Конституційний контур парламенту · 2020-03-10 · КОНСТИТУЦІЙНИЙ КОНТУР ПАРЛАМЕНТУ 7 Як зазначалося, до

УДК 328 К 65

Автор: Шаповал Володимир Миколайович

Редактор: Петраускене Людмила Василівна

Дизайн обкладинки: Левченко Анна Валеріївна

К 65

Конституційний контур парламенту : Посібник для народних депутатів України / В. М. Шаповал. — К.: Друкарський дім Олега Федорова, 2019. — 118 с.

ISBN 978-617-7817-13-9

З кінця 2013 року Фонд Східна Європа почав впроваджувати в Україні проект USAID (Агентство США з міжнародного розвитку) — Програму «РАДА: відповідальність, підзвітність, демократичне парламентське представництво». Головною метою Програми РАДА є сприяння станов-ленню відповідального, підзвітного, і демократичного представницького органу — Парламенту України.

Це видання здійснене завдяки підтримці американського народу, що була надана через Агентство США з міжнародного розвитку (USAID) в рам-ках Програми «РАДА: відповідальність, підзвітність, демократичне парла -ментське представництво».

Думки і твердження, висловлені в публікації, можуть не співпадати з позицією USAID та уряду США.

Електронну версію цього видання розміщено на веб-сайті Програми «РАДА: відповідальність, підзвітність, демократичне парламентське пред-ставництво» — www.radaprogram.org

УДК 328

ISBN 978-617-7817-13-9

© Програма «РАДА: відповідальність, підзвітність, демократичне парламентське представництво», 2019

ЗМІСТ

Передмова ............................................................................................................................. 5

РОЗДІЛ I ПАРЛАМЕНТ ЯК ПРЕДСТАВНИЦЬКИЙ ОРГАН ................................................ 13

Поняття парламенту й парламентаризму ........................................................... 14

Назва парламенту ................................................................................................................. 17

Парламент і представництво ....................................................................................... 19

Період мандата члена парламенту ............................................................................ 22

Колегіальність парламенту............................................................................................ 25

Мандат члена парламенту (депутатський мандат) ...................................... 28

Присяга члена парламенту .............................................................................................. 32

Дострокове припинення повноважень члена парламенту ............................ 34

РОЗДІЛ II ПАРЛАМЕНТ: ОРГАНІЗАЦІЙНІ ХАРАКТЕРИСТИКИ ....................................... 37

Кількісний склад парламенту або його палат ...................................................... 38

Побудова парламенту (бікамералізм і монокамералізм) ............................... 40

Комісії і комітети парламенту або його палати ............................................... 42

Керівний орган парламенту або його палати ....................................................... 44

Розпуск парламенту або його нижньої палати .................................................... 46

Несумісність або сумісність мандата члена парламенту ............................ 51

Недоторканність члена парламенту (депутатські індемнітет та імунітет) ................................................................. 54

РОЗДІЛ III ПАРЛАМЕНТ: ФУНКЦІОНАЛЬНІ ХАРАКТЕРИСТИКИ ................................... 59

Феномен законодавчої влади ........................................................................................... 60

Поняття закону ..................................................................................................................... 62

Законодавча ініціатива як стадія законотворчого процесу ......................... 64

Промульгація закону ............................................................................................................ 67

4 Шаповал В. М.

Вето глави держави щодо закону ................................................................................. 69

Прийняття державного бюджету парламентом.............................................. 72

Визначення парламентського контролю................................................................. 74

Запитання членів парламенту. Звернення і запити народних депутатів України ............................................... 76

Інтерпеляція ............................................................................................................................. 79

Парламентський контроль за виконанням державного бюджету. Омбудсман .................................................................................................................................. 81

РОЗДІЛ IV УЧАСТЬ ПАРЛАМЕНТУ У ФОРМУВАННІ УРЯДУ. ПОЛІТИЧНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ УРЯДУ ПЕРЕД ПАРЛАМЕНТОМ ...... 85

Особливості конституційної моделі організації влади в Україні ............... 86

Формування уряду за різних форм державного правління .............................. 89

Порядок формування уряду в Україні .......................................................................... 92

Політична відповідальність уряду за різних форм державного правління .................................................................................................................................... 95

Політична відповідальність уряду в Україні .......................................................... 99

Примітки ........................................................................................................................... 103

Глосарій ............................................................................................................................. 107

Передмова

Для з’ясування місця парламенту в державному механізмі і його ролі в

державному і суспільному житті потрібні своєрідні «матриці». Викорис -

тання цих «матриць» дозволить визначити характеристики парламенту за

умов різноманітності організації держави в різних країнах світу. До таких

«матриць» насамперед віднесено розподіл влад і форму державного прав-

ління.

Владарювання існувало за всіх історичних часів, однак немає підстав

стверджувати про наявність за давніх часів законодавчої, виконавчої та су-

дової влади як окреслених і розмежованих (тобто розподілених) його сфер.

Проголошення ідеї розподілу влад засвідчило нові часи й початок форму-

вання конституціоналізму. Ш. Монтеск’є писав, що розподіл влад має «за-

безпечувати індивідуальну свободу і є пересторогою деспотизму»1. З часом

різні автори пропонували різні тлумачення розподілу влад, що відобра-

жало відмінності в поглядах на організацію владарювання. Сьогодні відпо-

відні відмінності виявляються в характеристиках різних сучасних форм

державного правління.

У президентській республіці побудова державного механізму ґрунтує-

ться на жорсткому розподілі влад, що передбачає послідовну організаційну

розмежованість законодавчої та виконавчої влади. Парламентським фор-

мам державного правління, навпаки, притаманне певне організаційне спо-

лучення цих «влад», з якого виводять так званий частковий розподіл влад.

У XX ст. розподіл влад почали розглядати не тільки як виражений у

конституції принцип побудови державного механізму, а і як загальну заса-

ду взаємодії органів законодавчої та виконавчої влади, з одного боку, й

політичної системи в цілому, політичних партій зокрема, — з іншого. Відо-

мий французький юрист і політолог М. Дюверже стверджував, що традицій-

ний розподіл між законодавчою та виконавчою владою «поступово втрачає

своє значення на користь нового підходу: розрізнення функції урядової і

функції опозиції»2.


Про поділ влади (розподіл влад) йдеться в частині першій статті 6

Конституції України. Формулювання «поділ влади» може спричиняти непо-

розуміння, адже державна влада за визначенням є цілісною і неподільною.

Закріпивши відповідний принцип, автори цієї норми акцентували увагу на

тому, що державна влада здійснюється насамперед органами й посадовими

особами, які уособлюють три, по суті, головні її функції. Як зазначав вітчиз-

няний вчений В. Б. Авер’янов, «розподіляється не сама влада, а механізм її

здійснення»3. Однак державна влада не обмежується повноваженнями

органів і посадових осіб, які уособлюють «розподілені влади». Зберігаючи

цілісність і неподільність, вона є багатоманітною за змістом і диверсифі -

кованою за формами здійснення.

Існують й інші функції державної влади. Вони прямо не позначені в

конституціях, але їх можна визначити шляхом аналізу повноважень різних

державних органів і посадових осіб. Головне, щоб спроби конструювати

нові «влади» відповідали змісту конкретної конституції, створювали мож-

ливості в реалізації державними органами і посадовими особами повнова -

жень і позитивно впливали на якість влади, забезпечуючи її демократич-

ний характер.

Один із сенсів розподілу влад полягає в тому, що «розподілені влади»

є однопорядковими, і серед них немає «першої влади». Це не означає, що

«влади» рівні, тобто рівноправні між собою, адже така рівність або рівно-

правність неможлива навіть теоретично. За умов будь-якої форми держав-

ного правління органи законодавчої, виконавчої та судової влади призна -

чені здійснювати різні повноваження, а їх діяльності притаманні відмінні

методи й засоби.

В Україні дуже поширеним є формулювання «гілка влади», відсутнє в

конституційному тексті, а також в інших нормативних актах. Причиною

його появи був так званий подвійний переклад запропонованого Ш. Мон -

теск’є франкомовного словосполучення «separation des pouvoirs». Один із

перекладів цього словосполучення російською — «разветвление властей»,

що українською має бути перекладене як «розгалуження влад». Тому логіч-

ним було б говорити «галузь влади».

У будь-якому разі, не існує жодної моделі розподілу влад, запровад-

ження якої забезпечувало б владарюванню в конкретній країні демокра -

тичну якість. Така якість зумовлена якостями суспільства і, по суті, проду -

кованого ним політикуму.

КОНСТИТУЦІЙНИЙ КОНТУР ПАРЛАМЕНТУ 7

Як зазначалося, до «матриць» у визначенні місця парламенту в дер-

жавному механізмі і в суспільному житті віднесено форму державного

правління — визначену шляхом аналізу положень різних конституцій і

практики їх застосування модель організації влади, що засвідчує спільні

для відповідних держав особливості взаємозв’язків у трикутнику «глава

держави — парламент — уряд». Сучасні форми правління відрізняються

передусім за організацією виконавчої влади й за ступенем поєднання з нею

глави держави. Проте від форми правління залежить і низка характеристик

парламенту, насамперед особливості його взаємозв’язків з урядом.

Класифікації держави за критеріями, близькими за змістом до понят-

тя форми державного правління, пропонувалися ще в античний період. За

часів Середньовіччя для характеристики єдиновладдя почали вживати

термін «монархія», запозичений із грецької мови. Термін «республіка» в

процесі історичного розвитку набував різних значень. Так, у Стародавньо -

му Римі він упродовж певного часу позначав саму державу, відображаючи

її сенси як поняття «спільна справа» (лат. res publica). Для позначення

державної форми, що виступала антитезою єдиновладдю, тобто монархії,

цей термін почали вживати з XVI ст. У наші дні терміни «монархія» і «рес -

публіка» вказують на два різновиди форми правління.

Про розвиток конституціоналізму свідчать сучасні форми державного

правління, причому кожна з них є багатоваріантною. Більше того, іноді дер-

жави, по-різному класифіковані за критерієм форми правління, вигля-

дають не менш схожими між собою, ніж держави, за якими визнають одну

й ту саму форму. Тому відповідна класифікація часто має умовне значення.

При цьому будь-яка форма правління «матеріалізується» в різних конкрет-

них соціально-політичних середовищах. Як наслідок, за умов різних країн

одна й та сама форма правління набуває індивідуальних рис, і жодна з та-

ких форм не має абсолютного виразу.

До сучасних форм державного правління віднесено парламентську

монархію і парламентську республіку, що є аналогами за головними озна -

ками. Для характеристики цих форм використовується термін «парламент-

ське правління». Відповідні терміни вжито і в окремих конституціях.

Парламентські форми державного правління притаманні насамперед

розвинутим країнам, адже в разі їх запровадження ефективне функціо-

нування держави можливе лише за умов, якщо суспільство має високий рі-

вень політичної організації. У свою чергу, парламентські монархія і респуб-

ліка розрізняються підставами наділення глави держави владою. Якщо


президент здійснює повноваження за наявності отриманого за результа -

тами виборів мандата, то монарх владарює за власним правом, визначеним

у порядку престолонаслідування.

Як відомо, в низці парламентських республік президента обирає пар-

ламент або утворювана на основі його складу колегія. З іншого боку, в

таких парламентських республіках, як Австрія, Болгарія, Ірландія, Ісландія,

Молдова, Північна Македонія, Сербія, Словаччина, Словенія, Фінляндія,

Чехія і Чорногорія, президента обирають на загальних виборах. Головне,

що в усіх відповідних країнах президент, по суті, не є суб’єктом здійснення

виконавчої влади.

Аналіз практики конституціоналізму дозволяє сформулювати головні

ознаки парламентських форм державного правління.

Ще однією із сучасних форм державного правління є президентська

республіка, і відповідний термін також вжито в окремих конституціях. Кла-

сичною президентською республікою вважаються США. Таку форму прав-

ління запроваджено в більшості країн Латинської Америки і в деяких інших

країнах.

Головні ознаки парламентських форм державного правління

1) побудова державного механізму на засадах так званого часткового розподілу влад, що означає певне організаційне сполучення

законодавчої і виконавчої влади (насамперед сумісність мандата члена парламенту й посади в уряді в низці відповідних країн)

2) належність виконавчої влади уряду, який фактично (і часто згідно з конституцією) є вищим органом виконавчої влади

3) формування уряду парламентом або у двопалатному парламенті його нижньою палатою зазвичай за участю глави держави, але ця участь є формальною чи навіть номінальною; вирішальна роль у формуванні

уряду належить політичній партії чи коаліції партій, що становлять більшість у парламенті (нижній палаті)

4) політична відповідальність уряду в цілому й нерідко його окремих членів виключно перед парламентом


Як президентську республіку іноді кваліфікують форму державного

правління, запроваджену в низці країн Азії й Африки та в деяких постра-

дянських країнах. Головною рисою державного ладу цих країн є зосеред-

ження у президента повноважень і фактичних можливостей у сфері вико-

навчої влади. Президент наділений вагомими повноваженнями також у

сферах законодавчої та судової влади, а розподіл влад нерідко виглядає як

умовність. Крім того, президент спирається на так звану «партію влади» —

політичну структуру, утворювану зазвичай з метою управління державним

життям загалом. Звідси запроваджену у відповідних країнах форму

державного правління іноді визначають як суперпрезидентську респуб-

ліку. Більш категоричним є її визначення як монократичної республіки.

До сучасних форм державного правління віднесено також змішану

республіканську форму, що її визначають також як напівпрезидентську

республіку (М. Дюверже) або іноді як парламентсько-президентську рес-

публіку. Однак у конституціях усі ці назви не вживаються. Таку форму прав-

ління вперше було запроваджено за змістом чинної Конституції Франції

1958 р.

Головні ознаки президентської республіки

1) побудова державного механізму на засадах так званого жорсткого розподілу влад, що передбачає чітку організаційну й функціональну

розмежованість законодавчої та виконавчої влади (несумісність мандата члена парламенту й будь-якої посади у виконавчій владі)

2) належність виконавчої влади президенту; реальна уповноваженість президента призначати на посади міністрів та інші керівні посади

у виконавчій владі і звільняти з цих посад

3) політична відповідальність міністрів перед президентом, посада якого заміщується за результатами загальних виборів.


Визначення президента гарантом відповідно сформульовано і в біль-

шості пострадянських країн. Воно часто слугує обґрунтуванням тези про

приховані чи передбачувані повноваження президента. За змістом цієї тези

визнають повноваження президента, яких не визначено в конституції, але

які нібито випливають з її положень про президента як гаранта. Однак

згідно з ідеологією конституціоналізму владу обмежено шляхом встанов-

лення в основному законі чітких параметрів її організації та суворого

дотримання цих параметрів, і «винайдененя» прихованих повноважень цій

ідеології абсолютно не відповідає.

Що ж до положень основних законів про президента як арбітра або

гаранта (зокрема, положення частини другої статті 102 Конституції Украї-

ни), то вони лише фіксують частину функцій президента. Ці функції уза -

гальнено відображають зміст конкретних повноважень президента, вста-

новлених у конституції і в законах. Однак вони можуть бути реалізовані

виключно шляхом здійснення президентом його відповідних за змістом,

конкретних повноважень.

Головні ознаки змішаної республіканськоїформи державного правління

1) організація і функціонування виконавчої влади на основі поєднання частини ознак, притаманних парламентській і президентській

республікам

2) дуалізм виконавчої влади, що означає поділ повноважень у сфері виконавчої влади, в різних країнах у різній пропорції, між урядом та його

главою і президентом за умов організаційної незалежності уряду від президента (відсутність у президента повноваження на власний розсуд

відправляти у відставку (звільняти) уряд або його окремих членів)

3) відсутність конституційного визначення президента як суб’єкта виконавчої влади, хоча така роль президента випливає зі змісту частини

його повноважень

4) конституційне визначення президента як арбітра або гаранта в позначених в основному законі сферах суспільного буття; обрання

президента на загальних і прямих виборах


Наприклад, функція Президента України як гаранта додержання Кон-

ституції України реалізується шляхом або зупинення дії актів Кабінету

Міністрів України у разі їх невідповідності Основному Закону з одночасним

зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності,

або застосування вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів,

зокрема, з мотивів неконституційності, або подання до Конституційного

Суду України щодо конституційності визначених актів, або здійснення дея-

ких інших конкретних встановлених у Конституції України повноважень

Президента України.

Форму державного правління, запроваджену в низці пострадянських

країн (зокрема, за змістом Конституції Україні станом на 28 червня 1996р.),

можна сприймати як імітацію змішаної республіканської форми. Деякі

автори визначають її як президентсько-парламентську республіку, не вка-

зуючи на конкретні відмінності від парламентсько-президентської респуб-

ліки. Як зазначалося, рисою державного ладу відповідних країн є зосеред-

ження у президента повноважень і фактичних владних можливостей у різ-

них сферах. Владні можливості президента збільшуються за рахунок від-

сутності сталої партійної системи, яка визначально впливала б на парла -

мент і уряд.

За будь-яких умов, характеристики парламенту знаходять вираження

в основному законі, аналіз положень якого дозволяє окреслити своєрідний

конституційний контур парламенту. Спробу узагальнено визначити такий

контур здійснено в цій роботі з акцентом на відповідний вітчизняний

досвід.

Автор роботи — В. М. Шаповал, доктор юридичних наук, професор,

член-кореспондент Національної академії наук України, суддя Конституцій-

ного Суду України (1996–2005 рр.) у відставці. Був членом робочої групи Конс-

титуційної комісії (1994–1996 рр.), яка розробила проект, що склав основу

тексту Конституції України від 28 червня 1996 р.

РОЗДІЛ I

ПАРЛАМЕНТ

ЯК ПРЕДСТАВНИЦЬКИЙ ОРГАН

Поняття парламенту й парламентаризму

Назва парламенту

Парламент і представництво

Період мандата члена парламенту

Колегіальність парламенту

Мандат члена парламенту

(депутатський мандат)

Присяга члена парламенту

Дострокове припинення повноважень

члена парламенту


Одним із сутнісних інститутів сучасної демократії є парламент — зага-

льнонаціональний за масштабом повноважень представницький держав-

ний орган, титульною функцію якого є законотворення. У суспільній сві -

домості терміни «парламент» і «законодавчий орган» («орган законодавчої

влади») сприймаються як синоніми. Парламент характеризують і як один

із вищих органів держави, виходячи з масштабу його компетенції, а також

із факту її визначення в конституції.

Реальна історія парламенту пов’язана з формуванням у XIII–XV ст.

станово-представницьких установ, що занепадають у період феодального

абсолютизму. Організація і діяльність таких установ ґрунтувалися на

визнанні поділу суспільства на стани, але виборними зазвичай були лише

представники від так званого третього стану — насамперед верхніх про-

шарків городян. Станове представництво суттєво відрізнялося від сучас -

ного виборного представництва у здійснення влади, що визначається як

народне. Ці відмінності передусім стосуються природи представницького

мандата, про що йтиметься далі.

Станове представництво було історичним різновидом групового ви-

борного представництва. У науці таке представництво визначають також

як корпоративне, куріальне або реальне. Своєрідне відродження групового

представництва відбулося в частині країн Європи у другій половині ХIХ ст.

Згодом концепцію групового представництва пов’язали з ідеєю корпора-

тивної держави, спроби реалізувати яку було здійснено в 20–40-ті роки

минулого століття в Італії.

Однак у дослідників виникали й виникають питання у зв’язку із сутні-

стю і характером групового представництва: чому представлено певні кон-

кретні інтереси, на яких підставах визначено пропорцію представництва

різних інтересів тощо. До того ж, ігнорується той факт, що згідно з прин-

ципом народного суверенітету влада належить народу, а не різним або

окремим групам. Тому групове представництво, за деякими винятками, не

набуло поширення в сучасній практиці парламентаризму.

Близьким (але не тотожним) поняттю парламенту є поняття парла-

ментаризму. Теоретичну основу парламентаризму історично становили

Поняття парламенту й парламентаризму


ідеї, що на них спираються парламентські форми державного правління.

Зокрема, парламентаризм сполучали зі «слабким» (порівняно вузьким за

обсягом повноважень) статусом глави держави. Відомий історик Л.-А. Тьєр,

свого часу обраний президентом Франції, позначив цей статус так: «король

царює, міністри управляють» (le roi regne, les ministres gouvernent). Своє-

рідною антитезою парламентаризму є президенталізм, про який згадують

у контексті передусім такої форми правління, як президентська республіка.

Парламентаризм — це узагальнена характеристика державного ладу, що передбачає таку побудову державного механізму, якій притаманна історично провідна (а в наші дні — істотна) роль парламенту у владарюванні, передусім у забезпеченні організації і функціонування уряду як органу виконавчої влади.

Така роль парламенту засвідчується парламентським способом фор-

мування уряду, парламентським контролем за діяльністю уряду, полі-

тичною відповідальністю уряду перед парламентом. Разом із тим, за умов

парламентських і змішаної республіканської форм державного правління

відповідну роль парламенту щодо уряду значною мірою перебирає полі -

тична партія чи коаліція партій, що становлять більшість у парламенті або

в його нижній палаті

Практика, що склалася в більшості пострадянських країн, свідчить про

недостатність або навіть дефектність у них парламентаризму. Російська

дослідниця Н. О. Боброва вказує на тенденцію «зведення ролі парламенту

до… своєрідної комісії із законодавчих передбачень, і навіть ще гірше — до

демократичної декорації, призначеної прикривати механізми реальної вла -

ди позірністю народного представництва і колегіальності»1. Формування

такої тенденції пов’язано з гіпертрофованим за правовим обсягом і за

фактичним значенням статусом президента, якого на загал сприймають як

«начальника держави». Прояви відповідної тенденції наявні й у вітчизня-

ній практиці парламентаризму.

Недостатність парламентаризму, зокрема в Україні, значною мірою

зумовлена незавершеністю процесів формування громадянського суспіль-

ства й реальної партійної системи. Такий стан речей свідчить про відносно

низький рівень політичної свідомості й культури, що відбивається на яко-

сті виборчого процесу та на його результатах. До того ж , політичні партії в

багатьох випадках не мають виразного ідейного образу і є ефемерними


«виборчими проектами». У відповідних політичних партій зазвичай від-

сутнє реальне соціальне коріння, що часто підміняється персоніфікацією їх

лідерів.

Внаслідок цього парламентська діяльність набуває імітаційних ознак,

що призводить до деформації й інших інструментів владарювання, зокрема

діяльності уряду. Свого часу відомий німецький вчений К. Шмітт дійшов

висновку, що «вузькі комітети, які фактично ухвалюють рішення, навіть

не завжди є комітетами самого парламенту, але зустрічами партійних

вождів, довірчими міжфракційними обговореннями, обговореннями з тими,

хто наймає партії, з об’єднаннями інтересів тощо»2. За словами сучасного

угорського дослідника А. Шайо, в пострадянських країнах у парламентах

«царює розгул сварок і некомпетентності»3.

Проте така недостатність парламентаризму не є нездоланною. Такий

стан речей можна виправити за умови стійкого суспільно-політичного роз-

витку, якщо він матиме демократичний характер і прогресивні орієнтири.

Важлива роль у цьому процесі належатиме формуванню громадянського

суспільства як суспільства вільних і самодостатніх індивідів, що усвідом -

люють сенс і значення своєї свободи.


Термін «парламент» походить із середньовічної латини. У Франції в

XV ст. парламентами називали королівські судові палати, що припинили

існування напередодні революції XVIII ст. В Англії, починаючи з того само-

го ХV ст., терміном «парламент» позначали станово-представницьку уста-

нову. Однак до кінця XVIII ст. в інших країнах цей термін для позначення

відповідних установ не вживався і родовим не став. У XIX ст. за умов реалі-

зації ідеї розподілу влад термін «парламент» як власну назву законодавчо -

го органу використовували лише в окремих країнах. Такий орган зазвичай

називали інакше — «конгрес», «національні збори», «законодавчі збори».

Ці та інші назви використовуються і в новітніх конституціях саме як власні

назви парламенту.

У власних назвах парламенту слова «асамблея», «конгрес», «скупщи-

на», «кнесет» тощо є фактичними або смисловими аналогами слова «збори»

в різних мовах і засвідчують колегіальність парламенту. На його колегіаль-

ність вказує і слово «рада», що в окремих країнах використовується як

складова власної назви парламенту. Про колегіальність парламенту опосе-

редковано свідчить також офіційна назва його членів — «депутати».

Назва парламенту нашої держави — Верховна Рада України — похо-

дить від прийнятої в попередній період назви «найвищого органу держав-

ної влади», і є одним із рудиментів теорії і практики радянського державо-

знавства. Науково безпідставними видаються спроби тлумачити цю назву

в контексті, зокрема, існування козацьких рад у ХVII–ХVIII ст. Примітно, що

в офіційному проекті Конституції України , в оприлюднених у 1992–

1996 рр. редакціях, пропонувалися різні назви парламенту: національні

збори, всенародна рада, верна рада4. Останній надали перевагу в процесі

доопрацювання проекту у Верховній Раді України, що було зумовлено

політичними якостями її тогочасного складу.

У радянський період термін «парламент» пов’язували з іншомовними

транскрипціями дієслова «говорити» (наприклад, французькою — parler), і

пропонували тезу «парламент — це говорильня». З іншого боку, ідеологи

марксизму не ставилися до парламентаризму беззастережно негативно.

Так, К. Маркс і Ф. Енгельс зазначали, що парламентська республіка створює

можливості для розвитку демократії, і є «вищою формою держави», але

Назва парламенту


наголошували на використанні такої форми в «класовій боротьбі». В. Ленін

писав про сполучення «вигод парламентаризму» з очевидними для нього

перевагами радянської влади.

Як наслідок, на початку 90-х років минулого століття, з початком роз-

будови сучасної української держави, немало вітчизняних політиків обере-

жно ставилися до категорій парламенту й парламентаризму, а деякі взагалі

зберігали до них негативне ставлення. Це призвело до того, що в Декларації

про державний суверенітет України Верховну Раду не було названо парла -

ментом. Уперше її офіційно визначили як парламент у Законі України «Про

назву, структуру і кількісний склад нового парламенту України» від 7 жовт-

ня 1993 р.

Надалі термін «парламент» використали як складову дефініції Верхов-

ної Ради України, що її містить стаття 75 Конституції України. Як зазначила

Венеціанська комісія, «наданий у цій статті загальний опис Парламенту є

правильним і лаконічним»5. Наведена у цій статті дефініція позначає місце

Верховної Ради України в державному механізмі, а також її призначення.

У Рішенні Конституційного Суду України у справі щодо повноважності

Верховної Ради України від 17 жовтня 2002 р. констатовано: «Визначення

Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що

жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати зако-

ни»6.

Водночас визначення Верховної Ради України як вищого органу зако-

нодавчої влади або вищого законодавчого органу є помилковим. Це визна-

чення може сприйматись як таке, що вказує на певну ієрархію органів зако-

нодавчої влади, до якої належать і такі, що не існують у жодній країні, від-

носно «нижчі законодавчі органи».


Недоліком конституційної дефініції Верховної Ради України може

здаватися відсутність прямого визначення її представницького характеру.

Однак відповідне представництво у здійснення влади засвідчене тим, що

Верховна Рада України формується шляхом виборів. Конституційний Суд

України зазначив, що Верховна Рада України «за своєю природою є пред-

ставницьким органом державної влади», аргументувавши такий висновок

саме її формуванням шляхом прямих виборів і функціонуванням на засадах

колегіальності7.

Водночас хибним є визначення Верховної Ради України як найвищого

представницького органу влади, оскільки воно може сприйматись як конс-

татація певної субординованої системи представницьких органів, подібної

до системи рад, що існувала в попередній період. Теорія і практика консти-

туціоналізму, в основу яких покладено ідею розподілу влад, відповідну

систему заперечує.

Термін «представництво» в конституційному праві має й інше значен-

ня. Згідно з частиною першою статті 102 Конституції України «Президент

України є главою держави і виступає від її імені», чим позначено одну з його

функцій — представляти державу. На відповідне представництво переду-

сім вказує термін «глава держави», що його було вперше офіційно вжито в

1814 р. у Франції.

У наші дні президента або монарха визначено главою держави неза-

лежно від запровадженої в країні форми державного правління. З огляду на

усталену теорію конституціоналізму, глава держави є одноособовим дер-

жавним органом — одним із вищих органів держави — і, одночасно, найви-

щою посадовою особою держави.

Визначенням президента главою держави підкреслюється його пер-

шість серед інститутів держави. Вона є історично зумовленою, оскільки

ґенеза інституту глави держави пов’язана з феодальною державністю, за

умов якої монарх визнавався верховним носієм влади та її джерелом. Однак

першість президента серед інститутів держави відображає не обсяг і зміст

його повноважень (які залежно від форми державного правління можуть

значно різнитися), а статус саме глави держави. З огляду на організацію

Парламент і представництво


владарювання за різних форм правління, статус глави держави може

сприйматися по-різному — як реальний або як формальний.

За будь-яких умов, представництво держави, що його уособлює пре-

зидент, принципово відмінне від виборного представництва у здійснення

влади. Останнє характеризує і парламент як представницький орган влади,

і президента у зв’язку з наявністю у нього представницького мандата.

Перше має функціональний характер, друге засвідчує спосіб формування

парламенту й заміщення посади президента держави — вибори.

Сучасне виборне представництво у здійснення влади характеризує-

ться як народне представництво, адже засобом його забезпечення висту -

пають загальні, тобто загальнонародні, вибори представників, мандати

яких за масштабом, по суті, також є загальнонародними. У зв’язку з тим, що

до XX ст. інститут виборного президента був мало не унікальним, народне

представництво фактично ототожнили з парламентом або його нижньою

палатою. При цьому народне представництво пов’язують передусім із пря-

мими виборами, адже непрямі вибори об’єктивно не забезпечують пред-

ставництву такої якості, і в такому разі про народне представництво можна

говорити лише як про опосередковане. Не випадково Ш. Монтеск’є визна-

чав як «народні» тільки нижні палати парламентів.

Представницький мандат має і Президент України, про що в непрямій

формі йдеться в частині четвертій статті 103 Конституції України. При

цьому у суспільній свідомості цей мандат сприймається як порівняно більш

значущий.

У наукових джерелах зазначається, що «в колишніх радянських рес-

публіках президенти, які обираються прямим голосуванням,… вступають у

конфронтацію з парламентами саме на підставі того, що вони, президенти,

безпосередньо виражають волю народу, уособлюють народний суверені-

тет»8. Тим самим мандат президента тлумачиться як «карт-бланш» на

здійснення влади. У пострадянських країнах такі уявлення підживлюються

тим, що влада традиційно персоніфікується, а за її модерне уособлення

значна частина населення сприймає саме президента.

Оскільки Верховна Рада України характеризується як орган народного

представництва, це зумовлює питання про співвідношення з народним

представництвом представницьких органів місцевого самоврядування.

Відповідь на нього слід шукати у призначенні місцевого самоврядування і


в масштабі представництва. Представницькі органи місцевого самовряду-

вання реалізують функції, зумовлені потребами територіальних громад, і

орієнтовані на вирішення місцевих справ, а відповідні вибори проводяться

в межах адміністративно-територіальних одиниць, де локалізовано тери-

торіальні громади. У цьому випадку має місце представництво не народу, а

територіальних громад.


Парламент діє постійно, однак це передбачає періодичність і цикліч-

ність у формуванні його складу. При цьому вибори мають проводитися

через розумний проміжок часу. Дотримання цих вимог забезпечує демокра-

тичний сенс виборів, реальність представництва як народного.

Представництво пов’язане також з відповідним строком. У різних краї-

нах цей строк є різним, і визначається по-різному. У більшості країн для

однопалатного чи нижньої палати двопалатного парламенту він становить

чотири або п’ять років, що вважається оптимальним з огляду на професій-

ний характер діяльності депутатів і на потребу набуття ними досвіду.

В одних випадках в конституції встановлено строк повноважень пар-

ламенту або кожної з його палат (прикладом може слугувати положення

частини п’ятої статті 76 Конституції України), в інших — передбачається

строк, на який обираються депутати — члени парламенту (про це йшлося

в частині першій статті 76 в її «первинній» редакції, тобто станом на 28

червня 1996 р.).

Строк, на який обираються члени парламенту, визначає можливий

період їх мандата. Практично всі основні закони передбачають однаковий

для всіх одночасно обраних членів парламенту або його окремої палати

період мандата. Це означає, що період мандата члена парламенту, обраного

на позачергових виборах, однаковий з періодом відповідного мандата,

набутого за результатами чергових виборів. Інше можливе лише за умов,

якщо це прямо встановлено в конституції.

Період мандата члена парламенту конкретного скликання може бути

скорочено в разі розпуску парламенту або його відповідної палати. Однак

такий період не може бути продовжено за рішенням парламенту (палати)

конкретного скликання, адже це не відповідало б сенсам народного пред-

ставництва й обмежувало конституційні виборчі права громадян, переду-

сім право голосу.

Реалізуючи право голосу на виборах, громадянин об’єктивно усвідом-

лює, що голосує за кандидата, який може бути обраний на конкретний,

встановлений на момент голосування строк. Збільшення цього строку

Період мандата члена парламенту


після такого голосування обраними на відповідних виборах членами пар-

ламенту означає зміну ними умов представництва фактично в ігнорування

можливої думки тих, хто забезпечив їм мандати і кого вони представляють ,

а це є політично і юридично неприйнятним.

Ідеальною є ситуація, коли період мандата члена парламенту і строк

здійснення ним повноважень співпадають. Проте між цими періодом і стро-

ком може виникати різниця, що її зумовлено змістом виборчого законо-

давства. Як наслідок, період мандата, зокрема народного депутата України,

може бути меншим за фактичний строк здійснення ним повноважень. При

цьому текст Конституції України містить визначення строку повноважень

Верховної Ради України (частина п’ята статті 76) і строку, на який оби-

раються народні депутати України (частина перша цієї самої статті). Це не

має раціонального фахового пояснення.

Такого пояснення не існує і щодо визначення в Конституції України

«дострокового припинення повноважень» Верховної Ради України, а не її

розпуску. З огляду на правила семантики, «дострокове припинення повно-

важень» Верховної Ради України мало б тягнути її повну недієздатність до

початку функціонування парламенту нового скликання . Річ у тім, що

частина перша статті 90 Конституції України, згідно з якою «повноваження

Верховної Ради України припиняються у день відкриття першого засідання

Верховної Ради України нового скликання», стосується виключно складу

Верховної Ради України, що функціонував протягом усього строку, на який

його було сформовано. Саме такою була логіка авторів відповідного поло-

ження нашого Основного Закону.

Тому положення частини третьої статті 81 Конституції України можна

тлумачити так, що «дострокове припинення повноважень» Верховної Ради

України передбачає дострокове припинення тих повноважень народних

депутатів України, що безпосередньо пов’язані із функціонуванням парла-

менту. Однак при цьому кожен із народних депутатів України продовжу-

ватиме здійснювати інші свої повноваження. Як відомо, після «достроко-

вого припинення повноважень» Верховної Ради України в 2007 р., 2014 р. і

2019 р. практика склалася інакше.

Зазвичай розпуск означає припинення повноважної діяльності парла-

менту або відповідної палати парламенту й кожного з їх членів. Проте в

низці країн парламент (палата) і кожен його член продовжують повноваж-

ну діяльність протягом визначеного часу після розпуску. У таких випадках


їхня діяльність припиняється з офіційним оголошенням результатів поза-

чергових виборів або з першим засіданням парламенту чи палати нового

скликання. У деяких країнах у парламенті або кожній з його палат на пос-

тійній основі та з урахуванням їх фракційної організації утворюють комі-

сію, що функціонує в період після розпуску й до початку роботи парламенту

(палати) в новому складі. Така комісія або розпущений парламент обмеже-

ні у здійсненні повноважень щодо внесення змін до конституції, усунення

президента, висловлення недовіри уряду та деяких інших.


Характер парламенту як представницького органу влади зумовлений

не тільки виборним порядком його формування, а й колегіальністю. Основ-

ними наслідками колегіальності парламенту є ухвалення його рішень голо-

сами більшості депутатів. У теорії і практиці конституціоналізму стосовно

парламенту визначено правила простої, абсолютної і кваліфікованої біль -

шості. У Конституції України відповідні терміни не використовуються.

Частина політиків і навіть юристів помилково визначають фактичну

абсолютну більшість як просту. Однак проста більшість — це кількість

депутатів, менша, ніж більшість від загального складу (за термінологією

нашого Основного Закону — конституційного складу) парламенту або

палати парламенту, але достатня для ухвалення ними визначених рішень.

Мінімально просту більшість становить половина плюс один від того числа

членів парламенту, що є кворумом.

Проста більшість — це кількість депутатів, менша, ніж більшість від загального складу парламенту або палати парламенту, але дос-татня для ухвалення ними визначених рішень.

Кворум у парламенті або палаті парламенту — це число членів парла-

менту, участь яких у пленарному засіданні уможливлює здійснення пар-

ламентом (палатою) повноважень, тобто спричиняє його дієздатність на

Біл

ьшіс

ть проста

абсолютна

кваліфікована

Колегіальність парламенту


відповідний момент. В основних законах такий кворум зазвичай визначає-

ться як половина плюс один або як половина від загального складу парла-

менту або його палати. У Конституції України кворуму у Верховній Раді

України не встановлено, хоча із змісту її статті 91 випливає, що фактично

кворум становить більшість народних депутатів України, визначена для

ухвалення парламентських рішень.

Кворум — це число членів парламенту, участь яких у пленарному засіданні уможливлює здійснення парламентом (палатою) повно-важень.

У багатьох країнах правило простої більшості використовується щодо

прийняття в парламенті або його палатах звичайних законів.

Абсолютна більшість — це кількість депутатів, що становить половину плюс один від загального складу парламенту або палати парламенту.

За правилом абсолютної більшості в багатьох країнах приймають

окремі закони, а в Україні й багатьох інших колишніх республіках у складі

СРСР, — усі звичайні закони.

У низці країн абсолютна більшість необхідна для повторного прий-

няття закону, що його глава держави повернув до парламенту на розгляд.

До парламентських рішень, які ухвалюються такою більшістю, віднесено й

ті, що стосуються призначення глави уряду або формування уряду в цілому,

висловлення довіри чи недовіри уряду або його окремим членам та деякі

інші.

Кваліфікована, або спеціальна, більшість — це необхідна для ухва-лення важливих рішень кількість депутатів, яка зазвичай вирахо-вується від загального складу парламенту або палати парламенту і, як правило, кількісно переважає абсолютну більшість.

У низці конституцій передбачено, що кваліфікована більшість вирахо-

вується від кількості учасників засідання парламенту (палати), на якому

ухвалюється відповідне рішення. За таких умов визначення кваліфікованої

більшості спирається на наявність спеціального, порівняно більшого кво-

руму.


Правило кваліфікованої більшості ще у XVIII ст. застосовували щодо

ухвалення рішень про внесення змін до конституції, і розглядали як гаран-

тію стабільності конституційного ладу. У наші дні на основі цього правила

не тільки вносяться зміни до конституції або здійснюється її перегляд, а й

у низці країн долається вето президента щодо прийнятого парламентом

закону, ухвалюються парламентські рішення про усунення президента з

посади та деякі інші.

Зазвичай кваліфіковану більшість встановлено у дві третини , прикла-

дом чого слугують положення частин третьої, п’ятої і шостої статті 20,

частини четвертої статті 94, статті 155, частини першої статті 156 Конс-

титуції України.

Вітчизняні політики фактично на заміну терміна «кваліфікована

більшість» часто вживають словосполучення «конституційна більшість».

Однак таке словосполучення є некоректним, адже в Конституції України

передбачено більшість не тільки у дві третини стосовно внесення до неї

змін, а й у три четвертих стосовно ухвалення рішення про усунення

Президента України (частина шоста статті 111). Крім того, як своєрідна

антитеза за логікою може бути вживане неоднозначне словосполучення

«не-конституційна більшість».


Характер парламенту як представницького органу зумовлено й, по

суті, забезпечено мандатами його членів.

У Конституції України вжито назву «народний депутат України», яка

може сприйматись як така, що засвідчує природу відповідного мандата: на-

родний депутат представляє народ. З іншого боку, ця назва може тлума-

читись у заперечення статусу народного депутата України як лише члена

парламенту. До того ж, термін «член парламенту», який фактично є тради-

ційним у теорії і практиці конституціоналізму, в нашому Основному Законі

не використовується.

Назву «народний депутат Української РСР» уперше використали в

законі, що вносив зміни до Конституції (Основного Закону) УРСР у жовтні

1989 р. Надалі її, по суті, відтворили в Конституційному Договорі 1995 р. і в

Конституції України. Реальному парламентаризму відповідала б інша наз-

ва — «депутат Верховної Ради України» або «депутат парламенту чи член

парламенту».

У Законі України «Про статус народного депутата України», наслі-

дуючи радянські конституції, народного депутата України визначено як

представника Українського народу у Верховній Раді України. Виходить, що

представництво народу нібито здійснює як Верховна Рада України, так і

кожен окремий народний депутат України. Однак кожен народний депутат

України представляє народ виключно як член загальнонародного за масш-

табом представництва органу — Верховної Ради України, й таке представ-

ництво має значення і наслідки передусім у зв’язку з існуванням і функціо-

нуванням цього органу, а не саме по собі.

У теорії і практиці конституціоналізму визначають два різновиди ман-

дата члена представницького органу влади — імперативний і вільний. Від-

мінності між ними засвідчують різні за правовими наслідками відносини

між обраним представником і виборцями або відповідним населенням.

Історично імперативний мандат був притаманний станово-представ-

ницьким установам часів феодалізму. У процесі суспільно-політичного роз-

витку деяких держав ці установи набували певних якостей органу народ-

ного представництва, в основу організації і діяльності якого покладено

Мандат члена парламенту (депутатський мандат)


вільний мандат. У наші дні вільний мандат відіграє роль одного із сутніс -

них проявів парламентаризму.

Вільний мандат означає, що член парламенту є представником народу

в цілому. Такий мандат не передбачає юридичної відповідальності члена

парламенту перед виборцями, хоча існує загальнополітична відповідаль -

ність обраного представника. Її наслідками вважається можливе необран -

ня на наступних виборах того представника, який втратив довіру виборців.

Член парламенту, який за результатами виборів отримав вільний мандат,

не може бути відкликаний виборцями.

Разом із тим, вільний мандат члена парламенту може сприйматись як

проблемний. За словами одного з правознавців початку XX ст., твердження

про те, що депутат є представником усього народу, «ґрунтується на пере-

більшеній уяві про єдність нації, з чого можливий висновок про єдність

інтересів усіх прошарків населення»10. Як наслідок, воля народу, що ста-

новить сенсуальну основу народного суверенітету, може тлумачитись як

абстракція.

Природа імперативного мандата полягає насамперед у тому, що член

представницького органу влади вважається представником не всього

народу, а лише виборців чи населення того округу, де він був обраний. За

таких умов депутат визнається юридично відповідальним перед тими, хто

його обрав і надав йому доручення — наказ. Передумовою такої відпові-

дальності є невиконання або неналежне виконання наказу. Депутат зобо-

в’язаний звітувати перед «своїми» виборцями, і може бути достроково від-

кликаний ними.

Запровадження імперативного мандата щодо загальнонаціональних

представницьких органів влади об’єктивно означає своєрідне подрібнен -

Ман

дат імперативний

вільний


ня, парцеляцію народного суверенітету. Як писав уже згадуваний нами

К. Шмітт, імперативний мандат суперечить «як ідеї політичної єдності, так

і базовій демократичній передумові, а саме субстанційній гомогенності

народу»11.

Імперативний мандат загалом не корелюється з практикою парла-

ментаризму. Проте в деяких країнах визначено саме такий мандат членів

місцевих представницьких органів влади, що зумовлено суспільним приз-

наченням цих органів. Примітно, що в багатьох країнах відповідні органи

називаються радами, а їх члени — радниками, а не депутатами. У державах,

офіційно визначених як соціалістичні, фактично за прикладом СРСР в ос -

новному законі фіксується імперативність мандатів депутатів представни-

цьких органів влади всіх «рівнів».

Вільний мандат означає, що член парламенту є представником народу в цілому. Імперативний мандат означає, що член парламенту вважається представником лише виборців чи населення того округу, де він був обраний.

Конституція України прямо не визначає природу мандата народного

депутата України. З аналізу її положень у «первинній редакції», тобто

станом на 28 червня 1996 р., можна дійти висновку, що мандат народного

депутата України є вільним. Про це опосередковано свідчила відсутність

серед переліку підстав дострокового припинення повноважень народного

депутата України його відкликання виборцями. До того ж, як зазначалося,

сама назва «народний депутат України» може сприйматись як така, що

вказує на природу відповідного мандата.

Однак згідно із Законом України «Про внесення змін до Конституції

України» від 8 грудня 2004 р., текст якого, по суті, інтегровано до чинного

конституційного тексту, до підстав дострокового припинення повнова -

жень народного депутата України віднесено невходження депутата, обра-

ного від партії або виборчого блоку партій, до складу фракції цієї партії чи

блоку або вихід зі складу такої фракції. Рішення про дострокове припинен-

ня повноважень депутата в таких випадках ухвалюється керівним органом

партії або блоку партій. Це означає, що мандат народного депутата України

має ознаки імперативного, але відкликати народного депутата можуть не

виборці, а репрезентовані у Верховній Раді України політичні партії. Тому ,

по суті, йдеться про партійний мандат.


Такий характер мандата народного депутата України не узгоджується

з ідеологією народного представництва. У висновку Венеціанської комісії

щодо Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 гру-

дня 2004 р. констатовано, що зазначені новели «надають партіям повно-

важення скасовувати результати виборів», і що для народних депутатів

України «більше немає необхідності дотримуватися своїх переконань»12.

В іншому висновку цієї комісії зазначено, що залежність мандата народ-

ного депутата України від членства у фракції «порушує незалежність депу-

тата» й не відповідає принципу, за яким «члени парламенту мають пред-

ставляти інтереси людей, а не своїх партій»13.


Наявність особливих зв’язків між парламентом і його членами засвід-

чує присяга, що її складають новообрані депутати. У науці розрізняють

службову (або посадову) присягу, що співвіднесена з адміністративним

правом, і політичну присягу, сполучену з конституційним правом. Політич-

ними насамперед є присяги глави держави, членів парламенту і членів

уряду.

Якщо в адміністративному праві порушення присяги юридично зумо-

влює звільнення із займаної посади, то в конституційному праві такий

зв’язок існує рідко. Проте наслідком складання присяги членом парла -

менту, як правило, є набуття ним повноважень, і в низці конституцій вста-

новлено, що відмова члена парламенту скласти присягу спричиняє втрату

ним мандата.

Порушення присяги народним депутатом України не належить до

підстав дострокового припинення його повноважень. За таке порушення

він несе загальнополітичну відповідальність, що може настати, зокрема, за

результатами наступних виборів. Однак існує опосередкована юридична

відповідальність народного депутата України за порушення присяги, адже

його діяння, кваліфіковані в кримінальному праві, можуть тлумачитись і як

порушення присяги.

Присягу народних депутатів України визначено в частині першій

статті 79 Конституції України, проте її формулювання не видаються без -

доганними. Так, викликає питання положення про складання народними

депутатами України присяги «перед Верховною Радою України». Очевидно,

що повноважної Верховної Ради України в новому складі на момент скла -

дання народними депутатами України присяги не існує. У свою чергу,

складання новообраними народними депутатами України присяги перед

старим складом парламенту виглядає абсурдним.

Відтак новообрані народні депутати України складають присягу перед

постійною у своєму інституційному існуванні Верховною Радою України

безвідносно до її складу, тобто перед парламентом як державним інсти-

тутом.

Присяга члена парламенту


Породжує питання і положення щодо складання народними депута-

тами України присяги «перед вступом на посаду». У теорії конститу-

ціоналізму діяльність члена парламенту тлумачиться як почесна політична

служба, а не як посадова діяльність. У зв’язку з цим у більшості країн член

парламенту отримує грошову винагороду, що розглядається як компен-

сація за втрачену вигоду, яку він, ймовірно, мав би у своїй позапарламент-

ській діяльності.

Важливо, що член парламенту не є посадовою особою парламенту або

посадовою особою держави. Зв’язки між ним і парламентом відрізняються

від зв’язків між будь-яким органом влади та його посадовими особами. До

того ж, на відміну від посадових осіб різних органів, народні депутати

України мають власні повноваження, що їх вони здійснюють поза Верхов-

ною Радою України і навіть поза її компетенцією, а це нехарактерно для

реального парламентаризму.

Водночас посадова особа може мати статус, безпосередньо не пов’я-

заний зі статусом певного органу влади. Зокрема, посадовими особами є

судді судів загальної юрисдикції, але посадовими особами держави (за

законодавством України — посадовими особами судової влади), а не відпо-

відних судів. Як зазначалося, за найвищу посадову особу держави визнають

(а в деяких конституціях прямо визначають) президента держави.


Взаємозв’язок між парламентом і його членами не заперечується мож-

ливістю дострокового припинення повноважень депутата, що означає або

позбавлення мандата, або його втрату. Якщо позбавлення депутатського

мандата, за загальним правилом, відбувається за ініціативою парламенту

(палати) й на основі його рішення, то втрата мандата має місце за визначе-

ними фактами і може не передбачати ухвалення відповідного парламент-

ського рішення.

Підставою позбавлення члена парламенту мандата виступає нена-

лежна участь депутата в роботі парламенту або палати парламенту, що в

різних конституціях визначається по-різному. Найчастіше йдеться про від-

сутність депутата на пленарних засіданнях протягом встановленого строку

або про його неучасть у роботі парламенту (палати) у визначених формах,

а також про те, що ця відсутність чи неучасть були необґрунтованими. Кон-

ституція України такої підстави припинення повноважень народного депу-

тата України не передбачає.

Втрата мандата має місце за фактом набуття чинності обвинувальним

вироком суду щодо члена парламенту. У країнах, де передбачено несуміс-

ність мандата, зокрема, з визначеними посадами, особа, яка є депутатом,

втрачає мандат за фактом призначення на посаду (але не позбавляється

мандата за рішенням суду, як це встановлено в Конституції України), що є

несумісною з мандатом.

Мандат втрачається також у зв’язку з припиненням громадянства чле-

на парламенту або визнанням його недієздатною особою. В окремих краї-

нах застерігається втрата мандата за фактом зміни партійної належності

депутатом уже після його обрання, але не позбавлення мандата за рішен-

ням відповідної політичної партії, як це випливає з частини шостої статті

81 Конституції України.

У Конституції України позбавлення мандата і втрата мандата чітко не

розрізняються, однак позбавлення народного депутата України мандата за

рішенням суду об’єктивно має місце в разі невиконання вимоги несумісно-

сті; за рішенням Верховної Ради України в разі припинення громадянства

Дострокове припинення повноважень

члена парламенту


України, якщо таке відбулося внаслідок втрати громадянства, зумовленої

вчиненням визначених у законі протиправних дій; за рішенням політичної

партії або виборчого блоку партій в разі невходження народного депутата

України, обраного від партії чи блоку, до складу фракції цієї партії чи блоку

або виходу з її складу. В інших випадках має місце втрата народним депу-

татом України мандата.

Практично в усіх країнах член парламенту може відмовитися від

мандата, хоча в окремих країнах передбачається, що відмова від мандата

має бути прийнята парламентом (палатою) або його керівним органом.

Наприклад, у разі складання повноважень за особистою заявою народного

депутата України Верховна Рада України має ухвалити відповідне рішення

(частина четверта статті 81 Конституції України). Такий підхід теоретично

робить можливим примушення народного депутата України до служби, що

не знаходить зрозумілого пояснення.

РОЗДІЛ II

ПАРЛАМЕНТ:

ОРГАНІЗАЦІЙНІ ХАРАКТЕРИСТИКИ

Кількісний склад парламенту або його палат

Побудова парламенту (бікамералізм і

монокамералізм)

Комісії і комітети парламенту або його палат

Керівний орган парламенту або його палати

Розпуск парламенту або його нижньої

палати

Несумісність або сумісність мандата члена

парламенту

Недоторканність члена парламенту

(депутатські індемнітет та імунітет)


Організацію парламенту засвідчено насамперед його кількісним скла-

дом. У більшості країн, включаючи Україну, загальне число членів однопа-

латного парламенту або кожної з палат двопалатного зафіксовано в конс -

титуції. Іноді кількісний склад парламенту або його нижньої палати вста -

новлюється на основі норми представництва — визначеного в конституції

числа виборців або громадян на одного депутата. За таких умов зростання

чисельності населення країни об’єктивно зумовлює збільшення чисель-

ності депутатського корпусу.

Загальний кількісний склад парламенту або нижньої палати парла-

менту нерідко відображає чисельність населення країни. В Європі найменш

чисельними є парламенти Андорри, Ісландії, Кіпру, Ліхтенштейну, Люксем-

бургу, Мальти, Монако та Сан-Марино: до кожного з них входить менш ніж

вісімдесят депутатів. З іншого боку, наприклад, кількість парламентаріїв

Туреччини визначено в шістсот, а нижньої палати парламенту Франції

наближається до шестисот членів. У Великобританії, Італії та ФРН кількість

членів нижньої палати становить понад шістсот. У двопалатному парла -

менті майже в усіх країнах кількісний склад нижньої палати є більшим або

значно більшим за кількісний склад верхньої палати.

Кількісний склад Верховної Ради в 450 народних депутатів уперше

визначили в законі, яким було внесено зміни до Конституції (Основного

Закону) УРСР у жовтні 1989 р. До прийняття цього акта число народних де-

путатів становило 650. Водночас в офіційному проекті Конституції України

в редакціях, оприлюднених у 1992–1995 рр., передбачався склад однопа-

латного парламенту у 350, а нижньої палати двопалатного — у 200 або 220

членів.

Разом із тим, питання про кількісний склад Верховної Ради України,

що час від часу порушується в політичному середовищі, зазвичай виглядає

як засіб «підживити» негативне сприйняття діяльності народних депутатів

України й використати його для певних цілей. При цьому, як зазначив

Конституційний Суд України, «встановлення кількісного складу парламен-

ту та його палат є питанням політичної доцільності, яка тією чи іншою

мірою визначається національними традиціями, чисельністю населення

Кількісний склад парламенту або його палат


країни, особливостями конкретно-історичної ситуації, структурою парла-

менту та іншими обставинами»1.

Це не заперечує можливості зменшення встановленого в Конституції

України числа народних депутатів України, однак воно об’єктивно приз-

веде до збільшення ролі кожного з народних депутатів України у влада-

рюванні й політичної ролі загалом, суспільної і державної значущості його

рішень і дій як у Верховній Раді України, так і поза її стінами. Відтак ще

більшою мірою постане вимога щодо відповідності свідомості, вмінь і

знань кандидатів у члени парламенту, реалізація якої, виходячи з нашого

досвіду, може бути проблемною.

У Конституції України вживається нехарактерне для практики конс-

титуціоналізму словосполучення — «конституційний склад Верховної

Ради України», яким позначається загальний кількісний склад парла-

менту. Таке словосполучення є семантично недосконалим, адже інший, ніж

«конституційний», склад Верховної Ради України може сприйматися як

«не-конституційний».


Ключовою в організації парламенту є його побудова, відтак він може

бути однопалатним або двопалатним. Ґенезу двопалатноcті (або бікамера-

лізму) пов’язано з побудовою англійського парламенту як станово-пред-

ставницької установи ще в ХIV ст. На ґрунті її аналізу Ш. Монтеск’є дійшов

висновку, що «аристократична» верхня палата призначена стримувати

«народну» нижню палату. Подібні аргументи використовуються і в наші дні,

хоча найчастіше існування верхньої палати обґрунтовують потребами зва-

женості в парламентській роботі, підвищення рівня її професійності тощо.

Двопалатну побудову парламенту федеративної держави, як правило,

пояснюють необхідністю забезпечити представництво від суб’єктів феде-

рації, посилаючись насамперед на досвід США. Однак така побудова кон-

гресу США виглядає історичною випадковістю, адже розробники констит-

уції цієї федеративної держави спочатку схилялися до однопалатної побу -

дови, але не змогли узгодити кількість представників в однопалатному

конгресі від різних штатів.

Двопалатність спочатку була типовою характеристикою парламенту:

в Європі в ХIХ ст. однопалатні парламенти функціонували лише в окремих

невеликих країнах. Така ситуація пояснювалась еволюційним характером

розвитку парламентаризму, наслідуванням практики станово-представни-

цьких установ часів феодалізму, що мали дві і більше палати. Згодом з різ-

них причин ситуація поступово змінилася. Після Другої світової війни на

По

буд

ова

п

арл

аме

нту однопалатний

(монокамеральний)

двопалатний(бікамеральний)

Побудова парламенту

(бікамералізм і монокамералізм)


засадах однопалатності було реформовано парламент у таких країнах

Європи, як Греція, Данія, Португалія та Швеція, а згодом — у Хорватії.

Водночас до двопалатної побудови парламенту, хоча й не відразу, прийшли

Казахстан, Таджикистан та Узбекистан, причому в останніх — із прихо-

ваним наміром посилити роль президента у владарюванні.

До аргументів на користь однопалатності, або монокамералізму, від-

носять порівняно більшу оперативність у законотворенні та у здійсненні

інших функцій парламенту. Нерідко також стверджують, що в пострадянсь-

ких країнах однопалатний парламент має більший авторитет у взаємовід-

носинах із президентом і може слугувати певним запобіжником авторита-

ризму. Загалом, двопалатність у наші дні вже не є типовою характеристи-

кою парламенту, і в переважній більшості країн функціонують однопалатні

парламенти.

В Україні проблема побудови парламенту набула значення з початку

минулого століття, причому майже всі конституційні проекти, оприлюд-

нені в період національно-визвольних змагань 1917–1920 рр. і напередо-

дні, передбачали однопалатну побудову представницького органу влади.

Це було спричинено відсутністю суспільної верстви, яка могла б претенду -

вати на місця у верхній палаті, а також об’єктивною тимчасовістю пропо-

нованого державного ладу, намаганнями посилити доцентровість у дер-

жавному розвитку та деякими іншими обставинами.

У радянський період двопалатність оцінювали негативно , й писали

про неї насамперед у контексті критики «буржуазного парламентаризму».

Проте в офіційному проекті Конституції України в більшості його

редакцій двопалатна побудова парламенту пропонувалась як єдина або як

альтернативна. Така побудова передбачалася, зокрема, у проекті в редакції

від 24 лютого 1996 р., поданому на розгляд до парламенту Президентом

України й Головою Верховної Ради України, однак у ході його доопрацю-

вання народні депутати схилилися до однопалатної побудови.

У будь-якому разі, не існує юридичних аргументів, які підтверджували

або заперечували б прийнятність для конкретної країни однопалатної чи

двопалатної побудови парламенту. Історія свідчить, що доцільність, як її

розуміють правлячі сили, покладено в основу вибору побудови парламенту

незалежно від форми державного устрою. Характерно, що майже в усіх

країнах Європи, де в наші дні функціонує двопалатний парламент, існує

традиція бікамералізму.


Суттєвим елементом організації парламенту є комісії і комітети, що

утворюються парламентом або його палатами з їхнього складу пропор-

ційно до чисельності представництва різних парламентських партійно-

політичних сил.

У більшості країн відповідні органи парламенту, незалежно від здійс-

нюваних ними повноважень, мають назву комісій, але в англомовних і в

деяких інших країнах їх названо комітетами. Про постійні комісії Верховної

Ради йшлося ще в Конституції (Основному Законі) УРСР 1978 р., однак

відповідно до статті 89 Конституції України попередньо утворені постійні

комісії було перейменовано на комітети Верховної Ради України. У цій

статті передбачено також можливість утворення тимчасових спеціальних і

тимчасових слідчих комісій Верховної Ради України.

Очолюють комісії (комітети) парламенту або палати парламенту

голови, яких із власного складу призначає парламент чи відповідна палата.

У низці країн парламент або палата формують у кожній комісії (комітеті)

бюро, або президію. У частині першій статті 89 Конституції України перед-

бачається обрання Верховною Радою України не тільки голів, а й перших

заступників, заступників голів та секретарів її комітетів. Така деталізація

не притаманна практиці конституціоналізму й не відповідає суті конститу-

ційного регулювання.

Існують різновиди відповідних органів парламенту, серед яких слід

виділити постійні комісії, або постійні комітети. Як зазначалося, згідно з

Конституцією України такі органи мають назву комітетів Верховної Ради

України. У переважній більшості країн постійні комісії, або постійні комі-

тети, утворюються на період скликання парламенту (палати), але це не

виключає змін персонального та кількісного складу протягом конкретного

скликання. Завданнями постійних комісій (комітетів) є підготовка виснов-

ків і пропозицій щодо законопроектів, поданих на розгляд до парламенту,

та, як правило, здійснення парламентського контролю.

Практично в кожному парламенті або кожній з його палат функціо-

нують спеціальні й слідчі комісії (комітети), порядок формування яких по-

дібний до прийнятого стосовно постійних комісій, або постійних комітетів.

Комісії і комітети парламенту або його палати


Діяльність таких органів здійснюється до вирішення питань, які станов-

лять її предмет, і завершується звітом у парламенті або у відповідній

палаті.

Як свідчить практика різних країн, спеціальні комісії (комітети) мо-

жуть мати різний предмет відання, хоча найчастіше вони утворюються з

метою розробки концептуальних або складних законопроектів. Невиз-

наченість щодо відповідного предмета існує, виходячи зі змісту частини

другої статті 89 Конституції України, згідно з якою «Верховна Рада України

у межах своїх повноважень може створювати тимчасові спеціальні комісії

для підготовки і попереднього розгляду питань».

Слідчі комісії (комітети) призначені розглядати резонансні питання

суспільного значення. Зазвичай припускається їх утворення на вимогу виз-

наченої кількості членів парламенту, що становить меншість. У такий спо-

сіб збільшуються можливості для парламентської опозиції. Так, за змістом

частини третьої статті 89 Конституції України тимчасові слідчі комісії

утворюються, якщо за це проголосувало не менше третини від загальної

кількості народних депутатів України.

У багатьох країнах за слідчими комісіями (комітетами) при проведен-

ні розслідувань визнано ті самі можливості, що й за державними органами,

що здійснюють досудове слідство. Проте їх висновки і пропозиції, як зазна-

чено в частині четвертій статті 89 Конституції України, не є «вирішальними

для слідства і суду». Ці висновки і пропозиції розглядаються парламентом

або відповідною палатою, але такий розгляд може спричиняти ухвалення

виключно політичних рішень.


Важливим елементом організації парламенту або кожної з його палат

є керівний орган парламенту (палати). У переважній більшості країн склад

цього органу формують на період скликання парламенту або відповідної

палати.

У багатьох країнах утворюється одноособовий керівний орган, або

керівник-організатор парламенту чи його палати, який в англомовних

країнах зазвичай має назву спікера. Як правило, такий керівник призна-

чається парламентом (палатою) з його складу. Він не має статусу глави

парламенту або глави законодавчої влади, адже цих статусів взагалі не

існує. Керівник парламенту (палати) має заступника чи заступників, яких

за пропозицією керівника із числа депутатів призначає парламент чи

палата або сам керівник.

В інших країнах у парламенті або в кожній з його палат формують

колегіальний керівний орган, який має назву бюро, президії, правління.

Усіх членів цього органу, включаючи його голову, також із власного складу

призначає парламент (палата) з урахуванням пропорції чисельності його

фракцій.

Голова колегіального керівного органу, як і відповідний одноособо-

вий керівник, є головуючим у парламенті або його палаті, й це головування

є основною функцією. Разом із тим йому належать важливі повноваження

політичного значення, що реалізуються поза парламентом. Зокрема, в бага-

тьох країнах з парламентською або змішаною республіканськими формами

державного правління голова колегіального керівного органу парламенту

(у двопалатному парламенті — зазвичай нижньої палати) тимчасово замі-

щує президента.

Відповідно до Конституції України запроваджено інститут одноособо-

вого керівного органу Верховної Ради України, але з виразними особли-

востями. Так, не передбачено участі Голови Верховної Ради України у

призначенні й відкликанні його заступників. І хоча Голова уповноважений

розподіляти між заступниками обов’язки й контролювати їх виконання, він

та його заступники не виступають як організаційне ціле. Такий висновок

Керівний орган парламенту або його палати


підтверджується тим, що Президент України має право «достроково припи-

нити повноваження» Верховної Ради України після консультацій не тільки,

з Головою, а і з його заступниками. До того ж , звільнення з посади Голови

не тягне за собою звільнення його заступників.

За змістом статті 88 Конституції України повноваження Голови Вер-

ховної Ради України встановлено в самому Основному Законі. Крім перед-

бачених у частині другій цієї статті (і, по суті, стандартних для керівника

парламенту), повноваження Голови встановлено також у частинах першій,

четвертій статті 94. Ці повноваження позначають його дії стосовно резуль-

татів законотворення, але за своїм характером є обов’язками, що зумовлює

їх відносну значущість.

Іншу значущість має тимчасове виконання Головою Верховної Ради

України обов’язків Президента України в разі дострокового припинення

повноважень останнього, про що йдеться у статті 112 Конституції України.

Характерно, що за змістом цієї статті в її «первинній редакції», тобто

станом на 28 червня 1996 р., виконання таких обов’язків покладалося на

Прем’єр-міністра України. Зміна відповідного суб’єкта засвідчила коригу-

вання форми державного правління.

Відповідно до статті 112 Конституції України в разі дострокового при-

пинення повноважень Президента України Голова Верховної Ради України

уповноважений, зокрема, здійснювати керівництво у сферах національної

безпеки й оборони, зупиняти дію актів Кабінету Міністрів України з моти-

вів їх неконституційності, застосовувати вето щодо прийнятих Верховною

Радою України законів, призначати на деякі важливі державні посади. Ці

повноваження мають вагоме значення, а дії Голови, спрямовані на їх здійс-

нення, можна тлумачити як дії тимчасового президента, що засвідчив дос-

від лютого-травня 2014 р.


Розпуск парламенту є одним з аспектів його організації. У багатьох

країнах, де функціонує двопалатний парламент, передбачено розпуск

тільки його нижньої палати, чим забезпечується наступництво у діяльності

парламенту в цілому.

Інститут розпуску укорінено в історії парламентаризму. Спочатку мо-

нарх у будь-який момент міг фактично розігнати станово-представницьку

установу. Однак згодом у конституційній монархії можливість розпуску

парламенту або його нижньої палати передбачили в основному законі, і го-

ловною метою розпуску визначили налагодження взаємодії законодавчої

та виконавчої влади.

У наші дні розпуск тлумачать також як реакцію на нездійснення

парламентом або його відповідною палатою своїх повноважень. У країнах з

парламентськими або змішаною республіканською формами державного

правління розпуск пов’язано з політичною відповідальністю уряду перед

парламентом або нижньою палатою, і право чи обов’язок глави держави

розпускати парламент (палату) вважається за «балансир» парламентсь-

кого повноваження виражати недовіру уряду.

Розпустивши парламент або його палату, глава держави повинен

призначити вибори їх нового складу, що відбуваються у встановлений в

конституції строк. При цьому період скликання парламенту (палати), обра-

ного на позачергових виборах, визначається однаковим із періодом черго-

вого скликання.

Залежно від сформульованих у конституції підстав розпуску, відпо-

відне повноваження глави держави може бути або правом вчиняти такі дії,

або обов’язком неодмінно їх вчинити. В деяких конституціях передбачено,

що за наявності одних підстав глава держави може розпустити парламент

або його нижню палату (повноваження-право), а за наявності інших — роз-

пускає парламент або нижню палату, тобто повинен так вчинити (повнова-

ження-обов’язок).

З усіх встановлених Конституцією України підстав Президент України

має право «достроково припинити повноваження» Верховної Ради України,

і це може бути проблемним з політичної та юридичної точки зору. Як

Розпуск парламенту або його нижньої палати


зазначалося, в Конституції України йдеться про «дострокове припинення

повноважень» Верховної Ради України. Водночас термін «розпуск» сто-

совно парламенту використовувався в офіційному проекті Конституції

України в усіх його редакціях.

Розпуск певною мірою корельовано з формою державного правління.

Зокрема, в країнах з парламентськими формами правління глава держави

здійснює розпуск парламенту або його нижньої палати на «пропозицію», за

«порадою» тощо прем’єр-міністра, який при цьому контрасигнує, або скріп-

лює, його відповідний акт. Тим самим прем’єр-міністр фактично перебирає

на себе рішення про розпуск, адже відсутність контрасигнування (скріп-

лення) означає, що такий акт не має сили.

У деяких країнах зі змішаною республіканською формою державного

правління президента уповноважено розпускати парламент або його ниж-

ню палату без контрасигнування, в інших — передбачено контрасигнуван-

ня відповідного акта прем’єр-міністром. У класичній президентській рес-

публіці (США) розпуск заперечується, виходячи з ідеї жорсткого розподілу

влад і неприпустимості порушення балансу між виконавчою і законодав-

чою владою, встановленого відповідно до цієї ідеї.

Деякі конституції встановлюють, що розпуску парламенту або ниж-

ньої палати має передувати вчинення дій, які узагальнено визначаються як

консультації. Значення таких консультацій зумовлене формою державного

правління, тобто взаємозв’язками між главою держави, урядом та парла-

ментом. Коло суб’єктів, з якими глава держави уповноважений проводити

консультації, в різних країнах різне.

У частині третій статті 90 Конституції України передбачено, що рі-

шення про «дострокове припинення повноважень» Верховної Ради України

приймається Президентом України після консультацій з Головою Верхов-

ної Ради України, його заступниками і головами «депутатських фракцій у

Верховній Раді України». Досвід таких консультацій у 2007 р., 2014 р. і

2019 р. засвідчив їх формальність, зумовлену, зокрема, недосконалим виз-

наченням у другій частини названої статті підстав «дострокового припи -

нення повноважень» Верховної Ради України.

У більшості парламентських республік і країн зі змішаною республі-

канською формою державного правління, а також у пострадянських краї-

нах, де змішану республіканську форму імітовано, президента уповно-

важено розпускати парламент або його нижню палату переважно з однієї


чи з двох підстав. По-перше, президент, як правило, повинен розпустити

парламент (палату) якщо у визначений строк не ухвалено рішення про

призначення прем’єр-міністра або про формування уряду в цілому. По-

друге, розпуск парламенту (палати) можливий у разі висловлення ним

недовіри главі уряду чи уряду в цілому або відмови в довірі уряду.

Повноваження глави держави розпускати парламент або нижню пала-

ту, якщо у визначений строк не призначено прем’єр-міністра або не сфор-

мовано уряд, має характер обов’язку у зв’язку з тим, що такий розпуск є

засобом подолання недієздатності парламенту й забезпечення його функ-

ціональності, відтак — дієвості уряду. У застосуванні цього засобу глава

держави не повинен мати вибору.

Тому проблемним є визначення повноваження Президента України,

передбаченого в пункті 2 частини другої статті 90 Конституції України, як

права. Тим самим Президенту України надається можливість маніпулюва -

ти ситуацією, що склалася внаслідок несформування уряду. Очевидно, що

Президент України повинен реалізовувати право «достроково припиняти

повноваження» Верховної Ради України (якщо це повноваження зберігати-

ме характер повноваження-права) в разі її нездатності у визначений строк

сформувати уряд невідкладно по закінченню такого строку. В іншому разі

реалізація цього права виглядатиме як своєрідне покарання парламенту,

до того ж, відкладене.

Розпуск передбачався в офіційному проекті Конституції України в усіх

його редакціях, хоча його підстави формулювалися по-різному. Деякі з них,

загалом відповідаючи оголошуваній політичній інтенції демократизувати

владарювання, не виглядали беззаперечними. Так, в офіційному проекті

Конституції України в редакціях, оприлюднених у 1992–1993 рр., визна-

чався розпуск парламенту або однієї з його палат за результатами рефе-

рендуму за народною ініціативою. У теорії конституціоналізму відповідний

порядок характеризується як народний розпуск.

Конституювання подібних референдумів у першій третині XX ст. в

окремих країнах Європи було спричинене кризовими тенденціями тогочас-

ного розвитку парламентаризму і, як наслідок, поширенням ідей плебіс -

цитарної (референдарної) демократії2. Проте навіть у країнах, в яких і до

сьогоднішнього дня передбачено можливість проведення таких референ-

думів, вони залишилися загалом поза практикою. Головною причиною

цього є ймовірна дестабілізація політичної системи в ході проведення від-

повідних референдумів та через їх результати.


Як зазначив Конституційний Суд України, «чинна Конституція Украї-

ни не передбачає інституту висловлення недовіри на всеукраїнському

референдумі, в тому числі проголошеному за народною ініціативою, Вер-

ховній Раді України чи будь-яким іншим конституційним органам державної

влади як можливої підстави дострокового припинення їх повноважень»3.

З іншого боку, оцінки відповідного референдуму як дестабілізуючого чин-

ника не слід вважати беззаперечними, і за певних умов і обставин його

можна сприймати як своєрідний і чи не єдино можливий «засіб оздоров-

лення» політикуму й суспільства у цілому.

У деяких країнах крім (чи, фактично, замість) розпуску парламенту

або його нижньої палати, допускається саморозпуск. Офіційний проект

Конституції України в редакціях, оприлюднених у 1992–1993 рр., містив

застереження щодо можливості саморозпуску, однак у Конституції України

її прямо не передбачено.

Тим не менше, характер саморозпуску може мати «дострокове припи-

нення повноважень» Верховної Ради України на підставі, сформульованій у

пункті 3 частини другої статті 90 Конституції України: якщо «протягом

тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпо-

чатися». Бездіяльність Верховної Ради України в таких випадках безпосе-

редньо не спричиняє «дострокового припинення» її повноважень, але тим

самим можуть бути свідомо створені передумови для ухвалення Президен-

том України відповідного рішення.

Події середини 2014 р. засвідчили, що Верховна Рада України своєю

бездіяльністю також може ініціювати «дострокове припинення» повнова -

жень, відповідно реалізувавши пункт 1 частини другої статті 90 Консти -

туції України, в якому передбачено право Президента України «достроково

припинити повноваження» Верховної Ради України , якщо протягом одного

місяця не сформовано «коаліцію депутатських фракцій». Така підстава роз-

пуску є так само унікальною, як і інститут «коаліції депутатських фракцій».

З метою забезпечення стабільності у функціонуванні парламенту й

державного механізму в цілому в конституції нерідко визначено обме-

ження стосовно можливості розпуску. Деякі з таких обмежень тлумачаться

як політично беззаперечні, тому текст конституції не завжди містить щодо

них прямі застереження. Наприклад, парламент або його палату не роз-

пускають під час дії режиму воєнного або надзвичайного стану, з початком

імпічменту або інших подібних процедур, а також у ході розгляду питання

про недовіру уряду.


У багатьох конституціях застерігається неможливість розпуску парла-

менту або його нижньої палати в останні місяці (зазвичай шість місяців)

строку повноважень президента. Зокрема, таке положення містить частина

п’ята статті 90 Конституції України. Його логіка полягає в тому, що на

завершення строку повноважень Президент України, який у відповідний

період, за образним висловом, є «кульгавою качкою», теоретично може

ухвалювати неадекватні рішення.

У деяких країнах розпуск не припускається протягом визначеного

строку після чергових або позачергових парламентських виборів чи після

першого засідання парламенту або відповідної палати нового скликання.

Наприклад, відповідно до положення частини четвертої статті 90 Консти -

туції України повноваження обраної на позачергових виборах Верховної

Ради України не можуть бути «достроково припинені» протягом року з дня

її обрання.

Наведені обмеження було сформульовано у статті 90 (в її «первинній

редакції», тобто станом на 28 червня 1996 р.) Конституції України. Проте

Законом України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня

2004 р. цю статтю було доповнено положенням про неприпустимість «дос-

трокового припинення повноважень» Верховної Ради України в останні

шість місяців строку повноважень самої Верховної Ради України.

Як результат, чинний конституційний текст містить безпрецедентну

кількість відповідних обмежень, і може виникати ситуація, за якою «дос-

трокове припинення повноважень» Верховної Ради України конкретного

скликання буде неможливим протягом строку, що сумарно становитиме

два роки. Такий строк є надмірним з огляду на об’єктивну вимогу постійної

суспільної комунікації парламенту.


Роль своєрідної «клітини» в організації парламенту відіграють його

члени — депутати. Вже зазначалося, що зв’язки між депутатами й парла-

ментом принципово відмінні від зв’язків між різними державними орга -

нами та їх посадовими особами.

У багатьох країнах одним з елементів статусу члена парламенту є

несумісність депутатського мандата, яка, за визначенням Конституційного

Суду України, «зумовлена природою відповідного представництва, участю

депутата у здійсненні законодавчої влади, політичним характером його

діяльності тощо»4.

Історично вимогу щодо несумісності було сформульовано в контексті

ідеї розподілу влад, і вона розглядалася передусім як така, що виключає

поєднання законодавчої влади з владою виконавчою. У наш час у низці

конституцій цю вимогу сформульовано також за змістом статусів прези-

дента, членів уряду, суддів конституційного суду, суддів судів загальної

юрисдикції та деяких інших державних посадових осіб. Відтак відповідні

посадові особи не можуть одночасно обіймати інші державні посади й

займатися визначеною іншою діяльністю.

Вимогу щодо несумісності мандата члена парламенту з посадами міні-

стрів та іншими політичними посадами у виконавчій владі встановлено за

умов різних форм державного правління, але найбільш послідовно її дотри-

мано у президентських республіках. І хоча в Конституції України прямо не

йдеться про несумісність мандата народного депутата України й посади

члена Кабінету Міністрів України, її виводять із передбаченої у статті 78

неприпустимості для народного депутата України обіймати інші оплачу -

вані посади.

Вимога щодо несумісності може також стосуватися будь-якої посади

на державній службі. Це пов’язано з тим, що державну службу організовано

на засадах субординації, а член парламенту у своїй діяльності об’єктивно

не має бути підпорядкованим жодному органу, включаючи сам парламент,

або посадовій особі. Крім того, вимога щодо несумісності зазвичай перед-

бачає, що член парламенту протягом періоду мандата не може займатися

Несумісність або сумісність

мандата члена парламенту


насамперед підприємницькою та іншою діяльністю, меті метою якої є

отримання прибутків.

Вимогу щодо несумісності мандата було сформульовано в офіційному

проекті Конституції України в усіх його редакціях. Її встановлено і в частині

другій статті 78 Конституції України, причому вона охоплює всі зазначені

випадки, а відповідно до частини третьої коло цих випадків може бути

розширене законом.

Дотримання вимоги щодо несумісності мандата члена парламенту

передбачає збереження або такого мандата, або посади чи можливості

продовжувати займатися діяльністю, що є несумісними з мандатом. У біль-

шості країн така дилема вирішується за відповідними фактами. Так, якщо

особа, котра є членом парламенту, призначена на посаду, несумісну з відпо-

відним мандатом, за фактом цього призначення вона втрачає мандат, при-

чому нерідко за формальним парламентським рішенням. І навпаки, якщо

особа, котра обіймає посаду, несумісну з депутатським мандатом, складає

присягу члена парламенту, останній факт є підставою її обов’язкового

звільнення з посади.

Відповідно до частини четвертої статті 78 Конституції України в разі

порушення вимоги щодо несумісності народний депутат України повинен

у двадцятиденний строк припинити діяльність, несумісну з мандатом, або

подати заяву про складення повноважень. Якщо цього не відбулося, його

повноваження припиняються достроково судом. Такий порядок розв’язан-

ня відповідної колізії є не тільки складним, а й суперечливим. Як доводить

практика, він дозволяє ігнорувати вимоги щодо несумісності протягом

невизначеного строку.

З іншого боку, в країнах з парламентськими формами державного

правління нерідко встановлено презумпцію сумісності мандата члена пар-

ламенту й посади члена уряду. Відповідно до цієї презумпції уряд має фор-

муватися з членів парламенту, точніше, з лав парламентської більшості, й

призначений на посаду в уряді член парламенту зберігає мандат і місце в

парламенті. Таку презумпцію, що органічно пов’язана з політичною відпо-

відальністю уряду перед парламентом, встановлено і в деяких країнах зі

змішаною республіканською формою правління.


Багато авторів не вбачають відмінностей між вживаним у Конституції

України терміном «несумісність» (російською — «несовместимость», ан-

тонім — «совместимость») і забороною сумісництва («совместительство»),

хоча такі відмінності існують навіть з огляду на семантику.

Не визначився щодо таких відмінностей і Конституційний Суд Украї-

ни. Зокрема, в його Рішенні у справі про звільнення народного депутата

України з інших посад у разі суміщення від 29 січня 2008 р. з одного й того

самого приводу йдеться про «вимогу щодо несумісності» і про «вимогу

щодо заборони сумісництва»5. Плутанина присутня і в рішеннях єдиного

органу конституційної юрисдикції в Україні, прийнятих у перші роки його

діяльності: одну з відповідних справ було визначено як справу «про су-

місництво посад народного депутата України і міського голови» (1999 р.),

іншу — як справу «щодо сумісності посад народного депутата України і

члена Кабінету Міністрів України» (2002 р.)6.

Однак несумісність і заборону сумісництва необхідно розрізняти.

Несумісність є конституційно-правовим інститутом і передусім стосується

представницького мандата й тих посад, які мають політичну значущість.

Така значущість засвідчується тим, що призначення на відповідні державні

посади і звільнення з них здійснюються згідно з положеннями конституції.

У свою чергу, термін «сумісництво» позначає інститут трудового права, а

саме сумісництво здійснюється на підставі законів і на умовах трудових

договорів.


До базових елементів статусу члена парламенту віднесено його недо-

торканність, обсяг і зміст якої в різних країнах можуть суттєво відрізня-

тися. При цьому термін «недоторканність» може мати кілька значень. Тому

з метою уникнення плутанини в багатьох конституціях для позначення

відповідного елемента статусу члена парламенту використовують термін

«імунітет». Однак у статті 80 Конституції України визначено саме депутат-

ську недоторканність.

Практично в усіх основних законах, включаючи Конституцію України,

йдеться про право на особисту недоторканність. Це право, що є одним із

природних прав людини, і недоторканність як елемент статусів певних

суб’єктів влади (насамперед члена парламенту й глави держави) мають

різний сенс, принципово різняться за призначенням, у зв’язку з чим їх не

можна юридично співвідносити.

Проте в Рішенні Конституційного Суду України у справі про Рахункову

палату від 23 грудня 1997 р. зазначено, що «недоторканність посадових

осіб є гарантією більш високого рівня у порівнянні з недоторканністю, яка

встановлюється для всіх осіб». Крім того, таку недоторканність визначено

і як «виняток із загального принципу рівності прав і свобод громадян та їх

рівності перед законом»7. Це визначення недоторканності означає ототож-

нення суттєво різних статусів — статусу відповідного суб’єкта влади і

статусу громадянина. Воно є наслідком хибного розуміння юридичної рів-

ності.

Рівність у юридичному сенсі передбачає рівноправність однакових за

конкретним статусом суб’єктів. Зокрема, це означає, що кожен громадянин

має однакові з іншим громадянином права й обов’язки саме громадянина.

Або кожен народний депутат України має однакові з іншим народним де-

путатом України юридичні можливості саме як народний депутат України.

Проте неоднаковими (тобто «нерівними») за статусом є громадянин Украї-

ни і народний депутат України або «звичайний» народний депутат України

і той народний депутат України, який, наприклад, має статус Голови Вер-

ховної Ради України. Відносно цих і подібних випадків категорію юридич-

ної рівності не можна застосовувати взагалі.

Недоторканність члена парламенту

(депутатські індемнітет та імунітет)


Так само не може існувати рівності всіх індивідів стосовно, наприклад,

обіймання посади, що передбачає наявність спеціальної кваліфікації. Юри-

дично рівними між собою у відповідних юридичних можливостях (правах)

є ті кандидати на цю посаду, які мають таку кваліфікацію. Різні індивіди,

будучи рівними (рівноправними) у статусі людини або у статусі громадя-

нина, об’єктивно мають неоднакові, тобто «нерівні», юридичні можливості

у зв’язку з наявністю в них різних статусів, інших, ніж статуси людини і

громадянина.

Відповідні оцінки неодноразово формулював Конституційний Суд

України. Наприклад, в Рішенні у справі про депутатську недоторканність

від 27 жовтня 1999 р. констатовано, що така недоторканність «має цільове

призначення — забезпечення безперешкодного та ефективного здійснен-

ня народним депутатом України своїх функцій», і вказано на її публічно -

правовий, а не особистий характер8. Доповненням виглядає позиція, сфор-

мульована у Висновку у справі про внесення змін до Конституції України

від 11 липня 2000 р.: «Депутатська недоторканність… спрямована також

на забезпечення нормального функціонування парламенту»9. Тому, за ви-

нятками окремих країн, відмова члена парламенту від недоторканності не

передбачається або навіть прямо виключається.

Депутатська недоторканність охоплює відповідний індемнітет та

імунітет, між якими є відмінності. Обидва ці явища укорінено в історичній

практиці англійського (британського) парламенту, але якщо індемнітет

члена парламенту був результатом тривалої еволюції цієї практики, то

його імунітет уперше визнано в ході англійської революції XVII ст. Терміни

«депутатський індемнітет» і «депутатський імунітет» вжито також у

рішеннях Конституційного Суду України.

Депутатський індемнітет означає, що член парламенту поза зако-нодавчим органом не несе юридичної відповідальності за свої вислов-лювання і голосування в парламенті або його органах.

Як зазначив Конституційний Суд України, «народний депутат України

і після припинення депутатських повноважень не може бути притягнений

Недоторканність члена парламенту визнається важливою га-рантією депутатської діяльності й належного функціонування парламенту.


до юридичної відповідальності за зазначені дії»10. Це не виключає дисцип-

лінарної відповідальності члена парламенту в самому парламенті за його

висловлювання в разі їх неприпустимості за формою або за змістом.

Більшість конституцій містить абсолютні за значенням положення

щодо депутатського індемнітету, хоча в окремих країнах член парламенту

на загальних підставах несе відповідальність за свої висловлювання в

парламенті або палаті парламенту, що можуть бути кваліфіковані як образа

чи наклеп (дифамація). Такі застереження сформульовано і в частині дру -

гій статті 80 Конституції України.

Сенс депутатського імунітету полягає в тому, що законне обме-ження індивіда, який є членом парламенту, в реалізації права на особисту недоторканність і, в частині країн, деяких інших прав, пов’язаних із його свободою, можливе лише з дозволу парламенту або відповідної палати, а в періоди між сесіями — керівного органу парламенту (палати).

На думку Конституційного Суду України, таким чином передбачено

«особливий порядок застосування (незастосування) до народного депута -

та України відповідних заходів державного примусу»11.

У більшості країн відповідний імунітет існує від моменту визнання

мандата члена парламенту або складання членом парламенту присяги й до

моменту припинення його повноважень. Конституційний Суд України

встановив, що «депутатська недоторканність поширюється на народного

депутата України з моменту визнання його обраним за рішенням відпо-

відної виборчої комісії і до моменту припинення повноважень народного

депутата»12.

Однак у деяких країнах член парламенту має імунітет лише під час се-

сій парламенту або відповідної палати. Якщо в період між сесіями стосовно

члена парламенту було вчинено дії, які на законних підставах обмежили

його свободу, парламент (палата) може ухвалити рішення про звільнення

члена парламенту від таких обмежень до набуття чинності обвинувальним

вироком.

У багатьох країнах зміст імунітету депутата зведено до неприпусти-

мості його затримання і взяття під варту без дозволу парламенту чи палати

парламенту або керівного органу парламенту (палати), проте іноді від-

повідний зміст сформульовано значно ширше. У більшості пострадянських


країн депутат користується імунітетом щодо притягнення до кримінальної

відповідальності. Дозвіл парламенту (палати) тут передбачений і для

притягнення депутата до адміністративної відповідальності в судовому

порядку, а також для вчинення дій, що законно обмежують його в реалізації

таких індивідуальних свобод, як недоторканність житла, таємниця

кореспонденції та деяких інших.

Проте в деяких країнах імунітет виключається в разі вчинення членом

парламенту тяжкого злочину. Майже в усіх країнах депутат не має імуні-

тету щодо затримання у випадках delіcto flagrante (з латини — «злочин, що

палає»), тобто на місці вчинення злочину. Офіційний проект Конституції

України містив положення щодо відсутності депутатського імунітету в

таких випадках, але під час його доопрацювання у Верховній Раді України

ці положення без пояснень вилучили.

Зміст депутатського імунітету позначено в частині третій статті 80

Конституції України: «народні депутати України не можуть бути без згоди

Верховної Ради України притягнені до кримінальної відповідальності, зат-

римані чи заарештовані». За термінологію нового кримінально-процесуа-

льного законодавства це означає, що, особі, яка є народним депутатом

України, без згоди Верховної Ради України не може бути повідомлено про

підозру у вчиненні кримінального правопорушення, а також її не може бути

затримано і взято під варту.

Важливою обставиною є те, що відповідно до положення пункту 21

частини першої статті 92 Конституції України статус народних депутатів

України визначається не тільки Конституцією, а й законами. Це призвело

до розширення обсягу депутатської недоторканності, передусім депутатсь-

кого імунітету, відповідно до Закону України «Про статус народного депу -

тата України».

Конституційний Суд України сформулював кілька позицій щодо тлу-

мачення відповідних положень Конституції України, які також фактично

розширили обсяг депутатського імунітету. Зокрема, на думку цього органу,

«якщо громадянина обрано народним депутатом України після пред’яв-

лення йому обвинувачення у вчиненні злочину чи після арешту, подальше

провадження у кримінальній справі стосовно такого депутата може бути

продовжено за наявності згоди Верховної Ради України на притягнення його

до кримінальної відповідальності або арешт»13.


У Рішенні Конституційного Суду України у справі про гарантії депутат-

ської недоторканності від 26 червня 2003 р. встановлено, що затримання

як тимчасовий запобіжний захід і арешт як вид адміністративного стягнен-

ня «обмежують право на свободу та особисту недоторканність народного

депутата України», й тому охоплюються частиною третьою статті 80 Кон-

ституції України і не можуть бути застосовані без згоди Верховної Ради

України14.

Широке визначення і тлумачення положень Конституції України щодо

депутатського імунітету, розширення його обсягу Законом України «Про

статус народного депутата України», а також перекручення принципу

юридичної рівності (про що йшлося вище) і, не в останню чергу, неналежна

політична й загальна поведінка частини народних депутатів України,

призвели до негативного сприйняття у суспільній свідомості відповідного

інституту. Нерідко це сприйняття «підігрівається» з метою досягнення

вузько політичних і кон’юнктурних цілей.

Однак депутатська недоторканність, особливо за відсутності розвину-

того громадянського суспільства, має вагоме (а за певних обставин може

мати ключове) значення для забезпечення умов ефективної депутатської і

загалом парламентської діяльності. Про усвідомлення цього значення свід-

чить практика парламентаризму в західних країнах, у жодній з яких не від-

мовилися від відповідного інституту.

Водночас інститут депутатської недоторканності в Україні потребує

реформування, зокрема, із застосуванням правових інструментів. По-пер-

ше, частину першу статті 80 Конституції України можна сформулювати так:

«народним депутатам України гарантується депутатська недоторканність,

обсяг і зміст якої визначено виключно цією Конституцією». Тим самим

будь-які розширення її обсягу або зміна змісту законами суперечитимуть

Конституції України. По-друге, зміст депутатського імунітету може бути

зведено до заборони затримання і взяття під варту народного депутата

України без дозволу Верховної Ради України. При цьому, можливо, слід

передбачити, що народний депутат України матиме відповідний імунітет

лише в періоди сесій Верховної Ради України.

РОЗДІЛ III

ПАРЛАМЕНТ:

ФУНКЦІОНАЛЬНІ ХАРАКТЕРИСТИКИ

Феномен законодавчої влади

Поняття закону

Законодавча ініціатива як стадія

законотворчого процесу

Промульгація закону

Вето глави держави щодо закону

Прийняття державного бюджету

парламентом

Визначення парламентського контролю

Запитання членів парламенту. Звернення і

запити народних депутатів України

Інтерпеляція

Парламентський контроль за виконанням

державного бюджету. Омбудсман


Призначення парламенту відображено в його визначенні як органу

законодавчої влади, або законодавчого органу. Проте термін «законодавча

влада» фактично називає лише одну з головних функцій парламенту —

законотворчу, хоча її можна характеризувати і як титульну або як визна-

чальну. До головних функцій парламенту віднесено також бюджетну, яка

передусім передбачає прийняття державного бюджету, і контрольну, що

полягає у здійсненні парламентського контролю щодо виконавчої влади,

передусім стосовно уряду і його членів.

Реалізація законотворчої функції парламенту передбачає здійснення

певних повноважень деякими іншими, ніж парламент, державними органа-

ми. Так, учасниками процесу законотворення можуть бути глава держави й

уряд як суб’єкти права законодавчої ініціативи в парламенті. Стадіями

цього процесу визначають промульгацію і застосування вето, здійснювані

главою держави. Однак тільки парламент уповноважений приймати нор-

мативні акти, що мають природу закону.

Поняття законодавчої влади охоплює також волевиявлення народу на

законодавчому референдумі, тобто відповідне голосування щодо прийнят-

тя нового закону, внесення змін до чинного або скасування закону. Як заз -

начив Конституційний Суд України, визнання парламенту єдиним органом

законодавчої влади «означає, що право приймати закони, вносити до них

зміни, коли воно не здійснюється безпосередньо народом (на законодав-

чому референдумі — В.Ш.), належить виключно Верховній Раді України»1.

Разом із тим, законодавчий референдум може сприйматись як такий,

що ставить під сумнів призначення парламенту. Це стосується насамперед

референдумів щодо законопроектів, що їх не було подано на розгляд до

парламенту. Не випадково, що законодавчий референдум, як правило, має

форму народного вето, причому її запроваджено тільки в окремих країнах.

Така форма дозволяє скасувати на референдумі, що проводиться за ініціа-

тивою визначеної кількості громадян, які мають право голосу, прийнятого,

але ще не підписаного главою держави й офіційно не опублікованого зако-

ну, або вже чинного закону.

Феномен законодавчої влади


У радянський період ставлення до будь-якого референдуму було неод-

нозначним: його не заперечували, адже концепт референдуму відповідав

тезі про народовладдя, однак правознавці усвідомлювали сенсуальну колі-

зію між референдумом та ідеологемою «повновладдя рад». Тому в усіх, крім

останніх у часі, радянських конституціях відсутня згадка про референдум.

І хоча згідно з Конституцією (Основним Законом) УРСР 1978 р. закони

приймалися Верховною Радою або «народним голосуванням (референду-

мом)», у 1989 р. цитований припис вилучили.

Ставлення до референдуму в радянський період спричинило появу та-

кої форми «соціалістичної демократії», як всенародні обговорення. Однак

якщо прямим наслідком референдуму є ухвалене у відповідний спосіб

владне рішення, то всенародне обговорення формально передувало ухва -

ленню рішень «найвищим органом державної влади» — Верховною Радою.

До того ж, такі обговорення, що, по суті, імітували референдум, у масштабі

союзної республіки не проводилися.

У Конституції України про законодавчий референдум прямо не йде-

ться. Однак Конституційний Суд України визнав можливість проведення

законодавчих референдумів за народною ініціативою . Він постановив, що

народ, «здійснюючи своє волевиявлення через всеукраїнський референдум за

народною ініціативою, може в порядку, який має бути визначений Консти-

туцією і законами України, приймати закони України (вносити до них зміни),

крім законів, прийняття яких на референдумі не допускається згідно з Кон -

ституцією України»2.


Похідним від законодавчої влади є поняття так званого формального

закону, тобто нормативного акта, прийнятого парламентом і підписаного

главою держави. Це поняття відрізняється від поняття закону в широкому

сенсі, що є синонімом поняттю права як регулятора суспільних відносин.

Звідси прикметник «протизаконний» є синонімом прикметника «проти-

правний».

Уперше для позначення акта, прийнятого представницьким органом і

підписаного королем, термін «закон» офіційно було вжито у Франції в кінці

XVIII ст. Проте ще в XIX ст. за умов збереження в частині країн Європи низки

ознак феодальної формації законом визнавали будь-який акт, що його

видавав носій «верховної влади» — монарх. Зокрема, стверджували, що

представницький орган бере участь у встановленні змісту закону, але

«перетворює закон у наказ і забезпечує його державною волею» монарх

шляхом підписанням закону3. Тим самим представницький орган нібито

лише надає попередню згоду на закон. Такі оцінки не відповідають сучас -

ному стану конституціоналізму.

Юридичну природу закону визначено в Рішенні Конституційного Суду

України у справі про набуття чинності Конституцією України від 3 жовтня

1997 р.: «Закони є актами встановленої Конституцією України законодав-

чої влади і, більше того, єдиного органу законодавчої влади — Верховної

Ради України»4. Визначення законів актами законодавчої влади означає

також, що вони можуть бути прийняті на референдумі. У науці такі закони

охарактеризовано як референдні (референдарні) акти чи закони, але прак-

тика їх прийняття практично в усіх країнах є обмеженою.

Термін «закон України», що є офіційним титулом відповідних актів,

успадкований від практики радянського періоду, коли існували закони

СССР, закони союзних республік (наприклад, закони УРСР) і закони авто-

номних республік. Така спадковість підтверджується тим, що аналогічні

титули використовуються в законотворенні інших пострадянських країн.

Водночас титул «закон України» можна тлумачити як такий, що вказує на

найвищу після Конституції України юридичну силу закону й на набуття

законом чинності.

Поняття закону


У розвинутих країнах з унітарною формою державного устрою офіцій-

ний титул будь-якого закону містить слово «закон» у його різних мовних

версіях, а також реєстраційний номер, після чого узагальнено формулює-

ться предмет закону.

З поняттям формального закону пов’язане поняття законодавства.

Однак, як зазначив Конституційний Суд України, в різних законах про

законодавство йдеться «в різних значеннях: в одних маються на увазі лише

закони; в інших… у поняття «законодавство» включаються як закони та

інші акти Верховної Ради України, так і акти Президента України, Кабінету

Міністрів України, а в деяких випадках — також і нормативно-правові акти

центральних органів виконавчої влади»5. Термін «законодавство» в різних

його значеннях вжито і в Конституції України, й таку його багатозначність

не можна вважати юридично коректною та належною.

Характеристика законотворчої функції парламенту передбачає аналіз

відповідного процесу. Законотворчий процес поділяється на стадії, більша

частина яких пов’язана виключно з діяльністю самого парламенту. Однак

деякі з них передбачають взаємодію з парламентом інших органів (законо-

давча ініціатива) або відбуваються взагалі поза парламентом (промуль-

гація, застосування вето). Саме ці стадії зазвичай позначені або визначені в

тексті основного закону.


Вихідною стадією законотворчого процесу є законодавча ініціатива.

На цій стадії уповноважений суб’єкт подає законопроект до парламенту на

розгляд. У двопалатних парламентах законопроект, як правило, може пода-

ватися до обох палат одночасно або спочатку до нижньої палати.

Коло суб’єктів права законодавчої ініціативи в різних країнах відмін-

не. У країнах з парламентськими або змішаною республіканською формами

державного правління до суб’єктів права законодавчої ініціативи відне-

сено насамперед членів парламенту й уряд. У класичній президентській

республіці, якою вважаються США, суб’єктами права законодавчої ініціа -

тиви визначено виключно членів парламенту. Виконавча влада тут форма-

льно не має відповідних можливостей, що випливає з ідеї жорсткого розпо-

ділу влад. Однак майже в усіх інших країнах з такою формою правління

президента наділено правом законодавчої ініціативи.

Президента визначено суб’єктом права законодавчої ініціативи і в

багатьох конституціях, прийнятих у країнах з іншими формами державного

правління, зокрема, в колишніх республіках у складі СРСР. В Україні такого

суб’єкта визначає закон, яким було засновано пост Президента і внесено

відповідні зміни до Конституції (Основного Закону) УРСР у липні 1991 р.

Президент України визначався суб’єктом права законодавчої ініціативи і в

Конституційному Договорі, а також в офіційному проекті Конституції Ук -

раїни в усіх його редакціях.

Належне Президенту України право законодавчої ініціативи з самого

початку його конституційного закріплення «співіснує» з відповідним

правом Кабінету Міністрів України. У висновку Венеціанської комісії щодо

Конституції України 1996 р. було констатовано сумнівність надання цього

права одночасно і главі держави, й уряду, адже «глава держави виконує

дуже особливі функції і не повинен надто втручатися в поточну політичну

діяльність, подаючи законопроекти»6.

Ця констатація мала сенс у зв’язку з тим, що за Конституцією України

станом на 28 червня 1996 р. Президент України відігравав роль фактичного

глави виконавчої влади. Така його роль могла зумовлювати питання щодо

Законодавча ініціатива

як стадія законотворчого процесу


доцільності наділення правом законодавчої ініціативи також Кабінету

Міністрів України. Однак за змістом Закону України «Про внесення змін до

Конституції України» від 8 грудня 2004 р. Президент України втратив у

повноваженнях щодо виконавчої влади. Тому на сьогодні право законодав-

чої ініціативи Президента України є таким, що належить йому виключно як

главі держави, котрий одночасно залишається активним учасником бага-

тьох процесів владарювання.

У деяких країнах суб’єктами права законодавчої ініціативи визначено

найвищі суди загальної і спеціальних юрисдикцій. Проте в Конституції

України таким правом суди не наділені, хоча частина авторів вважають

недоліком відсутність такого права у Верховного Суду України. Харак-

терно, що відповідного суб’єкта не було передбачено і в офіційному проекті

Конституції України в усіх його редакціях. За пояснення слугувала і слугує

теза про те, що суди мають знаходитись поза політичним процесом, яким

об’єктивно є законотворення.

Окремі конституції суб’єктами права законодавчої ініціативи визна-

чають постійні комісії (комітети) парламенту або його палат. Право законо-

давчої ініціативи визнавалося за постійними комісіями і в Конституцій-

ному Договорі. Подібні положення містилися також в офіційному проекті

Конституції України в редакціях, оприлюднених у 1992–1993 рр. Однак

автори наступних у часі редакцій цього проекту від таких пропозицій від-

мовилися, по-іншому розглядаючи роль відповідних органів парламенту в

процесі законотворення.

У деяких країнах законопроекти уповноважені подавати на розгляд до

парламенту законодавчі органи суб’єктів федерації або представницькі

органи територіальних автономій. Так, право законодавчої ініціативи було

визнано за представницьким органом автономії в Криму згідно із законом,

що вносив зміни до Конституції (Основного Закону) УРСР у червні 1991 р.

Згодом таке право представницького органу автономії передбачили в

Конституційному Договорі. Проте в тексті Конституції України відповідні

положення відсутні.

У низці країн передбачено народну законодавчу ініціативу, сенс якої

полягає в тому, що визначена кількість громадян, які мають право голосу,

може у встановленому порядку вимагати розгляду парламентом запропо-

нованого ними (фактично — від їхнього імені) законопроекту, й парламент

повинен його розглянути, але не зобов’язаний прийняти відповідний


закон. Про таку ініціативу йшлося в Конституції Української Народної

Республіки (Статуті про державний устрій, права і вільності УНР) 1918 р.

Положення щодо народної законодавчої ініціативи було сформульо-

ване і в офіційному проекті Конституції України в його редакціях, опри-

люднених у 1992–1995 рр. Однак у проекті в редакції від 24 лютого 1996 р.,

поданому на розгляд до Верховної Ради України, народна законодавча іні-

ціатива не передбачалася.


Однією з ключових стадій законотворчого процесу є промульгація

закону, тобто офіційні дії глави держави, якими констатується прийняття

закону парламентом і, по суті, фіксується момент набуття ним чинності.

Зміст відповідних дій полягає в підписанні прийнятого парламентом зако-

ну главою держави з наступним розпорядженням про його офіційне опуб-

лікування.

Промульгація закону — офіційні дії глави держави, якими констатує-ться прийняття закону парламентом і, по суті, фіксується момент набуття ним чинності.

Термін «промульгація закону» було використано в офіційному проекті

Конституції України в редакції від 23 листопада 1995 р., але надалі проігно-

ровано передусім через недостатню обізнаність багатьох учасників консти-

туційного процесу зі здобутками теорії і практики конституціоналізму.

Згідно з частиною першою статті 94 Конституції України прийнятий

Верховною Радою України «закон підписує Голова Верховної Ради України

і невідкладно направляє його Президентові України». Таке підписання не є

промульгацією, а сам підпис Голови, на думку Конституційного Суду Украї-

ни, «засвідчує відповідність його змісту прийнятого органом законодавчої

влади рішення, дотримання встановленої Конституцією України проце-

дури під час прийняття закону»7. За такою логікою Голова нібито здійснює

конституційний контроль щодо відповідних законів до їх направлення

Президенту України.

Однак підпис Голови Верховної Ради України під текстом закону, вчи-

нений відповідно до частини першої статті 94 Конституції України, лише

засвідчує автентичність цього тексту і дотримання регламентної законо-

давчої процедури, тобто має хоча й контрольне, але передусім так зване

технічне призначення.

У переважній більшості конституцій повноваження голови парламен-

ту відповідно підписувати закони не передбачене. Однак іноді застері-

гається, що коли президент у визначений строк не підписав направлений

йому закон, підписання має здійснити голова парламенту. Подібний

Промульгація закону


порядок встановлено в частині четвертій статті 94 Конституції України

щодо законів, що були повернені Президентом України для повторного

розгляду (вето) і прийняті Верховною Радою України. При цьому підпи-

сання Президентом України таких законів визначено як обов’язок.

Разом із тим, невиконання Президентом України будь-якого з його

обов’язків є порушенням Конституції України. Виходить, що відповідні

порушення, по суті, прогнозуються в Основному Законі. Тому доцільно було

б передбачити, що в разі подолання вето й наступного непідписання закону

Президентом України або в разі непідписання закону й неповернення його

у визначений строк на повторний розгляд до Верховної Ради України,

закон так само у визначений строк після його прийняття парламентом

набував би чинності без такого підпису. Подібний порядок встановлено в

частині основних законів, зокрема в Конституції США.

Як зазначалося, промульгація закону передбачає його підписання та

офіційне опублікування. Головною метою офіційного опублікування зако-

ну є доведення його змісту до відома учасників правовідносин, що можуть

виникнути з реалізації відповідних норм права. З офіційним опублікуван -

ням пов’язане набуття законом чинності, або вступ його в силу. Як правило,

закон набуває чинності по закінченню визначеного строку після дати його

офіційного опублікування, який у різних країнах становить від трьох до

тридцяти днів.

У статті 94 Конституції України йдеться не тільки про опублікування,

а й про офіційне оприлюднення прийнятого закону. При цьому набуття

законом чинності пов’язується як із його опублікуванням, так і з офіційним

оприлюдненням. М.О. Теплюк вважає поняття офіційного оприлюднення

закону невизначеним і таким, що може спричиняти плутанину8. Саме з

таких причин розробники проекту Конституції України в редакціях, опри -

люднених у 1992–1995 рр., не використовували термін «офіційне оприлюд-

нення закону», і він з’явився лише в ході так званого доопрацювання відпо-

відного проекту, зокрема, у Верховній Раді України.


Промульгації закону може передувати застосування главою держави

вето. Уперше вето визначили в Англії за часів феодалізму — відмова короля

санкціонувати прийнятий парламентом акт називалася «вето», що не мог-

ло бути подолане палатами. Це означало ненабуття чинності відповідним

актом. Згодом таке вето отримало назву абсолютного, або імперативного.

Воно формально збережене в частині парламентських монархій, проте

визнається фікцією і практично не застосовується.

Сучасним є відкладальне, або відносне, вето, що означає відмову глави держави підписати закон і повернення закону до парламенту для повторного розгляду з викладом мотивів відмови та пропозицій.

Уперше таке вето було передбачено в Конституції США, автори якої

пов’язали його з розподілом влад і розглядали як противагу з боку

виконавчої влади відносно влади законодавчої.

Проте таке тлумачення відкладального вето не видається адекватним

практиці країн з парламентськими формами державного правління. Це

підтверджується тим, що в деяких парламентських республіках президент,

не будучи суб’єктом здійснення виконавчої влади, наділений правом вето.

У таких випадках право вето виступає виключно атрибутом статусу глави

держави.

Відкладальне вето може бути застосоване у строк (у різних країнах від

десяти до тридцяти днів), визначений для підписання закону главою

держави. Його документальною формою визнано відповідний запис глави

держави в тексті закону або, як в більшості країн, адресоване парламенту

письмове повідомлення про відмову та пропозиції за змістом закону. У

нашій країні точилася дискусія стосовно оформлення вето, але її припинив

Конституційний Суд України, констатувавши, що вето не може мати форму

указу або розпорядження Президента України.

Реагуючи на вето, парламент може або погодитися з пропозиціями

глави держави й розглянути та прийняти закон повторно з їх урахуванням,

або подолати вето. Для подолання вето парламент має повторно прийняти

закон у тій редакції, в якій він його прийняв попередньо, але в багатьох

Вето глави держави щодо закону


країнах — іншою, ніж при першому голосуванні, більшістю. Якщо вето не

подолано, закон вважається не прийнятим, і його зміст може бути розгля-

нутий лише у вигляді нового закону.

У Рішенні Конституційного Суду України у справі щодо порядку голо-

сування та повторного розгляду законів Верховною Радою України від 7

липня 1998 р. сформульовано суперечливу позицію, згідно з якою «засто-

соване Президентом України вето щодо прийнятого закону своїм юридич-

ним наслідком має скасування останніх результатів голосування за нього й

відкриття процедури його повторного розгляду у Верховній Раді України»9.

На практиці жодного рішення про скасування «останніх результатів»

голосування за закон Верховна Рада України не ухвалює. Більше того, такі

рішення виглядали б абсурдом, адже юридичний факт голосування і його

результатів уже відбувся, і цей факт об’єктивно не може бути скасовано.

Аналогічно, наприклад, факти пологів і народження людини не можуть

бути скасовані шляхом визнання нечинним, навіть на законних підставах,

свідоцтва про її народження.

Як правило, глава держави може повернути на повторний розгляд

закон лише в цілому, навіть якщо заперечуватиме окремі його положення.

У теорії конституціоналізму таке вето характеризується як загальне, і саме

його передбачено в Конституції України. Від загального відрізняється част-

кове, або вибіркове, вето, застосовуючи яке глава держави може підписати

закон щодо його окремих положень і сформулювати заперечення та про-

позиції до інших положень, причому лише останні повторно розглядаються

й відповідно голосуються. Часткове вето надає президенту додаткові мож-

ливості щодо законотворення.

Як зазначалося, застосовуючи вето, президент викладає мотиви таких

своїх дій і формулює пропозиції, причому відповідні мотиви зазвичай

пов’язані з оцінкою президентом закону з позицій доцільності. Тим самим

право вето забезпечує президенту якість не просто контролера щодо кон -

ституційності законів або системності законотворення, а реального учас -

ника законодавчого процесу.

Залежно від форми державного правління, в порядку подолання вето

можуть існувати відмінності. Так, у багатьох парламентських республіках

для подолання вето в парламенті при повторному голосуванні за відпо-

відний закон достатньо простої більшості, якою він був прийнятий попе-

редньо.


Водночас у деяких парламентських республіках ухвалення рішення

щодо подолання вето потребує абсолютної більшості голосів. У більшості

країн зі змішаною республіканською формою державного правління, в

пострадянських країнах, де таку форму імітовано, а також в усіх президент-

ських республіках вето долається кваліфікованою більшістю голосів зазви-

чай у дві третини від загального складу парламенту (у двопалатному пар-

ламенті — кожної з його палат).

У нашій країні право вето глави держави вперше передбачалося в за-

коні, яким було внесено зміни до Конституції (Основного Закону) України

в лютому 1992 р. Таке вето могло бути подолано за результатами голосу-

вання більшості від загальної кількості народних депутатів України.

Названим актом застерігалася також можливість вето Верховної Ради

України щодо указів Президента України й постанов Кабінету Міністрів Ук-

раїни в разі, якщо вони суперечили Конституції і законам. Після застосуван-

ня такого вето Верховна Рада України повинна була відповідно звернутися

до Конституційного Суду України. Про подібне вето, але тільки щодо указів

Президента України, йшлося в Конституційному Договорі. У теорії консти-

туціоналізму воно характеризується як законодавче вето, але у практиці

встановлюється рідко.

В офіційному проекті Конституції України в усіх його редакціях біль-

шість, необхідна для подолання вето Президента України щодо прийнятих

Верховною Радою України законів, визначалася у дві третини від загаль -

ного кількісного складу парламенту. Саме таку більшість встановлено в

частині четвертій статті 94 Конституції України, однак Венеціанська комі-

сія визнала її «надмірною»10.


Як зазначалося, однією з головних функцій парламенту є прийняття

державного бюджету, або бюджетна функція. Уперше, як результат три-

валої внутріполітичної боротьби, відповідні повноваження парламенту

(тоді — станово-представницької установи) було визнано в Англії за часів

феодалізму. Історично їх визначили як «парламентське право публічного

гаманця».

Логічним видається і те, що в більшості країн, де утворено двопалат-

ний парламент, проект закону про державний бюджет подається до ниж-

ньої палати, яка, за наведеним визначенням Ш. Монтеск’є, є «народною»

палатою, а верхню палату парламенту обмежено в його розгляді і прий-

нятті як закону.

Разом із тим, у частині країн державний бюджет має іншу форму, ніж

закон, хоча й приймається в парламенті. Так, у багатьох англомовних краї-

нах, що наслідують досвід Великобританії, державний бюджет є програ-

мою, яку від імені уряду пропонує на розгляд парламенту або нижньої

палати міністр фінансів. Що ж до США, то тут формою державного бюджету

є спеціальна резолюція, що приймається за результатами обговорення в

палатах конгресу послання президента про бюджет.

У законі, яким було внесено зміни до Конституції (Основного Закону)

України в лютому 1992 р., передбачалося, що проект закону про Державний

бюджет України на розгляд Верховної Ради України подає Президент Ук -

раїни. Подібні положення були включені й до Конституційного Договору, а

також до офіційного проекту Основного Закону в усіх його редакціях.

Однак відповідно до частини другої статті 96 Конституції України

подавати проект закону про Державний бюджет України уповноважено

Прийняття державного бюджету парламентом

У більшості країн, включаючи Україну, державний бюджет приймають у формі закону й за правилом абсолютної біль-шості. Проект такого закону, залежно від форми державного правління, подає до парламенту або уряд, або президент. Тим самим відповідна законодавча ініціатива належить виконавчій владі. Це є логічним, адже виконавча влада реалізовує біль-шість бюджетних приписів.


Кабінет Міністрів України. При цьому згідно з позицією, сформульованою

Конституційним Судом України, законопроекти про внесення змін до тако-

го закону мають право вносити всі суб’єкти права законодавчої ініціативи,

визначені в частині першій статті 9311.

За загальним правилом уряд у різних країнах має можливості коригу-

вати пропозиції інших суб’єктів законодавчого процесу, що передбачають

додаткові бюджетні видатки. Нерідко застерігається, що такі пропозиції

розглядаються в парламенті тільки за наявності позитивного урядового

висновку. У низці країн при розгляді проекту закону про державний бюд-

жет члени парламенту можуть вносити пропозиції лише про скорочення

або про відмову від того чи іншого бюджетного видатку, але не про нові

видатки або про збільшення ставок видатків.

Відповідно до вітчизняного законодавства пропозиції народних депу-

татів України про збільшення витрат або про зменшення надходжень Дер-

жавного бюджету України мають визначати джерела їх покриття, і не мо-

жуть призводити до збільшення державного боргу й державних гарантій

порівняно з їх граничним обсягом, передбаченим у поданому на розгляд до

Верховної Ради України проекті закону про Державний бюджет України.

У деяких основних законах вето глави держави щодо закону про дер-

жавний бюджет не передбачається. Так само в офіційному проекті Консти-

туції України в редакціях, оприлюднених у 1992–1993 рр., застерігалося, що

відповідний закон «не підлягає скріпленню Президентом»12. У такий спосіб

наголошується на вирішальній ролі парламенту в реалізації функції прий -

няття державного бюджету.

У нашій країні склалася практика, за якою до проекту закону про Дер-

жавний бюджет України включають положення, не пов’язані безпосеред-

ньо з бюджетом. Реагуючи на таку практику, Конституційний Суд України

зазначив, що «через своє спеціальне призначення цей закон (про Держав-

ний бюджет України — В.Ш.) не повинен регулювати відносини в інших

сферах суспільного життя», і ним не можна вносити зміни до інших законів,

зупиняти їх дію чи скасовувати такі закони13.

В усіх країнах державний бюджет, незалежно від його форми, прий-

мається на період фінансового року, який зазвичай співпадає з календар-

ним роком.


До головних функцій парламенту історично віднесено також контро-

льну функцію. Поняття парламентського контролю передусім означає

оцінку з боку парламенту у встановлених формах роботи уряду або його

окремих членів.

У країнах з парламентськими або змішаною республіканської фор-

мами державного правління парламентський контроль пов’язаний з полі-

тичною відповідальністю уряду перед парламентом, адже результати його

здійснення можуть спричинити застосування механізмів такої відповіда -

льності.

Вітчизняні політики і юристи до парламентського контролю відно-

сять будь-які контрольні за загальним характером дії Верховної Ради

України й навіть дії народного депутата України. Однак парламентський

контроль є спеціальною за змістом і формами діяльністю парламенту, його

палат чи комісій (комітетів), а також визначених органів і посадових осіб —

рахункової палати й омбудсмана. Спеціальними є й форми парламентсь-

кого контролю, способи, методи і порядок його здійснення та реагування

на отримані результати.

Парламентський контроль є спеціальною за змістом і формами діяльністю парламенту, його палат чи комісій (комітетів), а також визначених органів і посадових осіб — рахункової палати й омбудс-мана.

Тому дії з боку парламенту, що здійснюються при розгляді законо-

проектів, призначенні на різні посади або звільненні з посад, у порядку ім -

пічменту тощо, безпосередньо до парламентського контролю не належать.

Такі дії слугують реалізації інших, ніж контрольна, функцій парламенту.

Якщо контроль здійснює парламент (палата парламенту) або його

комісія чи комітет, то має місце власне парламентський контроль, якщо ж

рахункова палата або омбудсман — опосередкований парламентський кон-

троль. При цьому опосередкований парламентський контроль може бути

порівняно ширшим за об’єктами, і стосуватися не тільки уряду або вико-

навчої влади загалом.

Визначення парламентського контролю


Рахункову палату нерідко уповноважено здійснювати контроль щодо

діяльності різних організацій, що функціонують у сфері публічних еконо-

міки й фінансів. У свою чергу, здійснюваний омбудсманом контроль у

багатьох країнах поширюється на діяльність органів і посадових осіб міс -

цевого самоврядування. Органи й посадові особи, які здійснюють опосеред-

кований парламентський контроль, звітують перед парламентом про свою

діяльність.

На думку Конституційного Суду України, комітети Верховної Ради Ук-

раїни «не є самостійними суб’єктами парламентського контролю,... беруть

участь у його здійсненні лише на стадії попереднього розгляду і підготовки

питань, віднесених до сфери парламентського контролю Верховної Ради

України»14. Така оцінка відрізняється від прийнятої в теорії конституціо-

налізму, згідно з якою відповідна діяльність комісій (комітетів) парла-

менту є формою парламентського контролю.


Як і сам парламентський контроль, його форми склалися історично. До

таких форм традиційно віднесено насамперед запитання членів парламен-

ту, адресовані або уряду в цілому, або главі уряду, або окремим міністрам.

Запитання вважаються формою парламентського контролю у зв’язку

з тим, що вони оголошуються і відповіді на них надаються виключно на

пленарних засіданнях парламенту або його палати. Проте обговорення

запитань членів парламенту на таких засіданнях, як правило, не перед-

бачено. Не передбачене й будь-яке інше реагування парламенту або палати

парламенту на відповіді.

Реальне призначення запитань членів парламенту полягає у ство-

ренні передумов для змістовної критики в парламенті й поза ним урядової

політики або окремих заходів. Тому запитання є радше засобом отримання

членами парламенту інформації і політичного тиску на уряд з боку парла -

ментської опозиції.

Практика запитань членів парламенту притаманна передусім країнам

з парламентськими або змішаною республіканською формами державного

правління. У конституції вона зазвичай не регламентується.

Про усні або письмові запитання народних депутатів України, що на

пленарних засіданнях адресуються до членів Кабінету Міністрів України,

йдеться в Законі України «Про Регламент Верховної Ради України». Норми

цього Закону встановлюють відповідний порядок, визначений як «година

запитань до Уряду». До форм парламентського контролю названий Закон

відносить також парламентські слухання. І хоча метою таких слухань про-

голошено «вивчення питань», що становлять суспільний інтерес і потре-

бують законодавчого врегулювання, на практиці вони мають виключно

інформаційне та аналітичне призначення.

Запитання членів парламенту.

Звернення і запити народних депутатів України

Практика запитань членів парламенту притаманна передусім країнам з парламентськими або змішаною республіканською формами державного правління. У конституції вона зазвичай не регламентується.


У Законі України «Про статус народного депутата України» передба-

чено право на депутатське звернення з питань, пов’язаних із діяльністю

народних депутатів України. Такі звернення визначено як пропозиції, зок-

рема, органам влади і посадовим особам здійснити певні дії, дати офіційне

роз’яснення чи викласти позицію з віднесених до їх компетенції питань.

Однак на практиці депутатські звернення часто слугують прихованому

лобіюванню інтересів, що можуть знаходитися поза сферою повноважень

Верховної Ради України.

Запровадження інституту депутатських звернень, не характерного

для парламентаризму, свідчить про спроби формувати статус народного

депутата України як такий, що має означати більше, ніж статус члена

парламенту.

Унікальним є закріплене у статті 86 Конституції України право народ-

ного депутата України на сесії Верховної Ради України безпосередньо звер-

нутися із запитом до суб’єктів, коло яких визначено досить широко. Упер-

ше таке право було передбачене в Конституції (Основному Законі) УРСР

1978 р., причому подальшими змінами до неї коло адресатів відповідних

запитів поступово розширювалося.

Положення щодо запитів депутатів містив офіційний проект Консти-

туції України. Важливо, що автори цього проекту в редакції від 23 листопа-

да 1995 р. на заміну запиту радянського «формату» вперше сформулювали

процедуру інтерпеляції, про яку йтиметься далі. Однак у процесі доопрацю-

вання проекту в 1996 р. у Верховній Раді України право на запит відновили

саме у згаданому «форматі».

Тоді ж було запропоновано уповноважити Верховну Раду України

ухвалювати рішення про «направлення запитів до Президента України»,

яку реалізовано в пункті 34 частини першої статті 85 Конституції України.

Такі запити не мають аналогів у країнах Європи. На практиці вони набули

значення засобу отримання інформації, причому ця інформація зазвичай

має характер так званих відписок.

Тлумачення запитів народних депутатів України, передбачених у

пункті 34 частини першої статті 85 та у статті 86 Конституції України, що

досить часто трапляється в юридичній літературі, означає, по суті, ігнору-

вання здобутків конституціоналізму. Наслідком такого ігнорування було

також формулювання тези, за якою народних депутатів України наділено

повноваженнями безпосередньо з парламентського контролю, причому до


цих повноважень відносять саме право на запит. У зв’язку з цим окремі

автори пишуть навіть про «депутатський контроль».

Однак із запитом народний депутат України звертається виключно на

сесії Верховної Ради України, а скерування запиту до Президента України

потребує ухвалення спеціального парламентського рішення. Відтак має

місце відповідна діяльність Верховної Ради України , що ініціюється народ-

ними депутатами України й відбувається за їх участі, а не якась окрема

діяльність народних депутатів.


Суттєвою формою парламентського контролю за урядом та його

окремими членами є інтерпеляція. У деяких конституціях інтерпеляцію

названо запитом, і така назва спричиняє непорозуміння в оцінках запитів

народних депутатів України.

Інтерпеляція — це сформульована визначеною числом групою членів парламенту (а в частині країн — окремим депутатом) і подана в письмовій формі вимога до глави уряду, іншого члена уряду чи уряду в цілому дати пояснення на пленарному засіданні з приводу конкрет-них діянь уряду або загальних питань урядової політики. У дво-палатному парламенті інтерпеляція (за винятком Італії та Румунії) подається тільки в його нижній палаті.

Iнтерпеляція, як правило, тягне у визначений строк звіт уряду або йо-

го окремого члена з наступним обговоренням у парламенті чи відповідній

палаті такого звіту й загалом питання, що становить її предмет. Наслідком

інтерпеляції може бути ініціювання розгляду в парламенті (палаті) пропо-

зиції про недовіру уряду або його окремому члену. У такий спосіб парла-

ментський контроль за урядом поєднується з політичною відповідальні -

стю уряду перед парламентом.

Уперше інтерпеляцію було запроваджено в кінці XVIII ст. у Франції.

У наші дні можливість інтерпеляції передбачено практично в усіх країнах з

парламентськими або змішаною республіканською формами державного

правління, де вона виступає інструментом у діяльності парламентської

опозиції. Відповідну форму парламентського контролю встановлено і в

деяких президентських республіках, але тут інтерпеляція адресується

тільки до окремих міністрів, а її наслідком не може бути розгляд питання

про недовіру.

У більшості пострадянських країн, включаючи Україну, інституту

інтерпеляції не встановлено. Разом із тим, його було передбачено в Кон-

ституції Української Народної Республіки (Статуті про державний лад,

права і вільності УНР) 1918 р. Як зазначалося, пропозиції щодо інтерпеляції

містив офіційний проект Конституції України в редакції від 23 листопада

Інтерпеляція


1995 р., в якому пропонувалося пов’язати відповідь уряду на інтерпеляцію

з можливістю розгляду питання про його політичну відповідальність перед

парламентом.

Певні «сліди» такої пропозиції можна знайти у структурі Конституції

України. Так, право народного депутата України на запит у радянському

«форматі», яке фактично визначене замість пропонованої у відповідному

проекті інтерпеляції, передбачено у статті 86, а в наступній статті у струк -

турі Основного Закону встановлено механізм політичної відповідальності

Кабінету Міністрів України перед Верховною Радою України. Однак прак-

тика застосування положень статті 87 свідчить, що між запитом народного

депутата України й відповідальністю Кабінету Міністрів України перед

Верховною Радою України зв’язку не існує.

Формою парламентського контролю нерідко вважають постановку у

Верховній Раді України питання про недовіру Кабінету Міністрів України ,

однак у цьому контексті слід говорити не про парламентський контроль, а

про політичну відповідальність уряду перед парламентом.


Практично в усіх країнах парламент або його нижня палата безпосе-

редньо і в різних визначених формах здійснюють контроль за виконанням

державного бюджету. Такий контроль здійснюють також функціонально

призначені для цього й по-різному в різних країнах організаційно сполу-

чені з парламентом спеціальний орган, або, як у деяких країнах, спеціальні

посадові особи. Родовою назвою відповідного органу є «рахункова палата»

або «контрольна палата», а посадових осіб — «контролери», «ревізори» або

«аудитори».

Члени рахункової або контрольної палати, а також контролери, реві-

зори або аудитори в багатьох країнах призначаються парламентом (ниж-

ньою палатою) або за його визначеною участю. Якщо такої ролі парламенту

не передбачено, має місце інший, ніж парламентський контроль, різновид

державного контролю за виконанням державного бюджету.

Утворення спеціального органу, уповноваженого здійснювати конт-

роль за виконанням державного бюджету, передбачалося в офіційному

проекті Конституції України в усіх його редакціях, причому завжди йшлося

про те, що персональний склад такого органу має формувати парламент.

Спочатку цей орган визначали як Державний контрольний комітет, але в

проекті в редакції від 23 листопада 1995 р. було запропоновано іншу

назву — Рахункова палата.

У багатьох країнах здійснюваний спеціальним органом або спеціаль-

ними посадовими особами контроль може стосуватися практично всієї

сфери публічних фінансів і майна. Такий підхід було закріплено і в офіцій-

ному проекті Основного Закону в усіх редакціях, але в Конституції України

Парламентський контроль за виконанням

державного бюджету. Омбудсман

Члени рахункової або контрольної палати, а також контролери, ревізори або аудитори в багатьох країнах призначаються парламентом (нижньою палатою) або за його визначеною участю. Якщо такої ролі парламенту не передбачено, має місце інший, ніж парламентський контроль, різновид державного контролю за виконанням державного бюджету.


спочатку йшлося про контроль лише за використанням коштів Державного

бюджету України. Однак згідно із Законом України «Про внесення змін до

статті 98 Конституції України» від 19 вересня 2013 р. під контроль підпа-

дало й надходження відповідних коштів.

Формою парламентського контролю вважається діяльність омбуд-смана — державної посадової особи, до компетенції якої віднесено розгляд скарг на діяння передусім так званих адміністративних ор-ганів і посадових осіб. У багатьох країнах омбудсман уповноважений діяти також за власною ініціативою.

Крім назви «омбудсман», яка має також значення родової, вживаються

й інші власні назви — «захисник народу», «адвокат народу», «проведор

юстиції», «захисник прав і свобод людини», «уповноважений з прав люди-

ни», «контролер» тощо.

Інститут омбудсмана було утворено ще в XVIII ст. у Швеції, а на почат-

ку минулого століття його запровадили в інших скандинавських країнах і

Фінляндії. Згодом цей інститут сприйняли в більшості країн з парламент-

ськими або змішаною республіканською формами державного правління, а

також у пострадянських країнах, де змішану республіканську форму прав-

ління імітовано.

Парламентського омбудсмана призначає парламент або його нижня

палата на строк власних повноважень чи на інший строк. У деяких країнах

у такий спосіб призначають кілька відповідних посадових осіб, які здійс-

нюють контроль у різних сферах, зокрема, крім «загального» омбудсмана,

призначається омбудсман із захисту прав дитини. Існують й інші різновиди

парламентського омбудсмана.

Парламентського омбудсмана наділено повноваженнями звертатися

до визначених органів влади і посадових осіб з пропозиціями ліквідувати

наслідки вчинених ними порушень. Однак він, як правило, не має права

скасовувати або сам виправляти рішення відповідних органів і посадових

осіб. Тому діяльність омбудсмана є радше наглядовою.

Найширші повноваження омбудсман має у скандинавських країнах і

Фінляндії, де він може підтримувати державне обвинувачення в суді, тобто

виступати в ролі прокурора. В окремих країнах омбудсман має право

законодавчої ініціативи в парламенті, а в багатьох — право звернення до

конституційного суду.


У частині країн своєрідним замінником парламентського омбудсмана

виступає посадова особа, яку узагальнено визначають омбудсманом вико-

навчої влади і яку в різних країнах призначають різні суб’єкти виконавчої

влади. Наприклад, у Франції захисника прав призначає президент. Попри

подібність за загальним характером його діяльності з парламентським

омбудсманом, омбудсман виконавчої влади не віднесений до інститутів

парламентського контролю.

Інститут парламентського омбудсмана передбачався в офіційному

проекті Конституції України в усіх його редакціях, але зазвичай лише нази-

валася відповідна посадова особа — уповноважений парламенту чи ниж-

ньої палати парламенту у правах людини, або народний правозахисник.

У статті 101 Конституції України встановлено, що Уповноважений

Верховної Ради України з прав людини здійснює «парламентський конт-

роль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадяни-

на». Однак згідно із законом його діяльність стосується всіх прав і свобод,

а не тільки закріплених у Конституції України, що більшою мірою відпо -

відає суспільним потребам.

РОЗДІЛ IV

УЧАСТЬ ПАРЛАМЕНТУ

У ФОРМУВАННІ УРЯДУ.

ПОЛІТИЧНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ УРЯДУ

ПЕРЕД ПАРЛАМЕНТОМ

Особливості конституційної моделі

організації влади в Україні

Формування уряду за різних форм

державного правління

Порядок формування уряду в Україні

Політична відповідальність уряду

за різних форм державного правління

Політична відповідальність уряду в Україні


З прийняттям Конституції України 1996 р. завершився початковий і

розпочався новий етап розвитку сучасної вітчизняної державності. Одним

із його результатів було формування конституційної моделі організації

влади, відповідно до якої Президент України мав відігравати домінантну

роль1. Таку модель було змінено Законом України «Про внесення змін до

Конституції України» від 8 грудня 2004 р. (далі — Закон від 8 грудня

2004 р.). Одночасно форма державного правління набула певних ознак

реальної змішаної республіканської форми. Зазначені зміни, попри неко-

ректність їхнього змісту й порядку внесення, мали загалом позитивне зна-

чення. Зокрема, за їх наслідками посилювалися засади парламентаризму.

Відповідно до Закону від 8 грудня 2004 р. було змінено і статус Пре-

м’єр-міністра України — його владні можливості залежать від партійно-

політичного «формату» Верховної Ради України конкретного скликання,

від наявності стійкої парламентської більшості та її політичних якостей.

Якщо уряд формується на основі так званої «президентської партії»,

репрезентанти якої становлять більшість у парламенті, або яка виступає

провідною в коаліції, Прем’єр-міністр України може виглядати своєрідним

заручником. Якщо ж «президентської партії» не існує або вона не виглядає

домінантою в організації і діяльності парламенту, Прем’єр-міністр України

може відігравати роль реального керівника уряду .

Разом із тим, деякими з відповідних змін деформовано систему орга-

нів виконавчої влади, від чого вона втратила у функціональності. Напри-

клад, відповідно до Закону від 8 грудня 2004 р. існують чотири порядки

заміщення посад керівників різних центральних органів виконавчої влади,

а не два, як це прийнято в країнах з парламентськими або змішаною

республіканською формами державного правління. Деформація системи

органів виконавчої влади, і навіть вищого органу в цій системі — Кабінету

Міністрів України, до складу якого входять призначувані у два різних

порядки міністри, — негативно впливає на ефективність влади загалом.

У висновку Венеціанської комісії щодо Закону від 8 грудня 2004 р.

констатовано: «Процедура призначення і різниця у статусі (членів — В.Ш.)

Особливості конституційної моделі

організації влади в Україні


такого важливого політичного органу, як Кабінет Міністрів, викликає зане-

покоєння стосовно необхідності єдності Кабінету Міністрів та проваджен -

ня його політики, особливо враховуючи специфічний контекст української

політичної системи, де відносини між Президентом і Прем’єр-міністром мо-

жуть ставати занадто конкурентними»2. Важливим є визнання політичної

ролі Кабінету Міністрів України, адже за Конституцією України станом на

28 червня 1996 р. цей орган лише адміністрував у межах настанов Прези-

дента України.

У результаті прийняття Закону від 8 грудня 2004 р. Президент Украї-

ни втратив у кадрових та організаційно-правових можливостях стосовно

Кабінету Міністрів України й центральних органів виконавчої влади. Від-

так проголошуваний дуалізм виконавчої влади, який до прийняття назва -

ного Закону виглядав номінальним, набув ознак реального. Як зазнача-

лося, дуалізм виконавчої влади передбачає поділ відповідних повноважень

між урядом на чолі з його главою — прем’єр-міністром — і президентом, за

відсутності в президента повноваження відправляти у відставку (звіль-

няти) уряд у цілому або його окремих членів.

З іншого боку, дуалізм виконавчої влади в Україні виглядає як відступ

від положень Основного закону. Зокрема, згідно із законом, прийнятим у

жовтні 2010 р., голови місцевих державних адміністрацій, визначених як

місцеві органи виконавчої влади, призначаються на строк повноважень

Президента України, що не передбачено в Конституції України. Крім того,

Президента України уповноважено на власний розсуд скасовувати рішення

голів місцевих державних адміністрацій. Має місце також не передбачена в

Конституції України і навіть законах практика «тимчасового покладання

обов’язків голови» за власним рішенням Президента України.

Це та інше дають деяким коментаторам підстави говорити про існу-

вання «президентської владної вертикалі». Однак у тих країнах Європи «на

захід від України», де утворюються місцеві органи з повноваженнями у сфе-

рі виконавчої влади, ці органи підпорядковані виключно уряду, перед яким

вони підзвітні й відповідальні. До того ж, такі органи утворюються лише в

частині відповідних країн, а в інших виконавча функція на рівні адміні-

стративно-територіальних одиниць належить місцевому самоврядуванню.

Як відомо, Конституційний Суд України, переступивши Основний За-

кон, у вересні 2010 р. визнав таким, що втратив чинність, Закон від 8

грудня 2004 р., і постановив, що нібито відбулося «відновлення дії попе-

редньої редакції норм Конституції України, які були змінені, доповнені та


виключені» названим Законом. Однак як проблемний сприймається і Закон

України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» від

21 лютого 2014 р., яким було «реанімовано» Закон від 8 грудня 2004 р. Саме

цей акт, прийнятий без урахування відповідних положень Конституції

України та з ігноруванням Регламенту Верховної Ради України, визначає на

сьогодні організацію влади в Україні.


Порядок формування уряду загалом зумовлений запровадженою в

країні формою державного правління. Наприклад, у більшості парламент-

ських республік саме в парламенті або його нижній палаті й за формальною

чи номінальною участю президента здійснюються процедури формування

уряду. Тому відповідний порядок формування уряду прийнято характери -

зувати як парламентський.

Парламентським, по суті, є порядок формування уряду в тих сучасних

монархіях, де главу та інших членів уряду призначає монарх нібито без

участі парламенту. Однак такі призначення завжди детерміновані відпо-

відним вибором парламентської більшості, й монарх фактично зобов’яза-

ний їх здійснити. У такий самий спосіб уряд формується і в окремих пар-

ламентських республіках.

У країнах з парламентськими або змішаною республіканською фор-

мами державного правління передбачено інвеституру уряду, що становить

основу парламентського порядку формування уряду.

Сенс інвеститури полягає у вираженні парламентом або його ниж-ньою палатою довіри новоутвореному уряду.

У деяких країнах потрібне вираження довіри лише запропонованому

формально главою держави кандидату на посаду глави уряду, якого

реально визначає парламентська більшість. У будь-якому разі, рішення про

вираження довіри ухвалюється більшістю від загального складу парла-

менту (палати).

У низці країн надання інвеститури означає затвердження парламен-

том або його нижньою палатою складу уряду, запропонованого вже приз-

наченим за рішенням парламенту (палати) главою уряду чи особою, котра

запропонована главою держави як кандидат на посаду глави уряду. Однак

зазвичай надання інвеститури передбачає одночасне парламентське схва-

лення програми уряду.

Формування уряду



Позитивні результати голосування в парламенті або нижній палаті щодо вираження довіри уряду і саме таке голосування визначаються як вотум довіри.

У країнах з парламентськими формами державного правління персо-

нальний склад уряду завжди детермінований розкладом партійно-полі-

тичних сил у парламенті або його нижній палаті. Провідником у процесі

формування уряду виступає політична партія або коаліція партій, депутати

від яких становлять парламентську більшість. Такі партія або коаліція за -

безпечують також існування конкретного складу уряду. Тому вираження

недовіри уряду, фактично сформованому й підтримуваному парламентсь-

кою більшістю, видається нереальним.

У країнах з парламентськими формами державного правління виму-

шена відставка (відправлення у відставку) уряду зазвичай відбувається в

разі вираження недовіри або невираження довіри уряду в парламенті або

його нижній палаті. Така сама за характером відставка глави уряду відбу -

вається за наслідками вираження недовіри чи невираження довіри йому

або уряду в цілому, причому будь-яка відставка глави уряду тягне від-

ставку уряду в цілому. Відставка глави уряду можлива й за його власним

волевиявленням, тобто добровільно.

Відставка інших, ніж глава уряду, окремих членів уряду залежить від

їх власного волевиявлення або від рішення глави уряду. В країнах, де

передбачено індивідуальну політичну відповідальність міністрів перед

парламентом, вимушена відставка окремих членів уряду може бути

наслідком такої відповідальності.

У країнах зі змішаною республіканською формою державного прав-

ління порядок формування уряду загалом є аналогічним встановленому в

більшості парламентських республік, де передбачено участь у відповід-

ному процесі президента. Винятком є Франція, де президент призначає

За умов будь-якої форми державного правління повноваження уряду або окремих його членів з різних підстав можуть бути достроково припинені. Згідно з теорією конституціоналізму всі випадки дострокового припинення повноважень уряду або його членів тлумачаться як відставка, вимушена або добро-вільна.


прем’єр-міністра, який пропонує йому кандидатури на посади інших членів

уряду.

Однак в усіх країнах з відповідною формою, як і за умов парламент-

ського правління, президент повинен враховувати розстановку партійно-

політичних сил у парламенті (нижній палаті), який уповноважений вира -

жати уряду довіру й недовіру.

У країнах із змішаною республіканською формою державного прав-

ління, як і за умов парламентського правління, відставка уряду може від-

буватися внаслідок вираження йому недовіри чи невираження довіри в

парламенті (нижній палаті). Відставка глави уряду зумовлена його влас -

ним волевиявленням або є наслідком колективної політичної відповідаль -

ності уряду перед парламентом.

Проте, на відміну від країн з парламентською формою правління, в

різних країнах зі змішаною республіканською формою державного прав-

ління відставка інших, ніж глава уряду, членів уряду зумовлена або їхнім

волевиявленням, або індивідуальною політичною відповідальністю перед

парламентом, або відповідним рішенням глави уряду чи рішенням прези-

дента, ухваленим на пропозицію глави уряду.

У пострадянських країнах, де змішану республіканську форму держав-

ного правління імітовано, уряд формує президент за участю парламенту

або його нижньої палати, яка є обмеженою, і на практиці часто формаль-

ною. У відповідних країнах прем’єр-міністр або інший член уряду може

бути звільнений з посади (тобто відправлений у відставку) за рішенням

президента, ухваленим на його розсуд. Роль президента у формуванні

уряду посилюється у зв’язку з неусталеністю партійної системи та фрак-

ційної організації парламенту.

У президентських республіках встановлено порядок формування

уряду, що характеризується як позапарламентський. Майже в усіх країнах

з такою формою державного правління призначення на посади міністрів

президент здійснює на власний розсуд. Разом із тим, у США заміщення

президентом визначених керівних посад у виконавчій владі передбачає

проведення в сенаті конгресу обговорення відповідних кандидатур з

наступним голосуванням у цій палаті стосовно їх прийнятності. Інші відпо-

відні посади президент заміщує на свій розсуд.


Відповідно до Конституції України станом на 28 червня 1996 р. Пре-

зидент України був уповноважений призначати за згодою Верховної Ради

України Прем’єр-міністра України і, за поданням останнього, яке об’єктив-

но мало формальний характер, — інших членів Кабінету Міністрів України.

І хоча в конституційному тексті про це прямо не йшлося, на практиці

фактичного кандидата на посаду Прем’єр-міністра України пропонував

Верховній Раді України для надання відповідної згоди Президент України.

Звідси висновок, що Президент України відігравав вирішальну роль у

формуванні Кабінету Міністрів України.

Однак без відповіді залишалося питання про визначення в разі

ненадання Верховною Радою України згоди щодо конкретного кандидата

на посаду Прем’єр-міністра України наступних таких кандидатів. Визна-

чаючи кандидатом одну й ту саму особу або різних осіб, котрі були б

неприйнятними для парламентської більшості, Президент України «за

участі» Верховної Ради України теоретично міг створити ситуацію консти -

туційної кризи.

У чинному конституційному тексті, що, по суті, відтворює Закон від 8

грудня 2004 р., визначено порядок формування Кабінету Міністрів Украї-

ни, що його можна характеризувати як парламентський.

Відповідно до пункту 9 частини першої статті 106 і частини третьої

статті 114 Конституції України за пропозицією «коаліції депутатських

фракцій у Верховній Раді України» або фракції, до складу якої входить

більшість від загальної кількості народних депутатів України, Президент

України вносить подання про призначення Верховною Радою України Пре-

м’єр-міністра України в строк не пізніше ніж на п’ятнадцятий день після

одержання такої пропозиції.

Однак встановлення строку для внесення подання про призначення

Прем’єр-міністра України і час, що становить цей строк, не виглядають

логічними, адже немає підстав вважати, що у Президента України є вибір

щодо запропонованої йому кандидатури на посаду Прем’єр-міністра Украї-

ни. У чинному конституційному тексті відсутні положення, якими перед-

бачалася б можливість для Президента України відмовити в реалізації

Порядок формування уряду в Україні


зазначеної пропозиції або запропонувати альтернативну кандидатуру на

посаду Прем’єр-міністра України. Тому достатньо було б встановити, що

Президент України вносить подання про призначення Прем’єр-міністра

України невідкладно.

Ще більш алогічним є конституювання «коаліції депутатських фрак-

цій у Верховній Раді України» фактично як державного інституту з власни-

ми функціями й повноваженнями. В інших країнах, де утворюються парла-

ментські коаліції, це досягається у спосіб неформалізованих консультацій

між представленими в парламенті партіями — потенційними учасниками

коаліції, що відбуваються, по суті, поза парламентом. Крім того, семанти-

чно невірним є словосполучення «депутатська фракція», адже фракція —

це частина чогось. Тому слід послуговуватись формулюванням «парла-

ментська фракція».

Відповідно до Конституції України Верховна Рада України призначає

Міністра оборони України й Міністра закордонних справ України за подан-

ням Президента України, а інших членів Кабінету Міністрів України — за

поданням Прем’єр-міністра України. За оцінкою Венеціанської комісії, вста-

новлення різних порядків призначення міністрів суперечить організа -

ційній і політичній «єдності Кабінету Міністрів». Комісія також зауважила,

що така відмінність «викликає занепокоєння з огляду на… ризик обме-

ження повноважень Прем’єр-міністра»3.

На думку Венеціанської комісії, недоліком є й відсутність у Консти-

туції України положень, за змістом яких унормовувалося б «утворення

уряду на основі меншості»4. Формування фактично тимчасового (робочого,

позапартійного) уряду за умов, якщо жодна з партій не має більшості в

Верховна рада України

за поданням призначає

Президента України Міністра оборони України

Міністра закордонних справ

Прем’єр-міністра

України інших членів уряду


парламенті або його нижній палаті, і парламентську коаліцію з різних при -

чин не створено, є звичайною практикою в частині країн з парламент-

ськими або змішаною республіканською формами державного правління.

У нашій країні, враховуючи партійну «різнобарвність» Верховної Ради Ук -

раїни майже всіх скликань, потреба у формуванні відповідного за характе-

ром уряду може бути актуальною.

За змістом пункту 11 частини першої статті 85 Конституції України

Верховна Рада України розглядає і приймає рішення щодо схвалення Про-

грами діяльності Кабінету Міністрів України. Однак, на відміну від інших

конституцій, в нашому Основному Законі не визначено строку подання

урядом програми своєї діяльності парламенту. І хоча в Законі України «Про

Кабінет Міністрів України» передбачено, що така Програма подається

Прем’єр-міністром України у строк до одного місяця з дня формування

Кабінету Міністрів України, це не може замінити відсутності відповідного

положення в чинному конституційному тексті.

З іншого боку, в Конституції України встановлено своєрідний стимул

для Кабінету Міністрів України, адже за змістом частини другої її статті 87

питання про відповідальність Кабінету Міністрів України не може розгля-

датися Верховною Радою України, зокрема, протягом року після схвалення

Програми його діяльності.

На відміну від практики інших країн, схвалення Верховною Радою

України Програми діяльності Кабінету Міністрів України не можна вважати

наданням інвеститури, і воно має практичне значення передусім у зв’язку

з тим, що протягом року убезпечує уряд від постановки питання про

політичну відповідальність. Як писав В. Б. Авер’янов, «програми урядів за-

мість того, щоб бути органічною частиною формування і реалізації єдиної

державної політики в країні, стали кон’юнктурним документом, ухвалення

котрого використовується як формальний засіб пролонгації ще на один рік

повноважень конкретного уряду»5.


За умов різних форм державного правління уряд є політично відпо-

відальним або перед парламентом, або перед президентом, або перед

кожним із них.

Політична відповідальність уряду перед парламентом (у двопалат-

ному парламенті — зазвичай перед його нижньою палатою) вперше була

визнана у Великобританії й поступово укорінилась у практиці країн з пар-

ламентськими формами державного правління. Її сенс полягає в тому, що

парламентська більшість, виходячи з мотивів політичної доцільності, може

шляхом голосування в парламенті (палаті) надавати оцінку роботі уряду

або його окремих членів.

Політична відповідальність уряду перед парламентом, яку іноді тлу-

мачать як парламентську відповідальність уряду, може бути колективною

або індивідуальною. Наслідком колективної політичної відповідальності

уряду може бути вимушена відставка за рішенням парламенту або його

нижньої палати уряду в цілому, а наслідком індивідуальної — аналогічна

за характером відставка окремих членів уряду. Реалізація такої відпові-

дальності об’єктивно залежить від розстановки партійно-політичних сил у

парламенті (нижній палаті).

По

літ

ичн

а ві

дп

ові

дал

ьніс

ть

уряд

у п

ер

ед

пар

лам

ен

том

колективна

індивідуальна

Політична відповідальність уряду



У країнах з парламентськими формами державного правління перед-

бачено або колективну політичну відповідальність уряду перед парламен -

том, або колективну разом з індивідуальною. Політична відповідальність

уряду перед парламентом притаманна також змішаній республіканській

формі правління, причому в більшості відповідних країн передбачено лише

колективну відповідальність. Колективну політичну відповідальність уря-

ду перед парламентом визначено і в тих пострадянських країнах, де таку

форму правління імітовано.

Відсутність у частині конституцій, прийнятих у країнах з парламент-

ськими або змішаною республіканською формами державного правління,

положень щодо індивідуальної політичної відповідальності міністрів

перед парламентом не має суттєвого значення в контексті зв’язку між

розглядуваними різновидами політичної відповідальності уряду.

Члени уряду об’єднані метою здійснення урядової програми й колек-

тивно за це відповідають. Тому вираження недовіри уряду в парламенті або

нижній палаті тягне за собою відставку всіх членів уряду. Водночас реалі-

зація політичної відповідальності окремого міністра перед парламентом не

обов’язково призводить до відставки уряду в цілому. Альтернативу між

відставкою окремого міністра й відставкою уряду в цілому визначає глава

уряду, відповідне рішення якого зазвичай детерміноване розстановкою

партійно-політичних сил у парламенті (палаті).

У пострадянських країнах, форма державного правління яких є іміта-

цією змішаної республіканської форми правління, члени уряду індивідуа -

льно політично відповідальні перед президентом, котрий може їх звіль -

нити з посади (відправити у відставку) на власний розсуд. Передбачена в

цих країнах колективна політична відповідальність уряду перед парламен-

том, як правило, має умовне значення.

У країнах з парламентськими або змішаною республіканською форма-

ми державного правління, а також у пострадянських країнах, де форма

правління є відповідною імітацією, в конституціях встановлено механізми

політичної відповідальності уряду перед парламентом. Такі механізми

передбачають можливість розгляду в парламенті або його нижній палаті

питання про недовіру уряду чи його окремим членам, а також голосування

з цього питання.


Негативні для уряду або для його окремих членів результати такого голосування визначаються як вотум недовіри, формою якого є резо-люція недовіри (або осуду) уряду.

Вираження в парламенті або його нижній палаті недовіри уряду чи ок-

ремому міністру зазвичай тягне безпосередньо за цим фактом їх вимушену

відставку. У низці країн, у разі ухвалення парламентського рішення про

недовіру уряду чи окремому міністру, вони повинні подавати у відставку.

Проте в деяких країнах у разі вираження недовіри уряду в цілому альтер-

нативою його відставки може бути розпуск парламенту або його нижньої

палати.

Як зазначалося, вираження в парламенті або його нижній палаті недо-

віри главі уряду тягне відставку уряду в цілому. Тому в низці конституцій

визначено можливість вираження недовіри лише главі уряду. Однак в

окремих країнах уможливлено вотум недовіри як уряду в цілому, так і його

главі. Вибір одного з двох відповідних порядків вираження недовіри, реа-

лізація яких спричиняє фактично однакові наслідки, зумовлюється полі-

тичними міркуваннями.

У більшості країн кількість депутатів, колективно уповноважених

ініціювати розгляд у парламенті або його нижній палаті питання про недо-

віру, становить від однієї десятої до однієї п’ятої частини від його загаль -

ного складу. Водночас у деяких країнах ініціювати розгляд питання про

недовіру уряду можуть депутати числом не менше третини від загального

складу парламенту або його нижньої палати. Рішення про недовіру уряду

або окремому міністру майже в усіх країнах ухвалюється більшістю від

загального складу парламенту (нижньої палати).

Окремо слід наголосити на суттєвих особливостях механізму політич-

ної відповідальності уряду перед парламентом у ФРН, де бундестаг може

виразити недовіру канцлеру, тільки визначивши його наступника. За нас-

лідками цього президент повинен здійснити відповідні відставку й приз-

начення. Такий механізм у науці визначають як конструктивний вотум.

Подібні механізми, фактично за прикладом ФРН, встановлено і в деяких

інших країнах.

Конституції багатьох держав передбачають обмеження щодо повтор-

ного розгляду в парламенті або його нижній палаті питання про недовіру,

що зумовлено намаганням забезпечити стабільність у роботі уряду. Так, у


деяких країнах пропозиція про вираження недовіри з однієї й тієї самої або

з різних підстав не може бути внесена до парламенту або його нижньої

палати двічі протягом однієї чергової сесії. У деяких країнах внесення від-

повідної пропозиції можливе через шість місяців або через три місяці після

попереднього в часі розгляду питання про недовіру й неухвалення відпо-

відного парламентського рішення.

У конституціях встановлено інші обмеження щодо повторного розгля-

ду в парламенті або його нижній палаті питання про недовіру уряду чи пре-

м’єр-міністру. Наприклад, у Білорусі питання про недовіру уряду не може

розглядатися протягом року після схвалення нижньою палатою програми

діяльності уряду, а в Киргизстані — в період за шість місяців до чергових

виборів президента. У Вірменії питання про недовіру прем’єр-міністру не

може бути порушене в парламенті раніше ніж через рік після його призна-

чення на посаду.

У президентських республіках існує індивідуальна політична відпові-

дальність міністрів перед президентом. Це означає, що президент може

відправити у відставку кожного з них з політичних міркувань і без обґрун-

тування свого рішення вчиненням міністром правопорушення. За винят-

ком окремих країн з відповідною формою державного правління, міністри

не несуть політичної відповідальності перед парламентом, тому парламент

не уповноважений ухвалювати рішення, прямим наслідком яких буде їх

відставка.


До прийняття Закону від 8 грудня 2004 р. передбачалася індивідуа-

льна політична відповідальність членів Кабінету Міністрів України, вклю -

чаючи Прем’єр-міністра України, перед Президентом України. Це означало,

що Президент України був уповноважений на власний розсуд звільняти

кожного з них з посади.

Одночасно, згідно з частиною другою статті 113 Конституції України ,

Кабінет Міністрів України визначався відповідальним перед Президентом

України. На практиці тоді це могло означати, що Президент України, звіль-

нивши з посади кожного з міністрів, фактично відправляв у відставку весь

склад Кабінету Міністрів України. Те саме він міг зробити, звільнивши з

посади Прем’єр-міністра України.

Крім того, у статті 87 Конституції України передбачалася і передба -

чається колективна політична відповідальність Кабінету Міністрів України

перед Верховною Радою України. Остання, за пропозицією народних депу-

татів України, що становлять не менш ніж одну третину від її загального

складу, або Президента України може розглядати питання про відпові-

дальність Кабінету Міністрів України і приймати більшістю від загального

складу резолюцію недовіри уряду.

Проте встановлений у статті 87 Конституції України порядок розгляду

Верховною Радою України питання про відповідальність Кабінету Мініст-

рів України і прийняття резолюції недовіри уряду був і залишається над -

міру загальним, адже з цього приводу не визначено жодних строків. До того

ж, як констатувала Венеціанська комісія, «вимога про те, що тільки одна

третина конституційного складу Верховної Ради може ініціювати питання

про відповідальність Кабінету Міністрів, здається надто високою»6.

Політична відповідальність Кабінету Міністрів України зазнала суттє-

вих змін із прийняттям Закону від 8 грудня 2004 р. По-перше, в частині

другій статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України визначено

не тільки підконтрольним і підзвітним Верховній Раді України (як було

встановлено 28 червня 1996 р.), а й відповідальним перед нею. По-друге,

втратило значення збережене в «первинній редакції» положення цієї час -

тини про відповідальність Кабінету Міністрів України перед Президентом

Політична відповідальність уряду в Україні


України через відсутність конституційних механізмів такої відповідаль-

ності. По-третє, за змістом пункту 12 частини першої статті 85 передбачено

індивідуальну політичну відповідальність членів Кабінету Міністрів Украї-

ни, включаючи Прем’єр-міністра України, перед Верховною Радою України,

а не перед Президентом України.

Положення частини другої статті 113 Конституції України про відпові-

дальність Кабінету Міністрів України перед Президентом України можна

лише умовно співвіднести з положенням частини першої статті 87 (в редак-

ції Закону від 8 грудня 2004 р.), відповідно до якого пропонувати на роз-

гляд Верховної Ради України питання про відповідальність Кабінету Мі -

ністрів України уповноважено, зокрема, Президента України.

У свою чергу, індивідуальну політичну відповідальність членів Кабі-

нету Міністрів України перед Верховною Радою України фактично зведено

до змісту пункту 12 частини першої статті 85 Конституції України, згідно з

яким Верховна Рада України уповноважена звільняти з посад членів Ка -

бінету Міністрів України, включаючи Прем’єр-міністра України. При цьому

не передбачено прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри

окремому міністру або Прем’єр-міністру України чи іншого подібного

механізму відповідальності. За оцінкою Венеціанської комісії, відповідний

порядок звільнення з посад членів Кабінету Міністрів може перетворити

уряд на «маріонетку» Верховної Ради України7.

До того ж, визначений у пункті 12 частини першої статті 85 Консти-

туції України порядок звільнення з посади Прем’єр-міністра України ніве-

лює значення механізму колективної політичної відповідальності Кабінету

Міністрів України, передбаченого у статті 87. Таке звільнення, що має нас -

лідком відставку Кабінету Міністрів України, може бути ініційоване одним

народним депутатом України.

У зв’язку з тим, що повноваження Верховної Ради України визначено

виключно Конституцією України, їх коригування законами є, щонайменше,

сумнівним. Загалом, конституційна регламентація індивідуальної політич-

ної відповідальності членів Кабінету Міністрів України потребує вдоскона-

лення.

Проте фактично неконституційним є те, що згідно з положенням За-

кону України «Про Кабінет Міністрів України» (в редакції 2010 р.) встанов-

лено порядок звільнення з посад Міністра закордонних справ України і

Міністра оборони України, принципово відмінний від передбаченого в


чинному конституційному тексті. За цим Законом Верховна Рада України

здійснює відповідні звільнення або за поданням Прем’єр-міністра України,

що вноситься до Верховної Ради України за згодою Президента України,

або за поданням Президента України. І хоча таке подання може вважатися

логічним, в конституційному тексті його не передбачено.

Відповідно до Закону від 8 грудня 2004 р. було зменшено встановлені

в частині другій статті 87 Конституції України обмеження щодо реалізації

політичної відповідальності Кабінету Міністрів України перед Верховною

Радою України. Якщо за змістом цієї частини станом на 28 червня 1996 р.

Верховна Рада України не могла розглядати питання про таку відповідаль-

ність більше одного разу протягом однієї чергової сесії, протягом року

після схвалення нею Програми діяльності Кабінету Міністрів України і

протягом останньої сесії парламенту, то згідно із Законом від 8 грудня

2004 р. обмеження щодо нерозгляду відповідного питання протягом остан-

ньої сесії вилучено.

Однак проігноровано висновок Венеціанської комісії, в якому «не дуже

продуманими» названі положення про те, що питання про відповідальність

Кабінету Міністрів України не може розглядатися Верховною Радою Украї-

ни протягом року після схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів

України. Як слушно стверджує комісія, «відповідальність Уряду може вини-

кати з надзвичайно важливих питань, хоча їх немає у програмі діяльності

Уряду»8. До того ж, у Конституції України не передбачена можливість роз-

гляду у Верховній Раді України питань роботи Кабінету Міністрів України,

не пов’язаного з розглядом питання відповідальності Кабінету Міністрів

України.

З політичною відповідальністю Кабінету Міністрів України корельо-

вано порядки складення урядом повноважень і реалізації заяв його членів

про відставку. Так, у частині першій статті 115 Конституції України вста-

новлено, що «Кабінет Міністрів України складає повноваження перед ново-

обраною Верховною Радою України». У «первинній редакції» цієї частини

передбачалося, що Кабінет Міністрів України складає повноваження перед

новобраним Президентом України.

Якщо відповідно до Конституції України станом на 28 червня 1996р.

кожен із членів Кабінету Міністрів України, включаючи Прем’єр-міністра

України, міг заявити про свою відставку Президенту України, то за змістом

частини другої її статті 115 вони мають право заявляти про це виключно

Верховній Раді України.


Отже, виходячи з наведеного, можна зробити один із ключових вис-

новків: станом на сьогодні існує необхідність здійснити системну консти-

туційну реформу, яка не тільки усунула б недоречності в тексті нашого

Основного Закону, а й слугувала б реалізації обраної стратегії суспільного

й державного розвитку, створенню інструментів по-справжньому демокра-

тичного владарювання.

Примітки

До передмови:

1. Монтескье Ш. О духе законов / Ш. Монтескье. — М.: Мысль, 1999.

— С. 138–148.

2. Дюверже М. Политические партии / М. Дюверже. — М.: Академи-

ческий проект, Парадигма, 2005. — С. 479–480.

3. Авер’янов В. Б. Вибрані наукові праці / заг. ред. Ю. С. Шемшученко,

О. Ф. Андрійко. — Інститут держави і права НАН України ім.

В. М. Корецького, 2011. — С. 116.

До розділу I:

1. Боброва Н. А. Конституционный строй и конституционализм в

России / Н. А. Боброва. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2003. —

С. 238.

2. Шмитт К. Государство: Право и политика / К. Шмитт. — М.: Терри-

тория будущего, 2013. — С. 211.

3. Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституциона-

лизма) / А. Шайо. — М.: Юристъ, 2001. — С. 132.

4. Тут і далі офіційні проекти Конституції України, підготовлені різ-

ними конституційними комісіями, які були утворені Верховною

Радою України окремо або спільно з Президентом України, наво-

дяться за: Конституція незалежної України: у трьох книгах / заг.

ред. С. Головатого. — К.: Право, 1995. — Кн. 1: Документи, комен-

тарі, статті. — 398 с.; Конституція незалежної України: у трьох

книгах / заг. ред. С. Головатого. — К.: Право, 1997. — Кн. 2, частина

перша: Документи, статті. — 278 с.


5. Проблеми розвитку конституційного законодавства України: збір-

ник висновків Європейської Комісії «За демократію через право»

(Венеціанської комісії). — К.: Парламентське вид-во, 2010. — С. 50.

6. Конституційний Суд України: Рішення. Висновки. 2002-2003 /

відп. ред. П. Б. Євграфов. — К.: Юрінком Інтер, 2004. — С. 53.

7. Там само, с. 54.

8. Шайо А. Вказана праця, с. 73.

9. Конституційні акти України. 1917-1920. Невідомі конституції Ук-

раїни. — К.: Філософська і соціологічна думка, 1992. — С. 75.

10. Устинов В. М. Учение о народном представительстве: Том первый.

Идея народного представительства в Англии и Франции до начала

XIX в. / В. М. Устинов. — М., 1912. — С. VI.

11. Шмитт К. Государство и политическая форма / К. Шмитт. — М.: ГУ-

ВШЭ, 2010. — С. 126.

12. Проблеми розвитку конституційного законодавства в Україні,

с. 91.


До розділу II:

1. Конституційний Суд України: Рішення. Висновки. 1997-2001: у

двох книгах / відп. ред. П. Б. Євграфов. — К.: Юрінком Інтер, 2001.

— Кн. 2. — С. 125.

2. Шаповал В. М. Сучасний конституціоналізм / В. М. Шаповал. — К.:

Юрінком Інтер, 2005. — С. 336–337.

3. Конституційний Суд України: Рішення. Висновки. 1997-2001. Кн. 2,

с. 42.

4. Конституційний Суд України: Рішення. Висновки. 2008.: Кн. 8 /

відп. ред. А. А. Стрижак. — К.: Ін Юре, 2008. — С. 74.

5. Там само, с. 74, 76.


с. 440; Конституційний Суд України: Рішення. Висновки. 2001-

2002 / відп. ред. П. Б. Євграфов. — К.: Юрінком Інтер, 2002. —

С. 340.



с. 71.

8. Там само, с. 474–475.


с. 142.


с. 475.


с. 125.


с. 476.

13. Там само, с. 475.

14. Конституційний Суд України: Рішення. Висновки. 2002-2003 /

відп. ред. П. Б. Євграфов. — К.: Юрінком Інтер, 2004. — С. 250.

До розділу III:



— Кн. 2. — С. 245.

2. Конституційний Суд України: Рішення. Висновки. 2008: Кн. 8 /

відп. ред. А. А. Стрижак. — К.: Ін Юре, 2008. — С. 136, 139.

3. Палиенко Н. И. Суверенитет. Историческое развитие идеи сувере-

нитета и ее правовое значение / Н. И. Палиенко. — Ярославль,

1903. — С. 333.



— Кн. 1. — С. 41.



ник висновків Європейської Комісії «За демократію через право»


7. Конституційний Суд України: рішення, висновки, 2009. Кн. 9 /

відп. ред. А. А. Стрижак. — К.: Ін Юре, 2009. — С. 251.


8. Теплюк М. О. Теоретико-правові основи введення закону в дію /

М. О. Теплюк. — К.: Парламентське вид-во, 2013. — С. 226, 227.

9. Конституційний Суд України. 1997-2001. Кн. 1, с. 261.

10. Проблеми розвитку конституційного законодавства України, с. 51.

11. Конституційний Суд України: рішення, висновки, 2009: Кн. 9, с. 24-

25.

12. Конституція незалежної України: у трьох книгах / заг. ред. С. Го-

ловатого. — К.: Право, 1995. — Кн. 1: Документи, коментарі, статті.

— С. 160, 262, 295.

13. Конституційний Суд України: Рішення. Висновки. 2008: Кн. 8,

с. 192–193.


с. 336.

До розділу IV:

1. Про конституційний процес в Україні в 1990-1996 р. див.: Шапо-

вал В. М., Корнєєв А. В. Історія Основного Закону (конституційний

процес в Україні у 1990-1996 роках) / В. М. Шаповал. — Харків:

Фоліо, 2011 — 111 с.; Шаповал В. Н., Корнеев А. В. История Конс-

титуции Украины / В. Н. Шаповал. — Днепропетровск: Акцент ПП,

2012. — 130 с.


ник висновків Європейської комісії «За демократії через право»




5. Авер’янов В. Б. Вибрані наукові праці / В. Б. Авер’янов / заг ред.

Ю. С. Шемшученко, О. Ф. Андрійко. — К.: Інститут держави і права

НАН України ім. В.М. Корецького, 2011. — С. 186–187.

6. Проблеми розвитку конституційного законодавства України, с. 50.



Глосарій

ЛАВА ДЕРЖАВИ — один із вищих органів держави, який, на відміну від

інших відповідних органів, має одноособовий характер. Термін «глава

держави» вперше було офіційно вжито в 1814 р. у Франції. У наші дні пре-

зидента або монарха визначено главою держави незалежно від форми дер-

жавного правління. З огляду на теорію конституціоналізму, глава держави

є не тільки одним із вищих органів держави, а й найвищою посадовою осо-

бою держави.

Визначенням, зокрема, президента главою держави наголошується на

його першості серед інститутів держави. Така першість є історично зумов-

леною: ґенеза інституту глави держави пов’язана з феодальною державні-

стю, за умов якої монарх визнавався верховним носієм влади та її джере-

лом. Разом із тим, вона відображає не обсяг і зміст повноважень президен-

та, які залежно від форми державного правління можуть значно різнитися,

а статус саме глави держави.

З огляду на організацію влади за різних форм державного правління,

статус глави держави може сприйматися по-різному — як реальний або як

формальний.

ЕПУТАТ — член парламенту. В Україні внаслідок слідування радянській

традиції депутатами визначено також членів місцевих представниць-

ких органів влади — місцевих рад. У багатьох інших країнах членів цих

органів визначають як радників.

Член парламенту не є посадовою особою парламенту, тому зв’язки між

ним і парламентом відмінні від зв’язків між будь-яким органом влади та

його посадовими особами. Посадовими особами парламенту є співробіт-

ники його апарату.

Г

Д


Водночас посадова особа може мати статус, безпосередньо не пов’я-

заний зі статусом певного органу влади. Зокрема, посадовими особами є

судді судів загальної юрисдикції, однак посадовими особами держави (за

законодавством України — посадовими особами судової влади), а не відпо-

відних судів. За найвищу посадову особу держави визнають президента

держави.

Назву народний депутат України вперше використали в законі, яким

було внесено зміни до Конституції (Основного Закону) УРСР у жовтні

1989 р. Проте ця назва може видаватися запереченням статусу народного

депутата України як члена парламенту. До того ж, термін «член парла-

менту», що фактично є традиційним у теорії і практиці конституціоналізму,

у вітчизняному законодавстві практично не використовується. Парламен-

таризму відповідала б інша назва — «депутат Верховної Ради України» або

«депутат парламенту» чи «член парламенту».

ЕПУТАТСЬКИЙ ІМУНІТЕТ означає, що законне обмеження індивіда,

який є членом парламенту, в реалізації права на особисту недотор-

канність і, в частині країн, деяких інших прав, пов’язаних із його свободою,

можливе лише з дозволу парламенту або відповідної палати парламенту, а

в періоди між сесіями керівного органу парламенту (палати).

У більшості країн депутатський імунітет існує від моменту визнання

мандата члена парламенту або складання членом парламенту присяги й до

моменту припинення його повноважень. Однак у деяких країнах член пар-

ламенту має імунітет лише під час сесій парламенту або відповідної палати.

Зазвичай зміст імунітету депутата зведено до неприпустимості його

затримання і взяття під варту без дозволу парламенту чи його палати або

керівного органу парламенту (палати). Однак, наприклад, у пострадянсь -

ких країнах він є значно ширшим. З іншого боку, в низці країн імунітет

виключається в разі вчинення членом парламенту тяжкого злочину, і май-

же в усіх країнах депутат взагалі не має імунітету, якщо його затримано на

місці вчинення злочину.

Депутатський імунітет, особливо за відсутності розвинутого грома-

дянського суспільства, має важливе (а за певних обставин може мати клю-

чове) значення для забезпечення умов ефективної депутатської і загалом

парламентської діяльності. Про усвідомлення цього свідчить конститу-

ційна практика західних країн, у жодній з яких не відмовилися від відпо -

Д


відного інституту. Разом із тим, це не заперечує потребу в удосконаленні

інституту депутатського імунітету в Україні.

ЕПУТАТСЬКИЙ ІНДЕМНІТЕТ означає, що член парламенту поза зако-

нодавчим органом не несе юридичної відповідальності за свої вислов-

лювання і голосування в парламенті або його органах. Це не виключає

дисциплінарної відповідальності члена парламенту в самому парламенті за

його висловлювання в разі їх неприпустимості за формою або за змістом.

Більшість основних законів містить абсолютні за значенням положен-

ня щодо депутатського індемнітету, хоча в окремих країнах член парла-

менту на загальних підставах несе відповідальність за свої висловлювання

в парламенті або палаті парламенту, які можуть бути кваліфіковані як

образа чи наклеп (дифамація). Такі застереження сформульовано в частині

другій статті 80 Конституції України.

НВЕСТИТУРА УРЯДУ. У країнах з парламентськими або змішаною рес-

публіканською формами правління передбачено інвеституру уряду, сенс

якої у висловленні парламентом або його нижньою палатою довіри ново-

утвореному уряду. У деяких країнах потрібне висловлення довіри лише

запропонованому формально главою держави кандидату на посаду глави

уряду, якого реально визначає парламентська більшість. Рішення про вис -

ловлення довіри ухвалюється більшістю від загального складу парламенту

(палати).

В окремих країнах надання інвеститури означає затвердження парла-

ментом або його нижньою палатою складу уряду, запропонованого вже

призначеним за рішенням парламенту (палати) главою уряду чи особою,

котра запропонована главою держави як кандидат на посаду глави уряду.

Але зазвичай надання інвеститури передбачає одночасне парламентське

схвалення програми уряду.

Позитивні результати голосування в парламенті або його нижній па-

латі щодо висловлення довіри уряду і саме таке голосування визначаються

як вотум довіри.

НТЕРПЕЛЯЦІЯ — сформульована визначеною числом групою членів

парламенту (а в частині країн — окремим депутатом) і подана в пись-

мовій формі вимога до глави уряду, іншого члена уряду чи уряду в цілому

Д

І

І


дати пояснення на пленарному засіданні з приводу конкретних діянь уряду

або загальних питань урядової політики. У двопалатному парламенті

інтерпеляція зазвичай може бути подана тільки в нижній палаті. У деяких

конституціях інтерпеляцію названо запитом, і така назва може спричиняти

помилкові оцінки запитів народних депутатів України.

Iнтерпеляція тягне у визначений строк звіт уряду або його окремого

члена з наступним обговоренням у парламенті чи відповідній палаті такого

звіту й загалом питання, що становить її предмет. Наслідком інтерпеляції

може бути ініціювання розгляду в парламенті (палаті) пропозиції про недо-

віру уряду або його окремому члену. У такий спосіб парламентський конт-

роль за урядом поєднується з політичною відповідальністю уряду перед

парламентом.

Можливість інтерпеляції встановлено практично в усіх країнах з пар-

ламентськими або змішаною республіканською формами державного

правління, де вона зазвичай виступає інструментом у діяльності парла -

ментської опозиції. У більшості пострадянських країн інтерпеляції не

передбачено.

ЕРІВНИЙ ОРГАН ПАРЛАМЕНТУ АБО ЙОГО ПАЛАТИ. У багатьох краї-

нах утворюється одноособовий керівний орган, або керівник парла -

менту чи його палати, який в англомовних країнах зазвичай має назву

спікера. Як правило, такий керівник призначається парламентом (пала-

тою) з його складу. Проте він не має статусу глави парламенту або глави

законодавчої влади, адже цих статусів взагалі не існує. В інших країнах у

парламенті або в кожній з його палат формують колегіальний керівний

орган, що має назву бюро, президії, правління. Усіх членів цього органу,

включаючи його голову, також з власного складу призначає парламент

(палата), зазвичай з урахуванням пропорції чисельності його фракцій.

Голова колегіального керівного органу, як і відповідний одноосо-

бовий керівник, є головуючим у парламенті або палаті, і це головування є

головною його функцією. Разом із тим йому, як правило, належать важливі

повноваження політичного значення, що реалізуються поза парламентом.

Зокрема, в багатьох країнах з парламентською або змішаною республікан-

ськими формами державного правління голова колегіального керівного

органу парламенту (у двопалатному парламенті — зазвичай нижньої пала-

ти) тимчасово заміщує президента.

К


Відповідно до Конституції України запроваджено інститут одноособо-

вого керівного органу Верховної Ради України, але з виразними особли-

востями.

ОМІСІЇ І КОМІТЕТИ ПАРЛАМЕНТУ — це органи парламенту, що ут-

ворюються парламентом або його палатами з їхнього складу, зазвичай

з урахуванням пропорції чисельності представництва парламентських пар-

тійно-політичних сил. У більшості країн такі органи (незалежно від здійс-

нюваних ними повноважень) мають назву комісій, однак в англомовних і

деяких інших країнах їх названо комітетами.

Існують різновиди відповідних органів парламенту, серед яких об’єк-

тивно виділяються постійні комісії, або постійні комітети. У переважній

більшості країн постійні комісії, або постійні комітети, утворюються на

період скликання парламенту (палати), але це не виключає змін персо-

нального складу та їх числа протягом конкретного скликання. Завданнями

постійних комісій, або постійних комітетів, є підготовка висновків і

пропозицій щодо законопроектів, поданих на розгляд до парламенту, і, як

правило, здійснення парламентського контролю.

Про постійні комісії Верховної Ради йшлося в Конституції (Основному

Законі) УРСР 1978 р. Однак відповідно до Конституції України попередньо

утворені постійні комісії було перейменовано на комітети Верховної Ради

України.

АНДАТ ЧЛЕНА ПАРЛАМЕНТУ (ДЕПУТАТСЬКИЙ МАНДАТ). Виз-

начають два різновиди мандата члена представницького органу

влади — імперативний і вільний. Імперативний мандат був притаманний

обраним членам станово-представницьких установ за часів феодалізму. У

процесі суспільно-політичного розвитку деяких країн ці установи набу-

вали якостей парламенту, в основу організації і діяльності якого покладено

вільний мандат. Нині вільний мандат відіграє роль одного із сутнісних

проявів парламентаризму.

Вільний мандат означає, що член парламенту є представником народу

в цілому. Такий мандат не передбачає юридичної відповідальності члена

парламенту перед виборцями, хоча існує загальнополітична відповідаль -

ність обраного представника. Її наслідками вважається можливе необран -

ня на наступних виборах того представника, котрий втратив довіру вибор-

К

М


ців. Член парламенту, який за результатами виборів отримав вільний ман -

дат, не може бути відкликаний виборцями.

Природа імперативного мандата полягає насамперед у тому, що член

представницького органу влади вважається представником не всього

народу, а лише виборців або населення того округу, де він був обраний. За

таких умов депутат визнається юридично відповідальним перед тими, хто,

спрощено кажучи, його обрав і надав йому доручення — наказ. Передумо-

вою такої відповідальності є невиконання або неналежне виконання нака-

зу. Депутат зобов’язаний звітувати перед «своїми» виборцями і може бути

достроково відкликаний ними.

Проте в деяких країнах визначено саме імперативний мандат членів

місцевих представницьких органів влади, що пов’язано із суспільним приз-

наченням і завданнями цих органів. У державах, офіційно визначених як

соціалістичні, фактично за прикладом СРСР в основному законі фіксується

імперативність мандатів депутатів представницьких органів влади (рад)

всіх «рівнів».

ЕСУМІСНІСТЬ АБО СУМІСНІСТЬ МАНДАТА ЧЛЕНА ПАРЛАМЕНТУ.

Історично вимогу щодо несумісності було сформульовано в контексті

ідеї розподілу влад, і вона розглядалась як така, що виключає поєднання

передусім законодавчої влади з владою виконавчою. Вимогу щодо несуміс-

ності мандата члена парламенту з посадами міністрів та іншими політич-

ними посадами у виконавчій владі встановлено за умов різних форм дер-

жавного правління, але найбільш послідовно її дотримано у президентсь -

ких республіках.

Вимога щодо несумісності мандата члена парламенту може стосува-

тися і будь-якої посади на державній службі. Це пов’язано з тим, що дер-

жавну службу організовано за принципом субординації, а член парламенту

у своїй діяльності не має бути підпорядкованим жодному органу, вклю-

чаючи сам парламент, або посадовій особі. Крім того, вимога щодо несуміс-

ності зазвичай передбачає, що член парламенту протягом періоду мандата

не може займатися насамперед підприємницькою та іншою діяльністю, яка

має на меті отримання прибутків.

Дотримання вимоги щодо несумісності мандата члена парламенту

імперативно передбачає збереження або мандата, або посади чи можли-

вості продовжувати займатися діяльністю, що є несумісними з мандатом.

Н


З іншого боку, в країнах з парламентськими формами державного

правління нерідко встановлено презумпцію сумісності мандата члена пар-

ламенту й посади члена уряду. Відповідно до цієї презумпції уряд має фор-

муватися з членів парламенту (точніше, з лав парламентської більшості), й

призначений членом уряду член парламенту зберігає мандат і місце в пар-

ламенті. Таку презумпцію, що органічно пов’язана з політичною відповіда -

льністю уряду перед парламентом, встановлено і в деяких країнах зі зміша-

ною республіканською формою правління.

АРЛАМЕНТ — загальнонаціональний за масштабом компетенції,

тобто повноважень, представницький державний орган — один із

вищих органів держави, титульною функцією якого є законотворення.

Тому терміни «парламент» і «законодавчий орган» («орган законодавчої

влади») сприймають як синоніми. До головних функцій парламенту, крім

законотворення, віднесено також бюджетну (прийняття державного бюд-

жету) і контрольну (здійснення парламентського контролю щодо діяль-

ності органів виконавчої влади, насамперед уряду) функції.

Вперше Верховну Раду України офіційно визначили як парламент у

Законі України «Про назву, структуру і кількісний склад нового парламенту

України» від 7 жовтня 1993 р.

АРЛАМЕНТАРИЗМ — узагальнена характеристика (якість) держав-

ного ладу, що відображає історично провідну, а в наші дні істотну, роль

парламенту у владарюванні, передусім у забезпеченні організації і функ-

ціонування уряду.

Така роль парламенту засвідчується парламентським способом фор-

мування уряду, парламентським контролем за діяльністю уряду, політич-

ною відповідальністю уряду перед парламентом, що є характерними для

країн з парламентськими і змішаною республіканською формами прав-

ління. Однак роль парламенту щодо організації і функціонування уряду тут

значною мірою перебирає політична партія чи коаліція партій, що станов-

лять більшість у парламенті.

Своєрідною антитезою парламентаризму є президенталізм, який асо-

ціюють із такою формою державного правління, як президентська респуб-

ліка, а також з організацією і здійсненням влади, зокрема, в пострадянсь -

ких країнах.

П

П


АРЛАМЕНТСЬКИЙ КОНТРОЛЬ. Поняття парламентського контролю

означає оцінку парламентом у встановлених формах роботи уряду або

його окремих членів. У країнах з парламентськими або змішаною респуб-

ліканською формами державного правління парламентський контроль

пов’язаний з політичною відповідальністю уряду перед парламентом, адже

результати його здійснення можуть спричинити таку відповідальність.

Парламентський контроль є спеціальною за змістом і формами діяль-

ністю парламенту, його палат чи комісій (комітетів), а також визначених

органів і посадових осіб — рахункової палати й омбудсмана. Спеціальними

є також форми парламентського контролю, способи, методи і порядок його

здійснення та реагування на результати. Тому безпосередньо до парла -

ментського контролю не віднесені дії парламенту, що здійснюються при

розгляді законопроектів, призначенні на посади або звільненні з посад, у

порядку імпічменту тощо. Такі дії слугують реалізації інших, ніж контро -

льна, функцій парламенту.

ОБУДОВА ПАРЛАМЕНТУ (БІКАМЕРАЛІЗМ І МОНОКАМЕРАЛІЗМ). На

початку XX ст. типовою характеристикою парламенту була двопалат-

ність, або бікамералізм. Це пояснювалось історичним зв’язком парламент-

ських інститутів зі станово-представницькими установами часів феодаліз-

му. Однак надалі ситуація поступово змінилася. Після Другої світової війни

на засадах однопалатності, або монокамералізму, було реформовано пар-

ламент у таких країнах Європи, як Греція, Данія, Португалія і Швеція,

згодом — Хорватія.

Свого часу ще Ш. Монтеск’є дійшов висновку, що верхня палата приз-

начена стримувати нижню палату. Подібні аргументи використовуються і

в наші дні, хоча найчастіше існування верхньої палати обґрунтовують

потребами зваженості в парламентській роботі, підвищення рівня її профе-

сійності тощо. У свою чергу, до аргументів на користь однопалатності

відносять більшу оперативність у законотворенні і у здійсненні інших

функцій парламенту. Існує також думка, що в пострадянських країнах одно-

палатний парламент є більш авторитетним у відносинах із президентом і,

за певних обставин, може слугувати запобіжником авторитаризму.

Немає юридичних аргументів, які б підтверджували або заперечували

прийнятність для конкретної країни однопалатної чи двопалатної побу -

дови парламенту. Політична історія свідчить, що в основі вибору побудови

П

П


парламенту майже завжди була доцільність в її розумінні правлячими

силами.

ОЗПОДІЛ ВЛАД — відображений в конституції принцип побудови дер-

жавного механізму, справжня реалізація якого є передумовою функціо-

нування держави й політичної системи суспільства у цілому в режимі реа-

льної демократії. Згідно з ідеєю розподілу влад виділяються і розмежовую-

ться три «влади», а фактично — три головні функції державної влади, що

реалізуються органами, визначеними як органи законодавчої, виконавчої

та судової влади. Однак державна влада є єдиною та цілісною, і тому фор-

мулювання «розподіл влад» можна замінити формулюванням «розподіл її

головних функцій».

Самі «розподілені влади» виступають як однопорядкові, і відсутній

юридичний примат, пріоритет, наприклад, законодавчої влади відносно

влади виконавчої. Це не означає, що державні органи, що уособлюють різні

«розподілені влади», є рівними. Така рівність навіть теоретично немож-

лива, адже різні державні органи призначені реалізовувати різні функції,

вони наділені різними повноваженнями, а їх діяльності притаманні різні

методи й засоби.

Розподіл влад тлумачиться по-різному, що зазвичай вказує на різні

форми державного правління. Одне з тлумачень розподілу влад засвідчує

чітку організаційну й функціональну розмежованість різних державних

органів, і його пов’язують із президентською республікою (так званий

жорсткий розподіл влад). Згідно з іншим тлумаченням розподілу влад, що

відповідає сенсам парламентських форм правління, різні державні органи

не завжди можна розмежувати за функціональною ознакою (так званий

частковий розподіл влад).

ТРИМУВАННЯ І ПРОТИВАГИ — встановлені насамперед у конституції

такі повноваження вищих органів держави, що породжують взаємо-

зв’язки (по суті, обмежувального характеру) між цими органами, а звідси —

такі, що відповідно збалансовують, але не урівноважують «розподілені

влади».

Уперше концепція стримувань і противаг (англ. checks and balances)

була втілена в Конституції США, автори якої ставили за мету встановити

такі взаємозв’язки між конгресом, президентом і судами, за яких кожен із

Р

С


них мав би можливість запобігати узурпації влади іншими. Стримування і

противаги з певними відмінностями щодо відповідних повноважень вищих

органів держави визначені в усіх конституціях, де передбачено розподіл

влад.

РЯД. Термін «уряд» має два основних значення. По-перше, ним поз-

начають усі органи й посадові особи, що здійснюють виконавчу владу.

По-друге, урядом узагальнено називають державний орган, який у різних

країнах може мати різні власні назви, але реально або формально є вищим

органом виконавчої влади. Іноді термін «уряд» офіційно вживається разом

з іншою, власною назвою відповідного органу. Але зазвичай визначенню

уряду слугує одна з власних назв — найчастіше «кабінет міністрів (кабі-

нет)», «рада міністрів» або, власне, «уряд».

За умов парламентських або змішаної республіканської форм держав-

ного правління уряд є одним із вищих органів держави.

Назва Кабінет Міністрів вперше була передбачена в Законі УРСР «Про

утворення Кабінету Міністрів Української РСР» від 18 квітня 1991 р., а пе-

ред тим відповідним цілям слугувала назва Рада Міністрів. У Конституції

України термін «уряд» не вживається, хоча його використано в Законі Ук -

раїни «Про Кабінет Міністрів України» як, по суті, другу назву цього органу.

ОРМА ДЕРЖАВНОГО ПРАВЛІННЯ — визначена шляхом аналізу поло-

жень різних конституцій і практики їх застосування модель організа-

ції влади, що засвідчує спільні для відповідних держав особливості взаємо-

зв’язків у своєрідному трикутнику «глава держави — парламент — уряд».

Сучасними формами правління є парламентські монархія і республіка,

президентська республіка та змішана республіканська форма. У пострадян-

ських країнах форма правління значною мірою є імітацією однієї з назва -

них форм, що в першу чергу зумовлено відсутністю розвинутого громадян-

ського суспільства.

Сучасні форми державного правління різняться передусім за організа-

цією виконавчої влади і за ступенем поєднання з виконавчою владою глави

держави — президента або монарха. Однак від форми правління залежить

і низка характеристик парламенту, насамперед у його взаємозв’язках з уря-

дом.

У

Ф

Серія видань «Парламентські практики»

Шаповал Володимир Миколайович

КОНСТИТУЦІЙНИЙ КОНТУР ПАРЛАМЕНТУ

Посібник для народних депутатів України

Підписано до друку 23.08.2019 р.

Формат 60x84/16. Умов. друк. арк. 6,86.

Папір офсетний. Друк офсетний.

Наклад 1000 прим.

Видавець Федоров О. М., «Друкарський дім Олега Федорова»

Адреса: а/с 24, Київ-205, 04205, Україна, e-mail: [email protected]

Свідоцтво про внесення до Державного реєстру видавців, виготовлювачів і

розповсюджувачів видавничої продукції серія ДК № 3668 від 14.01.2010 р.

Віддруковано в друкарні ТОВ «АК-ГРУП»

вул. Пушкінська 45/2-А, м. Київ, 01004

E-mail: [email protected]

Тел./факс: (044) 235-81-92

Documents

Конституційний контур парламенту · 2020-03-10 · КОНСТИТУЦІЙНИЙ КОНТУР ПАРЛАМЕНТУ 7 Як зазначалося, до