,080,080,080,080,080,080,080,080,080,080,080,080,080,080,080,080,080,080,080,080,080,080,080,080,080,080,080,080,080,080,080,0

69,069,069,069,069,069,069,069,069,069,069,069,069,069,069,069,069,069,069,069,069,069,069,069,069,069,069,069,069,069,069,069,069,069,069,069,069,069,069,069,069,069,069,069,069,069,069,069,069,0

108,0108,0108,0108,0108,0108,0108,0108,0108,0108,0108,0108,0108,0108,0108,0108,0108,0108,0108,0108,0108,0108,0108,0108,0108,0108,0108,0108,0108,0108,0108,0108,0108,0108,0108,0108,0108,0108,0108,0108,0108,0108,0108,0108,0108,0108,0108,0108,0108,0

73,073,073,073,073,073,073,073,073,073,073,073,073,073,073,073,073,073,073,073,073,073,073,073,073,073,073,073,073,073,073,073,073,073,073,073,073,073,073,073,073,073,073,073,073,073,073,073,073,0

107,6107,6107,6107,6107,6107,6107,6107,6107,6107,6107,6107,6107,6107,6107,6107,6107,6107,6107,6107,6107,6107,6107,6107,6107,6107,6107,6107,6107,6107,6107,6107,6107,6107,6107,6107,6107,6107,6107,6107,6107,6107,6107,6107,6107,6107,6107,6107,6107,6

86,486,486,486,486,486,486,486,486,486,486,486,486,486,486,486,486,486,486,486,486,486,486,486,486,486,486,486,486,486,486,486,486,486,486,486,486,486,486,486,486,486,486,486,486,486,486,486,486,4

69,469,469,469,469,469,469,469,469,469,469,469,469,469,469,469,469,469,469,469,469,469,469,469,469,469,469,469,469,469,469,469,469,469,469,469,469,469,469,469,469,469,469,469,469,469,469,469,469,4

85,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,885,8

93,193,193,193,193,193,193,193,193,193,193,193,193,193,193,193,193,193,193,193,193,193,193,193,193,193,193,193,193,193,193,193,193,193,193,193,193,193,193,193,193,193,193,193,193,193,193,193,193,1

86,386,386,386,386,386,386,386,386,386,386,386,386,386,386,386,386,386,386,386,386,386,386,386,386,386,386,386,386,386,386,386,386,386,386,386,386,386,386,386,386,386,386,386,386,386,386,386,386,3

157,7157,7157,7157,7157,7157,7157,7157,7157,7157,7157,7157,7157,7157,7157,7157,7157,7157,7157,7157,7157,7157,7157,7157,7157,7157,7157,7157,7157,7157,7157,7157,7157,7157,7157,7157,7157,7157,7157,7157,7157,7157,7157,7157,7157,7157,7157,7157,7157,7

84,884,884,884,884,884,884,884,884,884,884,884,884,884,884,884,884,884,884,884,884,884,884,884,884,884,884,884,884,884,884,884,884,884,884,884,884,884,884,884,884,884,884,884,884,884,884,884,884,8

94,994,994,994,994,994,994,994,994,994,994,994,994,994,994,994,994,994,994,994,994,994,994,994,994,994,994,994,994,994,994,994,994,994,994,994,994,994,994,994,994,994,994,994,994,994,994,994,994,9

74,274,274,274,274,274,274,274,274,274,274,274,274,274,274,274,274,274,274,274,274,274,274,274,274,274,274,274,274,274,274,274,274,274,274,274,274,274,274,274,274,274,274,274,274,274,274,274,274,2

104,4104,4104,4104,4104,4104,4104,4104,4104,4104,4104,4104,4104,4104,4104,4104,4104,4104,4104,4104,4104,4104,4104,4104,4104,4104,4104,4104,4104,4104,4104,4104,4104,4104,4104,4104,4104,4104,4104,4104,4104,4104,4104,4104,4104,4104,4104,4104,4104,4

90,790,790,790,790,790,790,790,790,790,790,790,790,790,790,790,790,790,790,790,790,790,790,790,790,790,790,790,790,790,790,790,790,790,790,790,790,790,790,790,790,790,790,790,790,790,790,790,790,7

Dolnośląskie

Kujawsko-Pomorskie

Lubelskie

Lubuskie

Łódzkie

Małopolskie

Mazowieckie

Opolskie

Podkarpackie

Podlaskie

Pomorskie

Śląskie

Świętokrzyskie

Warmińsko-Mazurskie

Wielkopolskie

Zachodniopomorskie

PKB per capitaPolska=100

160

Udział województwa w PKB w 2008 r. w %

8,1 do 21,5 (4)

4,7 do 8,1 (4)

2,8 do 4,7 (4)

2,3 do 2,8 (4)

PKB per capita Polska=100

160

Udział województwa w PKB w 2003 r.w %7,8 do 20,9 (4)

4,9 do 7,8 (4)

2,9 do 4,9 (4)

2,2 do 2,9 (4)

Źródło: Białek J., Chojna J., Dzierzgwa R., Grabowska B., Przybylska L., Siłuszek A., Strzęboszewski P., Sudak S., Więckowska E., „Wpływ funduszy europejskich na gospodarkę polskich regionów i konwergencję z krajami UE. Raport”, MRR, Warszawa 2010, s. 39.

Analiza zróżnicowań procesów rozwojowych w regionach w latach 2003–2008 (por. mapa 1) ukazuje nieznaczne zmniejszanie się tempa narastania różnic w poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego pomiędzy przede wszystkim liderami wzrostu gospodarczego (województwem mazowieckim i dolnośląskim) a regionami Polski wschodniej i innymi słabszymi ekonomicznie regionami (np. relacja pomiędzy naj-wyższym i najniższym poziomem PKB na mieszkańca wynosiła 2,20 w 2003 i 2004 r., 2,37 w 2007 r., a 2,28 w 2008 r.).

Efekty makroekonomiczne realizacji polityki spójności w Polsce mają również wymiar ogólnoeuropejski. Wyniki badań ewaluacyjnych18 pokazują że europejska polityka

18 IBS, „Ocena korzyści uzyskiwanych przez Państwa UE-15 w wyniku realizacji polityki spójności w Polsce – aktualizacja 2010”, badanie zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 2010.


Efe

kty m

ak

roek

onom

iczne

21

spójności nie ma jedynie charakteru redystrybucyjnego ale poprzez mechanizmy makroekonomiczne przynosi korzyści gospodarcze całej Unii, głównie w postaci dodatkowego eksportu do Polski wygenerowanego w wyniku wdrażania w Polsce funduszy unijnych.

Impulsy inwestycyjne wywołane przez realizację polityki spójności przekładają się na dodatkowy popyt na dobra i usługi, które są po części importowane, w dużej mierze z krajów UE-15. Popyt ten pojawia się zarówno na etapie realizacji projektów (dodat-kowy import bezpośrednio związany w realizacją projektów tj. zakup dóbr i usług na potrzeby ich realizacji), jak i później, kiedy zakumulowany dzięki inwestycjom kapitał fizyczny lub ludzki wykorzystany zostaje w procesach produkcyjnych (import pośred-nio związany z realizacją projektów tj. powstały w wyniku rozwoju polskiej gospodar-ki i zwiększeniu popytu na zagraniczne dobra i usługi).

W okresie 2004–2009 polityka spójności stanowiła przyczynę zwiększenia eksportu z krajów UE do Polski na łączną kwotę 4,5 mld euro (17,8 mld PLN). Dla całego okresu 2004–2015 będzie to 37,8 miliardów euro (151 mld PLN). Kwoty te stanowią 27% kwoty dofinansowania dla Polski w ramach polityki spójności w okresie 2004–2009. W całym okresie 2004–2015 wartość tego współczynnika wyniesie 52%. Wykres 9 prezentuje rozkład korzyści w podziale na poszczególne kraje unijne.

Wykres. 9. Oszacowanie dodatkowego eksportu z krajów UE-15 do Polski, wywołanego przez realizację polityki spójności w okresie 2004–2015 (miliard euro, ceny z 2008 roku) – podział według krajów

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

2010-2015

2004-2009

Miliard euro

(200

8)

Źródło: IBS, „Ocena korzyści uzyskiwanych przez Państwa UE-15 w wyniku realizacji polityki spójności w Polsce – aktualizacja 2010”, badanie zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 2010.

Największe korzyści ze zwiększenia popytu polskiej gospodarki na importowane do-bra i usługi uzyskuje gospodarka niemiecka (16 mld euro w okresie 2004–2015).


Efe

kty

ma

kro

ek

onom

iczn

e

22

Wynika to przede wszystkim z faktu, iż Niemcy są najistotniejszym partnerem Polski w handlu zagranicznym.

Cechą charakterystyczną dodatkowego eksportu z krajów UE-15 wywołanego realiza-cją polityki spójności w Polsce jest znaczący (ponad 60%) udział towarów wysokiej lub wyższej średniej technologii (por. wykres 10).

Wykres 10. Dodatkowy eksport krajów UE-15 do Polski, w podziale na poziom technologicznego zaawansowania gałęzi produkujących towary i usługi eksportowane (lata 2004–2009)

rolnictwo, leśnictwo, rybołówstwo,

górnictwo i wydobycie1,4% sektory wytwórcze

wysokiej technologiii wyższej średniej

58,2%

sektory wytwórcze niskiej technologii i niższej średniej

27,6%

usługi oparte na wiedzy (KIS)

4,0%

usługi w mniejszym stopniu oparte na

wiedzy (LKIS)0,7%

budownictwo8,2%

Źródło: „Ocena korzyści uzyskiwanych przez Państwa UE-15 w wyniku realizacji polityki spójności w Polsce …”, op. cit.

Oznacza to, że dodatkowy eksport związany z wydatkowaniem funduszy unijnych w Polsce przyczynia się do rozwoju najbardziej nowoczesnych branż w krajach UE-15, powodując przyspieszenie modernizacji gospodarek europejskich i wzrost dobrobytu społecznego.

Ponadto, jak wykazały badania ewaluacyjne19, efekty w postaci dodatkowego ekspor-tu są mało wrażliwe na występowanie i skalę kryzysów gospodarczych. Pozwala to na sformułowanie wniosku, iż polityka spójności UE ma znaczenie stabilizujące dla gospodarek europejskich.

19 Ibidem.


Efe

kty m

ak

roek

onom

iczne

23

Analiza korzyści uzyskiwanych przez kraje UE-15 umożliwia odpowiedź na pytanie o realne koszty prowadzenia europejskiej polityki spójności. W świetle dokonanych analiz realne koszty są bowiem znacząco niższe od kosztów mierzonych jedynie wpłatami poszczególnych państw do budżetu UE. Szacuje się, że w całym okresie 2004–2015 z każdego euro wpłaconego do budżetu wspólnotowego na rzecz reali-zacji polityki spójności w Polsce kraje Piętnastki otrzymują w postaci dodatkowe-go eksportu 46 centów. Największe korzyści uzyskują Niemcy, nasz główny partner handlowy: 85 centów z każdego euro wydatkowanego na realizację polityki spójności w Polsce (por. wykres 11).

Wykres 11. Odniesienie dodatkowego eksportu do Polski do wpłat netto krajów UE-15 do budżetu wspólnotowego w okresie 2004–2015, w części skierowanej do Polski w ramach polityki spójności

Źródło: „Ocena korzyści uzyskiwanych przez Państwa UE-15 w wyniku realizacji polityki spójności w Polsce …”, op. cit.

Wnioski i rekomendacje

Analiza wyników badań ewaluacyjnych w zakresie wpływu polityki spójności na go-spodarkę polską w wymiarze makroekonomicznym pozwala na sformułowanie kliku wniosków dotyczących skuteczności i efektywności interwencji.

Po pierwsze – realizacja Narodowego Planu Rozwoju miała istotny wpływ na zwięk-szenie się ogólnej skali publicznych, prorozwojowych wydatków strukturalnych w Pol-sce, przy czym same fundusze UE stanowiły około 30% ogółu tychże wydatków. Fun-dusze UE miały więc kluczowe znaczenie dla prowadzenia polityki rozwoju kraju.


Efe

kty

ma

kro

ek

onom

iczn

e

24

Po drugie – polityka spójności spełnia kryterium skuteczności (jednoznacznie pozy-tywny wpływ na podstawowe wskaźniki makroekonomiczne – w tym wygenerowanie około połowy dodatkowego wzrostu PKB w kryzysowym 2009 r.) oraz efektywności (efekty realizacji polityki spójności są relatywnie wysokie biorąc pod uwagę ograni-czoną – w porównaniu z wielkością gospodarki – skalę interwencji).

Po trzecie – w chwili obecnej możemy zaobserwować jedynie część pozytywnych efektów, głównie o charakterze popytowym. Zgodnie z prognozami, pozytywne efek-ty będą systematycznie rosnąć przy jednoczesnym zwiększeniu znaczenia efektów podażowych spełniających kryterium trwałości.

Po czwarte – wskazane jest uwzględnienie w procesie zarządzania (w tym zwłaszcza programowania) funduszami strukturalnymi zjawiska cykliczności gospodarki i zasto-sowania polityki spójności jako instrumentu stabilizacji sytuacji makroekonomicznej, przy jednoczesnym zachowaniu jej strukturalnego charakteru. Pozytywne efekty realizacji polityki spójności były bowiem praktycznie niewrażliwe na skutki kryzysu finansowego.

Po piąte – wskazane jest uwzględnienie w procesie programowania i wdrażania poli-tyki spójności potencjalnego oddziaływania interwencji na strukturę gospodarki po-przez popyt (a nie tylko podaż jak dotychczas) wygenerowany przez projekty współ-finansowane z funduszy strukturalnych.

Na koniec należy podkreślić, iż polityka spójności przynosi korzyści nie tylko krajom będącym beneficjentami funduszy. Pozytywne efekty makroekonomiczne (w postaci zwiększenia skali wymiany handlowej wywołanej realizacją polityki spójności) obni-żają w znacznym stopniu realne koszty ponoszone przez kraje będące płatnikami netto oraz dzięki korzystnej strukturze dodatkowego importu przyczyniają się do roz-woju i modernizacji ich gospodarek.


Ka

pita

ł lud

zki i za

trud

nie

nie

25

Jednym z najważniejszych wyzwań stojących przed Unią Europejską jest prowadzenie skutecznej i efektywnej polityki zatrudnienia oraz rozwój kapitału ludzkiego. W za-łożeniach Strategii Lizbońskiej, której głównym celem pierwotnie było uczynienie z Europy najbardziej dynamicznego i konkurencyjnego regionu gospodarczego na świecie, w szczególny sposób podkreślono konieczność przechodzenia do gospodarki opartej na wiedzy, w tym istotną poprawę systemu kształcenia, oraz pełnego zatrud-nienia. Postulaty związane z rozwojem kapitału ludzkiego zostały podtrzymane w naj-nowszej strategii na kolejne dziesięć lat „Europa 2020”.

Sytuacja społeczno-gospodarcza w momencie przystąpienia do realizacji NPR20

Przedsiębiorczość i zatrudnienie

Dystans, jaki dzielił Polskę od krajów UE-15 w 2003 roku, pod względem podstawo-wych wskaźników ekonomiczno-społecznych był znaczący. W momencie akcesji Pol-ski do struktur unijnych jeden z najniższych w UE-25 wskaźników aktywności zawo-dowej społeczeństwa i najniższy wskaźnik zatrudnienia stanowiły duże wyzwanie dla polskiego rynku pracy. W 2003 r. wskaźnik zatrudnienia w Polsce wynosił 51,2% i był o 13,3 pp. niższy niż średni wskaźnik dla UE-15. Jedną z istotnych przyczyn kształto-wania się wskaźnika zatrudnienia społeczeństwa na tak niskim poziomie był bardzo mały odsetek pracujących ludzi młodych w wieku (15-24), który w 2003 r. wynosił zaledwie 21,2% w stosunku do 40,1% w przypadku UE-15. Również w przypadku osób starszych w wieku 55-64 lata niekorzystna różnica w wysokości wskaźnika zatrudnie-nia w porównaniu do UE-15 była znacząca i kształtowała się na poziomie 14,8 pp., natomiast dla kobiet różnica ta wynosiła 10,2 pp. Jednak bardziej niepokojący niż po-wyższe dane był fakt, iż w okresie 1997-2003 różnice we wskaźnikach dla Polski oraz UE-15 systematycznie się powiększały, pogłębiając dystans między Polską a Unią. Do-datkowo, w przededniu akcesji Polska ze wskaźnikiem 57,9 lat znajdowała się w gro-nie 3 państw o najniższym średnim wieku odchodzenia na emeryturę. Wskaźnik za-trudnienia osób starszych w wieku 55-64 lata wynosił w 2003 roku w Polsce zaledwie 26,9%, podczas gdy dla krajów unijnych kształtował się na poziomie 41,7%.

20 Dane w niniejszym rozdziale pochodzą z baz EUROSTAT, chyba że zaznaczono inaczej.

Kapitał ludzki i zatrudnienie


Ka

pit

ał

lud

zki

i za

tru

dn

ien

ie

26

Wykres 1. Zmiany wskaźnika zatrudnienia w Polsce i UE-15 w latach 1997-2009

% 70

65

60

55

50

45

40

35

30

25

20

1997

Polska (15-64)

UE 15 kobiety

Polska seniorzy (55-64) UE seniorzy (55-64)

Polska młodzi (15-24)

UE 15 (15-64) Polska kobiety

UE 15 młodzi (15-24)

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Źródło: Opracowanie własne na podst. danych Eurostat.

Sytuacja kobiet na polskim rynku pracy była w 2003 r. znacząco gorsza niż mężczyzn. Różnica między wskaźnikami zatrudnienia dla tych dwóch grup wynosiła 10,5 pp., pomimo iż kobiety charakteryzowały się zdecydowanie lepszym wykształceniem. Ste-reotypowe postrzeganie zawodowej i społecznej roli kobiet powodowało, iż były one w większym stopniu zagrożone zwolnieniem z pracy oraz trudniej im było powrócić na rynek pracy po przerwie związanej z urodzeniem i wychowywaniem dzieci lub okresie bezrobocia. Konieczność opieki nad starszymi członkami rodziny i dziećmi jest w przypadku kobiet jednym z najważniejszych elementów wpływających na ograni-czenie ich aktywności zawodowej. W 2003 roku w Polsce jedynie 13,2% pracujących kobiet było zatrudnionych w niepełnym wymiarze czasu pracy, podczas gdy dla UE-15 wskaźnik ten wynosił aż 33,8%.

Utrzymujące się wysokie bezrobocie, w tym również odsetek długotrwale bezrobot-nych, był jednym z kluczowych problemów społeczno-ekonomicznych w Polsce. Od roku 1998 stopa bezrobocia systematycznie rosła aż do 2002 r., kiedy to wyniosła 20%. Jednocześnie należy podkreślić, że stopa bezrobocia wykazywała w tym cza-sie bardzo duże zróżnicowanie regionalne. W roku 2003 stopa bezrobocia w Polsce (19,7%) była najwyższa spośród wszystkich państw przyszłej UE-25 (9%). Niepoko-jącym zjawiskiem w Polsce było nasilanie się bezrobocia długookresowego w latach 1998-2003. Odsetek długotrwale bezrobotnych wśród ogółu osób aktywnych zawo-dowo wzrósł w tym czasie z 4,7% do 11% i był, zaraz po Słowacji, najwyższy zarów-no wśród krajów członkowskich, jak i kandydujących. W 2003 roku ponad połowa bezrobotnych Polaków (55,9%) zaliczała się do grupy długotrwale bezrobotnych, co wiązało się z poważnym zagrożeniem wykluczenia społecznego.


Ka

pita

ł lud

zki i za

trud

nie

nie

27

W okresie rozpoczęcia wdrażania programów współfinansowanych z EFS sektor MSP w Polsce odznaczał się znacznym rozdrobnieniem i podobnie, jak w innych krajach UE zdominowany był przez mikroprzedsiębiorczość. Zatrudnienie w sektorze przedsię-biorczości sięgało 67,1% ogółu zatrudnionych w gospodarce narodowej, wytwarzając 48,4% PKB. W tym samym czasie w pozostałych krajach UE, jedynie przy niewiele większym poziomie zatrudnienia wytwarzały one prawie ⅔ produktu narodowego brutto, przy czym procentowo przyczyniły się do tego w największym stopniu przed-siębiorstwa zatrudniające do 49 pracowników.

Można zaobserwować, iż pod względem regionalnym zdecydowanie większą przed-siębiorczością, mierzoną liczbą nowo-zarejestrowanych podmiotów gospodarczych w latach 2004-2008 na 1000 mieszkańców, obok województwa mazowieckiego, wy-kazywały także województwa Polski zachodniej i północnej: zachodniopomorskie, pomorskie, dolnośląskie, lubuskie i wielkopolskie. „Różnica między województwami o największym i najmniejszym wskaźniku przedsiębiorczości – zachodniopomorskim i podkarpackim jest dwukrotna, bez względu na fakt, czy patrzymy na napływ nowych firm czy zasób wszystkich podmiotów”21.

System kształcenia i szkolenia

Od 1997 roku obserwowano w Polsce rosnący trend odsetka osób z wykształceniem co najmniej średnim (poziom ISCED 3), który w 2003 r. osiągnął pułap 82,3% wobec 64% dla UE-15. Jednocześnie odsetek osób w wieku 18-24 lata, które wypadały z sy-stemu szkolnictwa, kształtował się w Polsce na bardzo niskim poziomie (6%) w sto-sunku do krajów UE-15 (16,1%).

Z drugiej jednak strony pozycja Polski wygląda zdecydowanie niekorzystnie w zakre-sie kształcenia ustawicznego i poza formalnego. W latach 2001-2003 odsetek osób dorosłych zaangażowanych w jakąkolwiek formę kształcenia utrzymywał się na sta-łym poziomie 4,2-4,4%, podczas gdy dla UE-15 wzrósł on z 8% do 9,8%, a tym samym był ponad dwukrotnie wyższy w stosunku do wskaźnika dla Polski22. W Polsce zbyt małą wagę przywiązywano do rozwoju i promowania idei kształcenia ustawicznego, co skutkowało niskim poziomem wykształcenia i kwalifikacji starszych osób w wieku produkcyjnym. Należy pamiętać, że osoby gorzej wykształcone, nie podnoszące swo-ich kwalifikacji, stanowią jedną z grup najbardziej zagrożonych bezrobociem.

W momencie akcesji niekorzystnie kształtowała się również pozycja Polski w obszarze dostępu do technologii informatycznych oraz rozwoju społeczeństwa informacyjne-go. W 2004 r.23 jedynie 22% społeczeństwa polskiego korzystało z internetu, podczas

21 IBS, „Ocena wpływu realizacji interwencji współfinansowanych z EFS na podniesienie jakości zaso-bów ludzkich”, badanie zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 2010.22 Wartość szacowana wg. Eurostat.23 W bazach Eurostat brak danych za 2003r. dla Polski.


Ka

pit

ał

lud

zki

i za

tru

dn

ien

ie

28

gdy średni wskaźnik dla UE-15 wynosił 41%. W przypadku Polaków w wieku 55-64 lata wskaźnik ten kształtował się na dużo niższym poziomie 7%. Niższą wartość wskaźnika niż w Polsce odnotowano jedynie w Grecji. Zjawisko wykluczenia cyfrowego sięgało również polskich szkół, o czym świadczy liczba uczniów przypadających na jedno sta-nowisko komputerowe z dostępem do Internetu; w roku szkolnym 2001/2002 współ-czynnik ten wynosił prawie 42. Takie dane świadczą o szerokim zakresie zjawiska wy-kluczenia cyfrowego w Polsce w przededniu akcesji do Unii.

Integracja i spójność społeczna

W ramach interwencji realizowanej z wykorzystaniem EFS, za osoby zagrożone wy-kluczeniem społecznym uznano przede wszystkim osoby bez dochodów, zagrożone ubóstwem. Szacuje się, iż w przedmiotowym okresie z różnego rodzaju świadczeń pomocy społecznej korzystało około 3 mln osób. Jednocześnie uwagę zwraca bar-dzo wysoki współczynnik heterogeniczności tej grupy, a co za tym idzie różnorod-ność narzędzi, jakie powinny być wykorzystywane w celu jej wspierania. W kategorii tej – zgodnie z diagnozą SPO RZL – w szczególności znalazły się: osoby bezdomne, osoby uzależnione od alkoholu i/lub narkotyków, osoby niepełnosprawne (upośle-dzone umysłowo), osoby długotrwale bezrobotne, osoby opuszczające zakłady kar-ne czy migranci. Szczególną kategorią okazała się grupa młodzieży doświadczającej dysfunkcji na poziomie środowiska rodzinnego, szkolnego lub wchodzącej w konflikt z prawem. Każda z tych grup, pomimo cechy wspólnej, jaką były trudności w funkcjo-nowaniu na rynku pracy, posiadała odmienne charakterystyki społeczno – demogra-ficzne i w związku z tym inne potrzeby, motywacje i możliwości do zmiany w kierunku pożądanym społecznie i zawodowo.

Osoby niepełnosprawne

W okresie tworzenia SPO RZL liczba osób niepełnosprawnych w wieku 15 lat i więcej szacowana była na około 4,23 mln osób, co stanowiło 14% osób w tej grupie wie-kowej. W ramach tej grupy osób, za aktywne zawodowo można było uznać jedynie niewiele ponad 17%.

Młodzież

Najpełniejszy obraz zagrożenia wykluczeniem społecznym w przypadku tej grupy osób można pozyskać dzięki analizie wskaźników określających odsetek młodzie-ży pozostającej poza systemem szkolnym, a także nie posiadających zatrudnienia. W 1999 roku w takiej sytuacji pozostawało w Polsce 4% kobiet i 5% mężczyzn w wie-ku 15-19 lat oraz 31% kobiet i 23% mężczyzn w wieku 20 – 24 lata. Istotna w tym kontekście jest również wartość wskaźnika określająca odsetek dzieci wielokrotnie powtarzających naukę w tej samej klasie, w okresie roku 2003 wartość ta wahała się pomiędzy 1 – 2%.


Ka

pita

ł lud

zki i za

trud

nie

nie

29

Osoby opuszczające zakłady karne

Zgodnie z diagnozą zawartą w SPO RZL, liczba osób opuszczających jednostki peni-tencjarne wzrastała średnio o 5 tysięcy osób rocznie, uzyskując na koniec 2001 roku wartość 85.895 osób. Osoby opuszczające zakłady karne, są zgodnie z zapisami usta-wy uprawione do korzystania z pomocy społecznej. Z tego tytułu w 2001 z pomocy skorzystało około 13 tys. rodzin.

Osoby uzależnione od narkotyków i/lub alkoholu

Liczbę osób uzależnionych w roku 2002 szacowano w Polsce na około 800 tys. do 1 mln osób, a w przeciągu dekady poprzedzającej rozpoczęcie wdrażania SPO RZL liczba leczących się z uzależnienia od alkoholu wzrosła o około 60%. Jednocześnie ba-dania kliniczne realizowane w tym obszarze wskazują, iż w tej grupie osób bez pracy pozostaje 17 do 44% osób, tworząc grupę najbardziej zagrożoną wykluczeniem spo-łecznym. O skali problemu świadczy również fakt, iż z tego tytułu skorzystało w 2000 roku prawie 47 tys. rodzin, a kolejne 3,5 tys. rodzin zostało objętych pomocą społecz-ną z tytułu uzależnienia od substancji innych niż alkohol (oraz tytoń).

Osoby bezdomne

Osoby bezdomne stanowiły szczególną grupę adresatów interwencji realizowanej w ramach pomocy społecznej. Ze względu na specyfikę tej grupy, dane co do jej wiel-kości mają charakter jedynie szacunkowy, jednak rokrocznie ośrodki pomocy społecz-nej świadczyły rocznie z tytułu bezdomności wsparcie na rzecz około 30 tys. osób.

Cele i zakres interwencji w ramach NPR

Jednym z głównych celów Narodowego Planu Rozwoju na lata 2004-2006 w obszarze rozwoju zasobów ludzkich było zapewnienie wzrostu zatrudnienia w Polsce oraz dą-żenie w kierunku kształtowania gospodarki opartej na wiedzy24. Cele te były w głów-nej mierze realizowane za pomocą Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich oraz Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regional-nego. Specyficzną rolę w tym zakresie pełniła Inicjatywa Wspólnotowa EQUAL, będąc swoistym laboratorium dla formułowania skutecznych i efektywnych interwencji25. W niniejszym opracowaniu pojawiają się również odnośniki do innych programów, takich jak Sektorowy Program Operacyjny Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, czy też Sektorowy Program Operacyjny Restrukturyzacja i Modernizacja Sektora Żyw-nościowego oraz Rozwój Obszarów Wiejskich. Były one wskazywane wszędzie tam, gdzie istnieje podstawa do wnioskowania o ich bezpośrednim wpływie na zatrudnie-

24 Rozporządzenie Rady z dnia 22 czerwca 2004 r. ws. przyjęcia Narodowego Planu Rozwoju 2004–2006.25 Jednocześnie celem PIW EQUAL nie było bezpośrednie działanie na rzecz zatrudnienia, a jedynie wypra-cowanie skutecznych rozwiązań w tym zakresie, które w przyszłości mogłyby być powielane.


Ka

pit

ał

lud

zki

i za

tru

dn

ien

ie

30

nie, pomimo faktu, iż nie były one współfinansowane z EFS. Projekty współfinanso-wane z EFS w ramach SPO RZL oraz 2 Priorytetu ZPORR wpisywały się przede wszyst-kim w realizację drugiego celu cząstkowego NPR – Zwiększanie poziomu zatrudnienia i wykształcenia oraz celu piątego – Wspomaganie udziału w procesach rozwojowych i modernizacyjnych wszystkich regionów i grup społecznych w Polsce oraz częścio-wo przyczyniły się do realizacji celu czwartego – Intensyfikacja procesu zwiększenia w strukturze gospodarki udziału sektorów wysokiej wartości dodanej, rozwój tech-nologii społeczeństwa informacyjnego. Wsparcie w przedmiotowym obszarze mia-ło z jednej strony charakter wsparcia systemowego, ukierunkowanego na poprawę systemów i struktur (instytucjonalnych i legislacyjnych). Jednocześnie przewidziane zostały działania ukierunkowane na poprawę sytuacji określonych grup społecznych, znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji na rynku pracy oraz wsparcie zmian na rynku edukacyjnym.

Projekty wpływające na osiąganie 2 i 4 celu cząstkowego NPR, współfinansowane z EFRR, realizowane były głównie poprzez wdrażanie SPO WKP. Program ten miał za zadanie wspieranie rozwoju przedsiębiorstw i zwiększania przez nie zatrudnienia oraz rozwój społeczeństwa informacyjnego. Wsparcie osób zakładających działalność go-spodarczą zaprojektowano zarówno w ramach SPO WKP, jak i SPO RZL i ZPORR.

Przedsiębiorczość i zatrudnienie (w tym APRP, doradztwo, pośrednictwo pracy)

Dzięki funduszom możliwe było poszerzenie zakresu narzędzi przeciwdziałania bezro-bociu, w tym rozszerzenie i intensyfikacja działań w ramach Aktywnych Polityk Rynku Pracy (APRP), poprawa jakości doradztwa zawodowego oraz usprawnienie działania publicznych służb zatrudnienia. Istotnym wyzwaniem było dążenie do wydłużenia okresu indywidualnej aktywności zawodowej pracowników. Istniała też koniecz-ność wspierania rozwoju i promowania elastycznych form zatrudnienia w Polsce. W ramach SPO RZL umożliwiono tworzenie ośrodków alternatywnych form edukacji przedszkolnej na terenach wiejskich. Objęcie dzieci opieką dzienną stanowiło istot-ny czynnik wspierający aktywizację zawodową kobiet. W ramach NPR realizowano także działania zapobiegawcze, ułatwiające osobom młodym wejście na rynek pra-cy. Poprzez SPO RZL wsparcie kierowane było do absolwentów w postaci szkoleń, staży, doradztwa, pośrednictwa pracy i pomocy przy rozpoczynaniu działalności go-spodarczej. Jednocześnie, w ramach SPO ROLNY podjęto działania mające na celu ułatwienie młodym rolnikom (w tym osobom do 25 roku życia) rozpoczęcie własnej działalności rolnej.

System kształcenia i szkolenia (w tym kształcenie ustawiczne, dostęp do edukacji, szkolenia)

W odpowiedzi na potrzebę rozwoju w Polsce idei kształcenia ustawicznego oraz sta-łego podnoszenia kwalifikacji społeczeństwa, przewidzianych zostało wiele działań


Ka

pita

ł lud

zki i za

trud

nie

nie

31

ukierunkowanych na wsparcie: placówek edukacyjnych, pracowników, osób bezro-botnych oraz studentów. Dzięki realizacji działań SPO RZL oraz ZPORR, adresowa-nych do osób młodych, w wyniku projektów szkoleniowych oczekiwano poprawy kwalifikacji i lepszego dostosowania młodzieży do wymogów rynku pracy. Programy stypendialne w ramach tych działań miały za zadanie ułatwić dostęp do edukacji osób w trudniejszej sytuacji, w tym uczniów z obszarów wiejskich i studentów po-chodzących z obszarów zagrożonych marginalizacją. W ramach NPR zaplanowano także działania szkoleniowe dla osób należących do innych grup znajdujących się w trudnej sytuacji na rynku pracy. Dzięki wsparciu swoje kwalifikacje w ramach szko-leń mogli podnosić rolnicy, osoby długotrwale bezrobotne, absolwenci, kobiety, nie-pełnosprawni, nauczyciele, pracownicy przedsiębiorstw i administracji, więźniowie oraz osoby zagrożone utratą zatrudnienia w wyniku procesów restrukturyzacyjnych, w tym w szczególności osoby zagrożone wykluczeniem społecznym. Dodatkowo prze-widziano także wsparcie rozwoju instytucji kształcenia ustawicznego oraz tworzenie centrów kształcenia ustawicznego na wsiach.

W ramach NPR zaprojektowano również istotne wsparcie rozwoju społeczeństwa informacyjnego poprzez budowę infrastruktury informacyjnej i rozwój technik infor-macyjnych, które miały za zadanie przyczynić się do większego wykorzystania nowo-czesnych technik komunikacyjnych i informacyjnych m.in. w placówkach edukacyj-nych oraz zmniejszania różnic pomiędzy regionami w zakresie dostępu do technologii informacyjno-komunikacyjnych.


Potrzeba zwiększenia integracji społecznej została zaakcentowana w celu głównym Narodowego Planu Rozwoju 2004 – 2006. Realizacji tego celu służyły Działania prze-widziane do realizacji w ramach Priorytetu I Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich. Podejmowane działania z założenia miały się przyczynić m.in. do wzmocnienia potencjału instytucjonalnej obsługi klientów pomocy społecz-nej, podejmowania bardziej adekwatnych do potrzeb działań na rzecz osób bezro-botnych oraz osób z grup szczególnego ryzyka, ograniczenie zjawiska marginalizacji społecznej i przygotowanie osób narażonych na wykluczenie społeczne do wejścia na rynek pracy, utrzymania zatrudnienia lub powrotu do czynnego życia zawodowego, jak również podejmowanie działań na rzecz równości szans. Realizacja działań skiero-wanych do ww. grup miała przyczynić się do zmiany postaw zarówno pracodawców, jak i osób zagrożonych wykluczeniem społecznym oraz osób niepełnosprawnych, a w konsekwencji do poprawy ich szans na rynku pracy. Jednocześnie, w tym zakresie przyjęto, iż głównym celem integracji i reintegracji zawodowej kobiet jest wyrów-nywanie ich szans w dostępie do rynku pracy i zatrudnienia. Konsekwencją takiego podejścia było pominięcie w ramach realizowanej interwencji działań wpływających na inne ważne aspekty kształtowania polityki równości szans.


Ka

pit

ał

lud

zki

i za

tru

dn

ien

ie

32


Na rozwój kapitału ludzkiego w latach 2004-2009 w ramach NPR przeznaczono 14% całego dostępnego dofinansowania26. Łączna wartość projektów zrealizowanych w obszarze rozwoju zasobów ludzkich przekroczyła 8 mld PLN.

Zróżnicowanie alokacji i struktury wydatków pomiędzy województwami było więk-sze, niż wynikałoby z rozkładu czynników uwzględnionych w ustalaniu alokacji re-gionalnej, w tym z różnic w wielkości regionów, dysproporcji w poziomie rozwoju gospodarczego czy sytuacji na rynku pracy. Województwa śląskie, wielkopolskie i ma-łopolskie, które należą do najbardziej zaludnionych terenów kraju, charakteryzowa-ły się względnie niewielkim udziałem w wydatkach na podniesienie jakości kapitału ludzkiego w przeciwieństwie do województwa mazowieckiego, do którego skierowa-no większe środki, niż wynikało to z liczby jego mieszkańców. Zgodnie z wyliczeniami ewaluatorów jego udział w populacji wynosi 13,7%, a w wydatkach z EFS na podno-szenie kapitału ludzkiego – 22,1%27. Z analizy wartości dofinansowania przypadające-go na 1 mieszkańca poszczególnych województw można wnioskować, że za wyjątkiem mazowieckiego, wyższe wydatki na rozwój zasobów ludzkich ponoszono w regionach o niższym poziomie kapitału ludzkiego. Dodatkowo ewaluatorzy zaobserwowali, iż największe środki przeznaczane były na dofinansowywanie projektów w obszarach metropolitarnych, co mogło przyczyniać się do zwiększania zróżnicowania wewnątrz-regionalnego województw.

Dzięki licznym badaniom (w perspektywie 2004-2006 zrealizowano w Polsce po-nad 50 ewaluacji w obszarze zasobów ludzkich) oraz doświadczeniom wyniesionym z wdrażania Narodowego Planu Rozwoju, możliwe jest wskazanie typów działań, które okazały się skuteczne i efektywne oraz takich, które należy zmodyfikować lub ograniczyć, ponieważ nie przynosiły oczekiwanych rezultatów. Poniższy wykres przedstawia częstość występowania poszczególnych typów wsparcia realizowanych z wykorzystaniem współfinansowania EFS.

26 „Wpływ funduszy europejskich na gospodarkę polskich regionów i konwergencję z krajami UE, Raport 2010”, MRR, Warszawa 2010.27 IBS, „Ocena wpływu realizacji interwencji współfinansowanych z EFS na podniesienie...”, op.cit.


Ka

pita

ł lud

zki i za

trud

nie

nie

33

Wykres 2. Typy działań, którymi objęci zostali beneficjenci (próba badawcza)

0 20 40 60 80

Szkolenie w ramach wyuczonego/pełnionego zawodu

Szkolenie z zakresu obsługi komputera

Poradnictwo/doradztwo zawodowe, informacja o rynku pracy

Pośrednictwo pracy, pomoc w znalezieniu zatrudnienia

Staż bądź czasowe zatrudnienie, współfinansowane ze środków publicznych

Przekwalifikowanie do innego zawodu

Szkolenie w zakresie przedsiębiorczości, założenia i prowadzenia firmy

Dotacje na założenie własnej firmy

Jednorazowa dotacja inwestycyjna na rozwój działalności

Wsparcie dla własnej już istniejącej firmy

Stypendium na podjecie bądź kontynuowanie nauki

miasto

wieś

Polska

liczebnośćpróby 983Typy działań

%

Źródło: IBS, „Ocena wpływu realizacji interwencji współfinansowanych z EFS na podniesienie jakości zasobów ludzkich”, badanie zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 2010.

Wsparcie z EFS przyczyniło się do zwiększenia zakresu zastosowania instrumen-tów Aktywnych Polityk Rynku Pracy. Udział środków przeznaczonych na ten cel w wy-datkach Funduszu Pracy wzrósł w 2007 roku o ponad 35 pp. (do wysokości 50,9%) w stosunku do pułapu z 2004 roku.28 Na APRP w ramach Funduszu Pracy w 2005 roku przeznaczono o 600 mln zł więcej, natomiast w 2007 roku wydano prawie 1,3 mld zł więcej niż w roku 2004.

Tabela 2. Poziom osiągnięcia wskaźników PWW29

WskaźnikWartość bazowa

w 2001Wartość docelowa

w 2008Wartość osiągnięta

w 2008 (GUS)

Wskaźnik zatrudnienia ludności(w wieku 15-64 lata)

52,7% 54-55% 59,2%

Stopa bezrobocia ogółem 19,9 (II kw. 2002) 15,0 9,2%

Długotrwałe bezrobocie(udział długotrwale bezrobotnych

w opulacji bezrobotnych ogółem w %)48,3 44,0 – 45,0 33,5% (Eurostat)

Udział pracujących w sektorachgospodarki (I/II/III)28 19,1/30,5/50,4 17,5/30,5/52,0 14/31,9/54,1

Poziom wykształcenia(podstawowe/średnie/wyższe)

32,2/56,1/11,7 15,0/72,0/13,0 11,3/64,8/24

Źródło: Opracowanie własne na podstawie PWW oraz GUS i Eurostat.

28 Sprawozdanie końcowe z realizacji Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich.29 Rolnictwo, przemysł, usługi.


Ka

pit

ał

lud

zki

i za

tru

dn

ien

ie

34

Rozpatrując poziom osiągnięcia w 2008 roku głównych wskaźników dla obszaru zatrudnienia i wykształcenia, należy uznać, iż Polska dokonała znacznego skoku rozwojowego w stosunku do sytuacji sprzed akcesji do Unii. Dane zamieszczone w powyższej tabeli pokazują, iż udało się osiągnąć zakładane wielkości wskaźników, a w niektórych przypadkach nawet znacznie przekroczyć wartości docelowe (np. sto-pa bezrobocia).

Po akcesji zaobserwowano w Polsce pozytywny trend zmian na rynku pracy. W la-tach 1999-2003 wskaźnik zatrudnienia spadał w tempie 1,33 pp. rocznie, zaś w okre-sie 2004-2008 rósł w tempie 1,86 pp. Dla ludności w wieku 15-64 lata wzrósł on w badanym okresie o 8,1 pp. i można było zaobserwować zmniejszanie się dystansu, dzielącego Polskę od Unii Europejskiej pod tym względem. W PWW zakładano osiąg-nięcie w 2008 r. wartości wskaźnika zatrudnienia rzędu 54-55%. Faktyczna wartość wskaźnika zatrudnienia ludności w wieku 15-64 wynosiła w 2008 r. 59,2% – zatem cele PWW zostały pod tym względem osiągnięte, a nawet przekroczone. Jednocześ-nie jednak wskaźnik zatrudnienia kobiet (52,4% w 2008) nadal odbiegał od wartości zakładanych. Wskaźnik bezrobocia długoterminowego spadł w 2008 do 33,5%, czyli poniżej średniej unijnej, wynoszącej 37%.

Szczególną uwagę należy zwrócić na strukturę pracujących w Polskiej gospodarce. Obniżenie udziału pracujących w rolnictwie z 19.1% do 14% należy uznać za pozy-tywną zmianę, która zaszła w obrębie polskiej gospodarki, podobnie jak obniżenie udziału osób z wykształceniem podstawowym w ogóle społeczeństwa z 32,2%30 w 2001 r. do 11,3% w 2008. W tym samym czasie istotnie wzrósł też udział osób z wy-kształceniem wyższym (11,7% do 24%). Jednocześnie podkreślić należy, że zarówno powyżej przytaczane wskaźniki, jak również większość wskaźników określonych na poziomie PWW miało charakter wskaźników kontekstowych, a zatem odnosiły się one do zmian jakie zachodziły w okresie wdrażania funduszy, bez jednoznacznej moż-liwości określenia wpływu netto wdrażania funduszy strukturalnych na poszczególne aspekty polskiej gospodarki.

Jednocześnie dane pokazują, że „w tych sekcjach innowacyjnych usług, gdzie nie można było stwierdzić intensyfikacji wzrostów zatrudnienia w okresie poakcesyjnym, wzrosła jakość pracy mierzona udziałem pracujących z wyższym wykształceniem”31. Z drugiej jednak strony z badań wynika, że chociaż wzrost zatrudnienia w sekcjach PKD zaliczanych do GOW rósł w latach 1999-2008, to po akcesji dynamika zmian była niższa. Niejednoznaczne są także wyniki dotyczące struktury zatrudnienia w wielkich grupach zawodowych. Nie pozwoliły one z pełną stanowczością stwierdzić, że po ak-cesji nastąpiła intensyfikacja procesów budowania społeczeństwa informacyjnego w Polsce oraz przechodzenia do GOW32.

30 Podstawy Wsparcia Wspólnoty dla Polski na lata 2004-2006.31 Ibidem.32 Ibidem.


Ka

pita

ł lud

zki i za

trud

nie

nie

35

W czasie wdrażania w Polsce Narodowego Planu Rozwoju w latach 2004–2009 co-raz silniej ujawniał się – początkowo niewielki, stopniowo wzrastający – pozytywny wpływ funduszy europejskich na rozwój społeczno-gospodarczy Polski, w tym na ry-nek pracy, jakość zasobów ludzkich w Polsce i rozwój społeczeństwa informacyjnego. Wsparcie ze środków unijnych przyczyniło się do ilościowych i jakościowych zmian na polskim rynku pracy, choć zmiany te były widoczne na nieco mniejszą skalę niż w przypadku PKB.

Wsparcie z funduszy unijnych przyniosło wymierne korzyści różnym grupom spo-łecznym w Polsce, w tym osobom znajdującym się w szczególnie trudnej sytuacji na rynku pracy. Efekty wsparcia są widoczne w postaci zwiększonego zakresu aktyw-nej polityki rynku pracy, ułatwienia/umożliwienia dostępu do edukacji i korzystania z technik informacyjnych młodzieży i dorosłym na wsiach i w małych miastach a także podnoszenia lub zmiany kwalifikacji osób bezrobotnych i pracujących, na niespotyka-ną dotychczas skalę.

Przedsiębiorczość i zatrudnienie (w tym APRP, doradztwo, pośrednictwo pracy)

Oszacowano, iż w roku 2008 (w porównaniu do 2003) wpływ polityki spójności na wzrost zatrudnienia wynosił od 46 do 124 tys. osób33. Po uwzględnieniu zmia-ny liczby pracujących, jaka w tym czasie nastąpiła w Polsce, „polityce spójności można przypisać 2,1-5% ogólnego wzrostu zatrudnienia; szczególnie pozytywny wpływ stwierdzono w przypadku osób w wieku 15-24 lata oraz osób z wykształ-ceniem podstawowym (ISCED 0-2)”. W roku 2009 poziom zatrudnienia był wyższy o 0,3-0,7 pp. niż w sytuacji, gdyby polityka spójności nie była realizowana34.

Do pozytywnych efektów polityki spójności można zaliczyć konwergencję pod wzglę-dem wskaźnika zatrudnienia na regionalnych rynkach pracy. Zależność korelacyjna wielkości przekazanego wsparcia i zmian na regionalnych rynkach pracy okazała się niewielka, ale dodatnia, co oznacza, że tam, gdzie skierowano największe wsparcie, nastąpiła najbardziej widoczna poprawa na rynku pracy35.

Istotny wpływ na wzrost zatrudnienia zaobserwowano w przypadku przedsię-biorstw wspartych w ramach SPO WKP. W tych firmach liczba miejsc pracy w latach 2004-2008 wzrosła średnio o 7,57, podczas gdy w badanej grupie kontrolnej (metoda PSM) zaobserwowano średni wzrost na poziomie jedynie 0,45 miejsca pracy36. Efekt deadweight (miejsca pracy powstałyby nawet bez uzyskania wsparcia z środków pub-licznych) oszacowano na poziomie 22%. Jednocześnie całkowity wzrost liczby miejsc

33 Najnowsze wyniki prac badawczych wykorzystujące modele makroekonomiczne wskazują, że wpływ ten w 2009 r. mógł sięgnąć nawet ok. 200 tys. osób (patrz rozdział Efekty makroekonomiczne).34 Sprawozdanie końcowe z realizacji Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich.35 PAG Uniconsult, „Wpływ polityki spójności na poziom i jakość zatrudnienia w Polsce”, badanie zrealizo-wane na zlecenie MRR, Warszawa, 2010.36 Ibidem.


Ka

pit

ał

lud

zki

i za

tru

dn

ien

ie

36

pracy netto w grupie firm-beneficjentów, wynoszący ok. 30 tys., przypisany został w całości wpływowi wsparcia unijnego. Biorąc pod uwagę wielkość przedsiębiorstwa można było zaobserwować, iż stosunkowo największy wzrost liczby miejsc pracy dzięki wsparciu unijnemu zanotowano w przedsiębiorstwach średnich – przeciętnie 19,03 miejsc pracy. Z kolei w firmach mikro, gdzie wsparcie unijne zapobiegło w wielu przypadkach redukcji miejsc pracy, odnotowano największy względny wpływ dotacji na poziom zatrudnienia. Tym samym należy uznać, iż realizowane wsparcie miało bezpośredni wpływ na zatrudnienie w MSP, jednak wskazuje również na potrzebę dywersyfikacji wsparcia realizowanego w tym zakresie – w zależności od wielkości przedsiębiorstwa.

W badaniu wpływu funduszy strukturalnych na zatrudnienie stwierdzono, że w przed-siębiorstwach objętych wsparciem w ramach SPO WKP na likwidowanych miejscach pracy kobiety stanowiły mniejszy odsetek niż w przypadku przedsiębiorstw z grupy kontrolnej, co może świadczyć o efekcie wsparcia w postaci zwiększenia szans kobiet na zachowanie miejsc pracy37.

W przypadku osób bezrobotnych oceniono, że wsparcie to przyczyniło się w znaczący sposób do wzrostu ich aktywizacji zawodowej. Z ponad 700 tys. wspartych z EFS bez-robotnych 42% znalazło pracę a dalsze 16% założyło własną firmę, co przekłada się na ponad 400 tys. osób, które powróciły na rynek pracy38.

W „Badaniu beneficjentów ostatecznych SPO RZL 2004-2006”, dokonano pomiaru efektów netto różnych rodzajów wsparcia, udzielonego tej grupie osób. Porównanie losów beneficjentów ostatecznych, którzy zakończyli udział w projektach w I i II kwar-tale 2007 roku, z próbą kontrolną pozwoliło na oszacowanie efektu netto w postaci podjęcia pracy w ciągu 6 miesięcy na poziomie 9-16 pp39.

37 Ibidem.38 Ibidem.39 Chrościcka A., Płachecki T., Potęga D., Dymek K., „Badanie beneficjentów ostatecznych Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich 2004-2006. Osoby objęte wsparciem jako niepracujące – raport końcowy”, badanie zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 2008.


Ka

pita

ł lud

zki i za

trud

nie

nie

37

Wykres 3. Porównanie beneficjentów ostatecznych SPO RZL i próby kontrolnej pod względem statusu na rynku pracy około 6 miesięcy po zakończeniu projektu

22

33

15

28

43

51

18

41 2 53

353 44

4

3

22

42

32

4

3

5713 2

155416

42 1

44826

24

% odpowiedzi

nie wykonuje stałej pracy i się nie uczy

nie wykonuje stałej pracy, ale się uczy

wykonuje stałą pracę, nie we własnej firmieprowadzi własną firmę

kobiety BO 1.2 [N=574]

kobiety z grupy kontrolnej [N=723]

kobiety BO 1.3 [N=392]


mężczyźni BO 1.2 [N=450]


mężczyźni BO 1.3 [N=515]

mężczyźni z grupy kontrolnej [N=642]

Źródło: Chrościcka A., Płachecki T., Potęga D., Dymek K., „Badanie beneficjentów ostatecznych Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich 2004 – 2006. Osoby objęte wsparciem jako niepracujące”, badanie zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 2008.

Szczególnie interesujące okazały się wyniki dotyczące zakładania działalności gospo-darczej. W przypadku obu omawianych działań odsetek beneficjentów prowadzących własną firmę znacznie przekraczał odsetek takich osób w próbie kontrolnej. Różnica była najbardziej znacząca w przypadku mężczyzn korzystających z działania 1.3 i wy-nosiła 40 pp. Powyższe dane pozwalają zatem wnioskować, że oferowane wsparcie było bardzo skutecznym instrumentem skłaniającym do zakładania własnej działal-ności gospodarczej.

Wiedza na temat jakości i skuteczności samych szkoleń, ukierunkowanych na pomoc bezrobotnym w znalezieniu zatrudnienia, została pogłębiona w badaniu PAG Uni-consult dot. zatrudnienia. Zastosowanie w badaniu grupy kontrolnej (metoda PSM), umożliwiło określenie efektu netto w postaci wpływu szkoleń na dalsze losy zawodo-we tych osób. „Rozpatrując cały okres realizacji projektów, nie stwierdzono występo-wania istotnego efektu netto finansowanych z funduszy unijnych szkoleń osób bezro-botnych, z wyjątkiem opóźnienia podjęcia przez nich pracy o około miesiąc w związku z efektem lock-in.” Po pogłębieniu badania zaobserwowano niezwykle ciekawe zja-wisko – „zatrudnieniowy efekt netto rósł od ujemnego dla szkoleń zakończonych w roku 2004 lub 2005 do zdecydowanie dodatniego dla szkoleń zakończonych w roku 2007 lub później”, co widać na wykresie 4. Szczególnie pozytywny efekt za-obserwowano w województwie pomorskim, gdzie pod koniec badanego okresu wy-


Ka

pit

ał

lud

zki

i za

tru

dn

ien

ie

38

nosił on około 10 pp. Takie wyniki ewaluacji mogą świadczyć o procesie uczenia się na błędach i stopniowym wzroście jakości oferowanych szkoleń. Drugim możliwym wytłumaczeniem dla ujemnego efektu netto w latach 2004-2005 jest uwzględnienie zjawiska masowych migracji po akcesji do Unii.

Wykres 4. Porównanie statusu beneficjentów ostatecznych i próby kontrolnej na rynku pracy 18 miesięcy po zakończeniu projektu (zatrudnieniowy efekt netto szkoleń w pp.)

-25

-20

-15

-10

-5

0

5

10

15

20

do III k

w20

04

IV k

w 2

004

I kw

200

5

II kw

200

5

III k

w 2

005

IV k

w 2

005

I kw

200

6

II kw

200

6

III k

w 2

006

IV k

w 2

006

I kw

200

7

II kw

200

7

III k

w 2

007

od IV

kw

2007

Efekt netto 18 mies. po zakończeniu szkolenia (w pp.)

Źródło: PAG Uniconsult, „Wpływ polityki spójności na poziom i jakość zatrudnienia w Polsce”, badanie zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 2010.

Projekty szkoleniowe kierowane do bezrobotnych, pomimo ujemnego w początko-wej fazie efektu netto, miały też aspekt oceniany pozytywnie na tle innych szkoleń. Z badań wynika, iż szkolenia tej grupy osób miały duży wpływ na ich psychikę i za-chowanie tj. przeciwdziałanie apatii i zniechęceniu w szukaniu pracy40.

Ewaluatorzy wysoko ocenili projekty ukierunkowane na wsparcie zakładania dzia-łalności gospodarczej41. Zgodnie z badaniami IBS „Wsparcie na rozwój przedsię-biorczości i rozpoczęcie własnej działalności gospodarczej było jednym z najefek-tywniejszych typów interwencji realizowanej w ramach EFS”. W znaczący sposób przyczyniło się ono do wzrostu liczby firm w Polsce. Jednocześnie, przeżywalność nowych firm była porównywalna zarówno w grupie firm utworzonych dzięki instru-mentom finansowym współfinansowanym z funduszy strukturalnych, jak również w grupie kontrolnej.

40 IBS, „Ocena wpływu realizacji interwencji współfinansowanych z EFS na podniesienie...”, op.cit.41 Ibidem.


Ka

pita

ł lud

zki i za

trud

nie

nie

39

Wykres 5. Przeżywalność firm utworzonych w ramach EFS oraz w dopasowanej grupie kontrolnej (PSM) [kwartały]

0

0,25

0,5

0,75

1

1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23

PEFS PEFS kont

liczebnośćpróby 938

Źródło: IBS, Ocena wpływu realizacji interwencji współfinansowanych z EFS na podniesienie jakości zasobów ludzkich, badanie zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 2010.

Należy jednak zauważyć, że w ramach SPO RZL, wsparcie na założenie działalności gospodarczej otrzymały także osoby o słabszych szansach na rynku pracy – głównie osoby bezrobotne. W tej sytuacji, brak negatywnego efektu przeżywalności tych firm świadczy o pozytywnym i trwałym wpływie projektów na aktywność zawodową wspartych osób. Jednocześnie pod uwagę należy wziąć fakt, iż nowe przedsiębiorstwa generują dodatkowe miejsca pracy w odroczonej perspektywie czasu. Efekt ten należy ocenić szczególnie pozytywnie, w świetle wyników badania,42 które wskazują, iż no-wopowstające przedsiębiorstwa w większości zatrudniają więcej niż jedną osobę.

Niejednoznacznie oceniano natomiast interwencje kierowane do osób niepełno-sprawnych. Aktywizacja zawodowa oraz wsparcie podnoszenia kwalifikacji tych osób są niezwykle pożądane, jednak w ocenie ewaluatorów, beneficjentami działań zaprojektowanych w ramach NPR były głównie osoby już aktywne na rynku pra-cy, o czym może świadczyć duża skala efektu deadweight43. Takie wyniki badania w dużej mierze stanowią odzwierciedlenie szerszego problemu tzw. „pułapki ren-towej”. Skuteczność działań realizowanych w tym zakresie z wykorzystaniem fun-duszy strukturalnych jest bowiem warunkowana wprowadzeniem kompleksowych rozwiązań w obszarze polityki społecznej, wzmacniających atrakcyjność i możliwość podejmowania pracy przez osoby niepełnosprawne. Dyskutowany projekt ustawy44, mającej w swych założeniach zlikwidować pułapkę rentową, poprzez utrzymanie wartości kwoty minimalnej świadczenia rentowego oraz jednoczesną likwidację li-

42 Ibidem.43 Ibidem.44 Druk sejmowy nr 1678.


Ka

pit

ał

lud

zki

i za

tru

dn

ien

ie

40

mitów zarobkowych (skutkujących w praktyce zawieszeniem lub nawet odebraniem tych świadczeń), powinien zostać rozszerzony o kompleksowe rozwiązania w zakresie zwiększenia zatrudnialności osób niepełnosprawnych. Dodatkową kwestią pozostaje konieczność dalszych działań na rzecz wzrostu świadomości korzyści wypływających z zatrudniania osób niepełnosprawnych skierowanych zarówno bezpośrednio do pra-codawców jak i samych osób niepełnosprawnych i ich najbliższego otoczenia.

System kształcenia i szkolenia (w tym kształcenie ustawiczne, dostęp do edukacji, szkolenia)

Fundusze unijne, w tym przede wszystkim Europejski Fundusz Społeczny, umożliwiły podjęcie szeregu działań ułatwiających dostęp do edukacji na wszystkich poziomach kształcenia, ze szczególnym uwzględnieniem edukacji przedszkolnej, kształcenia usta-wicznego osób dorosłych, edukacji na obszarach wiejskich oraz podnoszenia kwali-fikacji osób z defaworyzowanych grup społecznych. Za dodatkową korzyść wsparcia należy uznać jakościowe zmiany na rynku pracy – upowszechnienie różnych form kształcenia ustawicznego, e-learningu czy rozwoju zawodowego.

W wyniku działań realizowanych przy wsparciu polityki spójności nastąpiła poprawa dostępu do edukacji na terenach wiejskich i w małych miastach. W latach 2004 – 2009 przygotowano i zrealizowano w ramach SPO RZL ponad 3100 programów rozwojo-wych oraz utworzono ponad 1,5 tys. centrów kształcenia ustawicznego na wsiach45.

Badania ewaluacyjne perspektywy 2004-2006, w tym „Ocena wpływu realizacji in-terwencji współfinansowanych z EFS na podniesienie jakości zasobów ludzkich”46, pozwoliły na wyodrębnienie typów projektów w obszarze edukacji i kształcenia, które okazały się wyjątkowo użyteczne i efektywne oraz takich, z których należałoby zrezyg-nować lub dokonać ich modyfikacji.

W perspektywie 2004-2006 istotna część środków EFS wydatkowana była na szkole-nia, dlatego instrument ten wielokrotnie podlegał ocenom. Ogólna opinia o szkole-niach nie była pozytywna – zarzucano im brak praktyczności, niską jakość oraz niedo-pasowanie do potrzeb rynku pracy47. Jednym z czynników, który znacząco przyczynił się do negatywnych opinii dotyczących szkoleń, był niski efekt zatrudnieniowy po za-kończeniu udziału beneficjentów w projektach. Przyczyną takiego stanu rzeczy mógł być fakt, iż wsparcie ze środków unijnych kierowane było w zdecydowanej większo-ści do podażowej strony kształcenia ustawicznego: urzędów pracy oraz publicznych i prywatnych instytucji szkoleniowych. W efekcie, oferta proponowanych szkoleń nie zawsze była dopasowana do rzeczywistych potrzeb pracowników i wymagań ich pra-

45 Sprawozdanie końcowe z realizacji Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich.46 IBS „Ocena wpływu realizacji interwencji współfinansowanych z EFS na podniesienie...”, op.cit.47 Ibidem.


Ka

pita

ł lud

zki i za

trud

nie

nie

41

codawców48. Badania wykazały także, że wsparcie trafiało do osób relatywnie do-brze wykształconych, które lepiej radzą sobie na rynku pracy, co mogło przyczynić się do zwiększonego poziomu efektu deadweight. Z drugiej strony jednak – po bardziej szczegółowym zbadaniu poszczególnych typów szkoleń oraz oferty skierowanej do różnych grup beneficjentów, udało się wyodrębnić typy i rodzaje szkoleń, których po-zytywne efekty skłaniają do rozwijania tego typu wsparcia, co należałoby poważnie rozważyć.

Przykładem pozytywnych efektów są szkolenia dla kadr systemu oświaty. Ponad 53 tys. nauczycieli ukończyło studia podyplomowe lub szkolenia z zakresu języków obcych, doradztwa zawodowego, ICT czy kształcenia na odległość. Wskaźnik „procent na-uczycieli przygotowanych do korzystania technik informacyjnych i komunikacyjnych w procesie kształcenia” został osiągnięty na poziomie ponad 136% wartości zakłada-nej. Szkolenia nauczycieli, współfinansowane z EFS, stanowiły spójne uzupełnienie projektów z zakresu zakupu sprzętu i nowych programów kształcenia na odległość. Ponad 90% kadry potwierdziło poprawę jakości w procesie nauczania49. Jakość i efek-tywność ogólnego procesu egzaminowania również uległa poprawie zdaniem ponad 80% respondentów.

Ze szkoleń współfinansowanych ze środków unijnych korzystali także pracownicy publicznych służb zatrudnienia. Wsparcie to przyczyniło się do poprawy jakości pracy i usług służb zatrudnienia, lepszego dostosowania do potrzeb klienta i większej sku-teczności. Wskaźnik satysfakcji klientów urzędów pracy został osiągnięty w 116,3%. Poza pozytywnymi efektami wsparcia instytucjonalnego ewaluacja wykazała jednak niedostateczny poziom współpracy między instytucjami50.

Szkolenia oferowane pracownikom przedsiębiorstw, w tym głównie MSP, były przez beneficjentów oceniane pozytywnie pod względem zakresu i poziomu. Prawie 60% firm biorących udział w projektach odnotowało poprawę związaną z własnym funkcjonowaniem. Spośród nich 70% zauważa związek między podniesieniem efek-tywności pracy a udziałem pracowników w projektach szkoleniowych, a ponad 80% uczestników projektów deklaruje wykorzystywanie zdobytej wiedzy na stanowisku pracy. Poprawę funkcjonowania dzięki uczestnictwu swoich pracowników w szko-leniach dofinansowanych z EFS odczuło ponad 100 tys. przedsiębiorstw51. Szcze-gólnie w przypadku firm mikro i małych dofinansowanie stanowiło silną zachętę dla przedsiębiorców, by kierowały swoich pracowników na szkolenia. Badania wykazały, że aż 41% firm mikro objętych wsparciem nigdy wcześniej nie korzystało z żadnej innej formy szkolenia52. Udzielając odpowiedzi na ankiety ewaluacyjne, pracownicy

48 Ibidem.49 Sprawozdanie końcowe z realizacji Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich.50 Ibidem.51 Sprawozdanie końcowe z realizacji Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich.52 Ibidem.


Ka

pit

ał

lud

zki

i za

tru

dn

ien

ie

42

oceniali szkolenia jako dobre lub bardzo dobre (90%). Także zdaniem 93% przedsię-biorców, szkolenia okazały się bardzo użyteczne dla ich firm, a 28% z nich odnoto-wało poprawę działalności. Pracodawcy ocenili szkolenia jako dobrze dopasowane do potrzeb swoich firm (92%).

Grupą szkoleń, które zostały ocenione w badaniach zdecydowanie pozytywniej niż ogół szkoleń współfinansowanych ze środków unijnych, były szkolenia „twarde” w zakresie specyficznych umiejętności zawodowych53. Niepokojąca była natomiast bardzo niska wartość wskaźnika obrazująca brak uczestnictwa pracodawców w szko-leniach z zasady równości szans płci, które wskazywały jednoznacznie na niedopa-sowanie typu realizowanego wsparcia do rzeczywistych potrzeb w tym zakresie54. Analiza niskiego poziomu realizacji tego wskaźnika wskazała na kilka przyczyn za-istniałej sytuacji. Przede wszystkim był to brak oparcia w badaniach lub/i wcześ-niejszych doświadczeniach uzasadniających wyznaczenie wartości wskaźnika na tak wysokim poziomie, brak dodatkowych działań zachęcających projektodawców do organizacji szkoleń dla pracodawców, brak kryteriów strategicznych premiujących ten typ projektu.

Dzięki funduszom unijnym, prawie 850 tys. młodych ludzi mogło skorzystać z pro-gramów stypendialnych, mających na celu umożliwienie podjęcia nauki i podniesie-nia swoich kwalifikacji. Oceny tego instrumentu, wynikające z badań ewaluacyjnych, wypadły jednak dość negatywnie. Ze względu na niedopasowanie do rzeczywistych potrzeb i warunki przyznawania wsparcia, okazały się nieefektywne i w efekcie nie wpływały na wybór ścieżek kształcenia czy wyrównywanie szans edukacyjnych55. Programy stypendialne miały na celu wyrównywanie dostępu do edukacji osobom w gorszej sytuacji, dlatego, pomimo złych opinii, nie można uznać ich za instrument całkowicie zbędny. W ramach kolejnej perspektywy podjęto już próby lepszego dopa-sowania tego narzędzia do rzeczywistych potrzeb, dlatego w przyszłości należałoby kontynuować badania nad efektywnością programów stypendialnych.

W Polsce w latach 2004 – 2008 utworzono ponad 800 ośrodków alternatywnych form edukacji przedszkolnej na terenach wiejskich. Tworzenie alternatywnych form eduka-cji przedszkolnej na obszarach wiejskich, charakteryzujących się brakami infrastruktu-ry i niską gęstością zaludnienia, należy uznać za szczególną wartość dodaną wsparcia z EFS. Ponadto działania tego typu nie były wcześniej w Polsce realizowane. Zapropono-wane formy edukacji miały na celu przyczynienie się do diagnozowania i przeciwdzia-łania barierom edukacyjnym, na które napotykają dzieci przed rozpoczęciem edukacji szkolnej. Działania polegające na wsparciu tworzenia ośrodków alternatywnych form edukacji przedszkolnej, przyczyniały się do wyrównywania szans edukacyjnych dzieci w wieku od 3 do 5 lat, które bez wsparcia EFS nie miałyby możliwości uczęszczania do

53 IBS, „Ocena wpływu realizacji interwencji współfinansowanych z EFS na podniesienie...”, op.cit.54 Sprawozdanie RZL, wskaźnik osiągnięto na poziomie 1,1%.55 IBS, „Ocena wpływu realizacji interwencji współfinansowanych z EFS na podniesienie...”, op. cit.


Ka

pita

ł lud

zki i za

trud

nie

nie

43

„standardowego” przedszkola56. Udało się także zwiększyć świadomość rodziców, śro-dowisk oświatowych i władz samorządowych w zakresie korzyści, jakie płyną z wczes-nej edukacji przedszkolnej. Projekty te okazały się wyjątkowo użyteczne i efektywne dzięki ich kompleksowości. Zapewniły one na obszarach wiejskich zaplecze edukacyjne wraz z odpowiednim wyposażeniem oraz wykwalifikowaną kadrą. Jednocześnie należy podkreślić, iż kluczowym czynnikiem warunkującym powodzenie oraz trwałość wpro-wadzonych zmian w obrębie struktur, systemów oraz narzędzi wspieranych zarówno z EFS, jak również przez polityki krajowe będzie opracowanie założeń (strategicznego podejścia) dla powstania systemu koordynującego działania realizowane z funduszy strukturalnych oraz środków budżetowych państwa w ramach danej polityki. Działania te powinny się przyczynić do zagwarantowania kontynuacji wsparcia ze środków krajo-wych po zaprzestaniu finansowania UE – zgodnie z zasadą trwałości wsparcia.

Analiza ekspercka, zrealizowana w obszarze dopasowania systemu kształcenia i szkole-nia do potrzeb rynku pracy, pozwoliła również na sformułowanie rekomendacji w od-niesieniu do szkolnictwa zawodowego. W tym zakresie wskazano przede wszystkim na potrzebę integracji podstaw programowych kształcenia zawodowego i ogólnego, uela-stycznienia kształcenie zawodowego (modułowość kształcenia), modyfikację i uatrak-cyjnienie metodyki pracy z uczniami z segmentu zawodowego, zwłaszcza z zasadniczych szkół zawodowych („drop-in”), przeformułowanie wyboru kształcenia zawodowego na wybór pozytywny, zakończenie prac nad Krajowymi Ramami Kwalifikacji.

Przeprowadzone badania ewaluacyjne nie dają jednoznacznej odpowiedzi na temat wpływu realizacji polityki spójności w Polsce na intensyfikację procesu przechodze-nia do Gospodarki Opartej na Wiedzy. Z jednej strony współfinansowanie z EFS umożliwiło realizację działań, przyczyniających się do zwiększenia dostępności spo-łeczeństwa do technik ICT poprzez m.in. zakup sprzętu komputerowego dla szkół, rozwój e-learningu. Przyczyniło się ono do wyrównywania szans edukacyjnych oraz dostępu do nowoczesnych technologii informacyjnych młodzieży i dorosłych ze wsi i mniejszych miast. Na terenie całego kraju powstało prawie 12 tys. internetowych centrów informacji multimedialnej, które umożliwiły rozwój e-learningu57. Dzięki zre-alizowanym projektom udało się doposażyć szkoły w specjalistyczny sprzęt do pracy z dziećmi o specjalnych potrzebach i ułatwić im w ten sposób dostęp do edukacji. Do 2009 roku prawie 55% wszystkich szkół w Polsce zostało wyposażonych w pracownie komputerowe, w których przy wsparciu funduszy udało się stworzyć niemal 250 tys. stanowisk58. Znacząco przyczyniło się to do podniesienia komputeryzacji polskich placówek oświatowych. Projekty z zakresu komputeryzacji placówek edukacyjnych oceniane były zdecydowanie pozytywnie. Badania wskazują, iż przekazany w ramach

56 Na podstawie danych z GUS na koniec 2008 r. edukacją przedszkolną objęto 28,5% dzieci w wieku 3-5 lat zamieszkałych na terenach wiejskich. Oznacza to, że osiągnięto ponad 199,3% zakładanej wartości wskaź-nika w perspektywie 2004-2006.57 Sprawozdanie końcowe z realizacji Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich.58 Sprawozdanie z realizacji w 2009 r. Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006, MRR, Warszawa 2010.


Ka

pit

ał

lud

zki

i za

tru

dn

ien

ie

44

projektów sprzęt przyczynił się do poprawy jakości kształcenia we wspieranych pla-cówkach (79,5% osób pytanych odpowiedziało zdecydowanie twierdząco). Jedno-cześnie wyniki badań realizowanych w obszarze wpływu interwencji realizowanej z wykorzystaniem funduszy strukturalnych na system kształcenia i szkolenia wskazują na niską informatyzację nauczania, a zatem wykorzystywanie zakupionego sprzęt do zajęć wykraczających poza standardowe „nauczanie informatyki” w szkołach. Nie-mniej jednak uznać należy, iż dofinansowanie ze środków unijnych przyczyniło się znacząco do realizacji celu horyzontalnego, jakim było zwiększenie wykorzystania technologii informacyjnych i komunikacyjnych w procesie kształcenia w Polsce. Przed rozpoczęciem dostaw komputerów finansowanych ze środków UE, wskaźnik określa-jący liczbę uczniów przypadających na 1 komputer z dostępem do Internetu w roku szkolnym 2001/2002 wynosił prawie 42, natomiast w 2008 r. spadł do 11,7659.

Również badania ankietowe przeprowadzone przez PAG Uniconsult wśród przedsię-biorców pozwalają wysnuć pozytywne wnioski na temat przechodzenia do nowoczes-nej gospodarki. Kategorie zawodów i specjalności uważane za „nośniki Gospodarki Opartej na Wiedzy” stanowiły w tych przedsiębiorstwach 46% utworzonych i 33% zlikwidowanych miejsc pracy, potwierdzając zmiany nie tylko ilościowe, ale i jakościo-we w zatrudnieniu w tej grupie firm.

Jednocześnie, informacje pozyskane w ramach badania pn.: „Ocena stopnia rozwo-ju społeczeństwa informacyjnego w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich 2004-2006”60, wskazują na potrzebę oparcia szkoleń reali-zowanych w zakresie ICT w znacznie większym stopniu na diagnozie potrzeb. Przed-miotowe wyniki badań wpisują się w ogólny trend odnoszący się do zwiększenia roli strony popytowej, w odniesieniu do realizowanej w ramach EFS interwencji.

Efekty wsparcia – liczby, które warto znać

Odsetek szkół w Polsce wyposażonych w sprzęt komputerowy dzięki wsparciu z funduszy

ok. 55%

Liczba nowych stanowisk komputerowych w szkołach zakupionych dzięki wsparciu z EFS

ok. 303 tys.

Wzrost liczby miejsc pracy netto w grupie firm-beneficjentów ok. 30 tys.

Liczba ośrodków alternatywnej opieki przedszkolnej na terenach wiejskich, powstałych dzięki funduszom

ponad 800

59 Sprawozdanie końcowe z realizacji Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich.60 PAG Uniconsult, „Ocena stopnia rozwoju społeczeństwa informacyjnego w ramach Sektorowego Progra-mu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich 2004-2006”, badanie zrealizowane na zlecenie MRR, Warsza-wa 2008.


Ka

pita

ł lud

zki i za

trud

nie

nie

45


W obszarze polityki społecznej, rozumianej przede wszystkim jako wsparcie grup spo-łecznych i osób znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji, realizacja Działań 1.4, 1.5 czy 1.6 wydatnie przyczyniła się do efektów w postaci wyższych kwalifikacji, moty-wacji, zmiany postaw społecznych na skalę dotychczas niespotykaną w stosunku do takich grup jak osoby niepełnosprawne, beneficjenci pomocy społecznej czy kobiety powracające na rynek pracy po przerwie w aktywności zawodowej. Grupy społeczne, wobec których dotychczasowe wsparcie okazało się nieskuteczne, objęte wsparciem z EFS odzyskiwały chęć i motywację do samorozwoju i podejmowania działań zmie-rzających do ekonomicznej samodzielności, co jest niewątpliwie sukcesem udzielo-nego wsparcia. Jako środek walki z wykluczeniem społecznym, EFS zapewnił też oso-bom młodym, narażonym na wykluczenie społeczne ochronę przed statusem „osoby poszkodowanej”, który odziedziczyli lub nabyli w swoim środowisku.

Od roku 2004, EFS stał się nowym i istotnym źródłem finansowania różnych in-stytucji pomocy i integracji społecznej (głównie NGO’s), aktywując wiele nowych, niespotykanych wcześniej działań wśród instytucji pomocy społecznej. Szczególnie istotne i skuteczne w tym kontekście okazały się inicjatywy z zakresu ekonomii spo-łecznej, rozwijane zarówno w SPO RZL jak również w ramach IW EQUAL. Realizacja projektów sprzyjających tworzeniu nowych podmiotów ekonomii społecznej a także nowelizacja ustawy o spółdzielniach socjalnych i powołanie Zespołu ds. ekonomii społecznej są wymiernym efektem działań prowadzonych w kierunku wypracowania wspólnej koncepcji przedsiębiorczości społecznej jak i rozpoczęcia szerokiej deba-ty na temat nowych instrumentów wsparcia dla osób zagrożonych wykluczeniem społecznym. Rozwijanie spółdzielczości socjalnej, tworzenie zakładów aktywności zawodowej czy centrów i klubów integracji społecznej, stało się skuteczną metodą wspierania osób długotrwale bezrobotnych czy niepełnosprawnych i pozwoliło na szerszą i bardziej skuteczną aktywizację osób korzystających długotrwale z transfe-rów socjalnych.

Warto również w tym kontekście zwrócić uwagę na to, że EFS zapewnił nie tylko dodatkowe źródło finansowania, ale również zainicjował zmianę w jakości świad-czonych usług. Dodatkowym efektem realizacji działania 1.5 SPO RZL, była bowiem profesjonalizacja kadr ośrodków pomocy społecznej, przyczyniająca się do zmiany postaw i metod pracy samych pracowników socjalnych, działających na rzecz osób zagrożonych wykluczeniem społecznym.


Ka

pit

ał

lud

zki

i za

tru

dn

ien

ie

46


Stworzenie spójnego systemu realizacji polityki rynku pracy oraz edukacji, ze szcze-gólnym uwzględnieniem zasady uczenia się przez całe życie.

Wyniki badań realizowanych w zakresie lepszego dopasowania systemu kształcenia i szkolenia do potrzeb rynku pracy wskazują na konieczność stworzenia spójnej wi-zji systemu, w ramach którego realizowana jest polityka rynku pracy oraz edukacji, ze szczególnym uwzględnieniem zasady uczenia się przez całe życie. Konieczne jest zwłaszcza dostosowanie kierunków edukacji do potrzeb wynikających z badania po-pytu na pracę. Takie rozwiązanie powinno stanowić podstawę dla lepszej koordynacji działań realizowanych z funduszy strukturalnych oraz krajowych środków publicz-nych.

Wspieranie przedsiębiorczości - zróżnicowanie narzędzi wsparcia dla osób planują-cych rozpoczynanie działalności gospodarczej.

Wnioski z przeprowadzonych badań dobitnie wskazują, że instrumentem cechującym się bardzo dużą skutecznością w aktywizacji osób bezrobotnych na rynku pracy są dotacje na zakładanie własnej działalności gospodarczej. Powstałe firmy cechują się wysoką przeżywalnością. Ta forma wsparcia (połączona ze wsparciem pomostowym i doradczo – szkoleniowym) powinna być kontynuowana w przyszłości, jak również wskazane jest zwiększenie alokacji środków finansowych na tego rodzaju działania. Jednocześnie w związku z ograniczoną dostępnością środków finansowych, przezna-czonych na wspieranie działalności gospodarczej w stosunku do popytu na tę for-mę pomocy, niezbędna jest dywersyfikacja narzędzi kierowanych do poszczególnych grup odbiorców.

Wsparcie z wykorzystaniem instrumentów zwrotnych, wspomagających zakłada-nie działalności gospodarczej, wydaje się być bardziej odpowiednim narzędziem do wspierania osób już posiadających zatrudnienie. Natomiast bezzwrotne instrumenty finansowe pozostają nadal rekomendowanym narzędziem do wspierania grup pozo-stających w trudniejszej sytuacji na rynku pracy, w tym w szczególności kobiet, ludzi młodych oraz osób zagrożonych wykluczeniem społecznym. Dzięki prowadzeniu wła-snej firmy osoby te mają szansę na zdobycie doświadczenia zawodowego i łatwiejsze wejście na rynek pracy, nawet jeśli przedsiębiorstwo nie okaże się trwałym podmio-tem. Jednocześnie grupy, które cechuje wyższe ryzyko zaistnienia efektu deadweight (np. osoby dobrze wykształcone, mające już wcześniejsze doświadczenia w prowa-dzeniu własnej działalności gospodarczej) powinny mieć silniejsze zachęty do urucha-miania przedsięwzięć bardziej ryzykownych, cechujących się jednocześnie potencjal-nie wyższą rentownością dla całej gospodarki (np. przedsięwzięcia innowacyjne).


Ka

pita

ł lud

zki i za

trud

nie

nie

47

Działania ukierunkowane na rozwój i inwestycje w kapitał ludzki.

W przyszłej perspektywie należy kontynuować działania nakierowane na rzecz roz-woju placówek edukacyjnych, w tym rozwoju i tworzenia nowych ośrodków eduka-cji przedszkolnej w oparciu o monitoring trendów demograficznych w tym zakresie. Działania te powinny umożliwiać dostęp do edukacji dzieciom, które bez wsparcia funduszy nie miałyby możliwości skorzystania z różnego typu kształcenia, w tym ko-rzystania z wysokiej jakości oferty edukacyjnej dopasowanej do rzeczywistych po-trzeb rozwojowych.

Rekomendowane jest również kontynuowanie działań nakierowanych na rzecz lep-szego dostosowywania oferty szkół i placówek edukacyjnych do potrzeb rynku pra-cy. Działania w tym zakresie będą wymagały interwencji odnoszącej się do metod i programów kształcenia, jak również stworzenia skutecznego systemu diagnozowania potrzeb rynku pracy.

W takim ujęciu niezbędne jest kierowanie się nie tylko wiedzą dotyczącą obecnej sy-tuacji, ale również ewentualnych zmian, które będą następować w chwili gdy absol-wenci poszczególnych typów szkół będą wkraczać na rynek pracy. Wdrożenie propo-nowanego rozwiązania wymagać będzie tworzenia prognoz dotyczących rynku pracy, które zawierać się będą w perspektywie minimum pięcioletniej. Ponadto, niezbędne będzie tu podjęcie działań skierowanych na rzecz zwiększenia zainteresowania ucz-niów do podejmowania kształcenia w kierunkach, na które prognozowane będzie za-potrzebowanie na rynku pracy.

Bardzo duże znaczenie ma również rozwój ośrodków opieki przedszkolnej w odnie-sieniu do polityki zwiększania aktywności zawodowej kobiet powracających na ry-nek pracy, w związku z przerwą związaną z macierzyństwem. Polityka finansowania ze środków wspólnotowych inwestycji w obszarze edukacji powinna zatem zostać wkomponowana w szerszą wizję polityki społecznej w taki sposób, aby zapewnić re-alną pomoc i trwałość podejmowanych działań.

Zwiększenie dopasowania oferty szkoleniowej do rzeczywistych wymagań rynku pracy.

Ważnym wnioskiem płynącym z doświadczeń wdrażania EFS jest konieczność zmia-ny organizacji funkcjonowania rynku szkoleniowego, poprzez ograniczenie roli strony podażowej w stosunku do roli popytowej, w odniesieniu do oferowanej tematyki i zakresu wsparcia. W tym zakresie konieczne jest położenie większego nacisku na re-alizowanie szkoleń opartych na rzeczywistych potrzebach ich odbiorców i kończących się dokumentem potwierdzającym nabyte umiejętności, uznawanym na otwartym rynku pracy. Tym samym należy uznać, iż efektywność szkoleń realizowanych z wyko-rzystaniem Europejskiego Funduszu Społecznego będzie zależeć od stworzenia ram strukturalnych i organizacyjnych systemu budowania wiedzy, umiejętności oraz kom-


Ka

pit

ał

lud

zki

i za

tru

dn

ien

ie

48

petencji. Istotnymi elementami tego systemu powinny być również rzetelne badania popytu na pracę, krajowe ramy kwalifikacji oraz system rozwoju kwalifikacji.

Dopasowanie oferty szkoleniowej do wymagań rynku pracy powinno zachodzić po-przez aktywne angażowanie lokalnych/regionalnych pracodawców w proces identy-fikowania oraz prognozowania zapotrzebowania na konkretne umiejętności lub za-wody. Do systemu kształcenia i szkolenia powinny zostać wprowadzone mechanizmy służące kontroli oraz weryfikacji jakości prowadzonych szkoleń, poprzez stworzenie niezależnego systemu oceny umiejętności i wiedzy nabywanej przez uczestników oraz oceny instytucji świadczących usługi szkoleniowe (w tym wzmocnienie i rozwój systemu ich akredytacji). Szczególnym obszarem, który wymaga tego typu przekształ-ceń jest obszar interwencji realizowanych w zakresie budowania kompetencji infor-macyjnych.

Wsparcie w ramach Aktywnej Polityki Rynku Pracy należy kontynuować, jednak niezbędna jest poprawa jego efektywności.

Konieczne jest dalsze wspieranie podnoszenia jakości usług oferowanych przez pub-liczne służby zatrudnienia (w tym działań skierowanych na zmniejszenie liczby osób bezrobotnych przypadających na jednego doradcę zawodowego oraz pośrednika pracy), jak również rozszerzanie współpracy między urzędami pracy a pracodawca-mi. Należy również zwrócić uwagę, iż obecny podział środków przeznaczonych na dofinansowanie funduszu pracy oparty jest o algorytm promujący samorządy o naj-wyższej liczbie bezrobotnych, a nie większej skuteczności działania. Dokonywanie przekonstruowania sposobu podziału środków, polegające na promowaniu najsku-teczniejszych JST pod względem aktywizacji osób bezrobotnych przyczyniłoby się do zmniejszenia liczby osób korzystających ze świadczeń socjalnych.

Niezbędna jest większa dywersyfikacja i kompleksowość wsparcia kierowanego do grup znajdujących się w szczególnej sytuacji na rynku pracy.

Projektując wsparcie, którego adresatem mają być różne grupy osób wskazane jako znajdujące się w szczególnie trudnej sytuacji na rynku pracy, należy każdorazowo brać pod uwagę, iż odznaczają się one wyraźnym zróżnicowaniem, zarówno pomiędzy po-szczególnymi grupami jak również wewnątrz tych grup (np. zróżnicowanie występo-wania barier wśród osób o różnych rodzajach i stopniach niepełnosprawności).

W związku z powyższym, niezbędne jest zagwarantowanie, iż realizowane wsparcie każdorazowo opierać się będzie na szczegółowej diagnozie problemu stanowiącego barierę w przypadku danej grupy osób, wraz z precyzyjnym wskazaniem planowa-nych sposobów jego niwelowania. Jednocześnie badania realizowane w tym zakresie wskazują, iż najskuteczniejszym sposobem wspierania okazały się działania komplek-sowe, integrujące różne, komplementarne względem siebie metody i instrumenty


Ka

pita

ł lud

zki i za

trud

nie

nie

49

(finansowane zarówno w ramach jednego, jak i różnych funduszy czy polityk sekto-rowych).

Skuteczność interwencji realizowanych w tym zakresie w dużej mierze będzie zdeter-minowana polityką państwa i jakością prowadzonych reform w poszczególnych ob-szarach interwencji. Przykładem takiej sytuacji może być konieczność zlikwidowania tzw. „pułapki rentowej” ograniczającej skuteczność wsparcia realizowanego na rzecz osób niepełnosprawnych.


Kon

ku

ren

cyjn

ość

i in

now

acy

jnoś

ć p

rze

dsi

ęb

iors

tw

50

Jedną z głównych determinant konkurencyjności polskiej gospodarki jest poziom kon-kurencyjności przedsiębiorstw funkcjonujących na rynku polskim. Wzrost dobrobytu, mierzonego poziomem Produktu Krajowego Brutto i zatrudnienia uzależniony jest od kondycji ekonomicznej przedsiębiorstw, ich zdolności do generowania wysokich dochodów w warunkach konkurencji międzynarodowej, zdolności inwestycyjnej oraz szczególnie istotnej we współczesnej gospodarce zdolności innowacyjnej.

Sytuacja społeczno-gospodarcza w momencie przystąpienia do realizacji NPR

Przed rozpoczęciem wdrażania Narodowego Planu Rozwoju w 2003 r. poziom konku-rencyjności i innowacyjności polskich przedsiębiorstw był relatywnie niski. Polskie przedsiębiorstwa były dużo słabsze od ich europejskich konkurentów zarówno ka-drowo, kapitałowo, jak i technologicznie, a ich zdolności konkurencyjne opierały się głównie na przewagach tradycyjnych.

Jednym z głównych czynników zidentyfikowanych na etapie programowania, wa-runkujących poziom konkurencyjności polskich przedsiębiorstw, były niskie nakłady inwestycyjne związane z brakiem kapitału, przy jednoczesnym wysokim zużyciu środ-ków trwałych. W roku 2003 nakłady inwestycyjne w sektorze przedsiębiorstw wynio-sły 77,4 mld PLN i były wyższe w porównaniu z rokiem poprzednim o 1,8%. Pomimo wzrostu wartości inwestycji w stosunku do lat wcześniejszych (w latach 2001-2002 zanotowany został po raz pierwszy od 1991 r. spadek inwestycji) był to wciąż po-ziom niewystarczający dla potrzeb modernizacyjnych i restrukturyzacyjnych polskich przedsiębiorstw i gospodarki. W tym kontekście środki strukturalne zaprogramowa-ne w ramach realizacji polityki spójności w Polsce miały być istotnym uzupełnieniem niedostatecznych środków krajowych.

Szczególnie niekorzystna sytuacja kształtowała się w obszarze innowacyjności. We-dług „European Innovation Scoreboard” Polska w początkowej fazie wdrażania funduszy strukturalnych w 2004 r. była najmniej innowacyjną gospodarką spo-śród 25 krajów Unii Europejskiej. Niski poziom innowacyjności polskich przedsię-biorstw skutkował małą zdolnością do tworzenia przewag konkurencyjnych opartych o nowoczesne technologie i innowacyjne produkty.

Niekorzystna sytuacja w obszarze innowacyjności znajdowała odzwierciedlenie w war-tości wskaźnika mierzącego udział firm innowacyjnych wśród przedsiębiorstw prze-

Konkurencyjność i innowacyjność przedsiębiorstw


Kon

ku

ren

cyjność i in

now

acyjn

ość prze

dsię

biorstw

51

mysłowych (wskaźnik innowacyjności). W roku 2001 udział firm innowacyjnych (prowadzących działalność innowacyjną) wynosił 16,9%. Pomimo iż w roku 2003 od-notowano ponad 12% wzrost nakładów na działalność innowacyjną, to wartości ww. wskaźników innowacyjności były relatywnie niskie w porównaniu z pozostałymi kraja-mi Unii Europejskiej. Niekorzystnie przedstawiała się również struktura nakładów na działalność innowacyjną w przedsiębiorstwach: jedynie ok. 11% nakładów stanowiły w 2003 r. wydatki na B+R (w krajach wysokorozwiniętych udział nakładów na B+R w nakładach na działalność innowacyjną zdecydowanie przekraczał 50%61).

Istotnym problemem oraz barierą dla rozwoju polskiej gospodarki przed rozpoczęciem wdrażania Narodowego Planu Rozwoju była niska skłonność przedsiębiorców do współpracy ze sferą naukowo – badawczą. Jedynie 8% przedsiębiorstw w 2003 r. współpracowało z jednostkami naukowymi lub badawczo- rozwojowymi. Słabe powią-zanie nauki z gospodarką skutkowało małym przełożeniem naukowych wyników prac badawczo- rozwojowych na zastosowania w gospodarce. Bariera ta stanowiła istotne ograniczenie dla tworzenia innowacyjnych rozwiązań mogących poprawiać pozycję konkurencyjną kraju i przedsiębiorstw. Brak rozwiniętej infrastruktury komercjalizacji wyników badań naukowych, obok braku odpowiednich mechanizmów finansowania, powodował, że inwestowanie w nowe technologie i tworzenie nowych firm związane było ze zbyt wysokim ryzykiem, hamując w konsekwencji stosowanie badań nauko-wych w gospodarce.

Znaczący wpływ na poziom konkurencyjności i innowacyjności polskich przedsię-biorstw miały również procesy zachodzące w ich otoczeniu. Jednym z ważniejszych czynników kształtujących warunki do podnoszenia poziomu konkurencyjności i in-nowacyjności przedsiębiorstw i gospodarki jest skala wydatków na badania i rozwój (B+R) w całej gospodarce. Możliwości innowacyjne gospodarki oceniać można m. in. za pomocą nakładów na działalność B+R w relacji do PKB. Wydatki na B+R w roku 2003 wynosiły jedynie 0,56% Produktu Krajowego Brutto i uległy relatywnemu zmniejszeniu w porównaniu z rokiem poprzednim (2002 – 0,58%). Była to wartość należąca do najniższych w krajach UE i OECD. Niekorzystna była również w 2003 r. struktura wydatków na B+R ponoszonych w gospodarce: 62,7% nakładów na dzia-łalność badawczo-rozwojową finansowana była z budżetu państwa, a jedynie 23,5% stanowiły wydatki podmiotów gospodarczych (podczas gdy zgodnie z teorią przyj-muje się, że najbardziej pożądana proporcja wydatków prywatnych do publicznych wynosi 65: 35).

Jednym z miarodajnych wskaźników służących ocenie procesów innowacyjnych jest tzw. wskaźnik wynalazczości pokazujący liczbę zgłoszeń patentowych na 10 000 mieszkańców. W Polsce w roku 2003 wskaźnik ten kształtował się na poziomie 0,6 (podczas gdy np. w Niemczech wskaźnik ten wynosił ok. 6,0).

61 Wg Eurostat.


Kon

ku

ren

cyjn

ość

i in

now

acy

jnoś

ć p

rze

dsi

ęb

iors

tw

52

Konkurencyjność i innowacyjność przedsiębiorstw uwarunkowana jest w dużej mierze poziomem rozwoju systemu instytucjonalnego (system instytucji otoczenia biznesu – IOB) w ramach którego funkcjonują podmioty gospodarcze. Rolą instytucji otoczenia biznesu powinno być wspieranie działalności gospodarczej przedsiębiorstw poprzez świadczenie usług doradczo- informacyjnych, jak również finansowych oraz w coraz większym stopniu pełnienie funkcji pośrednika i animatora w procesach tworzenia sieci relacji pomiędzy nauką i gospodarką.

System instytucjonalny przed rozpoczęciem wdrażania Narodowego Planu Rozwoju charakteryzował się jednak dużą różnorodnością (w Polsce funkcjonowało ok. 3000 instytucji non-profit i ponad 1000 komercyjnych podmiotów wspierających przed-siębiorczość). Do najważniejszych zaliczyć należy Krajowy System Usług dla Małych i Średnich Przedsiębiorstw (KSU) (wraz z Regionalnymi Instytucjami Finansującymi), w skład którego wchodziły Punkty Konsultacyjno- Doradcze, Centra Euro Info, stowa-rzyszenia funduszy pożyczkowych i poręczeniowych oraz Krajowa Sieć Innowacji.

Niemniej jednak, w badanym okresie system instytucjonalny otoczenia biznesu nie stwarzał warunków do optymalnego rozwoju konkurencyjności i innowacyjności polskich przedsiębiorstw. Do głównych problemów należy zaliczyć brak spójności sy-stemu (nierównomierne rozmieszczenie ośrodków), zróżnicowaną jakość świadczo-nych usług oraz niedostateczne wyposażenie techniczne i braki kadrowe.

Istotnym problemem systemu instytucji otoczenia biznesu w Polsce w roku 2003 był niezadowalający poziom rozwoju instytucji wspierających innowacyjność oraz transfer wiedzy i technologii ze sfery nauki do gospodarki. Ilustracją powyższej tezy może być fakt, że w roku 2003 istniały w Polsce jedynie 4 parki naukowo-technolo-giczne. Barierami dla rozwoju tego typu instytucji w Polsce były przede wszystkim niskie nakłady kapitałowe oraz niski poziom świadomości możliwości oraz korzyści płynących z innowacyjności i współpracy świata nauki z gospodarką.

W wymiarze regionalnym najbardziej konkurencyjnym z polskich województw w 2003 r. było województwo mazowieckie, na dalszych miejscach zaś znajdowały się inne województwa zawierające dynamiczne ośrodki miejskie: małopolskie, pomorskie, dolnośląskie, śląskie i wielkopolskie. Na drugim końcu skali znaleźć można regio-ny o niskim poziomie rozwoju (m.in. lubelskie, podkarpackie, świętokrzyskie), które charakteryzowały się niekorzystną strukturą gospodarki, np. uwięzienie potencjalnie znaczących zasobów pracy w niskoproduktywnym i niskoobszarowym rolnictwie. Proces lokowania nowych inwestycji i transfer technologii przebiegały i przebiegają na tych obszarach relatywnie wolniej (por. wykres 1).


Kon

ku

ren

cyjność i in

now

acyjn

ość prze

dsię

biorstw

53

Wykres 1. Regionalne zróżnicowanie syntetycznego wskaźnika konkurencyjności (2003 r.)62.

Syntetyczny wskaźnik konkurencyjności0,5 do 1 (1)0,4 do 0,5 (3)0,3 do 0,4 (2)

0,2 do 0,3 (4)0 do 0,2 (6)

Źródło: IBS, „Ocena wpływu polityki spójności na wzrost konkurencyjności i innowacyjności polskich przedsiębiorstw i gospodarki”, badanie zrealizowane na zlecenie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2010.


Jednym z istotnych instrumentów służących podnoszeniu poziomu konkurencyj-ności i innowacyjności gospodarki w Polsce jest polityka spójności współfinanso-wana z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. Zaprezentowana w poprzednim podrozdziale diagnoza sytuacji społeczno-ekonomicznej w zakresie konkurencyjności i innowacyjności polskich przedsiębiorstw i gospodarki stanowiła punkt wyjścia do interwencji publicznej usystematyzowanej w postaci programów operacyjnych oraz wybranych działań w ramach Narodowego Planu Rozwoju na lata 2004-2006.

Celem strategicznym Narodowego Planu Rozwoju było „rozwijanie konkurencyj-nej gospodarki opartej na wiedzy i przedsiębiorczości, zdolnej do długofalowego, harmonijnego rozwoju, zapewniającej wzrost zatrudnienia oraz poprawę spójności społecznej, ekonomicznej i przestrzennej z Unią Europejską na poziomie regional-nym i krajowym.” Cel ten miał być osiągnięty m.in. poprzez „intensyfikację procesu zwiększenia w strukturze gospodarki udziału sektorów o wysokiej wartości do-danej” dzięki wspieraniu rozwoju sektorów o „dużej produktywności i wydajności pracy (w tym również budownictwa)”, jak również zwiększeniu „nakładów na sferę naukowo-badawczą, w szczególności w tych dziedzinach, których wyniki mogą bez-

62 Wskaźnik obejmuje takie charakterystyki regionalnych gospodarek, jak otwartość, jakość zasobów ludzkich, zdolność do przyciągania inwestycji zagranicznych, innowacyjność i dostępność transportową.


Kon

ku

ren

cyjn

ość

i in

now

acy

jnoś

ć p

rze

dsi

ęb

iors

tw

54

pośrednio zostać wykorzystane do dynamizacji rozwoju przedsiębiorstw, a w dłuższej perspektywie tworzenia podstaw nowej gospodarki.”

Głównymi instrumentami realizacji powyższych celów NPR był Sektorowy Program Operacyjny Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw oraz wybrane działania w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego oraz Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich. W ramach wy-mienionych powyżej programów realizowane były następujące typy interwencji służące zwiększeniu poziomu konkurencyjności i innowacyjności polskich przedsię-biorstw i gospodarki:

Bezpośrednie bądź pośrednie dofinansowanie inwestycji dokonywanych przez przedsiębiorstwa

Zwiększanie dostępu przedsiębiorstw do infrastruktury oraz usług doradczych i biznesowych

Wsparcie akumulacji kapitału ludzkiego w przedsiębiorstwach i uczelniach wyższych

Wsparcie rozwoju badań naukowych związanych z gospodarką oraz ich wyko-rzystania w przedsiębiorstwach

Wsparcie procesu umiędzynarodowienia przedsiębiorstw.

Adresatami scharakteryzowanego powyżej wsparcia udzielanego w ramach polityki spójności były przedsiębiorstwa sensu stricto, pracownicy przedsiębiorstw oraz in-stytucje otoczenia biznesu.


Wartość projektów zrealizowanych w niniejszym obszarze w okresie 2004-2009 wy-niosła ponad 17 mld PLN, co stanowiło stosunkowo istotny element Narodowego Planu Rozwoju (17% wartości całości interwencji w ramach NPR). Zdecydowana większość wsparcia skierowana została bezpośrednio do przedsiębiorstw – 52%. Ze względu na typ interwencji większość miała charakter projektów inwestycyjnych – 58% (por. wykresy 2 i 3).

•

•

•

•

•


Kon

ku

ren

cyjność i in

now

acyjn

ość prze

dsię

biorstw

55

Wykres 2. Struktura wsparcia (wg wartości) ze względu na typ beneficjenta

Wsparcie bezpośrednie dla przedsiębiorstw

52%Wsparcie dla

instytucji otoczenia biznesowego

33%

Rozwój zasobów ludzkich15%

Wykres 3. Struktura wsparcia (wg wartości) względem obszarów tematycznych interwencji

Proces akumulacji kapitału ludzkiego w przedsiębiorstwach

15%

Wsparcie procesu umiędzynarodowienia przedsiębiorstw

1%

Projekty inwestycyjne

58%

Wsparcie badańnaukowych mających

zastosowaniew gospodarce

7%

Zwiększanie dostępuprzedsiębiorstw doinfrastruktury i usług

doradczych19%

Źródło: IBS, „Ocena wpływu polityki spójności na wzrost konkurencyjności i innowacyjności …”, ...

W przypadku wsparcia bezpośredniego dla przedsiębiorstw (stanowiącego dominu-jący typ interwencji) większość środków (ponad 70%) skierowana została do sekto-ra przemysłu przetwórczego (wykres 4).


Kon

ku

ren

cyjn

ość

i in

now

acy

jnoś

ć p

rze

dsi

ęb

iors

tw

56

Wykres 4. Struktura sektorowa wsparcia bezpośredniego dla przedsiębiorstw (w procentach – wg wartości)

Przemysł przetwórczy

72%

Wytwarzanie energii10%

Handel4%

Budownictwo4%

Obsługa nieruchomości

3%

Hotele i restauracje

1%Inne6%

Źródło: IBS, „Ocena wpływu polityki spójności na wzrost konkurencyjności i innowacyjności …”, op. cit.

Struktura wsparcia dla sektora przemysłowego, pomimo dominacji niektórych branż63, charakteryzowała się dużą różnorodnością.

Powyższa analiza pokazuje, iż interwencje bezpośrednio wspierające przedsiębior-stwa w ramach polityki spójności dotyczyły głównie drugiego sektora gospodarki (przemysł), przy jednoczesnym braku ukierunkowania interwencji na konkretne i wąsko zdefiniowane sektory (np. zaawansowanych technologii).

Analiza zależności pomiędzy produktywnością sektorów a wielkością wsparcia otrzymanego przez przedsiębiorstwa wskazuje, że brak ściślejszego ukierunkowania i koncentracji interwencji spowodował zmniejszenie efektywności polityki spójności w tym zakresie. W skali całej gospodarki wspierane były bowiem m.in. sektory mniej produktywne (co stoi w sprzeczności ze strategicznymi celami NPR). Niemniej jednak, w obrębie przetwórstwa przemysłowego przedsiębiorstwa z sektorów bardziej pro-duktywnych otrzymywały relatywnie więcej wsparcia. Powyższą zależność prezentu-ją wykresy 5 i 6.

63 IBS, „Ocena wpływu polityki spójności na wzrost konkurencyjności i innowacyjności polskich przedsię-biorstw i gospodarki”, badanie zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 2010.


Kon

ku

ren

cyjność i in

now

acyjn

ość prze

dsię

biorstw

57

Wykres 5. Zależność pomiędzy intensywnością wsparcia (udział w wartości dodanej) i produktywnością sektora (wszystkie branże)

rolnictwo

górnictwo

przem. spożywczy

przem. włókienniczy

przem. skórzany

przem. drzewny

przem. papierniczy i poligraficzny

przem. chemiczny

przem. tworzywa sztuczne

przem. surowce niemetaliczne

przem. metalowyprzem. maszynowyprzem.

elektrotechniczny

przem. transportowy

pozostała produkcja

budownictwohandel

hotele i restauracje

transport

pośrednictwo finansoweobsługa nieruchomości

edukacjaadministracja publiczna

ochrona zdrowia

inne usługi

0

0,2

0,4

0,6

0,8

1

1,2

1,4

1,6

1,8

2

0 2 4 6 8 10 12

Produktywność

(P

L=1

)

Intensywność wsparcia

Wykres 6. Zależność pomiędzy intensywnością wsparcia (udział w wartości dodanej) produktywnością sektora (przetwórstwo przemysłowe)

przem. spożywczy

przem. włókienniczy

przem. skórzany

przem. drzewny

przem. papierniczy i poligraficzny

przem. chemiczny

przem. tworzyw sztucznych

przem. surowce niemetaliczne

przem. metalowyprzem. maszynowy

przem. elektrotechniczny

przem. transportowy

0

0,2

0,4

0,6

0,8

1

1,2

1,4

1,6

1,8

0 2 4 6 8 10 12

Produktywność

(P

L=1)

Intensywność wsparcia

Źródło: IBS, „Ocena wpływu polityki spójności na wzrost konkurencyjności i innowacyjności …”, op., cit.


Kon

ku

ren

cyjn

ość

i in

now

acy

jnoś

ć p

rze

dsi

ęb

iors

tw

58

Zapewnienie wysokiego poziomu skuteczności (realizacji celów strategicznych) i efektywności polityki spójności w zakresie wsparcia bezpośredniego dla przed-siębiorstw wymaga zatem ściślejszego ukierunkowania interwencji oraz większej koncentracji środków finansowych.

W układzie regionalnym polityka spójności pełniła istotniejszą rolę w przypadku re-gionów biedniejszych oraz charakteryzujących się niższym poziomem konkurencyj-ności i innowacyjności gospodarki. Pomimo faktu, iż w wartościach bezwzględnych wsparcie funduszy skierowane było w największym zakresie do regionów bogatszych (mazowieckie, śląskie, wielkopolskie), to w stosunku do poziomu Produktu Krajowe-go Brutto zakres interwencji był większy w przypadku województw uboższych (por. wykres 7).

Wykres 7. Pomoc uzyskana z UE w ramach realizacji projektów wspierających konkurencyjność i innowacyjność w odniesieniu do PKB województw (średnia w kraju = 100)

160

140

120

100

80

60

40

20

pomorskie

łódzkie

mazowieckie

dolnośląskie

wielkopolskie

opolskie

śląskie

małopolskie

świętokrzyskie

warmińsko

-mazurskie

lubelskie

podlaskie

kujawsko-pomorskie

lubuskie

zachodniopomorskie

podkarpackie


Analogiczne wnioski dotyczące roli polityki spójności w zakresie wspierania konku-rencyjności i innowacyjności polskich regionów można sformułować w oparciu o ana-lizę związku pomiędzy wielkością interwencji a poziomem innowacyjności i konkuren-cyjności regionów. Województwa, które charakteryzują się mniejszym poziomem innowacyjności i konkurencyjności otrzymały relatywnie więcej środków unijnych w tym obszarze (por. wykres 8).

Zaprezentowana analiza struktury interwencji ukierunkowanej na wzrost konkuren-cyjności i innowacyjności w układzie regionalnym pozwala na sformułowanie wniosku (przy założeniu o silnym prorozwojowym charakterze badanych interwencji) o pozy-


Kon

ku

ren

cyjność i in

now

acyjn

ość prze

dsię

biorstw

59

tywnej roli polityki spójności w zakresie niwelowania dysproporcji rozwojowych pomiędzy regionami w Polsce (analogiczne wnioski formułowane są na podstawie analizy wyników badań ewaluacyjnych dot. oddziaływania na poziomie makroekono-micznym – patrz rozdział Efekty makroekonomiczne).

Wykres 8. Korelacja pomiędzy indeksem konkurencyjności a wielkością wsparcia w ramach interwencji wspierających konkurencyjność i innowacyjność64 w podziale na województwa (uwzględniając wielkość PKB w danym województwie)

DŚ

KP

LB

LS

ŁD

MP

MZ

OP

PKPL

PM ŚL

ŚK

WM

WP ZP

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

1

45 65 85 105 125 145

Indeks

konkurencyjności

Wartość wsparcia z UE w ramach Projektów Konkurencyjnych w stosunku do wielkości PKB województwa (średnia = 100)


Tabela 1. Poziom osiągnięcia wskaźników NPR/PWW

WskaźnikWartość bazowa

w 2001Wartość docelowa

w 2008Wartość osiągnięta

w 2008 (GUS)

Nakłady na działalność badawczą i rozwojową ogółem (% PKB)

0,65% ok. 1,5% 0,61%

Nakłady na działalność innowacyjną w przemyśle

12,2 mld PLN (2000 r.) 13-14 mld PLN 24,3 mld PLN

Odsetek przedsiębiorstw innowacyjnych w liczbie przedsiębiorstw (co trzy lata)

16,9% (1998-2000 r.) 17,5 – 18% 21,3% (2006-2008)

Źródło: Opracowanie własne na podstawie NPR/PWW oraz danych GUS.

64 Wskaźnik ten obejmuje takie charakterystyki regionalnych gospodarek, jak otwartość, jakość zasobów ludzkich, zdolność do przyciągania inwestycji zagranicznych, innowacyjność i dostępność transportową. Wskaźnik przyjmuje wartości z przedziału od 0 do 1.


Kon

ku

ren

cyjn

ość

i in

now

acy

jnoś

ć p

rze

dsi

ęb

iors

tw

60

Realizacja Narodowego Planu Rozwoju miała pozytywny wpływ na poziom nakła-dów na badania i rozwój w gospodarce oraz zwiększenie nakładów innowacyjnych w przedsiębiorstwach (por. wykres 9)65.

Wykres 9. Wpływ NPR na wskaźniki dotyczące działalności badawczo-rozwojowej i innowacyjnej

0,5

0,55

0,6

0,65

0,7

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Nakłady na B+R jako % PKB

Z funduszami Bez funduszy Poziom bazowy

20

25

30

35

40

45

50

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Nakłady na działalność innowacyjną (mld zł, ceny bieżące)

Z funduszami Bez funduszy Poziom bazowy

Źródło: IBS, „Ocena wpływu polityki spójności na wzrost konkurencyjności i innowacyjności …”, op. cit.

Pomimo iż założony w Narodowym Planie Rozwoju cel w zakresie nakładów na bada-nia i rozwój (ok. 1,5% PKB w roku 2006) nie został osiągnięty (na koniec roku 2008 udział nakładów na działalność badawczo- rozwojową wynosił zaledwie 0,61% PKB) to wpływ polityki spójności w tym obszarze był dodatni i polegał przede wszystkim na przyspieszeniu tempa wzrostu nakładów na B+R. W okresie największego natężenia transferu funduszy unijnych do gospodarki, tj. w 2007 r., oszacowany efekt wsparcia udzielanego w ramach NPR sięgnął ok. 15% całkowitych wydatków na B+R w Pro-dukcie Krajowym Brutto. Wobec braku istotnych zmian wartości wskaźnika w anali-zowanym okresie, oznacza to, że bez wsparcia polityki spójności udział nakładów na badania i rozwój spadłby.

Zrealizowane zostały założone wartości wskaźników dotyczących działalności inno-wacyjnej przedsiębiorstw: nakłady na działalność innowacyjną w przemyśle wynio-sły w roku 2008 ponad 24 mld PLN, przy zakładanej wartości docelowej na poziomie 13-14 mld PLN; udział przedsiębiorstw innowacyjnych w latach 2004-2006 wyniósł ponad 20%, przy zakładanej wartości docelowej wskaźnika na poziomie 17,5-18%.

Badania ewaluacyjne dotyczące wpływu polityki spójności na wartości powyższych wskaźników pokazują, że wzrost wydatków innowacyjnych przedsiębiorstw w porów-naniu z rokiem 2003 był o ok. 6 punktów procentowych wyższy niż w sytuacji gdyby NPR nie był realizowany. Nie odnotowano natomiast istotnego wpływu polityki spój-ności na udział przedsiębiorstw innowacyjnych w gospodarce.

65 Zaprezentowane w niniejszym rozdziale wyniki oddziaływania makroekonomicznego przedstawiają je-dynie wpływ Narodowego Planu Rozwoju i nie uwzględniają dodatkowego pozytywnego oddziaływania Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia w okresie po roku 2007.


Kon

ku

ren

cyjność i in

now

acyjn

ość prze

dsię

biorstw

61

Proces ewaluacji wskazuje zatem na pozytywny wpływ polityki spójności na poziom innowacyjności polskiej gospodarki w wymiarze makroekonomicznym. Warto jed-nak podkreślić, że w przypadku poziomu nakładów na badania i rozwój (jednego z kluczowych wskaźników innowacyjności gospodarki) polityka spójności jedynie „uchroniła” polską gospodarkę przed pogorszeniem sytuacji w tym obszarze.

Wsparcie bezpośrednie dla przedsiębiorstw

Wyniki licznych badań ewaluacyjnych66 pozwalają na sformułowanie wniosku o pozy-tywnej roli polityki spójności w zakresie wsparcia bezpośredniego przedsiębiorstw. Niemniej jednak wskazują również na istnienie zjawiska nieefektywności interwen-cji państwa w niektórych obszarach, co stanowi barierę dla pełnego wykorzystania potencjału polityki spójności w tym zakresie.

Wsparcie inwestycyjne uzyskane w ramach realizacji polityki spójności stanowiło stosunkowo skuteczny i efektywny instrument podnoszenia konkurencyjności i in-nowacyjności przedsiębiorstw. Badania ewaluacyjne67 wskazują, że przyczyniło się ono nie tylko do rozwoju przedsiębiorstw (99% przedsiębiorstw deklarowało pozy-tywny wpływ wsparcia na rozwój firmy), ale także do wzrostu ich konkurencyjności i innowacyjności (odpowiednio 96% i 92%). Wpływu wsparcia na wzrost innowacyj-ności polskich przedsiębiorstw dopatrywać się można przede wszystkim w unowo-cześnieniu stosowanych w nich technologii i rozszerzeniu asortymentu oferowanych przez nie produktów i usług. Realizowane przedsięwzięcia wiązały się także ze wzro-stem bezpieczeństwa pracy, potencjału inwestycyjnego i wielkości sprzedaży przed-siębiorstw. Innowacje będące wynikiem wsparcia mają jednak w większości wymiar głównie nowości w skali krajowej (43%) oraz na poziomie firmy (40%). Nieznaczny jest natomiast udział innowacji o największej, światowej skali (12%)68. Większość firm korzystających ze wsparcia odnotowała również znaczny wzrost podstawo-wych wskaźników ekonomicznych (sprzedaż, zyskowność etc.)69.

Zgodnie z wynikami badań ewaluacyjnych dotyczących wsparcia kierowanego do mi-kroprzedsiębiorstw70 lista efektów, które osiągnięto w związku z realizacją dofinan-sowanych projektów, obejmuje m.in. zwiększenie zatrudnienia, uzyskanie niezbęd-

66 Ponad 60 badań ewaluacyjnych w obszarze konkurencyjności i innowacyjności przedsiębiorstw i gospo-darki w okresie 2004-2009.67 „Ocena rezultatów Działania 2.1 i 2.3 SPO WKP po 18 miesiącach. Wyniki po VI rundach badania”, PARP, Warszawa 2008.68 PAG Uniconsult „Wpływ realizacji Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, lata 2004- 2006 na poziom innowacyjności polskich przedsiębiorstw”, badanie zrealizo-wane na zlecenie MRR, Warszawa 2008.69 PSDB WYG International i ASM Centrum Badań i Analiz Rynku, „Ocena wpływu funduszy strukturalnych na zwiększenie konkurencyjności przedsiębiorstw”, badanie zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 200870 Resorce, „Analiza wpływu wsparcia udzielonego w ramach Działania 3.4 Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego na wzrost konkurencyjności mikroprzedsiębiorstw”, badanie zreali-zowane na zlecenie MRR, Warszawa 2007.


Kon

ku

ren

cyjn

ość

i in

now

acy

jnoś

ć p

rze

dsi

ęb

iors

tw

62

nego na danym etapie rozwoju kapitału, wprowadzenie nowego produktu lub usługi na rynek, rozszerzenie bazy odbiorców, poprawę sytuacji ekonomicznej przedsiębior-stwa, zakup maszyn i wyposażenia (w tym także informatyzację przedsiębiorstwa) i dywersyfikację działalności.

Zgodnie z deklaracjami beneficjentów w przypadku wsparcia doradczego więk-szość realizowanych projektów (81%) miała pozytywny wpływ na rozwój przedsię-biorstw (z tego 95% beneficjantów wpływ ten oceniało jako co najmniej średni)71. Wpływ ten przejawiał się przede wszystkim w poprawie jakości zarządzania przed-siębiorstwem, poprawie jakości obsługi klientów i uzyskaniu niezbędnych certyfika-tów jakości, a z drugiej strony – we wzroście rozpoznawalności marki, rentowności działalności gospodarczej i atrakcyjności produktów. O ile jednak większa część be-neficjentów wiąże udzielone wsparcie ze zwiększeniem konkurencyjności ich przed-siębiorstwa, o tyle związek ze wzrostem innowacyjności w opinii badanych przedsię-biorstw jest wyraźnie rzadszy (ok. 50% beneficjentów). Należy zauważyć, że w opinii beneficjantów ocena interwencji o charakterze doradczym jest niższa niż wsparcia inwestycyjnego72.

Wsparcie dla prywatnej działalności badawczo-rozwojowej przyczyniło się zarówno do wzrostu konkurencyjności, jak i do wzrostu poziomu innowacyjności w stosunku do okresu poprzedzającego realizację dofinansowanych projektów (odsetek przed-siębiorstw wiążących wzrost konkurencyjności lub innowacyjności z otrzymaniem wsparcia sięga 90%)73. Ważnym aspektem wsparcia dla prywatnej działalności ba-dawczo-rozwojowej okazała się współpraca z jednostkami naukowymi.

Zaprezentowane powyżej wybrane efekty brutto interwencji w zakresie wsparcia bezpośredniego dla przedsiębiorstw uznać można zatem za jednoznacznie pozy-tywne. Należy jednak podkreślić, że dla pełnej oceny polityki spójności w niniejszym obszarze oraz możliwości formułowania wiarygodnych i użytecznych wniosków i re-komendacji kluczową kwestią jest oszacowanie efektów netto, a także skali i zakre-su występowania zjawiska deadweight74.

Wystąpienie pozytywnych efektów realizacji polityki spójności w dużej części przypad-ło na okres ożywienia gospodarczego, w czasie którego poprawa sytuacji gospodarczej przedsiębiorstw jest zjawiskiem typowym. Aby zatem „wyizolować” wpływ interwen-cji na funkcjonowanie przedsiębiorstw, niezbędne jest oszacowanie efektów netto.

71 „Ocena rezultatów Działania 2.1 i 2.3 SPO WKP po 18 miesiącach. Wyniki po VI rundach badania”, PARP, Warszawa 2008.72 Ibidem.73 Resource, „Efekty wsparcia sfery badawczo-rozwojowej w Sektorowym Programie Operacyjnym Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw w kontekście rozpoczęcia realizacji Programu Operacyjnego Innowacyj-na Gospodarka”, badanie zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 2009.74 Efekt deadweight/jałowej straty pokazuje czy i w jakim zakresie projekt byłby realizowany w przypadku nieotrzymania wsparcia z funduszy unijnych.


Kon

ku

ren

cyjność i in

now

acyjn

ość prze

dsię

biorstw

63

Wyniki badań w tym zakresie, pomimo iż wykazują dodatni wpływ interwencji, nie są jednoznaczne. Skala pozytywnych efektów netto interwencji ukierunkowanych na wsparcie bezpośrednie dla przedsiębiorstw różni się w zależności od badania i zastosowanej metodologii. Badanie ewaluacyjne z roku 200975 szacuje efekt netto interwencji polityki spójności na 2,4 mln PLN w przypadku przychodów ze sprzedaży dla przedsiębiorstw objętych wsparciem inwestycyjnym. Ponadto, zgodnie z wyni-kami ewaluacji firmy będące beneficjantami polityki spójności charakteryzowały się również wyższym poziomem funduszu płac (600 tys. PLN), wyższymi nakładami na środki trwałe (ok. 650 tys. PLN), większym zatrudnieniem (oszacowany efekt netto wsparcia dla poziomu zatrudnienia wyniósł 14 etatów) i wyższymi nakładami na dzia-łalność badawczo-rozwojową. Według badania z roku 200876 beneficjenci wsparcia inwestycyjnego charakteryzowali się także relatywnie większym wzrostem sprzedaży, większym udziałem w rynku i rozpoznawalnością własnych marek, a także wyższą jakością produktów i wyższą rentownością ich działalności. Niemniej jednak szacunki efektu netto dla całości interwencji na rzecz konkurencyjności przedsiębiorstw za-wartych wskazują, że efekty netto wsparcia (m.in. w kontekście zatrudnienia, mająt-ku trwałego i zysków przedsiębiorstw) są stosunkowo niewielkie i o rząd wielkości mniejsze od efektów brutto (często nie przekraczają nawet 1%)77.

Pomimo wskazanej powyżej niejednoznaczności wyników badań ewaluacyjnych pro-ces ewaluacji ex post pozwolił ustalić78, że wysoce efektywnymi formami wsparcia charakteryzującymi się dużą skalą efektów netto są interwencje polegające na dofi-nansowaniu innowacyjnych projektów badawczo-rozwojowych o niskich szansach komercjalizacji projektu w krótkim okresie. Innymi słowy, dofinansowanie prywat-nej działalności badawczo-rozwojowej jest celowe, a środki publiczne zasadniczo nie wypierają środków prywatnych (są wobec siebie komplementarne)79. Wyniki badań wykazują również niższy poziom efektów netto dla projektów doradczych w porównaniu z innymi rodzajami wsparcia80.

Badania ewaluacyjne dostarczają stosunkowo spójnej wiedzy dotyczącej skali i za-kresu występowania zjawiska efektu deadweight. Odsetek przedsiębiorstw, które nie zrealizowałyby projektu bez wsparcia oscyluje w granicach 10-15%. Pomimo iż w ponad 80% przypadków przedsięwzięcie byłoby realizowane bez wparcia, to inter-

75 „Badanie efektów netto projektów wspierających wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw”, PARP, Warszawa 2009.76 PAG Uniconsult, „Ewaluacja trafności i efektów realizacji działania 1.2. Sektorowego Programu Ope-racyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw”, badanie zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 2009.77 PSDB WYG International i ASM Centrum Badań i Analiz Rynku, „Ocena wpływu funduszy strukturalnych na zwiększenie konkurencyjności przedsiębiorstw”, badanie zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 2008.78 IBS, „Ocena wpływu polityki spójności na wzrost konkurencyjności i innowacyjności …”, op. cit.79 Ibidem.80 Ibidem.


Kon

ku

ren

cyjn

ość

i in

now

acy

jnoś

ć p

rze

dsi

ęb

iors

tw

64

wencja państwa w większym lub mniejszym stopniu (w zależności od badania i przy-jętej metodologii) modyfikuje zachowanie przedsiębiorstw.

Analizy oddziaływania polityki spójności jednoznacznie wskazują, iż efekt jałowej straty jest najniższy w przypadku wysoce innowacyjnych projektów (w szczególno-ści badawczo-rozwojowych podlegających komercjalizacji w dłuższym okresie) rea-lizowanych przez małe i średnie przedsiębiorstwa. Wynika to z faktu, iż są to przed-sięwzięcia kosztowne o wysokim poziomie ryzyka i długookresowej stopie zwrotu dla których niełatwo znaleźć źródło finansowania. Jednocześnie projekty te charaktery-zują się wysokim poziomem społecznej stopy zwrotu i jako takie kwalifikują się do efektywnego wsparcia publicznego.

Proces ewaluacji polityki spójności pozwala na sformułowanie wniosku, iż wsparcie bezpośrednie dla przedsiębiorstw jest stosunkowo skutecznym instrumentem pod-noszenia poziomu ich konkurencyjności i innowacyjności. Jednakże w celu popra-wienia efektywności realizacji polityki spójności niezbędnym jest zwiększenie stop-nia koncentracji i ściślejszego ukierunkowania interwencji.

Szczególnie istotną kwestią jest zatem konieczność odróżniania dofinansowania wy-soce innowacyjnych projektów (w tym projektów badawczo-rozwojowych) od dofi-nansowania przedsięwzięć o stricte inwestycyjnym charakterze. Wyniki badań ewa-luacyjnych wskazują, że pomoc bezzwrotna państwa w ramach polityki spójności dotyczyć powinna wysoce innowacyjnych projektów realizowanych przede wszyst-kim przez małe i średnie przedsiębiorstwa (kluczowa rola procesu selekcji). Tego typu interwencje są skutecznym (zmniejszanie luki kapitałowej i redukcja ryzyka in-westycyjnego dla przedsięwzięć innowacyjnych) i efektywnym (minimalizacja efektu jałowej straty) instrumentem podnoszenia poziomu konkurencyjności i innowacyjno-ści polskich przedsiębiorstw. W przypadku projektów o charakterze inwestycyjnym (stanowiących skuteczny środek stymulowania prywatnych wydatków inwestycyj-nych i zwiększania poziomu zatrudnienia) pomoc państwa powinna mieć charakter dotacji zwrotnych (w celu zwiększenia efektywności polityki spójności – minimali-zacja efektu jałowej straty oraz zmniejszenie kosztów wsparcia). Ograniczeniu ulec powinno wsparcie inwestycyjne (nieinnowacyjne) dla dużych przedsiębiorstw oraz wsparcie o charakterze doradczym (wysoki poziom jałowej straty).

Wsparcie dla instytucji otoczenia biznesu

Badania ewaluacyjne pokazują, że stosunkowo najlepiej ocenianą formę wsparcia w za-kresie rozwoju systemu instytucjonalnego otoczenia biznesu stanowiły fundusze po-życzkowe, poręczeniowe i kapitału zalążkowego81. W świetle wspomnianych badań na

81 „Raport z ewaluacji poddziałania 1.2.1 oraz 1.2.2 SPO WKP”, PARP, Warszawa 2008 oraz Policy & Action Group Uniconsult, „Ewaluacja trafności i efektów realizacji działania 1.2. Sektorowego Programu Operacyjne-go Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw”, badanie zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 2009.


Kon

ku

ren

cyjność i in

now

acyjn

ość prze

dsię

biorstw

65

szczególnie pozytywną oceną zasługuje pomoc udzielana za pośrednictwem funduszy kapitału zalążkowego. Większość klientów funduszy prowadzi działalność w branżach innowacyjnych reprezentując przemysł wysokich technologii (ok. 70% klientów fundu-szy tego typu) i w szerokim zakresie współpracuje z uczelniami wyższymi i jednostkami badawczymi (ok. 50%). Fundusze zalążkowe wsparte w ramach polityki spójności stoso-wały pozytywnie oceniane zindywidualizowane podejście do klientów82.

Wsparcie dla przedsiębiorstw udzielane za pośrednictwem instytucji finansujących obok skuteczności (pozytywne ekonomiczne efekty interwencji) charakteryzuje się również stosunkowo wysokim poziomem efektywności. Efekty interwencji w posta-ci wielkości uruchomionych środków i liczby wspartych przedsiębiorstw są porów-nywalne ze wsparciem bezpośrednim, przy jednocześnie mniejszym zaangażowaniu funduszy unijnych83.

Oddziaływanie interwencji podejmowanych w ramach polityki spójności służących rozwojowi i budowie infrastruktury wspólnej dla przedsiębiorstw (parki przemysło-we i naukowo-technologiczne oraz inkubatory) uznać należy za pozytywne z punktu widzenia konkurencyjności przedsiębiorstw – w mniejszym zakresie przyczyniały się one natomiast do wspierania innowacyjności84.

W większości przedsiębiorstw (56%) ulokowanie działalności w parku/inkubatorze wpłynęło pozytywnie na poprawę poziomu ich konkurencyjności rynkowej. Sto-sunkowo słabiej wypada jednak obraz usług proinnowacyjnych w postaci transferu technologii oraz pośrednictwa pomiędzy sektorem prywatnym a sferą badawczo- rozwojową85. Niemniej jednak zakres i zasięg współpracy ze sferą badawczo-rozwo-jową jest, mimo wszystko, większy niż wśród firm funkcjonujących poza parkami i inkubatorami technologicznymi86.

W przypadku wparcia dla jednostek naukowych i jednostek badawczych w zakresie działalności badawczo-rozwojowej proces ewaluacji pozwala na umiarkowanie po-zytywną ocenę interwencji. Założone cele, zarówno w obszarze produktów, jak i spo-dziewanych rezultatów interwencji, zostały osiągnięte, a w wielu przypadkach zostały

82 PAG Uniconsult, „Ewaluacja trafności i efektów realizacji działania 1.2. Sektorowego Programu Opera-cyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw”, op. cit.83 IBS, „Ocena wpływu polityki spójności na wzrost konkurencyjności i innowacyjności …”, op. cit.84 IBS, „Ocena wpływu polityki spójności na wzrost konkurencyjności i innowacyjności …”, op. cit.; Ecorys, „Benchmarking parków technologicznych w Polsce. Wyniki badania”, PARP, Warszawa 2008; oraz PAG Uni-consult, „Ocena rezultatów wsparcia parków przemysłowych, parków naukowo-technologicznych oraz in-kubatorów technologicznych w ramach działania 1.3 Tworzenie korzystnych warunków dla rozwoju firm”, badanie zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 2008.85 PAG Uniconsult, „Ocena rezultatów wsparcia parków przemysłowych, parków naukowo-technologicz-nych oraz inkubatorów technologicznych w ramach działania 1.3 Tworzenie korzystnych warunków dla rozwoju firm”, badanie zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 2008.86 IBS, „Ocena wpływu polityki spójności na wzrost konkurencyjności i innowacyjności …”, op. cit.


Kon

ku

ren

cyjn

ość

i in

now

acy

jnoś

ć p

rze

dsi

ęb

iors

tw

66

w sposób znaczący przekroczone87. Utworzono laboratoria naukowe, których poziom nowoczesności okazał się być istotnie wyższy niż wśród jednostek nieobjętych wspar-ciem. Stworzona infrastruktura badawcza wydaje się spełniać swoją rolę, a stopień jej wykorzystania jest relatywnie wysoki88. W ocenie beneficjentów doszło również do wzrostu intensywności współpracy pomiędzy sektorem prywatnym a sferą badaw-czo-rozwojową, należy jednak zauważyć, że takie same tendencje zaobserwowano również w populacji firm i jednostek badawczych nieobjętych wsparciem. Badania wskazują również, że stosunkowo duży odsetek projektów (47%) fakt realizacji za-wdzięcza wsparciu z funduszy unijnych. Niemniej jednak efekt cząstkowej jałowej straty kształtuje się na analogicznym poziomie, jak w przypadku wsparcia bezpośred-niego dla przedsiębiorstw89. Warto jednak podkreślić, że dla instytucji prowadzących działalność na mniejszą skalę możliwość uzyskania dofinansowania była warun-kiem niezbędnym do tego, by inicjować i prowadzić prace badawczo- rozwojowe90.

Wyniki analiz wskazują, iż niewielka część środków finansowych ukierunkowana została na rozwój inicjatyw klastrowych. Tymczasem tego rodzaju instrumentom istotne znaczenie przypisują współczesne teorie ekonomiczne, jak również wyniki badań ewaluacyjnych według których inicjatywy sieciowe, klastrowe i inne, związane ze wspieraniem współpracy, stanowią bardzo istotny i warty wyróżnienia składnik procesu wspierania konkurencyjności i innowacyjności91. Wsparcie polityki spójności w zakresie rozwoju systemów innowacji, pomimo iż oceniane jest pozytywnie to ze względu na relatywnie niewielki zasięg interwencji jej oddziaływanie określa się mianem punktowego92.

Proces ewaluacji polityki spójności pozwala na sformułowanie wniosku, iż interwencje wspierające budowę i rozwój instytucji otoczenia biznesu stanowią stosunkowo sku-teczny instrument podnoszenia poziomu konkurencyjności i innowacyjności polskiej gospodarki. Niemniej jednak, w celu zwiększenia efektywności interwencji w tym za-kresie niezbędnym jest dokonanie modyfikacji polegających w szczególności na:

rozszerzeniu zakresu stosowania wsparcia zwrotnego za pośrednictwem insty-tucji finansujących (w tym w szczególności zwiększenie roli funduszy typu venture capital), przy jednoczesnym rozszerzeniu zakresu świadczonych przez nie usług,

87 Sprawozdanie z realizacji Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsię-biorstw.88 IBS, „Ocena wpływu polityki spójności na wzrost konkurencyjności i innowacyjności …”, op. cit.89 Ibidem.90 Resource, „Efekty wsparcia sfery badawczo-rozwojowej w Sektorowym Programie Operacyjnym Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw w kontekście rozpoczęcia realizacji Programu Operacyjnego Innowacyj-na Gospodarka”, badanie zrealizowane zlecenie MRR, Warszawa 2009.91 Praca zbiorowa, “Innovative Clusters. Drivers of National Innovation Systems”, OECD, Paryż 2001; IBS, „Ocena wpływu polityki spójności na wzrost konkurencyjności i innowacyjności …”, op. cit.92 PAG Uniconsult, „Analiza wpływu projektów zrealizowanych w ramach Działania 2.6 Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 na wzrost potencjału regionów w sferze inno-wacji. Raport końcowy”, Warszawa 2008.

•


Kon

ku

ren

cyjność i in

now

acyjn

ość prze

dsię

biorstw

67

zwiększeniu zakresu wsparcia inicjatyw klastrowych (interwencje państwa w tym obszarze powinny koncentrować się na wspomaganiu pojawiających się inicjatyw klastrowych, a nie na próbach bezpośredniej kreacji powiązań pomiędzy przedsiębiorstwami),

lepszym dostosowaniu usług świadczonych przez instytucje otoczenia bizne-su do potrzeb przedsiębiorstw (w szczególności usług związanych z działal-nością innowacyjną).

Jedną z głównych barier dla rozwoju polskiej gospodarki jest słaba współpraca sektora przedsiębiorstw ze sferą badawczo- rozwojową (w szczególności ze szkołami wyższy-mi). Wpływa na to wiele czynników, w tym w szczególności niski poziom świadomości i postaw proinnowacyjnych, zarówno po stronie gospodarki, jak i nauki, ale również po stronie władz publicznych93. Bariera ta jest jednym z głównych czynników mają-cych wpływ na skuteczność i efektywność realizacji polityki spójności w obszarze wspierania innowacyjności polskiej gospodarki. Wymagane jest zatem stworzenie całkowicie nowego modelu współpracy pomiędzy wymienionymi powyżej grupami podmiotów.

Powyższy wniosek wskazuje, z jednej strony, na silną współzależność krajowych po-lityk publicznych, z drugiej zaś na konieczność stosowania zintegrowanego podej-ścia do rozwoju, umożliwiającego (poprzez stosowanie podejścia problemowego zamiast sektorowego) koordynację działań władz publicznych w poszczególnych obszarach.

Wsparcie ukierunkowane na rozwój kapitału ludzkiego w przedsiębiorstwach

Ocena oddziaływania interwencji ukierunkowanych na rozwój kapitału ludzkiego w przedsiębiorstwach pozwala na sformułowanie wniosku o stosunkowo wysokiej efektywności wsparcia dla osób rozpoczynających działalność gospodarczą. Gdy-by nie możliwość otrzymywania pomocy, istotna część nowo utworzonych przedsię-biorstw najprawdopodobniej nie powstałaby (ok. 50% ankietowanych beneficjen-tów). Poziom efektu jałowej straty jest zatem w przypadku tego rodzaju interwencji relatywnie niski94. Ponadto wyniki badań wskazują na innowacyjny charakter nowych przedsięwzięć (duża część powstałych dzięki funduszom unijnym firm pochodziła z branż informatycznych oraz usługowo- doradczych)95. Z uwagi na fakt, iż pomoc dotyczy przedsiębiorstw na wczesnym etapie rozwoju, wparcie powinno mieć cha-rakter bezzwrotny (aby nie ograniczać efektu zachęty do ponoszenia ryzyka).

93 „Rekomendacje dla krajowych polityk publicznych mających wpływ na efektywność i skuteczność reali-zacji polityki spójności”, MRR, Warszawa 2009.94 IBS, „Ocena wpływu realizacji interwencji współfinansowanych z EFS na podniesienie jakości zasobów ludzkich”, badanie zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 2010.95 Ibidem.

•

•


Kon

ku

ren

cyjn

ość

i in

now

acy

jnoś

ć p

rze

dsi

ęb

iors

tw

68

W przypadku interwencji służących podnoszeniu kwalifikacji pracowników i przed-siębiorców (szkolenia) stosunkowo najefektywniejsza okazała się pomoc skierowa-na do mikroprzedsiębiorstw (ok. 80% małych firm nie wysłałoby swoich pracowni-ków na szkolenia gdyby nie dofinansowanie unijne96). Pomimo iż proces ewaluacji wskazuje na liczne przykłady pozytywnych efektów wsparcia szkoleniowego97, to na ogólną ocenę rzutuje brak dopasowania oferty szkoleniowej do potrzeb pracowni-ków i pracodawców. Wynika to z faktu że beneficjentami wsparcia były podmioty reprezentujące stronę podażową, tj. instytucje i firmy szkoleniowe, nie zaś przedsię-biorstwa i ich pracownicy zgłaszające popyt na usługi szkoleniowe. Jednoznacznie negatywne oceniano również oddziaływanie interwencji na rynek usług szkolenio-wych (zmniejszenie popytu na szkolenia realizowane na zasadach komercyjnych, wy-pychanie z rynku mniejszych firm szkoleniowych, wzrost cen)98. Ponadto, pomimo znacznego zwiększenia nakładów publicznych (będących w większości środkami Europejskiego Funduszu Społecznego) w tym obszarze w okresie 2004-2010 odse-tek osób uczestniczących w tym czasie w systemie kształcenia ustawicznego prak-tycznie nie uległ zmianie 99.

System wspierania szkoleń zawodowych wymaga zatem modyfikacji w kierunku zwiększenia oddziaływania na stronę popytową rynku szkoleń, tak aby beneficjen-tami wsparcia w większym zakresie stały się przedsiębiorstwa zgłaszające zapotrze-bowanie na usługi szkoleniowe.

Efekty wsparcia – liczby, które warto znać

Liczba wspartych projektów inwestycyjnych w przedsiębiorstwach ponad 17 000

Liczba wspartych projektów w instytucjach otoczenia biznesu ponad 900

Liczba pracowników MSP, którzy ukończyli szkolenie ok. 300 tys.

Wzrost nakładów na B+R w 2007 r. uzyskany w wyniku realizacji Narodowego Planu Rozwoju

15%


Wyniki ewaluacji ex post polityki spójności pozwalają na sformułowanie wniosku o jednoznacznie pozytywnym oddziaływaniu interwencji (zarówno na poziomie

96 „Badanie kwartalne Beneficjentów Ostatecznych Działania 2.3 SPO RZL”, PARP, Warszawa 2008.97 Ibidem.98 IBS, „Ocena wpływu polityki spójności na wzrost konkurencyjności i innowacyjności …”, op. cit.99 Ibidem.


Kon

ku

ren

cyjność i in

now

acyjn

ość prze

dsię

biorstw

69

makro- jak i mikroekonomicznym) ukierunkowanych na zwiększenie poziomu kon-kurencyjności i innowacyjności polskich przedsiębiorstw i gospodarki. Niemniej jed-nak w procesie oceny ex post dokonano identyfikacji obszarów nieefektywności interwencji publicznej stanowiących barierę dla pełnego wykorzystania potencjału polityki spójności w tym zakresie.

Ocena efektów interwencji publicznych podejmowanych w ramach realizacji polityki spójności w niniejszym obszarze jest ilustracją tezy o konieczności stosowania zin-tegrowanego podejścia do rozwoju. Ewaluacja ex post wskazuje bowiem, iż jedynie wdrażanie szerokiego katalogu interwencji w postaci komplementarnych i ściśle ukierunkowanych „pakietów” stanowi gwarancję uzyskania wymaganego poziomu skuteczności i efektywności realizacji polityki spójności (w tym w szczególności „pa-kiety” interwencji służące powiązaniu sfery badawczej z sektorem przedsiębiorstw).

Z uwagi na różnorodny charakter potrzeb i problemów leżących u podstaw niskiej konkurencyjności i innowacyjności polskich przedsiębiorstw, celowe jest zachowa-nie szerokiego zakresu wsparcia w postaci: bezpośredniego wsparcia dla przedsię-biorstw, wspierania instytucji otoczenia biznesowego i rozwoju zasobów ludzkich w przedsiębiorstwach (realizacja koncepcji policy mix i systemowego podejścia do problematyki konkurencyjności i innowacyjności gospodarki).

Zgodnie z wynikami ewaluacji, warunkiem koniecznym skutecznego i efektywnego stosowania zintegrowanego podejścia do rozwoju w ramach polityki spójności w ob-szarze konkurencyjności i innowacyjności jest (obok wdrażania szerokiego i zróżnico-wanego pakietu instrumentów) ścisłe ukierunkowywanie interwencji i koncentracja środków finansowych. Z uwagi na ograniczenia finansowe polityki spójności nie-zbędne jest zatem dokonanie modyfikacji polegających na rezygnacji z nieefektyw-nych rodzajów wsparcia oraz zastosowaniu w uzasadnionych przypadkach wparcia zwrotnego, a następnie alokacji i koncentracji „uwolnionych” środków finansowych na interwencjach optymalnych z punktu widzenia konkurencyjności i innowacyjno-ści polskiej gospodarki.

Proces ewaluacji ex post polityki spójności potwierdził tezę o kluczowym znacze-niu wsparcia bezpośredniego jako skutecznego i efektywnego instrumentu polityki spójności. System wspierania konkurencyjności i innowacyjności polskich przedsię-biorstw musi brać bowiem pod uwagę problem niedostatku kapitału na działalność innowacyjną. Niemniej jednak rekomenduje się następujące ukierunkowanie proce-su wsparcia bezpośredniego przedsiębiorstw:

rozszerzenie zakresu stosowania wsparcia zwrotnego przy zachowaniu po-mocy bezzwrotnej dla wysoce innowacyjnych projektów (w tym w szczegól-ności badawczo- rozwojowych) realizowanych przez małe i średnie przedsię-biorstwa (kluczowa rola procesu selekcji) oraz dla osób chcących rozpocząć działalność gospodarczą,

•


Kon

ku

ren

cyjn

ość

i in

now

acy

jnoś

ć p

rze

dsi

ęb

iors

tw

70

wsparcie dla projektów inwestycyjnych powinno w znacznej mierze mieć charakter dotacji zwrotnych,

ograniczeniu ulec powinno wsparcie inwestycyjne (nieinnowacyjne) dla du-żych przedsiębiorstw oraz wparcie o charakterze doradczym.

Wyniki badań ewaluacyjnych pokazują, że zastosowanie powyższych rozwiązań po-zwoli na znaczące zwiększenie efektywności polityki spójności (m.in. poprzez mi-nimalizację efektu jałowej straty), koncentrację zasobów na obszarach kluczowych z punktu widzenia celów strategicznych oraz najbardziej wrażliwych na negatywne skutki nieefektywności mechanizmów rynkowych.

Powyższe wnioski uzupełniają wyniki badań ewaluacyjnych dotyczących wsparcia dla systemu instytucji otoczenia biznesu. W świetle wyników badań rekomenduje się dokonanie następujących modyfikacji, które pozwolą na podniesienie skuteczności i efektywności polityki spójności w tym obszarze:

rozszerzenie zakresu stosowania wparcia zwrotnego za pośrednictwem in-stytucji finansujących, przy jednoczesnym rozszerzeniu zakresu świadczo-nych przez nie usług,

zwiększenie zakresu wsparcia inicjatyw klastrowych,

lepsze dostosowanie usług świadczonych przez instytucje otoczenia biznesu do potrzeb przedsiębiorstw.

W obszarze interwencji służących rozwojowi kapitału ludzkiego w przedsiębior-stwach pożądanymi kierunkami działań w świetle wyników badań ewaluacyjnych są w szczególności: kontynuowanie udzielania wparcia bezzwrotnego dla osób chcą-cych rozpocząć działalność gospodarczą oraz przeorientowanie systemu szkoleń za-wodowych poprzez zwiększenie oddziaływania na stronę popytową rynku szkole-niowego w celu zwiększenia poziomu użyteczności interwencji (dopasowanie oferty szkoleniowej do potrzeb beneficjentów).

Ewaluacja ex post w obszarze konkurencyjności i innowacyjności gospodarki potwier-dza obserwacje, iż jednym z podstawowych warunków skutecznego i efektywnego wdrażania funduszy unijnych jest jakość głównych polityk krajowych realizowanych w obszarach wsparcia polityki spójności. Silna współzależność krajowych polityk pu-blicznych wymaga zatem konieczności stosowania zintegrowanego i kompleksowe-go podejścia do rozwoju społeczno-ekonomicznego kraju.

•

•

•

•

•


Infra

struk

tura

tran

sportow

a

71

Modernizacja oraz budowa nowych obiektów infrastruktury technicznej jest kluczo-wym elementem rozwoju społeczno-gospodarczego współczesnej Polski, od którego zależy trwałość wzrostu ekonomicznego w skali regionalnej i lokalnej oraz lokaliza-cja nowych inwestycji. Szczególną rolę w rozwoju odgrywa rozwinięta infrastruktura transportowa, m.in. poprzez poprawę dostępności regionów i rynków pracy, zmniej-szenie uciążliwości zjawiska kongestii100 i skrócenie czasu podróży (przewozu). Przy-nosi to wymierne korzyści ekonomiczne w postaci wzrostu produktywności oraz kon-kurencyjności przedsiębiorstw i regionów. Duże znaczenie ma także społeczny wymiar inwestycji, wyrażający się m.in. w poprawie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz dostępności usług publicznych (edukacji, ochrony zdrowia i kultury), co przekłada się na rozwój kapitału ludzkiego oraz wzrost satysfakcji społecznej.


Fundusze unijne okresu 2004-2006 były dla polskiej infrastruktury transportowej szczególnie istotne, przede wszystkim z uwagi na poprzedzający je wieloletni okres niskiego poziomu nakładów inwestycyjnych w obszarze transportu. Doprowadziło to do znaczącej dekapitalizacji sieci kolejowych i drogowych. Transport drogowy w Pol-sce w momencie przystąpienia do realizacji NPR charakteryzował się przede wszyst-kim: najniższym odsetkiem autostrad i dróg szybkiego ruchu w Europie101, złym stanem technicznym dróg102, w tym ich niedostosowaniem do przenoszenia wyma-ganych standardami UE nacisków 115 kN/oś (do tej normy w 2010 r. dostosowanych było w Polsce tylko ponad 1/5 nawierzchni dróg krajowych103) oraz niskim poziomem bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym na drogach krajowych104. Dodatkowo, duża liczba pojazdów samochodowych uczestniczących w ruchu drogowym (11,4 mln sztuk, 294,4 samochodów na 1 tys. mieszkańców w 2003 r.) oraz wysoki udział trans-

100 Zatłoczenie na szlakach komunikacyjnych, zator.101 Wg danych GUS sieć tych dróg obejmowała w 2003 r. 405 km autostrad oraz 226 km dróg ekspresowych.102 Wg „Raportu o stanie technicznym nawierzchni asfaltowych i betonowych sieci dróg krajowych na koniec 2009 r.”, GDDKiA,2010 w 2003 r. prawie 60% dróg krajowych wymagało przeprowadzenia w najbliższych latach remontu, podczas gdy do natychmiastowego remontu kwalifikowało się blisko 30% z tych dróg. 103 J. Burnewicz, „Nowoczesna infrastruktura transportowa jako podstawowy element intensyfikacji pro-cesów rozwojowych w projektowanych dokumentach strategicznych”, ekspertyza wykonana na zlecenie MRR, Warszawa 2010, s. 35.104 Wg statystyk GDDKiA w 2005 r. na sieci dróg krajowych miało miejsce 20% wszystkich wypadków, w któ-rych zginęło prawie 37% wszystkich ofiar.

Infrastruktura transportowa


Infr

ast

ruk

tura

tra

nsp

orto

wa

72

portu samochodowego w strukturze przewozów towarowych ogółem (73,6% licząc wg tys. ton oraz 33% wg mln tkm), przy niewielkim udziale dróg szybkiego ruchu w sieci dróg publicznych o twardej nawierzchni (w 2003 r. drogi dwujezdniowe stano-wiły zaledwie 1,2% dróg publicznych w kraju105), wpływały na ograniczenia dostępno-ści komunikacyjnej Polski i poszczególnych regionów106.

Transport kolejowy pozostaje – ze względu na swoje ekonomiczne i ekologiczne właściwości – ważnym czynnikiem rozwoju gospodarczego kraju. Mimo znacznych zasobów sieci kolejowej w Polsce (w 2003 r. długość linii kolejowych eksploatowa-nych wynosiła 20 321 km, a średnia gęstość sieci – 6,5 km/100 km2), to jednak pogar-szający się stan techniczny infrastruktury kolejowej (w 2001 r. 23% torów kolejowych było w stanie dobrym, wymagającym jedynie konserwacji, a prawie 40% – w stanie niezadawalającym, wymagającym kompleksowych remontów107) prowadzi do syste-matycznego spadku przepustowości sieci i spadku przewozów towarowych (w 2003 r. udział kolei w przewozach towarowych wynosił jedynie 19,5% w ujęciu tys. ton). W 2004 r. długość linii kolejowych dostosowanych do prędkości 160 km/h i wyższych stanowiła zaledwie 1 213 km torów.

Pomimo iż Polska posiada relatywnie słabo rozbudowaną sieć lotów i lotnisk przy-stosowanych do regularnych przewozów pasażerskich, to w momencie przystąpienia do realizacji NPR rynek lotniczy posiadał znaczący potencjał wzrostu. Loty pasażer-skie (regularne i czarterowe), obsługiwane przez 12 portów lotniczych, w 2003 r. od-prawiły 7,1 mln osób, w ramach przyjazdów, wyjazdów i tranzytu (o 23% więcej niż w 2000 r., kiedy to obsłużono 5,8 mln pasażerów)108.

Poziom wykorzystania żeglugi morskiej i śródlądowej w gospodarce kraju jest niski i wciąż maleje (w 2003 r. udział przewozów towarowych transportem morskim i śród-lądowym wynosił odpowiednio 2,1% i 0,6% w ujęciu tys. ton).

Sprawny transport publiczny jest jednym z czynników warunkujących harmonijny roz-wój przestrzeni miejskiej oraz ma istotny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowe-go. Podstawowymi problemami transportu publicznego były w omawianym okresie niedostateczne nakłady inwestycyjne – a w konsekwencji przestarzały tabor oraz brak bezkolizyjnych rozwiązań komunikacyjnych w infrastrukturze sieciowej. W 2003 roku liczba pasażerów przewiezionych taborem komunikacji miejskiej (naziemnym) wynosi-

105 „Wpływ funduszy europejskich na gospodarkę polskich regionów i konwergencję z krajami UE”, MRR, Warszawa 2010, s. 61.106 Badanie ESPON z 2006 r. ukazują poziom dostępności potencjalnej polskich regionów (rozumianej jako naj-krótszy ważony czas dotarcia do tych regionów dostępnymi środkami transportu lotniczego, drogowego lub kolejowego z każdego innego regionu UE) na poziomie 25-75% średniej UE-27, z wyjątkiem województwa ma-zowieckiego charakteryzującego się dostępnością na poziomie zbliżonym do średniej we Wspólnocie. Pozytyw-ną stroną jest wysoka dynamika poprawy tej dostępności w Polsce w latach 2001-2006, znacznie wyższa od średniej dynamiki w UE-27 (zob. J. Burnewicz, „Nowoczesna infrastruktura transportowa …”, op. cit., s. 28-30).107 J. Burnewicz, „Nowoczesna infrastruktura transportowa …”, op. cit., s. 39.108 Wg GUS.


Infra

struk

tura

tran

sportow

a

73

ła 4 199 mln pasażerów (w Krakowie było to – 314,3 tys. osób, w Poznaniu – 540,6 tys., a w Warszawie – 2 205,6 tys. osób109) i wykazywała tendencję spadkową.


Olbrzymie potrzeby inwestycyjne w obszarze infrastruktury transportowej wynikają-ce m.in. z niezadowalającego stanu sieci dróg i kolei, najniższego w UE odsetka auto-strad i dróg szybkiego ruchu, niedostatku obwodnic miast i dróg o odpowiedniej no-śności, niedostatecznego stanu rozwoju i parametrów technicznych sieci kolejowej, potrzeb modernizacyjnych lotnisk, zostały szczegółowo uwzględnione w dokumen-tach krajowych i unijnych obejmujących okres 2004-2006, jak i 2007-2013.

Rozwój infrastruktury transportowej został określony jako jedno z głównych założeń NPR. Na liście głównych celów polityki spójności okresu 2004-2006 pojawił się postu-lat „Włączenie Polski w europejskie sieci infrastruktury transportowej i informacyj-nej” (cel 3), którego realizacja miała obejmować110:

kontynuację rozpoczętych w okresie przedakcesyjnym inwestycji w moderni-zację oraz rozbudowę sieci drogowej oraz kolejowej w panaeuropejskich ko-rytarzach transportowych,

inwestycje na drogach i liniach kolejowych o krajowym znaczeniu, zapewniają-ce poprawę jakości obsługi ruchu pomiędzy dużymi aglomeracjami miejskimi oraz zapobiegające peryferyzacji obszarów położonych na wschodzie Polski,

infrastrukturę portów lotniczych w celu sprostania standardom ruchu między-kontynentalnego w głównych portach (Warszawa, Gdańsk, Kraków, Katowice),

infrastrukturę portów morskich w celu poprawy ich dostępności od strony lądu i morza oraz utworzeniu przeładunkowych terminali kontenerowych i promowych, a także centrów logistycznych w ich pobliżu.

Ponadto, w ramach szczegółowych działań przewidziano wsparcie dla rozwoju trans-portu publicznego oraz zakup taboru kolejowego i związanego z komunikacją miejską.

Głównymi narzędziami realizacji powyższych założeń był Fundusz Spójności w ramach Strategii Wykorzystania Funduszu Spójności (w części transportowej) oraz Europej-ski Fundusz Rozwoju Regionalnego w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Transport, a w ramach rozbudowy i modernizacji regionalnych systemów transpor-towych – ZPORR i 7 programów Interreg III A. W ramach wymienionych instrumen-tów w okresie 2004-2006 zakładano m.in. budowę i modernizację odcinków autostrad

109 „Informacja o wynikach kontroli działań podejmowanych na rzecz usprawnienia systemy transportowe-go w największych miastach w Polsce”, NIK, Warszawa 2010.110 Rozporządzenie Rady z dnia 22 czerwca 2004 r. ws. przyjęcia Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006, Warszawa 2004, s. 73-74.

•

•

•

•


Infr

ast

ruk

tura

tra

nsp

orto

wa

74

w ciągach A1, A2, A4, dróg ekspresowych S1, S7, S8, S22, modernizację kluczowych odcinków dróg krajowych (m.in. nr 3, 4, 7, 50), jak również modernizację ważnych szlaków kolejowych w ciągach Warszawa-Gdynia, Warszawa-Terespol, Warszawa-Po-znań, Warszawa-Łódź, Legnica-Zgorzelec, Wrocław-Poznań.


Okres programowania 2004-2006 był przełomowy, jeśli chodzi o wydatki ponoszone w Polsce na infrastrukturę transportową. Ich poziom wzrósł kilkakrotnie względem wartości notowanych w poprzednich kilkunastu latach111. Rozmieszczenie inwestycji realizowanych w tym czasie było uwarunkowane ich wcześniejszym przygotowaniem (w przypadku ISPA także rozpoczętą już realizacją). O ogólnym przestrzennym roz-kładzie wsparcia unijnego przesądziły inwestycje największe, skoncentrowane w naj-ważniejszych korytarzach transportowych TEN (przede wszystkim I, II, III/IIA i VI) oraz wewnątrz dużych aglomeracji. Nie był on w pełni proporcjonalny do rozkładu poten-cjału demograficznego i ekonomicznego. Relatywnie mniejsze wsparcie per capita otrzymała Polska południowa (zwłaszcza województwo małopolskie, ale także śląskie i opolskie), zaś stosunkowo większy napływ środków w relacji do liczby ludności miał miejsce w warmińsko-mazurskim oraz w północnej części podlaskiego.

W układzie gałęziowym (modalnym) zdecydowanie największe kwoty wsparcia trafiły do transportu drogowego (ponad 65% środków przeznaczonych na transport). Na inwesty-cje kolejowe przypadało dalsze 28%, a na transport publiczny ok. 3% (por. mapa 1, wykres 1). W rankingu województw o największej pomocy dla sektora drogowego przewodziło województwo śląskie. W odniesieniu do transportu kolejowego i miejskiego bezwzględ-nie dominowały inwestycje na Mazowszu. Pomoc dla żeglugi morskiej112 i rozwiązań

111 W latach 2002-2006 wydatki inwestycyjne ponoszone rocznie przez budżet państwa w części 39 (doty-czącej transportu, łączności i obrony narodowej) utrzymywały się na poziomie 1,4-2,2 mld PLN, a w roku 2007 wzrosły do kwoty 4,9 mld PLN.112 Projekty związane z rozwojem żeglugi morskiej w największych polskich portach znalazły w okresie fi-nansowym 2004-2006 wsparcie w ramach SPOT (w Szczecinie zakończono budowę infrastruktury Zachod-niopomorskiego Centrum Logistycznego oraz kontynuowano realizację infrastruktury portowej dla bazy kontenerowej na Ostrowie Grabowskim; w Gdańsku realizowano projekty poprawiające dostęp drogowy do nabrzeża przemysłowego, Wolnego Obszaru Celnego (w porcie) oraz terminalu promowego Wester-platte; w Gdyni rozpoczęto modernizację wejścia do portu wewnętrznego. Ponadto ze ZPORR wsparty został projekt poprawy dostępu drogowego do portu w Łebie, a z INTERREG Polska–Litwa–Obwód Kali-ningradzki rozbudowa portu komunalnego w Elblągu. Wsparciem dla rozwoju żeglugi były też niektóre inwestycje drogowe na bezpośrednim i dalszym zapleczu portów). Dofinansowanie w zasadzie nie objęło żeglugi śródlądowej. Wyjątkiem jest projekt związany z budową przystani turystycznych na Odrze w Ciga-cicach, Nowej Soli i Bytomiu Odrzańskim, wsparty w ramach INTERREG Polska-Brandenburgia.


Infra

struk

tura

tran

sportow

a

75

intermodalnych113 była niewielka, a dla lotnictwa114 i żeglugi śródlądowej ograniczyła się do pojedynczych inwestycji. Łączna wartość projektów, które otrzymały wsparcie w ramach NPR 2004-2006, przekroczyła kwotę 33 mld PLN; z czego na samo dofinan-sowanie przypadało prawie 22 mld PLN. Oznaczało to alokację w sektorze transportu na poziomie nieco ponad 900 PLN średnio na jednego mieszkańca kraju. Prawie 2,8 mld EUR przypadało na Fundusz Spójności (w tym wcześniejsze inwestycje z ISPA), reszta w miarę proporcjonalnie rozkładała się pomiędzy SPOT i ZPORR (10-8 mld PLN). Udział projektów INTERREG był niewielki (302 mln PLN).

Wykres 1. Struktura inwestycji transportowych zrealizowanych w ramach NPR 2004-2006 wg wartości przyznanego dofinansowania (dane na 30 września 2010 r.)

transport miejski; 571 mln PLN; 2,66%

drogi wodne; 115 mln PLN; 0,54%

porty; 187 mln PLN; 0,87%

lotniska; 4 mln PLN; 0,02%

autostrady; 4 735 mln PLN; 22,04%

transport multimodalny; 27 mln PLN; 0,13%

inteligentne systemy transportowe; 401 mln PLN;

1,87%

kolej; 6 083 mln PLN; 28,31%

drogi; 9 364 mln PLN; 43,58%

Źródło: Elektroniczna baza Ministerstwa Rozwoju Regionalnego System Rozliczania Projektów (SRP).

113 Poza projektami poprawiającymi dostępność portów morskich, do dużych inwestycji w tej kategorii za-liczyć można jedynie przedsięwzięcia zrealizowane w ramach SPOT w Sławkowie (modernizacja terminala przeładunkowego i budowa Międzynarodowego Centrum Logistycznego EUROTERMINAL) i w Małaszewi-czach (modernizacja kolejowego terminala kontenerowego).114 Jedynym dużym projektem związanym bezpośrednio z lotnictwem była modernizacja terminala pasa-żerskiego w porcie lotniczym Szczecin-Goleniów, dofinansowana z programu INTERREG Polska-Meklem-burgia. Pośrednio z transportem powietrznym związana jest także modernizacja fragmentu linii kolejowej nr 8 (Warszawa Zachodnia–Warszawa Okęcie). Linia ta zapewni sprawną obsługę transportem publicznym portu lotniczego im. Fryderyka Chopina w Warszawie. Podobną funkcję pełnić będzie droga łącząca lotni-sko Rzeszów Jasionka z drogami krajowymi 9 i 19 (dofinansowana z ZPORR).


Infr

ast

ruk

tura

tra

nsp

orto

wa

76

Mapa 1. Inwestycje transportowe zrealizowane w ramach NPR 2004-2006 wg gałęzi transportu

Źródło: IGiPZ PAN, „Ocena wpływu inwestycji infrastruktury transportowej realizowanych w ramach polityki spójności na wzrost konkurencyjności regionów”, badanie zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 2010, s. 22.


Infra

struk

tura

tran

sportow

a

77

Stan realizacji założeń dotyczących rozwoju infrastruktury transportowej w ramach NPR 2004-2006 jest zróżnicowany w zależności od sieci. Przekroczono o 30% zakła-dany poziom realizacji wskaźnika dot. dróg ekspresowych, a 90% osiągnął wskaźnik budowy autostrad, co jest uzasadnione przedłużoną na 2011 rok realizacją projek-tów transportowych finansowanych z Funduszu Spójności. Wystąpiły problemy z rea-lizacją założonej w NPR wartości docelowej długości linii kolejowych zmodernizowa-nych do prędkości ≥ 160 km/h115, która na koniec 2009 roku kształtowała się jedynie na poziomie 64% (por. tabela 1).

Tabela. 1. Wskaźniki monitorowania NPR 2004-2006116

WskaźnikWartość w roku bazowym 2001

Zakładane wartości

docelowe

Wartość w roku 2009 (wg GUS)

Autostrady/drogi ekspresowe (km) 398/206 940/399 849/522

Zmodernizowane linie kolejowe (km)118 300 2434 1568

Źródło: Sprawozdanie z realizacji w 2009 r. Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006, MRR, Warszawa 2010, s. 104, dane GUS.

Do końca 2009 r. w ramach realizacji projektów NPR 2004-2006 z zakresu infrastruk-tury transportowej osiągnięto następujące efekty117:

wybudowano bądź zmodernizowano łącznie ponad 4,9 tys. km autostrad, dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych, w tym:

zbudowano i zmodernizowano łącznie ponad 282 km autostrad (dzięki projektom współfinansowanym z Funduszu Spójności), co stanowiło 63% całkowitego przyrostu długości autostrad w latach 2003-2009 (który wy-niósł 444 km);

zbudowano i zmodernizowano 4704 km dróg ekspresowych, krajowych, regionalnych, powiatowych i gminnych (w tym 465,5 km dróg ekspreso-wych w ramach Funduszu Spójności);

zakończono budowę i modernizację 443 obiektów mostowych (w tym mostów, wiaduktów, przejść dla pieszych, estakad i przejazdów dołem), jak również wybudowano i zmodernizowano obiekty manewrowe, drogi technologiczne i parkingi o powierzchni ok. 96,9 tys. m2 oraz wybudowa-no i zmodernizowano 3,5 km falochronów i nabrzeży;

115 Prędkość 160 km/h jest osiągalna na Centralnej Magistrali Kolejowej (CMK) Grodzisk Mazowiecki – Za-wiercie, na odcinku linii nr 3 Warszawa – Kunowice granica Państwa, nr 2 Warszawa – Siedlce oraz na odcinku Opole Zachodnie – Brzeg na linii 132.116 Linie zmodernizowane – dostosowane do prędkości przejazdu ≥ 160 km/h.117 Sprawozdanie z realizacji w 2009 r. Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006, MRR, Warszawa 2010, s. 108.

•

�

�

�


Infr

ast

ruk

tura

tra

nsp

orto

wa

78

zmodernizowano ponad 635 km torów kolejowych i ponad 335 km nawierzch-ni kolejowej, zakończona została budowa i modernizacja łącznie 301 obiektów inżynieryjnych (w tym: mostów, wiaduktów, przepustów i przejść podziem-nych, kładek dla zwierząt), ponadto na poszczególnych liniach zainstalowano także tzw. UOZ – prototypowe urządzenia odstraszające zwierzęta od torów. Jednocześnie zakupiono 42 pojazdy kolejowe oraz zmodernizowano 169 po-jazdów szynowych.

Ocena samego tylko rozmieszczenia inwestycji wspieranych w okresie 2004-2006 w ograniczonym stopniu pozwala na wskazywanie priorytetów dalszej polityki trans-portowej. W żadnym z regionów zakres działań objętych pomocą nie był tak duży, aby mógł być przesłanką do ograniczania inwestycji w przyszłości. Nierównomier-ność przestrzennego rozkładu alokacji środków nie może być w tych warunkach przedmiotem krytyki. Początkowe stadium rozwoju nowoczesnej infrastruktury transportowej w Polsce determinuje konieczność koncentracji środków w obrębie najważniejszych korytarzy transportowych. Na negatywną ocenę zasługują w tym kontekście raczej założenia i dokonania polityki transportowej okresu 1990-2004 oraz brak priorytetyzacji tematycznej i przestrzennej przy realizacji inwestycji.

Rozwój transportu publicznego w ramach NPR 2004–2006

Wsparcie dla transportu publicznego wiązało się z dokończeniem budowy pierwszej linii warszawskiego metra oraz rozwojem miejskiego transportu publicznego w aglomeracjach (w ramach działania 1.6 ZPORR zrealizowano 14 projektów w 7 obszarach metropolitalnych). W Warszawie zbudowano odcinek linii tramwajowej (Bemowo–Piaski), zmodernizowano li-nię w Alejach Jerozolimskich oraz podjęto pracę nad zintegrowanym systemem zarządzania ruchem (z preferencją dla transportu publicznego). We Wrocławiu zmodernizowano średni-cową linię tramwajową oraz zbudowano węzeł multimodalny na placu Powstańców Wielko-polskich. Modernizację sieci tramwajowej podjęto w Łodzi (tramwaj regionalny Łódź–Pabiani-ce), a budowę nowej linii w Poznaniu (szybki tramwaj) i Elblągu. Pozostałe projekty dotyczyły głównie modernizacji sieci jako całości, integracji systemu komunikacji miejskiej (Kraków) i sprawnego zarządzania ruchem.

Projekty związane z transportem miejskim znalazły się także w działaniu 1.1 ZPORR i dotyczyły poprawy funkcjonowania systemów komunikacyjnych mniejszych miast, m.in. Zielonej Góry, Białegostoku, Olsztyna i Szczecina, a ponadto przebudowy ciągu tramwajowo-autobusowe-go w Krakowie. Łącznie największą pomoc na rozwój transportu publicznego otrzymały War-szawa, Trójmiasto, Kraków, Łódź, Wrocław i Poznań. Niewielkie okazało się dofinansowanie dla największego systemu transportu miejskiego w aglomeracji górnośląskiej. Z ograniczonej pomocy skorzystały niektóre tylko ośrodki średniej wielkości. Ponadto, znaczące środki ze ZPORR przeznaczono w wielu miastach na zakup taboru dla komunikacji miejskiej.

•


Infra

struk

tura

tran

sportow

a

79

W okresie 2004-2006 miasta były znaczącym odbiorcą środków z funduszy europej-skich (do dużych miast trafiło prawie 29% wsparcia118, z czego 26% przeznaczono na infrastrukturę transportową). Według analiz przeprowadzonych przez autorów ra-portu „Ocena wpływu polityki spójności na rozwój miast polskich”, stosunek wartości projektów finansowanych z funduszy UE w okresie 2004-2006 do własnych wydat-ków inwestycyjnych dużych miast wynosił aż 0,88, a w przypadku transportu – 0,50. Bez środków polityki spójności działalność inwestycyjna miast przy stosunkowo niskich budżetach, jakimi dysponowały, musiałaby ulec radykalnemu obniżeniu.

Analizy i oceny efektów rozbudowy infrastruktury transportowej w ramach polityki spójności okresu 2004-2006 dokonano w kontekście119:

skuteczności interwencji, czyli: 1) eliminacji wąskich gardeł transportowych i kongestii, 2) skrócenia czasu podróży, 3) obniżenia kosztów eksploatacji środ-ków transportu, oraz 4) poprawy poziomu bezpieczeństwa ruchu;

oszacowania efektów popytowych i podażowych, w tym zmniejszenia kosz-tów dostępu dla inwestorów;

spójności i komplementarności inwestycji (w kontekście wyzwań budowy zin-tegrowanego systemu transportowego) oraz zaspokojenia potrzeb społeczno-gospodarczych.

Wśród zrealizowanych w ramach NPR projektów transportu drogowego znalazło się zdecydowanie za mało inwestycji zwiększających wyraźnie przepustowość (niewielki udział dróg dwujezdniowych), gdyż modernizacja jednopasmowych dróg krajowych i wojewódzkich, przy jednoczesnym braku zmiany przekroju nie przynosi znaczących zmian przepustowości odcinków. Charakterystyczna jest ponadto niewielka liczba inwestycji w obszarach metropolitalnych, szczególnie na drogach dojazdowych do dużych miast, gdzie znajduje się najwięcej wąskich gardeł, w których obliczeniowe natężenie ruchu znacznie przewyższa przepustowość. Dodatkowo, środki finansowe w niektórych przypadkach przeznaczane były na kontrowersyjne inwestycje zloka-lizowane na obszarach o niskim natężeniu ruchu (np. przebudowa drogi krajowej nr 22 na odcinku Elbląg-Grzechotki i przebudowa drogi krajowej nr 2 na odcinku Sie-dlce-Terespol) lub na drogach równoległych do przyszłych ciągów autostradowych (np. wzmocnienie powierzchni drogi krajowej nr 4 na odcinku Kraków-Tarnów-Rze-szów-Korczowa).

118 Euroreg, „Ocena wpływu polityki spójności na rozwój miast polskich”, badanie zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 2010, s. 33.119 Oceny efektów rozbudowy infrastruktury transportowej w ramach NPR 2004-2006 dokonano na pod-stawie wyników badania ewaluacyjnego IGiPZ PAN pt. „Ocena wpływu inwestycji infrastruktury transpor-towej realizowanych w ramach polityki spójności na wzrost konkurencyjności regionów”, zrealizowanego na zlecenie MRR, Warszawa 2010.

•

•

•


Infr

ast

ruk

tura

tra

nsp

orto

wa

80

Analiza skrócenia czasu podróży samochodem osobowym (zwana analizą izochro-nową) w wyniku realizacji inwestycji transportowych na sieci dróg krajowych i woje-wódzkich uwidocznia słabe oddziaływanie inwestycji unijnych wyrażające się w skró-ceniu średnio o zaledwie od 1,5 do 3,6% czasu potrzebnego na osiągnięcie celu. W układzie: Warszawa – inne stolice województw jest to średnio 3,6%, przy czym najlepsze wyniki (ok. 10%) wystąpiły w powiatach położonych wachlarzowo na kie-runku odśrodkowym od Warszawy oraz od odcinków nowych lub modernizowanych dróg, zwłaszcza na trasie A2, S8 i w ciągu drogi krajowej S7 (por. mapa 2). Drugą charakterystyczną cechą są olbrzymie dysproporcje w zmianach czasu przejazdów, obserwowane zarówno w skali kraju, jak i poszczególnych województw. Wyraźny jest tu pozytywny wpływ koncentracji inwestycji na dłuższych odcinkach i słabe oddzia-ływanie inwestycji rozproszonych. Szczególnie dobre efekty na rzecz poprawy do-stępności czasowej w układzie pomiędzy stolicami województw daje przebudowa tras wylotowych z centrów urbanistycznych układów miejskich. Dobre efekty dla skrócenia czasu podróży w miastach dały również inwestycje w transporcie publicz-nym, przede wszystkim takie jak nowe trasy tramwajowe w Poznaniu i Elblągu.

Analiza danych dot. wypadkowości w okresie realizacji NPR uniemożliwia jednoznaczne określenie znaczenia stanu infrastruktury transportu w poprawie bezpieczeństwa ru-chu między rokiem 2004 i 2009 (tym bardziej, że znaczna poprawa nastąpiła w zasadzie dopiero między 2008 i 2009 rokiem, szczególnie na drogach krajowych). W grupach powiatów o najwyższych i najniższych nakładach na drogi w ramach perspektywy 2004-2006 są jednostki charakteryzujące się zarówno spadkiem, jak i wzrostem Wskaźnika Wypadkowości i Kolizyjności. Mimo że trudno wnioskować o korelacji w skali kraju, to badania przypadków inwestycji transportowych pokazały znaczną poprawę bezpie-czeństwa w subiektywnym odczuciu mieszkańców, przy czym największa zmiana na-stąpiła w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, a najmniejsza dla dróg woje-wódzkich. Pozytywnie należy ocenić szczególnie te inwestycje, przy których nastąpiło oddzielenie ruchu samochodów od ruchu pieszego i rowerowego.

Największe inwestycje w transporcie publicznym, w przeliczeniu na 1 kilometr sie-ci, miały miejsce w dużych miastach: Warszawa, Kraków, Gdańsk oraz Łódź. Wśród mniejszych miast wyróżnił się Elbląg. Nie spowodowały one jednak wzrostu udziału transportu publicznego w obsłudze mieszkańców, który wykazuje generalnie ten-dencję spadkową. Na ogół spełniły jednak rolę zahamowania spadku tego udziału. Można przypuszczać, że gdyby ich nie było, spadek ten były znacznie większy.


Infra

struk

tura

tran

sportow

a

81

Mapa. 2. Skrócenie czasu przejazdu do stolicy kraju wskutek realizacji projektów transportowych w ramach NPR 2004-2006

Źródło: IGiPZ PAN, „Ocena wpływu inwestycji infrastruktury transportowej...”, op. cit., s. 37.

Najczęściej przy pracach inwestycyjnych zatrudniano zasoby lokalnego rynku pracy, lokalne firmy i zakłady budowlane oraz wykorzystywano lokalne usługi. W związku z czym można wnioskować o istotnym, choć krótkookresowym oddziaływaniu po-pytowym inwestycji unijnych. Znacznie trudniejsza jest ocena długookresowych efektów podażowych związanych z tworzeniem nowych miejsc pracy i przemiany struktury funkcjonalnej. Lokalni liderzy wskazywali najczęściej na rozwój działalności gospodarczej, choć w niewielkiej skali. Przedsiębiorcy działający w sąsiedztwie zmo-dernizowanych odcinków dróg nie zauważają zazwyczaj wpływu remontu/budowy drogi na wielkość sprzedaży czy liczbę klientów. Pomimo ogólnie pozytywnej oceny zmodernizowanych dróg i poprawy komfortu podróżowania, byli raczej sceptyczni co do możliwości rozwoju firm działających w sąsiedztwie drogi, jak i możliwości po-


Infr

ast

ruk

tura

tra

nsp

orto

wa

82

wstawania nowych przedsiębiorstw. W opinii połowy beneficjentów analizowane in-westycje nie doszłyby do skutku, gdyby nie współfinansowanie z Unii Europejskiej.

Poprawa dostępności potencjałowej (oszacowanej za pomocą Wskaźnika Między-gałęziowej Dostępności Transportowej WMDT) w badanym okresie wynika w zde-cydowanej większości z inwestycji w transporcie drogowym. Inwestycją kolejową wyraźnie zauważalną na poziomie krajowym jest modernizacja linii Skierniewice–Łódź120. Rozkład efektów wyrażonych poprawą dostępności przestrzennej wykazuje zróżnicowanie w układzie regionalnym. Wyraźnie największą poprawę osiągnięto w ciągach korytarzy transportowych o głównie tranzytowym charakterze na kierunku wschód–zachód (Berlin–Warszawa–Mińsk oraz Drezno–Wrocław–Kraków–Lwów), ze szczególną koncentracją w regionie Górnego Śląska, Łodzi, Poznania oraz pogranicza niemieckiego. Najmniej projektów rozwijających infrastrukturę transportową zreali-zowano w środkowej i północnej części kraju. Obszarami peryferyjnymi, które wyraź-nie skorzystały na badanych inwestycjach są: (a) pogranicze niemieckie, a szczególnie jego część południowa, (b) zachodnia część pogranicza z obwodem kaliningradzkim, (c) rejon Terespola (por. mapa. 3).

W ocenie społeczności lokalnych inwestycje gminne i powiatowe były bardziej dopasowane do zaspokajania potrzeb użytkowników, dzięki czemu otrzymywały wyższe oceny w zakresie poprawy jakości nawierzchni i poboczy, skrócenia czasu przejazdu oraz bezpieczeństwa. Efekty te wymieniane były jako podstawowe cele podejmowanych prac remontowych na drogach, co wskazuje na wysoką ogólną sa-tysfakcję społeczną z efektów prac modernizacyjnych analizowanych projektów. Zarówno inwestycje drogowe, jak i te związane z transportem publicznym zostały pozytywnie ocenione przez badane grupy użytkowników, co wskazuje na wysoki po-ziom satysfakcji końcowych odbiorców w analizowanych projektach. Ocena ta zawsze była wyższa od oceny stopnia zaspokojenia potrzeb, która przybierała umiarkowane wartości.

120 Przykład tej inwestycji dowodzi, że koncentracja działań na wybranym ciągu komunikacyjnym doty-czących zarówno infrastruktury (w tym modernizacja dworca kolejowego w Skierniewicach), jak i taboru, finansowanych z różnych źródeł przynosi bardzo dobre efekty zwiększenia przewozów i skrócenia czasu po-dróży (zob. M. Wolański, M. Gil, W. Pander, B. Ledzion, „Przewidywany wpływ wybranych projektów SPOT dotyczących modernizacji linii kolejowych szynowych w obrębie aglomeracji warszawskiej oraz pomiędzy aglomeracją warszawską i łódzką oraz zakupu pojazdów na zwiększenie udziału przewozów kolejowych w przewozach”, badanie zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 2008).


Infra

struk

tura

tran

sportow

a

83

Mapa 3. Zmiana Wskaźnika Międzygałęziowej Dostępności Transportowej ogółem w wyniku realizacji inwestycji transportowych w ramach NPR 2004-2006

Źródło: IGiPZ PAN, „Ocena wpływu inwestycji infrastruktury transportowej …”, op. cit., s. 91.

Analizując integrację aglomeracji z ich zapleczem, poprawa wystąpiła w strefach zewnętrznych. Inwestycje liniowe poprawiały dostępność z obszarów pozaaglome-racyjnych do przedmieść. Sytuacja wewnątrz największych miast na ogół nie uległa zmianie, względnie pogarszała się na skutek rosnącego natężenia ruchu i kongestii. Powodowało to niwelowanie efektów opisanych inwestycji. Spośród ośrodków regio-nalnych największymi beneficjentami wsparcia na rzecz poprawy integracji z bezpo-średnim zapleczem w okresie 2004-2006 były Poznań, Łódź i Katowice. Lokalizacja wspieranych inwestycji na terenach podmiejskich dużych ośrodków nie była skore-lowana z układem przestrzennym najintensywniejszych dojazdów do pracy.


Infr

ast

ruk

tura

tra

nsp

orto

wa

84

Badania studiów przypadku wskazują na poprawę dostępności do ośrodków aglome-racyjnych i ośrodków II rzędu z badanych powiatów. Dowodzi to, że niejednokrotnie nawet niewielka (w sensie statystycznym i ujęciu makroskalowym) poprawa dostęp-ności przestrzennej może być zauważalna w skali lokalnej. Do poprawy spójności krajowego systemu osadniczego mogą się przyczynić przede wszystkim inwestycje duże. Dlatego za najbardziej efektywne w tym zakresie uznać należy projekty wspar-te z Funduszu Spójności (częściowo rozpoczęte jako projekty ISPA). Skala niezbęd-nych inwestycji wykluczała znaczącą poprawę wzajemnej dostępności aglomeracji w latach 2004-2006. Mimo to doszło do zauważalnego skrócenia czasu przejazdu między niektórymi miastami, głównie w wyniku inwestycji związanych z budową autostrad i dróg ekspresowych oraz jedną znaczącą inwestycją kolejową (Skiernie-wice–Łódź).

Wskutek realizacji inwestycji unijnych nastąpiło łączne skrócenie czasów przejazdu pomiędzy stolicami 16 województw o blisko 37 godzin, czyli o 3,3%. Przy czym naj-większym beneficjentem wsparcia unijnego, z punktu widzenia poprawy dostępno-ści do innych ośrodków wojewódzkich, był Poznań (por. tabela 2). Znacząca poprawa wystąpiła w przypadku Gorzowa Wielkopolskiego, Szczecina i Łodzi. Na inwestycjach praktycznie nie skorzystały takie miasta jak Bydgoszcz, Gdańsk (jego dostępność wprawdzie poprawiła się, ale w wyniku powstania pierwszego odcinka autostrady A1 budowanego w systemie koncesyjnym), Olsztyn, a także Rzeszów. Wrocław znacząco poprawił swoją dostępność względem metropolii niemieckich. Wsparcie dla braku-jących odcinków autostrady A4 spowodowało, że poprawa w skali międzynarodowej objęła także Opole, Katowice i Kraków.

Realizowane projekty lokalne i regionalne były komplementarne względem sieci docelowej (zwłaszcza drogowej) zapisanej w dokumentach planistycznych, w tym w strategiach rozwoju województw. Można się zastanawiać, czy niektóre inwestycje na drogach doprowadzających ruch do dróg wojewódzkich były celowe, w warun-kach braku modernizacji tych ostatnich. W skali lokalnej, poziom komplementarności wspieranych inwestycji był bardzo różny, z reguły wyższy w odniesieniu do przed-sięwzięć większych oraz realizowanych na drogach wyższego rzędu. Relatywnie wy-soka była także komplementarność inwestycji podejmowanych wewnątrz większych miast. Bardziej krytycznie można ocenić wzajemną komplementarność i spójność inwestycji szczebla krajowego, zarówno względem siebie, jak i w odniesieniu do ko-lejnej perspektywy programowej (2007-2013). Oprócz nielicznych inwestycji stricte intermodalnych okres 2004-2006 charakteryzował niski poziom komplementarności międzygałęziowej we wsparciu dla inwestycji transportowych. Do wyjątków należy komplementarność inwestycji drogowych i portowych w Gdyni.


Infra

struk

tura

tran

sportow

a

85

Tabe

la 2

. Sk

róce

nie

czas

u pr

zeja

zdu

w tr

ansp

orci

e dr

ogow

ym p

omię

dzy

ośro

dkam

i woj

ewód

zkim

i w w

ynik

u re

aliz

acji

inw

esty

cji

tran

spor

tow

ych

w ra

mac

h N

PR 2

004-

2006

(jak

o %

cza

su p

rzej

azdu

z ro

ku 2

004)

Mia

sta

Biał

ysto

kBy

dgos

zcz

Gda

ńsk

Gor

zów

WIk

p.Ka

tow

ice

Kiel

ceKr

aków

Lubl

inŁó

dźO

lszt

ynO

pole

Pozn

ańRz

eszó

wSz

czec

inW

arsz

awa

Wro

cław

Biał

ysto

k0,

03,

97,

22,

52,

71,

80,

02,

40,

02,

39,

90,

20,

26,

22,

2

Bydg

oszc

z0,

00,

90,

00,

91,

10,

80,

00,

70,

50,

41,

02,

50,

30,

00,

2

Gda

ńsk

3,9

0,9

0,3

0,5

0,6

0,5

0,0

0,1

9,0

0,5

0,9

1,6

0,0

0,1

0,4

Gor

zów

WIk

p.7,

20,

00,

36,

47,

05,

611

,117

,60,

30,

05,

25,

60,

010

,50,

0

Kato

wic

e2,

50,

90,

56,

40,

00,

00,

00,

50,

422

,29,

14,

15,

10,

015

,8

Kiel

ce2,

71,

10,

67,

00,

00,

00,

00,

80,

40,

510

,50,

55,

83,

92,

0

Krak

ów1,

80,

80,

55,

60,

00,

00,

30,

40,

314

,87,

84,

94,

61,

011

,7

Lubl

in0,

00,

00,

011

,10,

00,

00,

30,

60,

00,

314

,80,

59,

40,

00,

1

Łódź

2,4

0,7

0,1

17,6

0,5

0,8

0,4

0,6

0,6

0,0

29,2

0,6

13,5

0,2

0,0

Ols

ztyn

0,0

0,5

9,0

0,3

0,4

0,4

0,3

0,0

0,6

0,0

1,2

1,9

0,5

0,0

0,0

Opo

le2,

30,

40,

50,

022

,20,

514

,80,

30,

00,

02,

49,

90,

00,

00,

0

Pozn

ań9,

91,

00,

95,

29,

110

,57,

814

,829

,21,

22,

47,

33,

016

,03,

5

Rzes

zów

0,2

2,5

1,6

5,6

4,1

0,5

4,9

0,5

0,6

1,9

9,9

7,3

4,8

2,7

8,8

Szcz

ecin

0,2

0,3

0,0

0,0

5,1

5,8

4,6

9,4

13,5

0,5

0,0

3,0

4,8

5,7

0,0

War

szaw

a6,

20,

00,

110

,50,

03,

91,

00,

00,

20,

00,

016

,02,

75,

70,

0

Wro

cław

2,2

0,2

0,4

0,0

15,8

2,0

11,7

0,1

0,0

0,0

0,0

3,5

8,8

0,0

0,0

Źród

ło: I

GiP

Z PA

N, „

Oce

na w

pływ

u in

wes

tycj

i inf

rast

rukt

ury

tran

spor

tow

ej …

”, op

. cit.

, s. 6

7.


Infr

ast

ruk

tura

tra

nsp

orto

wa

86

Mapa 4. Zaoszczędzone potencjalne osobogodziny w przejazdach do Warszawy

Źródło: IGiPZ PAN, „Ocena wpływu inwestycji infrastruktury transportowej …”, op. cit., s. 102.

Z analiz przeprowadzonych z wykorzystaniem wskaźnika efektywności czasowo-popy-towej wynika, że największe korzyści, w rozumieniu zaoszczędzonych potencjalnie osobogodzin w przejazdach do Warszawy (jednego mieszkańca tam i z powrotem), osiągane są w zachodniej części kraju (zwłaszcza w Poznaniu (674 tys. osobogodzin), Szczecinie (318 tys.), Gorzowie Wielkopolskim (150 tys.), Zielonej Górze (138 tys.), por. mapa. 4). Natomiast największe potencjalne oszczędności w przejazdach pomię-dzy powiatami a stolicami województw wystąpiły na pograniczu województw wielko-polskiego i łódzkiego, a także częściowo śląskiego.


Infra

struk

tura

tran

sportow

a

87

Z obliczeń wynika, że globalna zaoszczędzona kwota dla połączeń z Warszawą wy-niosła 94,5 mln PLN, a z najbliższą stolicą województwa – 15,5 mln PLN121. Ponadto, modernizacja dróg będących w najgorszym stanie technicznym skutkuje obniżeniem kosztów eksploatacji pojazdów przy prędkości 90 km/h o około 3% (z 1,227 PLN/km do 1,190 PLN/km)122 oraz oszczędnościami na remontach i utrzymaniu dróg123. Zmniejszenie liczby wypadków, poza oczywistym efektem społecznym, przynosi rów-nież znaczące oszczędności finansowe, choć niedostatek danych nie pozwala na jed-noznaczne wyliczenie, jaką rolę w zmniejszeniu liczby wypadków odgrywały inwesty-cje transportowe zrealizowane w perspektywie 2004-2006124.

Potrzeby społeczno-gospodarcze zmieniają się w czasie, są zróżnicowane ze względu na podmiot, którego dotyczą oraz ze względu na skalę (lokalna, regionalna, krajo-wa). Wieloletnie zaniedbania infrastrukturalne i dynamiczny rozwój ekonomiczny sprawiają, że kumulacja potrzeb jest wysoka i nie ma podstaw do stwierdzenia, że inwestycje realizowane w ramach NPR 2004-2006 je zaspokoiły. Były one na pew-no ważnymi etapami procesu inwestycyjnego, ukierunkowanego na systematyczne usprawnianie układu komunikacyjnego. W skrajnych przypadkach zaniechanie re-alizacji niektórych inwestycji mogłoby skutkować paraliżem komunikacyjnym, osła-bieniem kluczowych funkcji gospodarczych (np. portowych w Gdyni) czy katastrofą budowlaną (np. wiadukt w Kutnie). Niektóre projekty miały zatem podstawowe zna-czenie, niemniej potrzeby są nadal ogromne. Ich zaspokajanie musi być kontynuowa-ne i wspierane ze środków EFRR i FS w kolejnych perspektywach finansowania UE. Ta-kie są też oczekiwania społeczności lokalnych, których przedstawiciele, ankietowani w wybranych powiatach, wskazywali na umiarkowany poziom zaspokojenia potrzeb komunikacyjnych. Dopiero łączny efekt realizacji inwestycji z okresu 2007-2013, a może nawet kolejnego okresu programowania, pozwoli określić stopień zaspoko-jenia potrzeb społeczno-gospodarczych w różnych skalach przestrzennych.

Inwestycje w latach 2004-2006 były realizowane jedynie na pewnych elementach systemu infrastruktury transportowej; niedrożność innych elementów systemu spra-wia, że efekty modernizacji nie są w pełni wykorzystywane. Dalsza rozbudowa infra-struktury wymaga podejścia sieciowego i systemowego oraz powinna opierać się na solidnych podstawach merytorycznych (większy udział ekspertów w podejmo-waniu ważnych decyzji w tym zakresie, badania preferencji społecznych). Istotnym

121 Wartości te odnoszą się do jednokrotnego przejazdu każdego mieszkańca tam i z powrotem w okresie 2004-2009.122 „Instrukcja oceny efektywności ekonomicznej przedsięwzięć drogowych i mostowych dla dróg woje-wódzkich”, Instytut Badawczy Dróg i Mostów, Warszawa 2008.123 Każda, wykonana w ramach perspektywy finansowania 2004-2006, modernizacja drogi wojewódzkiej klasy D (dostosowanie jej do klasy stanu technicznego A) daje przeciętnie w ciągu 15 lat oszczędności rzędu 131 zł na 1 m2 nawierzchni. Natomiast modernizacja drogi klasy C skutkuje oszczędnością 76 zł na 1 m2 nawierzchni.124 W latach 2004-2009 liczba wypadków zmniejszyła się o 6712. Zakładając średni koszt wypadku rzędu 400 tys. PLN zaoszczędziliśmy w ten sposób 2,7 mld PLN.


Infr

ast

ruk

tura

tra

nsp

orto

wa

88

warunkiem optymalnego zaspokajania potrzeb społeczno-gospodarczych jest mini-malizacja wpływu czynników pozagospodarczych i pozarozwojowych na zakres i ko-lejność realizowanych inwestycji.

Efekty wsparcia NPR 2004-2006 – liczby, które warto znać

Budowa i modernizacja dróg szybkiego ruchu 282 km autostrad i 465 km dróg ekspresowych

Skrócenie czasu przejazdu w transporcie drogowym o 30% (w relacji Poznań-Łódź)

Zaoszczędzone potencjalne osobogodziny jednokrotnego przejazdu każdego mieszkańca tam

i z powrotem do Warszawy (łącznie w okresie 2004-2009)

94,5 mln PLN


Ewaluacja ex post inwestycji transportowych zrealizowanych w ramach NPR 2004-2006 pozwoliła sformułować wnioski i rekomendacje o charakterze strategicznym, dotyczące kształtu polityki spójności po roku 2013 – oraz operacyjnym, m.in. dotyczące uspraw-nienia procesu wdrażania interwencji perspektywy finansowej 2007-2013.

Zgodne z polityką terytorialną i transportową Unii Europejskiej, coraz silniej ukie-runkowaną na realizację celów równoważenia rozwoju oraz ograniczania emisji gazów cieplarnianych, konieczne jest przeorientowanie polityki transportowej w kierunku bardziej zdecydowanych inwestycji w transporcie kolejowym (między-aglomeracyjnym oraz wiążącym aglomeracje z ich zapleczem) i w rozwiązaniach in-termodalnych. Sekwencyjność modalna polegałaby na koncentrowaniu się w per-spektywie finansowej 2007-2013 na przedsięwzięciach drogowych. Jednocześnie kolejna perspektywa (2014-2020) powinna zostać przygotowana jako okres sko-kowego rozwoju nowoczesnej infrastruktury kolejowej oraz transportu szynowego w obszarach metropolitalnych. W obu przypadkach wskazana wydaje się przy tym koncentracja tematyczna i przestrzenna, czyli na inwestycjach dużych (jako najbar-dziej efektywnych) i tylko niektórych lokalnych (rozwiązujących konkretne problemy miejscowych społeczności, np. w zakresie bezpieczeństwa).

Inwestycje w transporcie publicznym powinny mieć odpowiednią skalę i dotyczyć raczej transportu szynowego (z preferencją dla rozwiązań autonomicznych wzglę-dem układu drogowego) niż autobusowego. Tylko one dają wyraźne efekty jeśli cho-dzi o czas przejazdu oraz przesunięcia międzymodalne. Konieczne jest również zwró-cenie większej uwagi na projekty obejmujące promocję transportu zbiorowego oraz ograniczające korzystanie z samochodu, zwłaszcza w centrach miast.

Plany na kolejny okres finansowania powinny powstać możliwie wcześnie, aby uniknąć problemów z komplementarnością wsparcia. Zasada komplementarności powinna być przy tym realizowana w ujęciu hierarchicznym, tak aby inwestycje niższego szczebla były powiązane z przedsięwzięciami kluczowymi w skali kraju lub województwa. Bardzo istotne jest odnoszenie planowanych inwestycji do układu


Infra

struk

tura

tran

sportow

a

89

docelowego sieci zawartego w dokumentach strategicznych (m.in. projekt Strategii Rozwoju Transportu do 2020 roku, projekt Koncepcji Przestrzennego Zagospodaro-wania Kraju 2030), przy jednoczesnym uwzględnieniu etapów dochodzenia do tego układu. Trzeba brać pod uwagę fakt, że pojawienie się poszczególnych elementów sy-stemu zmienia rozkład ruchu w całej sieci transportowej. W kolejnych okresach fi-nansowania zdecydowanie konieczna jest też większa komplementarność między-gałęziowa. Dotyczy to zwłaszcza sieci drogowej i transportu publicznego, ale także np. integracji kolei i lotnictwa.

W celu zapewnienia zwiększenia pożądanej dyfuzji rozwoju oraz wewnętrznej in-tegracji przestrzenno-funkcjonalnej najważniejszych strategicznych obszarów kraju konieczne jest lepsze powiązanie projektów zapewniających doprowadzenie ruchu do aglomeracji z inwestycjami podejmowanymi wewnątrz największych miast. Do-jazdy do pracy, a zwłaszcza ich układ przestrzenny, powinny stać się jednym z kryte-riów doboru wspieranych projektów na terenach w rejonie największych aglomeracji. Integracja z zapleczem jest istotnym celem nie tylko w największych aglomeracjach. Równie ważne jest zapewnienie możliwości dojazdu do rynków pracy i do usług pub-licznych zlokalizowanych w miastach niższego rzędu (ośrodkach subregionalnych), a nawet w niektórych centrach powiatowych. Jak wykazano w ramach studiów przy-padku, niektóre działania inwestycyjne mogą się okazać bardziej efektywne w mia-stach mniejszych.

W skali krajowej dokończenie realizacji spójnej sieci drogowej (autostrady i drogi ekspresowe) i kolejowej pomiędzy największymi miastami powinno mieć wyso-ki priorytet inwestycyjny. Inwestycje na tych kierunkach są relatywnie najbardziej efektywne. Jest to zgodne z celami zawartymi w projekcie KPZK 2030. Realizacja mię-dzyaglomeracyjnych inwestycji drogowych może przebiegać etapowo, gdyż często nawet krótkie odcinki autostrad i dróg ekspresowych znacząco skracają czas prze-jazdu pomiędzy ośrodkami. W efekcie uzasadnione może być budowanie wielu tras jednocześnie z koncentracją na ich najbardziej newralgicznych (obciążonych ruchem i kongestią) odcinkach. W przypadku kolei wskazane wydaje się przyjęcie innej stra-tegii inwestycyjnej. Środki powinny być koncentrowane na kilku najważniejszych szla-kach, z założeniem ich realizacji od razu na całej długości. W przeciwnym wypadku efekty projektów nie będą zauważalne, a kierunek przesunięć modalnych może się okazać odwrotny niż zakładany. W przyszłości większemu wsparciu podlegać powi-nien krajowy transport lotniczy, w szczególności rozbudowa istniejących portów, które mają problemy z efektywną obsługą lotów towarowych i pasażerskich. Należy rozważyć zwiększenie roli transportu wodnego śródlądowego (zwłaszcza na Odrzań-skiej Drodze Wodnej).

Konieczne jest ponadto wzmocnienie roli planowania przestrzennego przy reali-zacji inwestycji infrastrukturalnych w ramach polityki spójności (w tym w ramach


Infr

ast

ruk

tura

tra

nsp

orto

wa

90

innych polityk publicznych) głównie w miastach125, gdzie preferowane powinny być inwestycje infrastrukturalne realizowane w obszarach objętych planami zagospoda-rowania przestrzennego lub wpisujące się w realizację najważniejszych zapisów stu-dium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Powinno to przede wszystkim zachęcić gminy do przyspieszenia procedur planistycznych, w tym do tworzenia planów miejscowych, jak również umożliwić przestrzenną koncentrację inwestycji (np. tworzenie stref aktywności gospodarczej z infrastrukturą i wsparciem działających w nich firm).

125 EUROREG, „Ocena wpływu polityki spójności na rozwój miast polskich”, badanie zrealizowane na zlece-nie MRR, Warszawa 2010.


Och

rona

środow

iska

91

Jednym z kluczowych celów rozwojowych Unii Europejskiej, w tym Polski, jest trwałe oddzielenie rosnącego zanieczyszczenia środowiska od wzrostu gospodarczego. Roz-wój gospodarczy nie powinien wiązać się z rosnącą presją na środowisko. W szcze-gólności dotyczy to przedsięwzięć finansowanych ze środków publicznych. Takie zało-żenie znajduje odzwierciedlenie w programach rozwojowych wszystkich krajów Unii Europejskiej, w tym również w ramach Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006.


Kształtowanie i ochrona zasobów przyrodniczych, w tym zasobów wodnych oraz zmniejszenie negatywnej presji na środowisko jest od wielu lat priorytetem polityki ekologicznej. Obserwowana systematyczna poprawa stanu środowiska przyrodnicze-go wynika zarówno ze zmian strukturalnych w przemyśle, z realizacji zobowiązań ak-cesyjnych Polski, znacznych nakładów finansowanych (głównie JST) przeznaczonych na rozwój i modernizację infrastruktury, jak również działań na rzecz trwałego i zrów-noważonego rozwoju społeczno-gospodarczego.

Skutkiem wieloletnich zaniedbań w budowie systemów kanalizacyjnych i oczyszczal-ni ścieków był pogarszający się stan środowiska wód, zarówno powierzchniowych, jak i podziemnych. Na początku lat 90. aż 33% nieoczyszczonych ścieków komunal-nych oraz 35% wyłącznie po oczyszczaniu mechanicznym, trafiało bezpośrednio do rzek i jezior. Tylko 32% ścieków komunalnych poddawano oczyszczaniu biologicz-nemu. W 2003 roku sytuacja w tym zakresie uległa znaczącej poprawie – 90,3% ścieków przemysłowych i komunalnych poddawano oczyszczeniu (w województwie mazowieckim było to jedynie 68,4%, co wynikało z braku kompleksowego systemu oczyszczania ścieków w Warszawie) – por. wykres 1. Oszacowano wówczas, że najpil-niejsze inwestycje w dziedzinie gospodarki ściekowej wymagają nakładów w wyso-kości 100 – 150 mld PLN w okresie kilkudziesięciu lat (realizacja do 2015 roku zało-żeń Krajowego Programu Oczyszczania Ścieków Komunalnych (KPOŚK), który określił ścieżkę dla pełnej realizacji założeń Dyrektywy 91/271/EWG126). Dzięki przeniesieniu obowiązku rozwiązywania problemów z zakresu zaopatrzenia w wodę i oczyszczania

126 Implementacja Dyrektywy 91/271/EWG nakłada na Polskę obowiązek wyposażenia do końca 2015 roku aglomeracje ≥ 2000 RLM w systemy kanalizacji zbiorczej i oczyszczalnie ścieków, jak też redukcję 100% ła-dunku zanieczyszczeń biodegradowalnych oraz redukcję co najmniej 75% ładunku zanieczyszczeń związku azotu i fosforu.

Ochrona środowiska


Och

ron

a ś

rod

owis

ka

92

ścieków na organy samorządu terytorialnego, zwiększyło się tempo realizacji inwe-stycji wodno-ściekowych.

W momencie przystąpienia do realizacji NPR wyposażenie w infrastrukturę wodno-ściekową w Polsce nadal znacząco odbiegało od poziomu w krajach Europy Zachodniej. W 2003 roku oczyszczalnie ścieków obsługiwały jedynie 58% ludności kraju (w krajach UE-15 średnio ok. 80%)127, nasycenie siecią wodociągową wynosiło 85,1% (przy czym naj-niższe było w województwach: małopolskim (70,8%), podkarpackim (73,2%) i lubelskim (77,6%), a odsetek ludności korzystających z sieci kanalizacyjnej kształtował się na pozio-mie jedynie 57,4% (w województwach: świętokrzyskim, lubelskim, małopolskim i podkar-packim mniej niż 50% ludności miało dostęp do sieci kanalizacyjnej) – por. wykres 1.

Wykres 1. Nasycenie siecią wodociągową i kanalizacyjną wg województw (% ludności korzystającej z sieci)

0

20

40

60

80

100

%

Sieć wodociągowa w 2003 r. Sieć wodociągowa w 2009 r.Sieć kanalizacyjna w 2003 r. Sieć kanalizacyjna w 2009 r.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych GUS.

W zakresie gospodarki odpadami, jednym z najważniejszych celów jest objęcie 100% mieszkańców zorganizowanym systemem zbierania odpadów komunalnych oraz roz-wój selektywnej zbiórki odpadów. Ilość segregowanych odpadów w ogólnej ilości od-padów w województwach jest bardzo zróżnicowana. W roku 2000, który można uznać za bazowy dla realizacji założeń Krajowego Planu Gospodarki Odpadami (KPGO), Pol-ska była dość daleko od tych założeń. Na terenach miejskich zorganizowaną zbiórką odpadów objętych było 94% mieszkańców, a na terenach wiejskich – ok. 74%. W tym czasie jedynie 30% gmin w Polsce prowadziło selektywną zbiórkę odpadów obejmu-jącą tylko 1,2% wytwarzanych odpadów. Mimo systematycznego rozwoju gospodarki

127 Wg Eurostat.


Och

rona

środow

iska

93

odpadami w Polsce (spadku ilość odpadów deponowanych na składowiskach śmieci, wzroście ilości selektywnie zbieranych odpadów), to w momencie przystąpienia do realizacji NPR systemy selektywnej zbiórki opadów, recyklingu i utylizacji były sła-bo rozwinięte (w 2003 r. jedynie niespełna 80% wytworzonych odpadów (bez od-padów komunalnych) poddawano odzyskowi, a w województwach: mazowieckich i zachodniopomorskim było to 40% i mniej) – por. wykres 2.

Wykres 2. Udział odpadów poddanych odzyskowi w ilości odpadów wytworzonych (bez odpadów komunalnych) w ciągu roku (w %) wg województw

0

20

40

60

80

100

%

2003 2009

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych GUS.

Od 1990 roku notuje się znaczny spadek wielkości emisji głównych zanieczyszczeń w Polsce, co było możliwe dzięki procesom restrukturyzacyjnym i wielu inwestycjom w tym zakresie, wprowadzeniu restrykcyjnych przepisów i skutecznego ich egzekwo-wania. Przyniosło to poprawę jakości powietrza, szczególnie w okręgach przemy-słowych, gdzie na początku lat 90. stale przekraczano dopuszczalne normy stężenia poszczególnych zanieczyszczeń w atmosferze. Ocena jakości powietrza w strefach za 2004 rok, z uwzględnieniem kryterium ochrony zdrowia128, wykazała, że spośród 362 stref (w tym 13 aglomeracji) 24 strefy (ok.6,6%) zakwalifikowano jako wymaga-jące opracowania programów ochrony powietrza. Poprawa jakości powietrza na tych obszarach była więc kluczowym wyzwaniem w perspektywie ostatnich kilku lat.

Biorąc pod uwagę fakt, że duża część zanieczyszczeń powietrza wiąże się z produkcją energii elektrycznej oraz ciepła, istotną rolę w poprawie jakości powietrza odgrywa-ją inwestycje w odnawialne źródła energii (OZE). Dzięki elektrowniom wiatrowym,

128 Przedmiotem oceny jest poziom imisji SO2, NO2, pył PM10, Pb, C6H6, CO, O3.


Och

ron

a ś

rod

owis

ka

94

wodnym i kolektorom słonecznym możliwe jest pozyskiwanie energii w sposób beze-misyjny. W 2003 roku udział OZE w strukturze zużycia nośników pierwotnych wynosił 5,2%129, natomiast jedynie 2,3% w krajowej produkcji energii elektrycznej ogółem.

Cele i zakres interwencji NPR

Realizacja jednego z celów cząstkowych Narodowego Planu Rozwoju na lata 2004-2006 (celu 5), zdefiniowanego jako „Wspomaganie udziału w procesach rozwojowych i modernizacyjnych wszystkich regionów i grup społecznych w Polsce”, była ukierun-kowana na wyrównywanie zapóźnień rozwojowych w wyposażeniu w infrastrukturę środowiskową oraz ograniczanie najistotniejszych zagrożeń środowiskowych.

Głównymi narzędziami realizacji powyższych założeń na poziomie krajowym był Fun-dusz Spójności w ramach Strategii Wykorzystania Funduszu Spójności (w części śro-dowiskowej), natomiast na poziomie regionalnym i lokalnym – Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Kon-kurencyjności przedsiębiorstw, ZPORR i 7 programów Interreg III A, jak też Finansowy Instrument Wspierania Rybołówstwa w ramach SPO Rybołówstwo i przetwórstwo ryb oraz Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (sekcja orientacji) w ramach SPO Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obsza-rów wiejskich.

W ramach powyższych instrumentów w okresie 2004-2006 zakładano m.in.: moderni-zację i rozbudowę oczyszczalni ścieków oraz sieci wodno-kanalizacyjnych w miastach powyżej 100 tys. mieszkańców (zgodnie z KPOŚK); budowę i rozbudowę komplek-sowych systemów zaopatrzenia w wodę i uzdatniania wody do picia; modernizację i rozbudowę infrastruktury przeciwpowodziowej, w szczególności w ramach wielolet-niego programu krajowego Odra 2006 oraz wspieranie rozwiązań w zakresie tworze-nia zintegrowanego systemu gospodarki odpadami130.

W poszczególnych programach operacyjnych założenia środowiskowe były reprezen-towane na różnych poziomach, m.in. dotyczyły priorytetów lub działań skoncentro-wanych na finansowaniu projektów środowiskowych (dz. 1.2 ZPORR, dz. 2.4 SPO WKP, dz. 2.1 SPO ROLNY, dz. 3.1 SPO RYBY), zapisów szczegółowych, które stwarzały poten-cjalną możliwość realizacji projektów środowiskowych (dz. 1.6, 3,1 i 3.2, ZPORR, dz. 1.5, 2.5 i 2.6 SPO ROLNY oraz dz. 4.6 SPO RYBY) czy kryteriów wyboru projektów (np. działanie 2.2.1 SPO WKP: Wsparcie konkurencyjności produktowej i technologicznej przedsiębiorstw oraz działanie 2.3 SPO WKP: Wzrost konkurencyjności małych i śred-

129 Energia ze źródeł odnawialnych w 2009 r., Informacja i Opracowania Statystyczne GUS, Warszawa 2010.130 Rozporządzenie Rady z dnia 22 czerwca 2004 r. ws. przyjęcia Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006, Warszawa 2004, s. 74.


Och

rona

środow

iska

95

nich przedsiębiorstw poprzez inwestycje, gdzie zastosowanie rozwiązań ograniczają-cych presję na środowisko skutkowało przyznaniem dodatkowych punktów131).


W ramach NPR 2004-2006 zrealizowano ponad 3,2 tys. projektów dotyczących bezpo-średnio ochrony środowiska (co stanowi 3,9% ogółu projektów) o wartości 16,9 mld PLN (co stanowi ok. 30% całości wsparcia w okresie 2004-2006132). Najwięcej projektów zre-alizowano w obszarze gospodarki wodno-ściekowej (2116 inwestycji o wartości prawie 13,9 mld PLN). Istotną grupę stanowiły również projekty dotyczące gospodarki odpa-dami i oszczędności surowców. Na realizację 198 projektów (6,1% ogółu przedsięwziąć środowiskowych) przeznaczono ponad 0,7 mld PLN (4,8% ogółu środków). Najmniej projektów bezpośrednio związanych z ochroną środowiska dotyczyło ochrony przeciw-powodziowej, ochrony brzegów morskich i retencjonowania wód (3,6%) oraz ochrony powietrza (1,9%). Najmniej środków przeznaczono na inwestycje dotyczące odnawial-nych źródeł energii (0,6%) oraz monitoring i zarządzanie środowiskiem (0,5%).

Analizując liczbę zrealizowanych przedsięwzięć, można zauważyć, że znaczącą część stanowiły projekty realizowane w ramach SPO ROLNY – 41,4%, ZPORR – 35,9%, jak również SPO WKP – 14,8%. Biorąc pod uwagę rozkład wartościowy, zdecydowanym liderem jest Fundusz Spójności – na realizację 89 projektów dotyczących gospodarki wodno-ściekowej, gospodarki odpadami, poprawy efektywności energetycznej oraz doradztwa przekazano łącznie 12,7 mld PLN, a więc prawie 80% środków UE na ochro-nę środowiska. Kwoty przekazane w ramach pozostałych programów były znacznie niż-sze (w ramach ZPORR przekazano 2,0 mld PLN, a w ramach SPO WKP – 0,7 mld PLN).

Dość duże dysproporcje dotyczą wartości środków przekazanych do poszczególnych województw. Najwięcej środków trafiło do województwa śląskiego i mazowieckie-go (ponad 2,5 mld PLN) – głównie za sprawą projektów realizowanych w dużych aglomeracjach w ramach Funduszu Spójności. Najmniej natomiast do województw: podlaskiego i lubuskiego – poniżej 300 mln PLN, w których większość stanowiły niewielkie projekty realizowane w ramach SPO ROLNY. Biorąc pod uwagę nakłady w przeliczeniu na liczbę mieszkańców, to zdecydowanym liderem jest województwo zachodniopomorskie, gdzie środki na ochronę środowiska per capita wyniosły 1 tys. PLN, natomiast najmniej w województwach podlaskim i lubelskim – odpowiednio 162 i 114 PLN/osobę.

131 W ramach działania 2.2.1 SPO WKP można było otrzymać 12 dodatkowych punktów za uwzględnienie aspektów środowiskowych (na 100 możliwych). W działaniu 2.3 SPO WKP punktowano bezpośredni i po-średni wpływ na ochronę środowiska przyznając 1 na 100 punktów. Ewaluatorzy zidentyfikowali 53 projek-ty z działania 2.2.1 i 72 z działania 2.3, które były związane z ochroną środowiska. Przyznanie dodatkowych punktów miało więc rzeczywisty wpływ na stymulowanie tego rodzaju przedsięwzięć.132 Dodatkowo w ramach NPR zidentyfikowano około 670 projektów, w których działania związane z ogra-niczeniem presji na środowisko były jednym z elementów przedsięwzięcia.


Och

ron

a ś

rod

owis

ka

96

Głównym beneficjentem wsparcia w obszarze ochrony środowiska były jednostki sa-morządu terytorialnego (a wśród nich gminy oraz gminne spółki komunalne), które zrealizowały łącznie 1345 przedsięwzięć środowiskowych (41% ogółu projektów), w większości dotyczących infrastruktury wodno-ściekowej i odpadowej, a pula środ-ków UE przekazanych na ich realizację wyniosła łącznie 14,9 mld PLN (a więc ponad 93% ogółu środków na ochronę środowiska). 5% dotacji trafiło do przedsiębiorstw, a 0,1% środków do rolników.

Wykres 3. Średni poziom wydatków na gospodarkę ściekową, ochronę wód, gospodarkę odpadami, ochronę powietrza atmosferycznego i klimatu z budżetów gmin133 w okresie 2002-2008 (w PLN)

3 000 000

2 500 000

2 000 000

1 500 000

1 000 000

500 000

02002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Wydatki budżetowe gmin, które realizowały projekty dotyczące gospodarki ściekowej lub ochrony wód w ramach NPR 2004-2006

Wydatki budżetowe gmin, które nie realizowały projektów dotyczących gospodarki ściekowej lub ochrony wód w ramach NPR 2004-2006

Źródło: Fundeko s.c., „Ocena efektów inwestycji środowiskowych finansowanych w ramach NPR 2004-2006”, badanie zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 2010, s. 49.

W okresie realizacji NPR można zauważyć wyraźną tendencję wzrostową ogólnego poziomu nakładów przeznaczanych na ochronę środowiska. W okresie 2004-2008 wydatki z budżetów gmin na gospodarkę komunalną i ochronę środowiska wyniosły ponad 13,5 mld PLN134. W tym samym okresie na przedsięwzięcia środowiskowe re-alizowane przez JST przekazano łącznie ponad 6,5 mld PLN135 środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, co stanowi ok. 48% ogółu wydatków ponoszonych przez te jednostki na działania związane z gospodarką komunalną i ochroną środowiska. Analiza szczegółowego rozkładu nakładów w poszczególnych latach (por. wykres. 3) wykazuje, że środki UE zwiększyły poziom wydatków jednostek samorządowych na ochronę środowiska, pozwalając tym samym zintensyfikować podejmowane dzia-łania inwestycyjne.

133 Analizą objęto wszystkie gminy.134 Kwota nie obejmuje wydatków ponoszonych przez gminne spółki komunalne.135 Jw.


Och

rona

środow

iska

97

Z analizy danych GUS wynika, że zdefiniowany w ramach NPR wskaźnik nakładów in-westycyjnych (na środki trwałe) na ochronę środowiska w 2008 r. osiągnął wartość 0,67% PKB, a w 2009 roku – 0,8% PKB. Natomiast wskaźnik nakładów na gospodarkę wodną od 2005 roku kształtuje się na poziomie 0,2% PKB (por. tabela 1). Dokonując oceny poziomu realizacji tych wskaźników warto wziąć pod uwagę, iż w okresie od wejścia Polski do Unii Europejskiej nastąpił szybki wzrost PKB, tempo wzrostu w la-tach 2006-2007 było wyższe niż zakładane w NPR, co miało wpływ na poziom realiza-cji wskaźników. Warto również podkreślić, iż w okresie realizacji NPR wydatki inwe-stycyjne na ochronę środowiska systematycznie wzrastały z ok. 5,5 mld PLN w 2004 r. do 8,5 mld PLN (w 2008 r.) i 10,7 mld PLN w 2009 r. Można więc stwierdzić, że bez dostępności funduszy UE, wskaźniki te osiągnęłyby niższy poziom.

Tabela. 1. Wskaźnik monitorowania NPR 2004-2006

WskaźnikWartość w roku bazowym 2001

Zakładana wartość

docelowe w 2008 r.

Wartość w roku 2009 (wg GUS)

Nakłady na środki trwałe służące ochronie środowiska (w% PKB)

0,8 1,2 O,8

Nakłady na środki trwałe służące gospodarce wodnej (w%PKB)

0,2 0,3 0,2

Źródło: Sprawozdanie z realizacji w 2009 r. Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006, MRR, Warszawa 2010, s. 107, dane GUS.

Stan realizacji założeń dotyczących ochrony środowiska przyjętych w poszczególnych programach operacyjnych jest dość zróżnicowany. W większości programów nie wy-stępowały trudności w zakresie realizacji założonych efektów rzeczowych w obsza-rze gospodarki wodno-ściekowej (np. w przypadku sieci kanalizacyjnych zakładana wartość wskaźnika dla ZPORR została osiągnięta w ponad 500%, a w przypadku sieci wodociągowej – w ponad 680%). Wystąpiły natomiast problemy w zakresie realiza-cji założonego poziomu wskaźników dotyczących gospodarki odpadami komunalny-mi, wykorzystania OZE oraz ochrony przeciwpowodziowej – w przypadku większości wskaźników dotyczących tego obszaru stan ich realizacji kształtował się na poziomie niższym niż 50%.

W ramach NPR 2004-2006 finansowano różne typy przedsięwzięć, dlatego katalog osiągniętych wskaźników jest bardzo obszerny i zróżnicowany136. W obszarze gospo-darki wodno-ściekowej w ramach NPR zbudowano oraz zmodernizowano prawie 13 tys. km sieci kanalizacyjnej oraz 5,7 tys. km sieci wodociągowej, z których korzysta odpowiednio 1,4 i 1,1 mln użytkowników, jak też zbudowano, rozbudowano lub zmo-dernizowano 275 oczyszczalni ścieków komunalnych, 101 oczyszczalni i podoczysz-

136 Na podstawie badania ewaluacyjnego Fundeko s.c., „Ocena efektów inwestycji środowiskowych …”, op. cit.


Och

ron

a ś

rod

owis

ka

98

czalni ścieków przemysłowych137, 1729 przydomowych oczyszczalni ścieków (oraz 313 stacji uzdatniania wody (por. mapa 1).

Mapa 1. Projekty w zakresie gospodarki wodno-ściekowej sfinansowane w ramach NPR 2004-2006 na tle obszarów chronionych (skala 1: 3500 000)

Gospodarka ściekowa

Formy ochrony przyrody

Obszary Natura 2000– siedliskowe i ptasieObszary Natura 2000– ptasie

Obszary Natura 2000– siedliskowe

Rezerwaty

Parki Narodowe

Parki Krajobrazowe

Obszary Chronionego Krajobrazu

zbiorcze systemy odprowadzaniai oczyszczania ścieków

oczyszczanie ściekóww przedsiębiorstwach

systemy indywidualnew gospodarstwach rolnychi rybackich

Wartość projektu: powyżej 10 mln PLN 1-10 mln PLN do 1 mln PLN

Źródło: Fundeko s.c., „Ocena efektów inwestycji środowiskowych…”, op. cit., załącznik 1.

Analizy szczegółowe wskazują, że jedynie 5% inwestycji w obszarze gospodarki wod-nej w sposób kompleksowy rozwiązywało problemy oczyszczania ścieków komu-nalnych (zbiorcze systemy odprowadzania i oczyszczania ścieków), a około 13% pro-jektów odnosiło się jedynie do dwóch typów działań – najczęściej rozwój kanalizacji łączony był z budową lub modernizacją oczyszczalni ścieków (por. mapa 1). Zwykle w ramach projektów podejmowano jeden typ działań związanych z budową lub mo-dernizacją sieci lub oczyszczalni ścieków.

Rozkład regionalny osiągniętych efektów wygląda następująco:

najwięcej sieci wodociągowej wybudowano lub zmodernizowano w woje-wództwie mazowieckim, zachodniopomorskim i śląskim, a więc nie w woje-wództwach o największych potrzebach w tej dziedzinie (czyli w woj. mało-polskim, podkarpackim i lubelskim). Najmniej sieci wodociągowej (zaledwie

137 Wg danych GUS w okresie 2004-2008 ilość oczyszczonych ścieków przemysłowych w skali roku wzrosła o 117 hm3. Udział ścieków oczyszczanych dzięki realizacji projektów w ramach NPR stanowi co najmniej 12% osiągniętej wartości.

•


Och

rona

środow

iska

99

65 km) wybudowano w województwie opolskim, co jest uzasadnione najwyż-szym w Polsce wskaźnikiem ludności korzystającej z sieci (94,5%);

w województwach, które posiadały największe potrzeby rozwoju infrastruktury kanalizacyjnej, wybudowano zaledwie 578 km sieci oraz podłączono 31,6 tys. osób w woj. świętokrzyskim, a w województwie lubelskim – 301 km sieci oraz podłączono 44,8 tys. osób. Z grupy województw o największych potrzebach inwestycyjnych najlepsze wyniki osiągnęło województwo małopolskie, gdzie wybudowano/zmodernizowano 1 163 km sieci kanalizacyjnej, co pozwoliło na podłączenie kolejnych 104,9 tys. mieszkańców. Najwięcej projektów zrea-lizowano natomiast w województwie śląskim (2 547 km nowo wybudowanej i zmodernizowanej sieci kanalizacyjnej oraz 292 tys. osób podłączonych do sieci), które cechowało się zarówno wysokim procentem ludności korzystają-cej z kanalizacji, jak i oczyszczalni ścieków;

znacznie lepiej wyglądała sytuacja w zakresie budowy i modernizacji oczysz-czalni ścieków, zarówno w województwie świętokrzyskim jak i w mazowie-ckim, gdzie odsetek osób korzystających z oczyszczalni ścieków był najniższy – zrealizowano tam odpowiednio 16 i 24 inwestycje. W czołówce znalazły się województwa podkarpackie i małopolskie z 33 i 30 inwestycjami z zakresu budowy lub modernizacji oczyszczalni ścieków.

W obszarze gospodarki odpadami i oszczędności surowców w ramach NPR zrealizo-wano zaledwie 29 projektów, w ramach których zbudowano lub rozbudowano 12 za-kładów zagospodarowania odpadów (ZZO), wsparto rozwój 8 indywidualnych sy-stemów sortowania odpadów komunalnych w gminach, jak też zbudowano 43 ha, zrekultywowano 91 ha składowisk odpadów138. Zrealizowano również 73 instalacje dotyczące recyklingu odpadów w przedsiębiorstwach139. Wg Sprawozdania z realizacji krajowego planu gospodarki odpadami 2010 za okres od 1 stycznia 2007 r. do 31 grud-nia 2008 r. wykazano, że łączna moc przerobowa ZZO i sortowni w roku 2007 wyniosła 3 603 tys. ton/rok. Zdolność przerobowa instalacji wybudowanych lub zmodernizowanych w ramach ZPORR i FS stanowi prawie 12% całości mocy przerobowych w roku 2007.

W obszarze ochrona atmosfery i klimatu w ramach NPR zbudowano lub zmoder-nizowano 89 instalacji ograniczających emisję gazów i pyłów do powietrza, które umożliwiły redukcję emisji SO2 o 47 tys. ton, NOx o 3,3 tys. ton oraz zanieczyszczeń

138 W ramach trzech województw (śląskim, dolnośląskim i małopolskim), w których znajduje się ok. 80% zgromadzonych na składowiskach odpadów, w ramach NPR zrekultywowano powierzchnie składowisk: od-powiednio 19,4 ha w woj. dolnośląskim, 4,3 ha w woj. małopolskim i 2,5 ha w woj. łódzkim. Wg danych GUS udział tych województw w wytwarzaniu odpadów stopniowo malej (z 71,2% w 2003 r. do 65,1% w 2009 r.).139 Sprawozdania z realizacji KPGO za lata 2002 – 2008 wskazują, że pomimo rozwoju, który niewątpliwie nastąpił w zakresie gospodarki odpadami, efekty są nadal niezadowalające z punktu widzenia założonych celów. Pewne zmiany są jednak zauważalne. Ilość odpadów deponowanych bezpośrednio na składowi-skach spadła w okresie 2000-2007 z 97% do 91%. Wzrosła również ilość selektywnie zbieranych odpadów opakowaniowych, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz odpadów biodegradowalnych.

•

•


Och

ron

a ś

rod

owis

ka

100

pyłowych o prawie 9 tys. ton w skali roku140, jak też zbudowano 25 km i zmoderni-zowano 173 km sieci ciepłowniczych oraz zbudowano 16 elektrowni wiatrowych, 6 elektrowni wodnych, 14 systemów umożliwiających spalanie lub współspalanie biomasy w elektrowniach i elektrociepłowniach oraz dokonano montażu 180 syste-mów kolektorów słonecznych (por. mapa 2).

Natomiast w obszarze ochrony przeciwpowodziowej i retencjonowania wód zbudo-wano lub zmodernizowano 185 km wałów przeciwpowodziowych oraz zbudowano lub zmodernizowano 20 zbiorników wodnych, w tym małych zbiorników retencyj-nych, 32 urządzeń piętrzących oraz 55 budowli wstrzymujących erozję wodną.

Wsparcie o najmniejszej skali w obszarze zarządzania środowiskiem umożliwiło do-stosowanie 142 zakładów przemysłowych do wymogów pozwolenia zintegrowanego, wdrożenia systemów zarządzania środowiskiem w 103 przedsiębiorstwach oraz re-alizację 18 przedsięwzięć badawczo-rozwojowych oraz 20 projektów wspierających transfer wiedzy w obszarze innowacji w ochronie środowiska.

Pogłębionej analizy i oceny efektów rozbudowy infrastruktury środowiskowej w ramach polityki spójności okresu 2004-2006 dokonano w kontekście: a) realizacji zobowiązań wynikających z Traktatu Akcesyjnego w obszarze „ochrony środowiska”; b) identyfi-kacji efektów społeczno-gospodarczych inwestycji środowiskowych oraz c) wpływu inwestycji środowiskowych na przeciwdziałanie zmianom klimatycznym141.

Realizacja zobowiązań wynikających z Traktatu Akcesyjnego w obszarze „ochrony środowiska”

Akcesja Polski do Unii Europejskiej związana była z koniecznością dostosowania infrastruktury ochrony środowiska do standardów obowiązujących we Wspólno-cie. Najistotniejsze zobowiązania dotyczyły: uporządkowania gospodarki ściekowej w aglomeracjach, zagospodarowania odpadów komunalnych, zwiększenia udziału energii produkowanej z wykorzystaniem OZE oraz ograniczenia presji na środowisko ze strony najbardziej uciążliwych zakładów przemysłowych. Pełne dostosowanie do wymogów UE jest procesem długotrwałym i wymagało nakładów znacznie wyższych niż środki dostępne w okresie 2004-2006. Dofinansowane w ramach NPR projekty nie rozwiązały najistotniejszych problemów, jednak umożliwiły dużo szybsze zbliże-nie się do wyznaczonych celów akcesyjnych. Pełna ocena realizacji zobowiązań ak-

140 Z danych GUS wynika, że w okresie 2004-2008 odnotowano spadek emisji z zakładów szczególnie uciąż-liwych: SO2 – 263 tys. ton, CO – 24 tys. ton, NOx – 18 tys. ton w skali roku. Poziom redukcji osiągnięty w ramach projektów dofinansowanych ze SPO WKO stanowi 18% ogólnego poziomu redukcji w przypadku SO2 i NOx i 14% w przypadku CO. W tym samym okresie nastąpił wzrost emisji CO2 o 2,9 mln ton – reali-zacja projektów miała wpływ na ograniczenie poziomu tego wzrostu.141 Oceny efektów rozbudowy infrastruktury środowiskowej w ramach NPR 2004-2006 dokonano głównie na podstawie wyników badania ewaluacyjnego Fundeko s.c., „Ocena efektów inwestycji środowiskowych finansowanych w ramach NPR 2004-2006”, zrealizowanego na zlecenie MRR, Warszawa 2010.


Och

rona

środow

iska

101

cesyjnych powinna zostać dokonana po zakończeniu realizacji kluczowych inwestycji środowiskowych okresu 2007-2013.

W obszarze gospodarki ściekowej w ramach NPR w 16% zrealizowano założenia Krajowego Programu Oczyszczania Ścieków Komunalnych (KPOŚK 2005) dotyczące budowy, rozbudowy i modernizacji komunalnych oczyszczalni ścieków oraz w 35% założenia dotyczące budowy i modernizacji sieci kanalizacyjnej (por. mapa 1). Istot-ne znaczenie mają też działania dotyczące uporządkowania gospodarki osadami ściekowymi – tu również, dzięki koncentracji środków na największych ośrodkach, wpływ dofinansowanych projektów można uznać za istotny. W aglomeracjach, w któ-rych dzięki środkom unijnym zaspokojono w pełni potrzeby dotyczące zagospoda-rowania osadów, mieszka około 15% osób, które zgodnie z KPOŚK powinny zostać objęte siecią kanalizacyjną. Oznacza to, że wpływ NPR na realizację KPOŚK, a tym sa-mym poziom wypełnienia zobowiązań akcesyjnych jest znaczący, niemniej jedynie w przypadku bardzo nielicznych aglomeracji realizacja projektów umożliwiła pełne dostosowanie do wymogów KPOŚK oraz Dyrektywy 91/271/EWG.

W obszarze gospodarki odpadami wytworzona w ramach NPR infrastruktura służąca do zagospodarowania odpadów komunalnych umożliwia obsługę około 150 gmin, a więc 6% wszystkich gmin w Polsce, przy czym w przypadku większości jednostek do instalacji trafia jedynie część odpadów produkowanych przez mieszkańców. Jed-nocześnie dzięki koncentracji środków Funduszu Spójności na dużych aglomeracjach w tego rodzaju infrastrukturę zostały wyposażone 3 z 6 największych miast (powyżej 400 tys. mieszkańców) oraz kolejne 4 z 11 miast średniej wielkości (od 200 do 400 tys. mieszańców), które produkują znaczną część odpadów. Wyniki te wskazują, że wpływ NPR na realizację Krajowego Planu Gospodarki Odpadami (KPGO), a tym samym na realizację założeń akcesyjnych, jest znaczący.

Udział energii z odnawialnych źródeł (OZE) w ogólnym bilansie energii w Polsce do 2020 r. powinien osiągnąć poziom 15%142. Projekty realizowane w ramach NPR (SPO WKP i ZPORR) miały niewielki wpływ na zwiększenie udziału energii ze źródeł od-nawialnych – łącznie zrealizowano 14 projektów dotyczących spalania lub współspa-lania biomasy w dużych obiektach (elektrowniach i ciepłowniach). Dofinansowano również 16 projektów dotyczących budowy siłowni wiatrowych oraz 6 projektów do-tyczących budowy elektrowni wodnych, jednak przedsięwzięcia te charakteryzowały się w większości przypadków stosunkowo niewielką wartością i zdolnością do produk-cji energii. Moc zainstalowana urządzeń umożliwiających pozyskanie energii z OZE, wybudowanych lub zmodernizowanych w ramach NPR, wynosi około 250 MW143

142 Zgodnie z Polityką energetyczną Polski do 2030 roku, która została przyjęta przez RM 10 listopada 2009 r. 143 Podana wartość dotyczy głównie instalacji do współspalania biomasy – wartość odpowiadająca OZE w przypadku tego rodzaju instalacji może być zmienna i ma charakter szacunkowy.


Och

ron

a ś

rod

owis

ka

102

i stanowi jedynie 0,7% ogólnej mocy zainstalowanej w Polsce (udział OZE w produkcji energii w okresie 2004-2009 wzrósł z 5,5% do 8,7% w 2009 r.144).

W zakresie ograniczenia emisji zanieczyszczeń w zakładach przemysłowych, których działalność wiąże się ze znaczną presją na środowisko pełna implementacja Dyrekty-wy IPPC145 wymusiła obowiązek uzyskania pozwolenia zintegrowanego przez ponad 3 tys. instalacji. Dzięki środkom SPO WKP 142 przedsiębiorstwa wdrożyły działania, które umożliwiły uzyskanie pozwolenia zintegrowanego (podmioty te stanowiły 5% przedsiębiorstw zobligowanych do uzyskania tego typu pozwolenia). W tej grupie znajdują się elektrownie, elektrociepłownie i ciepłownie, które przed uzyskaniem po-zwolenia odznaczały się bardzo wysoką emisją zanieczyszczeń146 (por. mapa 2).

Mapa 2. Projekty dotyczące ograniczenia emisji zanieczyszczeń gazowych i pyłowych sfinansowane w ramach NPR 2004-2006 na tle obszarów przekroczenia norm emisji zanieczyszczeń gazowych i pyłowych (skala 1: 3 500 000)

Projekty

Przekroczenie norm ze względu na emisję zanieczyszczeń gazowych i pyłowych

Ograniczenie emisjizanieczyszczeń pyłowychOgraniczenie emisjizanieczyszczeń gazowychBudowa i modernizacja systemówciepłowniczychModernizacja obiektów spalaniapaliwTermomodernizacja

OZE – siłownie wiatrowe

OZE – panele słoneczne

OZE – pompy ciepła

OZE – wykorzystanie biomasy

kompleksowe projektydot. ochrony powietrza

SO2

NOX

Pyły

SO2, Pyły

CO2, Pyły

NOX, Pyły

SO2, NOX, Pyły

Źródło: Fundeko s.c., „Ocena efektów inwestycji środowiskowych …”, op. cit., załącznik 1.

144 Dane GUS.145 Dyrektywa nr 96/61/WE w sprawie zintegrowanego zapobiegania i ograniczania zanieczyszczeń W Pol-sce została transponowana ustawą Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627).146 Dzięki inwestycjom sfinansowanym w ramach NPR 2004-2006 uzyskano spadek rocznej emisji pyłu o nieco ponad 7 tys. Mg – czyli ok. 70% redukcji rocznej emisji wg GUS.


Och

rona

środow

iska

103

Efekty społeczno-gospodarcze inwestycji środowiskowych

Realizacja NPR 2004-2006 pozwoliła znacznie zintensyfikować działania na rzecz ochrony środowiska podejmowane przez samorządy, administrację rządową, przed-siębiorców oraz rolników, jak również w dużo szybszym tempie uzupełnić braki w wy-posażeniu w infrastrukturę komunalną. Wśród najistotniejszych obszarów oddziały-wania wymienić można: powstanie nowych terenów inwestycyjnych oraz poprawę warunków prowadzenia działalności gospodarczej, tworzenie nowych miejsc pracy, wzrost wartości nieruchomości, powstanie nowych terenów pod zabudowę, zwięk-szenie poziomu dochodów budżetów gmin oraz wpływ na zdrowie i jakość życia.

W wyniku realizacji projektów środowiskowych powstało co najmniej 2,5 tys. miejsc pracy związanych z obsługą zakupionej lub wytworzonej infrastruktury. Kluczową rolę odegrały tu przedsięwzięcia dotyczące budowy zakładów zagospodarowania od-padów, instalacji do recyklingu odpadów oraz przetwarzania biomasy, jak również budowy oczyszczalni ścieków (tabela 2).

Inwestycje w infrastrukturę wodno-ściekową obok poprawy sytuacji bytowej miesz-kańców i zmniejszenia negatywnej presji na środowisko, tworzą trwałe podstawy dalszego rozwoju społeczno-gospodarczego regionów. Dzięki środkom unijnym wy-posażono w infrastrukturę wodno-ściekową około 7 tys. ha nowych terenów prze-znaczonych pod inwestycje w ponad 200 gminach. W połowie 2010 roku stopień zagospodarowania tych obszarów wyniósł 26% a na nowych terenach działalność rozpoczęło szacunkowo 1,4-1,6 tys. podmiotów, zatrudniając łącznie 5-6 tys. osób 147. W kolejnych latach, wraz z postępującym zagospodarowaniem obszarów, wartości te będą rosły.

Budowa sieci wodno-kanalizacyjnej przyczynia się do koncentracji zabudowy miesz-kaniowej, zapobiegając niezorganizowanemu „rozlewaniu się” zabudowy na tereny dotychczas niezurbanizowane, szkodliwemu zarówno ze względu na kwestie ochrony środowiska, jak i koszty samorządowe związane z obsługą mieszkańców. Jest to szcze-gólnie istotne na obszarach, na których nie ustanowiono miejscowych planów zago-spodarowania przestrzennego – sieć wodno-kanalizacyjna spełnia na tych terenach funkcję strukturotwórczą dla inwestycji i zabudowy.

147 Dane nt. obszarów inwestycyjnych uzbrojonych w wyniku realizacji projektów w infrastrukturę wodno-ściekowych nie były szczegółowo monitorowane i wyodrębniane w sprawozdaniach, dlatego ocena po-wierzchni tego rodzaju obszarów została przeprowadzona na podstawie badania CAWI, którym objęto 12% projektów wodno-ściekowych zrealizowanych w ramach ZPORR i 35% projektów realizowanych w ramach Funduszu Spójności.


Och

ron

a ś

rod

owis

ka

104

Tabela 2. Wpływ poszczególnych typów projektów środowiskowych sfinansowanych w ramach NPR 2004-2006 na tworzenie nowych miejsc pracy

Typ przedsięwzięcia

Licz

ba p

roje

któw

obj

ętyc

h sz

czeg

ółow

ą an

aliz

ą

Udz

iał p

roje

któw

obj

ętyc

h an

aliz

ą

Licz

ba n

owyc

h m

iejs

c pr

acy

w a

naliz

owan

ych

proj

ekta

ch

Śred

nia

liczb

a m

iejs

c pr

acy

na p

roje

kt

Ogó

lna

liczb

a no

wyc

h m

iejs

c pr

acy

NOWE MIEJSCA PRACY ZWIĄZANE BEZPOŚREDNIO Z REALIZACJĄ PRZEDSIĘWZIECIABudowa lub modernizacja oczyszczalni ścieków komunalnych

42 20% 108 2,6 545*

Rozwój sieci wodno-kanalizacyjnej 107 12% 23 0,2 192*Budowa lub rozbudowa zakładów zagospodarowania odpadów komunalnych

12 100% 760 63,3 760

Budowa lub rozbudowa infrastruktury umożliwiającej selektywną zbiórkę odpadów komunalnych

8 100% 41 5,1 41

Budowa lub rozbudowa składowisk odpadów komunalnych

10 100% 2 0,2 2

Rozwój infrastruktury umożliwiającej recykling odpadów w przedsiębiorstwach

28 32% 147 5,3 457*

Rozwój infrastruktury umożliwiającej zagospodarowanie biomasy w przedsiębiorstwach

10 63% 15 1,5 24*

Realizacji innych działań inwestycyjnych związanych z ochroną środowiska w przedsiębiorstwach prywatnych

142 36% 299 2,1 838*

SUMA 359 22% 1395 - 2859*NOWE MIEJSCA PRACY ZWIĄZANE POŚREDNIO Z REALIZACJĄ PRZEDSIĘWZIECIA

Miejsca pracy powstałe na obszarach inwestycyjnych wyposażonych, w ramach projektów, w infrastrukturę wodno-ściekową

30 15% 940 - 5000**

Miejsca pracy powstałe w związku z realizacją projektów wodno-ściekowych w przedsiębiorstwach działających poza terenami inwestycyjnymi

149 13% 20 0,1 148

RAZEM 149 13% 960 - 5148** wartości szacunkowe, wyliczone na podstawie średniej liczby miejsc pracy dla danego typu przedsięwzięcia przypadających na jeden projekt, objęty badaniem CATI, CAWI lub IDI.** wartość szacunkowe, wyliczone na podstawie uśrednionych wskaźników powierzchniowych, określonych odrębnie dla projektów o różnej skali, objętych badaniem CATI, CAWI lub IDI.

Źródło: Fundeko s.c., „Ocena efektów inwestycji środowiskowych …”, op. cit., s. 118-119 (wyniki badania CATI, CAWI i IDI wśród beneficjentów projektów środowiskowych).


Och

rona

środow

iska

105

Sieć wodociągowa i kanalizacyjna – dynamiczny, ale uporządkowany rozwój zabudowy

Stan zagospodarowania przed realizacją projektu Obecny stan zagospodarowania

W Książenicach, gdzie w ramach projektu sfinansowanego z Funduszu Spójności dot. gospo-darki wodno-ściekowej skanalizowano obszary pod zabudowę mieszkaniową, firmy dewelo-perskie oraz prywatni inwestorzy kończą budowę osiedla mieszkaniowego. Z analiz zdjęcia lotniczego (zdjęcie powyżej, po prawej stronie) wynika, że są to obecnie obszary najbardziej intensywnego rozwoju zabudowy mieszkaniowej na terenie gminy Grodzisk Mazowiecki148.

W wyniku realizacji projektów wodno-ściekowych udostępniono w 400 gminach ok. 18 tys. ha terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. W połowie 2010 roku stopień zagospodarowania tych obszarów wyniósł ok. 21%, a w sąsiedztwie du-żych miast – sięgał nawet 80-100%. W przypadku prawie 25% zabudową została ob-jęta połowa terenów objętych siecią wodno-kanalizacyjną.

Budowa sieci wodno-kanalizacyjnej oraz zmniejszenie presji na środowisko infrastruk-tury komunalnej, jak również zakładów przemysłowych wiąże się ze wzrostem popytu na działki budowlane położone w zasięgu oddziaływania infrastruktury. Obserwowany jest również wzrost wartości sprzedawanych przez mieszkańców nieruchomości.

Lokalizacja nowych podmiotów gospodarczych oraz napływ mieszkańców na tereny objęte infrastrukturą wodno-ściekową powoduje wzrost przychodów budżetów gmin. Istotny wpływ na generowanie dodatkowych przychodów do budżetów gmin miała również budowa zakładów zagospodarowania odpadów. Wpływ ten był szczególnie mocno odczuwalny w mniejszych gminach wiejskich, w których zlokalizowano część obiektów149.

148 Fundeko s.c., ”Ocena efektów inwestycji środowiskowych …”, op. cit., s. 127-128.149 „Najlepszą ilustracją oddziaływania tego rodzaju projektów jest przykład gminy Ceków, w której w ra-mach FS powstał zakład zagospodarowania odpadów komunalnych. Wybudowany na terenie wsi Prażuchy


Och

ron

a ś

rod

owis

ka

106

Istotnym zagadnieniem jest stopień wykorzystania zakupionej lub wytworzonej infra-struktury, co ma wpływ zarówno na trwałość, jak i użyteczność realizowanych przed-sięwzięć. Infrastruktura zakupiona lub wytworzona w ramach projektów realizowa-nych przez przedsiębiorstwa jest wykorzystywana zwykle na poziomie zbliżonym do 100%. Infrastruktura komunalna jest wykorzystywana na niższym poziomie. W więk-szości oczyszczalni ścieków nie został osiągnięty zakładany poziom redukcji ładunku zanieczyszczeń, natomiast znaczna część obiektów nie osiągnęła pełnego poziomu przepustowości. W przypadku tego rodzaju infrastruktury jest to sytuacja zwykle uzasadniona – paramenty budowanych lub modernizowanych obiektów są dobie-rane w taki sposób, żeby umożliwić podłączenie wszystkich użytkowników w okresie najbliższych lat. W przypadku większości analizowanych obiektów pełne dociążenie oczyszczalni planowane jest do roku 2015.

Ze względu na skalę przedsięwzięć istotnym zagadnieniem jest również stan przy-łączy do sieci. W przypadku 70% projektów poddanych szczegółowej analizie do połowy 2010 roku udało się zrealizować 100% planowanych wstępnie przyłączy do sieci kanalizacyjnej. W kilku przypadkach poziom ten był o kilkanaście procent wyż-szy od zakładanego. W pozostałych przypadkach proces ten postępuje sukcesywnie i w większości przypadków pełne obciążenie sieci zostanie osiągnięte prawdopodob-nie do roku 2011. Bardzo niskim stanem przyłączy (poniżej 50%) charakteryzowało się jedynie ok. 6% projektów.

Wpływ inwestycji środowiskowych na przeciwdziałanie zmianom klimatycznym

Programy operacyjne wdrażane w ramach NPR 2004-2006 nie zawierały działań ukie-runkowanych na przeciwdziałania zmianom klimatycznym, stwarzały jednak szerokie perspektywy dla finansowania różnorodnych przedsięwzięć, które pośrednio przy-czyniają się do redukcji emisji gazów cieplarnianych lub służą dostosowaniu gospo-darki i społeczeństwa do zmian klimatycznych150.

Nowe Zakład „Orli Staw” stanowi znaczne źródło przychodów dla gminy – 500 tys. PLN wpływów z tytu-łu podatku od nieruchomości oraz dodatkowo 700-800 tys. PLN z tytułu opłaty marszałkowskiej (w skali roku). Przy budżecie gminy na poziomie 9 mln PLN, kwota rzędu 1,2 – 1,3 mln PLN stanowi znaczący udział. Gmina przeznacza te pieniądze na inwestycje infrastrukturalne” (zob.: Fundeko s.c., „Ocena efektów inwe-stycji środowiskowych …”, op. cit., s. 129).150 W celu określenia udziału przedsięwzięć, które mogły mieć wpływ na redukcję emisji gazów cieplarnia-nych, w ramach badania ewaluacyjnego pt. „Ocena efektów inwestycji środowiskowych finansowanych w ramach NPR 2004-2006” dokonano analizy ilościowej oraz wartościowej projektów z zakresu ochrony klimatu. W tym celu projekty środowiskowe zostały podzielone na pięć podstawowych klas: I – Projekty dotyczące bezpośrednio redukcji emisji gazów cieplarnianych (nie zidentyfikowano projektów należących do tej klasy).II – Projekty, które pośrednio przyczyniają się do redukcji emisji gazów cieplarnianych, np. poprzez ograni-czenie konsumpcji energii, ograniczenie liczby źródeł emisji lub zastosowanie OZE (628 projektów);III – Projekty dotyczące redukcji innych zanieczyszczeń, mogące mieć pośredni wpływ na ograniczenie emi-sji gazów cieplarnianych, np. w wyniku ograniczenia ilości powstających odpadów, ograniczenia zużycia surowców (416 projektów);


Och

rona

środow

iska

107

Wśród inwestycji środowiskowych zrealizowanych w ramach NPR 2004-2006 ziden-tyfikowano 1314 projektów na łączną kwotę 7,3 mld PLN, które miały pośredni wpływ na redukcję emisji gazów cieplarnianych lub służyły dostosowaniu gospodar-ki, środowiska i społeczeństwa do zmian klimatycznych. Stanowiły one 1,6% ogółu przedsięwzięć zrealizowanych w ramach NPR o wartości 7,5% całości wsparcia (por. wykres 4).

Wykres 4. Projekty mające wpływ na realizację założeń polityki klimatycznej

a) rozkład ilościowy wsparcia w ramach NPR 2004-2006

SPO ROLNY (50,3%)SPO WKP (28,8%)

ZPORR (15,7%)INTERREG (2,8%)SPO RYBY (1,7%)

FS/ISPA (0,7%)

424101 277

1696943014

8

0Klasa II – pośredni wpływ na redukcję emisji gazów cieplarnianych

Klasa III – wpływ na redukcję innych zanieczyszczeń, które mogą mieć pośredni wpływ na ograniczenie emisji gazów cieplarnianych

Klasa IV – dostosowanie gospodarki, środowiska i społeczeństwa do zmian klimatycznych

100 200 300 400 500 600 700

15 222

b) wartość dofinansowania w ramach NPR 2004-2006

SPO ROLNY (7,2%)

SPO WKP (47,7%)ZPORR (31,4%)

INTERREG (1,1%)SPO RYBY (0,7%)

Klasa II – pośredni wpływ na redukcję emisji gazów cieplarnianych

Klasa III – wpływ na redukcję innych zanieczyszczeń, które mogą mieć pośredni wpływ na ograniczenie emisji gazów cieplarnianych

Klasa IV – dostosowanie gospodarki, środowiska i społeczeństwa do zmian klimatycznych

2,1 1,30,10,90,2

0,3 0,50,50,1

0,00 0,50 1,00 1,50 2,00 2,50 3,00 3,50 4,00

FS/ISPA (12,0%)

Źródło: Fundeko s.c., „Ocena efektów inwestycji środowiskowych …”, op. cit., s. 202-203.

Szczegółowa analiza efektów realizacji inwestycji dotyczących odnawialnych źródeł energii (OZE), oszczędności energii, zwiększania efektywności energetycznej oraz ograniczenia emisji zanieczyszczeń gazowych i pyłowych do powietrza, pokazuje nie-wielki ale pozytywny wpływ NPR na realizację założeń krajowej polityki dotyczącej ochrony klimatu. Większość środków związanych z ochroną środowiska przeznaczono na rozwój infrastruktury wodno–ściekowej. Przedsięwzięcia tego rodzaju nie należały do kluczowych z punktu widzenia realizacji założeń polityki klimatycznej (klasa V).

IV – Projekty dotyczące dostosowania gospodarki, środowiska i społeczeństwa do niekorzystnych zjawisk wywoływanych przez zmiany klimatyczne (270 projektów);V – Projekty, w przypadku których wpływ na ograniczenie emisji gazów cieplarnianych nie występuje lub nie może zostać jednoznacznie określony (w tej klasie znalazły się projekty wodno-ściekowe).


Och

ron

a ś

rod

owis

ka

108

Decydującą rolę odegrała jednak relatywnie niewielka skala podejmowanych działań związanych z ograniczeniem emisji gazów cieplarnianych, w stosunku do zdefinio-wanych potrzeb. Na potwierdzenie tej tezy można przywołać informacje nt. wpływu realizowanych projektów na ograniczenie emisji CO2. Z danych publikowanych przez Krajowy Administrator Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji wynika, że roczna emisja CO2 w Polsce za rok 2008 wyniosła 324 mln Mg CO2. Natomiast redukcja emisji CO2 oszacowana dla kluczowych przedsięwzięć realizowanych w ramach SPO WKP oraz ZPORR, wynosząca ok. 560 tys. Mg CO2 w skali roku, w marginalnym stopniu wpływa na ograniczenie ogólnej rocznej emisji CO2.

Nie należy jednak marginalizować roli przedsięwzięć związanych z ochroną klimatu, które były dotowane w ramach NPR. Wiele z nich, w szczególności dotyczących OZE, miało charakter demonstracyjny i propagatorski. W 2008 r. ze źródeł odnawialnych pozyskano 7,7% energii pierwotnej. Moc zainstalowana urządzeń umożliwiających pozyskanie energii z OZE wybudowanych lub zmodernizowanych w ramach NPR wy-nosi około 250 MW151 i stanowi 0,7% ogólnej mocy zainstalowanej w Polsce.

Doświadczenia EkoFunduszu sprzed kilku lat w zakresie dotowania termomoderni-zacji pokazują, że pomimo początkowych trudności w nakłonieniu beneficjentów do inwestycji w tego rodzaju rozwiązania, z roku na rok wraz z wdrażaniem kolejnych projektów, rosła liczba podmiotów zainteresowanych przeprowadzeniem termomo-dernizacji. Obecnie jest ona powszechnym działaniem, finansowanym głównie ze środków własnych. Dzięki udanym pierwszym wdrożeniom tego rodzaju przedsię-wzięcia są obecnie powszechnie postrzegane jako efektywne zarówno z ekologiczne-go, jak i ekonomicznego punktu widzenia.

W przypadku rozwiązań innowacyjnych, jakimi wciąż są technologie służące pozy-skiwaniu energii z OZE, decydującą rolę dla powszechnego zastosowania odgrywają pierwsze udane wdrożenia. Przedsięwzięcia wdrażane w ramach NPR, mimo nie-wielkiej ogólnej skali oddziaływania, mogą mieć potencjalnie istotny wpływ na ograniczenie emisji gazów cieplarnianych w przyszłości. Dobrym przykładem w tym obszarze jest działanie 2.6 SPO ROLNY: Rozwój i ulepszanie infrastruktury technicznej związanej z rolnictwem, w ramach którego zrealizowano 258 projektów dotyczą-cych montażu kolektorów słonecznych (dzięki którym można zaoszczędzić do 30% energii niezbędnej na cele grzewcze), pomp ciepła, pieców na biomasę oraz siłowni wiatrowych w gospodarstwach rolnych.

Warto również podkreślić rolę projektów sfinansowanych głównie w ramach INTER-REG i SPO Rolny (dz. 2.1) związanych z dostosowaniem gospodarki, środowiska i spo-łeczeństwa do skutków zmian klimatycznych (270 projektów o wartości ok. 790 mln PLN). Szczególne znaczenie ma rozwój systemów monitoringowych umożliwiają-

151 Podana wartość dotyczy głównie instalacji do współspalania biomasy – wartość odpowiadająca OZE w przypadku tego rodzaju instalacji może być zmienna i ma charakter szacunkowy.


Och

rona

środow

iska

109

cych szybkie ostrzeganie ludności o nadchodzących zagrożeniach (nagłe wezbrania wód, pożary i inne katastrofy naturalne) oraz systemów współdziałania służb ratow-niczych.

Efekty wsparcia NPR 2004-2006 – liczby, które warto zapamiętać

Wybudowano/zmodernizowano: 13 tys. km sieci kanalizacyjnej oraz 5,7 tys. km sieci wodociągowej (z których korzysta odpowiednio 1,4 i 1,1 mln użytkowników), 275 oczyszczalni ścieków komunalnych, 101 oczyszczalni i podczyszczalni ścieków przemysłowych oraz 1729 przydomowych oczyszczalni, 12 zakładów zagospodarowania odpadów oraz 89 instalacji ograniczających emisję gazów i pyłów do powietrza,Powstało co najmniej 2,5 tys. miejsc pracy związanych z obsługą infrastruktury zagospodarowania odpadówWyposażono w infrastrukturę wodno-ściekową ok. 7 tys. ha nowych terenów przeznaczonych pod inwestycje i ok. 18 tys. ha pod zabudowę mieszkaniowąNa uzbrojonych terenach działalność rozpoczęło szacunkowo 1,4-1,6 tys. podmiotów, zatrudniając łącznie 5-6 tys. osób


Wstępna ocena efektów inwestycji środowiskowych zrealizowanych w ramach NPR 2004-2006 pozwoliła sformułować wnioski i rekomendacje o charakterze strate-gicznym – dotyczące kształtu polityki spójności po roku 2013 – oraz o charakterze operacyjnym, m.in. ukierunkowane na usprawnienie procesu wdrażania interwencji perspektywy finansowej 2007-2013.

Duże nakłady w ramach NPR (ok. 30% wsparcia), jak i w obecnej perspektywie 2007-2013 na podstawową infrastrukturę ochrony środowiska (oczyszczalnie ście-ków, sieci kanalizacyjne, systemy gospodarowania odpadami, itp.) związane są prze-de wszystkim z koniecznością nadrobienia wieloletnich zaniedbań w tej dziedzinie oraz koniecznością spełnienia wymogów środowiskowych obowiązujących w Unii Europejskiej. Projekty te w mniejszym stopniu prowadzą do budowania potencjału rozwojowego, a w większym zakresie – zbliżają do współczesnych standardów cywili-zacyjnych. Polityka spójności po roku 2013 w kontekście szeroko rozumianej ochro-ny środowiska naturalnego powinna przede wszystkim skupiać się na działaniach zmierzających do kompleksowej likwidacji przyczyn negatywnego oddziaływania na środowisko oraz wykorzystywaniu możliwości jakie stwarza czyste środowisko i walory przyrodnicze Polski. Podejmowane działania powinny prowadzić w większym stopniu do zapobiegania występowaniu negatywnego oddziaływania, a w mniejszym do neutralizowania zidentyfikowanych problemów.


Och

ron

a ś

rod

owis

ka

110

Ponadto, polityka środowiskowa powinna mieć charakter zintegrowany oraz uwzględniać edukację środowiskową i wzmacnianie postaw ekologicznych w spo-łeczeństwie. Promowane powinny być przedsięwzięcia innowacyjne, dotyczące no-woczesnych rozwiązań w zakresie ochrony środowiska, m.in.:

wdrażania założeń Zintegrowanej Polityki Produktowej, w tym w szczególności eko-projektowania;

wprowadzenia systemu zielonych zamówień publicznych w sektorze admini-stracji rządowej i samorządowej;

pilotażowych projektów dotyczących kompleksowego wyposażenia małych miast lub gmin w energię produkowaną z OZE;

finansowania działań badawczo-rozwojowych w obszarze ochrony środowi-ska, jak również transferu wiedzy nt. najbardziej skutecznych rozwiązań.

W sytuacji, gdy pula środków publicznych na ochronę środowiska jest ograniczona i jednocześnie skala potrzeb jest bardzo szeroka, bardziej efektywnym podejściem jest przyjęcie modelu programowania skoncentrowanego przestrzennie i tematycz-nie na szczególnie istotnych problemach środowiskowych lub najbardziej wrażli-wych obszarach. Ponadto należy wprowadzić wyraźny priorytet dla przedsięwzięć, które w sposób kompleksowy przyczyniają się do rozwiązania problemów gospo-darki wodno-ściekowej w skali kilku gmin, aglomeracji lub innych obszarów funk-cjonalno-przestrzennych (zbiorcze systemy odprowadzania i oczyszczania ścieków), w tym w strefie przygranicznej, co zwiększyłoby ich oddziaływanie na środowisko Unii Europejskiej.

Przedmiotem wsparcia w zakresie gospodarki odpadami powinny być przede wszyst-kim przedsięwzięcia najbardziej istotne dla realizacji założeń Krajowego Planu Gospo-darki Odpadami, czyli kompleksowe zakłady zagospodarowania odpadów i spalarnie odpadów. Ponadto, wskazana jest szeroka promocja przedsięwzięć charakteryzują-cych się wysoką efektywnością ekologiczną i ekonomiczną, które są jednocześnie klu-czowe z punktu widzenia rozwiązania istotnych problemów środowiskowych. Dlatego też, w ramach szerokiego pakietu inwestycji środowiskowych, przedsięwzięciami wy-magającymi wsparcia są głównie: 1) w przypadku produkcji energii z OZE, wsparcia wymaga rozwój najefektywniejszych oraz najmniej dynamicznie rozwijających się obszarów, a więc budowa biogazowni152 oraz elektrowni wodnych, które charak-teryzują się najwyższą sprawnością określającą realne możliwości produkcji energii w ciągu roku (która wynosi: 48% dla biogazowni, ok. 30% dla elektrowni wodnych i na biomasę, a tylko 16% – dla najbardziej obecnie popularnych elektrowni wiatrowych),

152 Ilość biogazu pozyskiwanego w instalacjach do tego przeznaczonych w 11 oczyszczalniach ścieków i 4 składowiskach odpadów, które zostały zbudowane w ramach NPR, umożliwia całoroczne ogrzanie ok. 12 tys. domów jednorodzinnych o przeciętnej powierzchni 80 m2.

1)

2)

3)

4)


Och

rona

środow

iska

111

jak też inwestycji w strefie przygranicznej, co wpłynie na zwiększenia bezpieczeństwa energetycznego UE; 2) działania ograniczające poziom niskiej emisji z indywidual-nych źródeł spalania153, przede wszystkim poprzez rozwój sieci ciepłowniczych na obszarach o gęstej zabudowie; 3) przedsięwzięcia dotyczące przetwarzania biomasy (produkcja paliwa z biomasy), które mają duży potencjał w zakresie tworzenia miejsc pracy na obszarach wiejskich, jak również bardziej intensywne stymulowanie rozwoju plantacji roślin energetycznych.

W przypadku działań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej, finansowanych w ramach NPR, widoczny jest wyraźny brak spójnej koncepcji ochrony przeciwpo-wodziowej w ujęciu zlewniowym oraz brak kompleksowego podejścia do zagadnień ochrony przeciwpowodziowej i szeroko pojmowanej ochrony wód – zgodnie z zało-żeniami Ramowej Dyrektywy Wodnej, jak i Dyrektywy Powodziowej. Jednocześnie, biorąc pod uwagę skalę potrzeb, jak również skalę zjawisk ekstremalnych występu-jących w ostatnich latach, inwestowanie głównie w modernizację wałów przeciwpo-wodziowych nie stanowi wystarczającego zabezpieczenia przed wystąpieniem szkód powodziowych w okresie najbliższych dziesięcioleci. Dla ograniczenia skutków za-grożeń naturalnych konieczne jest wypracowanie spójnej i kompleksowej koncep-cji ochrony przed skutkami wezbrań w skali kraju lub dorzeczy głównych rzek, jak również opracowanie map zagrożenia powodziowego. Biorąc pod uwagę mechanizm powstawania oraz skalę zjawisk powodziowych występujących w ostatnich latach, właściwym kierunkiem wydaje się podejmowanie działań zintegrowanych o cha-rakterze planistycznym i inwestycyjnym, zgodnych z podejściem przyjętym w dy-rektywie przeciwpowodziowej. Ważne jest, aby działania te miały także charakter rozwojowy, uruchamiający potencjały poszczególnych terytoriów. Właściwym kie-runkiem jest w szczególności modyfikacja systemów infrastruktury pozwalająca na szybkie i skuteczne prowadzenie akcji ratunkowych, jak również podejmowanie dzia-łań ukierunkowanych na zwiększanie pojemności retencyjnej zlewni.

Pożądanym oddziaływaniem interwencji w obszarze ochrony środowiska jest wy-stąpienie efektu zachęty. W przypadku działań związanych z ochroną środowiska barierą dla szerokiego zastosowania jest często nieufność do nowatorskich rozwią-zań. Niewielki wkład środków publicznych może być impulsem do szerokiego zasto-sowania w przyszłości najbardziej pożądanych rozwiązań środowiskowych, które charakteryzują się wysoką efektywnością ekologiczną i ekonomiczną. W przypadku projektów środowiskowych, wskazane jest rozszerzenie definicji działań informacyj-no-promocyjnych, które nie powinny ograniczać się wyłącznie do informowania o fi-nansowaniu projektu ze środków Unii Europejskiej, ale również aktywnego informo-wania o osiągniętych efektach ekologicznych i ekonomicznych (np. dotyczących ilości zaoszczędzonej energii, środków finansowych czy utworzonych miejsc pracy).

153 Niska emisja – emisja komunikacyjna oraz emisja pyłów i gazów pochodząca z lokalnych kotłowni wę-glowych i domowych pieców grzewczych (z kominów liczących nie więcej niż 40 m).


Och

ron

a ś

rod

owis

ka

112

W przypadku kluczowych, choć trudnych do realizacji przedsięwzięć środowiskowych (np. w obszarze gospodarki odpadami) integralną częścią programowania interwen-cji powinno być możliwie wczesne opracowanie strategii wdrażania danego prio-rytetu lub działania. Strategia taka powinna zawierać kompleksową ocenę sytuacji społeczno-gospodarczej oraz uwarunkowań rynkowych. Jednocześnie podstawowym dokumentem, przygotowywanym na możliwie najwcześniejszym etapie realizacji du-żych przedsięwzięć infrastrukturalnych, powinna być analiza uwarunkowań przyrod-niczych oraz strategia działań społecznych (uwzględniająca proces konsultacji spo-łecznych), jak również (w razie konieczności) program działań kompensacyjnych na rzecz społeczności lokalnych. Działania informacyjne skoncentrowane na obszarach kluczowych z punktu widzenia realizacji inwestycji mogą skutecznie ograniczyć zja-wisko częstszych protestów społecznych. Partnerem w tych działaniach powinny być organizacje społeczne, w tym ekologiczne.

W przypadku części projektów dotyczących rozwoju kanalizacji sanitarnej koszty jednostkowe budowy sieci w przeliczeniu na jedno nowoprzyłączone gospodarstwo domowe były znacznie wyższe niż maksymalny koszt budowy oczyszczalni przydomo-wej154. Przyczyną takiego stanu rzeczy było przede wszystkim lokowanie infrastruktu-ry na terenach o rozproszonej zabudowie. Forsowanie tego rodzaju rozwiązań wiąże się z wyższymi kosztami utrzymania infrastruktury przypadającymi na jednego użyt-kownika. Dlatego też w przypadku przedsięwzięć wodno-ściekowych należy rozważyć zawężenie w kryteriach wyboru definicji obszarów chronionych, na których możliwie jest odstępstwo od wskaźnika 120 osób/km sieci do najbardziej istotnych z punktu widzenia zachowania zasobów przyrodniczych. Na obszarach nie spełniających tej przesłanki powinny być preferowane inne, bardziej efektywne kosztowo rozwiąza-nia, np. przydomowe oczyszczalnie czy lokalne systemy oczyszczania ścieków.

154 Koszty związane z eksploatacją przydomowej oczyszczalni ścieków wynoszą około 300-400 PLN w skali roku. Czteroosobowe gospodarstwo domowe podłączone do kanalizacji sanitarnej ponosi w analogicznym okresie opłaty w wysokości około 600-800 PLN, natomiast koszt odbioru podobnej ilości ścieków wozami asenizacyjnymi może sięgać nawet 1500-2000 PLN.


Syste

m re

aliza

cji

113

Można podać wiele czynników wpływających na finalny sukces interwencji publicz-nej. Bez wątpienia należy tu wymienić m.in. trafne określenie celów, priorytetów oraz działań, zapewnienie niezbędnych środków. Trzeba mieć jednak na uwadze, że powyż-sze elementy doprowadzą nas do sukcesu wyłącznie w przypadku niespodziewanego zbiegu okoliczności, o ile na potrzeby interwencji nie zostanie stworzony odpowiedni system realizacji mogący na bieżąco reagować na zmieniającą się sytuację.

Przez „odpowiedni” system należy rozumieć konstrukcję zarówno właściwie zapro-jektowaną, w kontekście interakcji wewnętrznych i zewnętrznych, jak również w od-powiedni sposób „wypełnioną” wykwalifikowanymi kadrami, infrastrukturą i proce-durami.

W niniejszym rozdziale podjęta została próba dokonania oceny systemu stworzonego na potrzeby realizacji Narodowego Planu Rozwoju na lata 2004 – 2006. Ocenie zo-stał poddany system rozumiany jako konstrukcja składająca się z pięciu elementów: kadr, struktur (rozumianych jako instytucje i procedury) oraz szeregu procesów na-kierowanych na realizację trzech podstawowych funkcji systemu (wdrożeniowo-ab-sorpcyjnej, refleksyjnej i strategicznej). Na potrzeby niniejszego opracowania przyję-te zostały następujące definicje pięciu ww. elementów:

Kadry – zasoby kadrowe instytucji realizujących politykę spójności w Polsce (ich wielkość i jakość);

Struktury – instytucje wyznaczone do realizacji polityki spójności oraz zasady i procedury określające sposób ich działania;

Funkcja strategiczna – ogół procesów składających się na trafne, z punktu wi-dzenia głównych potrzeb i potencjałów rozwojowych, ukierunkowanie środ-ków;

Funkcja absorpcyjno-wdrożeniowa – ogół procesów dotyczących wydat-kowania w terminie oraz zgodnie z ustalonymi procedurami i prawem środ-ków z funduszy europejskich;

Funkcja refleksyjna – ogół procesów dotyczących umiejętności uczenia się systemu, gdzie uczenie się oznacza umiejętność pozyskiwania danych, a na-stępnie wyciągania wniosków i na ich podstawie podejmowania działań o cha-rakterze korekcyjnym (bieżące zmiany systemu) lub udoskonalającym (zmiany systemu o charakterze strategicznym).

•

•

•

•

•

System realizacji


Sys

tem

re

ali

zacj

i

114

Niniejsza analiza została oparta głównie na wynikach dotychczas przeprowadzonych ewaluacji, w tym w szczególności na podstawie badań typu ex post dotyczących sy-stemu realizacji polityki spójności155.

Diagnoza

Przyjmując za ilustracje ogólnej kondycji administracji publicznej w Polsce, w okre-sie poprzedzającym akcesję do Unii Europejskiej, oceny osiągane w różnego rodzaju międzynarodowych rankingach instytucji badających jakość działania administracji publicznej, otrzymamy zdecydowanie negatywny obraz.

Wykres 1. Wartości wskaźników osiągniętych przez państwa UE 27 w ramach programu Banku Światowego Governance Matters w roku 2003 – porównanie

2

1,5

1

0,5

–0,5Efektywnośćurządzenia

Nowe kraje UE (1.05.2004) Kraje „Starej Unii” Polska Rumunia i Bułgaria 1.01.2007

Kontrola korupcji

Stabilnośćpolityczna

Egzekwowanieprawa

Jakośćregulacji

Wolnościobywatelskie

0

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Banku Światowego, http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp, dostęp 09.09.2010 r.

W okresie bezpośrednio poprzedzającym akcesję Polski do Unii Europejskiej można było zaobserwować olbrzymią różnicę w poziomie tzw. sprawności administracyjnej pomiędzy krajami Europy Zachodniej a państwami kandydującymi. Wartości wskaź-ników ilustrujących i oceniających dążenia krajów do realizacji idei tzw. sprawnego państwa osiągane przez Polskę w sposób istotny odbiegały od wyników osiąganych przez państwa należące do UE, jak i inne państwa, które dopiero dołączyły do Unii. Podsumowując – wśród 27 krajów UE w roku 2004 słabsze wyniki od Polski notowa-ły tyko Bułgaria i Rumunia.

155 Badanie dedykowane bezpośrednio temu tematowi zostało przeprowadzone przez zewnętrznych ewa-luatorów zarówno na zlecenie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, jak i Komisji Europejskie. Por. B. Le-dzion, K. Olejniczak (red.), „Ocena systemu realizacji polityki spójności w Polsce w ramach perspektywy 2004-2006”, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, 2010; M. Kozak i inni, „Ex post evaluation of Cohesion Policy Programmes 2000-2006 Co – financed by ERDF Management and Implementation Sy-stem for Cohesion Policy. National Assessement Report POLAND”, Brussels: EPRC & EUROREG for European Commission DG REGIO, 2009.


Syste

m re

aliza

cji

115

Tabela 1. Wskaźniki efektywności administracji publicznej dla Polski w okresie przedakcesyjnym

ECB – Public Sector Performance (administracja) 2000 r. i 2001/2003 r. (w nawiasie pozycja w rankingu 26 państw UE). Wartość wskaźnika kształtuje się od 0 do 2 (gdzie 0 jest najniższą wartością).

0,92 (18)

ECB – Public Sector Efficiency (administracja) 2000 r. i 2001/2003 r. (w nawiasie pozycja w rankingu 26 państw UE). Wartość wskaźnika kształtuje się od 0 do 2 (gdzie 0 jest najniższą wartością).

0,89 (12)

WB – Government Effectiveness 2003 r. (w nawiasie pozycja w rankingu 27 państw UE). Wartość wskaźnika kształtuje się od -2,5 do 2,5 (gdzie -2,5 jest najniższą wartością).

0,54 (25)

Transparency International Corruption Perceptions Index (CPI) 2003 r. (w nawiasie pozycja w rankingu 26 państw UE). Wartość wskaźnika kształtuje się od 0 do 10 (gdzie 10 oznacza pełną przejrzystość i brak korupcji).

3,6(25 ex aequo

z Łotwą)

Freedom House, Wskaźnik Jakość Rządów 2003 r. Wartość wskaźnika kształtuje się od 1 do 7 (gdzie 1 jest najwyższą wartością).

2,00

Źródło: P. Żuber (red.), „Wpływ funduszy europejskich na gospodarkę polskich regionów i konwergencję z krajami UE. Raport 2010”, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2010, s. 116.

Odnosząc się do kolejnych pięciu aspektów, które uwzględniono przy ocenie systemu realizacji NPR, również trudno formułować pozytywne oceny względem polskiej ad-ministracji publicznej w okresie przedakcesyjnym.

Oceniając kwestie dostępności odpowiednich kadr w okresie bezpośrednio poprze-dzającym akcesję Polski do Unii należy stwierdzić, że w latach 2002-2003 progra-mowaniem zajmowała się bardzo niewielka grupa osób. Pomimo faktu osiągnięcia w roku 2004 planowanego stanu zatrudnienia156 można zdecydowanie mówić o po-czątkowym niedoborze kadr; wskazuje na to przykładowo wskaźnik ilustrujący od-setek zatrudnionych pracujących bardzo często po godzinach pracy – 38% w ramach administracji funduszy strukturalnych przy zaledwie 6% w całej administracji pub-licznej157. Podsumowując – w okresie bezpośrednio poprzedzającym akcesję Polska nie dysponowała odpowiednią liczbą wykwalifikowanych i doświadczonych kadr gotowych do realizacji polityki spójności w ramach NPR158.

W zakresie jakości struktur ewaluatorzy przeprowadzający badanie ex post systemu realizacji NPR 2004-2006 za główny problem uznali brak zaufania. Ww. zjawisko

156 Docelowe zatrudnienie w ramach administracji funduszowej ustalono na 3096 etatów w „Planie działań na rzecz zwiększenia potencjału administracyjnego Polski dla sprawnego zarządzania funduszami struktu-ralnymi i Funduszem Spójności” przyjętym przez ZP KIE 19 lipca 2002 r. Według załącznika nr 1 do raportu rocznego z realizacji PWW w 2004 r. zatrudnienie w instytucjach administracji funduszowej wyniosło 3 381 pracowników. Oczywiście dana liczba etatów nie musi być tożsama z liczbą zatrudnionych osób, niemniej tak daleka zbieżność ww. liczb pozwala, z dużą dozą prawdopodobieństwa, przyjąć że zakładane zatrudnie-nie zostało osiągnięte.157 Por. B. Ledzion, K. Olejniczak (red.), „Ocena systemu realizacji polityki spójności w Polsce w ramach perspektywy 2004-2006”, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, 2010., s. 62.158 Ibidem, s. 194.


Sys

tem

re

ali

zacj

i

116

możliwe do zaobserwowania zarówno w relacjach zewnętrznych, jak i wewnętrznych administracji miało bezpośrednie przełożenie na mnożenie liczby różnego rodzaju procedur doprowadzających do przeregulowania systemu. Ten widoczny aspekt pol-skiej kultury administracyjnej był o tyle niebezpieczny, że sama Unia Europejska nie jest wolna od skłonności do rozwiązań prowadzących do przeregulowania procesu realizacji polityk159.

Ostatnim z aspektów, które należałoby poddać analizie tworząc obraz stanu przy-gotowania polskiej administracji do realizacji polityki spójności jest jej gotowość do sprawnej realizacji trzech podstawowych funkcji systemu. Trzeba uznać, że i w tym obszarze można było zaobserwować znaczącą różnicę pomiędzy projektowaną filozo-fią zarządzania funduszami strukturalnymi a dotychczasową praktyką działań polskiej administracji. Zgodnie z zasadami określonymi przez UE, fundusze strukturalne miały być wdrażane na zasadzie zadaniowej – określone zostały cele, którym przypisane zostały środki i konkretne działania. W ówczesnych politykach krajowych niewiele można było zaobserwować podobnych rozwiązań strukturalnych160.

Reasumując, osoby tworzące system realizacji NPR 2004-2006 nie miały możliwo-ści oparcia go na mocnych fundamentach. Polska w okresie przedakcesyjnym nie dysponowała odpowiednim krajowym aparatem administracyjnym posiadającym doświadczenie w zarządzaniu zadaniowym. Za niewystarczające można też uznać działania składające się na funkcje strategiczną i refleksyjną systemu.

Główne problemy i zmiany systemu w trakcie realizacji NPR 2004-2006

Powyżej przedstawiono pięć podstawowych elementów wpływających na jakość systemu realizacji NPR 2004 – 2006, a także ich kondycje w okresie bezpośrednio poprzedzającym akcesję Polski do UE. System ten podlegał w następnych latach nie-zwykle dynamicznym zmianom. Zostaną one przedstawione przy zachowaniu do-tychczasowego podziału.

Kadry

Jak już wspomniano wcześniej, Polska w momencie akcesji do Unii Europejskiej nie dysponowała wystarczającymi kadrami, Niosło to ze sobą wiele zagrożeń i negatyw-nych zjawisk ale również pewne korzyści. Ludzie, którzy weszli w skład administracji funduszowej byli w większości ludźmi młodymi, zaczynającymi dopiero swoją pra-

159 Jak słusznie zauważają autorzy ewaluacji ex post systemu realizacji NPR 2004-2006 „(...) w wielu przy-padkach unijna proceduralizacja i rytualizacja wkomponowały się w polską biurokratyczną i proceduralną kulturę administracyjną wywołując negatywne wzmocnienie jej genetycznie dysfunkcjonalnych cech” Ibi-dem, s. 37.160 Por. K. Olejniczak, „Rola ewaluacji w krajowych politykach publicznych – analiza systemowa lat 1999-2010”, s.12 w „Ewaluacja w strategicznym zarządzaniu publicznym” PARP, Warszawa, 2010.


Syste

m re

aliza

cji

117

cę w administracji. Ich młodość była zarazem ograniczeniem jak i atutem – były to osoby otwarte, kreatywne i skłonne do poświęceń. Trzeba też zaznaczyć, że dla tej grupy uczestnictwo w nowatorskim i ambitnym przedsięwzięciu jakim był NPR było samo w sobie bardzo dużą motywacją do pracy.

Wykres 2. Wzrost zatrudnienia w instytucjach funduszy strukturalnych161.

600050004000300020001000

0

1960

3381 39854465 4970 5073

5209 54164895

3948

30 czerwca 2004

31 grudnia 2004

31 grudnia 2005

31 grudnia 2006

31 grudnia 2007

31 grudnia 2008

30 czerwca 2005

30 czerwca 2006

30 czerwca 2007

30 czerwca 2008

Źródło: B. Ledzion, K. Olejniczak (red.), „Ocena systemu realizacji polityki spójności w Polsce w ramach perspektywy 2004-2006”, badanie zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa, 2010, s. 61.

Analizując zmiany jakie zachodziły w kadrach realizujących politykę spójności w bada-nym okresie, trzeba mieć także na uwadze, że bardzo dużo istotnych czynników wpły-wających na jakość i sposób działania kadr było i nadal jest określonych ustawowo, utrudniając wprowadzenie zmian czy usprawnień w administracji funduszowej162.

W zakresie wynagrodzenia można było zaobserwować zmianę roli tego czynnika w czasie – od czynnika demotywującego, poprzez czynnik motywacyjny, aż po neutral-ny charakter tego elementu. Początkowo wynagrodzenie osób pracujących w ramach administracji funduszowej nie było w żaden specjalny sposób zwiększane względem innych jednostek, co z racji na wspomnianą niską średnią wieku pracowników zaj-mujących się funduszami unijnymi doprowadziło do sytuacji, w której pracownicy ci zarabiali mniej niż pozostała część administracji.

Sytuacja ta zmieniła się w roku 2007, kiedy to przyjęty został „Plan działań na rzecz zwiększenia potencjału administracyjnego jednostek zaangażowanych w realizację Programów Operacyjnych w Polsce w latach 2007-2013”, który doprowadził do znacz-nego podwyższenia średniej wysokości wynagrodzenia w administracji funduszowej. Trzeba jednak zauważyć, że ten dokument dotyczył głównie administracji rządowej. W chwili obecnej wysokość pensji pozostaje na zadawalającym poziomie, ale przesta-ła ona być obecnie czynnikiem w jakiś szczególny sposób motywującym163.

161 Wykres prezentuje stan zatrudnienia tylko w instytucjach zaangażowanych w realizację NPR 2004-2006.162 Za takie elementy należałoby np. uznać następujące, fundamentalne w swoim znaczeniu dla jakości kadr kwestie: zasady rekrutacji, opłacania, oceny i wynagradzania pracowników, analiza potrzeb szkolenio-wych.163 Podobne zjawisko można zaobserwować na przykładzie wysokości premii motywacyjnych. Początkowo był to czynnik pozytywnie wpływający na motywację pracowników. Ze względu na zmniejszanie wysokości


Sys

tem

re

ali

zacj

i

118

W kontekście jakości kadr i jej zmiany istotnym elementem były także szkolenia pra-cowników. W ramach perspektywy 2004-2006 tego typu działania wspierane były głównie środkami Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna. W ramach PO PT zre-alizowano 155 projektów na kwotę ok. 112 mln zł164. Wg ekspertów badających reali-zację tego programu, dzięki niemu udało się przygotować wysoko wykwalifikowaną kadrę, co przyczyniło się w znacznym stopniu do poprawy działań jednostek odpo-wiedzialnych za politykę spójności165.

Z procesem szkoleń i podnoszenia jakości kadr powiązany jest bezpośrednio jeden z głównych problemów systemu, dotkliwy szczególnie na początku trwania perspek-tywy, a mianowicie rotacja kadr. Wielu ekspertów przedstawiało to zjawisko w jedno-znacznie negatywny sposób pisząc wręcz o „drenażu” kadr administracji funduszowej przez sektor prywatny. Ostatnie wyniki badań skłaniają do weryfikacji lub przynaj-mniej częściowego złagodzenia takich ocen. Osoby, które po „przeszkoleniu” odcho-dziły z administracji funduszowej, czy nawet całkowicie z administracji, nie znikały bezpowrotnie, lecz nadal uczestniczyły w realizacji różnego rodzaju projektów w ra-mach NPR 2004-2006.

Struktury

Ocena zmian zachodzących w polu struktur nie jest jednoznacznie pozytywna lub negatywna. Z jednej strony obserwuje się tendencje o charakterze zdecydowanie negatywnym. Istniejący w Polsce brak zaufania jako jedna z podstawowych cech pol-skiej administracji, w połączeniu z negatywnymi elementami modelu działania Unii Europejskiej, doprowadziła do nadmiernej centralizacji, mnożenia procedur i budo-wania restrykcyjnego systemu kontroli. Wspomniane powyżej uwarunkowania do-prowadziły również do przyjęcia maksymalnie sformalizowanego sposobu działania. Dochodziło też do sporów kompetencyjnych wynikających z niedoprecyzowanej wizji decydentów nt. roli i zadań instytucji. Z drugiej zaś strony kluczowi gracze systemu dostrzegali problemy i odpowiadając na nie podejmowali próby wprowadzania róż-nego rodzaju programów naprawczych i upraszczających.

Funkcja strategiczna

Funkcja strategiczna szczególnie istotna jest na początku okresu programowania, kiedy kształtowane są główne założenia danej interwencji. W przypadku Narodowe-go Planu Rozwoju za realizacje tego zadania odpowiedzialna była mała grupa osób

tego typu składnika wynagrodzenia z czasem przestał on mieć istotne znaczenie motywujące.164 PSDB Grupa WYG, „Ocena ex post Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna”, badanie zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 2009, s. 17-18165 Por. PSDB Grupa WYG, „Ocena ex post Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna”, op., cit, s. 64; Kozak, M. i inni. ”Ex Post Evaluation of Cohesion Policy Programmes 2000-06 Co-financed by ERDF. Mana-gement and Implementation Systems for Cohesion Policy. National Assessment Report POLAND”, Brussels: EPRC & EUROREG for European Commission DG Regio, 2009.


Syste

m re

aliza

cji

119

o – jak wspomniano już wcześniej niewielkim doświadczeniu w tego typu działaniach. Ww. sytuacja zaczęła ulegać zmianie dopiero w roku 2005, wraz z powstaniem Mini-sterstwa Rozwoju Regionalnego. Procesy realizowane w ramach tej funkcji wspierane były również przez ekspertów zagranicznych i pomoc ta z perspektywy czasu ocenia-na jest przez osoby zaangażowane w tworzenie założeń NPR pozytywnie.

Zewnętrzni ewaluatorzy formułując ocenę procesów i struktur zaangażowanych w re-alizację funkcji strategicznej wyróżniają cztery następujące główne procesy:

Diagnozowanie;

Sporządzanie dokumentów programowych;

Konsultacje;

Podejmowanie finalnych decyzji i zatwierdzania dokumentów.

Realizacja żadnego z tych elementów nie jest oceniona jednoznacznie pozytywnie. Zaobserwowano wiele negatywnych zjawisk, takich jak np. dość niska jakość proce-su diagnozowania, czy też zakłócenie logiki przygotowania dokumentów programo-wych166. Na jakość planowania strategicznego negatywny wpływ miało też założenie wyjściowe twórców systemu, zakładające, że ów system jest konstrukcją próbną i tymczasową mającą na celu, przede wszystkim zapewnienie sprawnego wydatko-wania środków oraz stworzenie pewnej bazy dla systemu realizacji polityki spójno-ści w kolejnej perspektywie.

Funkcja wdrożeniowo-absorpcyjna

W kontekście nieustającej presji, zarówno zewnętrznej (ze strony Komisji Euro-pejskiej), jak i wewnętrznej (głównie ze strony prasy), na wydatkowanie środków, funkcja absorpcyjno-wdrożeniowa urosła do rangi najważniejszej funkcji systemu realizacji NPR 2004 – 2006. Implikowało to podejmowanie różnych działań na rzecz przyspieszenia wydatkowania środków. Już w rok po rozpoczęciu okresu programo-wania, tj. 6 grudnia 2005 r. Rada Ministrów przejęła pierwszy Program Naprawczy przyspieszający absorpcję środków. Dobrą ilustracją wagi jaka była przykładana do sprawnego wydatkowania środków jest analiza tematyki debaty publicznej. Przewa-żająca większość artykułów prasowych poświęconych zagadnieniu funduszy europej-skich dotyczyła właśnie tej kwestii.

166 Pierwsze wersje programów operacyjnych były gotowe pod koniec 2002 r., sam dokument dotyczący NPR powstał ostatecznie później niż same programy operacyjne, choć powinien być przeznaczony do oce-ny jako pierwszy. Więcej na temat patrz: B. Ledzion, K. Olejniczak (red.), „Ocena systemu realizacji polityki spójności w Polsce w ramach perspektywy 2004-2006”, op. cit., s. 97-98.

•

•

•

•


Sys

tem

re

ali

zacj

i

120

Wykres 4. Odsetek artykułów prasowych nt. polityki spójności wg ich tematyki w latach 2002-2009

80706050403020100

Artykuły nt planowania Artykuły nt efektówArtykuły nt kontraktacji i wydatkowania

Źródło B. Ledzion, K. Olejniczak (red.), „Ocena systemu realizacji polityki spójności w Polsce …”, op., cit., s. 80.

W ramach funkcji absorpcyjno-wdrożeniowej można wyróżnić trzy następujące klu-czowe elementy:

Proces wyboru projektów;

Finansowanie;

Monitoring.

Szczyt fazy aplikacyjnej, związany z procesem naboru i selekcji projektów przypadł na okres 2005-2007. Problemy były zauważalne praktycznie tylko w początkowym okresie, tj. w latach 2004-2005, kiedy to duża liczba wniosków w połączeniu z nie-wystarczającą ilością pracowników administracji publicznej i asesorów doprowadziła do sytuacji, w której można było zaobserwować niesatysfakcjonującą jakość i termi-nowość pracy systemu. Na powyższe miało też zapewne wpływ początkowo niskie doświadczenie osób odpowiedzialnych za ocenę projektów. Zjawisko to było możliwe do zaobserwowania w praktycznie wszystkich programach operacyjnych. Z czasem, wraz ze zdobywaniem doświadczenia sytuacja uległa znacznej poprawie.

W obszarze „finansowania” również zaistniały problemy w początkowej fazie realiza-cji NPR. System płatności oceniany był jako niejasny, a procedury jako zbyt złożone i de facto utrudniające prawidłowe przygotowanie i rozliczenie wniosków. System płatności NPR 2004-2006 był całkowicie podporządkowany istniejącemu systemowi finansów publicznych, a ustawa o finansach publicznych była niedostosowana do potrzeb związanych z realizacją polityki spójności w Polsce. Dopiero przyjęcie wy-żej wspomnianego programu naprawczego w roku 2005, wprowadzającego szereg uproszczeń np. w procedurze weryfikacji wniosków o płatność, a następnie zmiany w ustawodawstwie krajowym oraz wzrost doświadczenia pracowników administracji, doprowadziło do poprawy sytuacji. Warto w tym miejscu zauważyć, że realizacja polityki spójności okazała się niezwykle skutecznym instrumentem zmian w pra-wodawstwie krajowym.

•

•

•


Syste

m re

aliza

cji

121

Co do jakości procesu monitoringu, ostatniego elementu w ramach funkcji wdroże-niowo – absorpcyjnej badacze zajmujący się analizą systemu realizacji NPR 2004-2006 zgłaszają wiele zastrzeżeń. Dotyczy to podstawowego narzędzia jakim w tym obszarze był system SIMIK, jak i całości procesu monitorowania (w tym w szczególno-ści słabość monitoringu rzeczowego). Z czasem i na tym polu doszło do skutku wiele działań o charakterze naprawczym i upraszczającym.

Podsumowując, pomimo wszystkich wad i braków, system spełnił swoją główną rolę jaką było wydanie dostępnych środków w terminie. Już w drugim kwartale 2009 roku przekroczone zostało 100% zakładanych w NPR płatności a finalnie wydatkowano 104,30% planowanej alokacji167.

Funkcja Refleksyjna

Funkcja refleksyjna, w jeszcze większym stopniu niż funkcja strategiczna, była budo-wana w ramach systemu realizacji NPR od zera. Ponadto w początkowym okresie nie dostrzegano potrzeby tego typu działań. Dużo większą uwagą cieszyły się kwestie związane z programowaniem (funkcja strategiczna), a następnie z wydatkowaniem środków (funkcja absorpcyjno-wdrożeniowa). Za początek procesu budowy poten-cjału administracji publicznej w ramach omawianego obszaru należy uznać rok 2004, kiedy to powołana została Krajowa Jednostka Oceny. Była to początkowo jednost-ka bardzo mała i nie dysponująca doświadczonymi pracownikami. Z czasem, dzięki wsparciu zewnętrznemu (różnego rodzaju twinningi zagraniczne) oraz dzięki dużej stabilności systemu w tym aspekcie, sytuacja zaczęła się zmieniać a ewaluacja, bę-dąca jednym z podstawowych instrumentów funkcji refleksyjnej, zaczęła nabierać na znaczeniu. Potencjał wzrastał po stronie administracji publicznej, ale równocześnie po stronie wykonawców. Lata 2004-2009 to okres dynamicznego zwiększenia się kultury ewaluacyjnej w Polsce. Zmiany te doprowadziły do sytuacji, w której rozwią-zania przyjęte w Polsce w chwili obecnej stawiane są przez Komisję Europejską jako przykład dobrych praktyk168.

Osobną kwestią jest proces wykorzystania wyników ewaluacji będący równie istot-nym elementem funkcji refleksyjnej. O ile można mówić o znacznej poprawie, jaka się dokonała w systemie realizacji NPR 2004-2006 na polu konstruowania, zlecania i wykonywania ewaluacji, o tyle proces wykorzystania jej wyników wymaga udosko-nalenia. W ramach poprzedniej perspektywy realizacji polityki spójności w Polsce nie możemy mówić o jakimś zorganizowanym i ustandaryzowanym procesie wyko-rzystania informacji pozyskanych dzięki ww. badaniom. Wiedza była przekazywana

167 Ibidem, s. 1S1. Wyższa od planowanej kwota alokacji jest związana z wahaniami kursu euro i tzw. me-chanizmem nadkontraktacji.168 Por. V. Gaffey, “Assessment based on capacity, quality and extent of activity in cohesion policy evalua-tion” prezentacja wygłoszona na międzynakorowej konferencji w Budapeszcie pt. ”Evaluations of EU deve-lopment programmes by the European Commission and the Visegrad Countries”, Budapeszt, Maj, 2010.


Sys

tem

re

ali

zacj

i

122

i wykorzystywana na forum różnego rodzaju spotkań, konferencji i seminariów, nie był to jednak jakiś przemyślany i ustandaryzowany sposób. W tym miejscu należy jednak zauważyć, że w późniejszym okresie podjęto różnego rodzaju działania ma-jące na celu poprawę sytuacji, np. w roku 2010 uruchomiono Zintegrowany System Zarządzania Wnioskami i Rekomendacjami z Badań Ewaluacyjnych. Instrument ten powinien w znacznym stopniu przyczynić się do podniesienia stopnia wykorzystania wiedzy generowanej w ramach ewaluacji.

Podsumowując należy pozytywnie ocenić ogrom pracy włożony w realizację działań wchodzących w skład funkcji refleksyjnej i postęp jaki w tym obszarze się dokonał. Oczywiście są jeszcze mechanizmy które można udoskonalić. Do tego typu elemen-tów można zaliczyć takie kwestie jak np.: jakość procesu identyfikacji tematów ewa-luacji; zapewnienie podstawowych danych monitoringowych i statystycznych od-powiedniej jakości; większe zrównoważenie działań o charakterze operacyjnym i strategicznym (dotyczy tematyki podejmowanych ewaluacji ale też formułowania wyników i ich późniejszego wykorzystania).

Efekty realizacji polityki spójności – korzyści ze stworzenia i funkcjonowania systemu realizacji NPR 2004-2006

Przedstawiając i oceniając zmiany jakie przyniosła realizacja Narodowego Planu Roz-woju 2004-2006, czy też ujmując korzyści jakie przyniosła dla jakości działań admini-stracji publicznej realizacja polityki spójności w minionej perspektywie, należałoby skupić się na dwóch następujących aspektach:

wykorzystaniu doświadczeń zdobytych w trakcie realizacji NPR 2004-2006 w ramach systemu programowania i wdrażania NSRO 2007-2013;

skali i formie efektu spillover w zakresie tzw. dobrych praktyk z obszaru ad-ministracji funduszowej do administracji bezpośrednio nie uczestniczącej we wdrażaniu funduszy strukturalnych.

Nie do końca uzasadnione wydaje się natomiast analizowanie zmian, które realiza-cja polityki spójności miałaby wywołać bezpośrednio w całej polskiej administracji publicznej. Powyższe wydaję się niewłaściwe jeśli weźmie się pod uwagę jak nikłą część całej administracji stanowi tzw. administracja funduszowa. Kadry realizujące programy w ramach NPR stanowiły w 2008 r. ok. 1% ogółem zatrudnionych w ad-ministracji publicznej169.

169 W tym miejscu trzeba również zwrócić uwagę na fakt, iż w ramach NPR nie był realizowany program dedykowany podniesieniu jakości działań całej administracji publicznej w Polsce. W kontekście rozważań nad zmianami jakie nastąpiły w pierwszym okresie członkostwa Polski w Unii należałoby rozważyć czy niepowołanie tego typu programu, swoim zakresem obejmującego całą administrację w Polsce nie było błędem.

1)

2)


Syste

m re

aliza

cji

123

Kadry

W kontekście kadr kwestią pozytywną jest możliwa do zaobserwowania trwałość zbudowanych zasobów ludzkich. W wielu jednostkach, zarówno na poziomie cen-tralnym, jaki i regionalnym, stworzono kadry odpowiednio przygotowane do plano-wania strategicznego i zarządzania interwencjami publicznymi w ujęciu funkcjonal-nym i zadaniowym. W chwili obecnej została także zatrzymana, czy też opanowana na tyle by nie stanowić problemu, rotacja kadr, co jest istotne dla systemu realizacji NSRO 2007-2013. Istnienie pewnej rotacji można ocenić nawet pozytywnie, upatru-jąc w niej szansy na przeniesienie przez pracowników odchodzących z administracji funduszowej dobrych rozwiązań na grunt administracji niefunduszowej. Niemniej trudno upatrywać w administracji funduszowej źródła szybkiej i fundamentalnej zmiany tego aspektu administracji publicznej. Wynika to po pierwsze z wykazanej powyżej dysproporcji w liczebności obu grup, jak i z faktu, że administracja funduszo-wa została ukształtowana i działa w oparciu o te same rozwiązania i ramy prawne co administracja niefunduszowa.

Struktury

Również budowa struktur dla NSRO 2007-2013 nie musiała być rozpoczynana od po-czątku. Wiele rozwiązań z poprzedniej perspektywy zostało przejętych i należy pro-ces ten ocenić pozytywnie. Na uwagę i docenienie zasługuje również wyciągnięcie wniosków także z tych elementów NPR 2004-2006, które nie należały do udanych. O tego typu postępowaniu mogą świadczyć nowy system informatyczny, funkcjo-nujący w perspektywie 2007-2013 (KSI) oraz nowy system PEFS, w zdecydowanym stopniu różniące się na korzyść względem swoich poprzedników i nie powielające ich błędów.

Niestety nie udało się także w nowej perspektywie stworzyć rozwiązań budujących na przyszłość kapitał społeczny, który zlikwidowałby barierę nieufności istniejącą w systemie realizacji NPR 2004-2006 i całej polskiej administracji publicznej. Powyż-sze, jeśli nie zostanie zneutralizowane poprzez odpowiednie działania o charakterze naprawczym, może nieść ze sobą zagrożenie ponownego przeregulowania systemu i nadmiernej proceduralizacji. Jednakowo, jak w poprzednim systemie Instytucje Za-rządzające zbytnio angażują się w działania o charakterze operacyjnym kosztem utraty jakości działań o wymiarze strategicznym, które powinny być podstawową domeną IZ.


Podniesienie jakości procesów składających się na realizację funkcji strategicznej jest niewątpliwie dużym sukcesem realizacji polityki spójności w Polsce. Pomimo faktu, iż wiele czynników mających znaczny wpływ na realizacje ww. funkcji pozosta-


Sys

tem

re

ali

zacj

i

124

wało poza systemem170 udało się, dzięki realizacji NPR 2004-2006, dokonać znaczne-go postępu w tym obszarze.

Ocenia się, że w tym obszarze system wdrażania funduszy europejskich, z uwagi na deficyt podejścia strategicznego zdominował działania całej administracji publicznej w Polsce. Wystawiając tę pozytywną ocenę potencjałowi funkcji strategicznej zbudo-wanemu w ramach systemu realizacji NPR 2004-2006 trzeba jednak jednoznacznie zaznaczyć, że jest to pole wymagające dalszych intensywnych działań.

W kontekście budowy potencjału do zarządzania strategicznego nie można do końca pozytywnie ocenić decyzji o realizacji programów regionalnych poprzez jeden zinte-growany program zarządzany centralnie. Doprowadziło to do zbudowania, w znacz-nie mniejszym stopniu niż pożądany, potencjału funkcji strategicznej na poziomie regionalnym. Trudno jednak winić o podjęcie takiej decyzji architektów systemu, bio-rąc pod uwagę siłę czynników zewnętrznych przemawiających za nie powierzaniem instytucjom regionalnym odpowiedzialności za wdrażanie projektów współfinanso-wanych ze środków unijnych.

Funkcja wdrożeniowo – absorpcyjna

Oceniając realizacje funkcji wdrożeniowo-absorpcyjnej wąsko, tj. odnosząc ją tylko do satysfakcjonującego poziomu wydatkowania – należałoby sformułować jedno-znacznie pozytywna ocenę. Należy docenić sprawność wydatkowania i w tym aspek-cie system realizacji NPR jest źródłem dobrych praktyk i stanowi podstawę dla sy-stemu NSRO. Dla pełnej oceny efektów realizacji funkcji wdrożeniowo-absorpcyjnej i jej przydatności w przyszłości trzeba wziąć jednak pod uwagę specyfikę pierwszego okresu realizacji polityki spójności w Polsce. Rozwiązania przyjęte w ramach nowej i każdej następnej perspektywy powinny dążyć do zwiększenia uwagi poświęcanej jakości i efektom realizowanych interwencji.

Również analiza ocen formułowanych przez kluczowych uczestników systemu reali-zacji polityki spójności w Polsce w latach 2004-2006 ilustruje wysoką ocenę końcową wszystkich części składowych tworzących funkcję refleksyjną czy też wdrożeniowo- absorpcyjną systemu

170 Za tego typu czynniki można przykładowo uznać: zaangażowanie polityków, aktywność środowisk aka-demickich, kulturę partycypacji krajowych aktorów społeczno-gospodarczych.


Syste

m re

aliza

cji

125

Wykres 5. Ocena elementów systemu dokonana przez kluczowych uczestników wdrażania (gdzie 5 to ocena najwyższa)

Kadry FunkcjiWdrożeniowo-absorbcyjnej

Struktury FunkcjiWdrożeniowo-absorbcyjnej

Kadry Funkcji refleksyjnejStruktury Funkcji refleksyjnej

5

4,5

4

3,5

3

2,5

22003-04 2005-06 2007-09

Okresy we wdrażaniu Funduszy Strukturalnych

Skala

oceny

: od 2 do

5

Źródło: B. Ledzion, K. Olejniczak (red.), „Ocena systemu realizacji polityki spójności w Polsce …”, op., cit., s. 196.

Funkcja refleksyjna

W sposób chyba najbardziej ewidentny, pozytywnym efektem realizacji polityki spójności w Polsce jest potencjał stworzony w ramach NPR 2004-2006 w obszarze funkcji refleksyjnej systemu.

Kadry i struktury stworzone dla realizacji tej funkcji w ramach systemu realizacji po-przedniej perspektywy z małymi wyjątkami praktycznie w płynny sposób przeszły do obsługi NSRO 2007-2013. Również jeśli chodzi o przenikanie, czy też inspirowanie administracji niefunduszowej, można zaobserwować znaczny efekt spillover w tym obszarze. Jednostki kluczowe w ramach systemu realizacji NPR 2004-2006 odgrywają też główne rolę na arenie krajowej w działaniach przynależnych do funkcji reflek-syjnej systemu. Podejście i działania administracji funduszowej w zakresie ewaluacji stały się rdzeniem ewaluacji całego sektora polskiej administracji publicznej.


Sys

tem

re

ali

zacj

i

126

Administracja funduszowa vs niefunduszowaPodsumowanie

KadryRozwiązania przyjęte w administracji funduszowej nie odbiegają w znacznym stopniu od rozwiązań przyjmowanych dotychczas

Remis

StrukturyStruktury administracji funduszowej „odziedziczyły” negatywne postawy administracji krajowej (brak zaufania, skłonność do biurokratyzacji)

Remis


Administracja funduszowa zainicjowała nowe otwarcie kwestii zarządzania strategicznego; w chwili obecnej administracja odpowiedzialna za realizację polityki spójności w Polsce nadal cechuje się wyższą jakością procesów składających się na funkcje strategiczną

Przewaga „funduszowców”

Funkcja wdrożeniowo-absorpcyjna

W ramach systemu realizacji NPR 2004-2006 zostało stworzonych wiele nowych mechanizmów i instrumentów wykorzystywanych w zadaniach wchodzących w skład funkcji wdrożeniowo-absorpcyjnej systemu. Niska jakość niektórych z ww. elementów uniemożliwia jednoznacznie pozytywną ocenęRemis z lekkim wskazaniem na „funduszowców”

Funkcja refleksyjna

Podobnie jak w przypadku funkcji strategicznej, również w tym obszarze administracja funduszowa zaproponowała wiele mechanizmów nieobecnych wcześniej w praktyce działań krajowych. Dodatkowo rozwiązania przyjęte w systemie realizacji NPR 2004-2006 oraz wykształcony w trakcie realizacji ww. programu potencjał instytucjonalny i kadrowy stanowią w chwili obecnej źródło reformy funkcji refleksyjnej w ramach administracji krajowej

Przewaga „funduszowców”

Źródło: Opracowanie własne.


Wnioski i rekomendacje, możliwe do sformułowania na podstawie badań dot. sys-temu realizacji powinny znaleźć zastosowanie zarówno w przyszłych perspektywach realizacji polityki spójności, jak i szerzej rzecz ujmując wnieść wkład w dyskusję nt. pożądanego modelu działania całej administracji publicznej w Polsce. Rekomendo-wane zmiany można przypisać do pięciu, przyjętych na początku elementów syste-mu, niemniej duża część rekomendacji będzie miała charakter horyzontalny.

W obszarze kadr kluczowe wydaje się zapewnienie stabilności tj. utrzymanie w admi-nistracji publicznej doświadczonych osób. Rotacja – jak już wspomniano w poprzed-niej części – została w znacznym stopniu ograniczona, niemniej może ona na powrót stać się zagrożeniem. Poczucie uczestniczenia w nowatorskim, niezwykle ambitnym projekcie, jakim była realizacja NPR 2004-2006 dawało silną motywację w minionej perspektywie. Niestety wraz z upływem czasu to źródło motywacji będzie coraz słab-sze. Tego typu rekomendacje podnoszone są również w opracowaniach niezależnych instytucji badawczych i branżowych. Wg autora najnowszego raportu Business Cen-tre Club dot. stanu wykorzystania funduszy europejskich – utrzymanie wynagrodzeń


Syste

m re

aliza

cji

127

pracowników administracji funduszowej przynajmniej na niezmienionym pozio-mie jest jedną z kluczowych rekomendacji, których realizacja ma zapewnić sprawne wdrażanie NSRO 2007-2013.

Docelową postawą nowoczesnej administracji publicznej powinno być stałe dążenie do ukierunkowania działań na realizację nadrzędnych celów strategicznych. Teza ta bazuje na pracach badawczych i analitycznych wskazujących na zbytnią koncentrację na samym procesie wdrażania jako na jedną z głównych barier efektywnego wdraża-nia polityk krajowych. Postawa taka skutkuję utratą perspektywy strategicznej i pro-wadzi do mnożenia zbytecznych procedur, regulacji i nieefektywnych działań. Łącząc założenia tej koncepcji z potrzebą reformy systemu motywacji pracowników admi-nistracji publicznej, rekomenduje się oparcie okresowej oceny urzędników na kry-teriach skuteczności i efektywności osiągania celów sformułowanych dla poszcze-gólnych pracowników, a jednocześnie bezpośrednio przyczyniających się do realizacji celów jednostek. W tym kontekście istotne jest by cele były jasno sformułowane i skwantyfikowane za pomocą odpowiednich wskaźników realizacji na wszystkich poziomach organizacyjnych danej jednostki (poczynając od poziomu całego urzę-du, poprzez departamenty i wydziały a kończąc na pracownikach). Przyczyniłoby się to w znacznym stopniu do lepszego poznania i zrozumienia przez pracowników ce-lów działania danej instytucji, co z kolei przełoży się na zwiększenie ich poziomu mo-tywacji. Z powyższą rekomendacją bezpośrednio łączy się również postulat wprowa-dzenia zasady osobistej odpowiedzialności za cele oraz zasady przyznawania premii za realizację celów – „success fee”.

Oba opisane wyżej procesy – tj. działania prowadzące do lepszego zrozumienie ce-lów strategicznych instytucji jak i działania dążące do zwiększenia odpowiedzialności osobistej pracowników powinny doprowadzić do podniesienia poziomu utożsamia-nia się pracowników z realizowanymi zadaniami i ich celami (podniesienie poziomu tzw. „ownership”).

Ponadto wskazane jest także przeprowadzenie analizy dotychczasowej polityki szkoleniowej. Obecnie potrzeby szkoleniowe rozpatrywane były w kontekście de fac-to danego pracownika, a należałoby określić je w większym stopniu w oparciu o po-trzeby danego stanowiska i instytucji.

Biorąc pod uwagę niski poziom sprawności instytucjonalnej w Polsce oraz wnioski z przeprowadzonych w tym obszarze ewaluacji ex post NPR 2004-2006, właściwe wy-daje się zwiększenie wysokości środków oraz spectrum interwencji dedykowanych podniesieniu sprawności instytucjonalnej polskiej administracji publicznej. Priory-tetem wydaję się zapewnienie wsparcia dla administracji publicznej realizującej kon-kretne procesy, kluczowe dla rozwoju państwa. W tym kontekście należałoby również rozważyć czy wsparcie to powinno być realizowane w obecnym kształcie – tj. w rozbi-ciu na poszczególne programy sektorowe czy raczej zasadne byłoby stworzenie osob-


Sys

tem

re

ali

zacj

i

128

nego programu, dedykowanego w całości podniesieniu jakości działań administracji publicznej171. W celu zwiększenia efektywności wydatkowania środków publicznych w tym obszarze, alokacja funduszy europejskich powinny być także warunkowo po-wiązana z konkretnymi reformami strukturalnymi od których realizacji zależy skutecz-ność prowadzenia polityki rozwoju.

Do zmiany wspomnianego niskiego poziomu sprawności instytucjonalnej w Polsce można doprowadzić podejmując działania mające na celu zwiększenie efektu spillo-ver dot. dobrych praktyk. Warunkiem koniecznym dal uzyskania ww. wydaję się m.in. przełamanie „segmentowości” polskiej administracji. Polski system służby cywilnej charakteryzuje znaczna fragmentacja zarządzania zasobami ludzkimi, kariera zawo-dowa zazwyczaj przebiega w ramach jednego ministerstwa. Segmentowość polskiej służby cywilnej przejawia się także tym, że w poszczególnych instytucjach występują nie do końca spójne sposoby planowania strategicznego i opracowywania polityk. Według ocen OECD polski system nie jest w stanie wykształcić poczucia jedności mię-dzy urzędnikami, jest zbyt podzielony na ministerstwa, by umożliwić całościowe za-rządzanie wyższymi urzędnikami. W tym kontekście pożyteczne byłoby zwiększenie mobilności horyzontalnej między urzędami w celu wyrobienia spojrzenia z perspek-tywy interesu całego kraju, a nie poszczególnych urzędów. Administracja funduszo-wa jako najnowocześniejsza jest szczególne predestynowana do zainicjowania tego procesu.

W zakresie struktur – głównym hasłem jakie powinno przyświecać działaniom w tym obszarze powinno być upraszczanie struktur i związany z nim proces budowy zaufa-nia. Szczególnie ta druga kwestia wydaje się niezwykle istotna. Bez wyraźnego postę-pu w tworzeniu kapitału społecznego nie będzie możliwe przełamanie immanentnej w polskiej administracji publicznej tendencji do braku zaufania, skutkującej nadmier-ną centralizacją, mnożeniem procedur i mechanizmów kontrolnych.

Znacznego wzmocnienia wymaga potencjał polskiej administracji publicznej w za-kresie zarządzania strategicznego polityką rozwoju państwa. Pozytywna ocena dzia-łań podejmowanych w ramach realizacji funkcji strategicznej w NPR 2004-2006 wynikała w znacznej mierze z dotychczasowego deficytu tego typu działań w całej administracji publicznej w Polsce oraz ze specyfiki założeń przyjętych przez twór-ców systemu realizacji polityki spójności w pierwszym okresie członkostwa Polski w Unii. Celowo przyjęty prymat funkcji wdrożeniowo-absorpcyjnej był możliwy do zaakceptowania w pierwszym, próbnym okresie realizacji polityki spójności i nie po-winien zostać utrwalony w kolejnych latach. Konieczne jest dokonanie reorientacji,

171 Dotychczas funkcjonujący program operacyjny Pomoc Techniczna zawęża swoją działalność praktycznie tylko do administracji funduszowej. W perspektywie 2004-2006 wsparcie dla administracji było przewi-dziane również w komponentach innych Programów Operacyjnych, niemniej wydaję się, że teza mówiąca o ukierunkowaniu pomocy głównie na administrację funduszową jest uzasadniona również w ich kontek-ście.


Syste

m re

aliza

cji

129

która doprowadzi system do jego docelowej logiki działania konstytuującej kluczo-wą rolę funkcji strategicznej w systemie. Strategie muszą stać się realnymi drogo-wskazami ukierunkowującymi interwencje. Należy również rozważyć poprawę funkcji strategicznej systemu poprzez lepsze zbilansowanie wielkości zatrudnienia w ramach poszczególnych grup pracowników odpowiedzialnych za realizację danych funkcji systemu. W tym kontekście konieczne wydaje się zwiększenie odsetka pracowni-ków odpowiedzialnych za realizację funkcji strategicznej i refleksyjnej.

W kontekście funkcji refleksyjnej konieczne jest podjęcie działań o dwojakim cha-rakterze: z jednej strony należy podjąć starania o intensyfikację efektu spillover roz-wiązań w tym obszarze z administracji funduszowej do niefunduszowej, z drugiej zaś strony należy podjąć działania mające na celu poprawę wykorzystania wiedzy w całej administracji publicznej. Istnienie spójnego i sprawnego systemu zarządzania wie-dzą wydaje się być podstawowym warunkiem w procesie identyfikacji a następnie skutecznego i efektywnego wdrażania wizji strategicznej. W chwili obecnej polskie władze publiczne nie dysponują spójnym systemem analitycznym, który mógłby sta-nowić wsparcie merytoryczne w procesach decyzyjnych na wszystkich poziomach za-rządzania. W związku z tym wskazana jest budowa systemu, którego zadaniem by-łoby zbieranie, gromadzenie oraz analiza danych w celu generowania i dostarczania informacji o charakterze diagnostycznym i ewaluacyjnym. Stworzenie takiego syste-mu pozwoli na umieszczenie realizowanych strategii i polityk w kontekście obiektyw-nych faktów, danych i ekonomiczno- społecznych teorii naukowych (evidence based policy). Jednym z głównych zadań systemu analitycznego powinna być identyfikacja specyficznych i zróżnicowanych potrzeb i potencjałów, zarówno w wymiarze społecz-nym, jak i terytorialnym172.

Podsumowując warto jeszcze raz zwrócić uwagę na wyjątkowość NPR 2004-2006. Była to bezprecedensowa w historii Polski inicjatywa – zarówno co do skali środ-ków finansowych, jakości opracowania samego dokumentu strategicznego, jak i spo-sobu realizacji. NPR 2004-2006 stanowił największą ustrukturyzowaną interwencję publiczną, wdrażaną konsekwentnie przez kolejne koalicje parlamentarno-rządowe – co więcej – wdrożoną skutecznie. Pozwolił jednocześnie na zdobycie doświadczenia koniecznego dla skutecznego i efektywnego wykorzystania wielokrotnie większych środków w ramach Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia na lata 2007-2013.

172 Ibidem, s. 6.


Wn

iosk

i h

oryz

onta

lne

130

Proces ewaluacji ex post polityki spójności realizowanej w Polsce w okresie 2004-2009 wskazuje na jednoznacznie pozytywną rolę funduszy unijnych w rozwoju społeczno-ekonomicznym kraju. Pozytywne efekty interwencji podejmowanych w ramach polityki spójności w Polsce można zaobserwować zarówno na poziomie makroekonomicznym (w tym w szczególności w postaci istotnego wpływu na dy-namikę wzrostu Produktu Krajowego Brutto i poziom zatrudnienia oraz stopę bez-robocia), jak i na poziomie mikro w ramach poszczególnych strategicznych obsza-rów wsparcia. Przedsięwzięcia współfinansowane z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej przyczyniły się do wzrostu konkurencyjności i innowacyjności polskich przedsiębiorstw, rozwoju instytucjonalnego systemu otoczenia biznesu, moder-nizacji i rozwoju infrastruktury transportowej i środowiskowej, rozwoju kapitału ludzkiego, rozwoju społeczno – ekonomicznego w regionach, jak również były kata-lizatorem pozytywnych zmian systemowych w polskiej administracji na wszystkich poziomach zarządzania.

Proces ewaluacji ex post pozwolił na dokonanie oceny polityki spójności poprzez wskazanie najskuteczniejszych i najefektywniejszych form wsparcia, ale również poprzez identyfikację obszarów charakteryzujących się stosunkowo niższym pozio-mem efektywności interwencji podejmowanych w ramach polityki spójności. Wdro-żenie rekomendacji sformułowanych w procesie ewaluacji umożliwi koncentrację działań i zasobów w obszarach przynoszących najlepsze efekty z punktu widzenia realizacji celów strategicznych oraz likwidację barier uniemożliwiających pełne wykorzystanie potencjału polityki spójności. Całościowa analiza procesu ewaluacji pozwala również na sformułowanie wniosków i rekomendacji o charakterze hory-zontalnym – użytecznych dla wszystkich obszarów wsparcia na różnych poziomach zarządzania polityką spójności (w tym również na poziomie unijnym).

W celu zwiększenia poziomu skuteczności i efektywności polityki spójności niezbędna jest koncentracja działań i zasobów na obszarach najistotniejszych z punktu widzenia celów strategicznych. Wyniki badań ewaluacyjnych realizowanych w poszczególnych obszarach wskazują, że koncentracja tematyczna pozwala z jednej strony na zwiększe-nie efektywności interwencji publicznych dzięki ograniczeniu lub rezygnacji z instru-mentów nie dających pożądanych efektów lub generujących efekty, które pojawiłyby bez względu na wsparcie publiczne. Z drugiej strony „uwolnione” środki finansowe powinny zostać ukierunkowane na obszary priorytetowe gdzie interwencja publiczna jest niezbędna a koncentracja pozwala na osiągnięcie masy krytycznej umożliwiającej skuteczne oddziaływanie na sytuację społeczno- gospodarczą kraju i regionów.

Wnioski horyzontalne


Wn

ioski h

oryzonta

lne

131

Powodzenie polityki spójności uzależnione jest od stosowania instrumentów ade-kwatnych dla problemów i wyzwań występujących w poszczególnych obszarach wsparcia. Proces ewaluacji ex post dokonał identyfikacji najskuteczniejszych i naj-efektywniejszych instrumentów realizacji, jak również wskazał instrumenty nie-efektywne, których stosowanie powinno ulec ograniczeniu lub znaczącej modyfi-kacji. Wspólnym mianownikiem dla wszystkich analizowanych obszarów jest wniosek o konieczności ukierunkowywania środków strukturalnych na przedsięwzięcia o wysokim długookresowym potencjale rozwojowym przy jednoczesnym ograni-czaniu interwencji o charakterze doraźnym i konsumpcyjnym.

Wyniki ewaluacji ex post wskazują, że jedynie wdrażanie szerokiego katalogu inter-wencji w postaci komplementarnych i ściśle ukierunkowanych „pakietów” stanowi gwarancję uzyskania wymaganego poziomu skuteczności i efektywności realizacji po-lityki spójności. Proces badawczy dostarcza zatem jednoznacznych argumentów za koniecznością stosowania zintegrowanego podejścia do rozwoju społeczno- ekono-micznego. Realizacja niniejszej koncepcji powinna wiązać się z odejściem od sektoro-wego rozumienia problemów i wyzwań społeczno- ekonomicznych na rzecz podejścia tematycznego i problemowego. Ewaluacja ex post pokazuje, że w przypadku polity-ki spójności integracja zachodzić powinna w szczególności na poziomie instrumen-tów realizacji (w tym możliwość wdrażania projektów zintegrowanych oraz zapew-nienie komplementarności z pozostałymi politykami w tym m.in. ze Wspólna Polityką Rolną). Wyniki badań w obszarze konkurencyjności przedsiębiorstw, kapitału ludzkie-go, czy infrastruktury jednoznacznie wskazują, że interwencje przynoszą pożądane efekty jedynie wówczas, gdy stanowią zintegrowaną, kompleksową i terytorialnie ukierunkowaną odpowiedź na różnorodny charakter potrzeb i problemów społecz-no – ekonomicznych.

Skuteczność i efektywność realizacji polityki spójności jest ściśle uwarunkowa-na jakością pozostałych polityk publicznych realizowanych w obszarach wsparcia funduszy unijnych. Usystematyzowany proces ewaluacji polityki spójność pozwala na identyfikację barier strukturalnych osłabiających oddziaływanie polityki rozwo-ju, w tym interwencji publicznych współfinansowanych z funduszy strukturalnych UE. Warunkiem powodzenia polityki spójności jest zatem kontynuowanie reform strukturalnych w obszarach strategicznych z punktu widzenia rozwoju społeczno – ekonomicznego kraju. Skutecznym instrumentem realizacji niniejszej rekomenda-cji może stać się mechanizm warunkowości (powiązanie realizacji Polityki Spójności z działaniami naprawczymi) motywujący w sposób pozytywny do reform niezbędnych z punktu widzenia celów rozwojowych. W świetle doświadczeń nabytych w trakcie realizacji procesu ewaluacji oraz podziału Krajowej Rezerwy Wykonania wydaje się iż optymalnym rozwiązaniem w tym zakresie byłaby realizacja zasady warunkowości na poziomie krajowym (tj. pozostawienie w kompetencji władz krajowych – w poro-zumieniu z władzami unijnymi – decyzji w zakresie identyfikacji obszarów wymagają-


Wn

iosk

i h

oryz

onta

lne

132

cych działań naprawczych oraz wdrożenia zasady warunkowości np. w postaci aloka-cji środków z rezerwy). Wniosek powyższy odnosi się również do poziomu unijnego – osiągnięcie optymalnych efektów europejskiej polityki spójności wymaga koordy-nacji i systematycznego usprawniania pozostałych polityk społeczno- gospodarczych Unii Europejskiej. Polityka spójności zatem z uwagi na swój przekrojowy i komplek-sowy charakter, jak również usystematyzowany sposób realizacji (podejście stra-tegiczne, programowanie, monitoring, ewaluacja itp.) powinna pełnić rolę katali-zatora procesów rozwojowych w szczególności w kontekście celów nowej strategii europejskiej Europa 2020.

Proces ewaluacji ex post pozwolił na identyfikację barier w systemie realizacji polityki spójności i sformułowanie rekomendacji służących usprawnieniu wdrażania fundu-szy unijnych. Do najistotniejszych rekomendacji zaliczyć należy postulat konieczności odejścia od prymatu wdrożeniowego w procesie realizacji polityki na rzecz podejścia strategicznego oraz silniejsze powiązanie procesu wdrażania z procesami monitoringu i ewaluacji czyli urzeczywistnienie koncepcji evidence based policy. Polityka spójno-ści powinna zatem być w większym stopniu ukierunkowana na cele i wyniki. W chwili obecnej zarówno w Polsce, jak i na poziomie Komisji Europejskiej, funkcjonuje spraw-ny system ewaluacji polityki spójności. Najważniejszymi zadaniami w tym zakresie jest włączenie ewaluacji w proces decyzyjny na wszystkich poziomach zarządzania (m.in. poprzez tworzenie systemów wdrażania wniosków i rekomendacji oraz strate-gicznych forów dyskusji wyników uzyskiwanych w procesie ewaluacji) oraz szerzej bu-dowa systemu zarządzania wiedzą w całej administracji publicznej odpowiedzialnej za realizację krajowych polityki publicznych. Należy jednak podkreślić że pomimo ba-rier systemowych zidentyfikowanych w procesie ewaluacji to właśnie polityka spój-ności stanowić może (i stanowi) wzorzec dla innych polityk krajowych w zakresie zarządzania strategicznego oraz realizacji koncepcji evidence based policy.

W kontekście toczącej się obecnie debaty nad europejską koncepcją strategiczną należy również wyraźnie podkreślić, że polityka spójności stanowić powinna jeden z istotnych instrumentów realizacji strategii Europa 2020. Wyniki badań ewaluacyj-nych wskazują, iż polityka ta nie jest narzędziem redystrybucji dochodów ale stano-wi skuteczny i efektywny instrument polityki rozwoju. Korzyści wynikające z pozy-tywnych efektów rozwojowych odnoszą nie tylko beneficjenci wsparcia ale również pozostałe kraje Unii, w tym najwięksi płatnicy netto (patrz wyniki badania dot. ko-rzyści krajów UE-15 w wyniku realizacji polityki spójności w Polsce). Pozytywnymi cechami polityki spójności jest również jej duża zdolność adaptacyjna (wynikająca ze stosunkowo sprawnie funkcjonującego systemu analityczno- ewaluacyjnego) oraz potencjał diagnostyczny (wynikający z jej przekrojowego charakteru) pozwalający na dokonywanie zmian w obszarach najważniejszych z punktu widzenia celów strate-gicznych.


Bib

liogra

fia

133

„Badanie efektów netto projektów wspierających wzrost konkurencyjności przedsię-biorstw”, PARP, Warszawa 2009.

„Badanie kwartalne Beneficjentów Ostatecznych Działania 2.3 SPO RZL”, PARP, War-szawa 2008.

„Ocena rezultatów Działania 2.1 i 2.3 SPO WKP po 18 miesiącach. Wyniki po VI run-dach badania”, PARP, Warszawa 2008.

„Raport z ewaluacji poddziałania 1.2.1 oraz 1.2.2 SPO WKP”, PARP, Warszawa 2008.

„Rekomendacje dla krajowych polityk publicznych mających wpływ na efektywność i skuteczność realizacji polityki spójności”, MRR, Warszawa 2009.

„Wstępna ocena skuteczności i efektywności polityki spójności w okresie programo-wania 2004-2006 – infrastruktura transportowa”, materiał informacyjny Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2008.

Bański J. (red.), „Analiza zróżnicowania i perspektyw rozwoju obszarów wiejskich w Polsce do 2015 roku”, MRiRW, Warszawa 2009.

„Energia ze źródeł odnawialnych w 2009 r.”, Informacje i Opracowania Statystyczne GUS, Warszawa 2010.

Białek J., Chojna J., Dzierzgwa R., Grabowska B., Przybylska L., Siłuszek A., Strzęboszew-ski P., Sudak S., Więckowska E., „Wpływ funduszy europejskich na gospodarkę polskich regionów i konwergencję z krajami UE. Raport 2010”, MRR, Warszawa 2010.

Bienias S., Gapski T., Sudak S., „Rekomendacje dla krajowych polityk publicznych ma-jących wpływ na efektywność i skuteczność realizacji polityki spójności”, MRR, War-szawa 2009.

Boni M. (red.), „Polska 2030. Wyzwania rozwojowe”, KPRM, Warszawa 2009.

Burnewicz J., „Nowoczesna infrastruktura transportowa jako podstawowy element intensyfikacji procesów rozwojowych w projektowanych dokumentach strategicz-nych”, ekspertyza wykonana na zlecenie MRR, Warszawa 2010.

Chrościcka A., Płachecki T., Potęga D., Dymek K., „Badanie beneficjentów ostatecz-nych Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich 2004-2006. Osoby objęte wsparciem jako niepracujące – raport końcowy”, badanie zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 2008.

Bibliografia


Bib

liog

rafi

a

134

Decyzja Komisji z dnia 22 czerwca 2004 r. zatwierdzająca Podstawy Wsparcia Wspól-noty dla pomocy strukturalnej Wspólnoty w regionach spełniających kryteria Celu 1 w Polsce, Warszawa 2004.

Dziemianowicz W., Łukomska J., „Analiza obszarów i propozycja kierunków strate-gicznej interwencji wobec miast i innych obszarów tracących dotychczasowe funkcje społeczno-gospodarcze”, Geoprofit, Warszawa 2009.

Ecorys, „Benchmarking parków technologicznych w Polsce. Wyniki badania”, PARP, Warszawa 2008.

European Commission, “European Competitiveness Report 2008, 2009; European Commission, Ex Post Evaluation of Cohesion Policy Programmes 2000-2006 co-finan-ced by the ERDF. Work Package 6b: Enterprise Support”, Bruksela 2010.

Euroreg, „Ocena wpływu polityki spójności na rozwój miast polskich”, badanie zreali-zowane na zlecenie MRR, Warszawa 2010.

FUNDEKO S.C., „Ocena efektów inwestycji środowiskowych finansowanych w ramach NPR”, badanie zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 2010.

Gaffey V., “Assessment based on capacity, quality and extent of activity in cohesion policy evaluation” prezentacja wygłoszona na międzynarodowej konferencji w Buda-peszcie pt.” Evaluations of EU development programmes by the European Commis-sion and the Visegrad Countries”, Budapeszt, Maj 2010.

Grupa Gumułka, „Analiza braku aktywności lub niskiej aktywności samorządów gmin-nych w sięganiu po wsparcie z Funduszy Unijnych”, badanie zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 2009.

IBC, „Ocena wpływu realizacji polityki spójności perspektywy 2004-2006 na zwięk-szanie możliwości rozwoju społeczno – gospodarczego regionów Polski wschodniej”, badanie zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 2010.

IBnGR, „Dochody i wydatki publiczne w latach 2006–2007. Analiza regionalna”, bada-nie zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 2009.

IBnGR, Prevision, „Wpływ realizacji polityki spójności na kształtowanie się głównych wskaźników dokumentów strategicznych NPR 2004-2006 i NSS 2007-2013, Raport roczny 2010”, badanie zrealizowane na zlecenie MRR, Gdańsk, Warszawa 2010.

IBS, „Ocena korzyści uzyskiwanych przez Państwa UE-15 w wyniku realizacji polityki spójności w Polsce – aktualizacja 2010”, badanie zrealizowane na zlecenie MRR, War-szawa 2010.

IBS, „Ocena wpływu polityki spójności na wzrost konkurencyjności i innowacyjności polskich przedsiębiorstw i gospodarki”, badanie zrealizowane na zlecenie MRR, War-szawa 2010.


Bib

liogra

fia

135

IBS, „Ocena wpływu realizacji interwencji współfinansowanych z EFS na podniesienie jakości zasobów ludzkich”, zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 2010.

IBS, „Wielkości i struktura wydatków poniesionych w ramach Narodowego Planu Rozwoju w okresie 2004-2009 pod kątem ich wpływu na zmiany struktury polskiej gospodarki w kontekście realizacji strategicznych celów prorozwojowych kraju”, ba-danie zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 2010.

IBS, „Wielkość i struktura wydatków poniesionych w ramach Narodowego Planu Rozwoju w okresie 2004-2009 pod kątem ich wpływu na zmiany struktury polskiej gospodarki w kontekście realizacji strategicznych celów prorozwojowych kraju”, ba-danie zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 2010.

IBS, „Wpływ realizacji polityki spójności na kształtowanie się głównych wskaźni-ków dokumentów strategicznych – Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006 i Naro-dowej Strategii Spójności 2007-2013 oraz innych wybranych wskaźników makroeko-nomicznych na poziomie krajowym i regionalnym”, badanie zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 2010.

IBS, „Wpływ realizacji polityki spójności na kształtowanie się głównych wskaźni-ków dokumentów strategicznych – Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006 i Naro-dowej Strategii Spójności 2007-2013 oraz innych wybranych wskaźników na pozio-mie krajowym i regionalnym, Raport roczny 2009”, badanie zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 2010.

IGiPZ PAN, „Ocena wpływu inwestycji infrastruktury transportowej realizowanych w ramach polityki spójności na zrost konkurencyjności regionów”, badanie zrealizo-wane na zlecenie MRR, Warszawa 2010.

„Instrukcja oceny efektywności ekonomicznej przedsięwzięć drogowych i mostowych dla dróg wojewódzkich”, Instytut Badawczy Dróg i Mostów, Warszawa 2008.

Konsorcjum IERiGŻ-PIB, IRWIR-PAN, IUNG-PIB, BSM-Sp.J, „Raport z oceny ex-post PROW 2004-2006”, MRiRW, Warszawa 2009.

Końcowy raport z postępów wdrażania Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006, MRR, Warszawa 2010.

Kozak M. i inni,” Ex Post Evaluation of Cohesion Policy Programmes 2000-06 Co-fi-nanced by ERDF. Management and Implementation Systems for Cohesion Policy. Na-tional Assessment Report POLAND”, EPRC & EUROREG for European Commission DG Regio, Bruksela 2009.

Kwieciński J., „Stan wykorzystania funduszy europejskich. IV raport”, BCC, Warszawa 2010.


Bib

liog

rafi

a

136

Ledzion B., Olejniczak K. (red.), „Ocena systemu realizacji polityki spójności w Polsce w ra-mach perspektywy 2004-2006”, badanie wykonane na zlecenie MRR, Warszawa 2010.

Olejniczak K., „Rola ewaluacji w krajowych politykach publicznych – analiza systemo-wa lat 1999-2010”, w: „Ewaluacja w strategicznym zarządzaniu publicznym” PARP, Warszawa 2010.

PAG Uniconsult, „Analiza wpływu projektów zrealizowanych w ramach Działania 2.6 Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 na wzrost potencjału regionów w sferze innowacji. Raport końcowy”, MRR, Warszawa 2008.

PAG Uniconsult, „Wpływ polityki spójności na poziom i jakość zatrudnienia w Polsce”, badanie zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 2010.

Plan działań na rzecz zwiększenia potencjału administracyjnego Polski dla sprawne-go zarządzania funduszami strukturalnymi i Funduszem Spójności, MRR, Warszawa 2002.

PAG Uniconsult „Wpływ realizacji Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Kon-kurencyjności Przedsiębiorstw, lata 2004- 2006 na poziom innowacyjności polskich przedsiębiorstw”, badanie zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 2008.

PAG Uniconsult, „Ewaluacja trafności i efektów realizacji działania 1.2. Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw”, badanie zreali-zowane na zlecenie MRR, Warszawa 2009.

PAG Uniconsult, „Ocena rezultatów wsparcia parków przemysłowych, parków na-ukowo-technologicznych oraz inkubatorów technologicznych w ramach działania 1.3 Tworzenie korzystnych warunków dla rozwoju firm”, badanie zrealizowane na zlece-nie MRR, Warszawa 2008.

PAG Uniconsult, „Ocena stopnia rozwoju społeczeństwa informacyjnego w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich 2004-2006”, MRR, Warszawa 2008.

Polityka energetyczna Polski do 2030 roku, Ministerstwo Gospodarki, Warszawa 2009.

Praca zbiorowa opracowana w Departamencie Koordynacji Polityki Strukturalnej Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, „Polska. Raport Strategiczny 2009. Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia”, MRR, Warszawa 2010.

Praca zbiorowa, “Innovative Clusters. Drivers of National Innovation Systems”, OECD, Paryż 2001.

Przegląd Służby Cywilnej, nr 5 (8), Departament Służby Cywilnej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, wrzesień – październik 2010.


Bib

liogra

fia

137

PSDB Grupa WYG, „Badanie ewaluacyjne ex-post efektów transgranicznej współpra-cy polskich regionów w okresie 2004-2006”, badanie zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 2010.

PSDB Grupa WYG, „Ocena ex post Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna”, ba-danie zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 2009.

PSDB i CSRG, „Efekty transgranicznej współpracy polskich regionów w okresie 2004-2006”., badanie zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 2010.

PSDB WYG International i ASM Centrum Badań i Analiz Rynku, „Ocena wpływu fun-duszy strukturalnych na zwiększenie konkurencyjności przedsiębiorstw”, badanie ewaluacyjne zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 2008.

Radzikowski M., „Raport o stanie technicznym nawierzchni asfaltowych i betono-wych sieci dróg krajowych na koniec 2009 r.”, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, Warszawa 2009.

Resource, „Analiza wpływu wsparcia udzielonego w ramach Działania 3.4 Zintegro-wanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego na wzrost konkurencyjności mikroprzedsiębiorstw”, badanie zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 2007.

Resource, „Efekty wsparcia sfery badawczo-rozwojowej w Sektorowym Programie Operacyjnym Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw w kontekście rozpoczęcia re-alizacji Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka”, badanie zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 2009.

Rozporządzenie Rady z dnia 22 czerwca 2004 r. ws. przyjęcia Narodowego Planu Roz-woju 2004-2006, Warszawa 2004.

Sektorowy Program Operacyjny „Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościo-wego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006” – dokument stanowiący załącznik do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 września 2004 r. w spra-wie przyjęcia Sektorowego Programu Operacyjnego „Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006” (Dz. U. Nr 197, poz. 2032).

Sektorowy Program Operacyjny Rozwój Zasobów Ludzkich – dokument stanowiący załącznik do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w spra-wie przyjęcia Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich 2004-2006 (Dz. U. Nr 166, poz. 1743).

Sektorowy Program Operacyjny Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw – doku-ment stanowiący załącznik do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia Sektorowego Programu Operacyjnego – Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, lata 2004-2006 (Dz.U. 166, poz.1744).


Bib

liog

rafi

a

138

Smętkowski M., Wójcik P., „Regiony w Europie środkowo-wschodniej. Tendencje i czynniki rozwojowe”, badanie zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 2008.

Sprawozdanie końcowe z realizacji Programu: Sektorowy Program Operacyjny Transport na lata 2004-2006 (okres sprawozdawczy: lata 2004-2009), MRR, Warszawa 2010.

Sprawozdania z realizacji Krajowego Planu Gospodarki Odpadami za lata 2002 – 2008, Ministerstwo Środowiska.

Sprawozdanie z realizacji w 2009 r. Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006, MRR, Warszawa 2010.

Sprawozdanie z realizacji Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwój Zaso-bów Ludzkich, MRR Warszawa, 2010.

Sprawozdanie z realizacji Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyj-ności Przedsiębiorstw, MRR Warszawa, 2010.

Swianiewicz P. i inni, „Nie-strategiczne zarządzanie rozwojem. Mechanizmy zarządza-nia środkami ZPORR na poziomie regionalnym a skuteczność realizacji celów rozwo-jowych”, badanie zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 2010.

System ewaluacji NPR 2004-2006 i NSRO 2007-2013, MRR, 2007.

Wolański M., Gil M., Pander W., Ledzion B., „Przewidywany wpływ wybranych pro-jektów SPOT dotyczących modernizacji linii kolejowych szynowych w obrębie aglo-meracji warszawskiej oraz pomiędzy aglomeracją warszawską i łódzką oraz zakupu pojazdów na zwiększenie udziału przewozów kolejowych w przewozach”, badanie zrealizowane na zlecenie MRR, Warszawa 2008.

„Wpływ realizacji polityki spójności na kształtowanie się głównych wskaźników doku-mentów strategicznych – Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006 i Narodowej Stra-tegii Spójności 2007-2013 oraz innych wybranych wskaźników makroekonomicznych na poziomie krajowym za pomocą modelu Hermin”, Wrocławska Agencja Rozwoju Regionalnego, Wrocław 2010.

Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego 2004-2006 – dokument stanowiący załącznik do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regio-nalnego 2004–2006 (Dz. U. Nr 168 poz. 1745).

Strony internetowe:

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/home

http://www.stat.gov.pl/gus

http://www.ewaluacja.gov.pl


Documents

ewaluacja ex post narodowego planu rozwoju 2004–2006