Línea de Base: Instrumentos principales para la Gestión de Riesgo en la Inversión Pública Montevideo, Mayo de 2015

Informe Final

Autor: Javier E. Gonzalez Müller Consultor Nacional

Uruguay

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Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres -UNISDR

Oficina Regional – Las Américas

Proyecto DEVCO/UNISDR

INFORME FINAL

Línea de base sobre la gestión del riesgo y el cambio climático en la Inversión Pública

Javier E. GONZALEZ MÜLLER Consultor Nacional

Montevideo, Mayo 2015 Foto de portada extraída del artículo: “Uruguay es un país más que interesante” (10/11/2011 en www.caio.uy.over-blog.com)

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Índices

De Temas

RESUMEN EJECUTIVO ..................................................................................................................... 4

ANTECEDENTES ............................................................................................................................... 6

INSTRUMENTAL NORMATIVO EN GESTIÓN DE RIESGOS URUGUAY........................................ 9

NORMAS E INSTRUMENTOS METODOLÓGICOS DE INVERSIÓN PÚBLICA ............................ 15

INSTRUMENTOS PRESUPUESTALES ........................................................................................... 20

SISTEMAS E INSTRUMENTOS DE INFORMACIÓN ...................................................................... 24

CONCLUSIONES .............................................................................................................................. 30

REFERENCIAS ................................................................................................................................. 32

De Tablas

TABLA 1 – HITOS EN LA EVOLUCIÓN DE LA NORMATIVA ASOCIADA A GESTIÓN DE

RIESGOS .......................................................................................................................................... 10

TABLA 2 - NORMATIVA MARCO SOBRE INVERSIÓN PÚBLICA EN URUGUAY ......................... 15

TABLA 3 - NORMATIVA SOBRE SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA (SNIP) .......... 16

TABLA 4 - CUADRO COMPARATIVO ENTRE GUÍA DE CONTENIDOS MÍNIMOS Y GUÍA PARA

LA FORMULACIÓN Y EVALUACIÓN DE PROYECTOS DE INVERSIÓN ACTUAL ....................... 17

TABLA 5 - INDICADORES MEDIOAMBIENTALES.......................................................................... 27

TABLA 6 - ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y PRIVADAS PARTICIPANTES DIRECTAS E

INDIRECTAS DE LA CONSTRUCCIÓN DE LOS INDICADORES MEDIOAMBIENTALES ............ 28

De Gráficos

GRÁFICO 1 – AMENAZAS NATURALES OBSERVABLES Y REGISTRADAS EN URUGUAY

SEGÚN ÁREA DE AFECTACIÓN (EN %) .......................................................................................... 8

GRÁFICO 2 LÍNEA DEL TIEMPO DE HITOS EN LA GESTIÓN INTEGRAL DE RIESGOS EN

URUGUAY Y EVENTOS ADVERSOS RELEVANTES ....................................................................... 9

De Figuras

FIGURA 1. VISTA DESDE LA MÁXIMA ALTURA DEL URUGUAY DEPTO. DE MALDONADO

(CERRO CATEDRAL, 513MTS.) ........................................................................................................ 6

FIGURA 2 – SALIDA DE DESINVENTAR DEL INVENTARIO NACIONAL DE DESASTRES ...... 254

FIGURA 3 - WEB DEL MVOTMA - SISTEMA NACIONAL DE INFORMACIÓN AMBIENTAL ........ 25

Línea de Base – Informe Final (Uruguay)

Resumen Ejecutivo

La Gestión de Riesgos en contexto de Cambio Climático y de Reducción de Riesgos de Desastres viene adquiriendo inusitada fuerza a nivel mundial debido a que poco a poco la realidad de destrucción en algunos casos devastadora manifestada en diversas formas (cruentas e incruentas) ha adquirido frecuencia e intensidad que llama la atención del observador común. La III Conferencia de Reducción de Riesgos de Desastres celebrada en Sendai, Japón entre el 14 y 18 de Marzo pasado, reflejó este creciente interés. Representantes nacionales y locales de gobiernos de alrededor de 190 países, organizaciones de la sociedad civil, sector privado, personas en general y otros actores acudieron al evento que convocó al menos ocho mil visitantes en aquella ciudad nipona. Los diferentes actores se dieron cita para conocer de primera mano los avances que en materia Gestión de Riesgos se vienen obteniendo. Lamentablemente, “Luego de veinticinco años de la adopción del Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales por parte de los Estados Miembros de las Naciones Unidas y diez años después de la adopción del Marco de Acción de Hyogo, el riesgo de desastres global no se ha reducido de forma significativa” (UNISDR, 2015) La realidad de Uruguay, que para el observador interno – el uruguayo promedio – los desastres son cuestiones que ocurren fuera de aquí y llegan a nosotros por los medios de televisión, no escapa a los efectos mencionados. En este sentido se observa el incremento de tendencias en eventos naturales adversos, de diversa índole, que se acentúan en algunos casos en intensidad y frecuencia y se manifiestan otros, tal vez “raros” como el evento del 23 de agosto de 2005 un ciclón extratropical que afectó el centro sur del país donde se ubica la mayor concentración de población del país. Nuestro país dispone de un marco normativo sobre Gestión de Riesgos de Desastres cuya piedra angular es la Ley de Creación del Sistema Nacional de Emergencias (SINAE) n° 18.62. Esta norma legal recoge el moderno paradigma de la Gestión de Riesgos, es decir, ver la gestión de riesgos con una visión más allá de la atención y apoyo a la emergencia o lo que se daba en llamar, la Gestión de la Emergencia. Es de hacer notar, como factor limitante, que a la fecha no ha sido reglamentada y que, por otra parte, algunos aspectos que considera presenta contradicciones.1 En su entorno leyes como la de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (n°18.308), Ley de Descentralización Política y Participación Ciudadana (n° 18.567 y modificativas), Ley de Aguas (n° 18.610) y el Decreto del Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático y la Variabilidad (n° 238/09) brindan condiciones normativas en las que muestra el avance en esta materia pero donde se manifiesta, en algunos aspectos, falta de clara interrelación entre estas normas.2 Por otro lado, la normativa sobre Inversión Pública, específicamente tratada como sistema nacional es muy reciente y su desarrollo incipiente. Adolece de reglamentación como la Ley del SINAE y ha dado un avance en el Marco Metodológico en general y específico de algunos sectores, en guías y pautas, pero en materia de Gestión de Riesgos muestra

1 Aspectos relacionados a la obtención de recursos presupuestarios a través del Fondo Nacional de Prevención y Atención

de Desastres. 2 En las temáticas tratadas por algunas de estas normas no hay articulación clara de competencias como tampoco de roles

Resumen Ejecutivo

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cierto retroceso en virtud que en la guía vigente no se exige el estudio previo de amenazas y vulnerabilidades propias de la “ecuación” de riesgos que puedan estar afectando los proyectos de inversión pública sino que se remite a los posibles impactos que los proyectos puedan provocar en el medio ambiente. En la Guía actual el párrafo que hacía referencia se extrajo y quedó incluido dentro del Banco de Datos como una cuestión complementaria, a diferencia de la Guía Metodológica de Contenidos Mínimos de Presentación de Proyectos de Inversión Pública en etapa de Perfil que la contenía dentro de esta. En referencia al instrumental presupuestario hay cierta vaguedad pues, los recursos aplicados a la gestión de riesgos no tienen un origen “trazable”, es decir, no se puede identificar claramente de qué fuentes provienen aunque es evidente que se aplican recursos, la falta de clasificadores de gasto no permite arrojar luz en el tema y los rubros quedan escondidos dentro de un bolsón de recursos que hace muy difícil la tarea cuando no imposible de determinar. Si bien hay desarrollo de instrumentos específicos para el sector primario de la economía, principalmente, que consideran la manifestación de amenazas diversas, los fondos para atención de la emergencia generalmente son extrapresupuestales – de origen nacional y departamental –, agravado por la inoperancia de la ley 18.621 que crea un Fondo específico no operativo al no estar instrumentado su fondeo y haberse definido su uso en exclusividad para las Declaratorias de Desastres. En relación a los Sistemas de Información disponibles para combinar la formulación de proyectos de inversión pública (PIP) y gestión de riesgos (GdR), se ha avanzado con información de base de datos y georreferenciación en el SINAE pero presenta un debe en el tratamiento de la cuantificación de daños y pérdidas, así como de la fuente de información que en general es de periódicos de alcance nacional, no especializados en la materia. A esto debemos agregar que la temática de gestión de riesgos es de reciente tratamiento y atención por parte de los medios de comunicación nacionales por lo que aquellos relevamientos obtenidos de esta fuente estimamos no han tenido el tratamiento adecuado desde las diferentes dimensiones requeridas por la temática en general. Sí se viene avanzando con herramientas adicionales que brindan información para las dimensiones social, económica y ambiental de público acceso que vienen desarrollándose paulatinamente y que son esfuerzos que aún están en construcción según lo indican las propias fuentes. En relación a la información de proyectos, el Banco de Datos del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) se encuentra en desarrollo, no disponible aún para el público en general pero de acceso para la institucionalidad pública integrante de este sistema. Todavía no recoge caso de PIP que incorporen un tratamiento manifiesto de la dimensión del riesgo porque su tratamiento – en los casos que han sido considerados – se incorporó de forma implícita.

Línea de Base – Informe Final (Uruguay)

Antecedentes

La República Oriental del Uruguay presenta características geográficas de penillanura suavemente ondulada con alturas que en promedio no superan los 100 metros y cuya máxima altura alcanza los 513 metros (Cerro Catedral) no existiendo zonas de accidentes geográficos que puedan indicar media o alta peligrosidad; por otra parte se encuentra en zona lejana de fallas tectónicas de manera que presente riesgos sísmicos. Esta realidad hace que podamos afirmar que desde la perspectiva del uruguayo promedio, no se presentan elementos que de alguna manera contribuyan a considerar al riesgo por desastres así como la gestión de riesgos como una materia de importante consideración en su quehacer cotidiano. La idea de “aquí nunca pasa nada” y “los desastres sólo se viven a través de los medios de comunicación” son ideas relativamente extendidas. Hablar de desastres en Uruguay se puede aproximar con la temática de los accidentes de tránsito.3

Figura 1. Vista desde la máxima altura del Uruguay Depto. de Maldonado (Cerro Catedral, 513mts.)

Fuente: Propia. Composición de dos fotografías donde se incorporó el cartel indicador original ubicado metros más debajo de la cúspide. El lugar desde donde se ha tomado la fotografía se ubica junto al monolito indicador del Ejército Nacional de

máxima altura. En la fotografía se puede apreciar un tipo de relieve típico de Uruguay.

3 Este pensamiento podemos cotejarlo con la campaña que desarrolló el Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP)

donde ilustraba situaciones de desastres por terremotos, maremotos (tsunamis), y erupción de volcanes ocurridos en otros países en 2013 – 2014, reproducidos en áreas geográficas del país conocidas, comparando efectos de unas y otras en términos de muertes. Objeto de la campaña: contribuir en la sensibilización del conjunto de la sociedad en considerar el problema de los accidentes de tránsito. Cfr: https://afusec.wordpress.com/2014/01/29/impactante-campana-para-evitar-accidentes-en-uruguay/

Introducción

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Tomando en cuenta las apreciaciones anteriores, en el país se han producido una serie de eventos adversos, principalmente relacionados a inundaciones, incendios forestales, granizadas, heladas, tornados y sequías que puntualmente concitan la atención de la población, en algunos casos por su frecuencia, como es el caso de las inundaciones, en otros por su virulencia puntualmente localizada como es el caso de los tornados, otros por las pérdidas que producen en la producción fruti-hortícola, como las granizadas y las heladas y los incendios forestales, que toman relieve importante pues han ocurrido en temporada estival en zonas que habitualmente no son concurridas a lo largo del año pero puntualmente se ven excedidas en capacidad en periodos de vacaciones de verano; lo anterior incrementa la vulnerabilidad debido a la gran concurrencia de visitantes que se ubican en zonas expuestas. El caso de las sequías serían las únicas que por sus características, se prolongan por largos periodos y cuando se hacen manifiestas la gente las toma en consideración y es tema de conversación y análisis. En el país han habido eventos adversos que han marcado un antes y un después. Es el caso de las inundaciones de abril de 1959 que elevó al máximo los registros de cotas en amplias zonas del país y que nuestros mayores recuerda de forma vívida no sólo su vivencia, sino por crónicas de la época como el desalojo de una ciudad entera4, Paso de los Toros donde se localiza una de las más grandes represas que posee el Uruguay en la actualidad y la que ha generado el mayor lago artificial del país a partir de su puesta en funcionamiento ya finalizada la segunda guerra mundial, 1946. Recientemente, y entrados en el nuevo siglo, un evento concitó la atención de la población, por su impacto y extensión. El temporal de viento y lluvias del 23 de agosto de 2005 (catalogada como tormenta extratropical); para describir sus efectos destructivos se conoció que su virulencia volcó el 1% del total del arbolado de toda la ciudad de Montevideo según se informó por las autoridades competentes y fue recogido por diversos medios de comunicación, arrastrando consigo el cableado de energía eléctrica de importantes zonas de toda la ciudad capital, además de una antena de emisión de radio ubicada en zona céntrica de Montevideo de altura aproximada a los 70 metros quedando como hierros retorcidos e impactando en viviendas que se vieron destruidas, a tan sólo 30 metros de una de las avenidas más amplias e importantes que atraviesa la casi totalidad de la ciudad.5 En el gráfico a continuación, se presenta una descripción general de las principales amenazas naturales a las que se encuentra expuesto el país y que se consideran relevantes

4 Evento inmortalizado por el eximio escritor uruguayo, oriundo del departamento de Tacuarembó, Sr. Washington

Benavidez, en su obra “Poemas de la Ciega” (Ediciones de la Banda Oriental, 1968). Agradecemos la entrevista informal concedida en enero 2015 quien nos permitió tener una visión muy completa a partir de sus vivencias del evento adverso que sufrió el país en el recordado abril de 1959 cuando él vivía en Paso de los Toros. 5 Considerada como una de las arterias principales de Montevideo y por tanto de todo el país, muy cerca de dos edificios íconos de la ciudad, el Estadio Centenario (Monumento Mundial al Fútbol) y el Hospital Universitario de Clínicas, principal centro de atención del país y referente en materia de medicina los que también sufrieron sus consecuencias importantes.

Introducción

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Gráfico 1 – Amenazas naturales observables y registradas en Uruguay según área de afectación (en %)

Fuente: Indicadores de Gestión de Riesgos de Desastres y de Gestión de Riesgos – Uruguay (BID, 2011)

En este marco descriptivo la Gestión de Riesgos en Uruguay exhibe un abordaje reciente en términos de planes, programas y proyectos entre otros. Con el tiempo se ha sumado un creciente desarrollo del marco normativo asociado, más allá de los primeros decretos que arrojaron luz al tema instalando el primer Sistema Nacional de Emergencias (SNE) a través de los cuales se proporcionó las primeras ordenanzas sobre su organización y funcionamiento. El programa DEVCO/UNISDR, “Desarrollando Capacidad para Mayor Inversión Pública en la Adaptación Integrada al Cambio Climático y la Reducción del Riesgo de Desastres” tiene como propósitos fortalecer y desarrollar las capacidades nacionales para integrar la visión o paradigma moderno de Gestión de Riesgos en los Sistemas Nacionales de Inversión Pública. Este programa prevé como uno de sus puntos centrales, el abordaje del Incremento de la Inversión sensible al Riesgo de Desastres. Es en este marco se presenta el informe de Línea de Base para Uruguay, trabajando de forma concomitante a un grupo de países de la región como son Colombia, Costa Rica, Guatemala, Méjico, Panamá y Perú, países que vienen desarrollando fuertemente la temática en sus múltiples aspectos.

Línea de Base – Informe Final (Uruguay)

Instrumental normativo en Gestión de Riesgos Uruguay En relación al marco normativo que el país ha venido y continua desarrollando respecto de la Gestión de Riesgos encontramos un primer hito en 1995. A partir de inicios de aquel año debemos considerar que los hitos normativos observables que construyen la evolución de nuestro marco jurídico exhibe un importante cambio en el paradigma de base que sustentaban las primeras normas que se asocia a la Gestión de la Emergencia donde prevalecían las concepciones de Respuesta a la Emergencia de la década de los ´40 y Preparativos de la Emergencia de la década de los ´60. La actual normativa legal (ley 18.621) adopta para la Gestión de Riesgos la visión de proceso con sus tres etapas bien diferenciadas: la etapa previa al desastre donde hablamos de prevención, mitigación y preparación, el momento de la ocurrencia del evento adverso (emergencia) donde se produce el apoyo a la emergencia, y la etapa posterior al desastre denominada de recuperación donde la rehabilitación y la reconstrucción6 son sus etapas constitutivas. Gráfico 2 Línea del Tiempo de Hitos en la Gestión Integral de Riesgos en Uruguay y eventos adversos relevantes

Fuente: Elaboración Propia

6 La ley 18.621 de creación del Sistema Nacional de Emergencias, hace referencia a Recuperación y Rehabilitación (Art.4°: Definiciones numerales XIII y XIV respectivamente – Capítulo I - Disposiciones generales –); en el primer concepto mencionado incluye los conceptos de rehabilitación, reconstrucción y reparación y sólo hace precisiones explícitas del concepto Rehabilitación

Instrumental normativo en Gestión de Riesgo en Uruguay

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Tabla 1 – Hitos en la evolución de la normativa asociada a Gestión de Riesgos

Fecha Norma Denominación Objetivos Finalidad en GdR Observaciones Feb. 1995 Decreto

103/95

Sistema Nacional de Emergencias (SNE)

Creación y Reglamentación de Organización y Funcionamiento

Atender coyunturas de emergencias, crisis y desastres de carácter excepcionales que afecten o puedan afectar de forma significativa o grave al país.

Oct. 1995 Decreto 371/95

Sistema Nacional de Emergencias (SNE)

Adecuación de la Organización del SNE

Brindar mayor celeridad en su funcionamiento

2007 Decreto 436/07

Incendios Forestales Establecimientos de pautas generales (limitantes y prohibiciones)

Prevención y mitigación de posibles efectos derivados de Incendios forestales.promoviendo conductas responsables y reducción de vulnerabilidades

Jun. y Oct. 2008

Leyes 18.308 y 18.367

Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible

Establecer el marco regulador general

Brindar uso y aprovechamiento ambientalmente sustentable y democrático de los recursos naturales y culturales

Dec. Reg. 221/09, 400/09 y 523/09 Vínculos Leyes 16.466 (Medio Ambiente) y 17.283 (General de Protección de Medio Ambiente)

Instrumental normativo en Gestión de Riesgo en Uruguay

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Dic. 2008 Ley 18.437 General de Educación Consagra la educación como derecho humano fundamental y como bien público y social

Promover una cultura de prevención para la reducción de los riesgos propios de toda actividad humana

No reglamentada

Jun. 2009 Decreto 238/09 Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático y la Variabilidad

Creación del Sistema Coordinación y planificación de acciones públicas y privadas necesarias para la prevención de riesgos, mitigación y adaptación al cambio climático

Set. 2009 Ley 18.567 Descentralización política y participación ciudadana

Establecer los mecanismos para la descentralización departamental y local y la participación ciudadana

No reglamentado a nivel nacional. Existen Decretos reglamentarios de Gobiernos Departamentales (segundo nivel de gobierno)

Set. 2009 Ley 18.610 De Aguas Establecer principios rectores del Agua potable y Saneamiento

Establecer la gestión sustentable de los recursos hídricos, sus servicios y usos

Decreto Reglamentario 078/2010

Oct. 2009 Ley 18.621 Sistema Nacional de Emergencias (SINAE)

Creación del SINAE bajo paradigma moderno de proceso de Gestión Integral de Riesgos

La prevención de riesgos vinculados a desastres de origen natural o humano, previsibles o imprevisibles,

No reglamentada

Instrumental normativo en Gestión de Riesgo en Uruguay

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periódicos o esporádicos; a la mitigación y atención de los fenómenos que acaezcan y a las inmediatas tareas de rehabilitación y recuperación que resulten necesarias

Feb. 2010 Ley 18.644 Descentralización Territorial y participación ciudadana

Ley modificativa de la 18.567.

Mar. 2010 18.653 De Creación de Municipios y Distritos Electorales

Los Municipios como tercer nivel de gobierno y administración, participan en la gestión adoptando las medidas urgentes necesarias (...) coordinando con las autoridades nacionales respectivas, en caso de incendios, inundaciones, y demás catástrofes naturales

Abr. 2010 18.659 De Alcaldes Dispone quien será el ciudadano que ejerza el cargo

Instrumental normativo en Gestión de Riesgo en Uruguay

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Jul 2010 18.665 De Alcaldes y Concejales

Establece régimen de incompatibilidades e inhibiciones

Dic 2014 19.272 Deroga los artículos 1°al 10°, 13° al 16°, 18°, 21°, 22° y 24° al 28° de la Ley 18.567 de “Descentralización Política y Participación Ciudadana” y las Leyes 18.644 de “Descentralización Territorial y Participación Ciudadana”, 18.659 de “Alcalde” y 18.665 de “Alcaldes y Concejales”. Los artículos 7, 11, 12, 17, 19 y 20 de esta ley entrarán en vigencia para los Gobiernos Municipales electos en 2015.

Unifica varias de las disposiciones anteriores en una sola ley y efectiviza algunos planteos para las elecciones de Mayo 2015.

Se desprende de la tabla anterior que en relación a la Gestión de Riesgos el tratamiento de la temática se divide entre el periodo de los paradigmas clásico y moderno. Por casi 15 años el paradigma clásico mantuvo su vigencia. Sobre sus últimos años surgieron normas asociadas a la gestión ambiental y territorio. Recién en 2009 la Ley de Creación del SINAE recoge el nuevo paradigma de la Gestión de Riesgos, como proceso. Como se observar en las diferentes normas expuestas, el tratamiento no presenta un desarrollo profundo aún habiéndose instalado el nuevo paradigma. Desde 2008 en adelante se han impulsado y aprobado leyes en el parlamento nacional, decretos y decretos reglamentarios que hacen referencia a aspectos de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, Cambio Climático, Agua y Saneamiento, pero no abordan específicamente la temática hasta Octubre de 2009.

Instrumental normativo en Gestión de Riesgo en Uruguay

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En el gráfico 2 se indicó, a lo largo de la línea de tiempo, dos periodos bien definidos (indicados por flechas de color rojo y verde que recogen los periodos de vigencia normativa del paradigma clásico y moderno de Gestión de Riesgos) que establecen un antes y un después de la Ley 18.621 de creación del actual Sistema Nacional de Emergencias. Una de las principales razones es indicar el Hito Clave del proceso de Gestión de Riesgos que exhibe el momento de cambio de paradigma a nivel de normas. A su vez podemos apreciar cómo se fue generando la normativa y en qué periodos, es decir, bajo qué paradigma van cobrando vigencia. Hasta el momento, el conjunto de leyes, decretos y decretos reglamentarios se promulgaron o decretaron bajo la visión de Gestión de la Emergencia, a partir de la Ley 18.621 sólo se realizaron modificaciones a la Ley de Descentralización política y participación ciudadana, que no cambian la sustancia de la ley inicial promulgada y no profundiza en aspectos de la Gestión de Riesgos y la Reglamentación de la Ley de Aguas que la vuelve operativa. Por otra parte, se expuso dentro del mismo gráfico, eventos adversos muy importantes sucedidos en los últimos 15 años que pautaron la importancia del tema. El evento de agosto 2005 fue de características muy importantes por la extensión y el grado de afectación, las inundaciones de 2007 y 2007 fueron graves y alcanzaron cotas no habituales, la sequía de 2008 que afectó la región durante todo el año y parte del siguiente, mostró registros hídricos a lo largo del periodo muy por debajo del histórico de los últimos 30 años según informe de la Asociación Rural del Uruguay7 que estimó en 900 mil dólares americanos aproximadamente las pérdidas directas ocasionadas (11% agricultura, 3% citricultura, 11% lechería y 75% ganadería) (ARU, 2009) Al respecto cabe detenernos en el tema de la Reglamentación de las leyes en general y la específica del SINAE. El Poder Ejecutivo debe completar el trámite de la elaboración de las leyes al realizar la promulgación y publicación de estas, pero con obviedad debemos decir que debe asegurarse que sean cumplidas (ejecutadas) 8; En el caso de la Ley del SINAE, si bien el Poder Ejecutivo posee esta potestad genérica, no se establece plazo y según la redacción de la ley en su artículo 7, literal H, la encomienda a la Dirección Nacional de Emergencias. Al respecto, el cargo de Director Nacional de Emergencias fue creado por la Ley de Presupuestos 2010 – 2014 pero no fue ocupado. Recientemente, con la ascensión del nuevo gobierno del Dr. Tabaré Vázquez en su segundo mandato presidencial, designó al Director Nacional de Emergencias, lo que implica un avance en la incorporación del staff asociado a Gestión de Riesgos en Uruguay.

7 Cuantificación de pérdidas ocasionadas por la sequía 2008/2009. Informe de Consultoría. Asociación Rural del Uruguay., 2009. 8 Al respecto, el reconocido constitucionalista uruguayo José Korzeniak refiere que “hacerlas ejecutar” se refiere a asegurarse por medios jurídicos que todos los habitantes de la República cumplirán con el mandato legal. El poder Ejecutivo tiene lo que él denomina “potestad genérica” de dictar reglamentaciones a la ley o más conocido como Decretos Reglamentarios. El artículo constitucional que le da esta potestad es el art. 195, numeral 4 que culmina diciendo “expidiendo los reglamentos especiales necesarios para su ejecución”. En este sentido el constitucionalista indica que si las leyes agregan en su redacción que el Poder Ejecutivo reglamentará la ley, esto es, según sus dichos “absolutamente superabundante” y que tendría sentido “cuando la ley fijase un plazo para que el Poder Ejecutivo dictara el reglamento respectivo lo cual ya significaría “agregar algo” a lo ya previsto por la Carta” Korzeniak, José. Primer curso de Derecho Público. Derecho Constitucional. Fundación de Cultura Universitaria, 3° edición, febrero 2006.

Línea de Base – Informe Final (Uruguay)

Normas e Instrumentos Metodológicos de Inversión Pública Las inversiones públicas en el Uruguay históricamente han sido desarrolladas a partir de la intervención de una o varias carteras (o Ministerios) y otros organismos del Estado (Gobiernos Departamentales) con el apoyo del órgano asesor de Presidencia de la República, la Oficina de Planeamiento y Presupuestos (OPP). A su vez, los proyectos departamentales eran planeadas y ejecutadas por las Intendencias Municipales (hoy Intendencias Departamentales a partir de la ley de Creación de los Municipios y Distritos Electorales ya mencionada) por su propia cuenta en tanto no requiriera de participación nacional al respecto o financiamiento de organismos nacionales o internacionales. La Ley 18.621 estipula la incorporación del análisis de riesgo en el proceso de inversión pública en la fase de pre-inversión pero no en otras fases del ciclo del proyecto. Tampoco existe normatividad que obligue a la realización de estudios de cambio climático, como componente del proceso de pre-inversión pública ¿Qué se entiende por Inversión Pública en Uruguay? Tabla 2 - Normativa marco sobre Inversión Pública en Uruguay

Ley 18.719 Art. 73 Definición de

Inversión Pública a efectos presupuestales en Uruguay

“…aplicación de recursos a todo tipo de bienes y actividades que incrementen el patrimonio físico de los organismos que integran el Presupuesto Nacional, con el fin de ampliar, mejorar, modernizar, reponer o reconstruir la capacidad productora de bienes o prestadora de servicios. Incluye, asimismo, los pagos sin contraprestación cuyo objeto sea que los perceptores adquieran activos de capital. Esta definición comprende los estudios previos de los proyectos a ser ejecutados

Recientemente se ha planteado un punto de inflexión a la temática de Inversiones Públicas a partir de lo estipulado en los contenidos en la Ley 18.996, dentro de la sección IV, inciso 02 (Presidencia de la República), en los artículos 22 al 25 que transcribimos parcialmente: Art. 22.- Incorpórase al artículo 39 de la Ley Nº 16.736, de 5 de enero de 1996, el siguiente literal:

"G) Evaluar las intervenciones públicas de los organismos del Presupuesto Nacional. A estos efectos, se entiende por intervención pública el conjunto de actividades que tiene como propósito común paliar o resolver necesidades o problemas padecidos por determinada población objetivo. La agenda de evaluación de intervenciones públicas será fijada anualmente por el Poder Ejecutivo a iniciativa de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto. La evaluación podrá ser previa, concomitante o posterior. Los órganos o personas jurídicas responsables de las intervenciones a evaluar deberán asegurar las condiciones necesarias para el adecuado desarrollo del proceso de evaluación.

Normas e Instrumento Metodológicos de Inversión Pública

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En este sentido, se le otorga facultad al órgano asesor de Presidencia de la República, la OPP9 para la evaluación de proyectos de inversión pública.10 Tabla 3 - Normativa sobre Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP)

Ley 18.996 de Rendición de Cuentas del Presupuesto Nacional 2011 Art. 23 Crea el Sistema

Nacional de Inversión Pública (SNIP)

Conjunto de normas y procedimientos que ordenan y orientan la inversión pública del país.

Art. 24 Alcance de la SNIP

A) Órganos y organismos comprendidos en el Presupuesto Nacional. B) Los entes autónomos y servicios descentralizados del dominio industrial y comercial del Estado. C) Los Gobiernos Departamentales. D) Las personas de derecho público no estatales. E) Las sociedades de economía mixta, tanto las regidas por el derecho público como por el derecho privado. F) Las entidades privadas de propiedad estatal, cualquiera sea su naturaleza jurídica.

Art. 25 Mandato de Administración y Gestión del SNIP recae en OPP

A) Proponer bases de la política nacional de inversión pública

B) Establecer normas técnicas para formular y evaluar PIP

C) Definir nivel de estudios de preinversión D) Analizar viabilidad social, económica y técnica de PIP E) Evaluar las PIP en el ciclo del proyecto F) Emitir dictamen técnico sobre estudios de

preinversión de PIP G) Crear y mantener actualizado el Banco de Datos de

PIP H) Disponibilidad y calidad de información de PIP I) Capacitar al personal afectado a tareas

vinculadas a las distintas fases de inversión pública en los órganos y organismos ejecutores.

La revisión del Marco Metodológico que dispone la SNIP, hemos encontrado que se han establecido un conjunto de herramientas para formulación de proyectos. Este marco, que

9 La Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) es creada por el art. 230 de la Ley donde se establece su dependencia,

competencia y rango. 10

Se entiende por Proyecto de Inversión Pública “cuando se asignen recursos para desarrollar un conjunto de actividades planificadas y relacionadas entre sí, que mediante el uso de insumos, que apunten a satisfacer necesidades de incrementar el patrimonio del sector público y su capacidad productora de bienes y servicios (flujo de beneficios). De esta manera se manejará un enfoque integrado de proyecto, como “la fuente de costos y beneficios que ocurren en distintos periodos de tiempo” según lo indicado en la Metodología general de formulación y evaluación económica de proyectos de Inversión Pública.

Normas e Instrumento Metodológicos de Inversión Pública

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fuera aprobado en Octubre de 201411 por resolución del entonces Director de OPP, incorpora metodologías, guías y pautas necesarias además de precios sociales:

1) La Guía para la formulación y evaluación de proyectos de inversión 2) Los precios sociales y normas técnicas 3) La Metodología general de formulación y evaluación económica de Proyectos de

Inversión Pública 4) Las Metodologías sectoriales para proyectos de educación, infraestructura vial,

demanda de transporte, puertos deportivos, salud y vivienda.

Hasta la resolución de octubre 2014 la Guía de Base para la presentación de proyectos de inversión pública era la Guía de “Contenidos Mínimos de un Perfil de Proyecto de Inversión Pública en la fase de pre-inversión” 12 Con esta reciente aprobación, se establece un Marco Metodológico más amplio y detallado que incluye la metodología general y sectoriales. Según lo que hemos podido consignar con técnicos del SNIP-OPP13, la exigencia que se plantea es la Guía de formulación y evaluación, pues es una herramienta rápida para cumplir los objetivos de formular y evaluar en los estudios de preinversión. La metodología general y sectorial son instrumentos de consulta para ahondar en el trabajo si fuera requierido, dado que para la formulación es un instrumental muy técnico que ahonda en temas que no son siempre requeridos en la formulación de los proyectos. La idea general es brindar herramientas comprensibles a los diferentes órganos y organismos formuladores de proyectos. Los Precios sociales y Normas técnicas son instrumentos que complementan los trabajos de formulación de los proyectos. Herramientas necesarias que deben estar presentes en estos relacionados, por ejemplo, al análisis desde el punto de vista de la sociedad. En los hechos, la página de SNIP separa las metodologías como complementarias y marca como instrumento central la Guía. Nuestro análisis se centra en cómo se realiza el tratamiento de Gestión de Riesgos dentro de la Guía mencionada y comparar con lo propuesto en los “Contenidos mínimos de un Perfil de Proyecto de Inversión Pública en la fase de preinversión” anteriormente en vigencia. Tabla 4 - Cuadro comparativo entre Guía de Contenidos Mínimos y Guía para la Formulación y Evaluación de Proyectos de Inversión actual

Contenidos mínimos de un Perfil de Proyecto de Inversión Pública en la fase de preinversión (Contenidos mínimos)

Guía para la formulación y evaluación de proyectos de inversión (Guía actual)

(…) Se deberán identificar los peligros (tipología, frecuencia, severidad) que han afectado o pueden afectar a la zona en la que se ubica la infraestructura existente y la proyectada (área de influencia),

En este punto se presentan los principales aspectos que refieren al diagnóstico de la situación que se está analizando y para la cual se pretende resolver el problema definido. Estos son, la identificación de las

11

Resolución 193/14 (2014) “Aprobación de la Guía para la Formulación y Evaluación de Proyectos de Inversión, Normas Técnicas y Precios Sociales” 12

https://www.mef.gub.uy/innovaportal/file/10000/1/guia_perfil.pdf 13

Agradecemos los comentarios del Sres. Gonzálo Balseiro y Sergio Lacuesta de SNIP-OPP.

Normas e Instrumento Metodológicos de Inversión Pública

18

respectivamente. Se deberá contar con información secundaria sobre la probabilidad de ocurrencia de los peligros identificados. (…) (2.2 – Diagnóstico de la situación actual)

áreas de estudio e influencia del proyecto, la definición de la población objetivo, el estudio de las demandas y ofertas actuales y proyectadas a partir del desarrollo de un proyecto, así como también la identificación de soluciones alternativas al problema definido. (III.1 - Diagnóstico de la situación actual)

Identificar y describir los principales riesgos del proyecto. Determinar la probabilidad de ocurrencia (en términos de alto, medio y bajo) e impacto. Plantear potenciales medidas de mitigación en cada caso. (3.10 – Identificación de Riesgos y medidas de mitigación)

Deberán identificarse los principales riesgos asociados al proyecto. Para cada uno de ellos, deberá asignarse una probabilidad de ocurrencia (baja, media o alta), y el impacto que generará en caso de ocurrencia (bajo, medio o alto). Deberá realizarse una descripción de las medidas de mitigación y contingencia ante los riesgos identificados, y para los casos en que sea posible, detallar los costos asociados a las mismas. Es importante destacar que uno de los riesgos que debería identificarse y evaluarse corresponde a aquel que implica la no realización del proyecto. (IV.3 – Realizar análisis de riesgo)

Se establecen los criterios para el tratamiento de los aspectos ambientales de acuerdo a la normativa vigente, las directivas medioambientales de la autoridad en la materia (DINAMA - MVOTMA) y las definiciones del SNIP al respecto. (Anexo IV)

A partir del cuadro comparativo aquí presentado podemos observar la forma en la que se aborda en cada una de estas Guías, la dimensión de riesgo desde la visión de análisis de Gestión de Riesgos que nos ocupa:

Normas e Instrumento Metodológicos de Inversión Pública

19

1) La Guía (actual) a diferencia de los Contenidos mínimos (anterior), elimina el

párrafo donde se plantea el análisis de Gestión de Riesgos dentro del “Diagnóstico de situación actual”, por tanto desaparece la única mención que explicitaba la dimensión dentro de la Guía. Según lo hemos consignado con responsables del SNIP la eliminación de la Guía se debió a que se la estableció como un documento adicional dentro del Banco de Datos. Allí se explicita el párrafo que se incluía en la Guía inicial. La observación que hacemos al respecto es que eliminarla de la Guía es restarle preponderancia pues al tomarlo como un documento adicional que complemente la información no le da la jerarquía necesaria. Esto en base a lo que nos fuera comentado sobre la importancia de la Guía como instrumento de Base para la presentación de cualquier proyecto y al que se deberá ceñir el organismo que lleve adelante la propuesta.

2) Los riesgos a los que se hace referencia en la Guía que ya se incluían en los

Contenidos Mínimos, son los riesgos que genera el proyecto que no necesariamente tienen que ver con la Gestión de Riesgos.

3) En la Guía actual se observan elementos de impacto ambiental (Anexo IV),

requeridos para una serie de inversiones que son enumeradas por el art. 2 del Decreto 349/05 que requieren Autorización Ambiental Previa (AAP). En este se enumeran una serie de inversiones de infraestructura (carreteras, puentes, puertos, zonas francas, etc.). Se nos comentó que si bien se solicitaban los estudios a la Dirección Nacional de Medio Ambiente cuando estos se requerían, se incluyen dentro del proyecto como mención pero no dentro de los flujos de fondos para la evaluación. En idéntica forma, la AAP a la que se hace mención es sobre los impactos del proyecto en el medio ambiente, pero no al estudio de Amenazas y Vulnerabilidaes asociadas a los Riesgos tal como los entendemos. Nos parece igual adecuado que se haya pormenorizado y detallado los ítems a ser incorporados porque esto muestra una preocupación en la identificación de los proyectos que afectan al medio ambiente. Nuestra sugerencia es que este detalle planteada en este Decreto se extienda al análisis global de riesgos desde la Gestión de Riesgos.

Línea de Base – Informe Final (Uruguay)

Instrumentos Presupuestales Es claro que el proceso de Gestión de Riesgos requiere de recursos frescos para poder atender sus diferentes etapas del proceso, como se indica en el informe GAR 2015 “La Reducción de Riesgos es una buena Inversión (por tanto) invertir en la reducción de riesgos de desastres es condición previa para lograr un desarrollo sostenible en un clima cambiante” (UNISDR, 2015) Los comentarios extraídos del último informe GAR presentado en la III Conferencia Mundial de Reducción de Riesgos de Desastres establece la diametral importancia en relación a la asignación presupuestaria pues es una Inversión y no un Gasto, como han evidenciado amplios ejemplos a lo largo del mundo.14 En este tema para Uruguay la situación de los Instrumentos Presupuestales para la Gestión de Riesgos presentan una situación que no se encuentra consolidada con claridad. La primera referencia natural que haríamos para conocer desde dónde se originan los fondos para la Gestión de Riesgos, más allá de la Ley de Presupuesto quinquenal, la procuraríamos obtener de la propia Ley 18.621. Es así que en esta nos encontramos con el art. 24 que crea el “Fondo Nacional para la Prevención y la Atención de Desastres”. En este artículo se indica los posibles orígenes que estarían disponibles, pero al carecer de reglamentación sobre los recursos con los cuales se fondea y se implementa estas fuentes de fondos quedan automáticamente sin efecto.15 Por otra parte, es imperativo mencionar las siguientes consideraciones respecto de este fondo:

FORTALEZA:

Se creó con el propósito de atender el proceso de Gestión de Riesgos, es decir, Reducción de Riesgos (Prevención y Mitigación), Apoyo a la Emergencia (Intervención) y Rehabilitación.

DEBILIDAD:

La misma ley limita al proceso pues lo habilita exclusivamente a la declaratoria de desastre (arts.18 referido a la “Activación Operativa del Sistema Nacional de Emergencias” y 19 “De la declaratoria del retorno a la normalidad”)

14

La Ministra de Gestión de Riesgos de Ecuador en su alocución inicial en la Plataforma Regional de Reducción de Riesgos de Desastres en Guayaquil, Ecuador (mayo 2015) indicó que por cada dólar invertido en Ecuador para Gestión de Riesgos, estimaron un ahorro de 8,95 dólares. 15

Art.. 24°: Créase el Fondo Nacional para la Prevención y la Atención de Desastres. Dicho Fondo estará destinado en forma exclusiva a atender subsidiariamente las actividades de prevención, mitigación, atención y rehabilitación a cargo del Sistema Nacional de Emergencias. Dicho Fondo estará integrado por: A) Donaciones y legados con destino al Sistema o al cumplimiento de sus actividades específicas o coordinadas por él. B) Transferencias provenientes de otras entidades públicas.

Instrumentos Presupuestales

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Lo que podemos observar a partir del análisis de las Rendiciones de cuentas posteriores a la promulgación de la Ley es que son escasos los instrumentos que disponemos para distinguir recursos que efectivamente se están destinando para Gestión de Riesgos. En los hechos hay leyes específicas promulgadas para cobijar los efectos de inundaciones y granizadas que de forma recurrente han afectado al sector agrícola, entre ellos se destacan el Fondo Agropecuario de Emergencias y el Fondo de Reconstrucción y Fomento de la Granja. Por otra parte, el país muestra un desarrollo de herramientas de protección financiera para el sector agropecuario, donde cuenta con aseguramiento para diferentes cultivos, y para el sector pecuario y el sector forestal, así como otros nuevos productos, tales como seguro para cultivos más vulnerables debido al exceso hídrico. Ampliando nuestro análisis, más allá de lo que indica la Ley del SINAE tenemos en la práctica que: A nivel Nacional los recursos utilizados para Gestionar el Riesgo, en general, provienen de Rentas Generales o se destinan partidas específicas en atención a la ocurrencia de eventos adversos con diversidad de formas.

Partidas suplementarias de diverso origen (entre ellos de Presidencia).16 Adelantos de Impuestos17 Préstamos stand by con organismos internacionales de crédito

A nivel Departamental, se utilizan fondos propios que en general son desvíos de partidas asignadas ex ante a otros rubros. Por otra parte, si observamos los rubros asignados en la Ley de Presupuesto Nacional, al menos la última vigente y las anteriores a esta, podemos afirmar que prevalece la no existencia de descriptores adecuados para poder indicar los recursos asignados a gestión de riesgos. Cabe consignar que esta ley podría asemejarse a un instrumento que se aproximaría a la Planificación con miras al Desarrollo, al menos para los años de vigencia, no es un Plan de Desarrollo como tal pues no se exponen lineamientos de política como se detallan en estos pues se asignan recursos. Esta se aprueba de forma quinquenal en virtud del inicio de cada nuevo gobierno nacional. 18 Instrumentos similares tienen las Intendencias Departamentales. Si abordamos las Rendiciones de Cuentas Nacionales referidas a los años posteriores a la Ley 18.621 (2010 – 2013) observamos situaciones similares a la descripta en la Ley de Presupuesto Nacional.

16

Es importante destacar que el Sistema Nacional de Emergencias se ubica como una Oficina dentro de Presidencia de la República. 17

En este sentido cabe recordar que para el evento adverso de Febrero 2014 de lluvias abundantes y prolongadas, las que afectaron fuertemente la caminería, se recurrió al adelanto de partidas de Impuesto al Patrimonio para financiar los daños producidos en esta. La suma inicial era de 15 millones de pesos (aproximadamente 750 mil dólares americanos según la cotización del momento). 18

Cabe consignar que el art. 214 de la Constitución establece que la OPP debe asesorar al Poder Ejecutivo en el Presupuesto Nacional de su periodo, es decir, en la Ley de Presupuesto quinquenal a la que hacemos referencia.

Instrumentos Presupuestales

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En un análisis minucioso de los mismos hemos podido detectar las siguientes situaciones: i) Existen rubros que podríamos identificar con la Gestión de Riesgos como ser:

a. Fondo agropecuario de emergencias (art.207, Ley 18.362) b. Fondo de reconstrucción y fomento de la Granja (Ley 17.503, art.1) c. Prevención y combate de fuegos y siniestros d. Cambio climático e. Sistema Nacional de Emergencias f. Programa Nacional de Realojos

ii) Otros rubros que parcialmente podríamos asociar a la Gestión de Riesgos, ejemplos:

a. Acontecimientos graves e imprevistos b. Equipos e instrumentos de Oceanografía, Hidrología y Meteorología c. Fondos varios de Desarrollo Rural (sustentables o sostenibles según han

sido denominados) d. Gestión Ambiental y gestión del territorio e. Programa de Integración de Asentamientos Irregulares

Ampliando el análisis de rubros para situaciones asociadas a Gestión de Riesgos nos encontramos con las siguientes normas complementarias: De acuerdo al numeral 3 artículo 464 de la Ley 15.903 de 10 de noviembre de 1987, se expresa que: Art. 464: No podrán comprometerse gastos de funcionamiento o de inversiones sin que exista crédito disponible, salvo en los siguientes casos:

1) (*)

2) Epidemias, inundaciones, incendios y todo tipo de forma de catástrofe cuya

gravedad reclame la inmediata acción de los organismos públicos;

3) Cuando acontecimientos graves o imprevistos requieran la inmediata atención del

Poder Ejecutivo o de las Intendencias Municipales (hoy Intendencias

Departamentales) en sus respectivas jurisdicciones. El monto de los créditos que,

anualmente se podrá autorizar en uso de esta facultad, no podrá exceder al 1%

(uno por ciento) del Presupuesto Nacional o Departamental (artículos 214 y 22 de

la Constitución de la República).

(*) Notas: Numeral 1°) suprimido/s por: Ley 17.296 de 21/02/2001 artículo 30. Numeral 1°) ver vigencia: Ley 17.930 de 19/12/2005 artículo 52. Ver en esta norma, artículos 470 y 573.

También podemos remitirnos a lo indicado en el Texto Ordenado de la Contabilidad y Administración Financiera del Estado (T.O.C.A.F.) (Decreto 150/2012 vigente) que nos indica en cuestiones asimilables a la Gestión de Riesgos: Artículo 15 No podrán comprometerse gastos de funcionamiento o de inversiones sin que exista crédito disponible, salvo en los siguientes casos: …

Instrumentos Presupuestales

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2) Epidemias, inundaciones, incendios y todo tipo o forma de catástrofe cuya gravedad reclame la inmediata acción de los organismos públicos. 3) Cuando acontecimientos graves o imprevistos requieran la inmediata atención del Poder Ejecutivo o de las Intendencias Municipales en sus respectivas jurisdicciones. El monto de los créditos que, anualmente se podrá autorizar en uso de esta facultad, no podrá exceder al 1% (uno por ciento) del Presupuesto Nacional o Departamental (artículos 214 y 222 de la Constitución de la República), respectivamente.

Más adelante, el artículo 33 indica: Artículo 33 … No obstante podrá contratarse: … C) Directamente o por el procedimiento que el ordenador determine por razones de buena administración, en los siguientes casos de excepción: …

9) Cuando medien probadas razones de urgencia no previsibles… Las realizadas al amparo del literal C) numeral 9),deberán contar con la certificación del Ministerio de Economía y Finanzas, tanto de la configuración de los extremos que habilitan la causal, como los precios y condiciones que corresponden al mercado. Exceptúense del control previo del Ministerio de Economía y Finanzas establecido en el inciso anterior, las contrataciones directas que deba realizar el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, cuando se deba dar respuesta inmediata mediante la realización de las obras necesarias, en una de las siguientes situaciones: …

d) Daños causados por situaciones de emergencia, como inundaciones, tornados y otros.

Para … la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), …dicha certificación la realizará el Tribunal de Cuentas. Exceptúense del control previo del Tribunal de Cuentas establecido en el inciso anterior, las contrataciones directas que deba realizar la Administración Nacional de Educación Pública, ante daños causados por factores climáticos o situaciones de emergencia que por su gravedad perjudiquen la prestación del servicio educativo. Como se puede observar, el tratamiento es sobre la base de excepciones, es decir y como menciona el mismo texto “por situaciones de emergencia”.

Línea de Base – Informe Final (Uruguay)

Sistemas e Instrumentos de Información

Figura 2 – Salida de Desinventar del Inventario nacional de desastres

Son elementos claves para el análisis de Gestión de Riesgos así como para la formulación y evaluación de proyectos en general y en particular para Proyectos de Inversión Pública pues hacen a la cantidad y calidad del proyecto que recurre a la información disponible al momento de cumplir con las diferentes etapas de preinversión.

Disponer de esa información previamente y que esta sea accesible, comprensible, de reducido costo entre otras características, es clave para el éxito de cualquier proyecto.

¿Cuáles son las herramientas de consulta de información disponibles en Uruguay para la elaboración de proyectos de inversión pública que incorporen la visión de gestión de riesgos? ¿Las fuentes existentes, se alínean a las necesidades del contexto de cambio climático y reducción de riesgos de desastres?

A continuación se muestran los principales instrumentos que pueden ser consultados para nuestros fines:

Por un lado, las bases de información más específicas disponibles son las aportadas por el Sistema Nacional de Emergencias (SINAE):

1. La Base de Datos actualizada del SINAE de 1983 a la actualidad (Desinventar). Datos abiertos al público. 2. Sistemas de Información Geográfico disponible (Nueva – accesible desde 08/04/2015) Datos abiertos al público.

Sistemas e Instrumentos de Información

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3. Mapeos referidos a (vulnerabilidad, exposición y riesgos) que disponen organismos del Estado Nacional y Departamentales, así como los Centros Coordinadores de Emergencias relativos a su zona de influencia y de uso restringido en general. Po otro lado se encuentra en desarrollo el Sistema Nacional de Información Ambiental. Este es un sistema de información integral orientado al uso de los ciudadanos, empresas y gobierno, a la mejora de la gestión del Ministerio y a la toma de decisiones relacionadas con el agua, el ambiente y el territorio. Figura 3 - Web del MVOTMA - Sistema Nacional de Información Ambiental

En este se pueden visualizar diversos contenidos que incluye la búsqueda de información, su integración. En el mismo se incluye: 4.1 - Inventario Nacional de Ordenamiento Territorial: Aplicación focalizada en la normativa de Ordenamiento Territorial. Permite visualizar la expresión territorial así como acceder a un reporte HTML y la documentación completa de: Normativa de Ordenamiento Territorial aprobada - Instrumentos de Ordenamiento Territorial en elaboración - Estudios de relevancia territorial. 4.2 - Cartografía del hábitat social: Aplicación que busca aportar a la coordinación territorial de las políticas urbanas y sociales Abarca la localización e información de conjuntos habitacionales de promoción pública de todo el país financiados por el Ministerio de Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), Movimiento de Erradicación de la Vivienda Rural (MEVIR) y Banco Hipotecario del Uruguay (BHU), asentamientos irregulares y territorialización de los principales indicadores socioeconómicos de la población.

Sistemas e Instrumentos de Información

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4.3 - Sistema de Información Ambiental Costero: Esta herramienta fue creada por el Programa EcoPlata para facilitar el acceso a información medioambiental del espacio costero al público en general, usuarios, expertos, investigadores y a otras administraciones. El SIAC es el resultado de un proceso de integración de información medioambiental proveniente de diferentes instituciones, disciplinas y sectores. 4.4 - Mapa de ecosistemas del Uruguay: exhibe la clasificación, descripción y evaluación del estado de conservación de los distintos hábitats naturales del Uruguay. Mapa de Cobertura del Suelo: Aplicación generada a partir de la capa de Cobertura del Suelo para todo el país, con el Sistema LCCS de FAO 4.5 - Mapa de Áreas Protegidas del Uruguay: Ubicación de las áreas protegidas ingresadas o en proceso de ingreso al SNAP, clasificadas según grado de avance en el mismo: ingresada, en proceso de ingreso, o en elaboración de propuesta/estudio. 4.6 - Indicadores ambientales: La generación de indicadores que permitan conocer las condiciones de nuestros recursos naturales (agua, aire, suelo, y ecosistemas) permitirán, a su vez, brindarnos un mejor entendimiento del estado del ambiente. Los abordajes que incorporan nuevas dimensiones como la social, económica, cultural y política en la temática del medio ambiente potencian el análisis del estado de situación medioambiental, el uso de recursos naturales y su manejo y el impacto de los diversos procesos y actividades asociado al desarrollo humano. La disponibilidad de un sistema de indicadores de medio ambiente permite disponer de herramientas de gestión con diversos objetivos (planificación, toma de decisiones, optimización de uso de recursos) Según manifiesta el organismo que gestiona esta información, la Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA), esta “se encuentra en ese proceso de acopio y sistematización de la información para lograr el cálculo de los indicadores…es la primera fase de un esfuerzo por definir los indicadores ambientales del Uruguay llenando un vacío, para un seguimiento del estado del ambiente…es un esfuerzo en construcción, aún incompleto y perfectible, …Pretenden mostrar una descripción fácilmente comprensible de los principales temas ambientales de la agenda nacional, y por otro, ser útiles para evaluar los avances en materia de conservación y uso sustentable del ambiente y los recursos naturales en el país”.

(ver Indicadores en página siguiente)

Sistemas e Instrumentos de Información

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Tabla 5 - Indicadores Medioambientales

Dimensiones Indicadores (lista no exhaustiva) Clima Temperatura, Humedad, Velocidad y Dirección de vientos Aire Monóxido de carbono, Parque automotor Agua Cantidad, Calidad y Usos de agua Suelo Cantidad de establecimientos agropecuarios, Usos y manejos

de suelos, Erosión de suelos Minerales Biodiversidad Riqueza de especies, Especies amenazadas, Areas

protegidas Ecosistemas Terrestres y Costero-marinos Energía Energía, Energía renovable, Consumo e Intensidad

energética Cambio climático G.E.I., Temperatura promedio anual, Precipitación

acumulada anual, Sustancias agotadoras de la capa de ozono

Emergencias ambientales Advertencias meteorológicas, Vientos fuertes, Tormentas, Tornados, Lluvias intensas, Sequías meteorológicas, Incendios forestales y en campos, Derrames de hidrocarburos, Intervenciones de materiales peligrosos

Socio económicos Presupuesto Nacional, Asentamientos irregulares, Empresas certificadas ISO 14.001

Ordenamiento Territorial Instrumentos de ordenamiento territorial aprobados y en elaboración

La importancia de este esfuerzo es que ha reunido el esfuerzo de muchas organizaciones que son las generadoras de los datos que contribuyen a la socialización de la información compilada de forma racional y sistematizada. De este esfuerzo caben los siguientes comentarios. Se encuentran alineados a los objetivos de información que se plantea en la Estrategia Internacional de Reducción de Desastres de la Oficina de Naciones Unidas para la Reducción de Riesgos de Desastres (UNISDR) pues como se observa entre los indicadores no sólo se hace referencia a los que permiten medir los denominados “riesgos intensivos” sino que también permitirían obtener datos y generar información de los llamados “riesgos extensivos”, aquellos que se vinculan de forma más estrecha con factores de Desarrollo en general (sostenible, local, etc.). Estos riesgos extensivos, según se consigna en el Global Assesstment Report (GAR – por su sigla en inglés) se vinculan “con factores causales como la desigualdad y la pobreza que con las fallas sísmicas y las trayectorias de los ciclones” 19 que, para el caso de Uruguay, podríamos mencionar con propiedad los efectos de las inundaciones, granizadas y tornados, eventos adversos que han provocado y provocan fuertes efectos sociales como económicos.

19

UNISDR (2015). El GAR de bolsillo 2015. Hacia el desarrollo sostenible: El futuro de la gestión del riesgo de desastres. Ginebra, Suiza: Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción de Riesgos de Desastres (UNISDR), pág.10.

Sistemas e Instrumentos de Información

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Tabla 6 - Organizaciones públicas y privadas participantes directas e indirectas de la construcción de los Indicadores Medioambientales

Institución Página web Ministerio de Defensa Nacional – Dirección Nacional de Meteorología

http://www.meteorologia.gub.uy

Ministerio de Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente – Dirección Nacional de Medio Ambiente, Dirección Nacional de Aguas, Unidad de Cambo Climático, Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial

http://www.mvotma.gub.uy y http://www.ozono.gub.uy

Intendencia Municipal de Montevideo – Observatorio de Montevideo y Desarrollo ambiental.

http://www.montevideo.gub.uy/ciudad/aplicacion/ob

servatorio-de-montevideo y http://www.montevideo.gub.uy/ciudadania/desarrollo-ambiental/aire

Obras Sanitarias del Estado http://www.ose.gub.uy National Oceanic & Atmospheric Administration

www.ncep.noaa.gov

Instituto Nacional de Estadísticas http://www.ine.gub.uy Ministerio de Desarrollo Social http://www.mides.gub.uy e http://inmujeres.gub.uy Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca

http://www.mgap.gub.uy

Convención de Ramsar http://www.ramsar.org Ministerio de Turismo y Deporte http://www.minitur.gub.uy Ministerio de Industria, Energía y Minería

http://miem.gub.uy

Servicio de Oceanografía, Hidrografía y Meteorología de la Armada (SOHMA)

http://www.sohme.armada.mil.uy

Prefectura Nacional Naval http://www.armada.mil.uy/prena Sistema Nacional de Emergencias http://www.sinae.gub.uy Corporación OSSO http://www.online.desinventar.org Ministerio del Interior – Dirección Nacional de Bomberos

http://www.bomberos.minterior.gub.uy

Presidencia de la República, Oficina de Planeamiento y Presupuesto

http://www.agev.opp.gub.uy/advni

Organismo Uruguayo de Acreditación http://www.organismouruguayodeacreditacion.org Société Générale de Surveillance (SGS)

http://www.sgs.com

Laboratorio Tecnológico del Uruguay (LATU), LSQA

http://lsqanet.com

Instituto Uruguayo de Normas Técnicas (UNIT)

http://www.unit.org.uy

First Certification Reliance (FCR) http://fcruruguay.com Programa de Integración de Asentamientos Irregulares

http://www.piai.gub.uy

Sistemas e Instrumentos de Información

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Otras fuentes consultadas por Formuladores y Evaluadores de Proyectos: Instituto Nacional de Estadísticas:

Datos de Censos Nacionales (especialmente en el uso de Microdatos)

Encuesta Continua de Hogares y Hogares Ampliada

Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares

Precios e ingresos (al consumo, al por mayor, salarios) http://www.ine.gub.uy Uruguay XXI – Promoción de Inversiones y Exportaciones www.uruguayxxi.gub.uy Ministerio de Industria, Energía y Minería:

Eficiencia energética

Energía eléctrica y energías renovables.

Petróleo y Gas http://www.dne.gub.uy Desde la SNIP se nos ha informado que la información requerida para la presentación de los proyectos, con excepciones por falta de información puntual relevante, la solicitan de fuentes secundarias (como se indicó en el cuadro referido a Riesgos más atrás). El SNIP en general no recurre a estas fuentes salvo que requieran entrecruzar información de proyectos para verificar o ampliar información suministrada. Lo que sí fue mencionado es la necesidad de crear una tabla de “Precios de Referencia” que en la práctica se elabora con la experiencia que surge del análisis y evaluación de proyectos. Para la institucionalidad pública, que figura en el art. 24 de la ley 18.996 de Creación de la SNIP, está disponible un Banco de Proyectos pero que aún no recoge casos con tratamiento exhaustivo de la temática de Gestión Integral de Riesgos. En principio la información disponible es moderadamente adecuada a nivel de tratamiento de los proyectos en la etapa de preinversión; esta es la etapa del ciclo de proyectos que plantea el SNIP para la formulación y presentación de proyectos de inversión pública a los diversos organismos nacionales y departamentales como ya fuera mencionado, refrendado por artículos de la Ley de creación del SINAE (artículos 16 y 17). Cabe indicar que la información disponible a partir de la Base de Datos del SINAE aún no cuenta con herramientas de dimensionamiento de Daños y Pérdidas por Desastres o eventos adversos (no sólo de índole monetaria) que permita profundizar en estos aspectos como insumos a ser consultados. Este es un paso necesario para conocer la dimensión económica de la problemática lo que podría configurar un importante primer paso. Posteriormente, en función de los límites de la información, abordar el dimensionamiento discriminando en daños Intensivos y Extensivos construidos a partir de la combinación de las fuentes mencionadas en esta sección y otras que puedan incorporarse o consultarse y complementen la existencia actual de datos e información. Es de hacer notar que los daños Intensivos son de más fácil recopilación a diferencia de los Extensivos, siendo estos últimos, según el propio informe GAR20 de al menos un 50% y supera en algunos sectores el 90% sobre una base de 100% que incluye ambos.

20

Idem anterior, pág. 11 (gráfico 6)

Línea de Base – Informe Final (Uruguay)

Conclusiones En los últimos años Uruguay ha realizado importantes avances que le han permitido incorporar en la agenda pública principalmente, asuntos que tratan la Gestión de Riesgos en contexto de cambio climático y reducción de riesgos de desastres. Lentamente nuestro país procura avanzar en esta línea con identidad propia procurando adoptar buenas prácticas sobre la base de experiencias principalmente de otros países de la región que, por sus realidades en algunos casos y/o el interés de la temática en razón de su cada vez mayor trascendencia por otro, han logrado avances significativos en forma sostenida en el tratamiento de la misma y donde estas múltiples acciones han contribuido a sensibilizar a la sociedad de la importancia de conocer, discutir y tomar decisiones a la luz de los problemas que pretende resolver vinculados al propio desarrollo. El avance en nuestro país en materia normativa ha sido significativo, en cantidad y en calidad pero debe profundizarse tanto en generar nuevos instrumentos normativos, en el logro de una mayor coordinación entre actores y transversalizarse a la normatividad en general. Es de hacer notar la importancia de la modificación en la visión o paradigma que en la normativa subyacía de “apoyo y atención a la emergencia” tal como lo indicaba el Decreto 371/95 modificativo y complementario del primero de esta naturaleza, hacia el establecido por la Ley 18.621 de creación del Sistema Nacional de Emergencias (SI.NA.E.) que presenta una visión de proceso integral incorporando las etapas propias de la Gestión de Riesgos: prevención, mitigación, preparación, apoyo a la emergencia, rehabilitación y reconstrucción. Es de hacer notar también como punto no menor la falta de Reglamentación de la Ley, pues se requiere ir más allá del marco de base para operativizarlo pues abrirá puertas en otros sentidos (ejemplo de ellos son posibles apoyos internacionales vinculados a la problemática). En este sentido, relacionando el Sistema Nacional de Inversión Pública, de muy reciente creación (2011) e incipiente en su accionar, la Ley 18.621 le aporta un marco el cual le permite visualizar las exigencias a considerar al momento de tomar un posible proyecto de inversión pública, obligando al análisis de los peligros que puedan afectar el proyecto, así como los que el mismo proyecto pueda provocar; estos análisis se encuentran aún enmarcados en la etapa de preinversión. Aquí la profundización deberá dirigirse en procurar el alcance de análisis a nivel del ciclo completo de los proyectos. El Marco Metodológico de las Guías de Inversión Pública ya formuladas no recogen con claridad los aspectos de Gestión de Riesgos en los términos propuestos y ha presentado resultados ambiguos, a nuestro entender, por el avance en algunos aspectos y el retroceso en otros como se mencionó en referencia a la ubicación en la que han planteado los estudios en las Guías comparadas. Es importante insistir que se requiere trabajar en el fortalecimiento de las capacidades de formuladores y evaluadores, y en el desarrollo de una metodología, guías y pautas propias de Inversión de Riesgos en contexto de cambio climático y reducción de riesgos de desastres de forma transversal y no como metodología específica; en este sentido se pretende que los formuladores y evaluadores no conciban la existencia de proyectos que incorporan o se plantean como de Gestión de Riesgos, como si fueran un tipo específico

Conclusiones

31

frente a otra tipología de proyectos excluyente; por el contrario, el propósito es velar porque la dimensión GdR se parte integrante de cualquier proyecto, una visión siempre presente y no como una simple posibilidad de considerarse. La Gestión de Riesgos debe ser transversal a todas las metodologías o al menos incorporada en la general y por supuesto dentro de la Guía Metodológica que se aplica en la práctica de la formulación y evaluación. Cualquier esquema que guíe la presentación de proyectos no debe obviarlo. En este sentido, aprehender de las buenas prácticas de países que acompañan este programa, que vienen desarrollando un profundo trabajo en esta materia, hace que el país visualice y pueda abordar sin más el tema, marque un norte y recorra su propio camino de forma tal que lo adapte a sus circunstancias, procurando, incorporar ese “know how” existente en aquellas otras realidades que observamos. Por otra parte, el país tiene que profundizar las cuestiones referidas al presupuesto de Gestión de Riesgos, no sólo en permitir reconocer los recursos que se destinen para un adecuado dimensionamiento de su inversión y gasto sino que se hace necesario disponer de esta información para la medición de resultados en particular de inversiones públicas que son de interés general. Esto se verá ayudado en la medida que el país pueda disponer de un marco presupuestario más claro que identifique los recursos utilizados pero también en la decisión de asignar fondos a GdR a nivel de gobierno nacional, departamental e incluso municipal, aunque a estos últimos el trabajo se circunscriba en el presente a presentar propuestas de proyectos que incorporen esta dimensión. Es necesario se definan partidas claras para encarar un trabajo serio y profundo en la temática tanto a nivel general como sectorial. La reglamentación de la Ley 18.621 puede aportar mucho en este tema. Los sistemas de información disponibles son ampliamente necesarios para abordar esta temática porque nos permitiría aproximar con mayor precisión y robustez en los resultados a la compleja y diversa realidad de los efectos por eventos adversos y desastres, sea que su utilización se destine a análisis puntuales, sectoriales, nacionales que permitan tomar decisiones de manera eficaz. Actualmente disponemos de instrumentos que paulatinamente van incorporando nuevos insumos. La cantidad de datos e información que puede extraerse de estos es aún limitada para algunos propósitos en GdR como es la formulación y evaluación de proyectos de inversión pública. Las bases de datos disponibles y la georreferenciación han mejorado en su cantidad y calidad pero falta transitar en la incorporación de más información, de mayor calidad (fuentes de información más calificadas) y que la actualización presente mayor asiduidad. Uno de los elementos vitales es la disponibilidad de cuantificaciones de daños y pérdidas en general, pero desagregada por amenaza, sector, espacio (geográfica) y tiempo (mensuales, anuales, décadas) entre otras que a nivel histórico es difícil de construir por falta de información relevante y fuentes calificadas. La razón de esta falta de calidad en la información se debe a que la temática es de reciente consideración y no existía un sistematización de esta hasta el momento y por tanto parte de los datos e informaciones obtenidas surgen de periódicos de tirada nacional que recogían en sus crónicas los eventos adversos según la importancia de la información a trasladar a la población según la circunstancia. Se recomienda en este sentido para mediciones futuras la normalización de esta tarea de gran importancia y hacer compatible la sistematización de información que permita su utilización con eficacia y eficiencia para la toma de decisiones. Es de hacer notar también la importancia de enfocarse en análisis desagregados que permitan tratar los riesgos intensivos y extensivos como fuera mencionado en la sección correspondiente. El informe GAR es claro y permite extraer conclusiones relevantes al respecto.

Línea de Base – Informe Final (Uruguay)

Referencias Publicaciones Asociación Rural del Uruguay; Cuantificación de pérdidas ocasionadas por la sequía 2008/2009; Documento de consultoría, Abril 2009. B.I.D. Indicadores de Riesgo de Desastre y de Gestión de Riesgo - Uruguay, IDB-TN-169, Diciembre 2011 UNISDR. El GAR de bolsillo 2015. Hacia el desarrollo sostenible: El futuro de la gestión de riesgo de desastres. Ginebra, Suiza: Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción de Riesgos de Desastres, 2015 Korzeniak, José. Primer curso de Derecho Público. Derecho Constitucional. Fundación de Cultura Universitaria, 3° edición, febrero 2006. OPP – Contenidos Mínimos de un Perfil de Proyecto de Inversión Pública en la fase de pre-inversión, 2010 OPP – Guía para la formulación y evaluación de proyectos de inversión, 2014 Páginas Web de instituciones Página oficial del Sistema nacional de Emergencias de Uruguay: www.sinae.gub.uy Página oficial del Ministerio de Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente de Uruguay www.mvotma.gub.uy Constitución Nacional 1967 (vigente), con las modificaciones correspondientes. Leyes Ley 15.903 (1987) “Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal 1987” Ley 18.308 (2008) “De Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible” Ley 18.437 (2008) “General de Educación” Ley 18.567 (2009) de “Descentralización Política y Participación Ciudadana” Ley 18.610 (2009) de “Aguas” Ley 18.621 (2009) de “Creación del Sistema Nacional de Emergencias”

Referencias

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Ley 18.644 (2009) de “Descentralización Territorial y Participación Ciudadana”, modificativa de la 18.567. Ley 18.653 (2010) de “Creación de los Municipios y Distritos Electorales” Ley 18.659 (2010) de “Alcalde” Ley 18.665 (2010) de “Alcaldes y Concejales” Ley 18.719 (2010) “Ley de Presupuesto Nacional (2010 – 2014) Ley 18.996 (2011) de “Rendición de Cuentas y Balance Presupuestal 2011” Ley 19.272 (2014) modificativa de la Ley 18.567 y deroga leyes 18.644, 18.653, 18.659 y 18.665. Decretos Decreto 103/95 (1995), de creación del Sistema Nacional de Emergencias Decreto 371/95 (1995), complementario del decreto 103/95. Decreto 349/05 (2005), “Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental y Autorizaciones Ambientales” Decreto 238/09 (2009) de creación del “Sistema de Respuesta al Cambio Climático Decreto 150/12 (2012) “Texto Ordenado de la Contabilidad y Administración Financiera del Estado” (T.O.C.A.F.) Resoluciones Resolución 193/14 (2014) “Aprobación de la Guía para la Formulación y Evaluación de Proyectos de Inversión, Normas Técnicas y Precios Sociales