Icháustegui

7/26/2019 Ichustegui

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Revista de Estudios de Gnero. La ventana

ISSN: 1405-9436

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Universidad de Guadalajara

Mxico

Inchustegui Romero, Teresa

La institucionalizacin del enfoque de gnero en las polticas pblicas. Apuntes en torno a sus

alcances y restricciones

Revista de Estudios de Gnero. La ventana, nm. 10, diciembre, 1999, pp. 84-123

Universidad de Guadalajara

Guadalajara, Mxico

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=88411129005

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LA VENTANA,NM. 10 / 199984

De acuerdo con The American Political Science Association (1993)

el inters del programa de investigacin del enfoque de gnero en

ciencia poltica se ha orientado a:

Criticarlas maneras en la cuales la teora poltica y los estudios

empricos en ciencia poltica han excluido tradicional-

mente a la mujer como actor poltico, hacindola invi-

sible o tratndola como un ser apoltico (fuera de la

poltica).

Hacer ingresar o sumar a la mujer dentro de la esfera poltica

como actor, aceptando el marco terico predominante

en el anlisis poltico.

Cuestionarel marco terico preexistente sealando que las asun-

ciones y los presupuestos tericos de ste, as como lasdefiniciones centrales de la ciencia poltica, no hacen

posible la inclusin de la mujer como actor poltico, pro-

poniendo en consecuencia una reconceptualizacin de

este marco para darle cabida.

La institucionalizacin del enfoque

de gnero en las polticas pblicas. Apuntesen torno a sus alcances y restricciones

Teresa Inchustegui Romero


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TERESA INCHUSTEGUI ROMERO 85

Dentro de esta ltima categora se ubican las ya muy numerosas

investigaciones aplicadas al estudio y desarrollo de polticas pbli-cas con enfoque de gnero1que tienen como prop-

sito analizar las hiptesis, procedimientos y prcticas

sociales que han excluido, marginado o tergiversa-

do como seala Naila Kabeer a las mujeres

como sujetos o actores de las polticas pblicas, ha-

ciendo visibles tanto los procesos sociales que re-

producen las desigualdades entre hombres y mujeres,

como la participacin de aqullas en el desarrollo

social, econmico y poltico de cada sociedad. Merced a estos desa-

rrollos, el enfoque de gnero ha ingresado como directriz de polticapblica expresamente reconocido como tal en los pases ms desa-

rrollados.

El enfoque de gnero en poltica pblica (gender oriented policy)

ha sido definido como: tomar en cuenta las diferencias entre los

sexos en la generacin del desarrollo y analizar en cada sociedad, las

causas y los mecanismos institucionales y culturales que estructuran

la desigualdad entre los sexos, as como elaborar polticas con estra-

tegias para corregir los desequilibrios existentes (OCDE, 1998). Por

lo que es sin duda una orientacin llamada a transformar de fondo

los modelos de poltica pblica predominantes en la mayora de lospases.

De acuerdo con este principio,la perspectiva de gneroen polti-

cas pblicas se traducira en introducir la cuestin de la equidad

entre los sexos no sloen los mtodos de anlisis y de diagnstico de

1Una parte muy importante de estasinvestigaciones ha sido desarrolladapor expertas y expertos internacio-nales, quienes a su categora de aca-dmicos, agregan la de participardirectamente en la implantacin y/oevaluacin de experiencias de polti-ca pblica bajo los auspicios de orga-nismo internacionales, sobre todo enlos pases menos desarrollados. NailaKabeer en su libroRealidades trasto-cadas, Paids, Mxico, 1998, ofreceuna bibliografa abundante de estostrabajos.


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la realidad social, que sirven de base para la eleccin y formulacin

de aqullas, sino tambin en los procedimientos de evaluacin,reprogramacin y desempeo global de las mismas. Y lo que es ms

importante, en los mecanismos institucionales, formales e informa-

les, que regulan la asignacin de oportunidades y la distribucin de

cargas sociales entre los sexos, tanto en lo que toca a las estrategias

y programas de poltica econmica como a las polticas sociales, la

poltica de derechos y la distribucin de poder.

Pero, qu quiere decirinstitucionalizarla perspectiva de gnero

en polticas pblicas? Si tomamos en cuenta las tesis del neoinstitu-

cionalismo, las instituciones son cristalizaciones de compromisos que

nacen o se construyen para administrarun valor socialsurgido delacuerdo poltico o del consenso cultural, cuya factura se expresa en

confecciones de reglas, normas, procedimientos operativos, rutinas

y estructuras estndar, que definen y defienden valores, intereses,

identidades, creencias.

Mediante estas reglas escritas y no escritas, de sus rutinas, valores,

significados y creencias que les dan identidad, las instituciones en-

causan la accin restringiendo su libre flujo, delimitan las claves de

interpretacin de las situaciones a las que se enfrentan y, por ende,

fijan lo que es deseable o indeseable de acuerdo con un modelo pre-

vio. As pues, sesgan la seleccin de alternativas de solucin de loque reconocen como problemas de su competencia, delimitan es-

tas competencias entre mbitos y actores, fijando los tiempos y las al-

ternativas apropiadas para tomar ciertas decisiones, as como las

rutinas del aprendizaje institucional. En este sentido, la base institu-


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cional hace a la historia poltica y a las polticas dependientes de ella

( March y Olsen, 1987 y 1989; North, C. D., 1966; 1990; 1981; Northy P. Thomas, 1973; Sven Steinmo, K. Thelen y F. Longstreth, ed.,

1995; G. March y Johan P. Olsen, 1989 y 1984; Taylor y Hall, 1995).

De acuerdo con esto, institucionalizar la perspectiva de gnero

en los modelos de las decisiones pblicas supone, de entrada, hacer

visible, contable y evaluable un conjunto de variables sociales y eco-

nmicas referentes al mundo femenino, buena parte de ellas exclui-

das actualmente del funcionamiento de las instituciones pblicas y

de los modelos de poltica, por lo que, en muchos aspectos, institu-

cionalizar esta perspectiva implica desplegar un nuevo paradigma

de poltica pblica, con el correspondiente desarrollo del instrumentalterico-conceptual, metodolgico y operativo; stos seran los indi-

cadores, las bases de datos, el desarrollo de instrumentos de poltica

y los mecanismos de gestin (incluyendo los de gestin financiera).

Y otro tanto en lo que hace a leyes, normas y procedimientos de

regulacin de derechos, oportunidades y conflictos, por lo que en

conjunto la institucionalizacin en poltica pblica de esta nueva

perspectiva implicara una reforma institucional de vastas propor-

ciones del aparato pblico y de las culturas institucionales que per-

miten su reproduccin.

En este sentido, el desarrollo de este nuevo paradigma de polti-ca pblica orientado genricamente, no slo est relacionado con

los procesos de produccin de todo un nuevo instrumental de pol-

tica pblica y de su difusin interinstitucional; es decir, ligado a las

dinmicas propias de un proceso de creacin de nuevas institucio-


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nes sino, adems y de manera muy importante, con el cambio de las

instituciones y actores actuales de las polticas.De ah que analizar el grado de adopcin, asimilacin, difusin y,

en suma, institucionalizacin alcanzada por el enfoque de gnero en

las polticas pblicas que se confeccionan actualmente en el mundo,

particularmente en Mxico, obligue a revisar tres aspectos estrecha-

mente correlacionados:

El proceso mediante el cual se desarrollan, se despliegan, se insti-

tucionalizan y se difunden los paradigmas o modelos de

polticas, de acuerdo con los estudios comparativos en

poltica pblica.Laconstitucin y el tipo de actores que impulsan el desarrollo y la

adopcin de la perspectiva de gnero en polticas pbli-

cas y la influencia de los mismos en la conformacin de

su agenda.

El anlisis de las modalidades y consecuencias de la implantacin

de la agenda de gnero confeccionada por aquellos ac-

tores, en las instituciones vigentes, as como de las orien-

taciones y los sesgos que esto ha adoptado, a la luz de

los estudios de gnero, en ciencia poltica y de las pro-

puestas que el feminismo ha elaborado en su proceso deconstitucin como actor poltico.

Esto nos lleva a dividir el desarrollo de nuestra exposicin en tres

grandes apartados. El primero, dedicado a exponer las caractersti-


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cas de los procesos de innovacin en poltica pblica desde la pers-

pectiva de los estudios comparativos, para ubicar el tipo de agentes,procesos y mecanismos por medio de los cuales se ha producido la

implantacin de modelos de poltica pblica.

El segundo, dedicado a analizar los actores, el proceso y los me-

canismos que han estado impulsando la institucionalizacin del en-

foque de gnero en poltica pblica en los ltimos aos, destacando

sus prioridades y restricciones. Y el tercero, dedicado a la crtica de

este proceso, a la luz de las reivindicaciones del proyecto feminista.

La innovacin einstitucionalizacin de las

polticas pblicas; el marco para el desarrollo de unmodelo de polticas en la perspectiva de gnero

El enfoque clsico en torno a las polticas pblicas considera que

stas son, en general, resultado directo del sistema poltico. De acuer-

do con esto, el anlisis de cul es el proceso que da origen a una

cierta orientacin en estas polticas se encamina, por una parte,

a la investigacin de los inputs; esto es, hacia la constitucin de la

demanda poltica y la articulacin de intereses que ingresan como

tales en el sistema poltico (Apter, D). Y, por la otra, hacia los outputs;

es decir, hacia las respuestas y resultados de los procesos racional-burocrticos del aparato pblico y en el funcionariado que toma

decisiones e instrumenta dichas polticas. En ocasiones estos estu-

dios tambin incluyen el anlisis de resultados de las acciones desa-

rrolladas en los grupos o actores que generaron la demanda.


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En cambio, trabajos ms recientes como los de Lindblom (1990),

Heclo (1972) y Majone (1989) o como los de Croizier y Friedberg(1977), resaltan ms bien los aspectos dinmicos de la adopcin y

puesta en marcha de las polticas, introduciendo en el anlisis una

perspectiva en la cual stas son visualizadas como el resultado de

un proceso de aprendizaje, no siempre positivo, entre redes de ac-

tores pblicos y privados que interactan para construirlas y desa-

rrollarlas.

A partir de estudios comparativos, los anlisis derivados de este

enfoque pretenden explicar el proceso mediante el cual un cierto pa-

radigma o modelo de poltica pblica se establece como modelo

institucionalizado en los Estados nacionales (con la influencia que enello tienen tanto el desarrollo de las ciencias sociales, como el sistema

internacional) (Setter Has, 1992; Setter, Hall, 1989; Ashford, D.,

1990; Wagner, P., Hirschon, C. y Wies, 1991; Wier y Skcocpol, 1985).

Cuando un paradigma cristaliza eninstituciones, quiere decir que

se han establecido ciertos valores, fines y orientaciones como reglas

formales y como procedimientos de acuerdo, que se traducen en prc-

ticas estndar para la solucin de conflictos; adems, estructuran la

relacin entre los individuos y entre las diversas unidades de la comu-

nidad poltica. Las instituciones son, en este sentido, modeladoras de

estrategias y de fines (Steinmo, Thelen y F. Longstreth, eds., 1995).Con la institucionalizacin se establece no solamente un paque-

te de reglas para el tratamiento de los problemas corrientes, sino

tambin la rutinizacin de significados y de la orientacin de las

acciones. A travs de la institucionalizacin de un paradigma de


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poltica, los problemas son interpretados en relacin conestructuras

de significado,generalmente consistentes con los valores sociales ylos patrones normativos que prevalecen en una sociedad. En este

sentido losparadigmas de poltica no son meras piezas de las cuales

puedan echar mano los intereses asociados a su despliegue institu-

cional, sino ms bienfiltros, puntos focales, lentespara que los que

toman decisiones o hacen polticas puedan construir sus estrategias

y hacer sus elecciones. Visto de esta manera implican procesos cul-

turales de enorme complejidad y larga duracin.

Esto introduce nuevas dimensiones en el anlisis del proceso de

las polticas, como son los mrgenes de incertidumbre o las modali-

dades en la adopcin de cierto paradigma entre los diferentes pa-ses, as como las modalidades de interpretacin e institucionalizacin

de las ideas por los actores del proceso que se produce en cada caso.

De acuerdo con ello, el proceso de las polticas se visualiza como

un proceso evolutivo con cuatro grandes etapas: 1. La etapa de la

innovacin de las polticas que se produce en algn mbito

organizacional o pas especfico; 2. La etapa de difusin de las mismas

entre naciones, instituciones, sectores y niveles de gobierno; 3. La

etapa de seleccin, adaptacin y refinamiento de sus fundamentos

polticos, financieros, tcnicos, etc., de acuerdo con el contexto cul-

tural e histrico-poltico de cada pas, con el carcter de la organi-zacin de la que se trate, as como con la coyuntura internacional y;

4. La persistencia o el arraigo de las polticas de un paradigma una

vez que ya est establecido institucionalmente, lo que se relaciona

con los actores y el establecimiento poltico que las hace persistentes.


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Recogiendo estos desarrollos, trabajos como los de Lindblom

(1990), Knott y Wilensky, H. L. (1990) consideran que las polticaspblicas son la variable dependiente del sistema poltico y del

interjuego de actores, y proponen al conocimiento o al saber pro-

fesional(knowlegde) como la variable independiente que es alta-

mente significativa en el proceso de innovacin, eleccin y

elaboracin de las polticas, razn por la cual las comunidades pro-

fesionales tambin denominadascomunidades epistmicas que

tanto en el mbito nacional como en el internacional desarrollan el

marco conceptual de los modelos de polticas en cuestin, juegan

un papel preponderante, tanto o ms que los actores polticos o so-

ciales que son sus impulsores.El trmino decomunidades epistmicasse define en esta literatura

como:

La red de profesionales con reconocida experiencia y compe-

tencia en un dominio particular, con una demanda, posicin y

voz autorizada en el conocimiento relevante de una poltica,

en un dominio, tema o rea (C. Radaelli, 1993).

Estas comunidades estn integradas por centros de investigacin,

colegios profesionales o grupos acadmicos, tcnicos y, en general,lo que se conoce comoexpertosen los temas de referencia de las

polticas. Desde esta perspectiva, el conocimiento, los saberes y la

agenda de las polticas estn estrechamente relacionados.

De acuerdo con Charles Lindblom (1990), el conocimiento de-


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sarrollado por los cientistas sociales es una especie de creencia vali-

dada por medios empricos, y la informacin que lo sustenta es unarreglo de datos a los cuales dicho conocimiento otorga y especifica

relaciones entre variables y consecuencias, basadas en hiptesis. De

tal suerte que, en la arena argumentativa de las polticas pblicas,

este conocimiento no slo es proveedor de la informacin que per-

mite el desarrollo de indicadores, datos, modelos organizados de datos,

ideas, conclusiones o consecuencias de las cosas, sino que es tam-

bin fundamental para la construccin de banderas polticas para

su legitimacin, ya que contribuye a la construccin de la argumen-

tacin necesaria para la transformacin de estos temas en pro-

blemas de la agenda pblica social; esto es, de aquello que debe ypuede ser asumido en poltica pblica, al mismo tiempo que enri-

quece los elementos para la eleccin y/o legitimacin de las decisio-

nes dentro de ciertos marcos de orientacin poltica.

En este aspecto, la creacin de comunidades epistmicas o re-

des de profesionales con reconocida experiencia y competencia en

el dominio de las polticas, con una demanda, posicin y voz autori-

zada en el conocimiento relevante de algn tema, es una cuestin

crtica para el desarrollo de nuevos enfoques y paradigmas de pol-

tica o para el propio sostenimiento de las existentes, ya que el cono-

cimiento se requiere como un elemento generador para la accin, almenos en tres momentos: a) en la toma de decisiones para hacer

elecciones; b) en la puesta en marcha de decisiones; c) en el desa-

rrollo de leyes, estndares o de normas de procedimiento y opera-

cin que son parte fundamental del proceso de institucionalizacin.


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Este reconocimiento a la importancia de las comunidades

epistmicas en el proceso de institucionalizacin de nuevos enfo-ques de poltica, es reforzado por los aportes de Peter Gourrevitch

(1994), quien destaca el papel determinante del sistema interna-

cional en la definicin o adopcin de las polticas domsticas de los

pases, sobre todo a partir de la segunda guerra mundial.

Contrariamente a los trabajos de los clsicos de la ciencia polti-

ca (Apter, Seymur), que enfocan a las polticas domsticas como

exclusivamente derivadas del sistema poltico de cada pas, Gourre-

vitch afirma que la interdependencia, permeabilidad y el conocido

declive de la soberana de los Estados nacionales en cuanto a la

definicin de sus polticas internas, no es una novedad propia delactual sistema internacional globalizado, sino una caracterstica pre-

sente desde mucho tiempo atrs. Al respecto destaca dos fuentes

importantes de influencia del sistema internacional sobre las polti-

cas domsticas:

La distribucin del poder y de la riqueza entre Estados en el orden

internacional, que ya de suyo marca ciertos sesgos en la

distribucin del poder de influencia de unos sobre otros.

Elpeso de las ideas o ideologas, o de la intromisin de linea-

mientos de polticas impulsadas por el sistema inter-nacional, que tiene efectos variados en el orden

domstico al producir acontecimientos y decisiones

especficas, inducir polticas y aun hasta influenciar

en la seleccin de un tipo de rgimen poltico.2

2An ms, la influencia del sistemainternacional dice llega a auspi-ciar el desarrollo de un patrn es-pecfico de coalicin poltica dentrode las estructuras domsticas, en aras


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El caso de la difusin de keynesianismo como mo-

delo de desarrollo y como modelo de polticas es elejemplo quiz ms estudiado, entre los trabajos com-

parativos en este campo (Ashford, 1990; Hall, 1989),

pero no es el nico. La difusin e institucionalizacin de las polti-

cas bismarkianas de los seguros sociales por caso, as como el de las

polticas sanitarias y de las polticas de urbanizacin de la Francia

napolenica en la Europa del sigloXIX, son ejemplos de la larga data

que tienen estos procesos. Como ejemplo reciente, la difusin e ins-

titucionalizacin de las polticas neoliberales orientadas por elCon-

senso de Washingtony los gemelos de Bretton Wood (FMI-BIRD) es un

caso muy ilustrativo.El caso de las polticas en la perspectiva de gnero que han teni-

do un impulso cada vez ms evidente por parte de organismos inter-

nacionales es otro de los ms recientes, ya que al menos desde la

llamada segunda dcada del desarrollo, en los aos setenta, los

organismos internacionales ligados a la Organizacin de las Nacio-

nes Unidas (OIT, FAO, PNUD, entre otros) han impulsado a lo largo

de sus conferencias un conjunto de directrices y lineamientos de

trabajo con las mujeres, hasta adoptar en los aos noventa la pers-

pectiva de gnero como uno de sus criterios en la definicin de las

estrategias de desarrollo. As, la determinacin de las polticas p-blicas domsticas no escapa a la influencia del modelo internacio-

nal vigente o emergente.

Pero hay otra cosa ms que subrayar aqu, y es que los diversos

regmenes internacionales y sus elecciones de poltica afectan reas

de ajustar el tiempo de desarrollo desta al sistema internacional. Ver

Gourrevitch, Peter. La segunda ima-gen invertida: los orgenes internacio-nales de las polticas domsticas.Revista Zona Cero.


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concretas de la organizacin y de la gestin de las polticas en cada

pas, impactando de manera diferencial a los pases segn su mayoro menor vulnerabilidad internacional, segn la sensibilidad ante

dichas reas de intervencin o incluso segn la permeabilidad de su

sistema poltico.

Para decirlo brevemente, las nuevas polticas impulsadas o di-

fundidas por medio del sistema internacional en cada caso, alteran

muchas veces las estructuras domsticas al traducirse en cambios

de poder de ciertas instituciones gubernamentales a otras, o al in-

ducir reacomodos y reasignacin de responsabilidades entre distin-

tos actores del gobierno, actores privados, actores sociales nacionales,

niveles de gobierno e incluso actores internacionales y externos.La poltica pblica se convierte, as, en el resultado de un remo-

lino de fuerzas en el que participancoaliciones defensoras, que

conjuntan en su inters a partes del gobierno, empresas, sindicatos,

partidos, grupos de presin, organizaciones acadmicas y de exper-

tos nacionales e internacionales. En cada uno de los casos, el efecto

de las polticas se deriva de lavozque las estructuras de poder dan a

determinados actores, argumentos y coaliciones sustentadoras de

las polticas, frente a la de sus oponentes.

De ah que el anlisis sobre las polticas pblicas se ligue tanto al

sistema poltico que sustenta la eleccin de unas y el rechazo de otras,como a la investigacin de cmo usan y qu armas utilizan los intere-

ses especficos ligados a determinada poltica pblica, en su lucha

para conseguir sus objetivos por medio de las instituciones. Es decir,

cmo se forman las coaliciones defensoras de las polticas y cmo


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se integra el contenido de los intereses y esfuerzos de grupo para for-

mar alianzas e institucionalizar determinado modelo de polticas.A estas alturas resultar obvio el papel fundamental que juegan

tanto lascomunidades epistmicasnacionales e internacionales, como

los actores polticos de ambas arenas en el proceso de conformacin

de lascoaliciones defensoras, ya que mientras los primeros elaboran la

informacin emprica y los contenidos valricos relevantes para cierto

tema de poltica, los segundos articulan los intereses a partir de la

construccin de una argumentacin y una capacidad de influencia

relevantes.

No obstante, el hecho de que tales comunidades produzcan un

cierto cuerpo de ideas, conocimiento e informacin relevantes paralas polticas, no quiere decir que stas se institucionalicen forzosa-

mente. En todo caso, hay en el medio una serie de factores propios

del sistema poltico, de los grupos burocrticos en cuestin y de las

propias caractersticas de los aparatos gubernamentales que filtran

o sesgan el proceso de asimilacin e institucionalizacin, introdu-

ciendo dos elementos: primero, la incertidumbre en torno a la orien-

tacin e interpretacin que se har de los principios y del modelo de

polticas en un contexto cultural-poltico particular y, segundo, la

forma que adoptar el proceso de institucionalizacin de estas ideas.

Y aqu, de nuevo, encontramos que la intervencin que las co-munidades epistmicas realizan es clave, ya que una comunidad

epistmica puede ser capaz de generar una definicin ms clara de

intereses al iluminar ciertas dimensiones de un tema, de suerte que

un actor poltico ubicado en este campo pueda deducir sus intereses


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a partir de esto. Por lo que los intereses derivan en una variable

dependiente y dinmica, construida por el conocimiento, y ello in-cluso cuando muchas de las condiciones facilitadoras del poder es-

tn ausentes.

Esto no quiere decir que la definicin de intereses corre autom-

tica con la generacin del conocimiento relevante por parte de las

comunidades epistmicas; no es suficiente que una comunidad

epistmica produzca conocimiento para que los Estados acaten u

apliquen los modelos de poltica desarrollados. La difusin es un

delicado proceso en el que las comunidades epistmicas adquieren

poder burocrtico, por ejemplo, mediante su participacin en comi-

ts de expertos o de asesores internacionales y nacionales, o del iso-morfismo por el cual la difusin de paradigmas se realiza por

contagio entre unas organizaciones a otras.

En la prctica, las comunidades epistmicas innovan y crean

una nueva realidad, pero no ajustada a su deseo, ya que intervienen

las condiciones bajo las cuales trabajan. Esto tiene que ver con el

grado de libertad o de libre orientacin de su investigacin, que

significa la ausencia de un curso o direccin fija en un tema y, por

ende, la imposibilidad de calcular los resultados esperados de dife-

rentes cursos de accin. Cuando esto ltimo se presenta pueden

asumir una gran apertura en cuanto a intereses independientes delas organizaciones y grupos de inters que cuentan en las elecciones

de poltica pblica.

Como proceso, el anlisis que Peter Hall (1989) efecta acerca

de la asimilacin y difusin del paradigma keynesiano de polti-


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ca econmica, consider que la asimilacin de las ideas o paradigmas

de poltica en un marco institucional tiene dos partes: la primera esms o menos un anlisis de interpretacin de cmo las ideas del

paradigma son juzgadas en tres dimensiones del conocimiento: 1. la

econmica, 2. la poltica y 3. de viabilidad administrativa.

La segunda parte del proceso es la relativa a cmo las ideas ingre-

san en el terreno poltico; es decir, cmo son asimiladas de acuerdo

con la orientacin del partido gobernante y por el propio aparato

administrativo pblico. Y aqu son relevantes cuatro caractersticas

predominantes de la estructura del Estado: 1. La permeabilidad de la

administracin y organismos burocrticos a los grupos que for-

man la coalicin defensora de las ideas y valores que buscan institu-cionalizarse; 2. El grado de fragmentacin de la estructura

burocrtico-administrativaversusel nivel de concentracin del po-

der de decisin que puede tanto hacerlas ms viables tcnicamente

como, en ocasiones, dificultar su difusin; 3. Las modalidades de la

eleccin de polticas en el gobierno; es decir, el cmo y quines son

los que toman las decisiones, as como el grado de apertura de estos

procesos y la capacidad de influencia de las coaliciones defensoras

de las nuevas polticas en las esferas de decisin; 4. La permeabilidad

social y el grado de articulacin del discurso poltico que legitima la

adopcin de las nuevas polticas, ya que la conversin de una situa-cin en un problema de poltica y en una agenda es el resultado de

una intensa y estrecha relacin con la creacin de un discursocapaz

de ganar consenso y aceptacin entre diversas capas

sociales y del propio personal del Estado.3

3Segn han revelado estudios diver-sos, latransmisin de ideassuele ser msimportante que su propia produccin.


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Una vez aceptado un paradigma por los hacedo-

res de poltica, comienza un proceso deinstituciona-lizacin. Como ha demostrado Goldstein (1993) para

el caso de la economa, la institucionalizacin de

un conocimiento afecta tanto a actores, institu-

ciones y redes funcionales ligadas al campo de ese

paradigma, y transforma las percepciones de los ac-

tores acerca del cambio futuro, porque la acepta-

cin de las ideas de un paradigma en las estructuras cognitivas de

quienes disean las polticas derivadas de un paradigma es, a su vez,

causa de su persistencia. Por ello las polticas son capaces de una

longevidad incluso ms all del umbral de su pertinencia y de sueficacia para resolver los problemas a que estn orientadas, ya que

no es fcil cambiar el marco de creencias, valores y rutinas cristali-

zadas en las instituciones.

Sin embargo, a partir de que aqullos pueden eventualmente

cambiar, el relevo de las polticas puede ocurrir; por esto, la capaci-

dad para interpretar tanto el cambio como la persistencia de las

polticas y de los marcos institucionales para su operacin aparece

como la dimensin ms importante en el anlisis de proceso de ins-

titucionalizacin.

En resumen, la institucionalizacin de una poltica, cualquieraque sta sea, requiere:

El desarrollo de un conocimiento y de una informacin que mues-

tre como problema una cuestin determinada, as como

Y aqu se establece una diferencia muyimportante entre el conocimientoeconmico con respecto al conoci-miento sociolgico o antropolgicoque orientan cambios de polticas, yaque mientras el conocimiento econ-mico es transmitido en elecciones ra-cionales, en funcin del clculo quelos actores e individuos asumen casiautomticamente y tiene un efecto in-dependiente sobre las polticas, lasotras formas de conocimiento debenser transmitidas, inducidas o traduci-das en el mercado poltico bajo la for-ma de ideas con buena aceptacin.


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la creacin de propuestas para hacer operativa la inter-

vencin requerida. Lo que es dependiente de la forma-cin de comunidades profesionales de acadmicos y

expertos en el tema.

La creacin de un discurso que legitime y difunda las propuestas

derivadas, y que sea eficaz en la generacin de una sen-

sibilidad social favorable en torno al tema.

La capacidad de articular los intereses de los actores sociales liga-

dos al tema, con las comunidades de profesionales abo-

cadas a su estudio, partidos, organizaciones, grupos de

funcionarios y legisladores concernidos, integrando una

coalicin defensora de la poltica pblica en cuestin, altiempo que se logren neutralizar los intereses en contra.

Lograrla permeabilidad del aparato pblico y la remocin de las

resistencias e inercias cristalizadas en las instituciones.

Resolver los problemas legales, normativos, financieros, tcnicos

y de gestin, ligados al despliegue y difusin de la polti-

ca propuesta.

Los actores ymecanismos que promueven

la institucionalizacin del enfoque de gnero en poltica

pblica. Prioridades y restricciones

Como vimos en la seccin anterior, las comunidades epistmicas

interactan con los actores sociales concernidos y con los hacedo-

res de poltica respectivos, para hacer inteligibles o dotar de sentido


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comn las transformaciones sociales y econmicas que ocurren en

lo que hace a sus actores o situaciones de inters. A largo plazo, estainteraccin se canaliza mediante la institucionalizacin del discur-

so que legitima una determinada poltica, ya que los marcos institu-

cionales contribuyen a la creacin de disposiciones especficas y

capacidades orientadas para las polticas.

La construccin o el tejido de estos marcos es una actividad de

seleccin, organizacin e interpretacin de una realidad compleja,

que provee seuelos, guas, indicios para el conocimiento e inter-

pretacin de esta realidad, con vistas a orientar la accin. Unmarco

no es otra cosa que una perspectiva desde la cual una situacin ad-

quiere sentido y permite la intervencin gracias a que orienta laconstruccin de polticas.

Pero este marco se aterriza de modos distintos en virtud de las

caractersticas del contexto institucional, cultural y poltico de cada

pas, de modo que las polticas y los paradigmas de poltica se asimi-

lan y adoptan de manera distinta en cada lugar y momento. A di-

ferencia de los modelos de desarrollo generalmente definidos por

rasgos muy generales, que marcan la orientacin global de las rela-

ciones entre la economa y las relaciones entre las grandes

infraestructuras institucionales: Estado (derechos), mercado (inter-

cambio) y familia (necesidades) para usar la nomenclatura deGosta-Esping, Andersen (1990), los modelos o paradigmas de po-

lticas pblicas ponen en juego los elementos de cada sistema

social que interviene en la confeccin de las decisiones sobre fines,

objetivos, medios, tcnicas, procedimientos y actores participantes


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de las prioridadespblicas. As, mientras el modelo de desarrollo se

deriva del sistema internacional, las polticas pblicas expresan ensu confeccin una influencia ms marcada del sistema poltico, de

las relaciones que privan entre los grupos profesionales que desarro-

llan conocimiento sobre los temas de la agenda pblica y las estruc-

turas de poder, as como los grados de maduracin de los actores

sociales involucrados en su promocin.

En el caso de la perspectiva de gnero, hay cuatro actores clara-

mente involucrados en su promocin: 1) los organismos interna-

cionales del sistema de Naciones Unidas que desde los aos setenta

han asumido en su agenda para el desarrollo, temas atingentes a la

situacin de la mujer y que con ese fin inducen acuerdos entre lasnaciones firmantes para la adopcin de polticas, canalizando fon-

dos de ayuda para ello; 2) los organismos internacionales no guber-

namentales que coadyuvan a muchos de los objetivos de las polticas

internacionales con la dotacin de fondos para la investigacin o el

desarrollo deexpertisseen este campo, que se canalizan al sector

acadmico o no gubernamental de los pases; 3) las organizaciones

de mujeres y el movimiento feminista, que movilizan recursos di-

versos para la integracin de la demanda de las mujeres y para su

transformacin en inters pblico, a partir de la formulacin de

propuestas de polticas y, 4) las comunidades profesionales oepistmicas, integradas por los centros acadmicos o de investiga-

cin y las organizaciones sociales que contribuyen a la formacin

de profesionales y que han venido desarrollndose desde finales de

los aos setenta.


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Sin embargo, como lo sealan numerosos estu-

dios,4

las orientaciones que los organismos interna-cionales, tanto pblicos como privados, promueven en torno a las

polticas para la mujer, a pesar de su retrica reivindicatoria, distan

mucho de traducir fielmente los intereses en pro de la emancipa-

cin y el desarrollo humano de sta, constituyendo a veces incluso

formas veladas de neutralizacin.

El control de los recursos, tanto como la orientacin de muchas

de las investigaciones financiadas por las agencias e instituciones in-

ternacionales, determinan con frecuencia los parmetros del debate

y la problematizacin de las situaciones asumibles, prefigurando de

esta manera las soluciones propuestas. As, los pases que dominanlos votos de estas agencias5han sesgado la asistencia

al desarrollo hacia programas a favor del control na-

tal de las mujeres pobres del Tercer Mundo, as como

su participacin en programas alimentarios y tareas productivas

complementarias al ingreso familiar, desplazando cuestiones relati-

vas a la redistribucin en trminos polticos y econmicos.

En todo caso, tanto los organismos internacionales pblicos como

los gobiernos que suscriben los acuerdos correspondientes, eligen

aquellas polticas que pueden poner en prctica con los instrumen-

tos y recursos disponibles, o aqullas que son compatibles con susmetas o ideologas, rechazando otras que ponen en tensin tanto

sus apoyos polticos como la jerarqua de gnero que estructura las

desigualdades entre hombres y mujeres.

Los casos de la aplicacin compulsiva y autoritaria de las polti-

4Para este tema es muy recomenda-ble la lectura de N. Kabeer, sobre todolos captulos 2, 4 y 8.

5Estados Unidos y Japn son los pa-ses ms influyentes en las decisionesde organismos como el Banco Mun-dial, elFMIy otros, concentrando enconjunto casi 35% de los votos.


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cas de poblacin, salud y derechos de las mujeres en pases como la

India, China, Puerto Rico y algunos de los pases de frica y Am-rica Latina,6muestran a estas polticas subordina-

das a las creencias religiosas, los intereses de control

natal de sus gobiernos o la bsqueda de compatibi-

lizacin de las funciones de las mujeres en el mbito econmico y en

el domstico, sin que se pretendan modificar las responsabilidades

de hombres y mujeres en el hogar, ni el estatuto de ciudadana se-

cundaria que guardan las segundas en el mbito pblico.

De ah que para evaluar en qu medida la asimilacin de la pers-

pectiva de gnero realmente contribuye a El fortalecimiento del po-

der de accin de las mujeres y la equidad hombre-mujer en que secondensan las principales directrices de poltica en las Declaraciones

de Beijing (1995), es til introducir en el anlisis de las polticas, la

categorizacin sugerida a partir de una teora de las necesidades por

autores como Molyneux (1985), entre otros, distinguiendo entre:

Polticasligadas a los interesesde las mujeres en funcin de modifi-

car la condicin actual y arribar a la meta estratgica de

la emancipacin y la equidad, por lo que buscan redis-

tribuir recursos y oportunidades.

Polticas ligadas a las necesidades en funcin de la situacin actual de

las mujeres,que usan como soporte de la intervencin las

necesidades prcticas de stas, pero que refuerzan

las desigualdades establecidas en la divisin del trabajo

y de los recursos entre sexos.

6Al respecto es ilustrativo apuntarla poltica de esterilizaciones forzosasde mujeres practicadas en la India,frica, China y Puerto Rico entre lasmujeres pobres.


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Entre las primeras se ubican las polticas que tienden a la abolicin de

las jerarquas de gnero: en primer trmino los derechos reproducti-vos y sexuales de las mujeres (maternidad voluntaria, contracepcin

elegida, aborto libre, libre sexualidad); la democratizacin de la fami-

lia y de las responsabilidades domsticas, las reformas educativas a

favor de la igualdad de oportunidades, de trato escolar y de reconoci-

miento simblico pblico de la mujer; la eliminacin de las formas

institucionalizadas de la discriminacin de la mujer en el mbito p-

blico poltico, en el trabajo, en el mundo financiero, poltico y militar;

las polticas en contra de todas las formas de violencia y explotacin.

Entre las segundas encontramos las polticas destinadas a regu-

lar la reproduccin femenina como las versioneslightde la saludreproductiva: la planificacin familiar (sobre todo la que slo res-

ponsabiliza de la reproduccin a las mujeres); los programas de sa-

lud materna e infantil, como la capacitacin para la nutricin de los

miembros menores de la familia; la organizacin de servicios socia-

les que liberaran a las mujeres de cierta parte de la carga domstica

(cuidado temporal de menores y ancianos) en aras de facilitar su

ingreso en el mercado de trabajo, as como los programas de promo-

cin para la productividad de las mujeres pobres rurales que, sin

negar que contribuyen a flexibilizar y modificar elstatussocial fe-

menino, sobrecargan los presupuestos de tiempo de las mujeres condobles y triples jornadas sin modificar sustancialmente, o peor an,

reciclando las jerarquas de la desigualdad, como ha ocurrido en los

ltimos veinte aos por la inclusin de cada vez ms mujeres en

los nichos de empleo precario y con jornadas mltiples de trabajo.


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La distincin anterior no significa que las polticas que se orien-

tan a atender las necesidades derivadas de la situacin actual de lasmujeres, deban desestimarse porque no contribuyen realmente al

fortalecimiento de su autonoma y al establecimiento de la equidad

entre los sexos; pero s hay que advertir en lo que respecta al enmas-

caramiento de propuestas gubernamentales o de partidos, que al

pretenderse a favor de la mujer asumen temticas como stas, des-

plazando cuestiones ms polmicas como son los derechos sexuales

y reproductivos de las mujeres o la eliminacin decidida de las for-

mas institucionalizadas de discriminacin.

El hecho de que buena parte de las nuevas orientaciones en po-

lticas de integracin de la mujer al desarrollo propuestas se hayandesarrollado de los aos ochenta cuando las crisis financieras, el

estancamiento econmico y las polticas neoliberales han genera-

do ajustes en el gasto social, la cada de los salarios y se ha incre-

mentado la participacin de las mujeres en el mercado de trabajo,

ha sido decisivo para que la orientacin de muchas de las directri-

ces de polticas impulsadas por los organismos internacionales y los

gobiernos, recurrieran nuevamente a la figura de las mujeres como

madres, en franco reciclaje de lo que ha sido el papel histrico de la

mujer, descargando en el mbito de las familias buena parte de las

responsabilidades que el Estado tuvo que asumir en los aos seten-ta, cuando las polticas de bienestar comenzaron a asumir el princi-

pio de la igualdad entre hombres y mujeres.7

La cuestin decisiva, en todo caso, no se centra

tanto en los temas que se asuman que pueden ser

7Es a partir de la asuncin de estra-tegias en contra de la discriminacinde la mujer de los aos setenta cuan-do se legitima la vinculacin entre lascuestiones de las mujeres y el desa-


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los mismos tanto la perspectiva estratgica como en

la prctica, sino en el emplazamiento y la orienta-cin desde donde se definen dichas polticas. Es decir,

que tomen a las mujeres como actores activos val-

ga la redundancia en la eleccin de estas polticas y

programas, o que las consideren slo en el papel de

clientes o beneficiarias de los programas previamente

elegidos por las agencias gubernamentales. Lo central

es cmo ingresa la categora mujer en los modelos

de poltica y cmo se conceptualiza y articula el mbi-

to domstico dentro de stos.

Hasta ahora, no obstante, la perspectiva de gne-ro ha sido un enunciado ms retrico que realmente

efectivo en la orientacin de las polticas hacia la

mujer, sobre todo para los pases que no son del pri-

mer mundo. Las polticas de salud preventiva o de

salud reproductiva continan descargando exclusivamente en la

mujer la responsabilidad de promover la salud, la alimentacin y el

cuidado de la familia; las polticas de planificacin familiar continan

acentuando programas compulsivos de control, no dan a las mujeres

la capacidad para elegir mtodos y alternativas; los derechos sexuales

y reproductivos siguen esperando que los gobiernos moderen las re-sistencias de los grupos conservadores, especialmente de la Iglesia ca-

tlica, en contra de los mismos. Mientras tanto las polticas de

participacin comunitaria, productivistas o ambientalistas, han teni-

do como premisa el trabajo no remunerado de las mujeres.

rrollo como un valor instrumental depoltica pblica, la idea de alentar laintegracin de todas las mujeres al

esfuerzo global de desarrollo, comoagente y beneficiaria en todos los sec-tores y en todos los niveles del proce-so, la accin gubernamental, sobretodo en los pases industrializados, setradujo en el despliegue de un brazodel aparato de bienestar para proveerservicios que liberaran a las mujeresde las cargas domsticas. Esto, ade-ms de elevar los costos de los siste-mas de bienestar, dej casi intacta ladistribucin sexual de recursos, opor-tunidades y obligaciones, tanto en elmbito privado como en el pblico,de suerte que numerosos estudiosacerca del Estado de bienestar efec-tuados desde la perspectiva de gne-ro, hicieron nfasis en las maneras enlas cuales la provisin social del Esta-

do reforzaba o fortaleca la conformi-dad con la divisin tradicional deltrabajo entre los gneros y la conco-mitante dependencia de la mujer. VerAnn Shola Orloff.Gender an LiberalWelfare States.Working Papers 1996/79, Instituto Juan March de Estudiose Investigaciones, Madrid, marzo,1996.


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De hecho, la ausencia de los intereses de las mujeres en la confi-

guracin de estas polticas ha sido caracterstica casi en todo el mundoy ello ha obedecido a que buena parte de las decisiones sobre estas

polticas se ha tomado al margen de los crculos de retroalimenta-

cin poltica de los gobiernos. Esto es, los temas que interesan a las

mujeres han estado al margen de las arenas pblicas, de los parla-

mentos y partidos, donde siguen predominado paradigmas de polti-

ca que slo incluyen en la agenda cuestiones de la economa

monetarizada y de la poltica institucional. Esto no slo debe abo-

narse a la actual jerarqua de poder y desigualdad entre los gneros

o a la resistencia de la ideologa patriarcal, sino tambin a la relativa

ineficacia de las organizaciones feministas para hacer ms permeablesu discurso entre sectores ms amplios de la sociedad, incluyendo a

muchas ms mujeres que no comparten del todo el optimismo de las

feministas por cambiar las actuales relaciones de gnero.

La presencia de 3 mil representantes de ONGde mujeres en la IV

Conferencia Mundial sobre la Mujer celebrada en Beijing, que re-

uni a 17 mil participantes y 6 mil delegados de 191 pases, dinamiz

la incorporacin de los intereses feministas en las doce esferas de la

Plataforma de Accin y sus respectivos mecanismos estratgicos que

incluyen la revisin y reforma de legislaciones, as como la implan-

tacin de polticas orientadas explcitamente por una perspectivade gnero.8

La adopcin de la equidad como un objetivo es-

tratgico para un desarrollo sustentable, centrado

en la persona, implica para los pases firmantes de

8Las temas objetos de preocupacinde dicha Plataforma son: 1) La per-sistente y creciente carga de pobrezasobre la mujer. 2) La inequidad y faltade adecuacin en la educacin y ca-pacitacin de las mujeres, as como ladesigualdad sobre el acceso que pesa


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los Acuerdos introducir un enfoque ms integrado

que los precedentes en las polticas para el desarro-llo, ya que para lograr la equidad entre hombres y

mujeres, las estrategias de desarrollo deben integrar

un cierto nmero de elementos fundamentales como

un marco de polticas pblicas favorables; mayor in-

versin en el desarrollo social; fortalecimiento de la

participacin de actores locales y de la sociedad ci-

vil y, principalmente, de las organizaciones de mu-

jeres, en un contexto internacional marcado por la

globalizacin, el nuevo rol del Estado, la degrada-

cin ambiental, la creciente participacin y activi-dad de la sociedad civil, la escasez de recursos pblicos, los conflictos

armados y la extensin de la pobreza (OCDE, 1998).

Otro cambio de enfoque fundamental es el paso en la considera-

cin de que el tema de la equidad de las mujeres es un asunto de

mujeres, para ser reconocido como un asunto de inters general, un

asunto de hombres y mujeres que debe ser combatido o abordado

concertadamente. En este sentido, la equidad no es una demanda

de grupo, sino un objetivo del desarrollo.

El enfoque de gnero que se recomienda como principal direc-

triz de poltica implica que los gobiernos y los actores sociales debe-rn fortalecer la adopcin de medidas enrgicas y visibles con vistas

a asegurar que se tome en cuenta la problemtica de hombres y

mujeres en todas las polticas y programas, a fin de que se puedan

analizar las consecuencias especficas de toda decisin de poltica

sobre las nias. 3) La violencia con-tra las mujeres. 4) El impacto de losconflictos armados sobre las mismas.

5) Las desigualdades entre hombres ymujeres procuradas por las estruc-turas polticas y econmicas. 6) Ladesigualdad entre los sexos en la dis-tribucin del poder y en la toma dedecisiones colectivas. 7) La insuficien-cia de mecanismos para promover elavance de las mujeres. 8) La falta deobservancia e inadecuada promociny proteccin de los derechos huma-nos de las mujeres. 9) La persistenciade estereotipos de las mujeres en losmedios y su falta de participacin. 10)La desigualdad entre los sexos en elmanejo y preservacin de los recur-sos naturales y el medio ambiente. 11)La persistente discriminacin contralas nias y las violaciones a sus dere-chos.


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en la poblacin de ambos sexos. Un aspecto fundamental es reexa-

minar los efectos que sobre la condicin de la mujer han derivadode las formas de cooperacin y de los proyectos de ayuda, los progra-

mas de ajuste y las prioridades del gasto pblico.

Esto supone la adopcin de un enfoque integral y una estrategia

global, adems de medidas que deben considerar e incorporar los

puntos de vista de hombres y mujeres en su elaboracin y en las

decisiones concernientes a todas las cuestiones de desarrollo.

El enfoque incluye medidas y programas centrados en los hom-

bres, que se visualizan como necesarias y complementarias en la

medida en que se dice favorecen la igualdad. Lo anterior se

enlaza con un modelo de desarrollo que privilegia las iniciativas lo-cales y las estrategias locales.

Adicionalmente, las directrices de poltica reconocen la falta de

un conocimiento suficiente en torno a la estructura de las desigual-

dades entre los gneros, por ello recomiendan a los gobiernos prepa-

rar los anlisis econmicos, sociales y polticos que describan y

comparen la situacin de hombres y mujeres, y den cuenta de las

disparidades econmicas y polticas entre ellos, de modo que se pue-

dan definir polticas y estrategias nacionales y analizar la capacidad

institucional de cada pas para integrar las cuestiones de equidad en

sus polticas y programas.Este objetivo propone promover el dilogo entre expertos de di-

versas disciplinas para favorecer el desarrollo de enfoques integra-

les, elaborar procedimientos de examen previo a la aplicacin o

formulacin de programas de ayuda y prever la incidencia de las


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distorsiones ligadas a la disparidad econmica y los impactos de la

reforma econmica y la globalizacin entre los sexos, as como la dis-criminacin en el trabajo, en los servicios y en la inequidad de los

intercambios al seno de los hogares.

Igualmente propone promover reformas institucionales que in-

cidan positivamente en la equidad y fortalezcan el poder de las mu-

jeres, ayudando a la supresin de los obstculos y a mejorar la

capacidad de aqullas para responder en condiciones de equidad a

las necesidades y prioridades de los hombres y las mujeres.

La institucionalizacinde la perspectiva

de gnero en las polticas pblicas en Mxico

La interactuacin de cuatro actores organismos internacionales

pblicos, agencias privadas financiadoras, organizaciones feminis-

tas, acadmico y expertos que, como hemos visto, es clave en la

determinacin del grado de eficacia tanto en cuanto a la construc-

cin de un discurso legitimador de la perspectiva de gnero como

en el aterrizaje o asimilacin de sus propuestas en poltica, ha alcan-

zado diversos grados en distintas polticas e iniciativas, destacndo-

se desde el punto de vista de la institucionalizacin, la influencia

que ejercen los organismos internacionales sobre las agencias degobierno, sobre los programas de investigacin acadmica y sobre el

desarrollo deexpertissede lasONGs, de mujeres, por medio del finan-

ciamiento de programas o de los convenios internacionales.


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Los centros de estudios, las publicaciones y los grupos de exper-

tos y expertas se han multiplicado en la ltima dcada, gracias alapoyo financiero de agencias privadas de financiamiento interna-

cional u organismos del sistema de Naciones Unidas y, aunque en

las polticas de control poblacional y salud preventiva hay una tra-

yectoria de relaciones entre las comunidades profesionales y el sec-

tor pblico de ms de dos dcadas, en otros mbitos de poltica social

(laboral, de vivienda, educacin) y en poltica de derechos es an

ocasional o casustica la relacin entre los tomadores

de decisin y el sector acadmico.9

En general, en nuestro pas ha sido lenta la asi-

milacin de las polticas dirigidas hacia la mujer, ala perspectiva de gnero. En parte, esto se debe a la

naturaleza del aparato pblico mexicano, muy

sectorizado y altamente dependiente en su funcio-

namiento de la voluntad y preferencias de los go-

bernantes en turno, aunque tambin hay que contar

las resistencias culturales que dicha perspectiva en-

cuentra entre el alto y medio funcionariado, sin des-

contar la orientacin neoliberal de la reforma del

Estado que se ha venido efectuando desde 1982,

que limita tanto los recursos como las responsabili-dades sociales que asume el Estado como objeto de

su intervencin. A pesar de ello hay avances inne-

gables, aunque en un rea muy acotada, gracias al

mayor arribo de mujeres a cargos pblicos y de elec-

9Segn Mercedes Barquet, (1996) elimpulso a la promocin de estudios dela mujer en Mxico comienza a partirde 1975, durante la Conferencia de lasNaciones Unidas sobre la Mujer quese realiza precisamente en Mxico.

Posteriormente, de acuerdo con laautora, en 1980 la UNESCOhizo unasugerencia para el establecimiento deestos estudios en Mxico, y es hasta1983 cuando se funda el ProgramaInterdisciplinario de Estudios de laMujer en El Colegio de Mxico, quees el programa en su especialidad queadquiere institucionalidad ms rpida-mente entre el conjunto de estudiosacadmicos. Algunos meses ms tar-de se crea el Centro de Estudios de laMujer, antecesor del PUEG(UNAM).Para los aos posteriores, Parada yGoldsmith, (Diagnstico de centrosy programas de estudios de la mujer yde gnero en instituciones de educa-cin superior,PUEG, Mxico, 1999)actualmente hay en Mxico 41 espa-cios acadmicos en instituciones de

educacin superior, 21 programas deestudios de gnero o de estudios de lamujer, formalizados en sus institucio-nes, aunque en diferente nivel de ma-duracin. Sin embargo, todava muypocos de ellos trabajan programas deinvestigacin dirigidos a orientar laeleccin de polticas pblicas.


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cin popular, y a la creciente vinculacin de las organizaciones fe-

ministas con grupos parlamentarios.Respecto a las orientaciones de poltica, en los ltimos aos una

gran cantidad de estudios y trabajos de investigacin (Gimtrab-

COLMEX, 1994; Irma Aguirre y O. Pastrana, 1998; Gustavo Cabrera,

1994; J. G. Figueroa, 1998; S. Gonzlez Montes, 1995 y 1999; Florinda

Riqueret al., 1996; Brgida Garca, 1999) que reconstruyen las tra-

yectorias y orientaciones generales de las polticas de salud y pobla-

cin que representan las polticas ms institucionalizadas en lo

que hace a la inclusin de polticas hacia las mujeres se han de-

sarrollado en Mxico y muestran que, al igual que en otros pases de

mundo en desarrollo, stas han sido intervenciones sistemticamentepromovidas por los organismos internacionales dedicados a regular

la fertilidad y a promover la participacin de las mujeres en las pol-

tica de salud preventiva en la relacin madre-hijo, comocosto-som-

brade estas intervenciones.10

A excepcin de estos programas estrechamente li-

gados con las directrices de poltica de los organismos

del sistema de las Naciones Unidas y de los programas

de ayuda para los pases en desarrollo, ha habido poca consistencia en

las polticas del gobierno mexicano respecto a la mujer.

Hasta fines de los aos cincuenta, en Mxico, como en el restodel mundo, la mujer no era una categora especfica de la poltica

de desarrollo, aunque siguiendo los dictados de la Convencin In-

ternacional sobre los Derechos Polticos de la Mujer celebrada en

1952, as como las propias conveniencias internas del rgimen pol-

10El llamadocosto-sombrahace refe-rencia a costos ocultos, no internali-zados en el clculo de las intervencio-nes, por lo que si se contabilizara elvalor de las intervenciones no remu-neradas de las mujeres, dichas polti-cas implicaran muchos ms recursos.


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tico, se reconoci el derecho de voto a las mujeres en 1953, aunque

el convenio fue ratificado por el gobierno mexicano hasta 1981. Sinembargo, en poltica de derechos el gobierno mexicano ha ido a la

zaga y con bastante retraso de las convenciones internacionales.

En el Ao Internacional de la Mujer, cuya conferencia inaugural

se realiza en Mxico, el Cdigo Civil reconoce los derechos econ-

micos de la mujer (atribucin de persona fsica, con capacidad para

establecer tratos civiles comerciales y celebrar contratos sin media-

cin de persona alguna). En 1979 se aprueba por el Senado la con-

vencin internacional sobre los derechos a elegir nacionalidad de

las mujeres casadas, aprobada internacionalmente en 1958, y en

1983 entran en vigor en nuestro pas los dictados de la Comisinsobre el Estatus de las Mujeres, sobre el derecho de las mujeres a

contraer matrimonio de manera libre y de disolverlo libre y volun-

tariamente, aprobados internacionalmente en 1962.

A partir de los aos ochenta, no obstante, ha sido ms acelerado

el proceso de asimilacin y adaptacin de las directrices internacio-

nales de poltica en las instituciones de gobierno en Mxico. As, en

1981, cuando entra en vigor la Convencin sobre la Eliminacin de

todas las formas de discriminacin contra la mujer en Copenhague,

sta fue ratificada por el gobierno mexicano.

En estos aos surge el primer Programa Nacional de Integracinde la Mujer al Desarrollo, bajo la coordinacin del CONAPO, en la

Secretara de Gobernacin, y con la concurrencia de otras secreta-

ras de Estado. Su propsito especfico, adems de ser un instru-

mento coadyuvante a la poltica de control poblacional, era estimular


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cambios en la imagen de la mujer en el mbito social, as como fo-

mentar el arraigo de las mujeres en sus lugares de origen medianteproyectos productivos en pequea escala (Jusidman, Kusnir, L. y

Townsend, 1994).

En el gobierno siguiente surge el Programa Nacional de la Mujer

1983-1988, bajo el mismo marco de la Secretara de Gobernacin,

que se propona canalizar programas de desarrollo social hacia las

mujeres, en acciones de mejoramiento de vivienda, alfabetizacin,

salud preventiva y mejoramiento ambiental al menos en 18 entida-

des y 103 localidades del pas, adems del Distrito Federal. Sin em-

bargo, como ocurri con buena parte de los programas sociales del

gobierno de Miguel de la Madrid, los recortes al gasto pblico engeneral y al gasto social en particular afectaron su desarrollo, de

modo que en los hechos fue prcticamente cancelado. Posterior-

mente, las directrices de poltica de este programa se incorporan en

el Programa de Mujeres en Solidaridad (1988-1994), dirigidas ha-

cia mujeres en pobreza extrema, agregndose acciones de financia-

miento a proyectos productivos y de organizacin comunitaria.

El signo de todas estas intervenciones fue la conocida estrategia

MED(Integracin de las Mujeres en las Estrategias de Desarrollo),

caracterstica de las polticas pblicas impulsadas por los organis-

mos internacionales en el decenio de los ochenta, que funciona enlos hechos como el establecimiento de una ventanilla para la aten-

cin de problemas y demandas de las mujeres, especialmente en

condiciones de pobreza, pero hace poco por modificar las condicio-

nes inequitativas en que se desenvuelven.


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Sin embargo, a partir de los aos noventa, por la creciente movi-

lizacin e influencia de las organizaciones del movimiento feministatransmutadas en lasONGs, en la generacin de acuerdos entre gru-

pos parlamentarios de diversos partidos polticos, ha sido posible

alcanzar reformas jurdicas a favor de una poltica de derechos para

las mujeres.11Esta participacin fue muy destacada

tambin en todo el proceso de preparacin de la Con-

ferencia de Beijing, durante decenas de reuniones.

Pero es quiz el impacto de la participacin de orga-

nizaciones feministas en esta Conferencia y el triunfo

de sus demandas frente al conservadurismo inter-

nacional lo que finalmente removi la resistenciade los funcionarios representantes del gobierno

mexicano y del propio gobierno, para dar cabida en

sus polticas a asuntos como las cuotas de participa-

cin poltica y otros temas relacionados con la vio-

lencia en contra de las mujeres, que enfrentaron la

resistencia tanto de polticos de todos los partidos

como de funcionarios de gobierno.

Los triunfos legislativos, la capacidad de alcan-

zar consensos interpartidarios que ha caracterizado

a las propuestas de las organizaciones feministas yde mujeres en esta dcada, en contraste con las dificultades que

para el acuerdo parlamentario se han dado en otros campos del que-

hacer legislativo, han demostrado a simpatizantes y no simpatizan-

tes del movimiento feminista, hombres y mujeres, que el papel de

11Destacan aqu la reforma del C-digo Penal en 1990 para elevar lapunitividad a delitos sexuales comola violacin y el hostigamiento sexual,que represent el triunfo de una mo-vilizacin de organizaciones feminis-tas y del movimiento amplio demujeres que vena demandando des-de 1981 reformas legales y serviciosespecializados para las vctimas deviolaciones y maltrato. La reformaconcit el apoyo a su impulso de ms

de 5 mil mujeres de diversas tenden-cias y partidos y fue aprobada porunanimidad en las Cmaras. A partirde aqu ha sido claro la generacin deun consenso entre mujeres polticasde distintos partidos, con mujeres deorganizaciones no gubernamentalesque han impulsado acciones afirma-tivas traducibles en cambios a favorde los derechos de las mujeres, entreellos, la mayor inclusin de mujeresen cargos de eleccin pblica, quequed en el mbito de recomendacinen la reforma constitucional y en elCdigo Federal de Instituciones y Pro-cedimientos Electorales aprobados en1996. Finalmente, la legislacin en con-tra de la violencia intrafamiliar intro-ducida en otra reforma en el CdigoPenal, en 1998.


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las mujeres en poltica puede ser muy eficiente y exitoso. El efecto

de demostracin ha servido como acicate a la incorporacin de cadavez ms mujeres en la arena pblica y al surgimiento de una cierta

identidad de gnero que funciona como una palanca detonadora de

otros procesos de cambio. La creacin del Parlamento de Mujeres

que conjunta a legisladoras y representantes populares de todos los

partidos, adems de lderes y dirigentes de organizaciones feminis-

tas y de mujeres, as como la creacin de la Comisin de Equidad y

Gnero en el Congreso y en quince estados de la Repblica, son

logros tambin de las mujeres.

Por otra parte, la reciente integracin de tres agrupaciones polti-

cas de mujeres con registro ante el Instituto Federal Electoral: Muje-res y Punto, Diversa y Mujeres en Lucha por la Democracia, con al

menos siete mil afiliadas cada una segn el rasero establecido por

elCOFIPE es una muestra de la emergencia de una activacin pol-

tica de la poblacin femenina que va ms all de las ideologas. Otra

es sin duda el cambio notable en el discurso de los polticos con refe-

rencia a las mujeres, que ha dejado atrs de manera definitiva la

invisibilidad lingstica que las sumaba en sus arengas entre el gen-

rico masculino de los ciudadanos, los mexicanos, para distin-

guirlas en un ciudadanas y ciudadanos. As, aun cuando no se ha

alcanzado todava la masa crtica de 30% en la pro-porcin de larepresentacin legislativa, la activacin de las organizaciones de

mujeres y su transformacin en una base electoral codiciada por to-

dos los partidos, ha incrementado en esta dcada la visibilidad de sus

demandas e intereses.


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Esto se ha reflejado en las instituciones pblicas de todos los ni-

veles de gobierno. La creacin en 1998 de la coordinacin generalde la Comisin Nacional de la Mujer en la Secretara de Goberna-

cin, como instancia de enlace y operacin del Programa Nacional

de la Mujer 1995-2000,12con su Consejo Consulti-

vo, integrado por legisladoras y legisladores, adems

de una Contralora Social integrada por ciudadanas

feministas y de organizaciones de mujeres, ha sido

el marco para una serie de iniciativas de poltica en todo el aparato

pblico, tanto en la federacin como en los estados. Destaca la crea-

cin de diversas estructuras como la Unidad de Coordinacin y

Enlace de la SER; la Direccin de Equidad y Gnero de la STyPS; laDireccin de Asuntos de Gnero y Equidad del ISSSTE, adems

de la creacin de trece instancias dedicadas a las mujeres en los

gobiernos estatales, cuatro bajo la figura de institutos estatales de la

mujer y 19 proyectos de fortalecimiento institucional, concertacin

y coordinacin en materia de empleo, educacin y salud; pero sobre

todo en materia de derechos, ya que las reformas en los cdigos

civiles de buena parte de los gobiernos estatales para elevar las pe-

nalidades a los actos de violencia en contra de las mujeres han co-

brado un impulso que se ha venido reproduciendo en cascada en

todos los niveles de gobierno. De tal suerte, que podemos afirmarque en el mbito de los valores culturales se estn removiendo las

visiones que ubicaban el maltrato y la violencia en contra de las muje-

res como un hecho natural, casi legtimo, para ser visto como acto

de barbarie punible que debe erradicarse. Igualmente, se comienza

12En esta Comisin funciona un Con-sejo Intersecretarial formado comorgano de consulta y seguimiento parala operacin del PRONAM, est in-tegrado por: SRE, SHCP, SEDESOL;SEMARNAP, SECOFI, SECODAM, SEP, SS,STyPS, IMSS, ISSSTE, INEGI, DIF.


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a reconocer la influencia de la desigualdad de reconocimiento sim-

blico establecida en las instituciones como cultura implcita, em-pezndose a tratar como algo no natural, sino inducido a partir de la

enseanza escolar, como una prctica corriente en los espacios la-

borales y como moneda comn en la poltica de comunicacin de

los medios.

En esa labor de transparentar las desigualdades de la jerarqua de

gnero es destacable tambin la generacin de informacin estads-

tica e indicadores que documentan cada vez ms los fenmenos so-

ciales y econmicos diferenciando su impacto por sexos. Lo que es

un insumo indispensable en la elaboracin de polticas pertinentes.

El optimismo que surge de este recuento, empero, se ve oscure-cido por el hecho de que buena parte de las acciones que se promo-

cionan como derivadas de un enfoque de gnero son las mismas que

se realizaban bajo el modelo MED, el conocido mimetismo y la capa-

cidad de simulacin del aparato pblico mexicano obliga por ello a

poner en tela de duda buena parte de los programas de poltica, pero

eso no resta importancia al hecho de que, al menos en el terreno

discursivo, los intereses de las mujeres en Mxico estn ganando

terreno en la arena pblica.

El reto que tienen por delante, en cuanto a la asimilacin insti-

tucional de la perspectiva de gnero, es, sin embargo, todava muygrande. Se requiere elevar la profesionalizacin del personal de las

ONGfeministas muchas de las cuales han reclutado activistas y

dirigentes con gran experiencia prctica, pero bajas calificaciones

educativas, fortalecer la institucionalizacin y el desarrollo del


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curriculmescolar de los programas universitarios de formacin en

materia de problemas de la mujer y en polticas pblicas, que seimparten en los centros y programas especializados y, sobre todo,

vincular mucho ms el programa de investigacin en estos temas a

las necesidades prcticas de las instituciones pblicas encargadas

de instrumentar las polticas gnero-orientadas.

Otro factor que tambin ha contribuido a la mayor visibilidad de

las demandas de las mujeres y los intereses del gnero es, sin duda,

la transformacin de las mujeres en un mercado electoral muy im-

portante y activo, ya que para el ao 2000 seremos ms de 60% de la

poblacin y 62% del padrn electoral.

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