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La idea de gobernabilidad fue empleada originalmente en el perodo de entreguerras paradesignar problemas de inestabilidad econmica.3 En los aos 70, el concepto se asoci a lareaccin que encarn el neo-conservadorismo frente a los excesos de participacin y lasobrecarga de demandas sociales que esta corriente presentaba como una amenazapotencial para la democracia.4

Pese a sus marcas de origen, la expresin fue recuperada al promediar los aos 80 parasealar los desafos que enfrentaban las nuevas democracias instaladas en la regin. Desdeluego las connotaciones y los usos del concepto variaron segn las caractersticas propias delos procesos de transicin a la democracia y los legados histricos de cada caso. En los pasesen los que la subordinacin del poder militar a las nuevas autoridades civiles result mscompleja y traumtica, los desafos de gobernabilidad se mantuvieron ligados a esos temas (esel caso de Chile).

En otros pases, acosados por la aceleracin de procesos inflacionarios Argentina y Brasil- laidea de gobernabilidad democrtica se confundi con gobernabilidad econmica, esto es, conla capacidad de controlar variables macroeconmicas que regulan el pulso cotidiano de lasociedad y que se tornaron decisivas para asegurar la estabilidad de la democracia cuando sucontinuidad an permaneca amenazada y necesitaba probar su superioridad de cara al pasado

autoritario.

El ingreso de la gobernabilidad como un aspecto central de la agenda democrtica de esosaos tuvo algunas implicancias decisivas: por un lado instal la preocupacin por ladisponibilidad de recursos que permitan conducir la economa y asegurar un umbral mnimo decertidumbre, pero al mismo tiempo puso en evidencia el enorme desafo que significa encararesa tarea sin comprometer la calidad de la democracia que se proclama defender.

Algunos casos nacionales mostraron que la recuperacin de la gobernabilidad a cualquiercosto, provoc un vaciamiento institucional de la democracia. En esos casos prim un enfoquerestringido de gobernabilidad que privilegi la gobernabilidad econmica desentendindosedel deterioro ocasionado a las instituciones democrticas, aun cuando se aseguraba sucontinuidad. Estas experiencias permitieron advertir la necesidad de un enfoque ampliado que

considere tanto la efectividadde las polticas destinadas a restablecer certidumbre como suimpacto sobre las instituciones democrticas. En otras palabras, las polticas que invocan comometa reponer la gobernabilidad no pueden ser juzgadas en sus propios trminos, tambindeben ser evaluadas por sus efectos sobre la calidad de la democracia.5

De todas maneras, la idea de gobernabilidad democrtica alude a las condiciones deposibilidad de gobernar en el marco de las instituciones y procedimientos democrticos,asumiendo que la democracia no slo expresa un principio de legitimidad sino que tambindebe asegurar una conduccin eficazde los procesos sociales.6

Desde esta perspectiva, la gobernabilidad democrtica consiste en gobernar no slo en formademocrtica, sino tambin eficaz. De modo que la gobernabilidad democrtica depende tantodel funcionamiento de los gobiernos democrticos como del desempeo de sus estados.7

3 Vase al respecto Mario Dos Santos (1991).4 Esta idea form parte de las preocupaciones condensadas en los informes de la ComisinTrilateral a comienzos de esa dcada. Una rigurosa lectura crtica sobre sus fundamentospuede hallarse en Helmut Dubiel (1993).5 Sobre este tema puede consultarse a Mario dos Santos (1994) y Luciano Tomassini (1998).6 Vase Norbert Lechner (2007: 353-354). Para Malloy (1993:102-103), gobernar unasociedad es bsicamente resolver problemas por medio de polticas pblicas. A su entender, lacuestin central de la gobernabilidad es cmo pueden y cmo hacen los gobiernos paraconvertir el potencial poltico de un conjunto dado de instituciones y prcticas polticas en

capacidad de definir, implementar y sustentar polticas.7 Vase Mainwaring y Scully (2009:129). Para ambos autores los estados eficaces sonimportantes para una gobernabilidad democrtica exitosa" (2009:134).

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Sin embargo, el listado de mecanismos monoplicos fue amplindose con nuevos aportestericos que sumaron el monopolio fiscal(Elias, 1993), y el monopolio de la violencia simblica(Bourdieu, 1996), tan indispensables para estos autores, como lo fue para Weber el de laviolencia fsica.

Pese a esta ampliacin, ese listado de mecanismos monoplicos no se confunde con -ni agota-el amplio abanico de funciones bsicas que un estado moderno cubre habitualmente. Con eladvenimiento de la sociedad de masas el estado asume nuevas responsabilidades quesobrepasan su papel de simple garante de la seguridad pblica y la justicia pues existe unamayor presencia de masas y sus necesidades son tomadas en cuenta por dicho estado(polticas de salud, educacin y seguridad social).14

El desplazamiento de sus tareas no es ajeno a la naturaleza cambiante de las inseguridadesque el estado ha debido contener. Sucede que el estado es siguiendo la interpretacin queRosanvallon (2008:16) nos ofrece de Hobbes-, un reductor de incertidumbre. Ello es as porqueteniendo el monopolio de la violencia legtima, reduce la incertidumbre fsica, organiza ladefensa y limita la violencia interior. Pero el propio Hobbes agrega Rosanvallon- tambinreconoca que el problema no era slo la muerte causada por la inseguridad, sino la

inseguridad social y econmica.

A la seguridad pblica que el terico ingls reclamaba en tiempos de guerras civiles, luego sesum la seguridad social destinada a los ciudadanos carentes de propiedad privada. Ello noslo indica crecientes obligaciones para el estado sino tambin maneras cambiantes deentender la inseguridad y el riesgo a los que estn expuestos los individuos. En ambos casos,el estado es entendido como un productor de certidumbre, variando el carcter de laincertidumbre que motiva su intervencin.

Por consiguiente, reflexionar sobre el estado y las condiciones que debe reunir para aseguraruna gobernabilidad democrtica implica pensar principalmente, en su capacidad para reducirlas formas de incertidumbre que enfrenta una sociedad.

Una vez aceptado que el estado resuelve ciertos problemas de accin colectiva generados poruna sociedad de individuosprimero- y de mercado despus-, es justo reconocer quetambin instala nuevos riesgos originados en el gran poder que debe reunir para que talessoluciones sean posibles. Eso explica que la concentracin de recursos y tareas encaradas porel estado haya convivido con una constante y tenaz bsqueda por parte de la sociedad civilpara hallar modalidades de control y supervisin destinadas a institucionalizar la desconfianzaque despierta el abrumador poder que rene.15

Por consiguiente, la construccin de capacidades estatales no puede desligarse de laaspiracin a un estado democrtico, entendiendo a ste como un horizonte normativo que debeguiar nuestras acciones. Aunque no es posible reconocer ese estado en el que hoy existe ennuestros pases, delinear sus rasgos puede ayudarnos a orientar nuestros esfuerzos en unadireccin que promueva su democratizacin.

A continuacin, ofreceremos un listado tentativo de condiciones o capacidades, distinguiendodos niveles: uno que consideramos propio de un estado a secas y otro con el que intentaremosbosquejar aquellas que imaginamos como parte de un estado democrtico.

del estado sin cuyo control ste perdera su condicin de tal. En consecuencia, el estado puederesignar otros medios econmicos, ideolgicos, etc.- pero nunca a aqul.14 El mismo Weber (1997:664) reconoce que junto a las clsicas funciones de ...proteccin dela seguridad personal y de orden pblico (polica)... y a ...la enrgica proteccin organizadadirigida hacia fuera (rgimen militar)... asociadas al monopolio legtimo de la violencia fsica,tambin existe ...el establecimiento del derecho (funcin legislativa)..., ...la defensa de los

derechos adquiridos (justicia), el cuidado de los intereses higinicos, pedaggicos, polticos-sociales (las diferentes ramas de la administracin)....15 Vase O'Donnell (2001).

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Desde luego este ejercicio no constituye una tentativa original. Guillermo ODonnell (2008:52)en sus trabajos recientes ha aportado una rigurosa base terica y operativa para pensar estosniveles que permiten mapear empricamente diversas situaciones estatales. Esa grillapermitira reconocer la anatoma de cada estado concreto e identificar tanto situacionessatisfactorias -cuyo sostenimiento cabe alentar-, como situaciones preocupantes ymerecedoras de especial atencin.16

Con ese mismo espritu y recuperando buena parte de este aporte, intentaremos ofrecer unlistado tentativo de capacidades estatales reconociendo dos niveles que detallamos acontinuacin.

A. 3. Listando capacidades estatales

Recuperando una tipologa que Weber formul para las instituciones econmicas,17 sugerimosdistinguir instituciones estatales en sentido estricto (en s mismas relevantes ) que resultancruciales para establecer si existe o no estado -esto es, atributos que resultan indispensablespara crear un orden en una sociedad, independientemente de la forma poltica que sta adoptepara organizarse-, e instituciones estatales democrticamente relevantes para aludir a aquellasque favorecen la democratizacin y no necesariamente estn presentes en todo tipo de estado.

Esta distincin tambin permite identificar requisitos o condiciones de primer orden y desegundo orden.18 Dentro de las primeras ubicamos aquellas capacidades bsicas que definen aun estado a secas (esto es con independencia del rgimen poltico que lo acompae). A losfines de ofrecer un ejemplo ilustrativo, podemos acordar que no existe un estado efectivo siste no logra erradicar la violencia privada y si no dispone de recursos fiscales bsicos paraafrontar sus responsabilidades pblicas.

Ambas representan condiciones de primer orden pues definen un umbral mnimo que espreciso considerar mucho antes de juzgar si ese estado es o no democrtico. Un rgimendemocrtico que realiza elecciones peridicas, competitivas, etc., pero convive con un estadoincapaz de suprimir y controlar la violencia privada o impotente para recaudar impuestos quesostengan sus responsabilidades, nos revela a un rgimen poltico desprovisto de estado en su

sentido ms elemental. Estas condiciones establecen una frontera entre la existencia oausencia de un estado efectivo y nos indica su fortaleza o debilidad, mucho antes de evaluar sudemocraticidad.

No resulta indistinto para la suerte de una democracia disponer o no de un estado capaz decubrir estas funciones. Un mapeo de la realidad latinoamericana nos exige aceptar que enalgunos casos estamos en presencia de estados incapaces de imponerse en ciertos aspectoscentrales de la soberana (monopolio de la recaudacin impositiva y de la fuerza) frente agrupos privados que le disputan este derecho.19 Aunque un estado dbil sigue siendo de todosmodos un estado20, una estatidad incompleta como la que padecen algunos estados

16 ODonnell (2008:48-52) presenta cuatro niveles. El primero ofrece una caracterizacin

minimalista del estado para designar tareas o desempeos bsicos de todo estado; el segundoalude a un estado funcionante, en el sentido que desempea un conjunto de actividadesnormalmente presupuestas por la existencia de tal entidad; el tercero un estado adecuado, esdecir un estado que se desempea de maneras que satisfacen ms plenamente susresponsabilidades y, por ltimo, un estado democrtico, esto es, un estado que ha avanzado enla direccin de satisfacer todas o buena parte de estas caractersticas en un estado de y parala democracia.17 En sus ensayos metodolgicos, Max Weber (1973:53) formul una distincin entre

instituciones econmicas en sentido estricto e instituciones econmicamente relevantes queretomamos y recreamos con cierta licencia-, para pensar el vnculo entre estado ydemocracia.18 Un abordaje de este tipo efectu Medina Echavarra al analizar la problemtica del desarrollodistinguiendo entre requisitos de primer orden y requisitos de segundo orden. Vase Faletto

(1996:193).19 Vase al respecto Waldmann (2003:15).20 Tal es lo que sugiere Waldmann (2003:15).

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latinoamericanos, no puede dejar de tener consecuencias serias para la edificacin de un ordendemocrtico.

Las condiciones de segundo orden son aquellas que el estado fue sumando a medida que seampliaba la arena democrtica y las demandas ciudadanas crecan en complejidad, cubriendotareas que exceden a las que son propias de un simple estado.

Condiciones o capacidades de primer orden

a. Capacidad de suprimir el riesgo potencial de la violencia privada

Este es un rasgo decisivo de todo estado pues supone disponer de capacidad para proteger alos ciudadanos de otros ciudadanos y en especial de grupos privados armados ligados alnarcotrfico, mafias, etc.21 Las tasas de delitos y homicidios en la regin son un indicadorilustrativo de esta competencia del estado.22

Es preciso resaltar que en regiones en las que el estado est muy erosionado y ha perdido elcontrol de la violencia organizada, los peores crmenes los cometen milicias irregulares,organizaciones polticas o crteles criminales. En estos casos entre los que se cuentan varios

pases de nuestra regin- la peor amenaza contra la libertad ya no proviene de un estadosuperpoderoso sino de la anarqua.23 Este escenario plantea preguntas que el pensamientoliberal no est preparado para contestar y explica la reciente e inesperada revalorizacin delestado encarada por algunos exponentes de esta corriente, alarmados por la fuente potencialde riesgo que representa su erosin en diversos puntos del planeta.24

b. Capacidad para ejercer el monopolio fiscal

Esta dimensin ha sido resaltada por varios textos clsicos que sealaron la existencia de unvnculo indisoluble entre estado e impuestos.25Disponer de un estado eficaz supone entre otrascosas, asegurar ciertas capacidades extractivas como el cobro de tributos. En tanto podercentralizado, el estado concentra cuantiosos recursos que la sociedad contribuye a formar consus impuestos, asegurando emprendimientos de magnitud que no podramos concretar en

forma aislada. La prestacin de funciones y servicios bsicos del estado (seguridad pblica,justicia, salud, educacin, funciones de regulacin, entre otras) exige recursos que no secorresponden con la recaudacin tributaria que muchos estados latinoamericanos registranactualmente.26

A nadie escapa que en pases con fuerte desigualdad social las posibilidades de ejercer estascapacidades extractivas se ven seriamente desafiadas por los grupos privados msconcentrados, reproduciendo un crculo vicioso en el que el estado carece de capacidad fiscalpara compensar y revertir esas desigualdades.27

21 Frente a la extendida imagen de un estado fuerte, el estado latinoamericano an mantienezonas y huecos controlados por grupos privados que se sustraen ampliamente a su alcance

(vase Waldmann, 2003:29). ODonnell (2004:53) sugiere que un punto ciego en la teorademocrtica predominante radica en que stas asumen la existencia de un estado pos-hobbesiano que ejerce un alto grado de control sobre su territorio. Sin embargo, tal estadoraramente existe en muchas de las nuevas democracias latinoamericanas en las cuales, elpoder estatal coexiste con poderes locales que logran imponer su propio orden. El estado agrega-es relevante en estos casos, pero por su ausencia.22 Mainwaring y Scully (2009:132) sealan que un ejemplo de la dramtica variedad de lagobernabilidad democrtica puede verse reflejada en esta competencia del estado.23 Vase al respecto Gray (2001:150-152).24Un claro testimonio de ello es el libro de Francis Fukuyama (2005) titulado La construccin

del Estado. Hacia un nuevo orden mundial en el siglo XXI.25 Nos remitimos especialmente a Elias (1993) y Schumpeter (2000).26Como sugieren Mainwaring y Scully (2009:134-136) la recaudacin tributaria de los estados

latinoamericanos es deficiente e inadecuada para sostener sus obligaciones. En nueve pasesde la regin la recaudacin tributaria equivale a menos del 15% del PBI cuando el promedio delos 15 pases de la Unin Europea en el 2003 fue del 40%.

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Esta debilidad tambin resulta reforzada por la ausencia de polticas persistentes en el largoplazo tanto como por la falta de recursos tecnolgicos adecuados y equipos tcnicoscompetentes y comprometidos con lo pblico.

c.Capacidad de asegurar una moneda

Esto implica no slo garantizar una moneda nica y estable, sino tambin capacidadesregulatorias que permitan filtrar los efectos nocivos de un mercado financiero voltil,extremadamente sensible a las variaciones de las polticas domsticas. El ndice de inflacin, elnivel de reservas de los Bancos Centrales y la capacidad de supervisar los movimientos decapitales especulativos de corto plazo son indicadores decisivos para juzgar las posibilidadesde respuesta estatal en este aspecto.

Los procesos hiperinflacionarios desatados en los aos 80 en algunos pases de la reginpusieron a prueba la capacidad de sus estados para garantizar una moneda que resultaraprevisible para las transacciones cotidianas y no se deteriorase como unidad de reserva. En elcaso argentino, la hiperinflacin galopante de aquellos aos no slo expresaba la erosin de lamoneda nacional sino tambin traduca la dramtica evaporacin del estado como agenteproductor de certidumbre.28

Si bien la moneda es un indicador decisivo de la capacidad del estado para aportarprevisibilidad econmica y social, tambin es preciso reparar en los casos en que esabsqueda de certidumbre se ha encarado renunciando a un signo monetario propio (losmodelos de dolarizacin adoptados en Ecuador, Panam y El Salvador), o bien atando lasuerte de la moneda nacional a otra extranjera (la convertibilidad argentina que equiparaba unpeso a un dlar). Estas variantes representan formas de obtener alguna estabilidadmomentnea resignando el control de instrumentos macroeconmicos autnomos y expresansituaciones lmite en las que los estados no tienen condiciones de garantizar su propiamoneda.29

d. Capacidad de gestionar polticas pblicas.

Formular e implementar polticas pblicas es la esencia de la actividad del estado.30

Para ellodebe contar con un cuerpo de funcionarios pblicos permanentes claramente separados delmbito privado- indispensables para sostener sus funciones e instrumentar las decisionespblicas. En efecto, la formacin del estado moderno no slo se apoy en la adquisicin deciertos mecanismos monoplicos cruciales sino tambin en el desarrollo de capacidadesadministrativas que le permitieron procesar crecientes y cambiantes demandas de la sociedadcivil. Por otra parte, la creacin de un cuerpo profesionalizado y estable es condicin para queel estado aspire a una mayor autonoma frente a las tentativas de colonizacin privada queconstantemente lo acosan.

En este aspecto, la fortaleza de un estado no se mide por su tamao sino por su capacidadpara llevar adelante sus funciones.31 La construccin de estas capacidades exige la adopcinde criterios rigurosos para la seleccin del personal empleado, garantas de estabilidad que

coloquen al personal al margen de las fluctuaciones polticas, recursos tecnolgicos27 Przeworski (1998) ha sugerido que a mayor desigualdad social menor capacidad derecaudacin estatal. La capacidad de chantaje del sector privado les permite obtener ventajasimpositivas a cambio de inversiones que aseguran la generacin de empleos. Sin embargo,una vez obtenido ese beneficio agitan el fantasma del desempleo ante cualquier tentativa deajuste tributario.28La crisis desatada a fines del 2001 asumi otras caractersticas (default mediante) y vino

acompaada de un catico escenario en el que la moneda nacional conviva con cuasi-monedas emitidas por las jurisdicciones provinciales, retrotrayendo al pas a una situacin pre-estatal comparable a la que existi antes de la imposicin de una moneda comn.29 Vase sobre este tema Weffort (1991:177).30 Vase Oszlak (1984:15).31

Sikkink (1993) asocia esta condicin con factores organizativos, operativos (procedimientos)e intelectuales que configuran la infraestructura institucional del estado y definen sus chancesde disponer de autonoma.

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actualizados y disponibilidad de masa crtica en condiciones de generar una base informativaautnoma y confiable.

El principal desafo reside en cmo sostener la implementacin de una idea inicial sindesnaturalizar su esencia.32 Ello exige evaluar previamente las brechas de capacidad, estoes, la distancia que media entre las capacidades efectivamente disponibles y aquellas

necesarias para cumplir los resultados esperados.33

Capacidades analticas. No existe estado si ste no cuenta con un aparato capaz de reunir yprocesar informacin compleja. Un mundo cambiante y dinmico exige equipos competentes yestables provistos de saberes sofisticados y sensibilidad analtica para actualizar diagnsticos yanticipar escenarios. La poltica es derrotada cuando marcha detrs de los acontecimientos,recortando el margen de opciones disponibles para adoptar decisiones. El estado es, tomandola metfora de Durkheim, un cerebro social capaz de pensar y fijar su atencin sobre untema comn, en un mismo lugar y un mismo instante, algo que una multitud dispersa no podraasegurar. Esta dimensin del estado -que Bourdieu (1996) designa como el capitalinformacional que debe reunir todo estado para tomar decisiones fundadas en un conocimientoobjetivo- se expresa en el paciente y sostenido proceso de construccin de sistemasgeneradores de informacin, y especialmente, de sistemas estadsticos confiables.

e.Capacidad de asegurar un orden jurdico efectivo.

El estado tambin contiene una dimensin jurdica pues emite decisiones en el lenguaje dela ley, que pretende tener efectividad sobre todo el territorio que delimita (ODonnell, 2008:49).

En la clsica definicin weberiana el estado es entendido como una relacin jurdica quegarantiza al individuo derechos que le otorgan la probabilidad de pedir la ayuda de unmecanismo coactivo cuando alguna infraccin motive su queja.34 Weber (1997:253-255)identifica este orden jurdico estatal con el derecho que el estado garantiza en una comunidadpoltica mediante el empleo de medios coercitivos, pero no ignora que ese dominio puede versedesafiado por un derecho extraestatal sostenido por otros poderes coactivos, diferentes de losque controla la autoridad poltica legtima. La condicin para que ese orden jurdico estatal

resulte efectivo es que los poderes coactivos de esta ltima sean de hecho los ms fuertesfrente a los dems poderes.

Condiciones o capacidades de segundo orden

Dentro de estas condiciones incluimos el plus de responsabilidades y tareas que un estadodemocrtico debe sumar a un simple estado. En este caso, el estado no slo debe garantizaruna moneda comn y estable, suprimir la violencia privada, cobrar impuestos y reunircapacidades administrativas, sino tambin, nuevos atributos que adquieren relevancia para unademocracia.

En algunos casos se trata de aumentar las exigencias y cualidades de algunas condiciones deprimer orden, en otros en cambio, representan nuevos atributos estatales no contemplados en

aquel listado.

a. Auto-limitacin y racionalizacin del uso de la fuerza fsica.

El estado a secas es aquel capaz de suprimir el riesgo potencial que representa la violenciaprivada. Sin embargo, este aspecto tiene dos caras inseparables pues el drama de la regin noslo se manifiesta en la debilidad del estado frente a otros poderes privados armados que lodesafan sino tambin en los abusos de autoridad en los que incurren los agentes estatales queson depositarios de ese monopolio. Los casos de atropello policial revelan que el estado siguerepresentando una fuente de incertidumbre para los ciudadanos a los que por definicin

32 Vase Oszlak y ODonnell (1976:26).33 Como sugiere Palermo (1998:38), el demonio est en los detalles, de modo que una cosa

es el compromiso con una idea amplia y otra cosa es sostenerla en los detalles de suimplementacin.34 Vase Weber (1997:258).

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debiera proteger. El problema en este caso no radica en la ausencia o debilidad del estado,sino en el uso ilegtimo de la fuerza que la sociedad le ha confiado. Las denuncias deorganizaciones de la sociedad civil sobre dichos abusos deben ser respaldadas y garantizadaspor los estados para esclarecer y sancionar una prctica extendida en muchos pases de laregin. Es preciso que el estado se auto-limite y someta a la ley evitando situaciones en las queel monopolio legtimo de la violencia se confunde y convive con su uso ilegtimo.

b. Capacidad de extraer y redistribuir los ingresos obtenidos por va fiscal para garantizarderechos ciudadanos

El monopolio fiscal permite al estado sostener funciones bsicas que en sus comienzos,estaban primordialmente orientadas al sostenimiento de las guerras y gastos militares. Sinembargo, esta dimensin fiscal del estado tambin es un soporte fundamental de la democraciaen la medida en que actuando como un mecanismo extractivo y redistributivo, garantizaderechos que permiten atenuar la desigualacin generada por los mecanismos de asignacinpropios del mercado. La redistribucin de ingresos que promueve el estado en sociedades enlas que el mercado desiguala, resulta decisiva para generar capacidades colectivas. 35De modoque la dimensin fiscal no slo es la base de cualquier estado sino tambin de la democraciaen la medida que slo un estado dotado de recursos es capaz de asegurar los derechos

ciudadanos prometidos por aquella. La democracia no es gratuita, requiere de un estado quedisponga de recursos y esa tarea exige extraer y transferir ingresos desde un sector social aotro. La asignacin de estos bienes pblicos bajo la forma de derechos ciudadanos, es parte dela responsabilidad de un estado democrtico de contribuir a la distribucin del poder.

c. El estado no slo debe reunir capacidades administrativas para cumplir sus objetivos, susagencias tambin deben brindar un trato digno a los ciudadanos

Una de las dimensiones que resume la democraticidad de un estado es precisamente, lacalidad de la relacin que ste mantiene con sus ciudadanos. 36 Esto es, cmo tratan losjueces, las escuelas pblicas, los hospitales y las fuerzas de seguridad a los distintos sectoresde la sociedad?37

No se alude en este caso a la situacin extrema planteada por los abusos de autoridad en losque incurren las fuerzas de seguridad sino a las moleculares manifestaciones de maltrato queel ciudadano comn recibe del estado en su contacto cotidiano con las diferentes agenciasestatales y sus funcionarios.

d. Capacidad de garantizar la realizacin de elecciones peridicas y competitivas 38

Si bien desde el punto de vista analtico es legtimo y necesario diferenciar rgimen poltico yestado, en los hechos resulta difcil imaginar la constitucin de un espacio electoral,convenientemente delimitado, pacificado y regulado, sin la existencia previa de una estructuraestatal. La libre competencia que distingue a ese rgimen as como la garanta de universalidadde los derechos que la sustentan, no seran posibles sin el arbitraje del estado. Esto es, elestado atraviesa al rgimen poltico democrtico y es una precondicin para su desarrollo.39

35 En el marco de sociedades capitalistas es posible reconocer dos formas alternativas dedistribucin de los recursos y los ingresos: una basada en los criterios de asignacin propiosdel mercado y la otra mediante la intervencin coactiva del estado cobrando impuestos ytransfiriendo ingresos. El problema radica en descifrar cul es la combinacin de eleccinvoluntaria y de asignacin coactiva que genera los resultados ms deseados, en trminos tantode consideraciones de eficiencia como morales (Wright, 2008:16).36 Nos apoyamos en las reflexiones de ODonnell (2003) y en el ensayo de Auditora Ciudadanaimplementado en Costa Rica. Sobre esta innovadora experiencia vase tambin Vargas Cullell(2003).37 Vase Mazzuca (2002:19).38 Nos apoyamos sobre este punto en O'Donnell (2008:50).39Al respecto, Lamounier (2005:264) se pregunta cmo imaginar el enfrentamiento peridico

entre partidos cada uno de ellos movilizando millones de electores y dispuestos a aceptar elresultado de las urnas- sin un poder arbitral (un estado) capaz de fijar los lmites, principios yprocedimientos reguladores de la competicin?

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e. Capacidad de extender y garantizar de manera efectiva los derechos los ciudadanos dentrode un territorio delimitado.

El estado no slo debe asegurar los derechos polticos garantizados en todo acto electoral sinotambin el alcance de otros derechos que se han incorporado gradualmente acompaando la

expansin de la arena democrtica. La idea de ciudadana es dinmica y el catlogo dederechos reconocidos se ha diversificado (civiles, polticos, sociales y culturales). Las luchasdemocrticas son en buena medida expresin de una pugna por incorporar y asegurar nuevosderechos a sectores hasta entonces privados de ellos. La expectativa de que el estado actecomo garante de los mismos no implica desconocer que se trata de una tarea que no hay quedar por descontada en todos los estados concretos. Esta advertencia cabe especialmente paralos pases de Amrica Latina en los que amplias franjas de sus sociedades an no tienengarantizados sus derechos bsicos y cualquier ley formalmente sancionada es aplicada enforma intermitente y selectiva, revelando una severa incompletud del estado en su dimensinlegal.40

f. Creacin de normas jurdicas a partir de procedimientos que expresan la voluntad popular

Si bien el estado es un orden jurdico la democracia le agrega la particularidad de que sus leyesson generadas a partir de principios y procedimientos que expresan la voluntad popular. En unestado democrtico el poder estatal no slo procede del pueblo sino tambin presuponeprocedimientos que permiten la formacin democrtica de la voluntad colectiva en mbitospblicos de deliberacin e interaccin institucionalizados. Por consiguiente, las normas legalesconsagradas por ese estado, son sancionadas de acuerdo a reglas de autoridad yrepresentacin fundadas en el principio de la soberana popular, esto es, se trata de un ordenen el que los destinatarios del derecho pueden entenderse a la vez como sus autores.41

g. Publicidad y rendicin de cuentas

El estado debe estar abierto al pblico y ofrecer la ms amplia informacin sobre sus recursos,actos y decisiones de sus funcionarios de manera que ellos resulten cognoscibles para el

conjunto de los ciudadanos. Dicha informacin es un bien pblico y es un derecho de losciudadanos acceder a ella para posibilitar una mayor transparencia que contribuya a erradicarla cultura del secreto de estado. En una democracia, la exigencia de visibilidad y publicidadtiene en el parlamento uno de sus espacios emblemticos, en tanto constituye un mbito dedeliberacin pblico institucionalizado que acta como caja de resonancia de la sociedad. Sinembargo, existen otros rganos de control que integran el propio aparato estatal como astambin mecanismos de control ciudadano que complementan a los anteriores. El carcter ylas modalidades de ese control han mudado con el transcurso del tiempo, desde las primerasideas relativas a la divisin de poderes hasta las nuevas formas que expresan la dinmicaactual de la sociedad civil. En efecto, a las formas clsicas de control contenidas en la idea deaccountability horizontal y vertical42, se han sumado nuevos ensayos que promueven laparticipacin ciudadana en el proceso de toma de decisiones (audiencias pblicas, presupuestoparticipativo, auditoras ciudadanas43), ampliando sensiblemente sus posibilidades de

fiscalizacin y acotando los mrgenes de opacidad del estado.

h. Capacidad de auspiciar y promover una ciudadana ms autnoma y participativa.

Una de las tareas del estado democrtico es fortalecer a la sociedad civil. Como bien sugiereJohn Ackerman (2008:19), las conquistas democrticas que hoy tenemos son el resultado deinnumerables luchas sociales y acciones cvicas de gran envergadura y, por consiguiente, lasque tendremos en el futuro tambin provendrn del crisol de una ciudadana movilizada, crticay autnoma.

40 Sobre este dficit en la regin vase ODonnell (2002).41

Sobre este aspecto nos remitimos principalmente a Habermas (1998 y 1999).42 Vase ODonnell (1998b).43 Vase Vargas Cullell (2003).

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Frente a la falsa creencia de que una sociedad civil fuerte requiere como contrapartida unestado dbil, la experiencia indica que ah donde existe una sociedad civil fuerte y activa elestado no es dbil, no existiendo por lo tanto una ecuacin de suma cero entre ambostrminos. En el tratamiento de este vnculo es preciso renunciar a una concepcin distributivadel poder que lleva a suponer que hay una cantidad finita y limitada de poder a distribuir ycualquier aumento de poder de una parte siempre se logra a expensas de la otra. Es preciso

concebir a la democracia como el mbito ms apropiado para favorecer una relacin de doblemano entre estado y sociedad civil, aspirando a una visin de poder colectivo que admita que elaumento de poder de una parte puede resultar perfectamente compatible con un aumento depoder de la otra.44

Sin embargo, todo lo que el estado haga en favor de una mayor participacin y fortalecimientode las organizaciones de la sociedad civil no debe menoscabar la autonoma de talesorganizaciones. Aunque asistimos a ricas y variadas experiencias de participacin alentadasdesde arriba, no siempre estn basadas en la clase de autonoma que la democraciarequiere.45

B. Contexto intelectual y situacin en que Amrica Latina enfrenta la crisis global

B. 1. Crisis global y estado nacin

Uno de los principales desafos originados en el actual contexto de globalizacin reside endomesticar mercados que se despliegan a escala global y conciben a la economa como elrea de lo no poltico, esto es, una zona liberada de la incmoda interferencia gubernamentaly en el que toda pretensin de regulacin es colocada bajo sospecha.46

En este juego sin reglas y de incertidumbre endmica47, las instituciones democrticas sonlas primeras vctimas pues todo lo que signifique libre deliberacin por parte de los ciudadanoschoca con la lgica y tiempos que rigen a este contexto econmico.

En consecuencia, este escenario global golpea doblemente a los estados democrticos: por unlado sustrae de su control aspectos sustantivos de la vida poltica y econmica que afectarn

de todas maneras su gobernabilidad domstica y por otro, erosiona los espacios dedeliberacin y las arenas de formacin de opinin y de voluntad democrtica, provocando unaprdida de poder adquisitivo de las urnas y un dficit de legitimacin democrtica.48

Existe una tensin inocultable entre la globalizacin econmica y la organizacin poltica de losestados nacionales. Mientras stos siguen constituyendo los principales destinatarios de lasdemandas polticas de su poblacin, la dinmica global reduce cada vez ms la capacidad delos estados nacionales para solucionar sus problemas.49En otros trminos, la incertidumbre ylas demandas de gobernabilidad democrtica crecen al tiempo que se erosionan los recursosde coordinacin y conduccin poltica que podran contenerlas.50

Asimismo, la irrupcin de problemas globales y la ausencia de una nueva institucionalidadacorde con la escala de aquellos, instala desafos de gobernabilidad global en temas de

carcter ambiental, epidemiolgico o de seguridad, que exceden largamente la capacidad derespuesta aislada de los estados y reclaman mayores esfuerzos de cooperacin entre lasnaciones.51

44 Tomamos esta distincin de Mann (1997:17) inspirada en la clasificacin propuesta porParsons entre poderdistributivo y podercooperativo.45 Vase Kirk Hawkins y David Hansen, Dependent Civil Society: The Crculos Bolivarianos inVenezuela, Latin American Research Review, 41, 1 (2006:127), cit. por Carlos de la Torre(2009:27).46 Vase Bauman (1999:90). En suma, como propone Bauman (2001:182) este nuevo ordensupone un conjunto de reglas para acabar con las reglas.47 Tomamos estas expresiones de Bauman (2001:183).48 Vase al respecto el severo diagnstico que ofrece Habermas (2000:124) sobre este tema.49

Vase al respecto Hein (1994:94).50 Vase Norbert Lechner (2007:357).51 Vase Rogalski (1994).

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La crisis econmica actual echa por tierra muchos supuestos que sostuvieron la arquitecturafinanciera global vigente, llevando a algunos analistas a anunciar una inminentedesglobalizacin . Sin embargo -como antes sucedi con el estado nacin- no parece atinadoapresurarse y dar por concluida la globalizacin. Es posible que nuevas instancias decoordinacin y nuevas formas de institucionalidad global surjan en aquellos mbitos que

presentan mayor "desorden", primordialmente asociados a la desregulacin del mercadofinanciero global. De todas maneras, la globalizacin no se reduce a su faz econmica, tambinrepresenta una colosal redefinicin de tiempo y espacio originada en la irrupcin de nuevastecnologas informacionales y comunicacionales que se reflejan en la globalizacin de losestilos de vida, en la rpida circulacin de los climas culturales e intensos flujos migratorios52

que, lejos de revertirse, se acentuarn.

B.2. La crisis actual y el clima ideolgico en la regin

Como sucedi en la crisis de 1930, las iniciativas adoptadas por los pases ms desarrollados

ofrecen un paraguas para aceptar que el estado es un instrumento indispensable parasubsanar las fallas y lmites del mercado, clausurando un ciclo en el que fue presentado comoobjeto de sospecha.

La despolitizacin de los mercados alentada por el neoliberalismo en las ltimas dcadasapart al estado del medio convirtiendo a la economa en sinnimo de un espacio liberado desu interferencia. El desafo es reponer a la poltica en un lugar de coordinacin y regulacin,aceptando que bajo estas nuevas condiciones su eficacia posiblemente no sea similar a la delpasado.

Aunque el escenario global es el mismo para todos los pases de la regin no afecta a todospor igual, su impacto difiere segn su posicin relativa en el momento de expandirse la crisis y,primordialmente, segn la capacidad que retengan sus estados para procesar y amortiguar sus

efectos sobre el orden domstico.

Si bien no es posible aislar a nuestros pases de ese contexto, los mrgenes de accin quemuestren nuestros estados definirn sus posibilidades de respuesta frente a aqul.

La magnitud y onda expansiva de esta crisis nos sorprende en un clima intelectual y poltico enel que el estado comenz a ser revalorizado por nuestros pases y en un marco en el queafortunadamente han sido descartadas posturas que minimizaban sus posibilidades derespuesta y daban anticipadamente por muerto al estado frente a una globalizacinincontenible ante la que muy poco poda hacerse.

Aquella globalizacin pasiva que invocaba no siempre de manera desinteresada- su poderarrollador, no slo represent una respuesta ideolgica poco apropiada para resguardar los

intereses nacionales sino tambin, una postura que amparndose en la resignacin-, postergtoda creacin y fortalecimiento de las capacidades estatales cuando stas se tornaban msnecesarias.

Desde luego, esa postura est en retirada en la mayora de nuestros pases y ha sido objeto deseveras crticas junto con muchas otras medidas que formaron parte del paquete derecomendaciones adoptadas durante los aos 80 y 90.

Que esa posicin haya sido revisada no significa que la actual crisis encuentre a nuestrospases con estados dotados de suficiente fortaleza y capacidad para afrontarla. Por elmomento, slo nos indica que han sido abandonados los mapas conceptuales53 que justificaron

52 Vase sobre este aspecto Lechner (2007:351).53

La idea de mapas est inspirada en Norbert Lechner (2007:349). Para este autor, tal comosucede con los mapas cartogrficos, los mapas cognitivos e ideolgicos nos ofrecen unarepresentacin simblica de la realidad que tiene como finalidad prctica servirnos de gua y de

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el desmantelamiento del estado en aquellos aos pero no implica necesariamente que larecuperacin de capacidades estatales encarada resulte suficiente ni que se despliegue demanera homognea en la regin.

Aquel desmantelamiento del estado no avanz con la misma profundidad en todos los pases,no produjo las mismas consecuencias y tampoco los encuentra en igualdad de condiciones

frente a los desafos globales.

La revalorizacin del estado y sus capacidades supone reconocer su papel de filtro pararegular los intercambios entre el adentro y el afuera54, y aceptar que an es mucho lo quepuede aportar para amortiguar los efectos de una crisis global.

Cabe aclarar que no se trata de recuperar o fortalecer cualquier tipo de estado sino un subtipode ste que resulte consistente con un rgimen democrtico (O'Donnell, 2008). Ello implica porlo tanto un doble esfuerzo destinado a combinar capacidades que permitan al estado afrontarsus tareas bsicas sin olvidar que est sometido a demandas y controles propios de uncontexto democrtico.

La democracia necesita de un estado fuerte y competente para evitar que ese contexto crtico

interfiera negativamente sobre su dinmica propia, pero tambin le impone mayores exigenciasque las que caben a un estado a secas. En otras palabras, no se trata de una merarecuperacin de capacidades estatales sino de entender ese fortalecimiento como parteinseparable de la construccin democrtica en curso. Una democracia dbil -en susposibilidades de control y rendicin de cuentas- no puede ser el precio a pagar por un estadoms fuerte.

B.3. El estado necesario

Pese a los avances que el retorno de la democracia signific en materia de derechos polticos,subsisten severos dficit en otras dimensiones de la ciudadana. La recuperacin de laciudadana poltica arrasada durante los regmenes autoritarios- hoy convive con inocultablesdesmejoras y retrocesos en materia de derechos sociales, al tiempo que permanecen en

cuestin ciertos derechos civiles bsicos.55

Por consiguiente, disponemos de ciudadanas parciales e incompletas, y ello nos sita ante unescenario contradictorio y desafiante, pues si bien la ciudadana slo puede existir dentro delmarco de la democracia, su vigencia no ha bastado para tornarla efectiva. 56

Las instituciones y libertades contextuales que contiene un rgimen democrtico constituyen unumbral necesario pero ellas no bastan para asegurar una ciudadana efectiva. sta requiereadems, un estado que la asegure. Sin embargo, los patrones de construccin que asumieronnuestros estados en su etapa formativa revelan que stos no lograron construir capacidadesinfraestructurales suficientes para garantizar los derechos ciudadanos de manera efectiva yhomognea en todo el territorio. Esa persistente debilidad de origen result agravada comoconsecuencia de las polticas pro-mercado aplicadas en el pasado reciente, que ocasionaron

un severo desmantelamiento de las capacidades estatales disponibles.

La recuperacin de la democracia, cuya continuidad celebramos en la regin, fueinmediatamente sucedida por una demonizacin del estado que abon el terreno para imponerun diagnstico basado en su reduccin (cuanto menos estado, mejor, era la premisa dominante

orientacin. Asimismo, los cambios en las coordenadas de tiempo y espacio pueden tornarinadecuados los cdigos interpretativos que los mapas contienen para orientarnos en un nuevocontexto.54 Guillermo ODonnell se ha referido a este papel de "filtro" del estado, convirtiendo esteaspecto una de las dimensiones que reconoce el estado (1998a; 2008).55En efecto, los derechos que integran el trptico clsico (civiles, polticos y sociales) presentan

un carcter discontinuo de modo tal que la recuperacin de ciertos derechos ha coexistido con

la prdida o deterioro de otros. Ello significa como sugiere Botana (2004:33)-, que en nuestraexperiencia histrica los derechos no han cobrado forma por acumulacin sino porexclusin.56 Vase ODonnell (1993; 2007).

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El escenario regional es heterogneo pues difiere segn el grado de maduracin yafianzamiento alcanzado por los procesos de democratizacin como tambin, segn lascapacidades estatales disponibles al recuperar la democracia o creadas bajo su vigencia.

Hay dos niveles de anlisis posibles: uno referido a las condiciones democrticas y estatales

existentes al desatarse la crisis, el otro alude a los posibles impactos que sta pueda tenersobre ambas dimensiones.

C.1. La democratizacin y sus alcances

Si bien la teora democrtica predominante ha tendido a identificar democratizacin condemocracia electoralhoy se acepta que aunque sta representa una condicin necesaria noagota la tarea de construccin democrtica. La democratizacin, entendida en un sentidoamplio, va ms all del momento electoral y no se limita al conjunto de derechos e institucionesque intervienen en ese instante crucial de la vida democrtica. Superar positivamente esareduccin no slo exige ampliar nuestra mirada temporal, interesndonos por lo que pasadespus de las elecciones, sino tambin considerar otras dimensiones (la sociedad civil y elestado) desatendidas por las teoras democrticas que reducen la democracia al rgimen

poltico.58

Intentando una distincin similar a la ensayada antes sobre el estado, la democratizacin delrgimen poltico es para la democracia una condicin de primer orden pero que no agota enmodo alguno el proceso de democratizacin. Esto es, sin un rgimen poltico que garanticeelecciones libres, peridicas y competitivas no hay democracia, pero al mismo tiempo, lademocracia presupone mucho ms que eso. La democratizacin tiene un carcter expansivo 59

y dinmico (nunca terminal) que nos impone extender los criterios democrticos a otrosmbitos, tales como la sociedad civil y el estado.

Las elecciones consecutivas realizadas en Amrica Latina para elegir representantes en todoslos niveles de gobierno y la fuerte implantacin del voto como recurso democrtico bsico ycomo sustento del poder legtimo, sugieren que la democracia se ha afianzado en la regin

como rgimen poltico.60

Con sus matices, este es un logro que comparten todos los pases dela regin. Los contrastes se acentan en cambio al considerar el grado de autonoma ydiversidad de sus sociedades civiles, y las tareas democrticas del estado, ya sea asegurandoderechos ciudadanos efectivos o promoviendo instancias de control que lo tornen ms abiertoal escrutinio pblico.

Al considerar de manera desagregada estos niveles es posible advertir claroscuros en los quealgunos logros conviven con asignaturas pendientes que an aguardan atencin.

a.A nivel de rgimen poltico:

La realizacin de elecciones competitivas y peridicas a nivel nacional han venidoacompaadas, en algunos pases, por avances de su rgimen electoral ya sea creando

tribunales electorales independientes, introduciendo regulaciones en materia de financiamientoy duracin de las campaas electorales, etc. Sin embargo, esos mismos logros coexisten consituaciones subnacionales en las que poderes locales disponen de un predominio queensombrece el carcter competitivo de las elecciones, no cubriendo los requisitos bsicos quepresupone una democracia electoral.

b.A nivel de sociedad civil:

La participacin y movilizacin de la sociedad civil representa un potencial que contribuye aexpandir la arena poltica democrtica pero que se mantiene en tensin con unainstitucionalidad democrtica que no siempre logra traducir sus logros y conquistas en nuevasinstituciones que aseguren su perdurabilidad. Asimismo, las experiencias nacionales pueden

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Sobre esta postura puede consultarse ODonnell (2003) y Vargas Cullell (2006).59 Vase John Ackerman (2006).60Vase Cheresky (2006)

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diferir segn el grado de autonoma y auto-organizacin que las organizaciones socialesmantienen frente al estado y segn sus posibilidades efectivas de configurar una vigorosaesfera pblica societalque exprese su pluralidad y diversidad.

c.A nivel de estado:

La democratizacin del estado no slo se manifiesta en su compromiso de garantizar elejercicio efectivo de los derechos ciudadanos de manera homognea en todo el territorio ytodos los grupos sociales, sino tambin en sus acciones orientadas a institucionalizar nuevasformas de control ciudadano y de rendicin de cuentas.

Esos niveles de democraticidad admiten diferentes combinaciones que explican la actualdisparidad de los escenarios democrticos en la regin,61 y que podramos condensar en tresescenarios alternativos:

* Un primer escenario posible es aquel en el que los avances a nivel de rgimen polticonacional y subnacional conviven con una presencia relativamente homognea del estado dederecho y un respeto por la diversidad y expresiones plurales de la sociedad civil (Uruguay,Chile y Costa Rica pueden ilustrar a este primer tipo).

* Un escenario opuesto es aquel que revela debilidades tanto en trminos de rgimen poltico(nacional y subnacional), como en el respeto por la diversidad del contexto social y que cuentacon un estado dbil en su presencia territorial como en la experiencia social cotidiana (Hait).

* Por ltimo, existen situaciones intermedias en las que las condiciones relativas al rgimenpoltico son cubiertas satisfactoriamente (registrando alternancias en el gobierno, impulsandoiniciativas innovadoras en materia electoral -tribunales electorales independientes, votoelectrnico, etc.-) pero que revelan dficit de estatidad y enfrentan dificultades para erradicar laviolencia privada (Mxico, Brasil). Otra variante intermedia proviene de aquellos casos en queelecciones regulares y peridicas conviven con escenarios que plantean interrogantes respectoa la autonoma de las organizaciones de la sociedad civil frente al estado (Venezuela).

Como podr apreciarse, esos escenarios presentan combinaciones dispares en sus procesosde democratizacin al desatarse la crisis actual. Sin embargo, sus posibilidades de sobrellevaresta crisis no se cifran slo en la dinmica de la vida democrtica sino tambin en ladisponibilidad de capacidades estatales que permitan ofrecer respuestas adecuadas a esecontexto internacional.

La crisis puede impactar sobre las dimensiones de estatidady de ese modo incidir sobre losprocesos democrticos de diferentes maneras, segn qu aspectos del estado manifiestendebilidades que puedan resultar potenciadas bajo ese contexto crtico.

* La crisis econmica puede ocasionar menores ingresos fiscales, erosionando el cumplimientode funciones bsicas (seguridad pblica, garantizar una moneda y un orden jurdico, etc.) quedefinen un umbral mnimo de estatidad. El deterioro de estas capacidades no slo compromete

la responsabilidad del estado de garantizar un orden sino que permite prever severasconsecuencias para sus democracias. En este marco, las democracias continuarn realizandoelecciones peridicas y competitivas pero enfrentarn severas limitaciones para garantizarderechos bsicos en la vida cotidiana (seguridad pblica, acceso a la salud y a la educacin) ypara conducir la economa. Asimismo, ello tambin puede diferir o abortar tareas deconstruccin estatal en aspectos democrticamente relevantes que hubiesen contribuido aexpandir las fronteras de la democratizacin en curso, ya sea institucionalizando nuevosderechos o nuevas formas de control democrtico. En otros trminos, el deterioro de lascapacidades estatales de primer orden, les impone concentrarse en la recomposicin decapacidades mnimas, relegando a un segundo plano la generacin de capacidades estatalesdemocrticamente relevantes.

61Nos inspiramos y seguimos con algunas variantes, una tipologa del mismo tenor sugerida

por ODonnell (2003:88-89).

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* Al mismo tiempo, el dficit de ciudadana puede verse agravado si los problemas fiscalesocasionados por la crisis acenta la brecha de desigualdad ya existente. De ese modo sereforzara un crculo vicioso entre sociedades desiguales y estados pobres que compromete laprovisin de bienes pblicos y aleja la posibilidad de avanzar hacia una democracia deciudadana.

Estos posibles efectos de la crisis en curso sorprenden a los pases de la regin bajocondiciones dismiles y ello hace que difiera la naturaleza de los desafos que tienen pordelante.

* Algunos pases que ya acusaban dficit de estatidad notorios antes del estallido de la crisisdebern redoblar sus esfuerzos para asegurar capacidades estatales de primer orden en uncontexto ms adverso en el que no estarn ausentes tensiones que pondrn a prueba lacapacidad de procesar los conflictos democrticamente.

* Otros pases que contaban con capacidades estatales bsicas, relativamente aseguradas,enfrentarn turbulencias que demandarn concentrar sus esfuerzos en mantener esascondiciones hoy amenazadas. La energa puesta en preservar esas capacidades de primerorden puede postergar el desarrollo de otras tareas estatales democrticamente relevantes. En

otros trminos, el empeo de los gobiernos en asegurar capacidades estatales mnimas puedeentrar en conflicto con el impulso democrtico a ejercer mayor control sobre los recursos delestado y los criterios para definir su destino en contexto de crisis.

* Por ltimo, algunos pases disponen de mayores capacidades para filtrar los efectos de lacrisis, contando con mayores chances para procesar la conflictividad que sta pueda desatar,garantizando mbitos institucionalizados para encauzar sus efectos negativos.

La diversidad de situaciones que reconoce la regin latinoamericana nos revela que losescenarios posibles ante la crisis pueden variar segn el itinerario recorrido por cada pas,segn los logros alcanzados tanto en su proceso de democratizacin como de construccinestatal.

Eso nos recuerda que los caminos a transitar para concretar las tareas pendientes noreconocen una va nica y tampoco responden a un trayecto lineal, con secuencias y etapasinevitables o ineludibles.

Las vas y secuencias que adopt la democratizacin en nuestros pases expresan nuestrasingularidad histrica y no repiten necesariamente el patrn que distingui a los pasesnoratlnticos que habitualmente sirven de referentes empricos de los modelos consagradoscomo clsicos.

Es inocultable que nuestras democracias no han sido antecedidas por muchas de lascondiciones de estatidad que respaldaron a las experiencias democrticas de aquellos pases.Sin embargo, ello slo confirma que el camino y las secuencias a seguir sern distintos y nadaindica que estos ensayos democrticos estn condenados inexorablemente al fracaso. Asumir

que el estado es un soporte necesario para nuestras democracias debe servirnos parareconocer que su fortalecimiento no resulta ajeno a nuestros esfuerzos por perfeccionar lademocracia y que ambas tareas son complementarias.

Desde luego la ausencia o debilidad de capacidades estatales condiciona las posibilidades deconcretar muchas de las promesas democrticas y ello puede convertirse en una fuentepotencial de desencanto para nuestros pueblos. Sin embargo, que esas capacidades hoy noestn disponibles no significa que no puedan crearse mientras persista la democracia. Para elloes preciso valorar los logros democrticos alcanzados y convertirlos en una base de apoyo quenos permita afirmarnos y avanzar hacia otros mbitos, an postergados, dentro del proceso dedemocratizacin.

Sin descuidar lo mucho que nos falta alcanzar tambin puede resultar alentador valorar lo ya

asegurado. Por tal razn conviene no subestimar la conexin y compromiso que nuestrassociedades manifiestan con la dimensin electoral de la democracia refrendada en las

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mltiples y peridicas elecciones realizadas desde su recuperacin- que acta como un potentembito de expresin y demanda capaz de expandir sus efectos sobre otras dimensiones de lavida democrtica.

D. CONCLUSIONES

Reflexionar sobre el estado y las capacidades que debe reunir para asegurar unagobernabilidad democrtica exige identificar capacidades disponibles o faltantes- quepermitan controlar los mrgenes de incertidumbre que esta crisis global representa para lademocracia en nuestra regin.

No resulta indistinto para la suerte de una democracia disponer o no de un estado capaz decubrir estas funciones. Un mapeo de la realidad latinoamericana tal vez nos exija aceptar queen algunos casos estamos en presencia de estados incapaces de imponerse en ciertosaspectos centrales de la soberana y que una estatidad incompleta como la que padecenalgunos estados latinoamericanos, no puede dejar de tener consecuencias serias para laedificacin de un orden democrtico.

Afortunadamente, el nuevo clima intelectual predominante en el mundo y la regin concede un

lugar decisivo al estado como mbito de coordinacin y regulacin dejando atrs ideas ypolticas pblicas que en los aos 80 y 90 alentaban su demolicin. Sin embargo, que esapostura haya sido revisada no significa que la actual crisis encuentre a nuestros pases conestados dotados de suficiente fortaleza y capacidad para afrontarla. Por el momento, slo nosindica que han sido abandonados los mapas conceptuales que justificaron sudesmantelamiento en aquellos aos pero no implica necesariamente que la recuperacin decapacidades estatales encarada recientemente resulte suficiente ni que se despliegue demanera homognea en la regin.

Asimismo, debemos aceptar que reconstruir y perfeccionar nuestros estados es parte de unatarea democrtica y que un estado fuerte y provisto de capacidades adecuadas no nos asegurasu democraticidad. Esta cualidad depender de otras iniciativas, acciones y dispositivos quepermitan tornarlo compatible con la naturaleza de una democracia.

En otras palabras, no se trata de una mera recuperacin de capacidades estatales como unacto reflejo frente al desmantelamiento previo- sino de entender ese fortalecimiento como parteinseparable de la construccin democrtica en curso. Una democracia dbil -en susposibilidades de control y rendicin de cuentas- no puede ser el precio a pagar por obtener unestado ms fuerte.

Por consiguiente, los nuevos desafos globales debern enfrentarse capitalizando laexperiencia acumulada durante este ciclo democrtico. Algunos casos nacionales ensean queel restablecimiento de la gobernabilidad en otros contextos no menos desafiantes- se obtuvoen desmedro de la calidad de nuestras democracias -aunque hayan permitido su continuidad-,de modo que conectar gobernabilidad, estado fuerte y democracia no es slo un desafo tericoy conceptual sino lo que es ms serio an, una asignatura pendiente de orden prctico y

operativo.

La calidad de una democracia se apoya tanto en la vitalidad y potencial proveniente de lopblico-social como de lo pblico-estatal. En otros trminos, se nutre tanto de la energaoriginada en la capacidad de asociacin, participacin, deliberacin y auto-organizacin de losciudadanos para intervenir en la formulacin de los asuntos de inters general, como de lascapacidades colectivas que el estado debe garantizar para conformar un espacio comn ycompartido.

Dichos espacios no son excluyentes, por el contrario, se necesitan y refuerzan mutuamentepues una democracia requiere tanto de una sociedad civil activa y vigilante como de un estadovigoroso. Sin embargo, ese estado debe ser capaz de generar bienes pblicos como desometerse al control y escrutinio pblico para contrarrestar su opacidad y arbitrariedad. Ambas,

son dos caras inseparables y complementarias de lo pblico-estatal: una orientada a garantizar

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ANEXO ESTRATGICO

El alcance global de la crisis financiera desatada en el ao 2008 planteanovedosos y muy serios desafos para las democracias de la regin. En quemedida stas podrn verse sacudidas por este contexto crtico y cules son las

capacidades efectivas de sus estados para procesar este escenario sincomprometer su perdurabilidad y posibilidades de perfeccionamiento, soncuestiones que no pueden estar ausentes en la agenda pblica de estospases.

Aunque en los ltimos aos se ha hablado insistentemente sobre lasrestricciones que el proceso de globalizacin impone a la soberana de losestados nacionales, hoy debemos interrogarnos sobre el impacto de una crisisglobal, an en curso, sobre las democracias de la regin.

Qu consecuencias acarrear esta crisis para nuestros pases y sus

democracias?

Qu tareas sern necesarias para filtrar las implicancias adversas de estecrtico contexto sobre su desempeo democrtico?

Estos interrogantes exigen evaluar entre otras cosas- las capacidades querenen los gobiernos democrticos para movilizar recursos que permitanprocesar las turbulencias desatadas por este escenario internacional y controlarlos riesgos que puedan representar para su gobernabilidad.

Es preciso aceptar que si bien el escenario global es el mismo para toda laregin, no afecta a todos los pases por igual. Las situaciones varan de un pasa otro y sus posibilidades de respuesta difieren segn el desempeoeconmico y cuentas pblicas, el afianzamiento de sus instituciones y prcticasdemocrticas como tambin, de acuerdo a la capacidad de sus estados paraamortiguar los efectos de la crisis sobre el orden domstico.

Esta ltima dimensin resulta crucial pues si bien no es posible aislar anuestros pases de ese clima internacional, sus capacidades estatales serndecisivas para afrontar este contexto y resguardar ciertos mrgenes derespuesta y accin frente a aqul.

Hacer foco sobre el estado y las fortalezas que debe reunir para asegurar unagobernabilidad democrtica exige identificar capacidades disponibles yfaltantes que permitan controlar los mrgenes de incertidumbre que esta crisisglobal representa para las democracias de la regin.

No resulta indistinto para una democracia la existencia de un estado capaz decubrir estas funciones. Sin embargo, un repaso del mapa regional nos indicaque no pocos estados an se revelan incapaces de imponerse en ciertosaspectos centrales de la soberana y la presencia de una estatidadincompleta,no resulta indiferente para la edificacin y profundizacin de un orden

democrtico.

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Afortunadamente, el nuevo clima intelectual predominante en el mundo y laregin concede un lugar decisivo al estado como mbito de coordinacin yregulacin dejando atrs, ideas y polticas pblicas que en los aos 80 y 90alentaban su demolicin. Sin embargo, que esa postura haya sido revisada nosignifica que la actual crisis encuentre a nuestros pases con estados dotados

de suficiente fortaleza y capacidad para afrontarla. Por el momento, slo nosindica que han sido abandonados los mapas conceptuales que justificaron sudesmantelamiento, pero no ello no significa que la recuperacin decapacidades estatales encarada recientemente resulte suficiente ni que sedespliegue de manera homognea en la regin.

Asimismo, debemos aceptar que reconstruir y perfeccionar nuestros estados esparte de una tarea democrtica y que un estado fuerte y provisto decapacidades adecuadas no nos asegura su democraticidad. Esta cualidaddepender de otras iniciativas, acciones y dispositivos que permitan tornarlocompatible con la naturaleza de una democracia.

En otras palabras, no basta la recuperacin de capacidades estatales comomero acto reflejo frente al desmantelamiento previo- sino que se trata deasumir ese fortalecimiento como parte inseparable de la construccindemocrtica en curso. Una democracia dbil en sus posibilidades de control yrendicin de cuentas no puede ser el precio a pagar por un estado ms fuerte.

Por consiguiente, los nuevos desafos globales debern enfrentarsecapitalizando la experiencia acumulada durante este ciclo democrtico.Algunos casos nacionales ensean que el restablecimiento de lagobernabilidad en otros contextos no menos desafiantes- se obtuvo endesmedro de la calidad de nuestras democracias -aunque hayan permitido sucontinuidad-, de modo que conectar gobernabilidad, estado fuerte y democraciano es slo un desafo terico y conceptual sino una asignatura pendiente deorden prctico y operativo.

La calidad de una democracia se apoya tanto en la vitalidad y potencialproveniente de lo pblico-socialcomo de lo pblico-estatal. En otros trminos,se nutre tanto de la energa originada en la capacidad de asociacin,participacin, deliberacin y auto-organizacin de los ciudadanos paraintervenir en la formulacin de los asuntos de inters general, como de las

capacidades colectivas que el estado debe garantizar para conformar unespacio comn y compartido.

Dichos espacios no son excluyentes, por el contrario, se necesitan y refuerzanmutuamente pues una democracia requiere tanto de una sociedad civil activa yvigilante como de un estado vigoroso. Sin embargo, ese estado debe ser tancapaz de generar bienes pblicos como de someterse al control y escrutiniopblico para contrarrestar su opacidad y arbitrariedad. Ambas, son dos carasinseparables y complementarias de lo pblico-estatal: una orientada agarantizar los derechos ciudadanos, la otra a controlar y transparentar eseenorme poder del estado.

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Recomendaciones para una agenda de investigacin

Reflexionar sobre el estado y la gobernabilidad democrtica implica pensarprimordialmente, en su capacidad para reducir las formas cambiantes deincertidumbre que enfrenta una sociedad.

Sin embargo, la experiencia democrtica acumulada en estas ltimas dosdcadas sugiere evitar dos acepciones restringidas de gobernabilidaddemocrtica que resultan insuficientes para entender los desafos que stasupone. En primer lugar, la gobernabilidad democrtica no se reduce agobernabilidad econmica ni a reponer certidumbre controlando ciertasvariables macroeconmicas cruciales, aun cuando ello resulte decisivo para lacontinuidad democrtica. En otros trminos, las polticas que asegurangobernabilidad no slo pueden ser juzgadas por su efectividad para conduciresas variables, sino tambin considerando sus efectos sobre la calidad de lasinstituciones. En suma, la bsqueda de gobernabilidad no puede entenderse

como una tarea independiente de la calidad de la democracia que se pretendesostener.

En segundo trmino, la gobernabilidad democrtica no se reduce al gobiernosino que comprende tanto el funcionamiento de stos como el desempeo desus estados. Un estado eficaz resulta decisivo para la gobernabilidaddemocrtica, de modo que sta exige amalgamar tanto recursos polticosaportados por los gobiernos de turno como recursos estatales provenientes deuna construccin institucional sostenida y de mayor aliento.

En lo concerniente al estado, resulta imperioso identificar las capacidadesdisponibles y faltantes que permitan procesar la incertidumbre que esta crisisglobal y otras situaciones no previstas- puedan representar para lademocracia.

Ello significa aceptar que contrariamente a lo sostenido por la retrica anti-estatal de los aos pasados- an es mucho lo que el estado puede hacer paraamortiguar los efectos adversos provenientes del contexto internacional,abandonando los enfoques que daban prematuramente por muerto al estado-nacin y nos convocaban a una globalizacin pasiva que llev a resignarcapacidades y herramientas estatales cuando se tornaban ms indispensables.

La actual revalorizacin del estado tambin debe tener correlato conceptualpara pensar sus vnculos con la democracia. Vale recordar que los mapasconceptuales disponibles no ayudaron a reconocer este estado faltante comoparte de una tarea democrtica pendiente. En efecto, ni la teora democrticapredominante repar en la importancia del estado concentrndose en elrgimen poltico- ni el estado fue pensado ms all de su dimensin econmicao administrativa, subestimando su relevancia para sostener los derechosciudadanos prometidos por la democracia. Es preciso elaborar porconsiguiente, una nueva agenda de investigacin que permita superar estedoble reduccionismo conceptual que nos condujo a pensar la democracia

olvidando al estado, como a ignorar que la construccin de este ltimo tambinrepresenta una tarea democrtica.

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Orientaciones y recomendaciones de polticas pblicas

Cmo conectar gobernabilidad, estado y democracia no slo representa un retoterico y conceptual sino, lo que es ms desafiante an, una asignaturapendiente de orden prctico y operativo para los pases de la regin.

La construccin de capacidades estatales no puede desligarse de la aspiracinde avanzar hacia un estado democrtico, entendiendo a ste como unhorizonte normativo que debe guiar nuestras acciones. Para ello es precisoreconocer con qu estadocuentan sus democracias y hacia que estado debentender.

A tal efecto, sugerimos distinguir entre capacidades estatales en sentidoestricto que resultan decisivas para crear un orden en una sociedad,independientemente de la forma poltica que sta adopte para organizarse; ycapacidades estatales democrticamente relevantes que favorecen la

democratizacin y no estn necesariamente presentes en todo tipo de estado.

Dentro de las primeras ubicamos ciertas capacidades bsicas que definen unumbral mnimo de estatidad mucho antes de considerar si ese estado es o nodemocrtico. Las segundas incluyen nuevas responsabilidades y tareas que unestado democrtico debe sumar a un simple estado. En este caso, no slo setrata de garantizar una moneda comn y estable, suprimir la violencia privada,cobrar impuestos y reunir capacidades administrativas, sino tambin sumarotras condiciones que resultan relevantes para una democracia.

Dichas capacidades se presentan combinadas de manera dispar en los pasesde la regin al desatarse la crisis actual y reconocer esa variedad desituaciones resulta indispensable para definir estrategias de accin quecontribuyan a resguardar a la democracia frente a las turbulencias que estecontexto desata.

Los escenarios varan segn que aspectos del estado manifiesten debilidadesque puedan resultar potenciados por la crisis, creando condiciones dismilespara cada experiencia democrtica y marcando de manera diferente, lanaturaleza de los desafos que tienen por delante.

* Algunos pases que acusaban dficit de estatidad notorios antes del estallidode la crisis debern redoblar sus esfuerzos para asegurar capacidadesestatales bsicas en un contexto ms adverso en el que no estarn ausentestensiones que pondrn a prueba la capacidad de procesar los conflictosdemocrticamente.

* Los pases que cuentan con capacidades estatales bsicas relativamenteaseguradas, enfrentarn turbulencias que demandarn concentrar susesfuerzos en mantener esas condiciones hoy amenazadas, lo que tal vez lessignifique postergar el desarrollo de otras tareas estatales democrticamenterelevantes.

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* Otros pases disponen de mayores capacidades para filtrar los efectos de lacrisis, contando con mayores chances para procesar la conflictividad que stapueda desatar, garantizando mbitos institucionalizados para encauzar susefectos negativos.