l. La concertacin monetaria: el voluntarismo de Bretton Woods malogrado por los mercados

Las repetidas crisis financieras del ltimo decenio del siglo veinte muestran hasta qu punto es difcil establecer la paz de los intercambios entre las naciones. La reforma -o la evolucin- del sistema monetario internacional (SMI) est una vez ms a la orden del da y el papel del Fondo Monetario Internacional es controvertido. Para clarificar cules sern las directrices de los posibles escenarios futuros, es til examinar los orgenes del sistema cuyos principios fundamentales de librecambio y convertibilidad de las monedas estn an vigentes, aunque sus reglas de funcionamiento hayan cambiado sustancialmente. La organizacin de las relaciones monetarias internacionales puesta en funcionamiento al final de la Segunda Guerra Mundial estaba inspirada, ante todo, por la preocupacin comn de las potencias de la Alianza Atlntica de promover sociedades abiertas a los intercambios internacionales. Pero el mundo haba cambiado profundamente con respecto a la poca del capitalismo liberal, con la aparicin de las polticas sociales y la afirmacin de la responsabilidad de los gobiernos en el pleno empleo. Estos nuevos imperativos polticos implicaban que la moneda fuese puesta al servicio de las prioridades nacionales. El restablecimiento de la convertibilidad-oro en Europa despus de la Segunda Guerra Mundial no haba sido ajeno al hundimiento de los intercambios internacionales en los aos 30. Por tanto, no se poda hacer revivir el librecambio sin innovar en el terreno financiero. La gestin descentralizada de los ajustes, a travs de los mecanismos automticos impuestos por la regla de la convertibilidad-oro, ya no era conveniente. La novedad consista en sustituido por un foro de concertacin y por los principios de accin colectiva para guiar los ajustes de los pases que se vincularan al sistema. En la conferencia de Bretton Woods, en 1944, fue creado el Fondo Monetario Internacional como una filial comn de los gobiernos, con tres tipos de responsabilidades: ser depositario de las reglas mutuamente

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aceptadas por los Estados miembros, ayudar financieramente a sus ajustes macroeconmicos y promover debates sobre cuestiones monetarias. El anlisis de la negociacin histrica que desemboc en los acuerdos de Bretton Woods nos interesa por varios motivos desde la perspectiva de los problemas contemporneos. El compromiso entre los planes de la Unin de Compensacin del ingls Keynes y el del Fondo Monetario del americano White tiene inters no slo desde el punto de vista de la teora monetaria. Muestra, adems, la unin ntima entre las cuestiones tericas y los asuntos polticos en el mbito de la moneda y la manera en que el FMI est asociado desde el principio alliderazgo americano. Esta vuelta a la creacin de la institucin que albergaba las esperanzas de un dominio colectivo de la moneda internacional explica el porqu de las desilusiones posteriores. El sistema multilateral de pagos se ha desarrollado, pero el FMI no ha sido, en la resolucin de los conflictos monetarios internacionales, la instancia central de mediacin y de cooperacin que sus fundadores esperaban haber construido al final de la conferencia de Bretton Woods. Apenas se restablecieron las condiciones normales de funcionamiento del sistema, sus contradicciones empezaron a manifestarse. La actuacin del FMI en los dos modos de regulacin del SMIque son el ajuste y la liquidez no pudo evitar la desaparicin de las reglas cambiarias adoptadas en Bretton Woods. El cambio de un sistema regido por los gobiernos, gracias a reglas comnmente aceptadas, a un sistema gestionado por los mercados ha transformado radicalmente las funciones de liquidez y ajuste. El endeudamiento externo en los mercados de capitales por una parte y los cambios flexibles por otra, han cambiado la naturaleza de las tensiones de la balanza de pagos. En este nuevo sistema, los pases ricos se han librado de la ayuda del FMI. Por el contrario, el Fondo ha adquirido un papel bisagra entre los pases en desarrollo y los mercados internacionales de capitales, que se revela particularmente ineludible en los perodos de crisis.

l. LA CREACiN DEL FMI: UN COMPROMISO

DESIGUAL

El sistema de Bretton Woods naci de la confrontacin de dos visiones de futuro, la de Lord Keynes del lado britnico y la de Harry White del lado americano. Los dos compartan una conviccin fundamental: es a travs de la moneda como podemos esperar resolver las dramticas distorsiones econmicas que resultaron de la guerra. Para ellos, lejos de ser neutra o subalterna, la moneda est en el corazn de las relaciones econmicas; es el principio central de regulacin de los intercambios internacionales. Era necesario organizar la moneda para liberalizar el comercio. Esta idea se opona frontalmente a la que la Alemania nazi haba aplicado en su zona de influencia bajo la inspiracin del doctor Schacht: organizar el comercio para prescindir de la moneda. Una segunda conviccin comn de los dos protagonistas de Bretton Woods resultaba de la experiencia vivida en los desrdenes monetarios de 14

entreguerras:sin reglas monetarias internacionales comnmente aceptadas, los conflictosde intereses se exacerban y no surge ningn ajuste del laisser-faire. Estasdos convicciones hicieron posible el paso que desemboc en la creacin del Fondo Monetario Internacional. Sin embargo, como mostraremos en primer lugar, la preocupacin por construir el orden monetario internacional de la etapa posblica fue fruto de concepciones diferentes de la regulacin monetaria, guiadas por los intereses contradictorios de las dos potencias negociadoras. A continuacin, presentaremos la lgica de estas dos concepciones rivales respecto a la teora monetaria internacional. Finalmente, indicaremos cmo se alcanz el compromiso de Bretton Woods.

1.1.La preparacin precoz del nuevo orden monetario

internacional

En la primavera de 1941, Lord Keynes acudi a Washington en representacin del Tesoro britnico. Se trataba de negociar las condiciones del prstamo financiero(Lend lease)concedido por los americanos para las compras britnicas de suministrosde guerra. En efecto, las compras de guerra suponan la rpida desaparicinde las reservas exteriores y la liquidacin de las inversiones internacionalesrealizadas por el Reino Unido. Los americanos exigan el pago de las deudas, mientras que los britnicos insistan en la necesidad de conservar las reservasde oro y dlares para hacer frente a acontecimientos imprevisibles. Lafinanciacin inmediata del esfuerzo blico no poda evitar una negociacin sobre la poltica de la etapa pos blica. En efecto, era seguro que con la prolongacinde las hostilidades en Europa, las posiciones acreedoras de Estados Unidosy las posiciones deudoras del Reino Unido iban a incrementarse sin posibilidadde correccin espontnea. Esto haca presagiar un grave conflicto comercialmarcado por la vuelta a las barreras y a las discriminaciones comercialesde los aos 30 y, consecuentemente, una depresin del comercio internacionaly de la actividad econmica. Por ello, el presidente Roosevelt orden en mayo de 1941 al Departamento de Estado entablar negociaciones con el gobiernobritnico. Pero las posiciones iniciales estaban muy enfrentadas. Laetapa posblica iba a comenzar en un estado de desequilibrio extremo. EstadosUnidos iba a tener una capacidad de exportacin muy superior a la del restodel mundo, deducindose de ello problemas insuperables de pagos. Sin embargo,los americanos permaneceran fieles a dos principios fundamentales: la no-discriminacin de los intercambios y la convertibilidad de las monedas. Estosprincipios eran constantes de su poltica, los pilares de su concepcin de la competencia y del libre mercado. En los aos 30, no haban cesado de denunciarla preferencia imperial establecida por el Reino Unido despus de la ruptura de la relacin de la libra esterlina con el oro en septiembre de 1931. Keynes objetaba que, en las condiciones de la etapa posblica, el Reino Unido no tendra otro modo de pagar sus importaciones ms que a travs de sus exportaciones. As, iba a ser necesario recurrir a una poltica de equilibrioen la balanza comercial. Ahora bien, las exportaciones britnicas debe15

ran cubrir, en primer lugar, las importaciones imprescindibles de materias primas y productos alimenticios. Por otro lado, por muy grande que fuese la necesidad de productos americanos, sta debera racionarse de manera drstica a travs de acuerdos bilaterales. Sera, pues, inevitable establecer discriminaciones con respecto a las mercancas americanas. Bien entendido, esto implicaba un control de cambios riguroso. A la vuelta de Washington, Keynes estaba convencido de que este dilema no podra solucionarse a menos que se planteara en trminos completamente nuevos. La solucin de los problemas comerciales era monetaria. En el curso del verano de 1941, se puso a redactar el memorndum que le haba pedido el Tesoro britnico sobre las reformas a efectuar en las relaciones monetarias internacionales despus de la guerra. En diciembre de 1941, de manera independiente, sin conocer los trabajos britnicos, el Secretario de Estado del Tesoro americano Morgenthau pidi a Harry White que reflexionara sobre un plan para reconstruir el sistema monetario internacional. Se trataba principalmente de evitar la vuelta a las fluctuaciones salvajes de los cambios y a la escasez de oro que haban destruido el patrn oro entre las dos guerras'. Los dos autores estaban ante una tarea colosal. En la etapa del capitalismo liberal, la convertibilidad en oro haba sido la regla comn aceptada como valor supremo. Esta regla resolva de manera descentralizada el problema del ensimo pas que todo sistema monetario de cambios fijos debe superar'. Evidentemente, de ninguna manera podra restablecerse este sistema despus de la guerra, cuando las tres cuartas partes del stock de oro monetario mundial estaban en los stanos de Fort-Knox. Pero, justamente por esta misma razn, Estados Unidos no quera eliminar el oro del sistema monetario internacional. El metal amarillo reforzaba la primaca del dlar. Por su parte, si el Reino Unido haba consentido los mayores sacrificios para conducir la guerra,

1 Para un anlisis de las disfunciones del sistema monetario internacional en la etapa de entreguerras, vase Nurkse, 1944. , En un sistema monetario que incluye solamente a dos pases, puede fijarse un solo tipo de cambio bilateral. Aunque los dos pases pretendan llevar a cabo polticas monetarias independientes, siempre existirn intervenciones contradictorias sobre el tipo de cambio comn. Por el contrario, si uno de los bancos centrales se dedica a la defensa de la paridad. el otro pas conserva la autonoma de su poltica monetaria. Dicho con otras palabras, al decidir fijar su tipo de cambio, dos pases se privan de tin grado de libertad. De forma ms general, si n pases se agrupan en un sistema de paridades fijas, slo existen n-I tipos de cambio. Las restricciones de la fijeza de los tipos de cambio no determina ms que n-I condiciones. El problema es saber cmo asignar t'! ensirno grado de libertad del sistema. Por tanto, se necesita una regla compatible con las restricciones sohre los tipos de cambio para hacerse cargo del gracia de libertad que subsiste. En el patrn oro, esta regla era la convertihilidad de n monedas nacionales en una n+l erisima moneda que no fuera la deuda de una institucin monetaria. Si esta moneda universal era aceptada como ltima moneda de pago de las deudas entre los bancos centrales, exista una simetra formal entre los pases. Era necesario y suficiente que cada pas respetase la convertibilidad-oro de su moneda para que: la coherencia del sistema monetario internacional estuviese establecida por lo.' 'liu'les descentralizados. En ausencia de un patrn externo, la asignacin del grado de lilx-rtad que subsisle: se convierte en un problema potencialmente conflictivo.

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era para permanecer dueo de su destino. No era para alienar su soberana monetaria a una reliquia brbara", segn la expresin de Keynes. El abandono del patrn oro significaba el rechazo de un orden monetario internacionalenteramente definido por reglas que determinaban ajustes simtricos y automticos. Para construir un nuevo orden, haca falta concebir un sistema GlfXIZ de satisfacer dos condiciones: por una parte, definir el reparto entre los pasesde las obligaciones de ajustar sus polticas econmicas a las restricciones de sus intercambios mutuos, de manera que este reparto fuera aceptable para todos; por otra parte, concebir un principio de accin colectiva que se hiciera cargodel -ensrno grado de lbertad-, si queran conservarse los cambios fijos. L; compatibilidad de estas dos condiciones no era en absoluto evidente. El reparto de la obligacin de ajuste dependa del grado de simetra entre los pases. Si un pas es hegemnico, puede ejecutar su poltica econmica en funcin nicamente de sus propios objetivos nacionales. Son los dems los que deben adaptar sus posibilidades respecto a las obligaciones externas. As, la hegemona diferencia por tanto claramente las responsabilidades con respecto a la regla de los cambios fijos. Pero los pases subordinados se arriesgan a perder el margen de maniobra que necesitan para conseguir los objetivos internos que juzguen primordiales, lo que puede conducirles a denunciar la hegemona o a desligarse del sistema. Este desenlace es tanto ms probable cuanto ms abuse de su posicin el pas hegemnico y cause efectos ms adversos para sus socios. Por tanto, hace falta que el pas dominante acepte inscribir en el sistema internacional un principio de autolimiracin de su poder para que su propia poltica sea la fuente de una estabilidad global. Ahora bien, a la hora de tomar en consideracin estos problemas, los planes de Keynes y White eran claramente divergentes.

1.2.Dos concepciones rivales del orden monetario

Las dos visiones de! orden monetario de la etapa posblica estaban inspiradas, sin duda alguna, por las situaciones opuestas de los dos principales pases implicados. ,TO obstante, esas visiones expresaban tambin filosofas diterentes sobre los ajustes de mercado, e! buen equilibrio entre las restricciones externas de poltica econmica y la cooperacin entre los gobiernos y, por ltimo, el propsito de nsttucionalzar una moneda internacional.

1.2.1. lit Plan Keynes:

propuestas para una unin de pagos

Keynes articul sus propuestas en torno a tres ideas principales>. La primera es el multilateralismo de los pagos. La causa de las restricciones

\ Keynes, 1944.

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comerciales y de la multiplicacin de los acuerdos bilaterales que desarticulan los intercambios internacionales se encuentra en la falta de medios de pago. Por tanto, organizando el sistema de pagos se pueden liberalizar los intercambios internacionales. Esta idea fue recogida y aplicada con xito en 1950 cuando se cre la Unin Europea de Pagos. El segundo es la simetra en el ajuste entre pases deficitarios y pases excedentarios, para prevenir la tendencia deflacionista que haba sido desastrosa despus de la Primera Guerra Mundial. Francia y Estados Unidos haban acumulado reservas de oro y las haban dejado inutilizadas, en lugar de llevar a cabo con ellas polticas expansivas: de ah el sesgo deflacionista que sufri especialmente el Reino Unido, que haba cometido el error de restablecer la paridad oro de 1913. La tercera idea de Keynes es la lgica de la moneda bancaria. En el seno de las naciones, el sistema bancario est jerarquizado. Los pagos interbancarios se efectan diariamente en la moneda central despus de la compensacin multilateral de las posiciones netas de los bancos. Keynes pensaba que esta lgica, procedente de la evolucin de los sistemas monetarios nacionales, poda ser extra palada al plano internacional. As, l propona aadir un tercer nivel al sistema bancario jerarquizado. Estas propuestas tenan una fuerte coherencia. Pero eran revolucionarias, ya que se trataba de crear una moneda mundial al abrigo de una Unin Internacional de Pagos por Compensacin (..nternational Clearing Union-)". En I efecto, el sistema monetario propuesto por Keynes abola los mercados de cambio. Las liquidaciones de los saldos exteriores netos se efectuaban entre los bancos centrales por cesin de un activo de reserva emitido por un banco internacional de compensacin en cuyos libros tenan sus cuentas los bancos centrales. El sistema estaba estrictamente jerarquizado, en el sentido de que esta moneda de reserva no poda estar en posesin de agentes privados. Por tanto, todas las operaciones cambiarias estaban concentradas en los bancos centrales. Sus crditos y deudas mutuas, resultantes de las operaciones internacionales de los agentes privados, estaban expresados en una unidad de cuenta internacional, que Keynes propona llamar bancor. Los bancos centrales acreedores cedan a la banca internacional de compensacin los crditos que tenan con los bancos centrales deudores. La posicin neta tena como contrapartida un crdito del mismo montante en unidad de cuenta internacional, que era una creacin de moneda internacional emitida por el banco internacional. De forma simtrica, este banco se converta en acreedor de los bancos centrales deudores, que registraban estos crditos en su activo. El mecanismo monetario imaginado por Keynes introduca una simetra funcional entre pases excedentarios y pases deficitarios. Para que esta simetra fuera operativa, haba que instaurar reglas de ajuste que impusieran las mismas obligaciones a las dos categoras de pases. Esta simetra de obliga-

. Para un anlisis de las implicaciones Dcnizet, 1987.

tericas y prospectvas

del proyecto

de Keynes. vase

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cienes supona establecer una solidaridad entre acreedores y deudores. Para que fuera aceptable, deba proporcionar ventajas compartidas. Por parte de los deudores, exista la posibilidad de pedir prestado para amortiguarel rigor de los ajustes restrictivos. Para los acreedores, a quienes Keynes juzgaba responsables de todos los problemas acaecidos en las relaciones internacionales, la ventaja de este sistema resida principalmente en las garantas de limitacin de las deudas acumuladas por los bancos centrales deudores. Estas garantas eran ms importantes aun cuando el banco de compensacin internacional iba a crear ex nihilo moneda internacional en contrapartida a las deudas de los pases deficitarios. En efecto, Keynes prevea un sistema de cuotas y de indicadores de alerta para limitar las deudas. Cuando el montante del prstamo de un pas superaba un cuarto de su cuota, el gobierno deba adoptar ciertas disposiciones. Dicho gobierno tena la facultad de devaluar hasta un 5% al ao el valor en bancor de la moneda nacional. Si la deuda sobrepasaba la mitad de la cuota, la institucin internacional poda imponer la devaluacin. Otras actuaciones, tales como las cesiones de oro o la prohibicin de las exportaciones de capitales, tambin eran posibles. De manera simtrica, los ajustes podan ser impuestos a los acreedores. Un pas excesivamente acreedor en relacin a su cuota era susceptible de experimentar una revaluacin de su moneda o de prestar a los bancos centrales de los pases deficitarios -lo que expresaba la solidaridad de los acreedores con los deudores-o ste era el objetivo primordial de Keynes: evitar el retorno de las fuerzas det1acionistas de entreguerras, concibiendo reglas de ajuste que impediran la acumulacin de posiciones acreedoras y' deudoras sin mecanismos de regulacin. Estos ajustes deban facilitarse a travs de la creacin planificada de moneda internacional. En estas condiciones, una tendencia expansionista deba sustituir a una tendencia det1acionista en el comercio internacional. Con el objeto de alejar a los demonios del pasado, Keynes quera retirar el oro del sistema monetario internacional. Aunque era consciente de que su propuesta no poda obtener el apoyo oficial que buscaba si atacaba frontalmente al oro. De ah, la aparicin del -bancor- como unidad de cuenta internacional, que l planeaba ligar al oro en una relacin fija, estando las monedas nacionales definidas por paridades fijas pero ajustables en bancor. Pero Keynes quera que la convertibilidad entre el bancor y el oro fuese unilateral. Los pases podan obtener crdito del banco internacional a cambio de oro, pero no se poda pedir oro como contrapartida de crditos en bancor.

1.22. ElPlan White:propuestas para un fondo de estabilizacin de los cambiosLas preocupaciones de White estaban muy alejadas de las de Keynes. Para White no se trataba de construir un sistema monetario totalmente nuevo, sino de corregir los defectos de los desequilibrios monetarios de entreguerras y de impulsar la preponderancia del dlar, que iba a ser abru-

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madora cuando el comercio internacional se recuperara. Sin embargo, \'V'!1ite se basaba tambin en ciertos principios fundamentales. El primero era comn con las concepciones britnicas: haba que restablecer el multilateralismo de los intercambios. Pero para l, esto implicaba prohibir las discriminaciones contra las exportaciones americanas. Era necesario para ello restablecer la convertibilidad de las monedas y establecer cambios fijos pero ajustables despus de una concertacin colectiva, para evitar las devaluaciones competitivas. Adems, White no quera solamente eliminar los acuerdos comerciales bilaterales. Era crucial para la comunidad financiera americana que no se pusieran trabas a la exportacin de capital. El Tesoro era muy consciente de ello. Era necesario, pues, proponer una reduccin progresiva de los controles de cambios -sobre lo que los britnicos no queran ni or hablar-o En una primera etapa, White prevea la convertibilidad de las operaciones corrientes. Pero sera necesario extenderla despus a los movimientos de capitales no especulativos. Slo el -hot rnoney- -los capitales ms voltiles- deban estar controlados permanentemente. Para respetar estos principios y conseguir estos objetivos, White propona crear dos instituciones internacionales. Un Fondo de Estabilizacin entre aliados estara encargado de estabilizar los cambios. Una banca interaliada debera proporcionar el capital necesario para la reconstruccin y el crdito necesario para el crecimiento del comercio internacional, cuando las fuentes de financiacin privadas se debilitaran. ste es el inicio del Fondo Monetario Internacional (FMI) y del Banco Internacional de Reconstruccin y Desarrollo (BIRD), ms conocido con el nombre de Banco Mundial. La propuesta de crear dos instituciones naci del rechazo categrico de los americanos a crear un banco central mundial, que era de hecho lo que Keynes disimulaba bajo el nombre de institucin internacional de compensacin. White rechazaba enrgicamente que pudiera crear moneda un organismo que escapara de la soberana monetaria de los Estados. Pero, en estas condiciones, el orden monetario dependa del buen funcionamiento del mecanismo de cambio, pudiendo constatarse en mltiples ocasiones que los mercados eran incapaces de asegurar la buena marcha de este mecanismo. Por tanto, era necesario crear un Fondo Internacional de Estabilizacin, que unificara y generalizara la experiencia de cooperacin entre los Fondos acionales de Estabilizacin, emprendida entre Estados Unidos, Francia y Reino Unido de 1936 a 1938. Adems, la necesidad de capitales que se iba a mostrar era de tal magnitud que amenazaba con superar las posibilidades de los intermediarios financieros privados. Por consiguiente, una agencia internacional debera dirigir e impulsar las aportaciones del ahorro americano para la reconstruccin de los pases devastados por la guerra. La innovacin monetaria principal era, pues, el Fondo de Estabilizacin. En el espritu de White, este Fondo deba tratar solamente con instituciones oficiales. Su capital deba estar constituido por oro, divisas convertibles y ttulos pblicos de los pases participantes. Su control deba ejercerse conjuntamente por los representantes de los gobiernos, con el derecho de veto

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de Estados Unidos. La posicin especial de Estados Unidos estaba reforzada por el lugar reservado a las otras divisas: los pases miembros podran cambiar su moneda por cualquier otra moneda excepto por el dlar. Para obtener dlares, haca falta la autorizacin del Fondo y por tanto del gobierno de los Estados Unidos, que era quien determinaba el montante vendido para efectuar los pagos entre los pases miembros. Esta disposicin elevaba el dlar al rango de moneda internacional de pagos oficiales. Por esta razn, White no vea ninguna necesidad de crear una unidad de cuenta internacional para saldar las obligaciones de los Estados>. En el espritu de White, el dlar no podra comprarse al Fondo para aumentar las reservas exteriores de los pases, sino nicamente para efectuar pagos internacionales. Adems,White enunci las condiciones que deba respetar un pas para convertirseen miembro del Fondo. Los tipos de cambio no podran modificarse ms que con el consentimiento del Fondo. Los controles de cambios deberan eliminarse,salvo para los movimientos de capitales a corto plazo. Los acuerdos bilateralesdeberan rechazarse y reducirse progresivamente los derechos de aduana.Laspolticas inflacionistas deberan prohibirse y los incumplimientos de lasohligacionesoficiales no podran declararse sin el acuerdo del Fondo.

1.3. La bsqueda del compromiso

Despus de un debate restringido al interior del Tesoro britnico y tras revisionesmltiples, que no cambiaron ni la lgica ni los principios fundadores, el plan dirigido por Keynes se convirti en el plan del Tesoro britnico.Fue oficialmente presentado al gobierno el 11 de febrero de 1942. Por su parte, White present su propuesta a Morgenthau el 8 de mayo de 1942. Lasposiciones estaban muy alejadas, tanto en el fondo como en el procedimiento. Los britnicos no vean ninguna necesidad de una conferencia internacional. Los Estados Unidos y el Reino Unido podran establecer una carta comn y lanzar conjuntamente el sistema. Los otros pases se uniran en un futuro a medida que viesen su inters y que pudiesen asumir sus obligaciones.ElTesoro americano, por el contrario, saba que, para que se aceptase un acuerdo monetario internacional en el Congreso, era necesario que la primacadel dlar se afirmara solemnemente ante el mundo entero, manifestndose como el pilar de un nuevo orden. Por tanto, haba mucho camino que recorrer, primero para reducir las divergencias y presentar a los Parlamentos y a las opiniones pblicas de los dos pases un texto comn, y a continuacin para organizar una conferencia mundial, considerada por los americanos como el primer acto de la futura cooperacin internacional de la etapa posblica.

i Sin embargo, en cierras versiones posteriores de su plan, White haba considerado la creacin de una unidad de cuenta internacional, -Untas-, que permitiera registrar las obligaciones contradas con ocasin de las transacciones efectuadas en monedas nacionales. '

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1.3.1. Las negociaciones bilaterales El Tesoro britnico comunic su propuesta de una Unin Internacional de Pagos el 4 de agosto de 1942. Por su parte, Keynes tuvo conocimiento de las propuestas americanas en octubre. Comenz, entonces, un proceso lento y tedioso. Haba que limar las diferencias de principio, las exigencias polticas mnimas de cada parte, las cuestiones tcnicas y jurdicas que no haban sido abordadas en los debates y que deban dar lugar a una nueva negociacin y, finalmente, determinar los puntos de acuerdo y desacuerdo existentes antes de la futura Conferencias. En febrero de 1943, Keynes puso en evidencia las principales diferencias entre las dos posiciones: la Unin de Pagos y el Fondo de Estabilizacin. Estas diferencias residan en la naturaleza de las cuotas iniciales (que dependa del estatuto de la futura institucin internacional), en el papel de! mercado de cambios y en la extensin de los controles de capitales, y por ltimo, en la simetra o asimetra en las obligaciones de ajuste. En efecto, en e! espritu de Keynes, la nueva institucin a crear era un banco central internacional. De ello se deduce que las cuotas son derechos de giro contra una cuenta de crdito internacional abierta a cada banco central nacional en los libros del Banco Internacional de Compensacin. Estos derechos se facilitan inicialmente a travs de la apertura de un crdito con creacin ex nihilo de moneda internacional. Por el contrario, en la concepcin del Fondo de Estabilizacin, las cuotas iniciales se determinaban por una suscripcin de los pases miembros al capital del Fondo. Por tanto, estas cuotas representan derechos para obtener depsitos de otros miembros. Teniendo en cuenta los desequilibrios previsibles en los pagos de! perodo posblico, y los saldos en esterlinas que se haban acumulado por los pagos de compras a sus dominios durante la guerra, el Tesoro britnico no quera or hablar de la convertibilidad de la libra. Al concebir la Unin de Pagos segn e! principio de un sistema bancario jerarquizado, Keynes poda considerar que las transacciones de cambio entre pases permanecieran centralizadas de manera permanente. ste es el principio del pago por cesin de activos de reserva entre instituciones oficiales, como contraposicin a la adquisicin y a la cesin de medios de pago en los mercados de cambio. Este sistema permita tambin suprimir los mrgenes de fluctuacin entre las monedas. Como todo riesgo de cambio desapareca, los agentes privados pagaban y reciban pagos en su moneda. La conversin entre las monedas pasaba por los bancos centrales y e! Banco Internacional de Compensacin. Keynes consideraba que este sistema era mejor que e! de los mercados de cambio. Segn su pensamiento, constitua una fase ms avanzada de la evolucin histrica de la moneda. Adems, la desastrosa experiencia de los aos 30 haba mostrado

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Las negociaciones

se analizan con detalle en Gadner, 1969.

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que los tipos de cambio flotantes no eran siempre capaces de encontrar posiciones de equilibrio econmicamente satisfactorias. Sobre esta base, Keynes defendaun control permanente de todas las transacciones de capital. Whitetena posiciones completamente diferentes. La estabilizacin de los ramhos estaba en el corazn de su propuesta de un Fondo de Estabilizacin. Pero el funcionamiento descentralizado de los mercados de cambio mantenael mecanismo bsico de pagos internacionales. Por esta razn, las paridadesdeban estar ajustadas a los mrgenes de fluctuacin. En esta conccpcin, como los flujos de capitales pueden ayudar a la estabilizacin de los cambios, el rgimen de libertad es el ms satisfactorio. Sin embargo, teniendo en cuenta la desastrosa experiencia de los capitales voltiles, era deseable el control de los movimientos a corto plazo. Porltimo, los dos autores discrepaban sobre los principios de ajuste. Era una cuestin de filosofa de la cooperacin internacional, principalmente influidapor las presunciones sobre la situacin en que se encontraban los pases despus de la guerra. Keynes tema el sesgo deflacionista de un mecanismoque hara soportar toda la carga del ajuste a los pases deudores. Por tanto, haba buscado una posicin simtrica entre pases acreedores y pases deudores en las obligaciones de ajuste. Adems de! gravamen sobre los saldos acreedoresde bancors, as como sobre los deudores, Keynes prevea la instauracinde ndices de desequilibrios y sealaba la necesidad de modificar las polticaseconmicas en caso de divergencia. Asimismo, e! ajuste podra tomar la formade variaciones en el tipo de cambio, incluida la apreciacin de las monedasde los pases con supervit". White, por el contrario, se inscriba en laperspectivade un sistema asimtrico, en el cual Estados Unidos tendra una hegemonareconocida. Como este pas era e! nico acreedor importante a considerary el dlar sera la nica moneda convertible cuando se pusiera en prctica el sistema y durante un tiempo difcil de estimar, Estados Unidos no aceptara de ninguna manera una restriccin internacional de ese tipo. Las eventualessanciones slo deberan aplicarse a los miembros deudores. Keynes saba bien que el proyecto de la Unin Internacional de Pagos era una idea demasiado novedosa para que fuese aceptada por sus socios americanos, as como por la comunidad financiera e incluso por el Banco de Inglaterra y numerosos polticos de su propio pas. Pero este proyecto expona, en un modelo terico, ideas sobre la contribucin de la moneda a la reanimacin de las relaciones internacionales, a partir de las cuales Keynes quera abordar la negociacin con White y Monguethau, sabiendo que este ltimo quera convocar lo antes posible una conferencia mundial. El 18 de agosto de 1943, White reiter las condiciones en las cuales e! Congresode Estados Unidos podra dar su aceptacin a un acuerdo mone-

, Aunque este problema no se haya resuelto en Bretton \X1oods, la visin de Keynes introdujo d concepto mismo de responsabilidad del ajuste. Esta cuestin volvi al centro de los debates en lDsanos 70.

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tario internacional. Estas condiciones no eran negociables: los esfuerzos de cooperacin de los aos 30, especialmente la conferencia de Londres de 1933, haban fracasado por la oposicin del Congreso a la nueva administracin americana. Las condiciones eran estrictas: el capital del Fondo de Estabilizacin deba proceder de las aportaciones nacionales y en ningn caso de un funcionamiento bancario. Estas aportaciones deban incluir un componente en oro. La contribucin de Estados Unidos no deba sobrepasar los tres mil millones de dlares. Se deban asignar lmites a los crditos acordados en el Fondo y a los prstamos de ste a los deudores. El valor en oro del dlar no podra cambiarse sin el acuerdo del Congreso. Los tipos de cambio iniciales deberan determinarse antes del establecimiento del Fondo. El tipo de cambio de referencia sera cuatro dlares por una libra. Keynes era consciente de que los americanos no transigiran en ciertos aspectos, y especialmente en su rechazo al principio bancario de adelanto ante un descubierto. Sin embargo, su proyecto iba a guiar su tctica de negociacin, de manera que se aceptasen, en el seno del dispositivo propuesto por White, algunas exigencias mnimas que en Londres juzgaban vitales. Los britnicos insistan en que se definiera una moneda internacional y recogieron el trmino Unitas, que figuraba en algunas versiones del Plan White a principios de 1943. En el pensamiento de White, Unitas deba ser una unidad de cuenta para las transacciones en oro y divisas, que no cambiaba radicalmente el funcionamiento del Fondo. Por tanto, era complemente diferente del bancor, que deba permitir la concesin de prstamos a los pases deudores a travs de un simple asiento contable. Por otra parte, sabiendo que sera imposible retirar el oro del sistema, Keynes haba convencido a su Gobierno para que pidiera una pequea aportacin en oro en las contribuciones de los pases al capital del Fondo (como mximo el 12,5% de las cuotas). Sobre todo, la cuanta del capital del Fondo era una preocupacin prioritaria, ya que de ella dependera su capacidad para prestar. En este aspecto, los britnicos revisaron considerablemente las pretensiones plasmadas en el Plan Keynes, que prevea un montante global de las cuotas superior a treinta mil millones de dlares, y propusieron un capital total de diez mil millones de dlares, contra los cinco mil millones que proponan los 'americanos. Las negociaciones comenzaron por las conversaciones de Washington, a partir de septiembre de 1943, sobre la base de esta lista de convergencias y divergencias. White hizo algunas concesiones sobre el contenido. As, el capital del Fondo podra elevarse a diez mil millones de dlares, siempre que la contribucin de Estados Unidos no superara los tres mil millones. Asimismo, una mayora simple sera suficiente para que se aprobase una modificacin del tipo de cambio. Keynes quera ir ms lejos e introducir un criterio cuya realizacin impedira cualquier oposicin a una devaluacin. ste era el concepto de desequilibrio fundamental" de la balanza corriente, que fue aceptado por la parte americana sin ni siquiera estar definido de una manera operativa. El 8 de octubre se alcanz un acuerdo sobre el procedimiento. El objetivo era redactar un acuerdo sobre los principios. Este texto comn anglo

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americano deba servir de base para una conferencia internacional que sera la primera conferencia de las Naciones Unidas. Estas propuestas se publicarancon el objeto de que fueran conocidas y discutidas ms all de los mbitos oficiales. Los puntos de acuerdo no seran renegociados. Losnegociadores de Washington tenan el sentimiento del deber cumplido. No se dudaba de que surgiran dificultades antes de poder publicar los acuerdos sobre los principios, obstculos suficientemente importantes para retrasarvarios meses la fecha de la conferencia, que Roosevelt quera iniciar en marzo de 1944 para evitar cualquier interferencia con la campaa de eleccin presidencial. Por el lado americano, adems de los fracasos electorales, haba que contarcon la hostilidad de la prensa econmica, de los banqueros y del Congreso. steltimo sospechaba que el proyecto de conferencia monetaria fuera una conspiracin britnica para apropiarse del oro de Fort Knox! Morgenthau pensabaque era necesario oponerse rpidamente y no dejar tiempo para que surgieranrumores, publicando inmediatamente un comunicado comn. Los puntos de desacuerdo que existan entre los dos gobiernos eran un mal menor:podan dejarse de lado temporalmente para solucionar las discrepancias durante la conferencia. White, por su parte, se opona a la publicacin anticipadade las cuotas y quera dejar su determinacin para la conferencia. Encontra de las presiones americanas, favorables a una publicacin rpida, los funcionarios britnicos no vean ni posibilidad ni razn para apresurarse, porque estaban en juego intereses financieros vitales para el Reino Unidoy sus dominios. Fundamentalmente, el temor de las elites polticas y financierasbritnicas era que se pusiera en marcha un engranaje nstitucional,que hiciera perder a la libra esterlina su status de divisa clave. El mismo Churchillse pronunci sobre los dos puntos fundamentales: no al patrn oro y no a la renuncia de la preferencia imperial. Por su parte, el Banco de Inglaterraestaba, ante todo, decidido a preservar la zona de la libra esterlina. Este organismointerpretaba la creacin en Washington de un fondo para gestionar el intercambio de divisas como un instrumento de destruccin de esta zona. En cuanto a la derecha nacionalista, vea al Fondo simplemente como unagente americano para desintegrar el Imperio! Msall del resurgimiento de intereses nacionales en una y otra parte del Atlntico,se agravaban los desacuerdos principales entre los negociadores. Adems,Keynes pensaba que los poderes discrecionales de la nueva institucin monetaria deban estar estrictamente limitados. Por el contrario, los americanos queran un Fondo dotado de una fuerte autoridad: crean poder dominarla institucin gracias a su derecho de veto, lo que les permitira utilizarsu financiacin para influir en los pases deudores con una legitimidad internacional. El principio y la naturaleza de la unidad internacional de pago tambin se debatan. Keynes quera que las cuentas de los bancos centrales en el Fondo fueran anotadas en una unidad internacional. Para l, los recursos del Fondo no deban estar compuestos por un conjunto heterclito de divisas-. Adems, White objetaba que el Congreso no aceptara una moneda

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internacional a la que el dlar estuviera ligado. Sin embargo, sin comprometerse con su gobierno, Keynes se inclinaba por no hacer de esta cuestin una condicin para la aceptacin del plan. Finalmente, el Ministro de Hacienda ingls pidi al gabinete britnico que se pronunciara a favor del proyecto, pero poniendo a su vez condiciones que complicaron an ms la negociacin. El Reino Unido quera dar un tratamiento especfico a los problemas de la reconstruccin y de la transicin de posguerra -que iban a requerir una financiacin importante-, como una condicin para la aceptacin del Fondo Monetario. Los britnicos queran que el Fondo se pusiera en marcha slo de forma progresiva, ocupndose en primer lugar de supervisar los ajustes cambarios. White reaccion muy negativamente a estas condiciones, lo que complic an ms la negociacin. El Gabinete britnico acept retirarlas, pero se pronunci a favor de una publicacin conjunta sin comprometerse sobre el contenido del comunicado. Por la presin del tiempo, el comunicado fue por fin publicado el 22 de abril de 19448

1.3.2. Del comunicado

sobre los principios a los acuerdos de Bretton Woods

A pesar de las tensiones provocadas por las presiones polticas y las interferencias intempestivas de diversos mbitos apartados de los debates, el comunicado sobre los principios resolvi un impresionante nmero de cuestiones que quedaron pendientes en las conversaciones de Washington. La cantidad de oro que cada pas miembro debera aportar al Fondo fue fijada de manera opcional en el 25% de su cuota o al 10% de sus tenencias oficiales netas en oro y en divisas convertibles en oro. Como el dlar era la nica divisa convertible importante, su supremaca estaba oficializada sin que se dejase al oro fuera del sistema monetario internacional. Los pases deberan hacer sus declaraciones de paridad de acuerdo con el Fondo y expresadas en oro. Por tanto, la Unitas estaba definitivamente descartada. Los cambios de paridad se propondran solamente para corregir desequilibrios fundamentales. Las variaciones sin la aprobacin del Fondo no deberan sobrepasar el 10% en relacin a la paridad inicial. Para satisfacer la insistencia de Keynes sobre la simetra de las obligaciones, se invent una clusula, denominada de la moneda escasa: una divisa poda declararse escasa cuando los activos del Fondo en esa divisa amenazaran con agotarse. En tal caso, sera legitimo restringir las operaciones de cambio en esta divisa. Adems de estas disposiciones que contenan las reglas constitutivas del sistema, el comunicado comn rechazaba los derechos y deberes de los pases miembros de la nueva institucin monetaria. Todos los miembros del Fondo participaran en su instancia suprema, el Consejo de Gobernadores.

8 Para una informacin histrica detallada de la negociacin angla-americana vase Van Dormael, 1978.

y de su resultado,

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S(;creara un Comit Ejecutivo, que podra estar compuesto por al menos nuevemiembros, de los cuales cinco perteneceran a los pases con las cuotas msaltas.Se invitara a los gobiernos de los pases miembros a comprometerse con las siguientes obligaciones: no comprar ni vender oro a un precio diferentede su paridad; no cambiar divisas entre instituciones oficiales a tipos de cambiofuera de los mrgenes establecidos en las paridades; no recurrir a los tiposde cambio mltiples sin el aval del Fondo; no imponer restricciones sobre las transacciones corrientes. Por ltimo, se prevea un perodo transitorio de tresaos durante el cual estas obligaciones quedaban suspendidas. Laconferencia se convoc para el 1 de julio de 1944 en Bretton Woods. Ladelegacin britnica volvi a estudiar el comunicado comn durante el viaje.Keynes subray los problemas fundamentales: el desacuerdo sobre la nocin de convertibilidad en oro; la voluntad de que se afirmara claramente la autoridad de los pases miembros sobre el valor externo de su moneda; la insistencia en el establecimiento de un banco para la reconstruccin y la financiacin a largo plazo". Por otra parte, Keynes asumira la presidenciade la comisin del Banco en la conferencia, mientras que White presidira los trabajos dedicados al Fondo. Los americanos haban decidido dominarcompletamente la conferencia, hasta el punto de redactar de antemano un texto completo para sus delegados. Asimismo, White quera que estuvieranpreparados y hubieran discutido en detalle las enmiendas que el Tesoroamericano pensaba introducir. A partir del 15 de junio, tuvo lugar una preparacin de dos semanas entre britnicos y americanos. Estos ltimos se mostraron conciliadores, deseosos como estaban de que las dos delegaciones llegaran a un acuerdo previo sobre la mayora de los aspectos posibles. Por esta razn, los puntos de tensin que subsistieron versaban sobreelementos fundamentales del funcionamiento del sistema. El primer objetivo de Morgenthau, el que haba motivado todo el proyectode reorganizacin de las relaciones monetarias internacionales, era el de desplazar el centro financiero del mundo desde los medios bancarios de Londresy j ueva York hacia el Tesoro americano. El Fondo Monetario Internacional,que es el nombre que se le dio desde su primer esbozo al Fondo de Estabilizacin que quera White, ha tenido desde los orgenes la marca de este sesgo, que haca de l un instrumento de poltica exterior del Tesoro americano. Asimismo, por pura lgica, White quera eliminar el Banco de PagosInternacionales CBPI), que se converta en una institucin monetaria superflua porque escapaba al poder directo del Tesoro. As, White influy para que las delegaciones de los Pases Bajos y Noruega presentaran a la conferenciauna propuesta en este sentido. Fue necesaria toda la obstinacin de Keynes para oponerse a dicha propuesta con xito. Igualmente, la localizacin del Fondo fue un tema de discusin posterior. White propuso la

') El proyecto de un banco internacional para la reconstruccin, plan White, fue desarrollado y apoyado por los britnicos.

mencionado

inicialmente

en el

27

siguiente redaccin: "el Fondo debe estar situado en el pas miembro cuya cuota sea mayor. Keynes quera que esta decisin se dejara a los gobernadores del Fondo en su primera reunin. Pero la posicin britnica era insostenible ante la intransigencia americana. Adems, la propuesta de White fue adoptada con la ayuda de numerosos aliados de Estados Unidos, que esperaban a cambio el apoyo americano a las reivindicaciones sobre sus cuotas, y con el acuerdo tcito de los soviticos. El segundo gran objetivo de Morgenthau era situar el dlar en el centro del sistema monetario internacional. Este objetivo era compartido por la comunidad financiera americana. Por su parte, Keynes se opona decididamente a un status especial del dlar. Por esta razn, haba abogado durante mucho tiempo por introducir una moneda internacional. La marginacin de esta opinin traa a un primer plano la cuestin de la definicin de la convertibilidad, punto de desacuerdo de gran importancia. Sin embargo, ante el gran nmero de problemas tcnicos que las comisiones de la conferencia deban abordar, e ignorando cul era la posicin de la mayor parte de las delegaciones con verdaderos intereses que se disimulaban detrs de esos problemas tcnicos, la redaccin americana se aprob sin discusin, mientras que Keynes estaba ocupado en la creacin del Banco de Financiacin de las Inversiones de Postguerra (el futuro Banco Mundial). El texto preparado por los expertos americanos estipulaba que cada pas deba declarar su paridad en oro o en una divisa convertible en oro al peso y ley en vigor el 1 de julio de 19441 Podemos decir que los problemas que iban a inquietar al sistema de Bretton Woods desde el inicio del declive delliderazgo americano estn contenidos en esta frmula "... o en una divisa convertible en oro. Esta frmula haca de Jacto del dlar la unidad de cuenta internacional. Desprovistos de oro, el resto de pases iban a declarar sus paridades en dlares. Estando situado el dlar en el centro del sistema, la gestin de los ajustes ya no poda efectuarse de manera descentralizada, como en un sistema de anclaje a la moneda externa. Estados Unidos, que era el poseedor de las tres cuartas partes del stock del oro monetario mundial, iba a declararse dispuesto a comprar o a vender oro a las instituciones oficiales extranjeras al precio de 35 dlares la onza de oro fino. Por tanto, el sistema era muy jerrquico. Estados Unidos vena a ser el suministrador al resto del mundo de liquidez internacional, lo que necesariamente implicaba un dficit acumulado del saldo monetario de la balanza de pagos, sin que hubiera un principio de ajuste para adaptar la oferta de dlares, es decir, este dficit, a la demanda de dlares procedente del futuro desarrollo de los intercambios internacionales. Pero este defecto congnito del sistema de Bretton Woods, que iba a ser conocido posteriormente con el nombre de "dilema de Trffin-, no poda ser

.

10 Para un anlisis de las controversias sobre la convertibilidacl este sentido por los gobiernos, vase Gold, 1981.

y los compromisos

suscritos en

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anticipadoen esta poca. La adopcin de los artculos relativos a la convertibilidaddesencaden, inmediatamente despus del final de la conferencia, un nuevo perodo de controversia anglo-americana sobre las obligaciones ligadasa la convertibilidad de las transacciones corrientes. Los britnicos queranconservar una libertad de maniobra sobre dos puntos esenciales: el derechoa modificar unilateralmente la paridad, incluso en contra de la opinindel Fondo, aceptando que esta modificacin les impedira utilizar los recursosdel Fondo; y el poder discrecional de restringir la convertibilidad en caso de dificultades cambiarias. Esta pretensin llev a Keynes a interpretarla convertibilidad del tratado de manera restringida, como si se refirieraexclusivamente a los crditos oficiales!'. Segn l, los artculos del tratadono creaban ningn derecho de los agentes privados no residentes sobre los pases miembros, porque Keynes pensaba que la centralizacin de las transacciones cambiarias, que conducan a la liquidacin de saldos de las balanzas de pagos por cesin de activos de reserva entre instituciones oficiales,deba ser un rasgo permanente del sistema monetario internacional. Porel contrario, los americanos no queran de ningn modo centralizar las transacciones cambiarias y se pronunciaban a favor de una interpretacin ampliade la convertibilidad: aquella que obligaba a los pases miembros a defender sus paridades a travs de intervenciones en los mercados de cambio.Por tanto, la centralizacin de las transacciones es una restriccin al tratado, que no poda ser aceptada ms que a ttulo temporal. Sabemos que, de hecho, los pases han evolucionado hacia la liberalizacin del mercado de cambios. Pero este movimiento se ha hecho lentamente (no fue hasta diciembre de 1958 cuando diez pases europeos declararon la convertibilidad total de sus monedas para las transacciones corrientes). Los bancos comercialesrecurrieron a la libertad de cambiar divisas. El FMI adopt mrgenes de fluctuacin del 10/0 alrededor de la paridad central de las monedas con respecto al dlar, y por tanto, de un 2% entre cualquier par de monedas convertibles. Entre los obstculos, al margen del establecimiento del Fondo Monetario en Washington y la implantacin oficial del dlar en el centro del sistema monetario internacional, la determinacin de las cuotas fue un tema relevante de contlicto entre las numerosas delegaciones. Los soviticos queran una cuota superior a la de los britnicos, a lo que stos se oponan frontalmente. Los americanos exigan que el peso de su voto fuese superior al de laCommonwealth. China peda el cuarto puesto. Estados Unidos apoyaba el aumento del peso de los pases latinoamericanos, y el Reino Unido lo peda para India y Australia. As, fueron necesarios una gran cantidad de encuentrosbilaterales entre las delegaciones. Para adoptar los arbitrajes definitivos, Whitenombr un Comit de cuotas, que complet los arbitrajes definitivos el 14 de julio. El total de cuotas se elevaba a 8.800 millones de dlares, que-

11

Keynes,

191'011.

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dando abierto el camino para la redaccin formal de los artculos del acuerdo internacional, que finaliz una semana ms tarde. La conferencia mundial de Bretton Woods es nica en su gnero, por cuanto que produjo un resultado. Todas las que le precedieron fracasaron: Pars en 1865, Gnova en 1922, Londres en 1933. Incluso la posterior tentativa de reformar el sistema monetario internacional, que se mantuvo entre 1972-1974, fracas sin ni siquiera alcanzar una conferencia. Aqu hemos intentado explicar las razones del xito de Bretton Woods. Dos pases, diferentes en cuanto a sus intereses econmicos y financieros inmediatos, tenan, sin embargo, una filosofa comn sobre los principios fundamentales: el papel primordial de la moneda para promover los intercambios internacionales beneficiosos para todos los pases, la necesidad de una accin colectiva dirigida por una institucin internacional para la estabilidad de los cambios, y un principio de universalidad basado en el crdito mutuo entre sus miembros. Estos pases estaban en posicin de reconstruir completamente el sistema monetario y de proponer un compromiso elaborado en una larga negociacin bilateral que ninguno de los pases estaba en posicin de bloquear.

1.4. El FMI, institucin central del nuevo orden monetario

Los objetivos asignados al Fondo en el artculo 1 de sus estatutos expresan las convicciones comunes que hicieron posible el compromiso de Bretton Woods (recuadro 1). De estos objetivos se derivan cuatro funciones principales.Recuadro 1 ARTCULO 1 DE LOS ESTATUTOS DEL FMI Los objetivos del Fondo Monetario Internacional son los siguientes: j) fomentar la cooperacin monetaria internacional por medio de una institucin permanente que sirva de mecanismo de consulta y colaboracin en cuestiones monetarias internacionales. ii) Facilitar la expansin y el crecimiento equilibrado del comercio internacional, contribuyendo as a alcanzar y mantener altos niveles de ocupacin y de ingresos reales y a desarrollar los recursos productivos de todos los pases miembros como objetivos primordiales de poltica econmica. iii) Fomentar la estabilidad cambiaria, procurar que los pases miembros mantengan regmenes de cambios ordenados y evitar depreciaciones cambiarias competitivas. iv) Ayudar a establecer un sistema multilateral de pagos para las transacciones corrientes que se realicen entre los pases miembros y eliminar las restricciones cambiaras que dificulten la expansin del comercio mundial. v) Infundir confianza a los pases miembros poniendo a su disposicin temporalmente y con las garantas adecuadas los recursos generales del Fondo, dndoles as oportunidad de que corrijan los desequilibrios de sus balanzas de pagos sin recurrir a medidas perniciosas para la prosperidad nacional o internacional. vi) De acuerdo con lo que antecede, acortar la duracin y aminorar el grado de desequilibrio de las balanzas de pagos de los pases miembros. El Fondo se atendr en todas sus normas y decisiones a los fines enunciados en este artculo. Fuente: Estatutos del FMI

30

Por una parte, el FMI era el guardin de un conjunto de reglas, comenzando por las relativas a los cambios de las paridades. Bretton Woods instauraba, en efecto, un sistema de paridades fijas y ajustables, en el cual la modificacin de los tipos de cambio, si se realizaba ms all de una cierta amplitud, estaba considerada como una decisin de inters colectivo. En este sentido, requera una autorizacin del FMI. En principio, un ajuste de paridadslo poda realizarse para corregir un desequilibrio "fundamental" de la balanza de pagos. A travs de concesiones recprocas entre Estados Unidos por una parte, que inicialmente deseaba que toda modificacin de paridad diese lugar a una votacin por mayora cualificado de un 80%, y los britnicos por otra, que queran dejar ms autonoma a los miembros, se lleg a la siguiente solucin: los pases miembros tenan la iniciativa de las modificaciones de paridad, pero deban someter la propuesta a consulta del Fondo. Si el ajuste planeado modificaba en ms de un 10% la paridad inicial,teniendo en cuenta el cmulo de ajustes anteriores, se requera el acuerdo del FMI.Sin embargo, quedaba an una ambigedad sobre las sanciones en que incurra un pas que modificara su paridad sin haber obtenido esta autorizacin. En efecto, una modificacin de este tipo no se presentaba explcitamente como una violacin de las obligaciones del pas miembro. Aunqueel Fondo pudiera privarle de! acceso a sus recursos y eventualmente forzarle a retirarse, estas sanciones no eran en absoluto automticas. Igualmente, los negociadores se abstuvieron de precisar la nocin de desequilibrio fundamental, ya que hubiera sido difcil formular una definicin satisfactoria, por razones tanto polticas como tcnicas''. El desarrollo de los movimientos de capitales no iba a tardar en debilitar an ms las reglas de las que el FMI era el garante->. En efecto, el restablecimiento de la convertibilidad, el fuerte crecimiento y el desarrollo de los intercambios internacionales favorecieron la internacionalizacn de las finanzas. La abundancia de liquidez en dlares en el extranjerohaba sucedido, a comienzos de los aos 60, a la escasez que reinabadiez aos antes. En un contexto de intensificacin de los intercambios comerciales,los controles de capitales slo eran parcialmente eficaces, ya que no impedan a las grandes empresas desarrollar una actividad financierasignificativaa travs del sesgo de los crditos comerciales y de las condicionesde pago. Sobre todo, las inversiones directas o en cartera de Estados Unidos en Europacomenzaron a crecer rpidamente. Los bancos americanos asumieran el papel de intermediario financiero rnultilateral pidiendo prstamos en dlaresa corto plazo en el extranjero para suministrar crditos a las multinacionalesamericanas. Los activos en dlares comenzaron a acumularse en el extranjero, dando lugar al nacimiento del mercado de eurodlares desde finalesde los aos 50. La aparicin de estos mercados interbancarios menos reguladosy con mayor liquidez atrajo la especulacin. Los flujos de capitalesprivados ejercieron as una presin sobre las monedas de los principales pases industrialzados en los aos 60, intentando explotar principalmente las ganancias de capital resultantes de las devaluacones en un sistema de cambiosfijos pero ajustables. La presin de los mercados tuvo dos efectos: por una parte, el sistema de paridades entre monedas convertibles evolucion' hacia una mayor rigidez; y por otra parte, la convertibilidad del dlar el) oro se mostr cada vez ms frgil.

,~ l artculo VI prohibe a los Estados miembros -hacer uso de los recursos generales del Fondo E para enfrentarse a salidas de capitales importantes o prolongadas". " Una descripcin de los fenmenos que precedieron a la crisis del sistema de Bretton \X1oo(b se encuentra en Solomon, 1982.

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11.2.1. Un sistema de paridades ms rgido

El sistema de paridades ajustables era una tentativa de combinar las ventajas de las paridades fijas con las de los tipos de cambio flexibles. Aparte de breves perodos de ajuste deliberado y concertado, los intercambios internacionales deban disfrutar de un marco monetario estable, excluyendo las prcticas nacionales egostas y desleales que haban conducido a las devaluaciones competitivas en los aos 30. La regulacin de! sistema se rega por una distincin extremadamente delicada, y que nunca fue aclarada, entre desequilibrio temporal y desequilibrio fundamental de la balanza de pagos. Por desequilibrio temporal se poda entender un deterioro de la balanza corriente que provena, no de un aumento excesivo de los costes de produccin, sino de un exceso de demanda interna. Un recalentamiento de este tipo, asociado al ciclo, no tena nada de anormal y no exiga una devaluacin. Dicho recalentamiento deba tratarse con una poltica interna de restriccin de la demanda, acompaada, eventualmente, de un giro sobre los recursos del FMI. Por el contrario, un desequilibrio fundamental reflejaba un desajuste persistente entre los ingresos, los precios y los costes de un pas frente a los de sus socios comerciales. En estas circunstancias, consideradas como excepcionales, el remedio apropiado era un cambio de paridad. En la prctica, la distincin se mostr muy problemtica. Autorizando los cambios de paridad nicamente en caso de desequilibrio fundamental, e! sistema induca a las autoridades monetarias a retrasar e! ajuste hasta que ste fuera inevitable. En efecto, slo los Estados tenan la iniciativa de un cambio de paridad, y en general la naturaleza del desequilibrio, ante la ausencia de criterios explcitos, slo apareca a posteriori. Durante este tiempo, los especuladores podan jugar contra la paridad, asegurndose de que, en el peor de los casos, slo perderan los intereses de los capitales comprometidos. Los ajustes, demasiado escasos y aplazados durante demasiado tiempo, eran ms bruscos y mucho mayores que bajo un rgimen de cambios flexibles (hasta un 20 30% en algunos momentos, como en 1949). Adems, incluso cuando no se produca ningn cambio de paridad, la incertidumbre poda traer consigo movimientos de capitales desestabilizadores, como lo atestiguan las numerosas crisis cambiarias que marcaron este perodo. La realidad de la especulacin puso a dura prueba la idea de la concertacin. En efecto, esta idea supona un control de los movimientos de capitales, pero en un contexto de libertad de cambios para las transacciones corrientes. Por tanto, la especulacin poda desarrollarse al margen de! control de cambios, principalmente jugando con las condiciones de pago de las transacciones corrientes (leads and lags). En suma, el riesgo de las devaluaciones desleales era menor que e! de la rigidez excesiva de tipos de cambio mantenidos a niveles poco realistas. Los gobiernos se esforzaban al mximo para evitar la prdida de prestigio infligida por una devaluacin, dirigiendo as el sistema hacia una red de paridades fijas de Jacto.

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Entre las dos devaluaciones de la libra, en 1949 y en 1967, los principalespases industrializados conocieron muy pocos cambios de paridades: las t1uctuacionesdel dlar canadiense en 1950, las devaluaciones francesas de 1957 y 1958, Ylas revaluaciones menores de Alemania y de los Pases Bajos en 1961. Pero a partir de la segunda mitad de los aos 50 (crisis de Suez en 1956), se desarrollaron presiones especulativas contra la libra, cuya posicin, siempreamenazada, suscit una sucesin de planes de salvacin, por parte del FMI,o de los bancos centrales a travs del Banco de Pagos Internaconales-",o, por ltimo, gracias a la red de sioaps establecida por la Reserva Federal americana y los bancos centrales europeos. Adems de estas perturbaciones en la cuenta de capital, la aplicacin de una poltica de stop and go por parte de las autoridades britnicas convirtieron en una obsesin el problemadel dficit de la balanza corriente. Una poltica expansionista conduca inevitablemente al deterioro de los pagos corrientes, a una disminucin de las reservas exteriores y a la reanudacin de la especulacin contra lalibra.Durante todos estos aos, el Fondo fue incapaz de imponer al Reino Unidouna poltica econmica que fuera compatible con el mantenimiento del papel internacional de la libra. En un contexto como este, el ataque especulativo contra la moneda britnicaen el mes de noviembre de 1967, precedido por una serie de acontecimientosinternacionales (Guerra de los seis das) y nacionales (huelgas de losestibadores), fue nefasto para el mantenimiento de la paridad. La debilidad de las reservas oficiales britnicas haca que la posicin de la libra fuese vulnerable a cualquier cambio en los plazos de pago de las exportaciones y de las importaciones. Finalmente, el 18 de noviembre de 1967, la libra fue devaluada en un 14,3%27. Esta vez la devaluacin haba sido concertada. El Fondo jug un papel central convenciendo a los britnicos de que no podran escapar a la devaluacin, determinando la amplitud de sta y concediendo crditos para apoyar una poltica de estabilizacin macroeconmica. Pero esta concertacin mostraba nicamente el reconocimiento unnime de un fracaso: haba sido imposible preservar el status de moneda internacional de la libra. En un contexto de movilidad creciente de los capitales, un sistema de paridades ajustables slo hubiese podido funcionar gracias a reglas claras y a una cierta convergencia de las polticas. Ahora bien, el FMI nunca consigui expresar de forma clara los criterios de un desequilibrio fundamental sujetoa un ajuste cambiario; asimismo, no tena la iniciativa para cambiar de paridad; y por ltimo, no estuvo en posicin de imponer a los grandes pases, obligaciones duraderas en materia de poltica econmica interior. A

Vase Recuadro 3. En este momento fue cuando Harold Wilson, entonces dores usando la clebre expresin: -Ios gnomos de Zrich-.2(, Ti

Primer Ministro, atac a los especula-

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principios de los aos 70, el Comit de los Veinte, encargado de la reforma de las reglas del sistema monetario internaconal-", intent aprender la leccin de estos fracasos. La bsqueda de criterios objetivos para los ajustes del tipo de cambio le llevaban a considerar la posibilidad de utilizar el nivel de reservas como indicador. Igualmente, imagin diferentes medios que permitieran al Fondo presionar ms eficazmente a los Estados miembros en situacin de desequilibrio exterior. Sin embargo, como veremos, estas vas de reforma no llegaron a buen puerto.

11.2.2.La conuertibilidad en oro del dlar puesta en tela de juicio Sin embargo, la contradiccin ms seria del sistema de Bretton Woods fue el creciente dficit de la balanza de capitales a largo plazo de Estados Unidos. Como al mismo tiempo su excedente corriente se reduca, Estados Unidos comenz a ser dependiente de las entradas de capital a corto plazo, bajo la forma de crditos de los bancos centrales extranjeros. Cuando la cuanta de estos crditos super las reservas de oro, la convertibilidad oficial del dlar pas a ser vulnerable ante las demandas de conversin autorizadas por las reglas del sistema.Grfico 1 Estructura de la balanza de pagos de Estados Unidos (1960-1972)10000,----------------------------------------------------------, 8000 6000~ 4000

-.-

:o '" 'O'O

2000

'"'"-2000 -4000 -6000 -8000

e '" ,g

~

--

Balanza corriente Capitales a largo plazo de los cuales son inversiones directas Capitales a corto plazo Fuente: Ecouomic Report uf tbc Preside/u

2"

Vase posteriormente

el captulo 1, apartado

11.3.

44

Laexportacin de capitales privados por parte de las empresas americanas comenz a llamar la atencin desde finales de los aos 50. Se produjo una primera alerta en 1958 con la desaparicin, coyuntural, del excedente corriente. Larecesin de 1959-1960 y despus las ganancias de productividad obtenidas bajo la administracin Kennedy supusieron una recuperacin espectacular de la balanza corriente. Pero las salidas de capitales privados se aceleraron cada vez ms, a pesar de los esfuerzos gubernamentales por contenerlos. Cuando los agentes privados no americanos convertan los dlares que circulaban en el extranjero, stos se acumulaban en los crditos lquidos en las cuentas de los bancos centrales. As es como se asegur, en gran parte, la provisin de reservas internacionales. Ahora bien, en 1959, el stock de oro americano an era igual al total de los compromisos adquiridos en dlares, pero ste tena que descender. En la dcada siguiente, el dficit acumulado de su balanza bsica aliment los movimientosde oro en beneficio de los bancos centrales europeos. La probabilidad de que las autoridades monetarias no pudieran hacer frente a una demanda de conversin de dlares "11 oro aumentaba. Como su precio oficial era considerado intangible, la especulacin en el mercado de oro era una apuesta segura. Laconfianza en el dlar ya no era incuestionable. La poltica econmica de Estados Unidos, en principio autnoma debido a la posicin jerrquica del dlar,estaba sometida al juicio de los mercados, cuya confianza se debilitaba a medida que se saturaban los dlares lquidos en manos de los bancos centrales extranjeros. La contradiccin interna del sistema de Bretton Woods, al' menos en la configuracin que haba adquirido desde finales de los aos 50, se conoce con el nombre de "dilema de Triffin-, por el economista que la descubri y que desde muy pronto fue capaz de prever sus consecuencias-", Grfico 2 Stockde oro americano y compromisos exteriores de Estados Unidos

W.-r===============================~------, ,< , Compromisos exteriores (sector privado)45 40 ~ Compromisos exteriores (autoridades monetarias) Stock de oro oficial

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