Hinojosa_C.pdf

8/18/2019 Hinojosa_C.pdf

1/132

FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES

SEDE ACADÉMICA DE MÉXICO

MAESTRÍA EN DERECHOS HUMANOS Y DEMOCRACIA-ESPECIALIDAD EN PROCESOS POLÍTICOS Y DEMOCRACIA-

PROMOCIÓN 2010-2012

LA PARTICIPACIÓN DE LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL ENLAS POLÍTICAS PARA GARANTIZAR EL DERECHO A LA IDENTIDAD.

EL CASO DE PERÚ

TESIS QUE PARA OBTENER EL GRADO DEMAESTRO EN DEMOCRACIA Y DERECHOS HUMANOS

PRESENTA:CARLOS HINOJOSA GARCÍA

BAJO LA DIRECCIÓN DE:DR. MANUEL CANTO CHAC

LECTORAS:DRAS. ARIADNA ESTÉVEZ Y MARIANA CELORIO SUÁREZ CORONAS

Nueva York. Febrero 2013


2/132!!

..y la motivación continúa…..and the motivation persists…

por aquellos que están aquí, pero no pueden probarlo. for those here but unable to prove it.

por aquellos cuyas vidas se han visto debilitadas desde el primer día. for those whose lives have been undermined from day one.

por aquellos cuyos derechos fundamentales han sido obstruidos. for those whose fundamental rights have been hindered.


3/132!!!

ÍNDICE

Resumen………………………………………………………………………………......v

Introducción…………..…………………………………………………………………...1

Capítulo I: El Derecho a la Identidad - El Subregistro…………………………………..13

I.- Derecho a la Identidad – Concepto Difícil de Definir …………………………...13La Identidad y Su Complejidad………………………………………...………..15El Derecho Fundamental a la Identidad – Marco Normativo……………………16El Derecho al Nombre – Nombre Propio ……………………………………......19La Identidad Legal…………………………………………………………….....20La Nacionalidad………………………………………………………………….21

La Ciudadanía …………………………...………………………………………22El Registro de las Personas ………………………………………...……………23Los Registros Civiles…………………………………………………………….25

II.- Subregistro y la Indocumentación……………………………………………….25

III.- Políticas Públicas para Atender el Subregistro y la Indocumentación………….30Las Políticas Públicas – Una Visión Conceptual Teórica ……………………….31Políticas Públicas con Enfoque de Derechos Humanos …………………………33Etapas de las Políticas Públicas …………………………………………………34La Participación Ciudadana……………………………………………………...36La Participación de la Sociedad Civil a partir del Ámbito Internacional………..39La Participación Ciudadana en el Perú…………………………………………..40

Capítulo II: La Identidad y el Registro de Personas en el Perú, El Subregistro y lasPolíticas Públicas, Participación Ciudadana …………………………………………….44

I.-El Derecho a la Identidad en el Perú………………………………………………44La Ciudadanía……………………………………………………………………48El Registro de las Personas ………………………………………………...……48Ciclo de la Documentación en el Perú …………………………………………..49El RENIEC……………………………………………………………………….51

II.- El Subregistro y la Indocumentación en el Perú…………………………………52La Primer Línea de Base de Subregistro en el Perú ……………………………..54Subregistro: Estimaciones Recientes – Trabajo por Hacer …………...…………54Variables en la Indocumentación………………………………………………...57Barreras que Impiden la Documentación en el Perú …………………………….58Limitada Participación Social en las Políticas Públicas para la Documentación..61


4/132!#

Capítulo III: El Análisis de Políticas, Diagnóstico: Planes y Políticas Contra elSubregistro, Diagnóstico: Programas y Proyectos de Acción Contra laIndocumentación……………………………………..…….…………………………… 64

I.- Análisis de Políticas y Programas………………………………………………...64

II.-Diagnóstico: Planes y Políticas Contra el Subregistro…………..………………..71A) Plan Nacional de Restitución de la Identidad: Documentando a las PersonasIndocumentadas 2005-2009 ……………………………………………………..71B) Plan Nacional Perú Contra la Indocumentación 2011-2015………………….75Un Análisis Preliminar…………………………………………………………...78

III.-Diagnóstico: Programas y Proyectos De Acción Contra LaIndocumentación…………………………………………………………...…….85

A) Campañas de Registro y Sensibilización en Zonas Urbano-marginales ycontextos de multiculturalidad. El caso de la comunidad autogestionaria deHuaycán – Perú…..……...……………………………………………………….85B) Las Experiencias de Documentación en Escenarios Postconflicto: CasoHuancavelica – Perú…………..…………………………………………………89

Capítulo IV: Estrategia Metodológica ………………………………..……………….94Antecedentes del Estudio y el Método…...……………………………………....94El Universo del Estudio………………………………………………………….95El Método y las Técnicas………………………………………………………...95Información Documental………………………………………………………...97Estudios de Caso…………………………………………………………………99Entrevistas Directas - Plan y Diseño de la Guía……………..…………………101Muestra y Entrevistas Directas Semidirigidas…………….……………………102El Análisis de Datos………..…………………………………………………...104Retos y Limitantes……………………………………………………………...106Logro de los Objetivos Planeados………………………………………………107

Conclusiones………………………………………………………………...………….108

Recomendaciones………………………………………………………………………116

Referencias Bibliográficas……………………...………………………………………119

Anexos………………………………………………………………………………….124


5/132#

RESUMEN. Existen tendencias teóricas que posicionan la participación de la sociedadcivil en la elaboración de políticas públicas como componente esencial para la efectivacreación de planes de acción en la esfera de desarrollo público. La participaciónciudadana tiene como propósito el contribuir a la satisfacción de ciertas demandas

sociales y es elemento de legitimación de las acciones de gobierno que pretenden aliviar problemáticas sociales concretas y en consecuencia, es fuente esencial para elfortalecimiento democrático. A partir del 2005 se ha comenzado a trabajar en laelaboración de políticas y estrategias para universalizar el registro civil y ladocumentación en el Perú y se ha logrado incluir de forma paulatina la participación delos diversos sectores de la sociedad. Este trabajo ve la participación de las organizacionesde la sociedad civil en la elaboración de planes y políticas desarrolladas por el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC) tendientes a mitigar el subregistro eindocumentación de las personas como paliativos de la pobreza y exclusión social en elPerú. Se establece de esta manera, que a pesar que ha habido avances en la apertura de lasoportunidades y espacios para participar, las organizaciones de la sociedad civil

continúan teniendo mayor grado de intervención en el ámbito operativo y deimplementación que en el de planificación y toma de decisiones.

PALABRAS CLAVE: derecho a la identidad, registro civil, identificación, formulaciónde políticas públicas, participación, organizaciones de la sociedad civil.

ABSTRACT. There are theoretical models that position civil society’s participation inthe policymaking process as an essential component for the effective design of action plans affecting the public sphere. Citizen’s participation contributes to the fulfillment ofsocial demands and legitimizes government actions intended to alleviate specific social problems; hence, social participation is an essential element in strengthening democracy.

Since 2005, Peru started developing public policies and strategies to attain universal civilregistration and proper identification for all Peruvians. Combined efforts made possiblethe inclusion of the various sectors of society throughout the policymaking process. This paper analyses civil society organizations’ participation in the design of plans and policies developed by the Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC)to mitigate the under-registration of births and identification and subsequently lessen poverty and social exclusion in Peru. Although progress has been made in creatingopportunities and spaces for participation, civil society organizations continue to havegreater involvement at the operational and implementation stages of policies than at the planning and decision-making stage.

KEYWORDS: right to an identity, civil registry, policymaking process, participation,civil society organizations.


6/132

$

INTRODUCCIÓN

El derecho a una identidad, a obtener una nacionalidad, al reconocimiento de una

ciudadanía y capacidad jurídica -y a obtener un documento oficial de identificación- son

derechos humanos fundamentales de todas las personas.

El acto oficial de registro civil es un medio de prueba privilegiado que da fe de el lugar,

fecha, hora, filiación o vínculos familiares, sexo, etc., de un nacimiento y esta

intrínsecamente ligado a la vida jurídica de las personas1, es de igual forma, la base para

la identidad y en consecuencia de la nacionalidad y ciudadanía. Otorga por sí solo, el

acceso a la garantía de los derechos, instituyendo a su vez responsabilidades y

obligaciones de y ante terceros.

Los Estados están obligados y tienen el compromiso universal de otorgar y facilitar el

libre acceso al derecho fundamental de la identidad personal de todo individuo dentro de

su jurisdicción. Están obligados también a proveer un documento oficial que demuestre y

sea prueba fehaciente de su identidad. Para ello, los gobiernos de los Estados deben

asegurar y proveer el acceso al registro de nacimiento o registro civil desde el nacimiento

de un individuo y consecuentemente garantizar la provisión de un documento que

demuestre su identidad personal como son las actas o certificados de nacimiento.

Los Registros Civiles2 son las figuras institucionales administrativas de cualquier

gobierno encargadas legítimamente de llevar a cabo y dejar constancia de los actos

relativos al estado civil de las personas como el nacimiento, matrimonio, muerte, etc. El

$ %& '( ()*+('!,(, -. /( ,.-(*(,0 12(& ,.3(*. 4 )0&*20#.2-!( 2.-5.)*0 (' )06!.&70 ,. '( #!,( 8+29,!)( ,. '(-5.2-0&(-: %;!-*.& '.1!-'()!0&.- !&C2(.-*2+)*+2(> )(5()!,(, (,6!&!-*2(*!#(> C0&,0- 4 *.)&0'019( ,!-50&!3'.-> (-9 )060

52A)*!)(- ,. (,6!&!-*2()!=& ,. )(,( 5(9-: D(2( .C.)*0- ,. .-*. *2(3(80> 6. 2.C.2!2E ( .''0- ,. 6(&.2( 1.&.2('

)060 F.1!-*20 G!#!':


7/132

?

registro de nacimiento es la constancia oficial del nacimiento de un individuo y

constituye de manera oficial la existencia de un(a) niño(a).

La inscripción en el registro de nacimiento de un niño(a), es la base para la obtención de

un certificado de nacimiento. El certificado de nacimiento es el documento oficial

personal, expedido por el Estado, que sirve como prueba fehaciente del reconocimiento

legal de la existencia de un individuo. Generalmente el certificado de nacimiento

determina la nacionalidad del niño. De igual forma, el certificado de nacimiento es la

base para proveer a los individuos un medio para demostrar su identidad, generalmente

acreditado por medio de un acta de nacimiento o en una identificación oficial3.

La inscripción registral se considera como la materialización del acto positivo del inicio ala personalidad jurídica de las personas y regula la coexistencia social según los cúmulos

de normas aplicables tanto a nivel local como universal. Facilita la posibilidad de acceso

a los derechos fundamentales disponibles y garantizados para todos, sean éstos civiles,

políticos, económicos, sociales y culturales (Cortés, 2011: 27).

La falta de registro de nacimiento y consecuentemente de un documento oficial que

demuestre la identidad de cualquier persona es uno de los principales factores que

obstaculizan su pleno desarrollo personal e inhibe considerablemente sus posibilidades

para potencializar sus oportunidades. La falta de registro e identificación son también

factores determinantes que sostienen la exclusión social, que asociada con la pobreza y

marginalidad crean un círculo vicioso que afecta tanto el entorno social en donde se

desarrolla la persona, como también en los ámbitos político, económico y cultural.

Por otro lado, la falta de registros efectivos de personas también dificulta el desarrollo y

la planeación económica y social de cualquier Estado así como la elaboración de

estadísticas confiables para planificar políticas de desarrollo social.

H I& ,0)+6.&*0 ,. !,.&*!,(, .- +& ,0)+6.&*0 52!#(,0


8/132

H

La falta de registro -denominada tanto en piezas teóricas como en usos prácticos como

subregistro- es una representación cuantitativa que revela la diferencia entre el número de

nacimientos en determinado lugar versus el número de nacimientos inscritos (registrados)

en ese mismo lugar.

En años recientes se ha documentado ampliamente el endémico problema del subregistro

en el mundo y en América Latina. Las consecuencias que trae el subregistro son enormes,

analizadas ya sea desde la perspectiva de los derechos humanos, como desde una

perspectiva de desarrollo económico y social. De igual forma, el subregistro afecta no

solo a individuos o grupos específicos como inmigrantes, mujeres, jóvenes, analfabetas,

pobres, etc., sino que trae consecuencias negativas a sociedades enteras tanto en áreasrurales como urbanas.

El subregistro afecta actualmente a millones de niños y adultos, haciéndolos vulnerables

ante las exigencias de las sociedades contemporáneas. Según los datos más recientes de

UNICEF, el problema del subregistro de menores de cinco años asciende al 49% del total

de niños nacidos con vida en el mundo entero4. En Latinoamérica, el aproximado de

niños sin registro se estima hasta en un 9%, mientras que en el Perú se estima que elsubregistro a descendido hasta un 7%5 (UNICEF, 2012: 122-123).

La falta de un documento idóneo y legal que demuestre la identidad de una persona se le

conoce como indocumentación. La indocumentación se presenta con diversas variables,

por diversos motivos y en diversos grados. En la actualidad, la indocumentación afecta

siempre negativamente según el contexto individual de cada persona, sin embargo se ha

J %' 6A- 2.)!.&*. !&C026. ,. -032. .' %-*(,0 ,. '( K&C(&)!( .& .' L+&,0 ,. IMKG%N> 5+3'!)(,0 .& C.32.20 ,.?O$? )0&*!.&. .-*(,9-*!)(- 2.'(*!#(- (' .-*(,0 ,.' 2.1!-*20 )!#!' ,. &!P0- 6.&02.- ,. )!&)0 (P0- ,+2(&*. .'

5.2!0,0 ,. '(- %&)+.-*(- ,. K&,!)(,02.- LB'*!5'.- 502 G0&1'06.2(,0- !"#$%' )*+%,-$./ 0#"1$'/ 2"/3'41 QLKGRS

6A- 2.)!.&*.- /(-*( .' (P0 ?O$O: @0- LKGR )+.&*(& )0& .' (5040 ,. IMKG%N 4 -0& +&( ,. '(- 3(-.- 6A- (65'!(- 4

()*+('!7(,(- ,. !&C026()!=& 5(2( 6.,!2 .' 52012.-0 ,. '0- ,!C.2.&*.- 038.*!#0- 5(2( .' ,.-(220''0 ,. &!P0->

!&)'+4.&,0 '0- T38.*!#0- ,. U.-(220''0 ,.' L!'.&!0 QTUL-S: D(2( 6(402 !&C026()!=& -032. -+- .-*(,9-*!)(-)0&-B'*.-.V WWW:)/!',!&C0:021 :X @(- )!C2(- 4 502).&*(8.- -032. .' -+32.1!-*20 #(29(& -.1B& '( C+.&*.> .' *!50 ,. !&C026()!=& 2.)(3(,( 4 .'5.2!0,0 .&


9/132

J

comprobado ampliamente su relación negativa directa en la salvaguarda de los derechos

fundamentales como acceso a la educación, salud, trabajo, vivienda, ambiente familiar,

acceso a beneficios sociales proveídos por el Estado, así como protección contra la

explotación laboral y sexual, el tráfico de menores, reclutamiento ilegal de menores para

servir a grupos armados, etc.

A la fecha, no existe suficiente información certera o datos uniformes sobre el problema

del subregistro e indocumentación en personas adultas que demuestren siquiera un

porcentaje aproximado que enfrentan los Estados ante esta problemática, convirtiendo su

estudio, atención y mitigación en un reto extraordinario.

Solo en las últimas décadas y mayormente en los últimos años, el tema del registro civil yla identificación de las personas a generado un interés particular debido a su correlación e

implicaciones directas respecto a los diferentes entornos del desarrollo humano,

incluyendo por supuesto, la protección y promoción de los derechos humanos, la

reducción de la pobreza, la disminución de las brechas existentes en la educación básica,

acceso a servicios de salud, seguridad, vivienda y demás de carácter social, así como a la

apertura y relativo incremento a la participación política y la búsqueda en la

consolidación y estabilidad de la gobernabilidad democrática.

Dada la responsabilidad que recae ante los Estados de crear y garantizar las avenidas

necesarias para abatir el endémico problema del subregistro de las personas y de otorgar

los medios para la obtención de un documento de identificación oficial, se han dado a la

tarea de implementar mecanismos de apoyo y establecer políticas públicas tendientes a

universalizar el registro y el derecho a la identidad.

En este sentido, los distintos países dentro de sus planes nacionales y en coordinación con

organismos internacionales y de asistencia internacional, han incluido en sus programas

de reforma de Estado la promoción y desarrollo de políticas públicas e implementación

de programas tendientes a mitigar el subregistro y garantizar el acceso al derecho a la

identidad.


10/132

X

Las políticas públicas se componen de programas de gobierno creados con el objetivo de

atender un problema o situación determinada. Las políticas públicas son el producto de la

actividad intelectual y de las acciones tendientes a encontrar soluciones a problemas

públicos acotados (Canto, 1966: 1) (Aguilar, 2009: 14).

Estudiosos de la materia consideran a las políticas públicas como pactos entre Estado y

sociedad, en donde ocurre una relación interactiva entre éstos y en donde la participación

de ambos tiende a buscar los beneficios sociales tras la identificación de las necesidades y

posibles soluciones. En palabras de Aguilar, las políticas públicas son medidas de

gobierno que incorporan la decisión, la participación, la corresponsabilidad y el dinero de

los privados, en su calidad de ciudadanos electores y contribuyentes. Es un lugar endonde gobierno y sociedad enfrentan variada y conjuntamente los problemas colectivos.

(Aguilar, 1992: 41).

A pesar que entre los mecanismos para plantear e impulsar políticas públicas, se tienen

que tener en cuenta las normas jurídicas locales e internacionales, los actores principales,

la infraestructura y recursos disponibles, la persuasión social es uno de los elementos más

críticos, ya que cualquiera que sea la decisión a implementar, ésta debe satisfacer y velar por los intereses de aquellos sectores a los que servirá. De igual forma, debe entenderse

que los resultados de cualquier política pública no se pueden garantizar de ninguna

manera, ya que su efectividad depende enteramente de la forma en como se discutan,

aprueben y apliquen sus contenidos. (CEPAL- ILPES, 2007: 10)

Tanto las bases teóricas relativas a la elaboración e implementación de políticas públicas

en general como las más recientes conclusiones de diversos Estados y organismos

internacionales que buscan erradicar el subregistro de las personas, coinciden que la

participación de los sectores de la sociedad civil en el desarrollo de las políticas públicas

es esencial para una mejor conformación e implementación de sus programas.


11/132

Y

Las organizaciones de la sociedad civil (OSC) ocupan un espacio público entre la familia

y el Estado, cuyo objetivo es agenciar los intereses de individuos y proveer de voz a

muchas personas frente a los procesos de diálogo y toma de decisiones en los asuntos

públicos.

Las OSC brindan un elemento legitimador en el fortalecimiento de las democracias. Al

difundir ideas, suministrar experiencias o aportar conocimientos localizados ayudan a

nutrir la definición de agendas y estrategias del Estado, promueven el intercambio de

diálogo e información entre los gobiernos y grupos sociales respecto a la formulación,

implementación y mejora de programas y políticas de desarrollo, independientemente del

área específica de atención. De igual forma, las participación de las OSC en la toma de

decisiones públicas, genera un aumento en los distintos niveles de transparencia,credibilidad y legitimidad de los mismos (OEA, 2003) (Democracia Activa, 2012).

En este sentido, la participación de las OSC toma vital importancia en los procesos de

elaboración de políticas públicas y programas tendientes a velar por la garantía del acceso

al derecho a la identidad en todas sus representaciones. Por una parte, las OSC sirven

como la vía informativa más adecuada para proveer información actualizada respecto al

estado de la documentación o indocumentación en determinados grupos sociales. Sirven

como medio de información entre las comunidades -o asentamientos humanos- y los

actos de gobierno, proveen espacios para el diálogo y acercamiento entre instituciones del

Estado y la sociedad civil en todos sus niveles, promueven acuerdos y coordinación de

acciones que permitan luchar eficazmente contra la indocumentación. Por otra parte,

sirven también como promotores o agentes generadores de confianza entre las

comunidades y las autoridades, como portadores de información y conocimiento

localizado e inclusive como los entes implementadores de diversos programas y

proyectos.

A pesar de los avances en los proyectos de universalización del registro en la región en

los últimos años, los gobiernos mismos y organismos internacionales encuentran que la


12/132

Z

inclusión social en la elaboración de políticas públicas continúa siendo limitada6. La falta

o escasa participación integral de los sectores sociales para quienes se construyen esas

políticas públicas tiende a desligar el objetivo principal de la misma y en especial

repercuten en la integración entre gobierno y la sociedad respecto a las medidas a tomar.

Para que este tipo de falencias se reduzcan al mínimo, es necesario que por lo menos se

abran criterios de oportunidad, calidad y transparencia en tanto a la participación de los

actores involucrados. Se sabe que las organizaciones de la sociedad civil que representan

a los sectores más vulnerables de la población (afectados en mayor porcentaje por la falta

de registro e indocumentación) tienen poca influencia en la creación y desarrollo de

políticas públicas y como consecuencia el alcance de la misma no llega a cubrir –o

atender siquiera- las necesidades de todos los derechohabientes a quienes tienden arepresentar.

La República del Perú, representa uno de los casos en la región que ha destacado por sus

grandes avances en la lucha contra el subregistro y la indocumentación. Ha avanzado

favorablemente en la documentación de los peruanos así como en la prevención de la

indocumentación, especialmente en los sectores de la población con mayor pobreza y

víctimas de la exclusión social.

En el año 2005, Perú por medio del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil

(RENIEC) desarrolló una estrategia nacional para formular, implementar y monitorear

acciones encaminadas a documentar a los indocumentados denominado “Plan Nacional

para la Restitución de la Identidad: Documentando a las Personas Indocumentadas 2005-

2009” (El Plan Nacional, de aquí en adelante), cuyos logros y experiencias sirvieron

como antecedente y pauta para continuar el esfuerzo nacional para atender el problema

del subregistro tal y como se establece en el “Plan Nacional Perú contra la

Indocumentación 2011-2015” (El Plan, de aquí en adelante). Ambos planes nacionales -

apoyados de otros elaborados por otras instituciones de gobierno- abrieron la posibilidad,

! IMKG%N 5(2*!)!5()!=& .& %[GKU \+(*.6('( ?O$$ 4 G06!-!=& ,. \.-*!=& ,. G+632.- K&*.2(6.2!)(&(- 4

D(2*!)!5()!=& ,. '( R0)!.,(, G!#!' .& '(- ()*!#!,(,.- ,. '( T%[> G0&-.80 D.26(&.&*.]GKRG^$Z]OH:


13/132

_

tanto a los diversos ministerios y agencias de gobierno como a las organizaciones de la

sociedad civil, de participar en las comisiones de planeación y elaboración de políticas a

seguir para aliviar el problema de la documentación.

Este estudio analizará el contexto del Perú durante la elaboración de el Plan Nacional y el

Plan, que como instrumentos de gestión pública que atienden la exclusión social, se

desarrollaron en coordinación con organizaciones públicas, la sociedad civil y

organismos de cooperación internacional con el objetivo de salvaguardar el derecho a la

identidad de los peruanos.

Los dos planes contienen acciones a desarrollarse de manera conjunta entre el Estado y la

sociedad civil y cuyos objetivos primordiales son facilitar el acceso a la documentación, yen particular la de los grupos más vulnerables en el Perú7, tomando en cuenta la

transversalidad de los enfoques de género, interculturalidad y el respeto a la diversidad y

diferencias.

A pesar que el problema de la indocumentación afecta extraordinariamente a todos los

países de la región, el caso reciente del Perú ofrece un ejemplo estratégico por haber

conseguido cerrar la brecha de la indocumentación y ampliar sus esfuerzos para

erradicarla y por ello lo tomamos aquí como muestra y laboratorio de estudio.

En este sentido, este estudio se centra precisamente en analizar la participación de las

organizaciones de la sociedad civil en el diseño de políticas públicas encaminadas a

abatir el problema del subregistro y la indocumentación en el Perú en su época reciente.

Persigue explorar las conjeturas del conocimiento convencional y explicar entorno a

nuestra hipótesis respecto a la insuficiente participación de las OSC en los procesos de

elaboración de políticas públicas enfocadas a mitigar el problema del subregistro y la

indocumentación y en especifico en el caso del Perú.

Z D.2-0&(- )0& ,!-)(5()!,(,> (,+'*0- 6(402.-> &!P0-> &!P(- 4 (,0'.-).&*.-> 6+8.2.-> 5.2-0&(- #9)*!6(- ,. '(#!0'.&)!( 50'9*!)(> '0-


14/132

`

Este estudio requiere de la mezcla y adaptación de varias técnicas de investigación.

Debido a la escasez de información en el tema, es necesario desarrollar un estudio que

capture la esencia del problema tomando en cuenta los diversos métodos y herramientas

disponibles a fin de sustentar conocimiento sobre las prácticas recientes de los procesos

de elaboración y el nacimiento de políticas públicas y nos ayude a demostrar la real

participación de los sectores de la sociedad civil.

A fin de lograr nuestro objetivo, nos tendremos que centrar en el estudio e investigación

de casos de reciente creación diseñados para atender la problemática derivada por la falta

de inscripción en los registros y la necesidad de restituir la identidad a quienes la han

perdido así como promoverla ante aquellos que se ven perjudicados por la ausencia de

documentación. Identificaremos la realidad que yace sobre la participación de la sociedadcivil en el proceso de elaboración de mecanismos preventivos de cara al subregistro e

indocumentación en el Perú.

En este sentido, utilizando como base metodológica central la del análisis de políticas

públicas, será necesario en primer lugar abordar las definiciones de los términos clave

más concernientes con el tema, establecer los antecedentes sobre la problemática del

subregistro y la indocumentación en general, así como específicamente los relativos al

caso del Perú. De igual forma, se analizarán los más recientes datos e información teórica

y práctica referentes al derecho a la identidad, sus componentes, acepciones y derivados

de manera global.

En segundo lugar se establecerán y definirán aquellos componentes y etapas que

comprenden el proceso de elaboración estructuración de las políticas públicas8, y en

específico las que se estudian en este trabajo.

_ %' 520).-0 ,. .'(302()!=& ,. D0'9*!)(- DB3'!)(- .-*( )0&C026(,0 502 +& )!)'0 ,. 606.&*0- (&('9*!)0- ,.)('!,(, . !&*.2,.5.&,!.&*.- .&*2. -9 4 )0652.&,.& 502 '0 1.&.2('V (S '( !,.&*!C!)()!=& 4 ,.C!&!)!=& ,. 5203'.6(->

3S '( C026+'()!=& ,. ('*.2&(*!#(- ,. -0'+)!=& ^50'9*!)(-> )S '( (,05)!=& ,. '( ,.)!-!=&> ,S '( !65'(&*()!=& 4 .S '(

.#('+()!=&:


15/132

$O

Por otra parte, utilizando elementos de la técnica metodológica de estudio de caso, se

examinaran algunas de las políticas públicas y programas derivados de los planes

elaborados por el RENIEC incluyendo sus antecedentes, participantes, objetivos y metas

previstas respecto a la universalización del registro y la identificación. Bajo esta

aproximación, nos adentraremos en el estudio del fenómeno de la indocumentación en el

Perú, asegurándonos recopilar la más reciente evidencia cualitativa que nos permita

evaluar y llegar a concluir de manera conjunta con las demás herramientas que

utilizaremos.

El estudio atenderá, desde dos perspectivas diferentes, la participación de las

organizaciones de la sociedad civil en las fases de definición del problema y diseño del

Plan Nacional de Restitución de la Identidad y su subsecuente, el Plan Nacional Perúcontra la Indocumentación. El primer matiz a atender es el relativo a “la letra de la ley”,

es decir, verá las bases que fundamentan el derecho a la identidad, el contenido y

contexto de aquello que legalmente da lugar a la participación de las OSC durante el

proceso de elaboración de las políticas públicas. El segundo, consistirá en los puntos de

vista, percepciones y realidad práctica de aquellos entes involucrados en la elaboración

de los planes materia de esta investigación.

De igual forma y para complementar la secuencia del método escogido, es necesario

considerar el “estatus quo” sobre el tema. Para ello, será necesario investigar y denotar el

estado actual del subregistro y la indocumentación en el Perú, las acciones que se han

tomado y contribuido a que el Perú sea uno de los países en la región con mayor éxito en

su esfuerzo de alcanzar la universalización del registro y la documentación de personas.

Dado que a la fecha no existe información o estudios que aclaren lo que aquí

pretendemos y que ayude a corroborar nuestra hipótesis y detalle las circunstancias

respecto a la participación de las OSC durante la elaboración de políticas públicas es

necesario utilizar una herramienta más que complemente nuestro método de investigación

de análisis de políticas públicas por medio de entrevistas cualitativas semiestructuradas.

En este sentido, la única forma de obtener una descripción detallada y explicación del


16/132

$$

comportamiento del fenómeno que buscamos, es por medio de entrevistas profundas

tanto con miembros de las organizaciones de la sociedad civil como con miembros de las

instituciones gubernamentales participantes en la elaboración de los planes nacionales y

sus políticas públicas. De esta manera obtendremos información directa y de primera

mano sobre sus respectivas experiencias durante el proceso de elaboración de la política

pública, programa o proyecto en el que hayan participado.

El estudio de la información cualitativa recabada por todos los medios utilizados aquí nos

proveerá con suficientes bases para establecer las relaciones, similitudes, prácticas y un

conocimiento profundo sobre el entorno alrededor de la participación de las OSC

peruanas en los procesos de elaboración de políticas públicas.

El conjunto de métodos utilizados es el más adecuado para conocer y entender con

validez y confiabilidad, el entorno real sobre el problema y fenómeno contemporáneo que

estudiamos y a la vez, nos permite evaluar la multiplicidad de posibilidades, variables y

fuentes que se interrelacionan entre sí. Del análisis de los materiales extraeremos la

información necesaria para obtener resultados y concluir sobre nuestro objetivo de

investigación.

Este trabajo se divide en cuatro capítulos. El primero, nos conducirá a un mejor

entendimiento sobre derecho a la identidad, sus componentes y su estrecha relación con

los derechos fundamentales. Hablará de sus definiciones, marcos teóricos y legales, sus

consecuencias y vínculos con los conceptos de identidad civil y legal, nacionalidad,

ciudadanía así como su relación con los registros civiles, los actos de registro civil y los

procesos de identificación oficial de las personas. En su segunda sección atenderá el tema

del subregistro y la indocumentación a nivel global y tocará brevemente algunas de sus

trascendencias e implicaciones para el desarrollo humano. Expondrá a su vez, las bases

teóricas sobre la elaboración de políticas públicas, sus componentes y sobre la

participación de la sociedad civil como parte de su estructuración.


17/132

$?

El segundo capítulo presenta el marco conceptual del derecho a la identidad en el Perú y

discute el subregistro y la indocumentación. Introduce algunas de las consecuencias del

subregistro con los mecanismos e iniciativas puestos en marcha recientemente para su

alivio.

El tercer capítulo, una vez presentado el contexto del Perú, hará un breve análisis del Plan

Nacional de Restitución de la Identidad: Documentando a las Personas Indocumentadas

2005-2009 y su subsecuente; el Plan Nacional Perú contra la Indocumentación 2011-

2015, que dan origen a programas destinados a erradicar el subregistro y el

fortalecimiento al derecho a la identidad. Aquí se abordará particularmente la

participación de la sociedad civil durante el proceso de elaboración de ambos planes

como parte integral y herramientas primordiales dentro de la política macro del Perú paraabatir la pobreza y disparidad social9.

El cuarto capítulo presenta un recuento de la estrategia metodológica que permitió

hacernos de la información necesaria para lograr nuestro objetivo. En este se especifican

las técnicas utilizadas para recopilar y analizar la información para llegar a concluir que

justifican la validez y confiabilidad de nuestro instrumento.

El trabajo concluirá presentando recomendaciones y cursos de acción para mejorar la

participación de las organizaciones de la sociedad civil en los procesos de elaboración de

políticas públicas tendientes a mitigar el subregistro de personas.

` %;!-*. +& #9&)+'0 6+4 .-*2.)/0 .&*2. '( .22(,!)()!=& ,. '( 5032.7( 4 .' UMK 4(


18/132

$H

CAPÍTULO I

EL DERECHO A LA IDENTIDAD

EL SUBREGISTRO

I.- DERECHO A LA IDENTIDAD - CONCEPTO DIFÍCIL DE DEFINIR

Es importante formarnos una amplia comprensión sobre lo que yace dentro el derecho a

la identidad antes de adentrarnos a analizar algunas de las prácticas y mecanismos que

pretenden corregir, reforzar y garantizar el acceso universal a ese derecho fundamental,

como la elaboración de políticas públicas con la participación de los mismos

derechohabientes a través de –o intermediados por- diversas organizaciones de lasociedad civil.

El derecho a la identidad es amplio y complicado. Se ha venido analizado desde distintos

marcos teóricos, doctrinas filosóficas, cuerpos legales e instrumentos internacionales, y a

pesar de sus marcadas diferencias, parece que encuentran coincidencia en una cosa: el

derecho a la identidad representa un núcleo de derechos encaminados a la protección de

la persona humana en su individualidad ante una sociedad. El derecho a la identidad es la

base de acceso y necesario para hacer efectivos otros derechos fundamentales.

Así, el derecho a la identidad comprende un conjunto de derechos vinculados

estrechamente y abarca temas complejos como la identidad, al nombre, la nacionalidad,

la ciudadanía, la personalidad jurídica y la identificación personal por un lado; mientras

que por el otro, envuelve subtemas y consecuencias de éstos, como la identidad civil, la

identidad legal, la apatridia, la doble nacionalidad, el subregistro, la indocumentación,

etc.

El derecho a la identidad se complica aún más ya que si bien es cierto sus componentes

están insertos en numerosos cuerpos legales e instrumentos vinculantes de manera

particular, no hay uno en donde se establezca concreta o explícitamente el derecho a la


19/132

$J

identidad en sí. No existe todavía una visión unitaria sobre la definición del derecho a la

identidad (OEA, 2008).

La doctrina internacional desarrolla el derecho a la identidad cuando consagra el

reconocimiento de la personalidad jurídica del individuo, mismo que está integrado por el

derecho al nombre, a la filiación, a la inscripción en el registro y a la nacionalidad

(RENIEC, 2012: 8).

En este sentido y solo recientemente, algunos países han tomado las medidas necesarias

para incluir en sus cartas magnas y cuerpos legales el reconocimiento a los derechos

incluidos dentro del derecho a la identidad con el fin de cumplir con su obligación de

inscribir los nacimientos, matrimonios, divorcios, defunciones y demás actos que afectanla condición del estado civil de las personas así como a llevar a cabo procesos apropiados

de identificación.

Perú es uno de éstos países y lo ha hecho de una manera integral, en donde ha combinado

experiencias y acciones multidisciplinarias provenientes tanto del Estado, la sociedad

civil y de organismos especializados en busca de soluciones al problema del subregistro

con el objetivo de alcanzar la universalidad del registro civil.

Parte de este capítulo atiende brevemente el marco conceptual de los componentes más

importantes y derechos intrínsecamente asociados con derecho a la identidad. Sin

embargo, no es por demás mencionar que no es materia de este estudio adentrarnos a

estudiar los pedestales filosóficos, teóricos o culturales respecto a la caracterización de la

naturaleza humana y el principio de dignidad en el que se funda y recae el derecho a la

identidad individual.

En este sentido, desarrollaremos el estudio basados en las definiciones y acercamientos

aceptados dentro de los marcos teóricos de aplicación internacional y de aplicación en el

Perú.


20/132

$X

De igual forma, este capítulo presenta una visión generalizada a la problemática del

subregistro de personas y la indocumentación de manera global.

LA IDENTIDAD Y SU COMPLEJIDAD

Identitas en latín, significa el conjunto de rasgos propios de un individuo (o de una

comunidad) que lo caracterizan frente a los demás. Identitas deriva del término griego

“tautotés” que confusamente provine de términos referentes a “ lo mismo” o “el mismo”.

Parece ser un concepto bastante claro que refiere pertenencia, pero en la actualidad sigue

existiendo controversia y divergencia en la forma definitoria de la identidad.

Hay juristas que por una parte conceptualizan la identidad como “el ser en sí mismo ante

la visión de los otros”, ilustración que enmarca la individualidad desde una perspectivaajena al individuo y reflejada desde el ámbito en que el individuo mismo se desarrolla, es

decir la sociedad en que se encuentra (De Cupis, 1982: 3). Por otra parte, hay quienes

difieren de ese acercamiento y la definen como “todo aquello que hace que cada cual sea

uno mismo y no otro”, definición que proyecta la particularidad del individuo hacia

afuera, es decir, que permite a los demás distinguir al individuo dadas sus

particularidades, “su mismisidad” (Fernández Sessarego, 1992: 113).

En este sentido, coincidimos en establecer que la identidad comprende elementos

estáticos e invariables -visibles externamente- como el nombre, sexo, edad, lugar de

nacimiento, etc. y que también incluye elementos dinámicos -en constante movimiento-,

que van modificándose según el entorno y realidad cambiante del individuo como la

política, cultura, religión, ideología, residencia, estado anímico, mental, psicológico, etc.

Queda claro entonces que la identidad comienza con la concepción misma del ser

humano y que va cambiando y evolucionando gradualmente según su desarrollo y

particularidades de la situación en que se encuentra.

La identidad refiere al ser humano como único e intenta diferenciarlo de los demás,

haciéndolo un ser humano exclusivo y único. Hace del ser humano un ser irrepetible y

ante esas particularidades y singularidades le establece la protección del Estado.


21/132

$Y

Esa protección del Estado respecto al derecho a la identidad, es uno de los mismos

cimientos que justifican la existencia del Estado y regulan el reconocimiento de la

dignidad humana y constituye la base hacia todos los otros derechos, haciéndolo de esta

manera un derecho fundamental (Vergara y Pique, 2010: 176). El Estado identifica y

registra a sus ciudadanos, reconociendo así, la existencia formal de quienes dan cuenta de

su presencia como personas y dotándolas del derecho fundamental a la identidad como

base de sus otros derechos (RENIEC, 2012: 16).

La identidad individual por su parte, es la percepción de sí mismo en relación con los

otros, lo que significa que el individuo se autodetermina dentro de un esquema de

particularidades personales y se diferencia con respecto a los otros (Tamargo, 2010: 93).Esta doble cara, incluye tanto la necesidad de ser único y la de pertenencia en un ámbito

social. Un ser y por lo tanto una identidad, es decir un ser con una identidad particular y

diferente a la de los demás, pero con la necesidad de ser reconocido y ser parte de un

estatus formal que lo involucre en la vida social de un corporativo (Paula Siverino 2010:

57). La identidad, según Skliar, incluye también la concepción de lo que es propio y las

diferencias que existen con lo que es del otro o los otros (Skliar, 2008).

EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA IDENTIDAD – MARCO NORMATIVO

Los instrumentos internacionales de derechos humanos así como el marco legal del Perú,

reconocen la vigencia y universalidad no solo del derecho al nombre y a la identidad, sino

de los demás derechos inherentes de éstos, como el derecho -y obligación del Estado- a

ser registrado, a la obtención de su personalidad jurídica, a un ambiente familiar, a una

nacionalidad y consecuentemente a obtener una ciudadanía.

La Declaración Universal de los Derechos Humanos, en su preámbulo indica:

“Considerando que la libertad, la justicia y la paz en el mundo tienen por base el

reconocimiento de la dignidad intrínseca y de los derechos iguales e inalienables de todos

los miembros de la familia humana”. El mismo cuerpo agrega en su artículo 1º: “Todos


22/132

$Z

los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos…”(Declaración

Universal de los Derechos Humanos, Preámbulo).

Por su parte la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de

Costa Rica) establece en su artículo 11º inciso 1) “Toda persona tiene derecho al respeto

de su honra y al reconocimiento de su dignidad…”. Mientras que su numeral 18º indica:

“Toda persona tiene derecho a un nombre propio y a los apellidos de sus padres o al de

uno de ellos. La ley reglamentara la forma de asegurar este derecho para todos, mediante

nombres supuestos, si fuere necesario”. De igual forma, en su artículo 20º, se

complementa el espectro del derecho a la identidad ya que señala: …“corresponde al

sujeto la nacionalidad propia del Estado en cuyo territorio ha nacido, a menos que tuviera

derecho a otra” (Convención Americana sobre Derechos Humanos).

El artículo 16º del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos

Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San

Salvador” refuerza el derecho de los hijos matrimoniales o extramatrimoniales,

estableciendo: “Todo niño tiene derecho a medidas de protección por parte de su familia,

la sociedad y el Estado, independientemente de su filiación (Protocolo de San Salvador).

Por su parte la Declaración de los Derechos del Niño reconoce el derecho al nombre y a

la nacionalidad de los niños. Este cuerpo legal brinda especial protección a grupos

humanos tradicionalmente menos favorecidos por parte de los Estados (Declaración de

los Derechos del Niño).

La Convención sobre los Derechos del Niño en su artículo 7 inciso 1) establece: “El niño

será inscrito inmediatamente después de su nacimiento y tendrá derecho desde que nace a

un nombre, a adquirir una nacionalidad y en medida de lo posible, a conocer sus padres y

a ser cuidado por ellos”. En su numeral 8º inciso 1 se establece: “Los Estados Partes se

comprometen a respetar el derecho del niño a preservar su identidad, incluidos la

nacionalidad, el nombre y las relaciones familiares de conformidad con la ley sin

injerencias ilícitas” (Convención sobre los Derechos del Niño).


23/132

$_

El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en su artículo 24º incisos 2) y 3)

establecen: “Todo niño será inscrito inmediatamente después de su nacimiento y deberá

tener un nombre” y “Todo niño tiene derecho a adquirir una nacionalidad”. (Pacto

Internacional de Derechos Civiles y Políticos).

De igual manera, la resolución 7/29 del Consejo de Derechos Humanos en su informe Nº

A/63/53 de marzo del 2008, “Informe del Consejo de Derechos Humanos, “Los derechos

del Niño” en su título III “ Protección y promoción de los derechos del niño y no

discriminación contra los niños, incluidos los niños en situaciones difíciles”, subtítulo:

“Identidad, relaciones familiares y registro de nacimientos”, numeral 16: “Insta a los

Estados Partes a que intensifiquen sus esfuerzos para cumplir las obligaciones que lesimpone la Convención sobre los Derechos del Niño, lo que comprende su nacionalidad,

su nombre y sus relaciones familiares, tal como los reconoce la ley, posibiliten la

inscripción del niño inmediatamente después del nacimiento, cualquiera sea su condición,

velen por que los procedimientos de inscripción sean aquellos, expeditos, eficaces y

gratuitos y hagan tomar conciencia de la importancia de registrar los nacimientos a nivel

nacional, regional y local” (Convención sobre los Derechos del Niño).

La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y su protocolo

facultativo también establece en su artículo 12º inciso 1) el derecho que las personas con

discapacidad tienen al reconocimiento de su personalidad jurídica en todas partes.

Mientras que en su artículo 18º inciso 1b) prohíbe expresamente la privación de la

capacidad para obtener, poseer y utilizar documentación relativa a su nacionalidad u otro

documento de identificación a personas con discapacidad en razón de esa condición

(Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad).

El derecho a la identidad entonces se deriva de la dignidad inherente al ser humano y

como tal es de carácter universal, inalienable, intransferible e irrenunciable, por ello,

pertenece a todas las personas sin discriminación y estando el Estado obligado a

garantizarlo mediante la ejecución de todos los medios que disponga para hacerlo


24/132

$`

efectivo. Este constituye un ámbito de tutela y protección, haciéndolo exigible y

ejecutable (Vergara y Pique, 2010: 176).

El derecho a la identidad contiene el derecho a tener una personalidad, el derecho al

nombre y el derecho a tener una nacionalidad. Su protección y su reivindicación son

exigibles ante los órganos jurisdiccionales. Tiene un doble carácter como todos los demás

derechos fundamentales: el subjetivo, consistente en que ningún ente estatal podrá

lesionarlo, y el objetivo, que exige al estado, como su principal garante, a que lleve todas

las medidas y mecanismos tendientes a su defensa. (Vergara y Pique, 2010: 176).

EL DERECHO AL NOMBRE – NOMBRE PROPIO

El derecho al nombre es parte integral del derecho a la identidad. El nombre es uno de losatributos de la personalidad que genera tanto derechos y deberes. Todos los seres

humanos deben de tener nombre para identificarse. Una vez inscrito en el registro

respectivo sirve para informar a terceros (Adriazen Olaya, 2010: 333)

Los diversos países regulan la forma en que se deben establecer los nombres de las

personas. Existen varias formas de conformarlo. Generalmente se establece del “nombre

de pila”10 o praenomina, que es aquel que los padres asignan al nacer. El segundo,

nomina, que significa ‘llamar’ proviene del latín appellitáre, appelláre y que consiste en

los apellidos de los padres. El orden y cantidad de apellidos, se establece según las

legislaciones de cada Estado.

El nombre es el medio más simple de identificación e individualización del ser humano,

establece el vínculo con la familia y significa el reconocimiento del vínculo con los

padres. El nombre posibilita el acceso a otros derechos y son esenciales para la formación

y preservación de la identidad de un ser humano.

El derecho al nombre, está relacionado con la Convención de las Naciones Unidas sobre

los Derechos del Niño, la cual consagra de manera explícita el derecho a la identidad.

$O a+. *!.&. 02!1.& )2!-*!(&0 520#.&!.&*. ,.' 3(+*!-60 ,. '( D!'( b(+*!-6('


25/132

?O

Como elementos del derecho a la identidad son indispensables tanto para niños como

para adultos ya sea en ámbitos familiares o dentro de una sociedad o para con el Estado.

(Hernández Alarcón 2010: 355)

LA IDENTIDAD LEGAL

La identidad legal implica el reconocimiento legal de la existencia de las personas por

parte de los Estados. Es un derecho humano y social fundamental. La identidad legal es

una condición mixta obtenida por medio del registro de nacimiento o el registro civil, el

cual otorga a la persona una identidad (nombre y nacionalidad) y variables de

identificación única y personal, tales como datos biométricos relacionados con un número

de identidad único. (Harbitz, Boekle-Giuffrida, 2009: 5). La identidad legal otorga

ciudadanía, convirtiéndola así en un derecho que otorga derechos, llámese derecho a laeducación, vivienda, trabajo, participación política y demás.

Incluida como derecho fundamental en la Declaración Universal de los Derechos

Humanos, en su artículo 6º, la identidad legal se universaliza, es decir la hace disponible

para todos, “Todo ser humano tiene derecho, en todas partes, al reconocimiento de su

personalidad jurídica…” añadiendo también, en su numeral 15º, el derecho a la

nacionalidad, analizado más adelante.

La Convención sobre los Derechos del Niño, en sus numerales 7º (b) y 8º (a) y (b),

también sustentan fundamento para la protección del derecho a la identidad legal

respectivamente, comenzando en la inscripción del nacimiento, al nombre y a la

nacionalidad. El artículo 7º inciso b) estipula: “Los Estados Partes velarán por la

aplicación de estos derechos (nombre, nacionalidad y a conocer a sus padres..) de

conformidad con su legislación nacional y obligaciones que hayan contraído en virtud de

los instrumentos internacionales pertinentes en esta esfera, sobre todo cuando el niño

resultara de otro modo apátrida”.

Por su parte, el artículo 8º inciso b) indica: “Cuando un niño sea privado ilegalmente de

alguno de los elementos de su identidad, o de todos de ellos, los Estados Partes deberán


26/132

?$

prestar asistencia y protección apropiadas con miras a restablecer rápidamente su

identidad.

En este sentido se debe entender que la identidad legal se concretiza por medio de

procedimientos específicos e interrelacionados, como son el registro oportuno de los

nacimientos y la obtención de un documento nacional de identificación que reconoce al

individuo como sujeto de derechos y protección del Estado (Harbitz y Benítez, 2010),

(Tamargo, 2010: 92). Es considerada la combinación de factores que permite a la persona

acceder a derechos, beneficios y deberes incluyendo el registro legal y acceso a nombre,

filiación, fecha de nacimiento e identificación y número único de identificación con

características biométricas (Harbitz y Tamargo, 2009: 5).

LA NACIONALIDAD

La nacionalidad es otro derecho que es complejo y esta intrínsecamente vinculado con el

derecho a la identidad. La nacionalidad es considerada como el vínculo entre el individuo

y un Estado (o varios).

La Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 en su artículo 15º, establece

el derecho y obligación respecto a la nacionalidad a nivel internacional: “Toda persona

tiene derecho a una nacionalidad”. El mismo artículo reglamenta que: “A nadie se privará

arbitrariamente de su nacionalidad ni del derecho a cambiar de nacionalidad”.

La Constitución Política del Perú reconoce en su artículo 2º inciso 21 el derecho a la

nacionalidad, al establecer: “Toda persona tiene derecho…: “A su nacionalidad. Nadie

puede ser despojado de ella. Tampoco puede ser privado del derecho de obtener o de

renovar su pasaporte dentro o fuera del territorio de la República”. De igual manera, los

artículos 52º y 53º, regulan el concepto de la nacionalidad.

Es importante establecer que los diferentes sistemas jurídicos combinan dos aspectos para

la determinación originaria de la nacionalidad: el jus sanguinis (derecho a la sangre), que

determina la pertenencia de una persona según la estirpe familiar, y el jus soli (derecho al


27/132

??

suelo), que determina el criterio de la nacionalidad basado en el lugar de su nacimiento.

De igual manera existe el jus domicili (derecho al domicilio) que aunque con más

restricciones respecto a la residencia en determinado lugar, también puede conducir al

otorgamiento de una determinada nacionalidad.

La nacionalidad se genera a partir de aquellos medios otorgados por los registros civiles,

es decir, el registro de inscripción y el acta de nacimiento. Estos generan el vínculo entre

el individuo y el Estado y revelan el reconocimiento oficial de su membresía ante una

comunidad política. Membresía que le otorgará la facultad de disfrute de derechos y

garantías, estableciendo al mismo tiempo sus respectivas obligaciones.

La nacionalidad en el Perú se puede obtener ya sea por nacimiento, sean hijos de padres peruanos, naturalización o por opción, debiendo tener residencia en el Perú.

LA CIUDADANÍA

La ciudadanía implica la relación de derechos y responsabilidades de un ciudadano para

con el Estado que la otorga. Sin embargo, el constante debate del significado y alcances

de la ciudadanía siguen en boga de las sociedad modernas, complicándose aún más con

los procesos de globalización y la necesidad que ha tenido que establecer el Estado hacia

una adaptación a las condiciones neoliberales con estrategias de gobernabilidad más

efectivas y ante una participación más activa de comunidades e individuos (Fach 2000,

citado en la Guía de la Materia de Sociología. Flacso-México 2010-2012: 49).

No hay espacio para reflexionar sobre los debates de lo que representa la ciudadanía -o lo

que debería constituir-, sin embargo coincido que existen factores que ilustran un

acercamiento a la interpretación de la ciudadanía en tiempos contemporáneos, como son:

la posesión de ciertos derechos y deberes dentro de una sociedad determinada; la

pertenencia a una comunidad política como el Estado y la oportunidad de participar en las

cuestiones públicas de acuerdo a las normas (Lukes y García, 1999 :12).

Así, ciudadanía es un estado que sugiere pertenencia social y política a un país e implica


28/132

?H

derechos y obligaciones políticas y ciertos privilegios. El no estar registrado o no tener

documentos afecta invariablemente el acceso a la garantía de los derechos cívicos,

políticos y sociales de un individuo.

Existen derechos políticos garantizados a los ciudadanos y estos no pueden ser ejercidos

sin una identidad legal, ya que el derecho al voto, a participar y a ser electos puede

garantizarse únicamente a quién es determinado ciudadano de buena fe de un Estado, por

tanto el ciudadano es quien detenta derechos. Por otro lado, los derechos sociales—el

derecho al acceso equitativo a cualquier tipo de bienestar o servicio social como la salud,

la educación, la pensión y los beneficios para la reducción de la pobreza—van a estar

restringidos ya que el acceso a dichos servicios está conectado a la existencia legal

formalizada (Harbitz y Boekle-Giuffrida, 2009: 18/44)

La ciudadanía entonces está íntimamente relacionada con el establecimiento de los

derechos políticos, que incluye la participación, sin embargo se debe hacer la distinción

sobre la temporalidad de ese derecho, ya que dependiendo de ciertas características y

espacios históricos, puede cambiar y limitarse según diferencias socioeconómicas,

socioculturales, de ámbito territorial, etc. (Kimlika, 1999: 145).

EL REGISTRO DE LAS PERSONAS

Para poder analizar la participación de sectores de la sociedad en las políticas públicas

que pretenden universalizar el registro de las personas y la documentación, es necesario

también discutir brevemente los aspectos relativos al registro y documentación de las

personas en general, dejando para más adelante el análisis detallado del caso del Perú.

La documentación de los actos del estado civil de las personas y la obtención de un

documento oficial que reconozca y legitime a un individuo ante los demás, como se ha

visto, son parte primordial y pilares del derecho fundamental a la identidad, el derecho

para garantizar otros derechos.


29/132

?J

El registro es el acto por medio del cual, un ente administrativo de gobierno legitimado

para ello, registra los actos y hechos vitales de las personas y los autentica ante terceros.

De igual forma hemos visto que el acto de registro de nacimiento y la obtención de una

partida – acta o certificado- de nacimiento sirven como la base la derecho a la identidad.

La inscripción en el registro de nacimiento de un niño(a), es la base para la obtención de

un certificado de nacimiento. El certificado de nacimiento es el documento oficial

personal, expedido por el Estado, que sirve como prueba fehaciente del reconocimiento

legal de la existencia de un individuo. Generalmente el certificado de nacimiento

determina la nacionalidad del niño. De igual forma, el certificado de nacimiento es la

base para proveer a los individuos un medio para demostrar su identidad, habitualmente

acreditado por medio de un acta de nacimiento o en una identificación oficial.

La inscripción registral no solo da inicio a la personalidad jurídica de las personas y

demarca y regula la coexistencia social según los cúmulos de normas aplicables a nivel

local como universal, sino que facilita el acceso a la garantía de los derechos

fundamentales para todos, sean éstos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales.

El registro de nacimientos usualmente tiene cuatro modalidades: el registro oportuno es

el que se realiza en forma gratuita en los plazos establecidos por las leyes de cada país

(en general 30 o 60 días a partir del nacimiento)11, el registro o inscripción tardía que se

realiza fuera de los plazos establecidos por la ley en cada país, la cual requiere el pago de

aranceles y trámites tanto administrativos como judiciales; la ausencia de registro

cuando no se cuenta con ninguna inscripción o registro legal del nacimiento de la persona

(en general estas situaciones requieren procesos administrativos y/o judiciales para su

resolución), y el doble registro, resultante de los escasos o deficientes controles y

medidas de seguridad que permiten la duplicación de inscripciones y de emisión de

documentos (Harbitz y Tamargo, 2009: 5).

$$ D'(70- #(29(& -.1B& '0- .-*(,0-: D(2( '!-*(,0 ,. *E26!&0- 2.-5.)*0 2.1!-*20- *(2,90- .& #(2!0- 5(9-.- ,.@(*!&0(6E2!)( )0&-B'*.-.V \03.2&(3!'!,(, U.60)2A*!)( G!+,(,(&9( . K,.&*!,(, @.1(': b(&)0 K&*.2(6.2!)(&0 ,.

U.-(220''0> L(40 ?OO` .& WWW:!(,3:021]5+3'!)(*!0&-]/**5V]]WWW:!(,3:021


30/132

?X

LOS REGISTROS CIVILES

Como se ha venido presentando, tanto en los marcos legales internacionales como en los

nacionales, los Estados están obligados a otorgar la garantía al derecho fundamental de la

identidad. Están obligados a llevar cuenta y registro de los actos relativos al estado civil

de las personas, como el nacimiento, el matrimonio, adopciones, muerte, etc. De igual

manera, están obligados a proveer constancia de la identidad de cada individuo dentro de

su jurisdicción. Es la plena responsabilidad del Estado otorgar una identidad a cada

ciudadano y protegerla a través del registro civil y la identificación (Harbitz y Boekle-

Giuffrida, 2009: 16/44).

Para ello, los gobiernos de los Estados deben asegurar y proveer el acceso al registro de

nacimiento o registro civil desde el nacimiento de un individuo y consecuentementegarantizar el suministro de un documento que demuestre su identidad personal como son

las actas o certificados de nacimiento.

Los Registros Civiles son las figuras institucionales administrativas de los gobiernos

encargadas legítimamente de llevar a cabo todas las acciones pertinentes para asegurar el

cumplimiento de su obligación respecto al derecho humano de la identidad.

II.- EL SUBREGISTRO Y LA INDOCUMENTACIÓN

La falta de registro -denominada tanto en piezas teóricas como en usos prácticos como

subregistro- es una representación cuantitativa que revela la diferencia entre el número de

nacimientos en determinado lugar versus el número de nacimientos inscritos (registrados)

en ese mismo lugar. Según Ordóñez, el concepto del subregistro se refiere a la omisión de

información con respecto al sistema de estadísticas vitales de un país (Ordóñez, 2010 –

inédito).

Por su parte, la falta de un documento idóneo y legal que demuestre la identidad de un

individuo se le conoce como indocumentación. La indocumentación se presenta con

diversas variables, por diversos motivos y en diversos grados.


31/132

?Y

El subregistro y consecuentemente la indocumentación de cualquier persona es uno de los

principales factores que alimentan la obstáculos para su pleno desarrollo personal al

inhibir sus posibilidades para potencializar sus oportunidades y que generan y sostienen

la exclusión social. (BID, 2007:18/319); (BID, 2006: 4)

Ambas circunstancias afectan siempre negativamente según el contexto individual de

cada persona, sin embargo se ha documentado ampliamente su daño directo en la

salvaguarda de los derechos fundamentales como en la educación, salud, trabajo,

vivienda, ambiente familiar, explotación laboral y sexual, acceso a beneficios sociales,

etc. y por ende es elemento generador de la exclusión social.

La exclusión social, tiene muchas expresiones, pero un factor común y determinantedentro de todas es la falta de un documento de identidad, que asociada con la pobreza y

marginalidad son a su vez factores que se expanden socialmente por todos sus aspectos,

tanto en lo político, económico y cultural (Harbitz y Tamargo, 2009: 30).

De igual manera, el subregistro y la indocumentación no son hechos que afectan en un

solo momento durante la existencia del individuo, sino que afectan la trayectoria de la

vida de las personas y tienen implicaciones y efectos devastadores desde unaaproximación de desarrollo personal como social (Tamargo, 2010: 90). El subregistro y

la indocumentación son problemáticas que se van presentando por lo general de manera

gradual, pero se puede establecer que la falta de registro temporal o tardío es la base para

la mayoría de las situaciones de indocumentación en el transcurso de la vida de las

personas y hasta su edad adulta.

Si no se registra un menor desde su nacimiento, el establecer la identidad de ese sujeto es

sumamente difícil, como también lo es la obtención de un certificado de nacimiento, que

a su vez es una herramienta para demostrar o dar cuenta de su origen y nacionalidad y

facilitar la salvaguarda de sus derechos fundamentales inherentes y que le corresponden.


32/132

?Z

No es por demás recordar que los beneficios que se derivan del acto de registro son

incuestionables. El acto de registro documenta y establece de maneara oficial y

permanente las características del individuo y sirve como la base documental legal idónea

sobre los hechos vitales de las personas (Harbitz y Boekle-Giuffrida, 2009: 7/44).

De igual forma, un registro continuo, seguro y efectivo dificulta la falsificación de

documentos y en consecuencia previene que se vean afectados los vínculos de familia y

los derechos provenientes de éstos. Un sistema registral unificado y coordinado con las

demás instituciones del Estado e inclusive con órganos de protección internacional puede

llegar a disminuir –en parte- el tráfico de personas, la substitución familiar, la

modificación ilegal de los lazos familiares, etc.

Un documento que demuestre la identidad y la edad de una persona previene o dificulta

primordialmente la explotación de menores en el ámbito laboral, en el reclutamiento

armado, la prostitución o el matrimonio forzado prematuro, etc. (Duryea et al 2006: 5).

De igual forma, asegura el trato adecuado sobre la impartición de justicia infantil y

juvenil. Por ejemplo, un procesado menor de edad debe ser tratado por los mecanismos y

ante los árbitros judiciales adecuados de tal manera que se le asegure un trato conforme a

las leyes aplicables y nunca ser tratado o encarcelado junto con los adultos.

Más allá de los beneficios que genera el acto de registro y la obtención de un certificado

de nacimiento a un menor de edad, también se extienden durante la mayoría de edad. Se

ha demostrado que en la mayoría de los Estados, la obtención de un certificado o acta

nacimiento es primordial para la obtención de otros documentos base para el desarrollo

de cualquier ser adulto, como la obtención de un carnet o documento de identidad,

licencia de conducir o pasaporte, para solicitar trabajo o beneficios sociales, para la

obtención de seguros, trámites de herencias, créditos, pensiones, como por supuesto

ejercer el derecho a participar en los asuntos públicos, en los procesos electorales,

obtener la elegibilidad para participar como candidato, o bien, simplemente para la

contratación de bienes y servicios básicos necesarios para una vida en sociedad como

acceso a vivienda, empleo, servicios de energía, agua, etc. La lista en inagotable y


33/132

?_

múltiple dependiendo de la situación personal de cada individuo (Harbitz y Boekle-

Giuffrida, 2009: 5/44).

Por el contrario, la falta de registros efectivos de personas también dificulta el desarrollo

y la planeación económica y social de cualquier Estado. Afecta de sobremanera la

gobernabilidad democrática de cualquier Estado, perturbando inicialmente la promoción

del desarrollo humano, el crecimiento económico y por supuesto la planeación efectiva

de servicios públicos (Harbitz y Boekle-Giuffrida, 2009: 13/44).

Existen varias formas de evaluar el nivel de subregistro de nacimientos, entre ellas es el

comparar información de censos nacionales con proyecciones en base a información

censal sobre nacidos entre un año calendario y las estadísticas de nacimientos del sistemade salud. También se puede comparar información extrapolada de las Encuestas de

Demografía y Salud (DHS) con la información de las estadísticas vitales nacionales. Se

puede también analizando las inscripciones tardías de años subsecuentes ante los

Registros Civiles – es decir nacidos en un determinado año, pero registrados en años

subsecuentes. Ambas, representan complejos procedimientos y no es por demás indicar

que no hay metodologías científicas para medir el subregistro adecuadamente y la

cuantificación de la problemática en realidad sigue siendo un problema en sí. (Ordóñez,2010 – inédito).

De cualquier manera, en las últimas décadas se ha trabajado incansablemente y se han

dedicado recursos para el estudio de la problemática del subregistro y la

indocumentación. Este esfuerzo se ha llevado de manera conjunta por organizaciones

internacionales y por los diversos estados en particular. En este sentido, el Perú ha sido

innovador en el campo del desarrollo de políticas públicas y sociales tendientes a lograr

la universalización y restitución del registro civil de las personas.

A pesar que en la última década ha habido avances considerables respecto al registro de

nacimientos de niños menores de cinco años en el mundo entero, continua existiendo una


34/132

?`

brecha considerable para lograr que el cien por ciento de los niños cuenten con un

registro formal desde su nacimiento.

Un Estado sin conocimiento certero de la población dentro de su jurisdicción, no puede

de manera efectiva crear mecanismos de planeación y de prevención general, estadística

poblacional así como para prever sus necesidades, establecer políticas demográficas, o la

asignación de recursos presupuestales en determinadas áreas que demuestren necesidad

imperante o bien para la programación y proyección de planes de desarrollo inmediatos y

futuros así como para la prevención y asistencia en desastres naturales, etc.

Solo hasta finales de los años 90, como efecto de las transformaciones de los sistemas

políticos y de gobierno en la mayoría de los Estados de la región, la adopción y diseño de políticas sociales y otros factores trascendentales como conflictos entre países o dentro de

sí, la migración ilegal, el incremento en las remesas de dinero provenientes del exterior,

etc., que se comenzó a prestar importancia al impacto causado por la indocumentación

respecto al acceso de los servicios, al ejercicio de los derechos, el desarrollo económico,

etc. (Harbitz y Tamargo, 2009: 3); (Harbitz y Boekle-Giuffrida, 2009: 8).

Una mirada general sobre el subregistro nos muestra cifras alarmantes. Se estima que en

el mundo entero alrededor de 51 millones de nacimientos no son registrados cada año12.

Esta número representa a uno de cada cuatro niños que nacen. Aún cuando los países

subdesarrollados presentan un porcentaje aproximado de por lo menos 49% de registros

de manera legal, las diferentes regiones presentan una situación muy diferente13.

Según UNICEF el mayor porcentaje de subregistro14 a nivel global se presenta en el este

y sur de África, que aunque su número ha disminuido considerablemente, el porcentaje

$? @(- )!C2(- 4 502).&*(8.- #(29(& -.1B& '0- !&C026.- 4 6.*0,0'019(- (&('!7(,(-: R!& .63(210 ( 6(&.2(!'+-*2(*!#( .& .-*. ,0)+6.&*0 -. *06(& '(- )!C2(- 6A- ()*+('!7(,(- 520#.&!.&*.- ,. '(- .-*(,9-*!)0- 1'03('.-

(504(,0- 502 IMKG%N ^ LKGR:$H @(- .-*(,9-*!)(- 2.52.-.&*(& ( '0- 5(9-.- 6.&0- ,.-(220''(,0- 4 (


35/132

HO

llega a alcanzar hasta el 65% de nacimientos no registrados. Mientras que Asia del Sur,

se estima que el porcentaje llega al 64%. En el Oriente Medio y el Norte de África el

porcentaje alcanza el 25% mientras que en América Latina y el Caribe se estima hasta un

9% lo que significa más de 1.1 millones de niños menores de 5 años de edad no cuentan

con registro (UNICEF, 2012: 123); (UNICEF, 2010: 5).

Los porcentajes de subregistro relativos a niños menores de cinco años, coinciden que por

lo general éstos viven en la pobreza, sufren de algún tipo de exclusión social o sus

familias han sido desplazadas forzosamente de sus residencias o sus padres son

analfabetas o viven en países en donde los sistemas de registro no existen o no operan

adecuadamente o sufren de conflictos armados. También demuestran que el mayor índice

de indocumentación se da en zonas rurales15. Por otro lado, entre las barreras que limitanque los padres registren a sus hijos se citan primordialmente el costo y la distancia que

significa acudir a los centros de registro (UNICEF, 2005: 4-23).

III.- POLÍTICAS PÚBLICAS PARA ATENDER EL SUBREGISTRO Y LA

INDOCUMENTACIÓN

Los problemas generados por el subregistro y la indocumentación inciden de manera

diferencial ante ciertos sectores de la población, generando consecuencias sociales que

requieren atención para fomentar la promoción de los derechos de la población en general

y garantizar la igualdad de oportunidades a través del pleno ejercicio de la ciudadanía.

Desde la perspectiva de los derechos humanos, el Estado debe de crear y garantizar las

avenidas necesarias para abatir el endémico problema del subregistro de las personas y de

otorgar los medios para la obtención de un documento de identificación oficial. Parte de

las obligaciones asumidas dentro del marco de derecho internacional es el de respetar,

proteger y garantizar los derechos humanos, por lo cual el Estado se debe abstener de

,. '( .&)+.-*(: K&)'+4. )(-0- .&


36/132

H$

inferir o limitar su disfrute, mientras que la obligación de realizarlos implanta que el

Estado debe adoptar medidas positivas para facilitar su disfrute.

Estas obligaciones se traducen en el establecimiento de políticas públicas y la

implementación mecanismos de apoyo y programas tendientes a mitigar el subregistro,

universalizar el registro y expandir la garantía de acceso al derecho a la identidad.

Entre los principales objetivos para el desarrollo en el Perú, se observan -entre otros más

concretos- el interés de abatir la exclusión social y la pobreza, fortalecer el crecimiento

económico, erradicar la disparidad social, extender la provisión de servicios sociales de

manera uniforme. En este sentido, y dado el contexto del Perú, se ha determinado que una

de las principales vías para comenzar a atender estos compromisos, es la documentaciónde las personas.

Después de identificadas las poblaciones marginadas y aquellos sectores afectados por la

pobreza y situaciones de vulnerabilidad, se ha determinado que el acceso a la

documentación es un tema de interés y prioritario en la agenda pública peruana y que

requiere el involucramiento de todos los niveles de gobierno, sea nacional, regional y

local (Plan Nacional RENIEC, 2011:8).

Sin embargo, antes de adentrarnos al estudio del esfuerzo peruano en la elaboración de

los Planes Nacionales de promoción al acceso al derecho a la identidad y algunas

políticas y programas de acción, es necesario hacer una pausa y adentrarnos a exponer los

aspectos teóricos relativos a las políticas públicas y la forma en que la sociedad civil se

involucra en su elaboración.

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS – UNA VISIÓN CONCEPTUAL TEÓRICA

Hay que comenzar por concretar brevemente los dos conceptos. El concepto de política

(policies) refiere a una parte de una cadena de decisiones sucesivas que buscan realizar

un objeto o resolver un problema (Aguilar, 1995:49). La política forma parte de un

conjunto de prácticas y normas que emanan de uno o varios actores públicos (Meny,


37/132

H?

1992: 89). La política atiende acciones, decisiones y omisiones de los actores

involucrados en asuntos públicos. El concepto de lo público refiere al espacio social y no

privado (aunque sí guiado por intereses individuales) que permite la argumentación

participativa activa sobre asuntos de interés general (Aguilar, 1992).

Las políticas públicas se componen de programas de gobierno creados con el objetivo de

atender un problema o situación determinada. Las políticas públicas, son el producto de

la actividad intelectual para identificar acciones de alivio para aquellas situaciones

sociales que afectan a la sociedad y procuran la búsqueda de soluciones en razón de su

valor público y cuya intencionalidad ha sido definida por la interlocución entre el

gobierno y los sectores de la ciudadanía (Canto, 1966: 1) (Aguilar, 2009: 14).

Estudiosos de la materia consideran a las políticas públicas como pactos entre Estado y

sociedad, en donde ocurre una relación interactiva entre éstos y en donde la participación

de ambos tiende a buscar los beneficios sociales tras la identificación de las necesidades y

posibles soluciones. En palabras de Aguilar, las políticas públicas son decisiones de

gobierno que incorporan la decisión, la participación, la corresponsabilidad y el dinero de

los privados, en su calidad de ciudadanos electores y contribuyentes. Es un lugar en

donde gobierno y sociedad enfrentan variada y conjuntamente los problemas colectivos.(Aguilar, 1992: 41).

Se entienden como una visión de largo plazo o una aspiración respecto del

funcionamiento deseable de una sociedad y por ello implican una acción intencionada. Se

consideran “intervenciones sociales del Estado” debido a refieren las formas en que el

Estado actúa sobre las condiciones de vida y las condiciones de reproducción de la vida

de la población. O’Donnell y Oszlak sostienen que las políticas públicas son el conjunto

de las tomas de posición del Estado (acciones u omisiones) frente a una cuestión con la

intención de aportar alguna forma de resolución (Claudia Danani, 2009 - citada en

Tamargo 2010: 100).


38/132

HH

Esta acepción sostiene la participación de la sociedad civil y otros actores y requiere

procesos de confrontación, negociación, acuerdo sobre las base de diferentes necesidades,

visión y expectativas. Por lo que se reconoce un ámbito de vida que no es privado sino

colectivo y público que requiere intervención de gobierno sobre las cuestiones

problematizado socialmente en donde otros actores también movilizan intereses, recursos

y acciones (Tamargo, 2010: 102).

En palabras de Canto, “las políticas públicas son cursos de acción tendentes a la solución

de problemas públicos, definidos a partir de la interacción de diversos sujetos sociales, en

medio de una situación de complejidad social y de relaciones de poder, que pretenden

utilizar de manera más eficiente los recursos públicos y tomar decisiones a través de

mecanismos democráticos, con la participación de la sociedad.¨ (Canto,1966: 6 - versiónampliada).

POLÍTICAS PÚBLICAS CON ENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS

Cunill aduce principalmente dos fuentes que generaron cambios en la forma en que se

piensa sobre las políticas públicas y sociales como parte de la obligación de los Estados

ante el cumplimiento efectivo de los derechos humanos. Por una parte, la autora señala a

las Naciones Unidas ya que su principal enfoque de desarrollo social esta ligadointrínsecamente con las estrategias de reducción de la pobreza y por ende haciendo

prevalecer la defensa de los derechos humanos. Por el otro lado, menciona la influencia

que Banco Mundial ha tenido en las estrategias para cambiar la institucionalidad social de

los países subdesarrollados, encausándolos de esta manera a tomar un enfoque de

derechos humanos en los marcos normativo respecto a sus estrategias y programas

sociales contra la pobreza. (Cunill, 2010: 3)

En este sentido, el requerimiento de los derechos humanos propicia la exigibilidad de

determinados servicios y prestaciones, entre ellos, la integralidad en su diseño y

suministro, así como a la universalización de acceso para todos.


39/132

HJ

A pesar que de entre los mecanismos para plantear e impulsar políticas públicas,

involucran las normas jurídicas locales e internacionales, los actores principales, la

infraestructura y recursos disponibles, también la inclusión social juega un papel

elemental en su formulación, ya que cualquiera que sea la decisión a implementar, ésta

debe satisfacer y velar por los intereses de aquellos sectores a los que servirá.

Respecto a la definición de las políticas públicas y las estrategias para acoplarlas dentro

de un enfoque de derechos humanos, como declara Abramovich, se sostiene que a pesar

que éste establece criterios de obligación correlativa y de garantía así como la base del

marco conceptual para la formulación y evaluación de las políticas, la relación con los

derechos humanos no trata de imponer a los Estados ni a los sujetos involucrados

fórmulas o esquemas limitantes, sino que por el contrario promueven la propiedad yorientación de las mismas, dejando espacio suficiente para tomar las medidas que se

consideren más adecuadas para garantizar el ejercicio de determinados derechos.

En este sent

Documents

Hinojosa_C.pdf