18 va Asamblea Legislativa

GOBIERNO DE PUERTO RICO

ASAMBLEA LEGISLATIVA

3 ra Sesión Ordinaria

COMISIÓN CONJUNTA PARA LAS ALIANZAS PÚBLICO PRIVADAS

INFORME FINAL SOBRE INVESTIGACIÓN DE GASTOS INCURRIDOS PARA EL

D ESARROLLO DEL TREN DE CAGUAS

3Dde abril de 2018

A LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE PUERTO RICO:

La Comisión Conjunta para las Alianzas Público Privadas ("Comisión") tiene a bien presentar el Informe Final en relación con la investigación realizada sobre los gastos incurridos para el desarrollo del Tren de Caguas.

BASE LEGAL Y ALCANCE DE LA INVESTIGACIÓN

El Artículo 22 de la Ley 29-2009, según enmendada, conocida como "Ley de Alianzas Público Privadas" (en adelante "Ley 29"), faculta a la Comisión para examinar, investigar, evaluar y estudiar todo lo concerniente a las alianzas público privadas; así como preparar y rendir todos aquellos informes que fueran necesarios, a fin de mantener informada a ambas Cám aras Legislativas de los resultados, recomendaciones y conclusiones que se obtengan durante el transcurso de su encomienda. Sobre dicha base legal, esta Comisión inició una investigación acerca de los gastos incurridos por la Autoridad para las Alianzas Público Privadas (AAPP) para el desarrollo del Tren de Caguas mediante una Alianza Público Privada (APP).

INTRODUCCIÓN

Luego de celebrar dos (2) vistas públicas y de examinar gran cantidad de documentos provistos por la Autoridad para las Alianzas Público Privadas, esta Comisión Conjunta presenta este Informe Final sobre los gastos incurridos para el desarrollo del Tren de Caguas mediante APP durante el 2013-2016, en el descargue de su responsabilidad estatutaria, conforme a lo dispuesto en la Ley 29-2009, supm.

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TRASFONDO HISTÓRICO

El proyecto del Tren de Caguas se desarrolló en distintas etapas entre el año 2001 y el 2016, impulsado principalmente por el Gobierno Municipal de Caguas. Desde el 2001 al 2006 el Municipio de Caguas comenzó la planificación y los estudios de viabilidad correspondientes, contemplando la construcción de un tren que discurriría entre la ciudad de Caguas y la ciudad capital, San Juan. Durante esta primera etapa, el Municipio de Caguas (MC) y el Departamento de Transportación y Obras Públicas (DTOP) realizaron varios estudios y gestiones preliminares.

La segunda etapa comenzó en el 2007, cuando se concretó un acuerdo entre el DTOP, la Autoridad de Carreteras y Transportación (ACT), el Banco Gubernamental de Fomento (BGF), el MC e Iniciativa Tecnológica Centro Oriental (INTECO), delegando en esta última la responsabilidad de trabajar el desarrollo del proyecto. Mediante este acuerdo el DTOP y la ACT se comprometieron a asignar hasta la cantidad máxima de $200 millones a través del BGF. Luego, en el año 2008, se aprobó la Resolución Conjunta

úmero 94, firmada por el entonces gobernador Aníbal Acevedo Vilá, la cual asignó la cantidad de $8 millones "para el desarrollo del sistema de transportación pública hacia el Municipio de Caguas (Tren Urbano)". Estos fondos serían destinados para la confección del plan vial, los estudios de viabilidad económica y financiera, la preparación del documento ambiental requerido por las agencias federales y parte del diseño de la obra civil.

Posteriormente, y contemporáneamente con la cns1s financiera del 2008 en los Estados Unidos y Puerto Rico, la economía sufrió un duro golpe del cual no nos hemos recuperado aún. Esto llevó a un cambio en la visión del proyecto de un sistema de LRT (Light Rail Train) a un sistema BRT (Bus Rapid Transi t), el cual lograría los propósitos conceptuales del proyecto de manera similar, a un costo mucho menor que mediante un tren liviano. A esos efectos, en el año 2009, se enmienda el convenio existente entre la ACT, DTOP, BGF, MC e INTECO a los fines de establecer que se desarrollaría un sistema BRT. Conforme esta nueva visión, se realizaron varios estudios y diseños los cuales fueron costeados con los $8 millones asignados mediante la Resolución Conjunta Número 94 de 2008.

Concurrentemente, para el año 2010, la Comisión de Urbanismo e Infraestructura del Senado de Puerto Rico rindió el Informe Final sobre la investigación que ordenaba la R. del S. 559 sobre el estado de los trabajos dirigidos a viabilizar la construcción de un tren entre Caguas y San Juan. Dicho Informe concluyó que la tecnología BRT era más viable, puesto que su costo era menor y podía concretarse en un plazo mucho más corto.

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La tercera etapa inicia en enero de 2013. A pesar de lo concluido en el 2010 en el informe de la Comisión de Urbanismo e Infraestructura, el Gobernador Alejandro García Padilla incluyó en su plataforma de gobierno para el cuatrienio 2013-2016 el proyecto del tren de Caguas a San Juan, el cual fue catalogado como "el proyecto de infraestructura prioritario" de su Administración. Por tal razón, en el mes de enero de 2013, se firmó una segunda enmienda al acuerdo original, en esta ocasión, para cambiar la visión y permitir que el proyecto se desarrollara mediante cualquier tecnología de tren que fuera viable, descartando la opción de guaguas rápidas o BRT. Posteriormente, en marzo de 2013, el MC, DTOP y la ACT solicitan a la Autoridad para las Alianzas Público Privadas (AAPP) que considerara el proyecto del Tren de Caguas como un proyecto de Alianzas Público Privadas (APP) a base de la Ley Núm. 29-2009, según enmendada, conocida como la Ley de las Alianzas Público Privadas.

Al tiempo que se daba esta serie de acontecimientos, el MC, mediante la firma de consultores Estudios Técnicos, Inc., elaboró W1 Estudio de Deseabilidad y Conveniencia (EDC), el cual remitió a la AAPP durante el mes de abril para comenzar con el proceso requerido. La AAPP emitió un Requerimiento de Propuestas (RFP) para hacer una revisión del EDC y se contrató a la firma KPMG, para que hiciera dicha revisión y fungieran como los consultores financieros del proyecto de la AAPP.

Al mes siguiente de la contratación de KPMG, la AAPP emitió otro RFP para contratar asesores técnicos y legales que asistirían a los consultores financieros y al personal de la AAPP en la evaluación del proyecto. No empece a que estos procesos tardaron casi cuatro (4) meses para completar la contratación, la Junta de la AAPP aprobó el EDC durante el mes de septiembre de 2013 sin que se completara la contratación de los asesores y, por consiguiente, la revisión del EDC. Asimismo, se constituyó el Comité de Alianza para el proyecto, según se establece en la Ley 29-2009, lo que da inicio a todo el proceso (y como corolario, al desembolso de fondos públicos) consecuente a establecer una APP para ese proyecto.

No es hasta el mes de octubre del año 2013 que la AAPP contrata a los asesores técnicos, Behar Ybarra & Asociados (BYA), y a los asesores legales, Allen & Overy que se suponía revisaran el EDC. Además, para el mes de diciembre la AAPP contrató a Steer Davies Gleave como consultores técnicos y a la firma, Pietrantoni, Méndez &

Álvarez, como asesores legales. Durante el año 2014 varios trámites se llevaron a cabo para adelantar el desarrollo del proyecto, específicamente en cuanto a la disponibilidad de fondos federales para la construcción del mismo.

No obstante, a pesar de que la AAPP había iniciado en el mes de septiembre de 2013 el proceso para desarrollar el proyecto, no es sino hasta diciembre del 2014, que se firma un acuerdo interagencial entre el DTOP, la ACT, el MC y la AAPP mediante el cual el DTOP, la ACT y el MC solidariamente se obligaron como la Entidad Gubernamental Participante, a reembolsar todos los gastos que la AAPP incurriera en el desarrollo del

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proyecto del tren de Caguas a San Juan. Este acuerdo se realizó para garantizar que se reembolsaran los fondos que gastara la AAPP, ya que esta operaba a base de una línea de crédito del BGF.

A esta fecha, se habían asignado en total más de $14 millones de fondos públicos para realizar estudios y diseños y solicitar permisos para el desarrollo del tren de Caguas a San Juan. De los cuales $8 millones provenían de la Res. Conj. 94, $6,379,810.97 de los fondos de la AAPP y poco más de $1 millón de los fondos del MC.

La trayectoria que hemos descrito nos ha llevado hasta el año 2015, momento en el que la AAPP, luego de todos los análisis que se realizaron por las firmas contratadas, le notifica al MC que los estimados de costos de construcción para el proyecto exceden los $600 millones y los costos de operación y mantenimiento de un tren de Caguas a San Juan por los próximos 35 años se estimaban en poco más de $560 millones, lo que requeriría un promedio anual de aproximadamente $16 millones para cubrir dichos costos.

Asimismo, indica la AAPP por medio de su entonces Directora Ejecutiva, Leda. Grace Santana Balado, que se había determinado desarrollar la APP para el proyecto mediante una modalidad de DBFOM, que significa Design, Build, Finnnce, Operate and Maintain con una estructura de pagos llamada, m1ailability payments o pagos por disponibilidad, que no es otra cosa que un subsidio por parte del Estado al proyecto, lo que equivaldría a un desembolso adicional a los costos de mantenimiento de $69 millones anuales por los próximos 35 años. Por consiguiente, se le requirió al MC que identificara la fuente para solventar la deficiencia de $49 millones anuales que tendría que aportar el Estado bajo estos parámetros ya que la AAPP tenía asignados $20 millones anuales a través del DTOP y la ACT.

Luego de varias comunicaciones entre la AAPP y el MC sobre lo anterior, termina el año 2015 bajo la nota de que el MC debía identificar el balance restante para poder seguir adelante con el proyecto. En fin, advenida la situación de degradación del crédito, imposibilidad de acceder a los mercados financieros y próximos a incumplir con el pago a los bonistas, el gobierno del entonces Gobernador, Hon. Alejandro García Padilla, por medio de la Directora Ejecutiva, en ese entonces Deliris Ortiz, le indica al MC que el proyecto se encontraba detenido debido a la crisis fiscal y a la imposibilidad de las entidades suscribientes, entiéndanse MC, DTOP y ACT, de identificar fuentes de repago para cubrir el financiamiento del proyecto.

En ese entonces, la AAPP le requiere el reembolso por los gastos incurridos para el desarrollo del Tren de Caguas a San Juan a las entidades antes mencionadas. Estos gastos totalizaban la cantidad de $6,379,810.97. El MC indicó en contestación a ese requerimiento que no procedía el mismo ya que el proyecto no se había cerrado ni se había logrado establecer alguna APP para el mismo. Asimismo, responsabiliza a la

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propia AAPP de haber cancelado el contrato con los asesores técnicos, BYA, quienes no habían logrado culminar el Estudio Ambiental del proyecto y eso imposibilitaba el acceso a fondos federales.

No es hasta agosto del año 2017 que la Junta de la AAPP formalmente cancela el proyecto para establecer una APP del Tren de Caguas a San Juan, mediante la Resolución 2017-27, por lo cual se le requiere nuevamente el reembolso de los gastos en los que había incurrido la AAPP para ese proyecto, a tenor con el acuerdo Interagencial antes mencionado.

Habiéndose evaluado y analizado toda la evidencia recopilada mediante esta investigación y estudiado todas las ponencias recibidas por parte de los funcionarios concernientes a este proyecto, esta Comisión Conjunta para las Alianzas Público Privadas presenta los siguientes hallazgos.

HALLAZGOS

Los siguientes hallazgos representan el resultado de los trabajos realizados por la Comisión Conjunta:

1. Los gastos totales incurridos por la AAPP en el proyecto durante los años 2013-2016 totalizan $6,379,810.17, aunque las erogaciones de fondos públicos totales para este proyecto, desde sus comienzos, exceden los $15 millones.

a. El total de honorarios que la AAPP pagó a las firmas contratadas para este proyecto del Tren de Caguas totalizó poco más de los $6.3 millones, los cuales se desembolsaron como parte de los fondos recurrentes que recibe la AAPP por parte de las asignaciones presupuestarias.

b. La Resolución Conjunta úmero 94 del año 2008, asignó la cantidad de $8 millones para el desarrollo del proyecto del Tren de Caguas a San Juan, los cuales se utilizaron y desembolsaron para pagar asesores, ingenieros y firmas que trabajaron con el proyecto durante el cuatrienio de 2009-2012.

c. El proyecto requmo asignaciones presupuestarias, presumiblemente millonarias, por parte del Gobierno Central durante los años 2001 al 2007 por trabajos realizados conducentes al desarrollo de este proyecto. Sin embargo, estos datos no fueron suministrados a esta Comisión Conjunta durante este proceso investigativo debido a que los funcionarios citados a vistas públicas alegaron no tener conocimiento sobre ello.

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d. El MC solo desembolsó para el desarrollo del proyecto poco menos del 1 % del gasto total en el que se ha incurrido para este proyecto, a pesar de ser el Municipio que impulsó esta iniciativa.

2. El Municipio de Caguas comenzó un proceso estratégico de desarrollo de un Tren de Caguas a San Juan y a esos fines desarrolló un Estudio de Deseabilidad y Conveniencia para el referente proyecto.

a. El Municipio de Caguas mediante la firma Estudios Técnicos, Inc., elaboró un Estudio de Deseabilidad y Conveniencia (EDC) para desarrollar un proyecto de un Tren que transitara desde la ciudad de Caguas hasta la Capital de Puerto Rico, la ciudad de San Juan.

b. Dicho EDC se presentó a la AAPP durante el año 2013 para su correspondiente trámite y evaluación.

c. La AAPP comenzó un proceso de RFP para contratar la firma que se encargaría de revisar el EDC sometido por parte del MC.

d. La Junta de la AAPP decide contratar a la firma KPMG y posteriormente contratar consultores que asistieran a KPMG en la revisión del EDC.

e. La Junta de la AAPP decide, antes de contratar los consultores que asistirían a KPMG, aprobar el EDC sometido por el MC y a su vez, decide también conformar el Comité de Alianza para el proyecto del Tren de Caguas.

f. Durante el mes de septiembre de 2013 y luego de haberse aprobado por la Junta de la AAPP el EDC remitido por el MC, se contratan los consultores que asistirían a KPMG en la revisión del EDC.

3. El EDC aprobado por la Junta de la AAPP concluía que para desarrollar el proyecto del Tren de Caguas a San Juan se requería una inversión inicial de sobre 400 millones de dólares y az1ailability payments de sobre 30 millones de dólares anuales por 35 años.

a. Entendemos que con esos datos debió ser evidente para la Junta de la AAPP en septiembre de 2013 que el proyecto del tren de Caguas a San Juan no era económicamente viable, por lo que debió rechazar el EDC y no desembolsar más fondos para comenzar con el proceso para desarrollar la APP.

4. Si la Junta de la AAPP entendía que el EDC debía ser revisado, debió contratar todos los consultores necesarios para ello antes de aprobarlo.

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a. El único consultor que revisó el EDC fue KPMG, los demás consultores (Behar Ybarra y Allen & Overy) que se suponía revisaran el EDC fueron contratados en octubre, luego de que la Junta de la AAPP aprobara el EDC.

5. El 18 de diciembre de 2014, la AAPP otorgó con el DTOP, ACT y MC, en conjunto, éstas últimas como la Entidad Gubernamental Participante, un Acuerdo Interagencial para el establecimiento de una APP mediante el que la AAPP llevaría a cabo todos los procesos de estudios concernientes conforme la Ley 29-2009 y para ello, la Entidad Gubernamental Participante se obligaba a reembolsar todos los gastos en servicios técnicos que la AAPP contratase a los fines de la propuesta de APP que estaba siendo considerada.

6. Luego de aproximadamente tres (3) años haciendo gestiones para desarrollar el proyecto, la AAPP determinó que los fondos necesarios para el proyecto sobrepasaban los estimados iniciales y que se necesitarían $49 millones anuales adicionales para los m1nilnbility pnyments. Ni la AAPP ni el MC lograron identificar los $49 millones anuales necesarios, por lo que en septiembre de 2016 se detiene el proyecto y la AAPP solicita las Entidades Gubernamentales Participantes (MC, DTOP y ACT) el reembolso de los $6,379,810.17 desembolsados.

a. Mediante carta con fecha del 29 de mayo de 2015, la AAPP notificó al MC que su grupo financiero y técnico estimó que los costos para el desarrollo y construcción del mismo Proyecto rondan los $600 millones", que los amilability pnyments al privado se estimaban en aproximadamente $69 millones al año por un periodo de 35 años" y que el MC debía identificar los $49 millones anuales necesarios para completar los az,ailabili ty pnyments, ya que $20 millones los aportaría el gobierno estatal.

b. Mediante carta del 12 de junio de 2015, el MC indicó que su compromiso de aportación al proyecto era de sólo $4 millones anuales, y que la responsabilidad de identificar los $49 millones era de la AAPP, máxime cuando el Proyecto era una promesa de campaña del Gobernador Alejandro García Padilla.

c. Ante la incapacidad del MC y de la AAPP de identificar los fondos necesarios para los m1ailabilihJ payments, en septiembre de 2016 la AAPP solicita mediante carta al MC, DTOP y ACT el reembolso por los gastos incurridos para el desarrollo del tren y el pago por los servicios prestados por la AAPP, en total $6,379,810.97, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo Interagencial.

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7. La AAPP detuvo el proyecto en septiembre de 2016, pero se canceló formalmente por la Junta de la AAPP en agosto de 2017.

a. El MC señaló a la AAPP en octubre de 2016 que no procedía el reembolso ya que no se habían cumplido ninguna de las circunstancias que según el Acuerdo daban paso a esto, es decir, no se había concretado el cierre financiero ni se había cancelado formalmente el proyecto, sino que meramente estaba detenido.

b. El 8 de agosto de 2017 la Junta de la AAPP cancela formalmente el proyecto mediante la Resolución 2017-27.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

A base de los hallazgos mencionados, la Comisión Conjunta para las Alianzas Público Privadas presenta las siguientes conclusiones y recomendaciones:

l. El proyecto del Tren de Caguas conllevó erogación de fondos públicos que sobrepasan los 14 millones de dólares: $8,000,000.00 provenientes de la Resolución Conjunta 94 de 2008, los cuales fueron desembolsados entre 2009 y 2012, y $6,379,810.97 de los fondos de la Autoridad para las Alianzas Público Privadas, los cuales se desembolsaron entre 2013 y 2016.

2. Durante el 2013-2016 la Autoridad para las Alianzas Público Privadas fue negligente en el desempeño de sus funciones. Algunos ejemplos de esto son los siguientes:

a. Desde el 2009 se sabía que el proyecto del tren de Caguas a San Juan era muy costoso, razón por la que la Administración de Luis Fortuño impulsaba el modelo de BRT. Si se hubiera continuado el desarrollo del proyecto como BRT, probablemente el mismo se hubiese realizado, como ocurrió con el Metro Urbano

b. La AAPP impulsó el desarrollo del proyecto a pesar de que los datos contenidos en el EDC de 2013 mostraban que el mismo era demasiado costoso, presumiblemente porque el tren era una promesa de campaña del entonces gobernador Alejandro García Padilla. Esto conllevó el desembolso desacertado de sobre 5 millones de dólares de fondos públicos.

c. La AAPP solicitó el reembolso de los fondos gastados en el desarrollo del proyecto sin cancelar el mismo formalmente mediante una resolución de su

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Junta. Esto trajo como consecuencia que el MC se negara a reembolsar los gastos cuando se le solicitó en septiembre de 2016.

d. El Acuerdo Interagencial otorgado entre la AAPP y las Entidades Gubernamentales Participantes no especificaba la proporción en la que responderían estas por los fondos desembolsados en el desarrollo del proyecto. Esto provocó que ninguna de las entidades gubernamentales reembolsara los $6,379,810.17 desembolsados por la AAPP.

e. Los consultores que se suponía revisaran el EDC presentado por el MC a al AAPP fueron contratados después de que la Junta de la AAPP aprobara el EDC.

3. Las Entidades Gubernamentales Participantes en el fallido proyecto del tren de Caguas, entiéndase el MC, DTOP y ACT no han concretado un acuerdo de pago ni han reembolsado los $6,379,810.17 que gastó la AAPP en el desarrollo del proyecto.

4. Concluye esta Comisión Conjunta que una vez determinado que desarrollar el proyecto del Tren requería una inversión inicial mínima de sobre 400 millones de dólares y rruailabilihJ pnyments de sobre 30 millones de dólares anuales por 35 años, la Junta de la AAPP debió detener todo trabajo por parte de los consultores para evitar el desembolso de fondos públicos de forma innecesaria.

5. El Acuerdo lnteragencial para el reembolso de los gastos de la AAPP debió contener disposiciones claras sobre la nivelación interna entre las Entidades Gubernamentales Participantes ante el requerimiento del reembolso. Al no existir una afirmación contractual clara de cómo se nivelaría el reembolso de los gastos, esta Comisión Conjunta concluye que la AAPP debe coordinar con las Entidades Gubernamentales acuerdos de pago ajustados a sus realidades fiscales.

6. En consideración a las conclusiones antes expuestas, recomendamos a esta Asamblea Legislativa lo siguiente:

a. Requerir a la AAPP que establezca acuerdos de pagos extrajudiciales con el MC, el DTOP y la ACT, de manera proporcional a sus capacidades fiscales. Y que en caso de que dichas entidades gubernamentales no accedan a establecer acuerdos de pago, la AAPP proceda a reclamar el reembolso por la vía judicial.

b. Requerir a la AAPP que establezca mediante reglamento normas que mitiguen la posibilidad de que en el futuro se desembolsen fondos públicos en proyectos de APP que no son viables.

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c. Requerir a la AAPP que establezca mediante normas internas que no se podrá desarrollar otro proyecto de APP en el que el Municipio de Caguas, el DTOP o la ACT, sea la Entidad Gubernamental Participante, hasta tanto se alcance un acuerdo de pago sobre los $6,379,810.17 desembolsados para el Tren.

POR TODO LO ANTES EXPUESTO, la Comisión Conjunta para las Alianzas Público Privadas de la Asamblea Legislativa tiene a bien someter este Informe Final de la investigación sobre los gastos incurridos durante los años 2013-2016 para el desarrollo del Tren de Caguas.

Respetuosamente sometido,

:,(.~~.· ):~DENTE

COMISIÓN C NJUNT A

PARA LAS ALIANZAS P úBLI CO PRIVADAS