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Este documento se logró gracias a la Oficina de Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNISDR), Oficina Regional para las Américas a través del proyecto “Construyendo Capacidades para la Inversión Pública en la Adaptación Integrada al Cambio Climático (ACC) y la Reducción del Riesgo de Desastres (RRD)”, financiado por financiamiento de la Dirección General de Desarrollo y Cooperación – de la Unión Europea. En América Latina, el trabajo contó con la colaboración estrecha de los ministerios de hacienda y planificación e instituciones nacionales de gestión del riesgo y el apoyo de consultores nacionales de UNISDR en siete países de la región (Colombia, Costa Rica, Guatemala, México, Panamá, Perú y Uruguay). Los representantes de los ministerios mencionados, elaboraron los estudios de línea de base, estudios de caso y reportes de país y lideraron talleres nacionales para la diseminación de los mismos.

El Caso de Proyecto Regulación del Rio Tona – Embalse de Bucaramanga, Colombia 10 de mayo 2015

Estudios de Caso: Informe N° 1 Preparado para UNISDR/DEVCO

¿Cómo se Incorpora la Gestión

de Riesgo en la Práctica de la Inversión Pública Nacional?

Autor: Anya Salcedo Orozco1 Especial agradecimiento al acueducto

metropolitano de Bucaramanga y al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio por la información y

valiosos aportes

Colombia

1

Resumen ejecutivo

El estudio de caso busca analizar cómo se incorporan en la práctica los aspectos de Gestión de Riesgo de Desastres en los proyectos de inversión pública en Colombia. Con este fin, se analizó el proyecto “Regulación de Embalse Bucaramanga – Rio Tona” a través de una revisión de cómo se aplican las herramientas existentes con relación a la Gestión de Riesgo en la planificación de la inversión pública en el país en el caso específico del proyecto que pretende garantizar el suministro de agua potable en el área metropolitana de Bucaramanga, departamento de Santander. El principal objetivo del proyecto de inversión es de aportar una oferta adicional a la actual de 1.000 lps, mediante la construcción del embalse de Bucaramanga logrando de esta forma, garantizar el suministro de agua potable para los municipios de Bucaramanga, Floridablanca y Girón hasta el año 2023 con una confiabilidad del 100% y hasta el 2025 con una confiabilidad del 99%. Adicionalmente, en un escenario en el cual el acueducto metropolitano de Bucaramanga- amb tenga una reducción de pérdidas, el proyecto garantizará el suministro hasta el año 2028 con una confiabilidad del 100% y hasta el 2032 con una confiabilidad del 99%. A través de los diferentes capítulos del documento se presentan los argumentos que muestran como el proyecto incluyó en sus diferentes etapas la Gestión de Riesgo de Desastres. Hoy en día el primer componente del proyecto de regulación rio Tona, que consiste en la construcción de la presa, se encuentra en la fase final de inversión y se espera que entre en funcionamiento en mayo del presente año. Se estima que este impactará la calidad de vida de 934,709 personas quienes beneficiarán del uso de los servicios de agua y saneamiento básico prestados por la empresa de acueducto. Entre los principales resultados a destacar se encuentran:

La relevancia del proyecto radica además en la vulnerabilidad del sector agua y

saneamiento básico frente a los eventos naturales más comunes en Colombia:

fuertes lluvias y sequías que desencadenan en altas pérdidas para los sectores y

la sociedad en general.

El proyecto inicia la incorporación de Gestión de Riesgo de Desastres en la etapa

de pre-inversión, en esta etapa se incorporaron diferentes estudios técnicos,

económicos, sociales, ambientales, de riesgos (entre otros), donde se analizan las

principales amenazas y se toman medidas de mitigación. Durante la etapa de

inversión se realizaron múltiples análisis para la identificación de los riesgos

existentes para la ejecución adecuada del proyecto y se diseñaron medidas de

mitigación y de control y seguimiento periódico sobre los mismos.

Se evidencia la importancia de integración y alianzas estratégicas que faciliten el

desarrollo de un proyecto. La confianza y pertinencia de la obra llevaron a

entidades bancarias nacionales a aprobar créditos de alto valor para la empresa

de acueducto; el Gobierno Nacional aportó recursos y entidades territoriales

realizaron importantes aportes lo que demuestra la alineación del proyecto y sus

objetivos con las prioridades nacionales y regionales.

El proyecto se desarrolla acorde a los lineamientos existentes hoy para el sector

agua y saneamiento básico; sin embargo estos lineamientos y herramientas

2

disponibles eran inexistentes en el momento del diseño. Hecho que resalta el

compromiso de empresas del sector en trabajar con altos estándares de gestión

de riesgo, garantizando una sostenibilidad y resiliencia ante amenazas.

El caso de estudio prueba como un proyecto puede incorporar exitosamente la gestión de riesgo de desastres y algunos aspectos de adaptación al cambio climático en Colombia. Para este análisis se tomará en cuenta el primer componente del proyecto (construcción de la presa), principalmente por que el segundo aún no ha iniciado su etapa de construcción. Así mismo es un reconocimiento a los avances del sector vivienda y su sub-sector agua y saneamiento básico en sus avances por construir infraestructuras y proyectos más resilientes en las regiones de Colombia.

3

Tabla de contenido

RESUMEN EJECUTIVO ........................................................................................................................................... 1

TABLA DE CONTENIDO ........................................................................................................................................ 3

TABLA DE CUADROS ............................................................................................................................................. 4

TABLA DE ILUSTRACIONES ................................................................................................................................ 5

1. INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................................. 6

2. ANTECEDENTES: .......................................................................................................................................... 10

3. EL PROBLEMA DE GESTIÓN DEL RIESGO A RESOLVER .................................................................. 31

4. EL ANÁLISIS DE PRE-INVERSIÓN ........................................................................................................... 40

4.1. GENERALIDADES DE LA ETAPA DE PREINVERSIÓN EN EL PROYECTO DE REGULACIÓN EMBALSE DE

BUCARAMANGA ........................................................................................................................................................................ 40 4.2. INCORPORACIÓN DE LA GESTIÓN DE RIESGO DE DESASTRES EN LA FASE DE PREINVERSIÓN DEL PROYECTO48

4.2.1 El análisis costo-beneficio .......................................................................................................................... 69 4.3. LA INCORPORACIÓN DE LA GESTIÓN DE RIESGO DE DESASTRES EN LA ETAPA DE INVERSIÓN ...................... 75

5. LECCIONES DE LA IMPLEMENTACIÓN ................................................................................................. 80

6. CONCLUSIONES ............................................................................................................................................ 82

BIBLIOGRAFÍA ....................................................................................................................................................... 84

4

Tabla de cuadros

TABLA 1: EVOLUCIÓN LEGISLACIÓN MÁS RELEVANTE ............................................................................................................ 10 TABLA 2: EVOLUCIÓN DEL MARCO LEGAL PARA LA GESTIÓN DE RIESGO DE DESASTRES EN COLOMBIA ....................... 13 TABLA 3: CLASIFICACIÓN DE AMENAZAS .................................................................................................................................. 21 TABLA 4: AMENAZAS Y POSIBLES EFECTOS EN LOS SISTEMAS DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO.................... 27 TABLA 5: EL ÍNDICE DE ESCASEZ MUNICIPAL DE AÑO SECO PARA ALGUNAS DE LAS CIUDADES DEL PAÍS ....................... 34 TABLA 6: COMPOSICIÓN ACCIONARIA DEL ACUEDUCTO METROPOLITANO DE BUCARAMANGA ....................................... 43 TABLA 7: IDENTIFICACIÓN DE AMENAZAS DEL PROYECTO SEGÚN SU ORIGEN .................................................................... 51 TABLA 8: CRITERIOS DE SELECCIÓN DEL PERÍODO DE RETORNO .......................................................................................... 53 TABLA 9: LAS ZONAS SUSCEPTIBLES PARA DESLIZAMIENTOS ................................................................................................ 55 TABLA 10: EVALUACIÓN DE LAS AMENAZAS IDENTIFICADAS ................................................................................................ 56 TABLA 11: VALORIZACIÓN DE LA VULNERABILIDAD FÍSICA .................................................................................................. 58 TABLA 12: ESTRUCTURAS EXPUESTAS A CRECIENTES NATURALES ...................................................................................... 59 TABLA 13: ÍNDICE DE FACTOR DE RESISTENCIA A CRECIENTES NATURALES ...................................................................... 60 TABLA 14: VALORACIÓN DE VULNERABILIDAD FÍSICA ........................................................................................................... 60 TABLA 15: ESTRUCTURAS EXPUESTAS A LA CRECIENTE PRODUCIDA POR LA ROTURA SÚBITA DE LA PRESA DEL RÍO TONA

............................................................................................................................................................................................... 61 TABLA 16: VALORACIÓN DE LA VULNERABILIDAD FÍSICA ...................................................................................................... 61 TABLA 17: ESCALA CUALITATIVA PARA LA CALIFICACIÓN DEL GRADO DE VULNERABILIDAD .......................................... 62 TABLA 18: CALIFICACIÓN DE LA VULNERABILIDAD DE LOS ELEMENTOS DEL PROYECTO ................................................. 63 TABLA 19: CARACTERIZACIÓN DEL ÍNDICE DE DAÑO SEGÚN EERI (1996) ...................................................................... 64 TABLA 20: ÍNDICE DE RIESGO POR EVENTOS SÍSMICOS........................................................................................................... 64 TABLA 21: CÁLCULO DEL RIESGO POR AMENAZA SÍSMICA ..................................................................................................... 65 TABLA 22: ÍNDICE DE DAÑOS Y LOS CRITERIOS USADOS ......................................................................................................... 65 TABLA 23: ÍNDICE DE RIESGO PARA CRECIENTES NATURALES DEL RÍO TONA.................................................................... 65 TABLA 24: ÍNDICE DE RIESGO PARA CRECIENTES ORIGINADAS POR EL ROMPIMIENTO SÚBITO DE LA PRESA DEL RÍO TONA

............................................................................................................................................................................................... 66 TABLA 25: CRITERIO PARA LA TOMA DE DECISIONES ............................................................................................................. 67 TABLA 26: CALIFICACIÓN DE RIESGO PARA EL PROYECTO ..................................................................................................... 68 TABLA 27. CARACTERIZACIÓN DE POBLACIÓN IMPACTADA POR EL PROYECTO DE INVERSIÓN........................................ 71 TABLA 28 CARACTERIZACIÓN ACTIVIDADES PRODUCTIVAS EL ZONA DE INFLUENCIA DEL PROYECTO ........................... 72 TABLA 29 CARACTERIZACIÓN DEL USO DEL SUELO DE LA ZONA AFECTADA POR EL PROBLEMA O NECESIDAD ............. 72 TABLA 30 COSTOS Y BENEFICIOS (DIRECTOS E INDIRECTOS) DEL PROYECTO POR AÑO.................................................... 74 TABLA 31: LAS ETAPAS DE LA EJECUCIÓN ................................................................................................................................ 75 TABLA 32: RIESGOS MÁS RELEVANTES Y SUS MEDIDAS DE MITIGACIÓN.............................................................................. 79

5

Tabla de Ilustraciones

ILUSTRACIÓN 4: ESQUEMA DE LA METODOLOGÍA GENERAL AJUSTADA .............................................................................. 16 ILUSTRACIÓN 5: DIAGRAMA DE FLUJO DE LA GESTIÓN DE RIESGOS ...................................................................................... 29 ILUSTRACIÓN 6: AMENAZAS NATURALES POR REGIONES ....................................................................................................... 31 ILUSTRACIÓN 7: FRECUENCIA DE PRINCIPALES EMERGENCIAS EN COLOMBIA ................................................................... 32 ILUSTRACIÓN 8: MAPA DE SANTANDER Y BUCARAMANGA EN COLOMBIA .......................................................................... 33 ILUSTRACIÓN 9: PROYECCIÓN DE DEMANDA Y OFERTA A FUTURO A CAPACIDAD ACTUAL ................................................ 36 ILUSTRACIÓN 10: FOTO DE LA PRESA EMBALSE BUCARAMANGA ......................................................................................... 37 ILUSTRACIÓN 11: FOTO DE LA PRESA EMBALSE BUCARAMANGA ......................................................................................... 38 ILUSTRACIÓN 12: DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS ECONÓMICOS UTILIZADOS EN EL PROYECTO .................................. 48 ILUSTRACIÓN 13: CUENCA DEL RÍO TONA ............................................................................................................................... 50 ILUSTRACIÓN 14: MATRIZ DE RIESGO Y VULNERABILIDAD .................................................................................................... 77

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1. Introducción

La inversión pública en Colombia es entendida como el conjunto de recursos públicos orientados al mejoramiento del bienestar general y la satisfacción de las necesidades de la población mediante la producción de bienes y prestación de servicios a cargo del Estado, transferencia de recursos, o prestación de servicios públicos, siempre que se determine un cambio favorable en las condiciones previas atribuible a la aplicación de estos recursos. La importancia de estos radica en el potencial del instrumento para transformar el país. La incorporación de la Gestión del Riesgo de Desastres como componente fundamental garantiza no solo la reducción de la vulnerabilidad en poblaciones, sino que minimiza el impacto y las pérdidas económicas ocasionadas en situaciones de emergencia que pueden ser evitadas, contribuyendo al desarrollo sostenible del país. En Colombia, se identifican sectores que jalonan las inversiones públicas a nivel nacional y se distribuyen de la siguiente forma:

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y cálculos de autor.

Uno de los sectores más representativos dentro de la inversión pública es el de Vivienda, Ciudad y Territorio que incorpora el sub-sector de Agua y Saneamiento Básico. Para el 2014 los proyectos en este sector representaron alrededor del 5% del total asignado para la inversión pública, lo que comprueba su relevancia dentro de este rubro. Así mismo diferentes programas e iniciativas gubernamentales apuntan hacía incrementar el acceso a agua para la población, indicador que a su vez está ligado a los Objetivos de Desarrollo del Milenio que también plantean esta problemática. A nivel territorial se observa una importante representación del sector medido por el número de proyectos de inversión pública, a este nivel el sub-sector agua y saneamiento básico tiene una representación del 9% dentro del total de proyectos ejecutados.

Ilustración 2: Evolución de la inversión pública como porcentaje del PIB por sectores

Ilustración 1: Distribución del gasto público en el PGN discriminado por sectores

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Otros

Transporte

Salud, Protecciónsocial y trabajo

Minas y Energía

Inclusión Social yReconciliación

Hacienda

Defensa y Policía

Agropecuario

Defensa y

policía Educación

Trabajo

Salud y Protección

social

Otros

HaciendaVivienda, Ciudad y Territorio

Inclusión Social y

Reconciliación

Transporte

Comunicaciones

Minas y Energía

Agropecuario

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De manera similar a los sectores Agrícola y Transporte, el sector de Vivienda, Ciudad y Territorio presenta una alta vulnerabilidad frente a fenómenos naturales, que se miden por las pérdidas que ha sufrido ante grandes episodios de emergencia presentados en el país. De acuerdo con la opinión expresada por expertos, estos sectores han sido identificados como altamente impactados (negativamente) en ocasiones de emergencia, afectando el desarrollo social y económico del país. De acuerdo con estudios de la CEPAL, las características geográficas y topográficas de América Latina y el Caribe representan una mayor vulnerabilidad ante el cambio climático. De acuerdo con el IV Informe del Grupo Intergubernamental de Cambio Climático (2007), las inundaciones, las sequías y los deslizamientos se han incrementado 2,4 veces en el periodo reciente, debido al aumento de los eventos meteorológicos extremos y, a pesar de las tareas que han llevado a cabo los gobiernos en materia de adaptación, se requiere mayor inversión para fortalecer la resiliencia de los países. El mejor diseño de los instrumentos de adaptación, que son parte del instrumental del desarrollo, comienza con la correcta distribución de responsabilidades entre los distintos niveles de gobierno, entre los sectores público y privado, y en este último entre productores y consumidores. “Colombia es un país altamente vulnerable a las afectaciones causadas por desastres naturales de distinta índole. De acuerdo con estimativos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el país es “uno de los más vulnerables a los desastres naturales en América Latina, con más de ocho de cada diez colombianos ubicados en zonas propensas a desastres y el 87 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB) del país en riesgo de tales eventos. Más de 150 desastres naturales han afectado a Colombia en los últimos 40 años, cobrando la vida de más de 32.000 personas y afectando a más de 12 millones” (Colombia Humanitaria, 2014) A raíz de esta vulnerabilidad, y ante los grandes eventos ocurridos en la historia reciente del país, los sectores han identificado la importancia de la incorporación de la Gestión del Riesgo de Desastres en sus proyectos de inversión pública y el Estado colombiano ha reforzado esta necesidad con leyes y metas específicas como aquellas establecidas en el plan nacional de desarrollo 2014-2018 que apunta en su capítulo de crecimiento verde a fortalecer las agendas sectoriales de tres importantes sectores con relación a la Gestión de Riesgo de Desastres. El caso de estudio presentado en este documento es el denominado “Proyecto de Regulación Embalse de Bucaramanga Rio Tona” pertenece al sector agua y saneamiento básico. El objetivo del mismo consiste en aportar una oferta adicional a la actual de 1.000 litros por segundo, mediante la construcción del embalse de Bucaramanga logrando de esta forma, garantizar el suministro de agua potable para los municipios de Bucaramanga, Floridablanca y Girón hasta el 2025 con una confiabilidad del 99%. Se estima que este proyecto impactará a 934,709 personas en el departamento de Santander. El proyecto comprende la construcción de una presa de 93 metros de altura (la altura final de la presa fue de 106 metros) que almacenará un volumen de 12 (hoy en día 18 millones de m3) millones de metros cúbicos y regulará un caudal de 1.000 (al final de la inversión reguló 1.200 lt) litros por segundo, adicionales al sistema de acueducto, equivalente a una reserva de agua para tres meses de consumo.

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El fenómeno de “La Niña” 2010-2011 “La Niña” es un fenómeno natural de variabilidad climática, derivado principalmente de un enfriamiento por debajo de lo normal de las aguas del océano Pacífico tropical central y oriental, frente a las costas de Perú, Ecuador y sur de Colombia, que provoca un cambio en el patrón de comportamiento de los vientos y en el de las lluvias. En Colombia entre 2010-2011 se presentó el fenómeno con altas precipitaciones en todo el territorio nacional, estas provocaron inundaciones, deslizamientos de tierra, y otras emergencias menores en 28 departamentos (88% del total nacional). La estimación del efecto negativo de las lluvias e inundaciones sobre la actividad económica en 2010 es de 0,12 puntos porcentuales de la tasa de crecimiento del PIB. La emergencia vivida se relaciona directamente a los efectos del cambio climático sobre el territorio, y se asocia con el estado de degradación ambiental y el cambio en los usos y vocaciones del suelo y las cuencas. SECTORES MÁS AFECTADOS: El total de daños en esta valoración alcanza 11,2 billones de pesos equivalentes a 6.052 millones de dólares. El total de los daños suma un equivalente a 5,7% de la formación bruta de capital fijo anual en el país. Los sectores con mayor participación en los daños son Hábitat (44%) e Infraestructura (38%); Servicios Sociales y Administración Pública (11%) y los sectores productivos (7%). En Hábitat el sector más importante fue Vivienda (38% de los daños totales), indicador que refleja la tragedia social que produjo la ola invernal. Daños ocasionados por la “niña” (Millones de pesos Colombianos)

Sector Datos Porcentaje

Total Sector

Total 11233132 100,0

Hábitat 4907531 43,7 100,0

Ambiental 79029 0,7 1,6

Vivienda 4302634 38,3 87,6

Agua y saneamiento 525868 4,7 10,8

Servicios sociales y administración pública 1251103 11,1 100,0

Infraestructura 4267804 38,0 100,0

Productivos 806695 7,2 100,0

Fuente: CEPAL (2012)

Agua Potable y Saneamiento Básico: Las inundaciones y deslizamientos de tierra asociados a la ola invernal ocasionaron daños en la infraestructura para prestación de los servicios de acueducto, saneamiento básico y recolección de residuos sólidos. De los 575 municipios en esta situación (DANE, IGAC e IDEAM, 2011), 369 (64,2%) han sufrido averías en sus sistemas de acueducto, alcantarillado o manejo de residuos sólidos. Al considerar los tres servicios, 23 departamentos registran cerca de 778 daños a la infraestructura. Entre 64 y 69 daños se presentaron en cada uno de los departamentos de Cesar, Caldas, Norte de Santander y Valle del Cauca. Alrededor de 55% de los daños generados por la ola invernal en la infraestructura de los sistemas de acueducto y saneamiento básico se ocasionaron en las áreas urbanas.

Daños en departamento de Santander, por sector

Hábitat34%

Infraestructura6%

Servicios sociales y

administración pública

50%

Productivos10% El departamento de Santander afrontó

pérdidas por alrededor de 643011 millones de pesos Colombianos en sus diferentes sectores. Para el caso de Hábitat los daños ascendieron a 218.513 millones de pesos Colombianos. Esto representa el 5,7% del total de pérdidas en todos los departamentos del país y un 1,6% de porcentaje sobre el PIB departamental.

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El caso de estudio muestra a través de sus secciones como se ha incorporado de manera exitosa, en el proyecto de inversión presentado, la Gestión de Riesgo de Desastres y como dicha incorporación puede ser un ejemplo a seguir por proyectos similares en el país. Al final del análisis es posible afirmar que incorporar la Gestión de Riesgo de Desastres en los proyectos de inversión pública es factible y acontece en diversas inversiones en Colombia. El embalse de Bucaramanga no sólo se ha planteado para resolver un potencial problema de abastecimiento de agua en la región si no que también incorpora aspectos orientados a la reducción del riesgo en el diseño de la construcción y en las etapas de inversión y operación de la obra. El estudio de caso inicia con un resumen de los antecedentes relevantes del sistema nacional de inversión pública y el problema de gestión del riesgo para el que fue diseñado el proyecto de inversión; seguido por un capítulo donde se describe el problema de Gestión del Riesgo a resolver, continúa con un análisis de pre-inversión donde se describe al detalle cómo fue en la práctica la incorporación de la Gestión de Riesgo de Desastres en el proyecto de inversión pública. Finalmente se presentan algunas lecciones de implementación que describen como la ejecución del proyecto trajo nuevos retos y como estos fueron afrontados. El documento finaliza con las conclusiones del estudio de caso.

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2. Antecedentes:

Herramientas alrededor de los proyectos de inversión pública y la gestión de riesgo de desastres en Colombia. Este capítulo presenta un resumen de los antecedentes relevantes del sistema nacional de inversión pública y el problema de Gestión del Riesgo para el que fue diseñado el proyecto a analizar en este documento. El capítulo inicia con un recuento general de los principales instrumentos existentes para la incorporación de la GRD en la inversión pública y finaliza con la normativa específica que gira en torno a las inversiones del sector de Agua y Saneamiento Básico en Colombia, sector que cobija el proyecto de inversión “Proyecto de regulación embalse de Bucaramanga, Rio Tona”. Proyectos de Inversión pública El Decreto anual del presupuesto general de la Nación define la inversión como: “…Aquellas erogaciones susceptibles de causar réditos o de ser de algún modo económicamente productivas, o que tengan cuerpo de bienes de utilización perdurable, llamados también de capital por oposición a los de funcionamiento, que se hayan destinado por lo común a extinguirse con su empleo. Así mismo, aquellos gastos destinados a crear infraestructura social. La característica fundamental de este gasto debe ser que su asignación permita acrecentar la capacidad de producción y productividad en el campo de la estructura física, económica y social…” Los proyectos de inversión priorizados deben estar guiados por los planes de desarrollo nacional y territorial, ya que los proyectos tienen como fin último alcanzar los objetivos, estrategias y programas del Plan Nacional de Desarrollo.

Tabla 1: Evolución legislación más relevante

Ley / Normativa

Aspectos Fundamentales

Ley 38 de 1989

Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación: Creación del BPIN, Art. 32: “Es un conjunto de actividades seleccionadas como viables, previamente evaluadas social, técnica, económicamente y registradas y sistematizadas en el Departamento Nacional de Planeación”

Decreto 841 de 1990

Decreto 841 de 1990 – Decreto reglamentario del BPIN: Definición de Proyecto de Inversión, Art. 2: “conjunto de acciones que requiere de la utilización de recursos para satisfacer una necesidad identificada.

Constitución 1991

Constitución política de Colombia: Establecimiento de la ley orgánica de PND y PGN. Art.151 y Art.342. Establecimiento de Planes de Desarrollo a nivel Nacional y Territorial. Art. 339. Mecanismos de gestión y evaluación de resultados. Art. 343 y Art. 344. Dirección de la economía a cargo del Estado

Ley 152 de 1994

Ley 152 de 1994 – Ley Orgánica del Plan de Desarrollo: Complementariedad entre Planes de Desarrollo y Bancos de Proyectos. Art. 3. Banco de Proyectos como instrumento de Planeación. Art. 27. Establecimiento de Bancos de Programas y Proyectos a nivel territorial. Art. 49.

Ley 225 de 1995

Se modifica la ley orgánica del presupuesto y se establecen los porcentajes y condiciones de contrapartidas locales para proyectos de cofinanciación

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Decretos 4730 y 1957 de 2005 y 2007

Decreto 4730 de 2005 y Decreto 1957 de 2007 Marco de Gasto de Mediano Plazo: Es un ejercicio de priorización de recursos a mediano plazo conforme a los topes fijados en el MFMP. Definición de una política estratégica y prioritaria bajo las restricciones de recursos. Fija techos por sectores, diferenciando entre políticas y programas de gastos anteriores y nuevos.

Decreto 2844 de 2010

SUIP: Busca mejorar la información de inversión Pública. Crea y reglamenta el SUIP (Sistema Unificado de Inversión Pública). Reglamenta BPIN Definición del ciclo de inversión pública. Establece ciclo de proyectos como eje principal SUIP. Establece los actores en el registro de proyectos de inversión pública.

Ley 1530 de 2012

Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del sistema general de regalías. Se establece que los dineros de regalías serán una fuente presupuestal para proyectos de inversión pública en Colombia.

Fuente: Varios de legislación nacional, Banco Mundial.

Los proyectos de inversión pública, resultan un instrumento idóneo para la ejecución de los objetivos del plan de desarrollo de la nación, Plan Plurianual de Inversiones, y el Marco Fiscal de Mediano Plazo. La inversión pública contempla los recursos destinados a los proyectos de inversión contenidos en el Plan Operativo Anual de Inversiones que se incluyen en la Ley Anual del Presupuesto, de las entidades descentralizadas del orden nacional y los recursos de Regalías. El detalle de cada etapa del ciclo de inversión pública se puede resumir de la siguiente manera: Formulación: La fase de formulación y evaluación previa se en laza a la primera etapa, que corresponde a la planeación. En este momento se levantará la información a través de los estudios técnico, financiero, legal, ambiental, de riesgos y demás información que se requiera para que al ser organizada sistémicamente. Programación: En esta etapa se construye el Plan Operativo Anual de Inversiones – POAI, el cual hace parte del presupuesto general de la Nación que se sanciona al final de la vigencia anterior a su ejecución. Para la elaboración del Plan Operativo Anual de Inversiones, el Departamento Nacional de Planeación tiene en cuenta los cupos máximos de inversión por sector administrativo y por entidad, acorde con el Marco Fiscal de mediano Plazo y el Marco de Gasto de Mediano Plazo. Ejecución: se concreta con la asunción de compromisos con cargo a las apropiaciones contenidas en los proyectos de inversión de la entidad. Seguimiento: Proceso que se desarrolla en la etapa de ejecución y operación del proyecto con el fin de reducir la brecha entre las fases de formulación y de implementación del proyecto. Recolección y análisis continúo de información para tomar decisiones durante la implementación de una política, programa o proyecto, con base en una comparación entre los resultados esperados y el estado de avance de los mismos. Evaluación: la evaluación posterior se realiza a nivel de políticas públicas, dentro de las cuales se encuentran los proyectos de inversión que se ejecutan anualmente en los respectivos presupuestos para contribuir a su cumplimiento. El Banco Nacional de Programas y Proyectos (BPIN) es un instrumento para la planeación que registra los programas y proyectos de inversión pública viables, previamente evaluados social, técnica, ambiental y económicamente, susceptibles de ser financiados con recursos del Presupuesto General de la Nación. La formulación de los proyectos y la evaluación previa que se realiza a los mismos en el marco del ciclo de los

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proyectos de inversión concluirá con el registro y sistematización en el Banco Nacional de Programas y Proyectos. Gestión de Riesgo de Desastres En Colombia, la GRD inicio desde una perspectiva de atención de emergencia, a la prevención y atención de emergencia, hasta llegar al paradigma actual de la GRD integral, en la que se concentra en el conocimiento y la reducción del riesgo para hacer comunidades más resilientes y menos vulnerables. La gestión del riesgo de desastres en Colombia, fue abordada en el país por primera vez en 1985 cuando se detectó la necesidad prioritaria de contar con un Sistema que coordinará todas las acciones encaminadas a la prevención y atención de desastres en todo el territorio nacional, con ocasión del desastre ocurrido por la activación del Volcán del Ruiz el 13 de noviembre de aquel año. A partir de este evento natural, la gestión del riesgo de desastres ha evolucionado de acuerdo a la siguiente línea de tiempo hasta llegar al marco normativo que hoy rige la gestión del riesgo en Colombia.

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Tabla 2: Evolución del marco legal para la Gestión de Riesgo de Desastres en Colombia

Conocimiento del Riesgo Reducción del Riesgo Manejo de Desastres

Decreto 1547 de 1984: Fondo Nacional de Calamidades

Ley 46 de 1988: Sistema Nacional para la Prevención y atención de Desastres

Ley 9 de 1989: Reforma Urbana - Ley 2 de 1991 modifica Ley de Reforma Urbana

Decreto Ley 919 de 1989 Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres

Ley 99 de 1993: Sistema Nacional Ambiental

Ley 152 de 1994: Planes de desarrollo

Decreto 969 de 1995 Red de Centros de Reserva

Decreto 2190 de 1995 Ordena PNC Hidrocarburos

Ley 322 de 1996 Sistema Nacional de Bomberos

Ley 388 de 1997 Desarrollo Territorial

Decreto 2211 de 1997 Fondo Nacional de Bomberos

Ley 400 de 1997 Norma Sismo Resistente

Decreto 2340 de 1997 Incendios Forestales

Decreto 93 de 1998 Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres

Decreto 879 de 1998 Reglamentación de los POT

Decreto 1521 de 1998 Manejo de Combustibles E. de Servicio

Decreto 2015 de 2001 Licencias Postdesastre

Documento CONPES 3126 de 2001 Estrategia para consolidar el Plan Nacional para la prevención y Atención de Desastres

Ley 715 de 201 Sistema General de Participaciones

Decreto 1609 de 2002 Transporte de Mercancías Peligrosas

Documento CONPES 3318 de 2004 Financiamiento del Programa de Reducción de la Vulnerabilidad Fiscal del Estado Frente a Desastres Naturales

Decreto 4002 de 2004 Revisión del POT por desastre o riesgo Decreto 3696 de 2009 Modifica Red Centros Reserva

Decreto 926 de 2010 Requisitos Construcción Sismo Resistente NSR-10

Decreto 4550 de 2009 Reconstrucción edificaciones

Decreto 4147 de 2011: Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres

Ley 1523 de 2012: se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones

Fuente: Banco Mundial y varias de legislación nacional.

Hoy en día es la ley 1523 de 24 de abril de 2012 que adopta la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. En esta ley se define la gestión del riesgo de desastres como “un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de

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desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.” Además se reconoce la importancia de la gestión del riesgo de desastres como prerrequisito para un desarrollo sostenible y la mejora de vida de poblaciones y comunidades en riesgo; la ley está asociada con la planificación del desarrollo seguro y la gestión ambiental territorial sostenible. La ley organiza un Sistema Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres que es el conjunto de entidades públicas, privadas y comunitarias, de políticas, normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos, mecanismos, así como la información atinente a la temática, que se aplica de manera organizada para garantizar la gestión del riesgo en el país. El Sistema Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres debe velar por el cumplimiento de los objetivos específicos de la política Nacional. Los integrantes del SNGRD son; Las entidades públicas, las entidades privadas con y sin ánimo de lucro y la comunidad. Las instancias por su parte son;

El Presidente de la República: conductor del sistema y máxima autoridad

administrativa.

Director de la UNGRD: agente del Presidente de la República en asuntos

relacionados.

Gobernadores y Alcaldes: conductores del Sistema Nacional en su nivel territorial

y están investidos con las competencias necesarias

Instancias de orientación y coordinación: el Sistema cuenta con instancias para

optimizar el desempeño de las diferentes entidades públicas, privadas y

comunitarias en la ejecución de acciones de gestión del riesgo. Son: consejos

territoriales para la gestión del riesgo, consejo nacional para la gestión del riesgo,

Unidad Nacional para la Gestión de Riesgo de Desastres.

Ilustración 3: Sistema Nacional de la Gestión de Riesgo de Desastres

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Fuente: Unidad Nacional para la Gestión de Riesgo de Desastres

Así mismo la ley establece unos instrumentos de planificación que deben ser adoptados por los tres niveles de gobierno1: estos formularán e implementarán planes de gestión del riesgo para priorizar, programar y ejecutar acciones por parte de las entidades del sistema nacional, en el marco de los procesos de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y de manejo del desastre, como parte del ordenamiento territorial y del desarrollo, así como para realizar su seguimiento y evaluación. Finalmente la ley incorpora a la inversión pública esta gestión del riesgo: Incorporación de la gestión del riesgo en la inversión pública. Todos los proyectos de inversión pública que tengan incidencia en el territorio, bien sea a nivel nacional, departamental, distrital o municipal, deben incorporar apropiadamente un análisis de riesgo de desastres cuyo nivel de detalle estará definido en función de la complejidad y naturaleza del proyecto en cuestión. Este análisis deberá ser considerado desde las etapas primeras de formulación, a efectos de prevenir la generación de futuras condiciones de riesgo asociadas con la instalación y operación de proyectos de inversión pública en el territorio nacional. Instrumentos metodológicos: Metodología General Ajustada “…se adopta la metodología para la formulación y evaluación previa de los proyectos de inversión susceptibles de ser financiados con recursos del Presupuesto General de la Nación y de los Presupuesto Territoriales”. Resolución 1450 de 2013 La Metodología General Ajustada es una herramienta informática en la que se registra de forma ordenada la información de formulación de un proyecto. Su sustento conceptual se basa en la metodología de Marco Lógico y de Planificación Orientada a Objetivos. La incorporación del riesgo como componente de evaluación de proyectos de inversión pública, se encuentra en el Capítulo PE-06 ‘Análisis de Riesgo del Módulo de Evaluación de preparación de alternativas’, la información mínima solicitada para la evaluación del proyecto es (i) la descripción del riesgo, definir qué le puede suceder a la actividad, donde, cuando, por qué y cómo; (ii) la probabilidad asociada al riesgo; (iii) el nivel de impacto que generaría al proyecto la materialización del riesgo; (iv) los efectos que generaría sobre el proyecto la materialización del riesgo, expresados cualitativa o cuantitativamente; y (v) las medidas de mitigación que se adoptarán para controlar, reducir o eliminar los riesgos encontrados.

1 En municipios menores de 250 mil habitantes no es obligatoria la conformación de un Comité Territorial para la GRD.

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Ilustración 4: Esquema de la Metodología General Ajustada

Fuente: Departamento Nacional de Planeación.

El capítulo procura identificar y analizar los riesgos que pueden afectar el diseño y el desarrollo de un proyecto de inversión y/o los riesgos que éste puede generar en su entorno. Busca servir de base para formular las medidas de prevención y mitigación conducentes a reducir la vulnerabilidad del proyecto y/o las consecuencias de los riesgos que éste pueda generar desde el punto de vista ambiental, económico, social y cultural. Instrumentos presupuestales de los Proyectos de Inversión Púbica A nivel nacional existen tres principales presupuestos que determinan la inversión pública en Colombia y están distribuidos así:

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A nivel departamental y municipal, encontramos los presupuestos territoriales, estos son instrumentos financieros a nivel local. “Las entidades territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley. Los planes de las entidades territoriales estarán conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo.” El presupuesto municipal tiene tres funciones básicas: a) Proyectar los ingresos y rentas a percibir durante la vigencia fiscal y autorizar los respectivos gastos e inversiones; b) Cumplir con una porción, atendiendo criterios de prioridad, de los programas y proyectos contenidos en el Plan de Desarrollo, y c) Alcanzar objetivos financieros: adecuar el comportamiento real de los ingresos a las proyecciones contenidas en el Plan de Desarrollo. Existe un sistema presupuestal creado por ley, el cual consiste en un conjunto de elementos coordinados que buscan alcanzar las metas de entidades públicas en materia de finanzas y desarrollo: Plan Operativo Anual de Inversión, Plan Financiero y Presupuesto Municipal.

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Sistemas de Información Sistema Nacional de información para la Gestión del Riesgo de Desastres En cumplimiento de las leyes relacionadas con los sistemas de información y la organización interna de la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgo de Desastres- UNGRD, es la Oficina Asesora de Planificación e Información ha llevado a cabo la administración del Sistema Nacional de información para la Gestión del Riesgo de Desastres antes conocido como el Sistema de Información Geográfico para la Prevención y Atención de Desastres. Este es el Sistema de Información al que se hace referencia en el artículo 45 de la Ley 1523, cuenta con un conjunto de funcionalidades que permite llevar a cabo el desarrollo de diferentes análisis partiendo de la información de los diferentes procesos de la Gestión del Riesgo. De manera tal que la Oficina Asesora de Planeación e Información ha mantenido operativo y funcional el SNIGRD desde la creación de la UNGRD. La naturaleza multidisciplinar de la GDR, implica que los múltiples actores que participan en ella requieren intercambiar eficientemente información para poder cumplir de manera adecuada sus respectivos mandatos, con el objetivo de recolectar, almacenar, distribuir, buscar acceder e integrar de forma eficiente los documentos, datos y mapas utilizados en los diferentes procesos de Gestión del Riesgo. El Sistema se ha mantenido en operación y el soporte para esto está el reporte de operación y el número de visititas desde el primero de enero de 2013 hasta el 1 de mayo del 2014, dicha página web es la página oficial el SNIGRD; la integración de la información relevante se encuentra disponible en http://www.gestiondelriesgo.gov.co/snigrd/index.aspx, con el fin de proveer información a nivel local, departamental, regional, nacional e internacional, a través de los diferentes mecanismos de diseminación de información a través de internet. IDEAM

Información oportuna y confiable de amenazas, vulnerabilidad, etc. accesible para

los formuladores de PIP: El Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios

Ambientales (IDEAM), el Servicio Geológico Colombiano y la Unidad Nacional

para la Gestión del Riesgo de Desastres, entre otras entidades estatales, ofrecen

amplia información de libre disponibilidad en sus páginas web

(http://institucional.ideam.gov.co/jsp/index.jsf)

Convenio con el IDEAM, el cual se firmo el 12 de junio de 2013, y se relaciona

directamente con la necesidad de interacción con otras Entidades de nivel

nacional. Se estableció en 2013 un acuerdo de información con el IDEAM para la

diseminación de alertas hidrometereológicas que el SNIGRD georreferencia y

difunde a través de un Atom Feed wwww.gestiondelriesgo.gov.co/rss.

Otros convenios

Convenio Google.org, entra en funcionamiento el 18 de septiembre de 2013, en

este convenio internacional para la diseminación de Alertas hidrometereológicas,

el IDEAM comparte la informacion sobre Fenómenos de creciente súbita,

deslizamiento, inundación y huracan, georeferenciadas por la UNGRD, se

construye una herramienta que le permite diseminar las alertas del SNGRD

http://www.gestiondelriesgo.gov.co/snigrd/index.aspx

http://institucional.ideam.gov.co/jsp/index.jsf

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emitidas por las diferentes Entidades del Sistema. La primera fase integra

información de la UNGRD con el IDEAM que se transmite directamente a Google

para que la disemine de manera global en sus buscadores; Google public Alerts,

Google Crisis Map, con el objetivo que las personas tengan la información a

primera mano, y puedan llevar a cabo a cabo acciones predefinidas que

modifiquen las condiciones del riesgo frente a un evento peligroso.

Alertas públicas: Es un mapa con información en tiempo real que incluye las

alertas hidrometereológicas compuestas por información de alertas del Ideam e

información para la gestión del riesgo. (Disponible en:

http://google.org/publicalerts/?hl=es&gl=419)

Servicio geológico Colombiano (SGC): la Oficina Asesora de Planeación e

Información- OAPI, parte de la UNGRD, concluyó acercamientos con el Servicio

geológico colombiano –SGC, para generar un canal adicional de comunicación y

diseminación de información de sismos, proceso que está en verificación

tecnológica.

Aplicación móvil “Yo reporto”: La otra aplicación móvil desarrollada es “ABC

Gestión del Riesgo”, encaminada al proceso de conocimiento del riesgo, tiene

como lema ¡Conoce, reduce y prepárate!, sirve para conocer y llevar a cabo

acciones frente a fenómenos naturales que puedan representar algún peligro para

la población, en funcionamiento desde el 05 de diciembre de 2013.

http://portal.gestiondelriesgo.gov.co/Paginas/Aplicaciones-Moviles.aspx

Otros Instrumentos Políticos y Normativos alrededor de la incorporación de la GRD en el sector agua y saneamiento básico Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 El Crecimiento Verde es un enfoque que propende por un desarrollo sostenible que garantice el bienestar económico y social de la población en el largo plazo, asegurando que la base de los recursos provea los bienes y servicios ambientales que el país necesita

El sistema de acueducto de Manizales durante la Ola Invernal entre 2010-2011 Según la Comisión Económica para América Latina -CEPAL-, mediante la evaluación y valoración de los daños y pérdidas ocasionados por el fenómeno La Niña entre 2010 y 2011, en Colombia, el servicio de agua potable es el que más daños reportó por afectaciones principalmente en redes de conducción y sistemas de captación en áreas urbanas. En zonas rurales, las afectaciones se registraron en los componentes de captación, línea de aducción, desarenador y redes de conducción o distribución. Manizales, ubicada en la cordillera Central, a 2.150 metros sobre el nivel del mar y con 414.389 habitantes es un buen ejemplo de la mayor incidencia de afectaciones de agua y saneamiento básico en zonas montañosas. El 19 de octubre de 2011 una avalancha de unos 138.000 metros cúbicos de tierra desde la parte alta de la Planta Luis Prieto Gómez afectó dos tubos de conducción de 28 y 30 pulgadas (40 metros de tubería debe ser reparada). Esto originó el corte del suministro de agua a la ciudad sumando más de una semana sin servicio (CEPAL, 2011).

http://portal.gestiondelriesgo.gov.co/Paginas/Aplicaciones-Moviles.aspx

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y el ambiente natural sea capaz de recuperarse ante los impactos de las actividades productivas. El crecimiento verde contribuye a la competitividad de los sectores, asegura la base del capital natural en cantidad y calidad, evita que las externalidades asociadas a los costos de la degradación y de los impactos de los desastres y del cambio climático se concentren en la población más pobre y vulnerable. Un modelo de desarrollo con una apuesta de crecimiento verde representa para Colombia la oportunidad de realizar procesos productivos con una mayor eficiencia en el uso de los recursos, menores impactos sobre el entorno y mayor resiliencia ante un clima cambiante. Este crecimiento le apuesta a la paz, al reducir los conflictos sociales entre la población cuando se logra ordenar el territorio de acuerdo a su vocación, conservando zonas estratégicas y dejando lugar a las actividades productivas. El crecimiento verde implica cambios transformacionales en la manera de pensar y hacer las cosas, lo que impone un reto enorme en el pilar de educación. Solo bajo el entendimiento de la relación estrecha entre pérdida del capital natural y el bienestar, se logrará que la sostenibilidad ambiental sea un objetivo de los sectores y territorios, que propenda por el crecimiento, la innovación y la tecnología, la inclusión social, la productividad y la competitividad del país. (Tomado textualmente del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018) Dentro de este capítulo de crecimiento verde, se establecen metas específicas relacionadas con la gestión de riesgo de desastres en Colombia, algunas relacionadas específicamente con el sector Agua y Saneamiento Básico como se describe a continuación; 1. Aumentar la cofinanciación de recursos por parte de las entidades territoriales y sectores beneficiarios del FNGRD 2. Municipios con acompañamiento de la UNGRD y con acceso a información para toma de decisiones en ordenamiento territorial 3. Sectores estratégicos que involucran la GRD en su planificación, dentro de este punto se encuentran los objetivos que envuelven específicamente el sector agua y saneamiento básico y cuáles son las metas para este:

• Definir y hacer seguimiento a la implementación de 3 agendas sectoriales estratégicas para los sectores de Agricultura, Transporte y, Vivienda y Desarrollo Territorial

• Implementación de las Agendas Sectoriales, antes mencionadas, la UNGRD diseñará un programa de acompañamiento a los sectores, con el fin de asesorar y orientar el desarrollo de las acciones concertadas: Complementario a lo anterior, y con el fin de apoyar el proceso de planificación de los sectores, la gestión de la UNGRD se orientará a: (1) concertar el componente programático del PNGRD, en cumplimiento del Decreto 1974 de 2013, con 20 de los 24 sectores de la Administración Pública del nivel nacional; (2) definir y hacer seguimiento a la implementación de 3 agendas sectoriales estratégicas para los sectores de Agricultura, Transporte y Vivienda y Desarrollo Territorial, este último incluye los subsectores de vivienda y agua y saneamiento. El objetivo de estas agendas es reducir la vulnerabilidad de los sectores e incrementar su resiliencia frente a desastres, lo cual redundará en seguridad alimentaria, competitividad y calidad de vida de la población. Para la implementación de las Agendas Sectoriales, antes mencionadas, la UNGRD diseñará un programa de acompañamiento a los

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sectores, con el fin de asesorar y orientar el desarrollo de las acciones concertadas.

Herramientas y política del sector: Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico Lineamientos de Política de Gestión del Riesgo de Desastres en la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo

Con la expedición del nuevo marco normativo de la Gestión del Riesgo de Desastres en el país, Ley 1523 de 2012, se presentó un nuevo reto para la formulación de una política que desde el sector de agua y saneamiento básico, incorpore la Gestión de Riesgo de Desastres con un enfoque integral, para lo cual se realizó de manera coordinada entre el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio –Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico- y Unicef, un documento de política y las herramientas metodológicas correspondientes para su aplicación, que contó con la participación de entidades relacionadas con el sector. La Gestión del Riesgo se asume como un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, de acuerdo con las disposiciones de la Ley 1523 de 2012 compuesta por tres procesos específicos que son: el conocimiento del riesgo, la reducción de éste y el manejo del desastre. El concepto de riesgo involucra dos factores estrechamente ligados que son amenaza y vulnerabilidad; Amenaza: La amenaza se relaciona con el peligro latente que representa la posible ocurrencia de un fenómeno o evento de origen natural, socio natural o inducido por el hombre de manera accidental (antropogénico), que puede generar afectación sobre la población, los bienes y la infraestructura de prestación de los servicios públicos;

Tabla 3: Clasificación de amenazas

Naturales Socio Naturales Antropogénicas

Actividad volcánica Actividad sísmica Tsunamis Huracanes Vendavales

Inundaciones Avenidas torrenciales Fenómenos de remoción en masa Sequía Desertificación Incendios forestales

Contaminación Acciones violentas Interrupciones en el fluido eléctrico Colapso estructural Tecnológicas

Fuente: Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico

Vulnerabilidad: entendida como la susceptibilidad o predisposición que presentan los sistemas de prestación de servicios públicos frente a las amenazas que pueden generar afectación, así como la capacidad de los sistemas de sobreponerse a los impactos de un evento peligroso. Para la estimación de la vulnerabilidad se deben considerar los diferentes factores que la condicionan, en relación con el proceso de prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo; Físico: corresponde a las condiciones específicas de localización, diseño, construcción y características de la infraestructura que soporta la prestación de los servicios de

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acueducto, alcantarillado y aseo, que determinan su exposición y susceptibilidad frente a una amenaza. Técnico: asociado a la tecnología empleada para soportar las comunicaciones, administración de la información y sistematización de operaciones. Igualmente, el dominio de la tecnología para la reparación de daños y capacidad de diseño e implementación de alternativas en situaciones de emergencia. Operacional: relacionado con los mecanismos de operación y mantenimiento de cada uno de los componentes de los sistemas, instalaciones, redes y estructuras que garantizan la continuidad y calidad del servicio, aun en condiciones de emergencia. Es necesario tener en cuenta la redundancia y sectorización en los sistemas así como la existencia y aplicación de planes y protocolos para la respuesta a emergencias. Institucional: características del esquema institucional de la prestación del servicio en aspectos tales como capacidad financiera, administrativa, aspectos contractuales, políticas empresariales, sistemas de gestión de calidad, instancias para la gestión de riesgos y respuesta a emergencias, coordinación interna e imagen corporativa. Así mismo comprende la coordinación interinstitucional con las entidades del nivel local, regional y nacional en el sector de Agua y Saneamiento Básico y en el marco del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. A partir del reconocimiento de los factores de amenaza y vulnerabilidad con incidencia en el sistema de prestación de los servicios públicos es posible la configuración de escenarios de riesgo, lo que permite estimar daños, pérdidas e impactos posibles sobre la infraestructura y la prestación de los servicios. El riesgo, aplicado a la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, consiste en las potenciales afectaciones, daños y pérdidas, asociadas a la posible ocurrencia de un evento peligroso, que pueden incluir desabastecimiento, suspensión del servicio al usuario, daños en la infraestructura de prestación de los servicios, pérdidas por ingresos tarifarios no percibidos, impactos en términos institucionales, sociales y políticos, entre otros. Desde la perspectiva sectorial de la prestación de los servicios públicos domiciliarios y con el propósito de establecer un enfoque integral, se establece la necesidad de considerar y evaluar dos posibles enfoques de riesgo:

a. Riesgo sobre el proceso de prestación de los servicios públicos domiciliarios -

SPD.

b. Riesgos generados por efecto de la prestación de los SPD sobre la sociedad.

Al realizar un análisis sobre los impactos de los desastres en la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo se encuentra que en las últimas tres décadas una tendencia creciente en el registro de eventos lo que se puede explicar por varias razones, entre las cuales se encuentran: un mejor registro de los eventos en años recientes, crecimiento de la infraestructura de prestación de servicios en el país (que implica una mayor exposición de ésta a diferentes amenazas), aumento de asentamientos en zonas de riesgo con una alta vulnerabilidad y débil capacidad de respuesta. Por otra parte, se evidencian aspectos como la degradación de ecosistemas naturales, abatimiento de bienes y servicios eco-sistémicos, variabilidad y cambio climático, que aumentan la recurrencia de eventos que configuran amenazas naturales y socio-naturales sobre el sector. La ocurrencia de eventos muestra un notable incremento entre 1996 y 2011, en su mayoría, registros de emergencias y desastres detonados por eventos asociados con el

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fenómeno de La Niña, como los años 2008, 2009 y 2010, 2011, en los cuales se presentaron graves afectaciones al sector por inundaciones y deslizamientos; el fenómeno de El Niño se ve reflejado en el año de 1996 y 2005 con incrementos considerables en el número de registros de afectaciones. Tipos de evento y recurrencia De los 26 tipos de eventos encontrados en las bases de datos, se seleccionaron y analizaron once (11) tipos de eventos (Inundación, deslizamiento, avenida torrencial, sequía, vendaval, contaminación, incendio forestal, colapso estructural, sismo, actividad volcánica y lluvias), los cuales representan un 96,8% de las afectaciones en los servicios de acueducto y alcantarillado en el periodo 1970-2012. De un total de 2.960 registros, las inundaciones (43%), deslizamientos (32%) y avenidas torrenciales (9%), son los eventos que con mayor recurrencia afectan el sector. Es de resaltar que las sequías y los vendavales (6% y 4% respectivamente) han aumentado su ocurrencia de manera considerable en las últimas tres décadas. En 11 años el aumento en la demanda hídrica sectorial será de 34.664 m3/año, puesto que para el año 2019, la demanda hídrica sectorial será de 70.551 m3/año, con la siguiente participación sectorial: agrícola 54%, energía 15%, acuicultura 12%, pecuario 10%, industria y doméstico 4% y finalmente servicios con un 1%. Durante los 11 años, los sectores doméstico, industrial y de servicios aumentarán levemente su demanda hídrica, mientras que los sectores pecuario, acuicultura y agrícola (210%, 222% y 97% de incremento porcentual respectivamente) aumentarán considerablemente la presión sobre el recurso hídrico. Estas tendencias muestran la necesidad de implementar medidas de control que respondan a las necesidades tanto sociales como sectoriales, frente a un recurso que presenta serias limitaciones en cuanto a su disponibilidad y altamente sensible frente a las debilidades en los procesos de planeación y ordenamiento territorial de las cuencas hidrográficas del país. El problema Central El problema central, a partir del diagnóstico de la Gestión del Riesgo en el sector de Agua Potable y Saneamiento Básico es que no se ha incorporado la Gestión del Riesgo de Desastres en la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, existen riesgos sobre la prestación de estos servicios, que de materializarse, pueden generar la ausencia total o parcial de la prestación, causando grandes inconvenientes a la población atendida y a la empresa. Al realizar un análisis de la información histórica, se evidencia la recurrencia de ciertos eventos que podrían ser prevenidos o frente a los cuales se debería tener una mejor preparación, y que han causado grandes impactos tanto a la población general como a las empresas prestadoras. Por esto, es importante incorporar los procesos de Gestión del Riesgo de Desastres así: conocimiento, reducción del riesgo y manejo de desastres. Causas del Problema A partir de la realización del diagnóstico sobre el estado de la gestión del riesgo en el sector de agua y saneamiento, se ha definido como uno de los ejes problemáticos, el hecho de no contar con metodologías que orienten a los diferentes actores del sector

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sobre la ejecución de acciones para la gestión del riesgo. Las causas principales son: Bajo conocimiento del riesgo en los sistemas de prestación de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo; Desarticulación entre prestadores de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo y autoridades locales y regionales para la Gestión del Riesgo de Desastres; y Debilidad técnica para la implementación de acciones de gestión del riesgo de desastres. Por todo esto, se plantean varios objetivos que deben ser resueltos así; Objetivo General: Incorporar la Gestión de Riesgo de Desastres en la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, a través de los procesos de conocimiento, reducción del riesgo y manejo de desastres. De aquí se derivan los siguientes objetivos específicos:

1. Promover la generación y consolidación de conocimiento sobre las condiciones de

riesgo en la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y

aseo.

2. Establecer instrumentos para la reducción del riesgo de desastres en el sector de

Agua Potable y Saneamiento Básico.

3. Fortalecer los mecanismos para el manejo de desastres en el sector de Agua

Potable y Saneamiento Básico.

4. Fortalecer la capacidad institucional de todos los actores del sector, para la

implementación de los procesos de la Gestión del Riesgo de Desastres en el

sector de Agua Potable y Saneamiento Básico.

Para lograr dichos objetivos se tienen las siguientes estrategias: Generación, reporte y consolidación de información

- Conocimiento de amenazas: Para el conocimiento de las amenazas, se plantea la

incorporación de redes de monitoreo hidroclimatológico de escala local, que

permitan conocer tanto características de oferta hídrica, como de las dinámicas de

las amenazas propias de cada territorio; el monitoreo hidroclimatológico permite

avanzar en la preparación para la respuesta, al tener funcionalidad como sistemas

de alertas tempranas que permiten mejorar el tiempo de reacción ante la

ocurrencia de un fenómeno potencialmente peligroso;

- Reporte de emergencias y desastres: Teniendo en cuenta la limitada información

relacionada con las afectaciones sobre la prestación de los servicios de

acueducto, alcantarillado y aseo, y la importancia de instrumentos de información

del sector y bases de datos de la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgo de

Desastres, el Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico propondrá fichas

unificadas de reporte y consulta para ambos sistemas, sobre las emergencias

sectoriales.

Instrumentos para la reducción del riesgo

- Plan Sectorial para la Gestión del Riesgo en la prestación de los servicios públicos

de acueducto, alcantarillado y aseo: Con el propósito de detallar los programas

necesarios para la implementación de la política, el Viceministerio de Agua y

Saneamiento Básico –VASB, de manera articulada con las entidades involucradas

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en el tema formulará el Plan Sectorial para la Gestión del Riesgo en la prestación

de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, acorde con los

lineamientos que la UNGRD defina para ello.

- Programas de Gestión del Riesgo Sectorial: como instrumento para la

implementación de la Gestión del Riesgo en la prestación de los servicios de

acueducto, alcantarillado y aseo, al interior de los sistemas de prestación se

adoptarán estos programas, a ser formulados e implementados por parte de los

prestadores, para orientarlos en la formulación de estos programas, el

Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico formulará y adoptará la respectiva

herramienta metodológica, en la cual se desarrollan de manera detallada los

contenidos mínimos requeridos en cada uno de los procesos de la Gestión del

Riesgo. El programa de Gestión del Riesgo contiene: En el proceso de

Conocimiento del Riesgo: requerimientos mínimos para el conocimiento del riesgo

al nivel local (Identificación y análisis de amenazas, análisis de la vulnerabilidad

del sistema de prestación. Y Estimación del nivel de daños esperados frente a

cada una de la amenazas.) Se tendrá en cuenta el proceso de Reducción del

Riesgo: Intervención correctiva y prospectiva y protección Financiera. Se

promoverá Reglamento Técnico del Sector de Agua y Saneamiento Básico - RAS,

en lo relacionado con los temas de gestión del riesgo de desastres. En el Manejo

del Desastre, el proceso considera las acciones de preparación para la respuesta

y la recuperación frente a emergencias por parte de las personas prestadoras, así

como la implementación de dichas acciones.

Fortalecimiento institucional El Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico –VASB encabezará la socialización e incorporación del enfoque de la Gestión del Riesgo de Desastres en los programas e instrumentos del sector, como los Programas de Agua para la Prosperidad PAP-PDA, viabilización y aprobación de proyectos del sector de agua potable y saneamiento básico y fortalecimiento empresarial. A nivel departamental las Gobernaciones a través de los Consejos Departamentales de Gestión del Riesgo de Desastres –CDGRD, son responsables de formular los planes departamentales de Gestión del Riesgo y la respectiva estrategia para la respuesta a emergencias, el municipio como responsable de asegurar la prestación de los servicios y de la Gestión del Riesgo de Desastres en su jurisdicción, promoverá el fortalecimiento de los prestadores de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo para la formulación de los programas de Gestión del Riesgo sectorial. Teniendo en cuenta la importancia de complementar el esfuerzo financiero de los prestadores y acorde a las instancias identificadas en el nivel nacional, regional y local para apoyar la coordinación de la incorporación de la Gestión del Riesgo en este sector, se han revisado posibles fuentes de financiamiento para los procesos de conocimiento, reducción del riesgo y manejo del desastre, en el marco de los mecanismos con los que cuenta el sector de Agua Potable y Saneamiento Básico en la actualidad encontramos: Sistema General de Participaciones para agua potable y saneamiento básico –SGP, Programa agua y saneamiento para la prosperidad -planes departamentales para el manejo empresarial de los servicios de agua y saneamiento PAP PDA, Sistema General De Regalías, Fondo Nacional de Gestión del Riesgo y Fondos Territoriales, línea de redescuento con tasa compensada de Findeter, marco tarifario de acueducto

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alcantarillado y aseo, y transferencia del riesgo (aseguramiento). Mecanismos para el manejo de desastres Para el fortalecimiento de los mecanismos asociados al manejo de desastres en el sector de Agua Potable y Saneamiento Básico, se definen algunos componentes de gran relevancia:

- Planes de contingencia: Estos son exigidos por la normatividad a los prestadores y que deben ser reportados a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios SSPD, son el instrumento de planificación para la respuesta a las emergencias y los correspondientes procesos de recuperación.

- Esquema de manejo de desastres en el ámbito sectorial: Acorde con los mecanismos establecidos en el marco del SNGRD, las situaciones de emergencia sectoriales deben ser atendidas por las entidades del orden local, específicamente la persona prestadora, quien deberá activar su plan de contingencia para enfrentar los impactos y restablecer los servicios de manera oportuna. Para estas actividades contará con el apoyo de la administración municipal y en coordinación con el respectivo Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres.

Finalmente se plantea un plan de acción acompañado de un sistema de seguimiento y evaluación: Para garantizar el seguimiento a la implementación de lineamientos para la incorporación de la política, a partir de las estrategias, metas e insumos incluidos en el plan de acción que se formula acorde con los requerimientos establecidos en el sistema de calidad del Ministerio para la formulación de políticas. Con el propósito de estimar los efectos generados con la implementación de la política se realizará una evaluación de resultados para la política de Gestión del Riesgo de Desastres en la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, cuyo plazo se establece en el plan de acción de la política y/o teniendo en cuenta los alcances del Plan Sectorial que sea formulado y adoptado, acorde a las disposiciones de la política. Herramienta metodológica para la formulación de programas de Gestión del Riesgo de Desastres en los servicios de acueducto alcantarillado y aseo acueducto, alcantarillado y aseo. La herramienta busca que los prestadores de servicios cuenten con un instrumento que los oriente en el contenido mínimo que deben tener los planes de emergencia y contingencia; además también dar una respuesta coherente a la complejidad de las emergencias sectoriales y al cambio climático; así como la de integrar dichos planes a las estrategias municipales y departamentales de respuesta que indica la Ley 1523 de 2012. Otra razón para elaborar este instrumento, fue evidenciar que las emergencias sobre la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado son cada día más y con mayores impactos. Durante los últimos 30 años Colombia presenta el nivel de ocurrencia de desastres más alto en América Latina, al registrar en promedio 597,7 eventos por año, eventos de diferentes magnitudes que afectan negativamente el desarrollo del país. El documento busca aportar una herramienta a los prestadores de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, con el fin de orientar la elaboración e implementación de los programas de gestión del riesgo de desastres asociados al sector, y así dar cumplimiento a la norma en las obligaciones establecidas para formular planes de emergencia y contingencia o planes operacionales de emergencias y análisis de vulnerabilidad. Desde la perspectiva sectorial de la prestación de los servicios públicos

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domiciliarios y con el propósito de establecer un enfoque integral, es necesario considerar y evaluar dos enfoques de riesgo:

Riesgo sobre el proceso de prestación de los servicios públicos domiciliarios: Los

sistemas de prestación de los servicios públicos en sus diferentes componentes se

encuentran en constante interacción con el medio en el cual se emplazan, de tal

forma que las características de ese entorno pueden representar en algún

momento un factor de amenaza y por su parte las características de ese sistema

pueden condicionar la exposición a ciertos impactos negativos y niveles de

pérdidas.

Riesgos generados por efecto de la prestación de los servicios públicos

domiciliarios sobre la sociedad: Se pueden generar factores de riesgo a partir de

deficiencias en el diseño, instalación y funcionamiento de los sistemas de

prestación de los servicios públicos como desestabilización de terrenos, procesos

de contaminación de fuentes hídricas y suelo, así como enfermedades de

transmisión hídrica. De igual forma se consideran los riesgos generados por la

deficiencia en la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo en

una situación de emergencia, estas deficiencias pueden hacer más crítica la

situación de desastre y se convierten en un tema prioritario de salud pública.

A continuación, se presentan algunos de los impactos que han originado diferentes eventos sobre la prestación de servicios públicos domiciliarios. Se reitera que los impactos de los desastres varían dependiendo del tipo de amenaza relacionada, y pueden afectar en forma diferente, la prestación de los servicios públicos. Tabla 4: Amenazas y posibles efectos en los sistemas de acueducto, alcantarillado y aseo

AMENAZA POSIBLES EFECTOS

Inundaciones Destrucción total o parcial de los componentes, especialmente las captaciones y aducciones. Daños en equipos y maquinaria. Taponamiento de los sistemas por material de arrastre. Rebose por exceso de la capacidad de los sistemas. Contaminación del agua dentro de las tuberías, por agua residual y sustancias diluidas por la inundación. Introducción de agua marina en acuíferos continentales. Daño en tubería de alcantarillado por trabajar a presión. Inundación de predios con aguas negras ya que no tienen salida.

Fenómenos de remoción de masa

Destrucción total o parcial de los componentes de la infraestructura, especialmente de captación, aducción y conducción, ubicados en el área de influencia del deslizamiento. Deterioro de la calidad del agua cruda por alteración en sus características. Taponamiento de los sistemas por acumulación de materiales como lodo y piedras. Vertimientos de aguas residuales directos a suelo o cuencas.

Avenidas Torrenciales

Destrucción de los componentes de la infraestructura, especialmente las obras cercanas a los cauces. Ruptura de tuberías en pasos de ríos y quebradas. Taponamiento de los sistemas por material de arrastre. Interrupción de los caudales en las fuentes superficiales.

Sequías Reducción de caudales del agua superficial y/o subterránea disponible. Inutilización de la infraestructura.

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Acumulación de materiales sólidos en los alcantarillados.

Meteorológicas

Destrucción total o parcial de los componentes del sistema. Alteración de la calidad del agua cruda por alteración en sus características. Interrupción del fluido eléctrico, de las vías de acceso y vías de comunicación.

Sismos Destrucción total o parcial de los componentes del sistema. Rotura de las tuberías de conducción y distribución. Interrupción del fluido eléctrico, de las vías de acceso y vías de comunicación. Deterioro de la calidad del agua cruda por sedimentos o sustancias peligrosas. Variación de caudales o de los niveles de agua subterránea. Ocurrencia de incendios y/o explosiones en sitios de acopio de sustancias químicas

Erupciones Volcánicas

Destrucción de los componentes de la infraestructura. Interrupción del fluido eléctrico, de las vías de acceso y vías de comunicación. Obstrucción de la conducción de agua por cenizas. Deterioro de la calidad del agua cruda de fuentes superficiales por cenizas y otros materiales volcánicos. Incendios.

Incendios Reducción en la disponibilidad de agua para abastecimiento. Alteración de la calidad del agua por caída de cenizas. Destrucción de los componentes del sistema.

Desertificación Desecamiento de fuentes abastecedoras. Disminuciones de caudal, generando situaciones de desabastecimiento temporal o permanente.

Contaminación Alteración en las condiciones de calidad del agua que atente contra la salud de la población. Incremento en los requerimientos del tratamiento de agua para consumo humano. Aumento en los costos de tratamiento y prestación del servicio.

Fuente: Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico

En los diferentes capítulos del documento se desarrollan elementos para orientar a los prestadores de servicios públicos domiciliarios en la formulación de los programas de gestión del riesgo de desastres para los sectores de acueducto, alcantarillado y aseo. De igual forma, es primordial que se adelanten revisiones y ajustes extraordinarios por lo menos en dos casos: La primera cuando se presente una emergencia, efectuando ajustes a la luz de la aplicación del plan de emergencia y contingencia y de los impactos originados sobre la infraestructura. La segunda, es cuando se concluyan intervenciones de reducción del riesgo, pues esto implica que las condiciones de amenaza y/o vulnerabilidad han cambiado y los escenarios de riesgo se han modificado.

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Ilustración 5: Diagrama de flujo de la gestión de riesgos

Fuente: Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico, 2014

El documento se desarrolla acorde a los tres procesos de gestión del riesgo establecidos en la Ley 1523 de 2012, a saber, conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres. En cada uno de estos procesos se establecen herramientas para el sector, que permiten incorporar los aspectos principales de la Gestión del Riesgo de Desastres dentro de sus proyectos y actividades pertinentes.

CONPES 3614 El Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes) es la máxima autoridad nacional de planeación y se desempeña como organismo asesor del Gobierno en todos los aspectos relacionados con el desarrollo económico y social del país. Para lograrlo, coordina y orienta a los organismos encargados de la dirección económica y social en el Gobierno, a través del estudio y aprobación de documentos sobre el desarrollo de políticas generales que son presentados en sesión. El DNP desempeña las funciones de Secretaría Ejecutiva del Conpes y por lo tanto es la entidad encargada de coordinar y presentar todos los documentos para discutir en sesión. El documento “CONPES 3164” de 2009 somete a consideración del Consejo Nacional de Política Económica y Social – CONPES – la declaración de importancia estratégica del proyecto “APOYO FINANCIERO PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL PROYECTO DE

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REGULACIÓN EMBALSE DE BUCARAMANGA”, cuyo objeto es garantizar el abastecimiento de agua potable en el mediano y largo plazo para los municipios de Bucaramanga, Floridablanca y Girón, en el departamento de Santander. El documento describe paso a paso los antecedentes, el diagnóstico actual de la provisión de agua en la región, profundiza en los objetivos del proyecto que se basan en asegurar la disponibilidad del recurso hídrico en el mediano y largo plazo a los municipios de Bucaramanga, Floridablanca y Girón, en el Departamento de Santander, mediante la construcción de un embalse y obras complementarias, que regularán el Río Tona, aportando un caudal adicional al sistema de acueducto, se realiza seguidamente una descripción del proyecto y se finaliza con la descripción del financiamiento y algunas recomendaciones. Este instrumento resalta la importancia del Proyecto en el país y ratifica la necesidad de la región de llevar a cabo esta iniciativa para el desarrollo social y económico de la misma.

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3. El Problema de Gestión del Riesgo a Resolver

“La complejidad del territorio colombiano, en el cual confluyen diversas amenazas de diversos orígenes, unido al proceso de ocupación y uso del territorio han contribuido al aumento de las condiciones de riesgo de desastres, de no adaptarse al cambio climático, en el largo plazo los efectos sobre la economía nacional serían considerables si se tiene en cuenta que solo el impacto sobre cinco sectores (Agricultura; Ganadería; Pesca y forestal. Sector Transporte la red vial primaria.) Que representan un 4,3% del PIB actual, podría generar pérdidas anuales equivalentes al 0,49% del mismo, en el período 2010 - 2100 (DNP-BID, 2014, p. 10). Los desastres generan pérdidas que impactan de manera adversa la calidad de vida de la población, sus medios de vida y la competitividad de los sectores. Eventos como el terremoto del Eje Cafetero, generaron pérdidas equivalentes al 1,9% del PIB en 1999 (ERN - COLOMBIA, 2004, p. 91); en tanto que eventos de baja y mediana intensidad y alta recurrencia presentaron pérdidas acumuladas en el período 1970 – 2000, 1,4 veces mayores con respecto al PIB de 1999 que las generadas en el Eje Cafetero. Estos eventos reducen la capacidad de la sociedad para superar los desastres, uno de los mayores retos del país es reducir la vulnerabilidad.” Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018.

Colombia hace parte del Cinturón de Fuego del Pacífico al estar ubicada en la convergencia de tres placas litosféricas: Caribe, Nazca y Suramericana, provocando que la región sea propensa a terremotos, tsunamis y erupciones volcánicas. Por otro lado, las condiciones climáticas propias de la zona tropical y los fenómenos climáticos a los que está expuesta (fenómenos de La Niña y El Niño) causan en el país eventos de origen natural, los cuales incrementan el riesgo ante desastres por eventos naturales y representan una potencial amenaza para el desarrollo del país (Ministerio de Hacienda, 2013). La diversidad geográfica presentada dentro del territorio colombiano discriminada por amenazas más importantes en sus regiones se puede ver a grandes rasgos en el mapa presentado a continuación;

Ilustración 6: Amenazas naturales por regiones

Fuente: Banco Mundial

Su posición en el trópico húmedo bajo la influencia de la Zona de Confluencia Intertropical hace un patrón unimodal en las regiones Amazonía, Orinoquía y en la mayor parte del Caribe, y una distribución bimodal en la región Andina con altas y frecuentes lluvias. Esta condición es alterada por la presencia de los fenómenos El Niño y La Niña, lo que afecta los regímenes de precipitaciones causando eventos de origen hidrometeorológico como sequías, inundaciones, avenidas torrenciales y movimientos en masa, entre otros (Banco Mundial, 2012).

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Estas características explican hasta cierto punto los diferentes eventos que se han presentado en el país a lo largo de la historia y determinan la vulnerabilidad en las diversas regiones de Colombia. De acuerdo a estudios del Banco Mundial, en la actualidad en Colombia el 36% del territorio está en situación de amenaza sísmica alta, el 28% en alto potencial de inundación y el 8% en amenaza alta por movimientos en masa. Mientras los eventos geológicos ocasionan grandes pérdidas concentradas en un territorio y en un lapso corto, los fenómenos hidrometereológicos generan impactos más localizados pero de alta frecuencia. El siguiente gráfico presenta las principales emergencias que ha enfrentado el país en los últimos seis años y la frecuencia de las mismas;

Ilustración 7: Frecuencia de principales emergencias en Colombia

Fuente: Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres y cálculos de autor.

Los fenómenos naturales más frecuentes en Colombia se dividen así:

Fenómenos meteorológicos: Lluvias intensas, tormentas eléctricas, granizo,

heladas y vientos fuertes.

Fenómenos climatológicos: El Niño y La Niña, sequías, incendios forestales

relacionados con condiciones de sequía, inundaciones de planicies extensas y

cambio climático.

Fenómenos hidrológicos: Crecientes, desbordamientos, represamientos,

avalanchas e inundaciones.

Fenómenos marinos-costeros: Mar de leva (olas de 3 a 4 m), marejada de

tempestad (ascenso del nivel del mar por algunas horas) y tsunami o maremoto

(olas de 10 a 40 m, en promedio).

Fenómenos geológicos: Se dan por movimiento de placas tectónicas, por

vulcanismo y por ruptura de la corteza terrestre; eventos sísmicos (terremotos,

temblores) y eventos volcánicos (erupción de lava y ceniza).

Fenómenos glacio-volcánicos: La presencia de nevados sobre volcanes da origen

a estos fenómenos que corresponden al derretimiento glacial, por efecto de una

erupción volcánica.

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Fenómenos geomorfológicos: Ocurren por irregularidades en el relieve y la

conformación del subsuelo (deslizamientos, volcamientos, derrumbes).

El problema de riesgo a resolver del Proyecto de regulación Rio Tona: área metropolitana de Bucaramanga Ubicada en el departamento de Santander, al nororiente del país se encuentra la ciudad de Bucaramanga. El área metropolitana está conformada por los municipios de Bucaramanga, Piedecuesta, Florida y Girón y se ubicada sobre el Valle del Río de Oro.

Ilustración 8: Mapa de Santander y Bucaramanga en Colombia

Fuente: Sitio web del municipio.

El municipio de Bucaramanga es la capital del departamento de Santander y ciudad núcleo del Área Metropolitana de Bucaramanga, también compuesta por Floridablanca, Girón y Piedecuesta. Bucaramanga posee una población de aproximadamente 654.237 habitantes, distribuidos principalmente en los estratos tres y cuatro, lo que evidencia un mediano poder adquisitivo en la ciudad. Las principales actividades económicas desarrolladas en el municipio están relacionadas con el comercio y la prestación de servicios. Dentro de este sector, se encuentra la comercialización de los productos provenientes de la agricultura, la ganadería y la avicultura, actividades que se desarrollan en zonas fronterizas a este municipio y en el departamento del Cesar, cuyo mercadeo y administración se hace en Bucaramanga. La actividad industrial que cuenta con un mayor reconocimiento a nivel nacional es el calzado así como tiene un importante mercado a nivel internacional en países como Argentina, Brasil, Canadá, Ecuador, Italia, algunas islas del Caribe, Estados Unidos, Perú, Venezuela y México. Entre 2000 y 2011 el crecimiento económico del departamento de Santander fue de 4,4%, en Bucaramanga el crecimiento fue de 6% en 2011. La población total tuvo un crecimiento geométrico entre 2006 y 2010 correspondiente al 1,0%. El área metropolitana de Bucaramanga es una de las que tiene el mejor desempeño de todo el país. El impulso

Se distinguen en la región de Santander dos sectores de diferente conformación física: uno formado por la meseta y otro por el valle. Sus suelos, desde el punto de vista agrológico, se pueden dividir en dos grupos: los primeros, al no tener peligro de erosión, son para el cultivo de gran variedad de productos. La otra clase de suelos tiene una alta potencialidad erosiva; por esta razón, presenta baja fertilidad y una capa de fertilidad superficial, en alguna situación casi nula.

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económico se refleja en la construcción: en los últimos cinco años, las nuevas edificaciones crecieron un 66 por ciento; en la apertura de empresas: entre enero y agosto pasados se abrieron 6,5 por cada 1.000 habitantes en Santander, lo que supera la media nacional (4,5); y en el empleo: la tasa de desempleo bajó un punto porcentual entre el 2009 y el 2014. Al tiempo, Bucaramanga está identificada por el IDEAM (Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales de Colombia) como uno de las ciudades con alto número de habitantes más seca del país. Esto quiere decir que la ciudad afronta una latente amenaza de desabastecimiento de aguas en épocas secas o de bajas precipitaciones. La tabla 5 muestra el índice de escasez municipal de año seco para algunas de las ciudades del país; Tabla 5: El índice de escasez municipal de año seco para algunas de las ciudades del país

Departamento Municipio Índice de Escasez

Municipal de año seco

Rango

ANTIOQUIA APARTADO 2 1.01 – 10 Mínimo

ANTIOQUIA BELLO 2 1.01 – 10 Mínimo

ANTIOQUIA ITAGÜI 1 0 – 1 No Significativo

ANTIOQUIA MEDELLIN 3 10.01 – 20 Medio

ANTIOQUIA RIONEGRO 4 20.01 – 50 Medio Alto

ANTIOQUIA TURBO 1 0 – 1 No Significativo

ATLANTICO BARRANQUILLA 1 0 – 1 No Significativo

ATLANTICO MALAMBO 4 20.01 – 50 Medio Alto

ATLANTICO SOLEDAD 1 0 – 1 No Significativo

BOGOTA BOGOTA D.C 2 1.01 – 10 Mínimo

BOLIVAR CARTAGENA DE INDIAS 2 1.01 – 10 Mínimo

BOLIVAR MAGANGUE 1 0 – 1 No Significativo

BOYACA DUITAMA 4 20.01 – 50 Medio Alto

BOYACA SOGAMOSO 5 > 50 Alto

BOYACA TUNJA 5 > 50 Alto

CALDAS MANIZALES 3 10.01 – 20 Medio

CAQUETA FLORENCIA 1 0 – 1 No Significativo

CASANARE YOPAL 1 0 – 1 No Significativo

CAUCA POPAYAN 2 1.01 – 10 Mínimo

CESAR VALLEDUPAR 2 1.01 – 10 Mínimo

CHOCO QUIBDO 1 0 – 1 No Significativo

CORDOBA LORICA 2 1.01 – 10 Mínimo

CORDOBA MONTERIA 2 1.01 – 10 Mínimo

CUNDINAMARCA CHIA 1 0 – 1 No Significativo

CUNDINAMARCA FACATATIVA 4 20.01 – 50 Medio Alto

CUNDINAMARCA FUSAGASUGA 3 10.01 – 20 Medio

CUNDINAMARCA GIRARDOT 1 0 – 1 No Significativo

CUNDINAMARCA SOACHA 2 1.01 – 10 Mínimo

CUNDINAMARCA ZIPAQUIRA 4 20.01 – 50 Medio Alto

GUAJIRA MAICAO 2 1.01 – 10 Mínimo

GUAJIRA RIOHACHA 2 1.01 – 10 Mínimo

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GUAJIRA URIBIA 2 1.01 – 10 Mínimo

HUILA NEIVA 3 10.01 – 20 Medio

HUILA PITALITO 2 1.01 – 10 Mínimo

MAGDALENA CIENAGA 4 20.01 – 50 Medio Alto

MAGDALENA SANTA MARTA (D.T.C.) 2 1.01 – 10 Mínimo

META VILLAVICENCIO 2 1.01 – 10 Mínimo

NARIÑO IPIALES 2 1.01 – 10 Mínimo

NARIÑO PASTO 2 1.01 – 10 Mínimo

NARIÑO TUMACO 1 0 – 1 No Significativo

NORTE DE SANTANDER CUCUTA 3 10.01 – 20 Medio

QUINDIO ARMENIA 5 > 50 Alto

RISARALDA DOSQUEBRADAS 4 20.01 – 50 Medio Alto

RISARALDA PEREIRA 3 10.01 – 20 Medio

SANTANDER BARRANCABERMEJA 3 10.01 – 20 Medio

SANTANDER BUCARAMANGA 5 > 50 Alto

SANTANDER FLORIDABLANCA 5 > 50 Alto

SANTANDER GIRON 2 1.01 – 10 Mínimo

SANTANDER PIEDECUESTA 2 1.01 – 10 Mínimo

SUCRE SINCELEJO 4 20.01 – 50 Medio Alto

TOLIMA IBAGUE 2 1.01 – 10 Mínimo

VALLE DEL CAUCA BUENAVENTURA 1 0 – 1 No Significativo

VALLE DEL CAUCA BUGA 2 1.01 – 10 Mínimo

VALLE DEL CAUCA CALI 4 20.01 – 50 Medio Alto

VALLE DEL CAUCA CARTAGO 3 10.01 – 20 Medio

VALLE DEL CAUCA JAMUNDI 1 0 – 1 No Significativo

VALLE DEL CAUCA PALMIRA 2 1.01 – 10 Mínimo

VALLE DEL CAUCA TULUA 2 1.01 – 10 Mínimo

VALLE DEL CAUCA YUMBO 4 20.01 – 50 Medio Alto Fuente: IDEAM

Esta situación amenaza el regular abastecimiento de agua en el futuro y el apropiado desarrollo de la ciudad. Como menciona el gerente del proyecto, “El crecimiento vertical de la ciudad, demanda soluciones de servicios públicos y en el momento existen solicitudes de agua que no hemos podido atender”.

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Ilustración 9: Proyección de demanda y oferta a futuro a capacidad actual

Fuente: CONPES 3614 de 2009.

Al comparar la demanda actual de los municipios de Bucaramanga, Floridablanca y Girón (2,975 m3/s incluyendo los nuevos proyectos urbanísticos aprobados), con la oferta hídrica al 100% de confiabilidad (2,96 m3/s) se genera un déficit de 0,015 m3/s, y frente al 99% de confiabilidad (3,1 m3/s) se genera un superávit de 0,125 m3/s. Por consiguiente, se determinó que las fuentes que suministran el agua potable a los municipios de Bucaramanga, Floridablanca y Girón se encuentran en su límite máximo de utilización, lo cual no garantiza la oferta hídrica en los próximos años, situación que puede ser crítica de presentarse el fenómeno de “El Niño”. Con el propósito de atender las necesidades futuras de la población cubierta y en expansión, inició en 1993 la búsqueda de nuevos abastecimientos. Con este objetivo se evaluaron los proyectos: i) Embalse de Piedras Blancas; ii) proyecto Umpalá 1.100; iii) proyecto de regulación Río Tona Embalse de Bucaramanga; y iv) la factibilidad de obtención de aguas subterráneas. La solución: El proyecto de regulación Rio Tona, Embalse de Bucaramanga El proyecto de regulación Rio Tona busca crear una reserva de agua potable para los municipios de Bucaramanga, Floridablanca y Girón, solucionando así los inconvenientes de abastecimiento en el mediano y largo plazo, y atendiendo la demanda prevista hasta el año 2032 en el Departamento de Santander; los objetivos del proyecto se enmarcan en las políticas nacionales definidas para el sector de agua potable y saneamiento básico, y contribuirán al cumplimiento de una de las metas de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, la cual está directamente relacionada con la disminución del porcentaje de la población sin acceso a agua potable.

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Ilustración 10: Foto de la presa Embalse Bucaramanga

Fuente: imágenes de autor.

La construcción del embalse de Bucaramanga aportará una oferta adicional a la actual de 1 m3 /s; de esta forma, el proyecto garantiza el suministro de agua potable para los tres municipios hasta el año 2023 con una confiabilidad del 100% y hasta el 2025 con una confiabilidad del 99%. Adicionalmente, en el escenario en el cual el amb S.A E.S.P. tenga una reducción de pérdidas, el proyecto garantizará el suministro hasta el año 2028 con una confiabilidad del 100% y hasta el 2032 con una confiabilidad del 99%. En atención a esta oferta de las cuencas abastecedoras, el acueducto metropolitano de Bucaramanga S.A E.S.P. ha tenido que disponer de una infraestructura de tratamiento que compense las debilidades de unas fuentes en los tiempos de bajos caudales que abastecen las plantas de tratamiento de La Flora, Morrorico y Florida, con una capacidad suficiente (2m3/s) en la planta de tratamiento de Bosconia cuya fuente de abastecimiento es amplia en los tiempos secos.

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Ilustración 11: Foto de la presa Embalse Bucaramanga

Fuente: imágenes de autor.

De manera secundaria y derivada del diseño del proyecto, el embalse actuará como regulador de las crecientes y excesos de lluvia para evitar inundaciones rio abajo. El embalse incluye en su diseño un desaguadero que promete evitar una inundación teniendo en cuenta un nivel de precipitaciones que se dan con una probabilidad de ocurrencia de 1 sobre 1 millón de años. La construcción del embalse de Bucaramanga aportará una oferta adicional a la actual de 1 m3/s; de esta forma, el proyecto garantiza el suministro de agua potable para los tres municipios. En el escenario en el cual el amb S.A E.S.P. tenga una reducción de pérdidas, el proyecto garantizará el suministro hasta el año 2032 con una confiabilidad del 99%.

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Por la situación descrita anteriormente, se concluye la alta relevancia de dicho problema de riesgo a resolver y por ende el proyecto de inversión representa un caso de estudio

Temporada seca 2014 (Asociada a Fenómeno del Niño)

El fenómeno del niño es un evento climático que se genera cada cierto número de años por el calentamiento del océano Pacífico. Debido a las alteraciones en las lluvias y en la oferta del recurso hídrico, El Niño produce impactos socioeconómicos que pueden resultar negativos para algunas regiones y sectores. El Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, responsable de pronósticos y alertas climáticas del país, ha detectado que el fenómeno tiene una probabilidad de llegada a Colombia del 50% - 60%. Sus efectos son notables en la región Andina y en la región Caribe. Dependiendo de la intensidad del fenómeno, se han identificado efectos perjudiciales sobre varios sectores a nivel nacional. El impacto de la Temporada Seca no sólo afecta a las comunidades sino también a los sectores productivos y ambientales, por esto se tiene un plan de contingencia para mitigar incendios, desabastecimiento de alimentos para las comunidades y el sector agropecuario, posibilidad del incremento de enfermedades tropicales como las infecciones respiratorias agudas, la tuberculosis, la malaria, el dengue, entre otras, consecuencia de la Temporada Seca en el país. La temporada seca durante el mes de marzo de 2014 tuvo implicaciones para la población y la respuesta humanitaria. En comunidades indígenas de la Guajira poblaciones vieron reducidas sus principales fuentes de agua: ríos y quebradas. El limitado acceso al agua generó problemas de saneamiento y posibles problemas de salud. Asimismo, se afectó la actividad agrícola con impacto en la situación de seguridad alimentaria. El número de afectados por desastres naturales aumentó con respecto al 2013, este aumento principalmente por las sequías (1'259.633 víctimas (2014)/590.645 víctimas (2013)). De la misma manera, se vio una disminución de la carga transportada, en especial por el río Magdalena, la cual cae entre un 10% y 25%. En episodios de El Niño, se incrementan los brotes de enfermedades como dengue, hepatitis, disentería, cólera, así como plagas de roedores, hongos e insectos. Uno de los sectores más afectados con el fenómeno de El Niño es el hidroenergético: La caída en niveles de represas y embalses tiende a afectar el suministro de agua y energía, en especial en algunas zonas de la costa Atlántica. A su vez, las tarifas de la energía, y en menor la de acueducto tiende a aumentar en gran parte del territorio nacional. En 1992 el fenómeno de El Niño generó una reducción de la oferta de energía eléctrica que causó apagones en diferentes ciudades del país y un racionamiento de energía severo durante más de un año.

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exitoso a través del cual se puede evidenciar como se están incorporando en la práctica la gestión de riesgo de desastres en la inversión pública en Colombia, más específicamente en un sector con alta vulnerabilidad ante la ocurrencia de desastres naturales en un territorio que presenta diversas amenazas geográficas por su ubicación.

4. El Análisis de Pre-Inversión

“Nos hemos preocupado por incorporar factores que minimicen el riesgo y garanticen la

sostenibilidad del proyecto y la provisión de agua a futuro” - Gerente del Acueducto.

4.1. Generalidades de la etapa de preinversión en el Proyecto de

Regulación Embalse de Bucaramanga

“La iniciativa de realizar este proyecto, que garantiza sostenibilidad y aprovisionamiento de agua para el área metropolitana, fue 100% una iniciativa de la empresa y de la localidad” - Ludwig Stünkel García, Gerente del AMB El acueducto metropolitano de Bucaramanga es la empresa de servicios públicos encargada de la provisión de los servicios de agua y saneamiento básico en el área metropolitana compuesta por los municipios de Girón, Floridablanca y Bucaramanga. Las responsabilidades del sector de agua y saneamiento en Colombia están definidas en la Constitución de 1991, en la Ley 142 de 1994 (Ley de Servicios Públicos Domiciliarios) y en legislación de años siguientes. El Viceministerio de Agua y Saneamiento, está a cargo de establecer la política sectorial. Estas políticas sectoriales se definen en el marco de políticas nacionales establecidas por el Departamento Nacional de Planeación (DNP). La responsabilidad de regular los servicios de abastecimiento de agua en el ámbito nacional cae en dos instituciones independientes: La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) define los criterios que rigen la prestación eficiente de los servicios y establece las normas de revisión de tarifas. Es función de la Comisión promover la competencia entre quienes presten los servicios de agua potable y saneamiento básico o regular los monopolios en la prestación de tales servicios, con el propósito que las operaciones de los monopolistas y de los competidores sean económicamente eficientes, se prevenga el abuso de posiciones dominantes y se produzcan servicios de calidad. La Constitución colombiana establece la posibilidad de que los particulares, vigilados, controlados e intervenidos por el Estado, también puedan prestar esos servicios, previsión que debe apreciarse además como un natural reflejo del principio de participación, así como un desarrollo de la definición de Estado Social de Derecho y de la libre actividad económica e iniciativa privada como función social. Por otro lado es la Superintendencia de Servicios Públicos (SSPD), ente regulador multisectorial, el encargado de controlar la aplicación de estas normas.

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Legislación sobre acueducto y alcantarillado en Colombia En Colombia, es la ley 142 de 1994 la que establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios. Esta buscó consolidar empresas prestadoras de servicios públicos mediante la aplicación de políticas de modernización empresarial y la vinculación de operadores especializados, que garanticen la prestación eficiente del servicio y que participen con recursos propios en los planes de inversión. La estructura institucional adoptada se fundamenta en la separación de funciones entre el Gobierno Nacional, encargado de la formulación de la política, regulación y control, y los municipios, encargados de asegurar la prestación eficiente de los servicios. Es competencia de los municipios la prestación de los servicios públicos. Estos deben asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, y telefonía pública básica conmutada, por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración central del respectivo municipio en los casos previstos en la ley. Los municipios prestarán directamente los servicios públicos de su competencia, cuando las características técnicas y económicas del servicio, y conveniencias generales lo permitan. Una Empresa de servicios públicos es aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o estas tienen el 100% de los aportes. Por disposición de la ley 142 de 1994, la actividad de la empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios se rigen primordialmente por el derecho privado.

- Empresa de servicios públicos mixta. Es aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o éstas tienen aportes iguales o superiores al 50%.

- Empresa de servicios públicos privada. Es aquella cuyo capital pertenece mayoritariamente a particulares, o a entidades surgidas de convenios internacionales que deseen someterse íntegramente para estos efectos a las reglas a las que se someten los particulares.

El servicio público domiciliario de agua potable es la distribución municipal de agua apta para el consumo humano, incluida su conexión y medición. Las empresas de servicios públicos podrán participar como socias en otras empresas de servicios públicos. Podrán también asociarse, en desarrollo de su objeto, con personas nacionales o extranjeras, o formar consorcios con ellas. Independientemente de su objeto social, todas las personas jurídicas están facultades para hacer inversiones en empresas de servicios públicos. La emisión y colocación de acciones no requiere autorización previa de ninguna autoridad; pero si se va a hacer oferta pública de ellas a personas distintas de los usuarios que hayan de beneficiarse con inversiones en infraestructura se requiere inscripción en el Registro Nacional de Valores. En cada municipio, quienes prestan servicios públicos estarán sujetos a las normas generales sobre la planeación urbana, la circulación y el tránsito, el uso del espacio público, y la seguridad y tranquilidad ciudadanas; y las autoridades pueden exigirles garantías adecuadas a los riesgos que creen. Los municipios deben permitir la instalación permanente de redes destinadas a las actividades de empresas de servicios públicos, en la parte subterráneo de las vías, puentes, ejidos, andenes y otros bienes de uso público. Las empresas serán, responsables por todos los daños y perjuicios que causen por la deficiente construcción u operación de sus redes. Todas las empresas tienen el derecho a construir, operar y modificar sus redes e instalaciones para prestar los servicios públicos, cumplirán con los mismos requisitos, y ejercerán las mismas facultades que las leyes y demás normas pertinentes establecen para las entidades oficiales que han estado encargadas de la prestación de los mismos servicios. Las entidades prestadoras de servicios públicos podrán recibir financiamiento y asesoría por parte de la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. para proyectos y programas de inversión en los sectores y actividades. Los municipios podrán diseñar esquemas de financiación de inversiones en agua potable y alcantarillado.

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En Colombia, las reformas institucionales de los últimos años han apuntado a que el sector evolucione hacia un manejo empresarial de la prestación de los servicios y han abierto un espacio más claro para la participación privada. Hoy existe un mayor número de empresas en el sector y un mercado de operadores especializados en los diferentes servicios. El sector se caracteriza por un número amplio de entidades prestadoras de servicios de acueducto y alcantarillado y su dispersión. Se estima que existen en el país más de 12.000 prestadores, principalmente pequeños y rurales, de los cuales 859 se encuentran registrados ante la SSPD, ubicados en 508 municipios, para un promedio de 1.7 operadores por municipio. La baja concentración se presenta, entre otras, por la presencia de prestadores diferentes en municipios que podrían compartir uno solo con beneficios en economías de escala. En Colombia, es el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio a través del Despacho del Viceministro de Agua y Saneamiento Básico el sector encargado de la regulación del sector de agua potable, dentro de las principales funciones encontramos:

1. Presentar propuestas relacionadas con la formulación, implementación,

seguimiento y evaluación de las políticas, estrategias, programas y planes de

agua potable y saneamiento básico.

2. Proponer los lineamientos para la identificación de las fuentes de

financiamiento para el sector de agua potable y saneamiento básico y

coordinar la asignación de los recursos provenientes de dichas fuentes.

3. Proponer los lineamientos de política para incentivar la aplicación de principios

de gestión empresarial eficiente en la prestación de servicios públicos de

acueducto, alcantarillado y aseo.

4. Presentar los criterios y lineamientos para la viabilización de los proyectos de


5. Presentar los criterios y lineamientos para el seguimiento de los proyectos de


6. Desarrollar esquemas para la financiación de los subsidios en los servicios

públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, vinculando los

recursos que establezca la normativa vigente.

7. Coordinar con el Departamento Nacional de Planeación y la Superintendencia

de Servicios Públicos Domiciliarios, la definición y aplicación de las variables y

criterios para la distribución de los recursos del Sistema General de

Participaciones - SGP para Agua Potable y Saneamiento Básico.

8. Liderar la elaboración de los estudios e informes sobre el desarrollo de las

políticas, planes, programas y proyectos impulsados por el Ministerio en

materia de agua potable y saneamiento básico.

9. Proponer los documentos que desarrollen las políticas, planes y programas de


10. Apoyar la formulación e implementación de la política de gestión de la

información de agua potable y saneamiento básico.

11. Articular las políticas de agua potable y saneamiento básico con las de manejo

integral del recurso hídrico del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

43

12. Articular, con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, las políticas

relacionadas con la gestión integral de residuos sólidos, en los aspectos

relacionados con el servicio público de aseo y el aprovechamiento asociado al

mismo.

13. Coordinar y articular con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural las

políticas relacionadas con agua potable y saneamiento básico para zonas

rurales.

14. Coordinar y articular con el Ministerio de Salud y Protección Social la definición

de los requisitos de calidad del agua que deben cumplir las personas

prestadoras del servicio público domiciliario de acueducto.

15. Dirigir y orientar las acciones de monitoreo del Sistema General de

Participaciones SGP.

16. Apoyar la gestión del riesgo asociado al servicio público de agua potable y

saneamiento básico, en el marco del Sistema Nacional de Atención y

Prevención de Desastres.

17. Proponer los reglamentos técnicos del sector de agua potable y saneamiento

básico.

18. Apoyar las negociaciones para la contratación de créditos externos y

cooperación internacional, destinados al sector de agua potable y saneamiento

básico y coordinar la asignación de los recursos provenientes de dichas

fuentes.

19. Apoyar el desarrollo y sostenimiento del Sistema Integrado de Gestión

Institucional, y la observancia de sus recomendaciones en el ámbito de su

competencia.

20. Las demás asignadas en la ley y las que por su naturaleza le correspondan.

Por lo anterior y para la aprobación y ejecución de dicho proyecto de inversión el sector líder es VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO y la entidad responsable MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO - GESTION GENERAL. El acueducto metropolitano de Bucaramanga es una empresa de carácter mixto con una estructura interna similar a la de empresas del sector privado, como lo afirman algunos de los colaboradores entrevistados. La composición accionaria del acueducto es la siguiente:

Tabla 6: Composición accionaria del acueducto metropolitano de Bucaramanga

Fuente: Sitio web acueducto metropolitano de Bucaramanga

Accionista Porcentaje

Municipio de Bucaramanga 78.6%

República de Colombia:

Ministerio de Hacienda

15.5%

Municipio de Girón 0.91%

Municipio de Floridablanca 0.59%

Departamento de Santander 0.15%

CAR 0.00%

Sector privado 4.00%

44

Por todo lo anterior, se considera el proyecto a estudiar uno de inversión pública y se alinea con la definición de uno de ellos, así como también cumple a cabalidad los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo y Objetivos de Desarrollo del Milenio en cuanto a la provisión y disponibilidad de agua para el país. Las principales etapas del proyecto, desde la preinversión hasta la operación (la cual está prevista para iniciar a finales de 2015 o inicios de 2016) se pueden resumir en la siguiente línea de tiempo a continuación:

45

Línea de Tiempo: Etapas del proyecto “Regulación Embalse de Bucaramanga” *1)

1) La línea permite ver claramente las diferentes etapas por las cuales pasó el proyecto antes de entrar en ejecución. Así mismo muestra a manera general cuales han sido los aliados principales en la construcción y financiación del proyecto de inversión. Es de resaltar que el proyecto de alto impacto y magnitud ha tomado más de 10 años en materializarse, lo que sugiere una alta planeación y consecución de recursos financieros.

Como se mencionó anteriormente, el proyecto inicia por la identificación de una necesidad de provisión de agua potable en el área metropolitana de Bucaramanga. Para esto se diseño una solución dividida en dos grandes componentes plasmados en los diseños de Fase I y II denominada de “pre factibilidad” (esta una vez se inició la interventoría se convirtió en diseños de Fase III y era una versión definitiva sobre la implementación del proyecto). El proyecto con sus dos componentes fue presentado ante la ventanilla única del entonces Ministerio de Medio Ambiente y por consiguiente el análisis de riesgo, recursos financieros, entre otros requisitos para la aprobación del proyecto, se realizaron basados en el proyecto como un todo (esto es, teniendo en cuenta sus diferentes componentes). El primer componente del proyecto, y objeto de estudio en este análisis, consistió en la construcción de la presa y obras complementarias. El segundo componente, que por distintas razones se dividió en dos partes consistió en la planta de tratamiento Los Angelinos y líneas de conducción. Para la gestión financiera del proyecto se utilizaron precios fijos. Los recursos financieros a nivel nacional se gestionaron a través del Ministerio. A través de diversas entrevistas, se pudieron reconstruir los principales procesos que surtió el proyecto de inversión antes de materializarse y se evidencia una alineación necesaria con intereses del gobierno central del momento.

Profundización en la Metodología que siguió el proyecto y contraste con la expuesta en línea de base. Es de resaltar que en 2008 la Metodología General Ajustada que es el principal instrumento metodológico hoy en día para presentar proyectos de inversión a ser apoyados con recursos de la Nación no era igual a la utilizada actualmente.

Proceso aprobación proyecto de inversión

Proceso de aprobación de apoyo financiero al Proyecto del amb

Identificación y formulación de la necesidad por parte del acueducto.

Diseño del proyecto siguiendo la MGA por parte de entidad proponente.

Estudios y selección de alternativa: Estructuración del proyecto. En esta etapa del proyecto, se incorporan los estudios técnicos, objetivos del proyecto, análisis de costo beneficio, requerimientos financieros, entre otros. En esta etapa la responsabilidad es de la empresa de acueducto y su propuesta debe alinearse con los requisitos establecidos para el sector.

Revisión por parte de Ministerio o Sector Nacional al que corresponde el Proyecto de Inversión.

Evaluación por parte de entidades locales y Ministerio (Ventanilla única): dados los diferentes socios y aportantes de recursos financieros, es importante que todos los actores involucrados realicen la revisión del proyecto, esto es: alcaldías de municipios de área metropolitana y en su entonces el Ministerio de Ambiente.

Aprobación de la Subdirección técnica dentro del Departamento Nacional de Planeación

Aprobación Técnica: El Ministerio al cual se acoge el proyecto y las demás entidades locales deben dar el visto bueno del proyecto para posteriormente incorporar al Banco de Proyectos.

Aprobación Dirección de proyectos e inversión pública DNP: BPIN

Registro en BPIN: luego de la aprobación del Ministerio y revisión por parte del Consejo del DNP, el proyecto se incorporó al Banco de Proyectos bajo el código: 1150025480000

Política CONPES: Declaratoria de proyecto de interés Nacional.

En 2009 el proyecto se declaró como uno de interés nacional y se elaboró un documento Conpes.

47

1. El primer paso que dio el AMB fue el de en 2006-2008 asistir a consejos comunales realizados por el ex presidente Álvaro Uribe en todo el país. El 20 enero de 2007 se firmó un acuerdo de aporte de la nación. (El interés político en el proyecto fue clave para la realización del mismo). El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Territorio era la entidad encargada de supervisar y asignar recursos desde la Nación para este tipo de proyectos. 2. En Junio de 2007 se realizó una citación para presentación del proyecto a el Ministerio para poder realizar la evaluación ante el comité técnico, en este momento el proyecto se encontraba 100% estructurado. En Agosto del mismo año se recibe el aval para el proyecto y consecuentemente se presenta el proyecto bajo la herramienta MGA ante la ventanilla única del Ministerio. Esta postulación del proyecto incluyó todos los componentes presa, planta de tratamiento angelinos y lodos y Línea de conducción con sus respectivos análisis de riesgos, ambientales, entre otros. 3. En Julio 2008 el proyecto se inscribe en el Banco de Proyectos: BPIN 4. Para septiembre de 2009 el Ministerio realiza un PRE CONFIS y se da la aprobación del CONPES 3614 de 2009 en donde se declara de interés nacional el proyecto de inversión a estudiar. Se aprueban las vigencias futuras excepcionales por 45,000 millones de pesos. Es de resaltar en este punto que el Gobierno Nacional no suministró todos los recursos financieros del proyecto (como se muestra a continuación), y fueron diferentes actores los que soportaron las fuentes de recursos. Hoy en día para el componente faltante, en caso de no contarse con aportes del PGN, la empresa de acueducto cuenta con los recursos financieros necesarios para dar cumplimiento al proyecto. 5. Posteriormente se da la legalización de convenio 110 (cque garantiza la provisión de recursos al distrito y consecuentemente al proyecto de inversión). Esto se hace a través del municipio de Bucaramanga quien a su vez firma un convenio espejo con el amb (este es un paso para que el acueducto pueda acceder a los recursos financieros del estado con libertad e independencia). Se realiza la asignación de recursos para años venideros por 45,462 millones de los cuales el 2% se asigna para seguimiento del ministerio. Para la legalización de los recursos, los dineros se ingresaron a una fiducia y se crea un comité fiduciario integrado por un representante del Ministerio, Municipio, del Acueducto, entre otros de relevancia. *TODOS los recursos se asignaron para el componente 1 y se agotaron desde el anticipo. Es de resaltar también que durante el tiempo que se realizo el diseño del proyecto se gestionaron los recursos. Se pueden percibir algunas diferencias entre el proceso tradicional que deben seguir los proyectos de inversión pública y el proyecto de regulación del embalse de Bucaramanga. Un factor diferencial es el tiempo en el que se presentó y los cambios que ha surgido la metodología a hoy. Otro factor puede ser el monto del proyecto, este podría ser considerado un macro proyecto de inversión que impacta y atiende las necesidades de un importante número de ciudadanos y su financiamiento no depende sólo del Presupuesto General de la Nación. Por último y la declaración de política e interés nacional, da un giro a la prioridad del proyecto en el país y establece un compromiso público del Gobierno para con el mismo. Recursos financieros del Proyecto Como se mencionó anteriormente el proyecto tuvo diferentes fuentes financieras, dada la magnitud del mismo. Estos recursos van desde apoyo internacional no

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reembolsable por parte del Banco Interamericano de Desarrollo, hasta créditos con la banca privada colombiana. El Proyecto tiene un costo total (aproximado y sin ajustar) de $334.463 millones constantes de 2008 (incluyendo costos financieros), estos se distribuyen a grandes rasgos con los siguientes porcentajes;

Ilustración 12: Distribución de los recursos económicos utilizados en el proyecto

Fuente: elaboración propia con base en entrevistas.

4.2. Incorporación de la Gestión de Riesgo de Desastres en la

fase de preinversión del proyecto

El Acueducto Metropolitano de Bucaramanga con el propósito de atender las necesidades futuras de la población cubierta y en expansión, inició en 1993 la búsqueda de nuevos abastecimientos. Para cumplir con este propósito, se evaluaron los proyectos: i) Embalse de Piedras Blancas; ii) proyecto Umpalá 1.100; iii) proyecto de regulación Río Tona Embalse de Bucaramanga; y iv) la factibilidad de obtención de aguas subterráneas. En el año 2001, el Banco Interamericano de Desarrollo suscribió el Convenio de Cooperación Técnica no Reembolsable y de Recuperación Técnica Contingente “Agua Potable para Bucaramanga”, con el Ministerio de Medio Ambiente y el amb, para estructurar el esquema más apropiado bajo un marco técnico, financiero, institucional, ambiental, social y legal, dirigido a lograr la sostenibilidad del servicio de acueducto en el mediano y largo plazo en los municipios de Bucaramanga, Floridablanca y Girón. Se seleccionó una unión de consultoría que estudió la viabilidad técnica y financiera de los proyectos en mención, seleccionando en 2006 el Proyecto de regulación Río Tona Embalse de Bucaramanga. El proyecto se ubica a 12 Kilómetros del Casco Urbano,

Ministerio de Vivienda y Desarrollo

Territorial15%

Findeter y Gobierno Central

23%

Acueducto Metropolitano

54%

Municipio4%

Departamento4%

Ministerio de Vivienda y Desarrollo Territorial Findeter y Gobierno Central

Acueducto Metropolitano Municipio

Departamento

49

700 metros aguas arriba en la confluencia de los Ríos Tona y Suratá, vía Bucaramanga-Matanza del Departamento de Santander. A partir de esto, se realizaron diferentes estudios: hidrológicos, sísmicos, geológicos y geotécnicos, fuentes de materiales, aspectos ambientales, entre otros necesarios para el diseño. Para la evaluación de riesgos de las obras que se plantean en el Estudio y Diseño para el proyecto, se deben considerar las amenazas que actúan directamente sobre el proyecto, como la amenaza sísmica, hidrológica o geotécnica, como también las amenazas que pueden generar los grupos armados ilegales, los trabajadores o la población en general. El proyecto es en sí una amenaza potencial para los habitantes o infraestructura ubicados aguas abajo del área de la presa, ya que estos están expuestos a daños por las inundaciones causadas por vertimientos extraordinarios, falla del cuerpo de la presa o de la conducción, etc. y se consideran amenazas endógenas que se desarrollan al interior del proyecto y son provocadas por el desarrollo propio de los procesos y tecnologías. Para los Estudios y Diseños del Proyecto de Regulación Embalse de Bucaramanga, se desarrolló la evaluación de riesgos siguiendo conceptos y metodologías aceptadas a nivel mundial y en base a otras publicaciones. La metodología utilizada para la realización del estudio de análisis de Riesgos para fenómenos naturales como crecientes, deslizamientos y sismos fue la siguiente: Recopilación, revisión y análisis de información existente relacionada con estudios de sismología, información hidrológica, información geológica y geotécnica, amenazas de tipo geodinámico (deslizamientos), levantamientos topográficos, aerofotografías, información relacionada con las obras y su ubicación geográfica dentro del proyecto: esto para caracterizar y cuantificar las amenazas y el grado de vulnerabilidad de las obras; Visitas y reconocimientos de campo: verificar e identificar los sitios de mayor riesgo por fenómenos naturales; Revisión de la información hidrológica para verificar el comportamiento pluviométrico regional y el comportamiento hidráulico del río Tona: identificar caudales de las avenidas extraordinarias y sus períodos de retorno; Mediante la modelación hidráulica, se estimaron las áreas de inundación para diferentes eventos de crecientes; Desde el punto de vista sísmico, se desarrolló la evaluación del riesgo sísmico para luego ser aplicado al análisis de las estructuras del proyecto y a la estabilidad del suelo; Una vez identificadas las amenazas, se estableció la susceptibilidad o vulnerabilidad de las obras del proyecto, según su factor de exposición y resistencia a los daños, se conformó una matriz de riesgo resultante del cruce de información de amenazas y de la vulnerabilidad de las obras. El riesgo se evaluó a partir de la probabilidad de ocurrencia de los diferentes niveles de amenaza, las consecuencias y el costo. La valorización del riesgo tuvo en cuenta el valor que dejaría de producir el proyecto, a causa de los daños que pudieran ocasionar cada una de las amenazas estudiadas y el valor mismo de las estructuras del proyecto. Finalmente identificados los diferentes grados de riesgo y las afectaciones específicas, se identificaron las medidas necesarias para mitigar los riesgos de los elementos afectados. Área de estudio La zona de estudio es un territorio montañoso, el relieve es parte de la cordillera Oriental al que pertenece. La cuenca del río Tona presenta topografía quebrada a escarpada, con pendientes que oscilan entre 3 y 87 % y está estrechamente ligada al material ígneo-metamórfico, y que da lugar a vertientes empinadas. El cauce de río

50

Tona tiene una pendiente media igual al 6.6%. Los principales cuerpos de agua en la cuenca del río Tona son las siguientes quebradas: El Peñón, Los Arcos, Río Sucio, Lúcura, Vegas del Quemado, Arnania, El Aburrido, Montecristo y Golondrinas. Ilustración 13: Cuenca del Río Tona

Fuente: CONPES 3614 de 2009

GEOLOGÍA Y GEOMORFOLOGÍA Geología regional Las unidades geológicas superficiales presentes en el área de estudio, corresponden al Macizo de Santander y están constituidos por rocas metamórficas que corresponden a las unidades Neis de Bucaramanga (PEb), Formación Silgará (PDs) y cuerpos Intrusivos Igneos (Tonalitas TRt). Geología estructural Las fallas geológicas presentes en el área del embalse, están asociadas al sistema de la falla de Bucaramanga-Santa Marta, de las cuales se han identificado: el Gualilo y La Rana.

Falla de la Quebrada Las Ranas: Corresponde a una falla asociada al Sistema

de Fallas de Suratá, con dirección general norte – sur.

Falla de la Quebrada El Gualilo: Falla con una dirección predominante norte –

sur, que confluye a la Falla de Suratá al norte de la zona de estudio, se

considera una Falla Inactiva.

Evaluación de Amenazas Se define la amenaza como un peligro latente o factor de riesgo externo de un sistema o de un sujeto expuesto que se puede expresar en forma matemática como la probabilidad de exceder un nivel de ocurrencia de un suceso con una cierta intensidad, en un sitio específico y durante un tiempo de exposición determinado (Cardona, 2002).

51

Para realizar la valoración de las amenazas naturales, es necesario conocer la intensidad, magnitud y la frecuencia de ocurrencia. Para esto, se utiliza la estadística, y a partir de datos históricos y análisis de frecuencias se determina el período de retorno de los eventos desencadenantes de las amenazas. La amenaza se evalúa en términos de tiempo (períodos de retorno en un tiempo de exposición determinado), magnitud (volumen de material deslizado, caudal o nivel de agua), probabilidad (en relación con la excedencia de un umbral o valor predefinido) y espacio (distribución espacial y diferenciación por zonas). El período de retorno T de un evento amenazante de cierta magnitud, se define como el tiempo promedio que transcurre entre la ocurrencia de ese evento y la próxima ocurrencia de un evento con la misma magnitud ó como el tiempo que transcurre para que un evento sea excedido o igualado, al menos una vez en promedio. El período de retorno T de un evento se puede calcular como el inverso de la probabilidad anual de que el evento ocurra o sea superado. Existen diversas amenazas que pueden afectar las obras para el proyecto de regulación Embalse de Bucaramanga, y son de origen natural, técnico y humano. Entre las principales amenazas sobresalen la sísmica (temblores de tierra y terremotos), la geotécnica (deslizamientos y derrumbes), la hidrológica (lluvias excesivas, crecientes), y la antrópica (procedimientos constructivos inadecuados, malas relaciones con comunidad y trabajadores, situaciones políticas en el ámbito regional o nacional desfavorables). El proyecto puede generar amenazas a su entorno como las relacionadas con fallas estructurales (falla de presa), fallas técnicas (fallas en mecanismos de control y operación de compuertas del rebosadero) y por calidad de agua (vertimientos de aguas de mala calidad por la descarga de fondo). En el cuadro 1 se presentan cada una de las amenazas identificadas que pueden afectar al proyecto en las fases de construcción y operación.

Tabla 7: Identificación de amenazas del proyecto según su origen

Amenazas exógenas Amenazas endógenas

Movimientos sísmicos Falla de la presa

Crecientes e inundaciones Fallas de operación en las compuertas del rebosadero

Falla en sistema de conducción

Deslizamientos y derrumbes Emergencias sanitarias (salubridad)

Terrorismo y orden público Vertimiento de aguas de mala calidad por la descarga de fondo del embalse Fuente: Memorando de Riesgos - AMB

AMENAZAS EXÓGENAS Amenaza sísmica De acuerdo con el estudio de Microzonificación Sísmica del Área Metropolitana de Bucaramanga, las fallas que más directamente están relacionadas con el Área y que mayor influencia sísmica podrían tener en un momento dado son el sistema de fallas Bucaramanga - Santa Marta y la falla del Suárez. Sin embargo, el Área Metropolitana podría estar influenciada sísmicamente por otras fallas regionales como las de Boconó en Venezuela, el Borde Llanero, Yopal, Guaicáramo, Pajarito, entre otras. También se presentan sistemas satélites a menos de 10 Km del sitio de presa de las correspondientes fallas Bucaramanga - Santa Marta y Suárez, que se constituyen en los principales elementos generadores de amenaza por ser identificado como potencialmente activos, de acuerdo con el estudio de Microzonificación Sísmica.

52

Además el denominada Nido de Bucaramanga, afecta la zona del proyecto y es la de mayor actividad en el país. Fuentes sísmicas Las Principales fallas que enmarcan el área del proyecto en un radio de 200 km son:

Falla de Bucaramanga-Santa Marta: Tiene una tasa de desplazamiento

moderada, calculada con base en la geometría resultante de rasgos

morfoneotectónicos.

Falla Suárez: La falla Suárez se clasifica como potencialmente activa porque

muestra evidencias de desplazamiento durante el Cuaternario.

Falla Suratá

Falla Río Frío

Falla del Río Lato: Esta falla pasa por el río Tona y se une a la del río Frío.

Falla del río de Oro: En algunos sectores el trazo no es claro pero luego parece

continuar pasando por el Municipio de Tona.

Falla del Picacho: Hacia el sur termina contra la falla del río de Oro y hacia el

norte termina en la falla de Tona pasando por el sitio del Picacho sobre la

carretera Bucaramanga - Cúcuta, en donde es muy clara, afectando rocas

estratificadas del Cretácico.

Falla de Sevilla: Esta falla es contemporánea con la falla del Picacho y produce

un ligero desplazamiento a la falla de Bucaramanga.

Falla el Cordón

Falla del río Umpalá

Falla Perchiquez

Sistema - Servitá - Chitagá – Pamplona: Al norte de Cúcuta y en la unión de los

Andes de Mérida con la Cordillera Oriental existe una serie de fallas inversas,

escalonadas que pasan por el lado oriental de la cordillera.

Zona de Falla Boyacá – Belén: Se asume que la falla es posiblemente activa

con un grado de actividad muy bajo.

Fallas Gachetá – Chicamocha: No se han encontrado pruebas sobre actividad

cuaternaria, sin embargo, se le da un grado de actividad muy bajo.

Fallas del Borde Llanero El Sistema de fallas del Borde Llanero está

conformado por fallas conocidas como: La Esmeralda, Santa María, Medina,

Guaicaramo, Yopal y Sácama. El área de influencia del Sistema de fallas de

Guaicáramo presenta una permanente actividad sísmica, probablemente por la

aparente alineación de epicentros con este sistema de fallas. Según INGETEC

(1982), sobre el trazo de estas fallas se han reconocido evidencias de actividad

reciente tales como: superficies de terrazas desplazadas, drenajes alineados,

depresiones cerradas, etc.

Escenarios sísmicos de diseño para el sitio de presa del río Tona. El Sismo Máximo de Operación (SMO) corresponde a un sismo que puede ocurrir dentro del tiempo de exposición del proyecto pero que no causa daños ni interrumpe las funciones del proyecto. Este escenario es determinado a través de la metodología probabilística y se ha considerado que para el sitio de presa del río Tona el valor de la aceleración para campo lejano es de 0.17 g para el Sismo Máximo de Operación que corresponde a un periodo de retorno de 200 años con una probabilidad de excedencia en el tiempo de exposición considerado de 100 años de 39,3%.

53

El Sismo Máximo Probable (SMP) corresponde al máximo movimiento del terreno para las cuales las estructuras del proyecto fueron diseñadas, de llegarse a presentar este sismo el proyecto no sufriría fallas catastróficas y podría seguir funcionando. Para el sitio de presa del río Tona el valor de la aceleración para campo lejano es de 0.25 g para el Sismo Máximo Probable y que corresponde a un periodo de retorno de 500 años con una probabilidad de excedencia en el tiempo de exposición (vida útil) considerado de 100 años de 18,1. El Sismo Máximo Creíble (SMC). Corresponde al sismo generado por el sistema de fallas de la región. Para el sitio de presa del río Tona el valor de la aceleración para campo lejano es de 0.35 g para el Sismo Máximo Creíble que corresponde a un periodo de retorno de 2000 años con una probabilidad de excedencia en el tiempo de exposición (vida útil) considerado de 100 años de 4,9%. Para campo cercano, se considera que la aceleración del terreno es de 0.35 g. Amenaza hidrológica Crecientes naturales La creciente o inundación de tipo torrencial es la producida por ríos de montaña y originada por lluvias intensas. La cuenca aportante tiene pendientes fuertes y el aumento de los caudales se produce cuando la cuenca recibe la acción de las tormentas durante determinadas épocas del año, por lo que suelen ser repentinas y de corta duración. Estas por ser intempestivas pueden causar mayores estragos en las obras o la infraestructura del proyecto. El caudal medio multianual del río Tona hasta el sitio de presa es de 1.01 m3/s. El régimen de caudales del río Tona en el sitio de proyecto es bimodal debido a la influencia del doble paso de la zona de convergencia intertropical siendo mayo el mes más húmedo con un valor de 1.69 m3/s y marzo el mes más seco con un valor de 0.57 m3/s. Variables relacionadas con el tiempo Para el estudio de amenazas que pudieran ocurrir aguas arriba y abajo del sitio de presa del río Tona, se partió de los resultados del análisis hidrológico y de los análisis hidráulicos presentados en el informe de Hidrología y Sedimentos del Embalse de los Estudios y Diseños para el Proyecto de Regulación Embalse de Bucaramanga. En el cuadro se presentan los períodos de retorno estimados y el criterio de selección de los mismos.

Tabla 8: Criterios de selección del período de retorno

Período de recurrencia

(años) Observaciones

2,33 Corresponde con la creciente media anual que se puede presentar en la estación Puente Tona.

20 Corresponde con la creciente normal que puede ocurrir durante la vida útil del proyecto.

100 Período de recurrencia de caudales que debe de presentarse por lo menos una vez en la vida útil del proyecto considerado de 100 años.

Fuente: Memorando de Riesgos - AMB

54

Magnitud La magnitud de las crecientes se establece como el caudal calculado para un determinado período de retorno en la sección del río escogida. Para el análisis de las obras estimadas en los Estudios y Diseños para el Proyecto de Regulación Embalse de Bucaramanga, las secciones escogidas corresponden con el sitio de presa y obras anexas. Amenaza geotécnica Deslizamientos Existen diferentes factores que contribuyen a producir un movimiento en masa como son la precipitación y los sismos. Además de estos, hay otros factores con características diferentes que contribuyen a producir una situación de inestabilidad en una masa de terreno como la topografía con sus pendientes naturales, la geometría propia de talud o superficie natural, la naturaleza del material (si es roca y/o suelo), la presencia de discontinuidades en una masa rocosa, la presencia de depósitos profundos arcillosos, las características mecánicas de los materiales, el estado de esfuerzos que actúa en el interior de la masa de material, el grado de alteración y meteorización de la roca, entre otros. Además, la acción humana contribuye a producir y disparar movimientos en masa cuando produce deforestación quitando cobertura vegetal que protege el suelo, corte de taludes para construcción de infraestructura como presas, vías, etc. Los factores pueden ser permanentes o variables. Los permanentes se refieren a las características del terreno como son la pendiente y la geología entre otros. Los factores variables son las características del terreno que cambian como resultado de algún factor detonante como pueden ser la humedad del suelo debido a intensas precipitaciones, la elevación del nivel freático de aguas subterráneas, etc. Generalmente los deslizamientos antiguos se incuban durante períodos largos y sólo aguardan un factor detonante para activarse (sacudidas sísmicas, lluvias intensas o intervenciones humanas). Variables relacionadas con el espacio En la tabla 9, se identifican las zonas susceptibles a presentar deslizamientos, para lo cual se calcularon las áreas susceptibles a presentar fenómenos de remoción en masa, tomando una franja de 10 m desde el espejo de agua hasta las zonas delimitadas en el plano, teniendo en cuenta fluctuaciones de 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, y 8, las profundidades se basan de acuerdo a las perforaciones realizadas en el área del embalse.

55

Tabla 9: Las zonas susceptibles para deslizamientos

UNIDAD GEOLÓGICA TIPO SIMBOLO CARACTERÍSTICAS

GEOLÓGICAS

CARACTERÍSTICAS

GEOMORFOLÓGICAS

R

O

C

A

NEIS DE

BUCARAMANGA

CANTERA 3 Neis gris verdoso, con

alternancia de bandas

anfibolitas y cuarzo-

feldespático.

Empinado a muy empinado, roca

metamórfica muy fracturada y

diaclasada, zona de falla

S

U

E

L

O

RESIDUAL SUELO

RESIDUAL

2, Roca parental neis,

suelo areno arcilloso,

con un delgado

desarrollo de horizonte

A, y una profundidad

efectiva radicular

máxima de 60 cm.

Se desarrollan principalmente aguas

arriba del estribo izquierdo, sobre

pendientes empinadas a muy

empinadas, con un espesor promedio

de 1 a 3 m

TRANSPORTAD

OS

TERRAZAS 4, 6 ,7 Bloques, cantos, grava,

arena, limos y arcillas,

de composición variada.

Pendientes moderadamente

empinadas a empinadas,

susceptibilidad media a procesos

erosivos y fenómenos de remoción en

masa. Promedio de los espesores entre

35 y 50 m.

COLUVIAL COLUVION

1, 5, 8,

Arena, grava y en

menor proporción limos

y arcillas con

esporádicos bloques de

hasta 1,5 m matriz

soportado

Empinadas a muy empinadas,

susceptible a procesos erosivos por

escorrentía y a fenómenos de remoción

en masa. los espesores de los

coluviales varían entre 5 Y 7 m en

laderas altas y sobre laderas medias y

bajas, varia entre 12 Y 20 m.


AMENAZAS ENDÓGENAS Falla de la presa Se define como falla de presa al colapso o movimiento de parte de la presa o su fundación con la imposibilidad de retener el agua del embalse. Una falla origina la liberación de grandes cantidades de agua poniendo en riesgo personas o propiedades hacia aguas abajo. - Escenarios de rotura o avería grave - Forma y dimensiones de la brecha, tiempos de rotura - Delimitación de áreas de inundación potencial - Zonificación de la creciente originada por rompimiento de la presa del río Tona Dentro de las amenazas identificadas, las que presentan mayor probabilidad de excedencia es la hidrológica, el terrorismo y orden público. Para la hidrológica, se considera que el factor detonante principal es la tormenta de periodo de retorno de 2,33 años por ser el más recurrente ya que tiene una probabilidad de excedencia anual del 43% y una probabilidad de excedencia en el tiempo de exposición del proyecto considerada de 100 años del 100%. Con calificación Ocasional, se encuentran las amenazas correspondientes a deslizamientos de taludes que pueden presentarse durante la construcción de vías, en la excavación para instalación de las tuberías de aducción y de conducción, en la excavación de túneles, vertedero y en la excavación de los estribos de la presa.

56

Considerando que el tiempo de exposición de las obras del proyecto es de 100 años, la probabilidad de excedencia para un evento sísmico con periodo de retorno de 500 años es del 18%, que se califica como Improbable ya que está por debajo del 63% establecido como parámetro. En la Tabla 10 se presenta un resumen con la evaluación cualitativa de las amenazas identificadas.

Tabla 10: Evaluación de las amenazas identificadas

Descripción Amenaza

Probabilidad de excedencia exposición 100 años

100% 100% 99% 87% <63%

Probabilidad de excedencia anual

43% 10% 5% 2% <1%

Calificación

Frecuente 5

Probable 4

Ocasional 3

Remoto 2

Improbable 1

Sismo 0.20g (Sismo Máximo de Operación)

X

Sismo 0.30g (Sismo Máximo Probable)

X

Sismo 0.35g (Sismo Máximo Creíble)

X

Deslizamientos y derrumbes X

Crecientes con periodo de retorno de 2,33 años

X

Crecientes con periodos de retorno de 20 años

X

Crecientes con periodos de retorno de 100 años

X

Terrorismo y orden público X

Rompimiento presa X


VULNERABILIDAD La vulnerabilidad se puede definir como el grado de daños o pérdidas potenciales en un elemento o conjunto de elementos como consecuencia de la ocurrencia de un fenómeno de intensidad determinada. La vulnerabilidad también se expresa como la predisposición intrínseca del elemento a ser afectado o a ser susceptible a sufrir daño (Cardona, 2002). La vulnerabilidad depende de las características del elemento considerado y de la intensidad del fenómeno. Se valora entre 0 (sin daño) y 1 (pérdida o destrucción total del elemento) o entre 0% y 100% de daño. Los factores que definen la predisposición son: El grado de exposición a la amenaza y la resistencia a la misma. La exposición está asociada con la condición del elemento o sistema de encontrarse situado dentro del área de influencia de la amenaza, por lo que es una condición necesaria para definir si el elemento es vulnerable o no frente a la amenaza estudiada. EVALUACIÓN DE VULNERABILIDAD Es necesario para cada amenaza identificar e inventariar las estructuras del proyecto que están expuestas y que pueden verse afectadas por la materialización de cada una de las amenazas estudiadas.

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Para el estudio se ha adoptado que, la vulnerabilidad de los elementos físicos tiene como factores principales, la exposición y la resistencia. La vulnerabilidad V de cada elemento físico frente a las diferentes amenazas estudiadas se puede expresar como:

VrVeV * Donde:

Ve Es el factor de exposición a la amenaza.

Vr Es el factor de resistencia a la amenaza. La resultante de combinar esos dos factores corresponde con una matriz de vulnerabilidad, para lo cual se ha establecido un rango de valores de 0 a 1, donde 0 corresponde con un elemento que no está afectado por la amenaza y 1 es un elemento al cual la amenaza le puede producir mucho daño. VULNERABILIDAD DE LAS OBRAS ANTE EVENTOS SÍSMICOS “Bucaramanga es una ciudad epicentro de movimientos sísmicos: la construcción en roca aguda disminuye los riesgos; la geografía presente en los alrededores permitió el aprovechamiento de la roca para la exitosa construcción de diferentes partes del proyecto en este material” Gerente del Proyecto. La vulnerabilidad de las estructuras del proyecto frente a fenómenos de sismo depende del diseño (factores de seguridad) y de los materiales con que fueron construidos, estos se asocian con la vida útil (o vida económica) de estas estructuras. Exposición: Todas las estructuras tienen un nivel de exposición frente a un fenómeno de sismo sin importar la magnitud de aceleración que se presente; es decir una estructura puede experimentar todos los rangos de sismo que se presente en una región, por lo tanto el Factor de exposición se considera igual a 1. Resistencia Presa río Tona El análisis de resistencia que puede ofrecer la presa del río Tona se hizo con base en los resultados presentados en los informes de evaluación técnica y económica del proyecto. Como criterio de diseño, la presa del río Tona se diseñó con un sismo equivalente a una aceleración máxima del terreno de 0,30g que corresponde con un período de retorno de 500 años. De llegarse a presentar este sismo la presa no sufriría daños ni fallas catastróficas y podría seguir funcionando normalmente ya que según la asignación del factor de resistencia corresponde a resistencia muy alta y el valor de resistencia asignada es de 0 a 0,05 (daño despreciable). Vertedero A pesar de que la presa no sufra daños por la presencia de un sismo, no obstante y dado que la presa dispone de elementos metálicos para el control de crecientes como son las compuertas del rebosadero, estas si se pueden llegar a afectar por sismos mayores o iguales a 0,30 g, por lo que si bien la presa no sufre daño ante un evento extremo, sí pueden existir elementos como son las compuertas del rebosadero que tiene un valor de factor de resistencia asignada de 0,05.

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Túnel de desviación y túnel de descarga de fondo El túnel de desviación tiene una longitud de 280 m para la presa de CCR y 423 m para la presa CDC, con un diámetro de excavación de 4.30 m en sección en herradura de paredes rectas. El túnel de descarga de fondo tendrá una sección útil de flujo que corresponde a una sección en herradura de patas rectas y solera plana de 2,50 m de diámetro, revestida en concreto convencional. En la cámara de compuertas se tendrá una compuerta rectangular de 2,0 x 2,0 m y una compuerta radial de 2,0 x 2,0 m. Acorde con experiencias reportadas en todo el mundo, los túneles construidos en roca dura, sin interceptar zonas de falla activas presentan menos dificultades en términos de actividad sísmica. Se encuentra que en este tipo de estructuras en rocas son menos susceptibles al daño sísmico que aquellas en superficie, y que el daño decrecía exponencialmente con la profundidad, siendo mucho más bajo a niveles más profundos. El análisis de resistencia sísmica para el túnel de desvío deberá mostrar que el túnel es apto para resistir sismos esperados para el proyecto, por lo que los daños que se esperan son muy bajos o mínimos cercanos a 0. Para el caso del proyecto se ha asumido que ese índice de resistencia es de 0,05 (bastante bajo equivalente a daños despreciables). Tubería de aducción y conducción Las tuberías de aducción y conducción corresponden a estructuras en superficie que generalmente son diseñadas para resistir sismos equivalentes con períodos de retorno de 475 años, con una probabilidad de excedencia de 10% y un tiempo de exposición que puede variar entre 50 años y 100 años. De acuerdo con esto y según la amenaza sísmica esperada para los sectores por donde pasará la tubería, el coeficiente sísmico sería del orden de 0,30 g, que es igual al coeficiente de diseño aplicado para las obras del proyecto. De acuerdo con esto es de esperarse que no haya daños para estas estructuras. Se puede decir que el factor de resistencia ante amenaza sísmica para la tubería de aducción y conducción es bastante bajo entre 0 (ningún daño) y 0.05 (daño despreciable). Vías del proyecto Las vías y puentes son generalmente las obras superficiales más afectadas por eventos sísmicos y el factor de daños depende de las condiciones geológicas del sitio, de las especificaciones técnicas de construcción y de mantenimiento que se le den a esas obras. Dada la complejidad para evaluar esos factores, se ha establecido acorde con experiencias que las vías pueden tener un factor de resistencia del orden de 0,15 (daño leve) ante el evento de amenaza sísmica máxima. En la tabla 11 se presenta la valorización de la vulnerabilidad física, teniendo en cuenta que todas las obras e infraestructura del proyecto están expuestas a que se presente un sismo, y los grados de resistencia analizados particularmente para cada una de ellas.

Tabla 11: Valorización de la vulnerabilidad física

Obra

Índice global de daño (Factor de resistencia)

Factor de exposición

1.00

Presa río Tona 0,00 0,0

Vertedero 0,05 0,05

Túnel de descarga de fondo 0,05 0,05

Túnel de desvío 0,05 0,05

Tubería de aducción y conducción 0,05 0,05

Vías del proyecto 0,15 0,15

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VULNERABILIDAD DE INFRAESTRUCTURA A CRECIENTES DEL RÍO TONA Se construyó un vertedero “sifón” (morning glory) por donde se desagüan las crecientes y se eviten inundaciones que afectarían a alrededor de 50,000 personas de comunidades rio abajo. Con la asesoría de la comisión internacional de grandes presas (ICOLD), se realizó el diseño, el cual contempló un nivel de creciente que se presenta 1 cada 1000000 de años. Gerente del Proyecto. Exposición: Los factores de exposición, se definieron a partir de las probabilidades de excedencia calculadas de la siguiente manera: la estructura ubicada en la zona de amenaza alta (en escenario con Q = 26,7 m3/s - Tr 2,33 años) tiene una probabilidad de excedencia del 100%; si esta misma estructura estuviera ubicada en la zona de amenaza baja (en el escenario con Q = 232,2 m3/s - Tr 100 años) tendría el 63% de probabilidad de excedencia, es decir tiene aproximadamente la mitad de exposición que si estuviera en zona de amenaza alta. Por lo anterior, se tomó como la “unidad” (1), la probabilidad de excedencia del 100% (amenaza alta).

Tabla 12: Estructuras expuestas a crecientes naturales

Estructura

Amenaza

Sitio de presa Aguas abajo sitio presa

Alta (2,33

años)

Media (20

años)

Baja (100

años)

Alta (2,33

años)

Media (20

años)

Baja (100

años)

Presa río Tona 1 1 1

Vertedero 1 1 1

Túnel de descarga de fondo 1 1 1

Túnel de desvío 1 1 1

Instalaciones Planta de Tratamiento Bosconia

1 1 1

Instalaciones planta eléctrica de Zaragoza

1 1 1

Vías veredales (km) 0 0 6,5

Puentes veredales 0 0 6

Vías municipales/departamentales

(km)

0 0 1,5

Puentes municipales/departamentales

0 0 2

Centros poblados (Ha) 0 0 10


Resistencia En la tabla 13 se presentan los índices de resistencia estimados para la infraestructura y obras del proyecto.

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Tabla 13: Índice de factor de resistencia a crecientes naturales

Obra Factor de resistencia (grado de sufrir daño)

Presa río Tona 0

Vertedero 0

Túnel de descarga de fondo 0

Túnel de desvío 0

Tubería de aducción y conducción 0

Instalaciones Planta de Tratamiento Bosconia 0,25

Instalaciones Planta eléctrica de Zaragoza 0.25

Vías del proyecto 0,15

Vías y puentes municipales/departamentales 0,20

Centros poblados 0.50


Valoración vulnerabilidad física (VF) El estimativo de valoración de la vulnerabilidad física, se calculó aplicando la ecuación inicial de vulnerabilidad. En el cuadro se presenta la matriz resultante de la valoración de vulnerabilidad física.

Tabla 14: Valoración de vulnerabilidad física

Obra

Índice global de

daño (Factor de

resistencia)

Factor de exposición

0,60 0,90 1,00

Centros Poblados 0.50 0.30 0.45 0.50

Instalaciones Planta de Tratamiento Bosconia 0.25 0.15 0.23 0.25

Instalaciones Planta eléctrica de Zaragoza 0.25 0.15 0.23 0.25

Vías y puentes municipales/departamentales 0.20 0.12 0.18 0.2

Vías del proyecto 0.15 0.09 0.14 0.15

Presa río Tona 0 0 0 0

Vertedero 0 0 0 0

Túnel de descarga de fondo 0 0 0 0

Túnel de desvío 0 0 0 0

Tubería de aducción y conducción 0 0 0 0


Los centros poblados sin importar el grado de exposición presentan vulnerabilidades altas (color rojo), debido a que su resistencia a fenómenos de inundación son bajos y por lo tanto los daños esperados son altos. Se debe tener en cuenta que cuando se nombra “centros poblados”, esto incluye a sus habitantes, viviendas, vías, comercio, equipamiento, etc.

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VULNERABILIDAD DE INFRAESTRUCTURA Y POBLACIÓN ANTE EL ROMPIMIENTO SÚBITO DE LA PRESA DEL RÍO TONA Exposición: Como se mencionó en el capítulo de amenazas, se ha considerado el rompimiento de la presa sin importar su causa, para poder establecer las áreas de inundación que se pudieran formar ante esta creciente inducida. La probabilidad de que este evento ocurra es bastante remota. Se considera que la causa de rompimiento es de orígen sismico. Para determinar el número de estructuras que se encuentran en exposición a la amenaza por creciente, se cruzaron las estructuras con el mapa de zonificación de amenaza por creciente por rompimiento súbito de la presa del río Tona en este proceso se identificaron puentes, vías, infraestructura y población que podrían quedar expuestas. En el cuadro xx. se presenta la matriz resultante de los elementos en exposición.

Tabla 15: Estructuras expuestas a la creciente producida por la rotura súbita de la presa del río Tona

Amenaza Rompimiento de presa río Tona

Q = 9773 m3/s

Centros Poblados (Ha) 20

Vías veredales (km) 6,5

Puentes veredales (unidad) 6

Instalaciones Planta de Tratamiento Bosconia (Unidad)

1

Instalaciones Planta eléctrica de Zaragoza (Unidad) 1

Vías municipales/departamentales (km) 1,5

Puentes municipales/departamentales (Unidad) 2


Resistencia: De igual forma como se estimó la resistencia en los casos de análisis anteriores, el factor de resistencia se refiere a la probabilidad de que el elemento expuesto al respectivo grado de amenaza sufra daño, se valora de 0 a 1, donde 0 significa que el elemento expuesto no sufre daño y 1 es daño severo. Valoración vulnerabilidad física (VF) Como se mencionó en otros apartes, la valoración de la vulnerabilidad física, se calculó aplicando la ecuación. Los resultados se presentan en la Tabla 16.

Tabla 16: Valoración de la vulnerabilidad física

Exposición escenario

Q= 9773 m3/s

Índice global de daño

(Factor de resistencia)

0.05

Centros Poblados 0,50 0.025

Instalaciones Planta de Tratamiento Bosconia 0,25 0.013

Instalaciones Planta eléctrica de Zaragoza 0,25 0.013

Vías y puentes municipales/departamentales 0,20 0.010

Vías del proyecto 0,15 0.008


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CALIFICACIÓN DEL GRADO DE VULNERABILIDAD Para establecer los grados de vulnerabilidad de las obras que componen el proyecto, se tuvo en cuenta la siguiente calificación de acuerdo con el grado de exposición y resistencia de cada uno de ellos y del grado de daño que conlleva la interrelación de los mismos. Para la evaluación de la vulnerabilidad se utilizaron siete categorías, a las cuales se les asignó una calificación que determina el grado de vulnerabilidad, como se indica a continuación

Tabla 17: Escala cualitativa para la calificación del grado de vulnerabilidad

Caracterización de vulnerabilidad según el daño

esperado

Valoración vulnerabilidad

Rango de porcentaje de daño %

Calificación Descripción

Nula V< 0,1 0 1 Sin daño

Leve V< 0,1 0-1 2 Daño mínimo que no requiere reparación

Ligera 0,1<V<0,25 1-10 3

Daño menor localizado en algunos elementos que no siempre requiere reparación

Moderada 0,1<V<0,25 10-30 4 Daño menor localizado en muchos elementos que debe ser reparado

Fuerte V>0,25 30-60 5 Daño extensivo que requiere reparación

Severa V>0,25 60-100 6 Daño grave generalizado que puede significar demolición de la estructura

Total V>0,25 100 7 Destrucción total o colapso

Fuente: Omar Darío Cardona. Estimación Holística del Riesgo Sísmico Utilizando Sistemas Dinámicos Complejos. Barcelona 2001. Pág 90.

En la tabla 18 se presenta un resumen con la evaluación cualitativa de vulnerabilidad de elementos del proyecto Embalse de Bucaramanga.

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Tabla 18: Calificación de la vulnerabilidad de los elementos del proyecto

Sismo 0,35g

de aceleración

Deslizamiento Creciente 2,33 años

Creciente 20 años

Creciente 100 años

Rompimiento presa Terrorismo

Presa río Tona

1 3 1 1 1 -

2

Vertedero 2 3 1 1 1 - 3

Túnel descarga

fondo 2 3 1 1 1

- 3

Túnel de desviación

2 3 1 1 1 -

3

Tubería de aducción y conducción

3 3 1 1 1 -

3

Planta Tratamient

o Angelinos

4 3 1 1 1

-

3

Vías del Proyecto

4 3 1 2 3 5

2

Instalaciones Pta Tto Bosconia

- - 1 2 3 6

-

Instalaciones planta

eléct. Zaragoza

- - 1 2 3

6

-

Vías - - 1 2 3 5 -

Puentes - - 1 2 3 6 -

Centros poblados

- - 1 2 3 5

-


La mayor vulnerabilidad afecta a las vías, puentes, planta de tratamiento Bosconia, planta eléctrica Zaragoza y centros poblados y está relacionada con la amenaza por rompimiento de la presa que alcanza calificaciones de Fuerte y Severa de acuerdo con la clasificación anterior. Las amenazas sísmicas e hidrológicas generan vulnerabilidades catalogadas como Leves o Ligeras sobre los elementos del proyecto, ya que estas fueron diseñadas precisamente para resistir. EVALUACIÓN DE RIESGOS El concepto de riesgo se define como las pérdidas potenciales que pueden ocurrirle al sujeto o a un sistema expuesto, como resultado de la “convolución” de la amenaza y la vulnerabilidad. Matemáticamente se puede expresar como la probabilidad de exceder un nivel de consecuencias económicas, sociales o ambientales en un cierto sitio y durante un cierto período de tiempo. Para el análisis de riesgos causados por amenazas de tipo natural se utilizó el método de la matriz resultante para hallar el índice de riesgo: se relaciona la probabilidad de ocurrencia de la amenaza con el grado de vulnerabilidad de las estructuras expuestas.

64

Análisis de Riesgos Riesgos por eventos sísmicos Índice de daño: Para estimar el daño estructural existen diferentes criterios tales como la capacidad estructural en términos de deformación y resistencia, la degradación, el daño acumulado en deformación, el daño acumulado en energía, como también indicadores tales como la deformación, la energía inelástica, la curvatura y el daño basado en la fatiga. Para poder caracterizar el daño por eventos sísmicos, se ha adoptado la evaluación que propone el EERI, que se muestra en el cuadro.

Tabla 19: Caracterización del índice de daño según EERI (1996)

Índice de daño %

Calificación del daño Descripción

0,00 Ninguno Sin daño

<5 Leve Solamente daño no estructural, el costo de reparación es menor al 5,0% del valor de venta de la estructura

5 – 24 Moderado Daño no estructural considerable y daño estructural leve. Costo reparación menor al 25% del valor de venta de la estructura

25 – 49 Fuerte Daño estructural considerable, daño no estructural fuerte. El costo de reparación es menor al 50% del costo de venta de la estructura

50 – 70 Severo Es más económico demoler que reparar

>70 Total Colapso estructural

(*) Tomado de METODOLOGÍA PARA LA EVALUACIÓN DEL RIESGO SÍSMICO DE PEQUEÑAS Y MEDIANAS CIUDADES. ESTUDIO DE CASO: ZONA CENTRO DE LA CIUDAD DE ARMENIA – COLOMBIA. Rev. Int. de Desastres Naturales, Accidentes e Infraestructura Civil. Vol. 5(1) 3


Índice de riesgo: En la tabla 20 se presenta el cálculo de los índices de riesgo estimados para las diferentes obras del Complejo en función de la vulnerabilidad física sísmica y varios índices de daño establecidos según diferentes amenazas posibles.

Tabla 20: Índice de riesgo por eventos sísmicos

Obra Vulnerabilidad Física VF

Amenaza Sísmica

0,35g 0,30g 0,20g

4.9 18.1 39.3

Presa río Tona 0 0.000 0.000 0.000

Vertedero 0.05 0.002 0.009 0.020

Túnel de descarga de fondo 0.05 0.002 0.009 0.020

Túnel de desvío 0.05 0.002 0.009 0.020


0.05 0.002 0.009 0.020

Vías del proyecto 0.15 0.007 0.027 0.059

Instalaciones Planta de Tratamiento Angelinos (Proyectada)

0.25 0.012 0.045 0.098


65

Tabla 21: Cálculo del riesgo por amenaza sísmica

Tr=200 años A=0.20g Pe=39.3%

Obra Costo US$

Índice de daño

Índice de riesgo

Riesgo US$

Presa río Tona 14,256,716 0.05 0.0040 2,851

Vertedero 19,177,970 0.05 0.0200 19,178

Túnel de descarga de fondo 03,000,000 0.05 0.0200 3,000

Túnel de desvío 02,114,443 0.05 0.0200 2,114

Tubería de aducción y conducción 11,704,935

0.05 0.0200 11,705

Vías del proyecto 01,239,583 0.05 0.0590 3,657

Instalaciones Planta de Tratamiento Angelinos

(Proyectada) 05,625,000

0.05

0.0980 27,563 Fuente: Memorando de Riesgos - AMB

a. Del mismo modo se realizaron las estimaciones a 500 y a 2000 años;

Riesgo por crecientes naturales del río Tona Índice de daño: El índice de daño está relacionado con la altura del nivel de agua que pueda tener sobre las estructuras con diferentes períodos de retorno. Para estimar el daño estructural de los puentes se utilizó la función de la exposición en términos del período de retorno relacionado con la mancha de inundación que produce la creciente. En la Tabla 22 se presenta la valoración del índice de daños y los criterios usados.

Tabla 22: Índice de daños y los criterios usados

Período de retorno

Índice de daño Observaciones

2,33 0,00 El Nivel de agua no alcanza la base de cimentación de los estribos del puente. Creciente media anual

20 0,05 Nivel de agua que alcanza la base media de los estribos del puente.

100 0,15 Nivel de agua que cubre los estribos del puente dejando gálibo.

>500 0.50 Nivel de agua que sobrepasa el puente Fuente: Memorando de Riesgos - AMB

Las estructuras del proyecto como presa, toma y vertedero son diseñados para períodos de retorno superiores a 100 años, por lo tanto estas estructuras dentro de la vida útil del proyecto no son vulnerables a las magnitudes calculadas en el presente estudio y por lo tanto no presentan daños. Índice de riesgo: Para el cálculo del índice de riesgo se aplicó la ecuación de riesgos. En la tabla 23 se presenta la matriz resultante para el índice de riesgo de amenaza por crecientes naturales del río Tona de acuerdo con los criterios generales de valoración presentados en secciones anteriores.

Tabla 23: Índice de riesgo para crecientes naturales del río Tona

Obra Vulnerabilidad Física VF

Amenaza crecientes río Tona

Tr 100

años

Tr 20

años

Tr 2.33

años

0.6 0.9 1 63% 99% 100%

Centros Poblados 0.30 0.45 0.50 0.19 0.44 0.50

Instalaciones Planta de

Tratamiento Bosconia 0.15 0.23 0.25

0.09 0.22 0.25

Instalaciones Planta eléctrica 0.15 0.23 0.25 0.09 0.22 0.25

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de Zaragoza

Vías y puentes

municipales/departamentales 0.12 0.18 0.2

0.08 0.18 0.20

Vías del proyecto 0.09 0.14 0.15 0.06 0.13 0.15

Presa río Tona 0 0 0 0 0 0

Vertedero 0 0 0 0 0 0

Túnel de descarga de fondo 0 0 0 0 0 0

Túnel de desvío 0 0 0 0 0 0

Tubería de aducción y

conducción 0 0 0 0 0 0


Riesgo por crecientes originada por el rompimiento súbito de la presa del río Tona. Índice de daño: El índice de daños para puentes, vías, planta de tratamiento Bosconia, Planta eléctrica de Zaragoza y población ubicada aguas abajo de la presa para la creciente originada por el rompimiento súbito de la presa del río Tona para el escenario de Q = 3009 m3/s, se asume que es igual a 1. Índice de riesgo: Se presenta la matriz resultante para el índice de riesgo de amenaza por crecientes originadas por el rompimiento súbito de la presa del río Tona a raíz del sismo máximo creíble (evento altamente improbable).

Tabla 24: Índice de riesgo para crecientes originadas por el rompimiento súbito de la presa del río Tona


VALORACIÓN DEL NIVEL DE RIESGO Basados en los niveles de seguridad y aceptabilidad del riesgo de Cardona2 , se adaptó para el proyecto los criterios de toma de decisiones para la aceptabilidad del riesgo, el cual se presenta a continuación:

2 Cardona O.D. 2001. Estimación Holística del Riesgo Sísmico Utilizando Sistemas Dinámicos Complejos. Universidad Politécnica de Catalunya. Escuela Técnica Superior D’Enginyers de Camins. Canals i Ports. Barcelona. España.

Obra Vulnerabilidad Física

VF

Amenaza Rompimiento

Presa

Ag=0,35g – Pe=4.9%

Centros Poblados 0.038 0.002

Instalaciones Planta de

Tratamiento Bosconia 0.013 0.001

Instalaciones Planta eléctrica

de Zaragoza 0.013 0.001

Vías y puentes

municipales/departamentales 0.01 0.0005

Vías del proyecto 0.008 0.0004

67

Tabla 25: Criterio para la toma de decisiones

Calificación Valoración Descripción

1-5 Ligero Se requieren acciones específicas mínimas.

6-10 Tolerable

Se deben considerar soluciones o mejoras que no supongan una carga económica importante. Se requieren comprobaciones periódicas para asegurar que se mantiene la eficacia de las medidas de control implementadas.

11-15 Moderado

Se deben hacer esfuerzos para reducir el riesgo, determinando las inversiones precisas. Las medidas para reducir el riesgo deben implantarse en un período determinado.

16-20 Importante Puede que se precisen recursos importantes para controlar el riesgo. Debe remediarse el problema en un tiempo inferior al de los riesgos moderados.

>20 Intolerable No debe comenzar ni continuar el trabajo hasta que se reduzca el riesgo. Si no es posible reducir el riesgo, incluso con recursos limitados, debe prohibirse el trabajo.


Como se mencionó anteriormente, la evaluación de riesgos se realizó a partir de las amenazas que fueron identificadas y de las vulnerabilidades que tiene cada obra o elemento del proyecto. En la tabla 26 se presenta la calificación de riesgo para cada uno de estos elementos.

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Tabla 26: Calificación de riesgo para el proyecto

Sismo 0,35g de

aceleración

Deslizamiento Creciente 2,33 años

Creciente 20 años

Creciente 100 años

Rompimiento presa

Terrorismo

Valoración Amenaza=1 (Improbable)

Valoración Amenaza=3 (Ocasional)

Valoración Amenaza=5 (Frecuente)

Valoración Amenaza=3 (Ocasional)

Valoración Amenaza=2

(Remoto)

Valoración Amenaza=1 (Improbable)

Valoración Amenaza=5 (Frecuente)

Presa río Tona 1 9 5 3 2 - 10

Vertedero 2 9 5 3 2 - 15

Túnel descarga

fondo 2 9 5 3 2

- 15

Túnel de desviación

2 9 5 3 2 -

15


3 9 5 3 2 -

15

Planta Tratamiento Angelinos

4 9 5 3 2 -

15

Vías del Proyecto

4 9 5 6 6 5 10

Instalaciones Pta Tto

Bosconia - - 5 6 6 6 -

Instalaciones planta eléct.

Zaragoza - - 5 6 6 6 -

Vías - - 5 6 6 5 -

Puentes - - 5 6 6 6 -

Centros poblados

- - 5 6 6 5 -


El máximo valor de riesgo encontrado en el proyecto, corresponde a los riesgos catalogados como “Moderados” y son generados por los actos de terrorismo y orden público, los daños físicos que se pueden ocasionar suelen ser menores pero la frecuencia con que se pueden presentar es alta. La calificación de riesgo que sigue en importancia encontrado en el proyecto, corresponde a los riesgos catalogados como “Tolerables” y son generados por los deslizamientos que se puedan presentar en la etapa de construcción de las obras del proyecto. También como riesgo “Tolerable” son los generados por las crecientes de periodo de retorno de 20 años y 100 años en las vías, la planta de tratamiento Bosconia, planta eléctrica Zaragoza, puentes y centros poblados ubicados en las orillas del río Tona. Se deben considerar soluciones o mejoras que no supongan una carga económica importante. Se requieren comprobaciones periódicas. Como riesgo “Ligero” se refiere al generado por los sismos estas pueden afectar las obras del proyecto como la presa, vertedero, túneles, tuberías y planta de tratamiento de forma transitoria sin afectar la operación normal, también como riesgo “Ligero” las generadas por las crecientes para periodos de retorno de 2,33 años, 20 años y 100 años. Se requieren acciones específicas mínimas.

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La presa del proyecto de Regulación Embalse de Bucaramanga se diseñó con el criterio de máxima seguridad y de minimizar el riesgo de falla por cualquier evento natural. El cuerpo de la presa resistiría el sismo con período de recurrencia de 1 en 2000 años, y lo asimilaría con algunos daños estructurales pero sin colapsar. Al contar con sistemas seguros de monitoreo y manejo de infiltraciones y con el vertedero que está capacitado para el tránsito de la creciente máxima probable (CMP), esta presa se mantendrá en condiciones seguras. En la zona aguas abajo de la presa de Bucaramanga, se identifica que la ciudad de Bucaramanga se vería afectada en el caso de rompimiento de la presa. Según los cálculos de tiempo de viaje de la onda, se estimó que el pico del hidrograma llega a esta población 1 hora después de la rotura de la presa, sin embargo, el agua empieza a llegar a los 20 minutos de la rotura de la presa. En la ciudad de Bucaramanga las zonas más bajas se encuentran aproximadamente sobre la cota 610 msnm, y corresponden a las áreas que se localizan en las orillas del río Suratá. Estas áreas pueden afectarse ya que estas zonas, por estar en cercanías con la desembocadura del río de Oro son bajas y en caso de un rompimiento de presa, el agua puede llegar hasta la cota 616 msnm según la simulación realizada. En caso de rompimiento de la presa, se inundarán los edificios más cercanos al río, sin embargo, no se afectará toda la planta. TRANSFERENCIA DEL RIESGO En el año 2006, se realizó un estudio de gestión de riesgos en el cual se desarrolló el tema referente a la transferencia del riesgo, como medida de mitigación o reducción del riesgo. Los desastres extremos están caracterizados por la ocurrencia de fenómenos de baja frecuencia y alta severidad, por la dificultad para predecir el momento y el lugar de su ocurrencia. Las pérdidas que esos eventos generan pueden causar graves impactos a una comunidad, ciudad o nación. Los mecanismos disponibles en mercados de seguros y de capitales no son sustituibles entre sí, sino que son complementarios y se deben usar simultáneamente en una estructura combinada que cubra diferentes capas de riesgo. Dentro de esta estructura participan distintos tipos de agentes, entre ellos, empresas aseguradoras, reaseguradoras, inversionistas privados, banca de inversión, intermediarios financieros y entidades multilaterales, lo cual implica que, aunque existe esta estructura institucional, el marco regulador del uso de este tipo de instrumentos está por fuera de la esfera nacional de los países. En resumen, mecanismos como el aseguramiento o la transferencia de pérdidas al mercado de capitales permiten disminuir la carga fiscal de los gobiernos una vez ha ocurrido un desastre. A partir de la definición de las responsabilidades del Estado y de su capacidad fiscal, se pueden establecer acuerdos entre éste y las compañías aseguradoras y reaseguradoras por medio de los cuales se puedan cubrir los riesgos a través del diseño de instrumentos financieros adecuados. Finalmente el análisis de riesgos elabora planes de contingencia para cada amenaza encontrada en las diferentes etapas del proyecto. 4.2.1 El análisis costo-beneficio Es importante resaltar en esta sección, que el proyecto de inversión sujeto a análisis no surge en respuesta a una situación de desastre nacional, por el contrario busca prevenir una situación de desabastecimiento o escases de agua potable que afectaría socialmente a la población del área metropolitana de Bucaramanga. Como se menciona a través de algunas secciones del documento, la empresa de acueducto se

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ha enfrentado en ocasiones a dificultades relacionadas con el fenómeno del niño. Por este contexto específico, el análisis costo-beneficio está enfocado a mostrar las pérdidas sociales asociadas con la falta de agua potable por un tiempo considerable en el área de influencia del proyecto. Los beneficios del proyecto se miden a través de la venta de agua en los años en que se reducen las fuentes de agua por fenómenos climáticos, este indicador permite medir la cantidad de agua que se espera sea vendida proveniente del embalse rio Tona. Los otros beneficios definidos como ganancias sociales del proyecto son el: Ahorro por compra de agua envasada, por ahorro del 5% del costo diario de energía, por no hervir el agua y por el racionamiento se generan enfermedades gastrointestinales. Otros beneficios no contemplados en dicho análisis son aquellos relacionados con las pérdidas económicas de sectores comerciales e industriales que representa un posible desabastecimiento de agua potable en el área metropolitana de Bucaramanga. Causas y efectos del problema de Riesgo El sistema existente tiene capacidad para abastecer la ciudad; sin embargo, la capacidad de las fuentes se reduce en épocas de verano intenso, lo que obligará a hacer racionamientos en esas épocas, racionamientos que pueden ser prolongados teniendo en cuenta las características de las épocas y verano intenso. Se reconocen efectos y causas principales; Causas directas:

El sistema de acueducto se abastece de tres ríos a filo de agua, con un caudal confiable el 100% del tiempo de 2,7 m3/s, y el 99% con 3,0 m3/s

Para el año 2004, la demanda media bruta fue de 2,35 m3/s, y la demanda máxima diaria (la que debería tener el sistema instalada) fue de 2,7 m3/s

El sistema está bien manejado (pérdidas inferiores al 30%, cobertura de servicio y comercial cercana al 100%) y no es posible bajar la demanda de los usuarios.

Causas indirectas:

Degradación de las cuencas que abastecen actualmente el sistema (cuya

capacidad instalada es de 4,1 m3/s)

Efectos directos:

En épocas de verano intenso (fenómeno del Niño) la ciudad se verá sometida a racionamientos.

El fenómeno se presenta durante un período relativamente largo (meses) lo que hace que el racionamiento sea muy difícil de manejar

Efectos indirectos:

Emergencia sanitaria Si se presentan fenómenos del Niño con la intensidad de los de los años 1992 y 2002, la ciudad ya deberá enfrentar racionamientos; a medida que la demanda crece, estos racionamientos serán cada vez más severos. Para contextualizar la población que se beneficia y las actividades productivas que eventualmente sufren los efectos de sequías y escasez de agua, a continuación se presenta una caracterización de la población que depende del abastecimiento de amb y las actividades productivas relacionadas.

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Número de habitantes afectados por el problema 897921 (2008), al tiempo las necesidades básicas insatisfechas llegaban a un porcentaje de 36,07% el PIB regional del momento era de 6,4% y la tasa de desempleo alcanzaba un 12%. Tabla 27. Caracterización de población impactada por el proyecto de inversión

Descripción de la Población Participación - Nro. Personas

Masculino Femenino Total

Edad 0 a 14 años 121.428 116.411 237.839

15 a 19 años 42.085 44.603 86.688

20 a 59 años 228.197 262.224 490.421

Mayor de 60 años

34.893 48.080 82.973

Total Población por Genero

426.603 471.318 897.921

Estrato 1 50.541 55.440 105.982

2 105.406 116.055 221.462

3 131.631 145.030 276.662

4 100.767 110.929 211.697

5 18.465 20.001 38.467

6 20.928 22.723 43.652


427.741 470.181 897.921

Grupos Étnicos

Población Indígena

0 0 0

Población Afrocolombiana

0 0 0

Población Raizal

0 0 0

Población ROM

26 19 45

Población Mayoritaria

0 0 0


26 19 45

Población Infantil 42.350 40.275 82.625

Tercera Edad 69.832 40.210 110.042

Personas con Discapacidades 776.652 808.343 1.584.995

Población Desplazados 461.608 477.801 939.409

Fuente: Propuesta proyecto de inversión, amb (2008)

Las proyecciones anteriores se realizaron en 2008, año en que se estructuró la propuesta. Algunos de estos datos pueden haber presentado modificaciones, sin embargo dan una idea aproximada de las personas afectadas por el problema del riesgo y quienes se verán impactadas por el proyecto de inversión. A continuación se presentan las principales actividades agrícolas que se encuentran en la zona de influencia del proyecto.

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Tabla 28 Caracterización actividades productivas el zona de influencia del proyecto

Categoría Hectáreas % Producto(s)

Agrícola 178,91 6,2% Maíz

Pecuario 67,7 2,3% Aves

Forestal 94,3 3,3% Bosques

Ganadería 356,02 12,3% Ganado

Piscicultura 0 0,0% N/A

Minería 914,63 31,6% Otros

Industria 620,05 21,4% Industria liviana

Comercio 450,73 15,6% Otros

Servicios 211,78 7,3% Otros

Otros 0 0,0% N/A

Total 2894,12 100,0%


Al tiempo se muestra el uso del suelo de la zona afectada por el problema o necesidad a resolver por el proyecto. Tabla 29 Caracterización del uso del suelo de la zona afectada por el problema o necesidad

Categoría Hectáreas % Producto(s)

Urbana 4.071,63 43,67% Vivienda

Suburbana 192,46 2,06% Vivienda

Comercial 450,73 4,83% Productos Comerciales

Industrial 620,05 6,65% Industria liviana

Forestal 94,30 1,01% Bosques

Zonas de reserva

3.620,41 38,83% Otros

Otros 274,30 2,94% Otros

Total 9.323,88 100,00%


A nivel mundial, diversos estudios han identificado un aumento en el consumo de agua por la humanidad. Esto se debe entre varias razones a factores demográficos y un aumento del consumo como consecuencia de una mayor renta per cápita son los principales responsables de la presión ejercida sobre los recursos hídricos (UNESCO). Así mismo factores específicos tales como: la demanda energética (para calefacción, luz, electricidad y transporte) esta está aumentado rápidamente, aumento que puede tener un gran impacto en la calidad y disponibilidad de agua; La agricultura y su alto consumo de agua dulce (Aproximadamente el 70% de las extracciones de agua dulce se destinan a la agricultura de regadío), la creciente demanda de alimentos provocada por un aumento de la población y los cambios en los hábitos alimenticios, la caída en la producción de alimentos en algunos países, el encarecimiento de algunos productos agrícolas básicos como los fertilizantes y una posible especulación financiera han contribuido a aumentar el precio de los alimentos considerablemente; entre otros factores.

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A raíz del contexto expuesto anteriormente, se han realizado estudios sobre como las inversiones en agua potable, saneamiento e higiene pueden impactar diferentes ámbitos en la calidad de vida de las personas.

Se estima que por cada 1 USD invertido en el mejoramiento del abastecimiento

de agua e higiene se recuperan en promedio entre 4 a 12 USD, dependiendo

del tipo de intervención.

Casi un décimo de la carga global de enfermedades podría ser contenida a

través del mejoramiento del abastecimiento del agua, saneamiento, higiene, y

la gestión de los recursos hídricos. Tales mejoras reducen la mortalidad infantil

y mejoran el estado nutricional y de salud de una manera sostenible.

En el año 2000, la diarrea fue la causa del 17% de las 10,6 millones de

muertes ocurridas en niños menores de 5 años, y la malaria del 8%

Unos 1,4 millones de niños mueren cada día por enfermedades diarreicas que

podrían ser evitadas. La diarrea ordinaria genera la mayoría de muertes

causadas por las enfermedades relacionadas al agua, saneamiento e higiene,

contribuyendo así con el 43% de las muertes. África Subsahariana y Asia del

Sur son las regiones más afectadas.

La desnutrición es la causa del 53% de las muertes ocurridas en niños

menores de 5 años.

La mortalidad infantil global de niños menores de 5 años ha caído de 93

muertes por cada 1.000 nacimientos en 1990, a 72 muertes por cada 1.000

nacimientos en 2005 una descenso del 22,5%– pero el ritmo de este progreso

ha sido disparejo a lo largo y ancho de regiones y países.

La falta de acceso a una alimentación adecuada y segura, en parte relacionada

con la gestión de recursos hídricos, es una de las causas de malnutrición, pero

dentro de esta malnutrición, el 50% está relacionada con diarreas crónicas o

infecciones por nematodos intestinales que aparecen como resultado de aguas

sucias, saneamiento inadecuado y mala higiene.

El proyecto de inversión plantea la provisión de agua potable para la población del Área Metropolitana de Bucaramanga. Como se mencionó anteriormente, los beneficios están asociados no solo a la venta de agua sino a la prevención de situaciones que generan eventualmente altos costos sociales a la región. A continuación se muestra estimativos de beneficios generados por la inversión en el proyecto así como costos de las diferentes etapas del proyecto de regulación analizado.

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Tabla 30 Costos y beneficios (directos e indirectos) del proyecto por año

Ingresos Beneficios (Trasladados a valores monetarios) Costos

Año / Concepto

Venta de Agua en Años de reducción de fuentes

Ahorro por Compra de Agua envasada

Ahorro por costos de energía al hervir agua

Ahorro enfermedades Gastrointestinales

Preinversión Inversión Operación y Mantenimiento

2007 $ - $ - $ - $ 11.158.567

2008 $ - $ - $ - $ 11.853.268

2009 $ - $ - $ - $ 39.906.999

2010 $ - $ - $ - $ 34.608.625

2011 $ - $ - $ - -

2012 $ 17.028.934 $ 38.821.647 $ 5.982.731 $ 802.458 - $ 918.885

2013 $ 17.546.700 $ 40.131.202 $ 6.184.545 $ 844.107 - $ 918.885

2014 $ - $ - $ - $ 24.426.340 $ 918.885

2015 $ - $ - $ - $ 918.885

2016 $ - $ - $ - $ 918.885

2017 $ - $ - $ - $ 918.885

2018 $ - $ - $ - $ 918.885

2019 $ - $ - $ - $ 918.885

2020 $ - $ - $ - $ 918.885

2021 $ - $ - $ - $ 918.885

2022 $ 22.978.481 $ 54.127.612 $ 8.341.505 $ 938.666 $ 918.885

2023 $ 23.677.810 $ 55.947.422 $ 8.621.953 $ 946.560 $ 918.885

2024 $ - $ - $ - $ 918.885

2025 $ - $ - $ - $ 918.885

2026 $ - $ - $ - $ 918.885

2027 $ 62.830.815.184

$ - $ - $ - $ 918.885

Total $ 62.912.047.109

$ 189.027.883

$ 29.130.733 $ 3.531.790 $ 11.158.567 $ 110.795.232

$ 14.702.167


*: la matriz anterior se basó en datos del proyecto de inversión proyectados en 2008. De acuerdo a la empresa de acueducto, estos datos han variado considerablemente desde su proyección. Así mismo no se encuentran para todos los años desde el inicio del proyecto, sin embargo proveen un estimativo sobre como los beneficios se extrapolan y sobrepasan los costos del proyecto. La matriz de costos y beneficios deja ver como los costos de inversión y preinversión, que ascienden a $ 121,953,799,000 de pesos colombianos, y los beneficios sociales (sin incluir aquellos resultados de la venta de agua) que alcanzan los $ 221,690,406,000 pesos colombianos prueban que el proyecto arroja unos beneficios sociales trasladados a valores monetarios que justifican el desarrollo del proyecto y evidencian la rentabilidad social de invertir en proyectos de prevención de riesgo, en este caso de una sequía y la posibilidad de que una ciudad entera quede sin el servicio de agua potable.

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4.3. La incorporación de la Gestión de Riesgo de Desastres en

la etapa de inversión

Esta sección se basa en el documento preparado por el contratista “ESTUDIOS Y DISEÑOS DEL PROYECTO DE REGULACIÓN DEL RÍO TONA EMBALSE DE BUCARAMANGA”: Memorando Técnico 13 - Estudio de Riesgos. La empresa contratista para la ejecución de este proyecto es la encargada de la incorporación de los riesgos y los planes de contingencia en esta etapa del proyecto de inversión. Para llevar a cabo el manejo del proyecto, se siguió la metodología PMBOK.

Tabla 31: Las etapas de la ejecución

Etapa del proyecto Incorpora Riesgo

Descripción de la etapa e incorporación de riesgo

Iniciación No Etapa preliminar donde se asignan los aspectos básicos para la ejecución de la obra; ej. Asignación de gerente del proyecto.

Planificación Si Riesgo de desastres incorporado: en esta etapa se diseño un plan para la identificación de los riesgos. La definición de riesgo: cualquier evento que afecte el funcionamiento propio del proyecto, estos pueden ser riesgos negativos y positivos. En esta planificación se tiene en consideración los riesgos enfrentados por todas las partes involucradas en el proyecto.

Ejecución No En esta etapa no existe una incorporación directa. El proyecto se ejecuta teniendo en cuenta los lineamientos establecidos en la planificación.

Seguimiento y Control

Si Matriz de registro, supervisión y control de riesgos. El análisis de riesgos tiende a ser cualitativo. Hasta hoy, el proyecto ha encontrado 52 riesgos entre los antrópicos, externos y endógenos y se realiza un monitoreo bimensual para verificar los que pueden surgir por diferentes razones. El documento resultante es la “matriz de registro, supervisión y control de riesgos” y esta contiene una descripción, fecha de identificación, probabilidad, impacto, calificación, medida de mitigación, área responsable, responsable de actualización, y estado del riesgo.

Cierre No Esta etapa es básicamente para la entrega del proyecto. No se incorpora directamente el riesgo.


Estudio de Riesgos Esta incorporación sigue los lineamientos del el NTC 5254 de 2006 de Icontec sobre la Gestión de Riesgo. El contexto de aplicación del memorando corresponde a las etapas de construcción y operación del proyecto, y evalúa las amenazas que puedan afectar el normal desarrollo del proyecto, sin considerar perspectivas particulares del dueño, del constructor o de ninguno de los grupos de interés involucrados. El alcance de la metodología cubre las siguientes actividades: • Identificación de amenazas. • Evaluación de riesgos. • Elaboración de un plan de administración de los riesgos. • Monitoreo y seguimiento.

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Se realizan una serie de definiciones que ayudarán a medir el riesgo, identificar amenazas, analizar la vulnerabilidad, entre otros aspectos clave para la gestión del riesgo del proyecto:

- Frecuencia: Es la posibilidad de la ocurrencia de una amenaza. Se clasifica del

1-5 donde 1 es raro y 5 es casi seguro.

- Severidad: resultado o consecuencia de la materialización de una amenaza

sobre el normal desarrollo del proyecto; se realiza una escala numérica en

donde 1 es insignificante y 5 es catastrófico.

- Vulnerabilidad: Matriz de riesgo y vulnerabilidad

- Tratamiento de los riesgos: Este proceso comprende la identificación, selección

e implementación de opciones y estrategias apropiadas para manejar los

riesgos de esta fase del proyecto. Prevención, protección, control, atención,

transferencia.

- Urgencia de riesgos: permite priorizar en el tiempo la aplicación de las medidas

de tratamiento diseñadas para cada amenaza: tipo a (tratamiento inmediato)

tipo b (riesgos controlados) y tipo c (riesgos muy bien controlados)

- Impacto: resultado o consecuencia de la materialización de una oportunidad

sobre los objetivos del proyecto

Identificación de Amenazas: Se realiza una identificación de las principales amenazas del proyecto que se discrimina por las etapas propias de la ejecución del proyecto y sus distintos escenarios así;

- Etapa de pre-construcción: escenarios financieros, estratégicos, operacional

- Etapa de construcción: escenarios financieros, estratégico, operacional: en

este escenario se incluyen amenazas relacionadas con eventos naturales así

Incendio de estructuras, Problemas ocasionados por la desviación del río,

Tratamiento inadecuado de taludes, en el escenario puro siguen este tipo de

amenazas así: Sismo, Caída de rocas, Deslizamientos, Vendaval, Temporal o

tempestad, Creciente de ríos o quebradas, Descarga eléctrica, Agua

contaminada, Materiales del terreno diferentes a los esperados, entre otros.

- Etapa de operación: Escenario financiero, Escenario estratégico, Escenario

operacional y Escenario puro: Sismo, Caída de rocas, Deslizamientos,

Vendaval, Temporal o tempestad, Creciente de ríos o quebradas, Descarga

eléctrica, Agua contaminada, entre otros.

Los riesgos de desastres se encuentran en la etapa de construcción y operación como es visible, en los escenarios operacional y puro del proyecto. Análisis de Riesgos Una vez identificadas las amenazas, se realizaron entrevistas con el personal del proyecto para calificar las amenazas en términos de frecuencia y severidad, con la tabla de evaluación de riesgo y vulnerabilidad presentada a continuación:

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Ilustración 14: Matriz de riesgo y vulnerabilidad


Es importante indicar que dada la naturaleza de los riesgos implicados en el proyecto, esta evaluación de hace en forma cualitativa y con base en el criterio de cada uno de los expertos. El principal resultado de los análisis realizados lo constituyen las matrices de riesgos, las cuales muestran de manera resumida un panorama del estado actual de los riesgos del proyecto. Se realizaron matrices para cada etapa del proyecto y sus escenarios principales. Análisis de Oportunidades Una vez identificadas las oportunidades, se procedió a realizar la evaluación de las mismas con base en la metodología establecida para este fin. Se resalta que, dada la naturaleza de los riesgos implicados en el proyecto, esta evaluación de hace en forma cualitativa y con base en el criterio del personal evaluador. El principal resultado de los análisis realizados lo constituyen las matrices de oportunidades, las que muestran de manera un panorama del estado las diferentes oportunidades del proyecto. Así mismo se presentan las medidas de aprovechamiento de las oportunidades para todas las etapas del proyecto, estas son: construcción y operación. TRATAMIENTO DE LOS RIESGOS Planes de contingencia Algunos riesgos requieren medidas especiales de tratamiento, dado su impacto para el proyecto, por lo cual se elaboraron los Planes de contingencia; Los planes de contingencia elaborados son:

Plan de contingencia para deslizamientos, derrumbes y estabilidad de taludes.

Plan de contingencia para crecientes e inundaciones.

Plan de contingencia para sismos.

Plan de contingencia para Sequía.

Plan de contingencia para incendios y explosiones.

Plan de contingencia por terrorismo y orden público.

Plan de contingencia para emergencias sanitarias.

Plan de contingencia para los sistemas de tratamiento.

Plan de contingencia para derrames de hidrocarburos y sustancias químicas.

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MEDIDAS GENERALES Se debe trabajar fundamentalmente en medidas que permitan disminuir la severidad de la materialización de los riesgos, pero sin olvidar la reducción de frecuencia de materialización de las amenazas. Para cumplir con este objetivo, es posible tomar diferente tipo de medidas, tal y como se presenta a continuación. Estas pueden asociarse con las etapas del proceso de gestión del riesgo: conocimiento, reducción y manejo de desastres.

Medidas de prevención: Son estrategias orientadas fundamentalmente a

reducir la posibilidad o frecuencia de ocurrencia de una amenaza.

Corresponden básicamente a procesos de monitoreo y revisión, inspecciones

periódicas y medidas de carácter preventivo. Para el proyecto, consistirán

básicamente en todas aquellas medidas de seguridad industrial y salud

ocupacional que se aplicarán durante todo el proceso constructivo y que deben

ser acordes a la importancia y tamaño del proyecto. La política del propietario

del proyecto debe ser muy estricta en este aspecto y su exigencia debe ser

muy superior a la que se aplica normalmente en el medio.

Medidas de protección: Son todas aquellas medidas orientadas a reducir las

consecuencias de la materialización de las amenazas a las cuales está

sometido el proyecto. Corresponden básicamente a barreras lógicas (acciones

y procedimientos) y barreras físicas como control de procesos y

procedimientos, entre los recursos (personas, operación, recursos económicos

e imagen corporativa) y una amenaza. Corresponde a todas aquellas medidas

de seguridad industrial y salud ocupacional para minimizar las consecuencias

de materialización de las amenazas.

Medidas de atención: Son las estrategias orientadas a contener los efectos

inmediatos de la materialización de un riesgo y reducir sus consecuencias para

recuperar los recursos y condiciones afectadas. Para el proyecto, corresponde

a la elaboración de planes de emergencia para diferentes eventos que pueden

afectar severamente el normal proceso constructivo. Entre los eventos para los

cuales se deben elaborar estos documentos se encuentran los sismos,

deslizamientos, explosiones, avalanchas, atentados terroristas, huelgas, entre

otros. También se deberá elaborar un plan de continuidad de negocio, para

prever las acciones a tomar con el fin afectar en la menor medida posible la

normalidad del negocio y que corresponde fundamentalmente al proceso

constructivo (presupuesto y programación).

Medidas de transferencia: Son estrategias de buscan transferir las

consecuencias económicas de la materialización de un riesgo a un tercero.

Para el proyecto, se deberán suscribir pólizas que permitan transferir

adecuadamente las consecuencias económicas de la materialización de los

riesgos sobre los recursos del proyecto. Entre las pólizas a contratar se tienen

fundamentalmente las siguientes:

- Póliza de todo riesgo en construcción. - Seguro de montajes. - Póliza de responsabilidad civil ante terceros. - Pólizas de cumplimiento. - Responsabilidad de directores.

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A continuación se muestran algunos de los riesgos más relevantes para el estudio de caso y las medidas de mitigación que se establecieron en la fase de planificación del proyecto;

Tabla 32: Riesgos más relevantes y sus medidas de mitigación

Riesgo Medida de Mitigación Urgencia

Explosivos Controlar las fuentes de ignición. Limpiar lo que se derrame rápidamente y seguir las guías para deshacerse del material. Mantener el área libre de polvo y deshechos. Tener la adecuada señalización de almacenamiento de material explosivo y acatar cada una de las señales como por ejemplo la señal de “no fumar.” Almacenar los explosivos de la manera más adecuada, siguiendo las recomendaciones de los expertos en el tema. Aplicar la norma relacionada con el almacenamiento y manejo de explosivos en la construcción.

TIPO A

Problemas ocasionados por la desviación del río

Hacer un seguimiento estricto del cronograma en lo referente a esta actividad, de manera que esta no se vaya a retrasar. En caso de retraso, tomar las medidas necesarias para cumplir con la fecha estipulada, por ejemplo adelantando otro tipo de actividades, inyectar más recursos, aumentar la jornada laboral, etc.

TIPO A

Sismo Formar un comité de emergencia responsable de ejecutar el protocolo de evacuación ante un sismo. Realizar simulacros con el objetivo que las personas conozcan cómo actuar en caso de producirse un sismo. Detectar las construcciones más vulnerables ante un sismo, e identificar los lugares más seguros en los que puedan protegerse las personas. Revisar periódicamente y reparar, si es el caso, las instalaciones de electricidad para que siempre se encuentren en buen estado. Instalación de una red local de sismógrafos

TIPO A

Caída de rocas Proteger la zona con elementos como barrera de árboles, muros de protección, contención, etc.)

TIPO C

Fuente: Memorando de Riesgos- CONALVIAS

80

5. Lecciones de la Implementación

Durante las etapas de pre inversión e inversión del proyecto de regulación embalse de Bucaramanga, han quedado diversas lecciones que serán presentadas a continuación. Área de ejecución del proyecto: Durante la etapa de iniciación del proyecto, donde se debían adquirir predios para la construcción del proyecto, se presentaron inconvenientes en la compra de tierras, lo que produjo una demora en el inicio de la construcción del proyecto. La existencia de minas de alta importancia y la presencia de algunas comunidades requirió una intervención y apoyo del Gobierno Nacional. Las acciones resultaron en una declaración de proyecto de interés nacional, y esto fue un punto decisivo en el inicio y puesta en marcha del proyecto en mención. Esto se formalizó a través del Decreto 1463 de 2012, por medio del cual se establece la Declaratoria de Interés Nacional, y además se permite que el material extraído para formar el pozo del Embalse, sea utilizado para la construcción de sus muros y demás obras complementarias, lo que desembocó en reducción de tiempos y minimizó costos. Medio Ambiente y preservación de alrededores: se afirma que desde los 80 como y una obligación del BID para preservar el recurso hídrico el acueducto ha invertido recursos en la preservación del medio ambiente y la naturaleza en los alrededores del proyecto; la legislación establece una floresta en los 100 metros alrededor del proyecto, el acueducto estableció un área de 400 metros alrededor. Estas prácticas no solo incorporan aspectos de medio ambiente y cambio climático pero además reduce la producción de sedimentos. El 1% del proyecto debe ser invertido en la preservación de la cuenca y se respetan los Planes de Manejo y Ordenamiento de Cuencas. En una fase posterior, se desarrollarán proyectos eco turístico en alianza con la Universidad Autónoma de Bucaramanga, existe amplia biodiversidad que se encuentra a los alrededores del embalse y estos deben ser aprovechados y abiertos a la sociedad civil. Aspectos financieros: El proyecto ha tenido un alto costo de ejecución, así como algunas variaciones en los montos proyectados en 2008 cuando este inició. La contribución y credibilidad de instituciones públicas y privadas han evidenciado la relevancia del proyecto a nivel regional y nacional. El trabajo con instituciones 100% colombianas ha estabilizado los costos al no incurrir en gastos adicionales jalonados por tasas de cambio de créditos o costos en moneda extranjera. Contemplación de riesgos en etapa de preparación de terreno: una importante lección que dejo la fase inicial del proyecto es la necesidad de adecuación del terreno antes de intervenirlo. En 2010 – 2011 se presentó la ola invernal en Colombia que coincidió con el inicio de la construcción del proyecto. Quedó en evidencia que este no estaba bien equipado con protección ante deslizamientos para afrontar la intensidad de las lluvias. Se hicieron correcciones a tiempo que aún permanecen en el proyecto, principalmente a través del fortalecimiento de taludes. Incorporación de la Gestión del Riesgo en las diferentes etapas del proyecto: desde la etapa de planificación del proyecto de inversión hasta la ejecución y operación contemplan la Gestión del Riesgo. A pesar que los lineamientos del sector en cuanto a la incorporación de Gestión de Riesgo de Desastres no estaban definidos en el momento de estructuración del proyecto, un análisis integral de los riesgos fue realizado como se evidencia a lo largo de este documento. Así mismo el contratista, quien presenta amplia experiencia en la construcción de proyectos similares, realiza una evaluación permanente de los riesgos, que ha permitido incorporar riesgos que no

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fueron contemplado al inicio del proyecto y plantear soluciones y mecanismos de respuesta; así mismo es importante resaltar que se propone una metodología de evaluación y monitoreo de los riesgos para la etapa de operación del proyecto estableciéndose responsables y dolientes de cada proceso / evento. Se prioriza altamente la gestión del riesgo, lo que puede ser evidenciado por la disposición a invertir más recursos o modificar aspectos del proyecto para que este sea más resiliente: Durante la Preinversión se contempló que las redes fueran subterráneas por la vía principal, sin embargo puede ocasionar problemas por lo que se pasó a otra alternativa. Esta alternativa aunque más segura, puede ocasionar sobre costos en el proyecto. Acompañamiento y transferencia de conocimiento: al finalizar la etapa de construcción, se estableció que el contratista realice un acompañamiento de un año para transferir el conocimiento y garantizar el óptimo funcionamiento del proyecto de inversión. Esta práctica impactará la ejecución del proyecto en el largo plazo, y la experiencia en el monitoreo, control e incorporación de riesgos a lo largo de la etapa de inversión puede ser un importante aprendizaje para la fase de operación por parte de la empresa de acueducto. Experiencias con proyectos similares: la asesoría internacional de expertos en construcción de represas ha sido una importante contribución en la fase de inversión / construcción del proyecto; esto ha permitido que experiencias y errores cometidos en otras regiones no se repitan y sean prevenidas de manera exitosa. La experiencia del constructor con proyectos similares también ha mostrado que las represas de este tipo pueden resultar útiles para otros problemas para los que no fueron creadas: este es el caso de la represa del Río Ranchería, la cual sirvió en su momento para disminuir los efectos de la ola invernal entre 2010-2011 y evitar la inundación de comunidades aguas abajo. Evaluación y monitoreo de riesgos: actualmente y como se reconoce por la empresa de acueducto y los contratistas para la construcción, la evaluación de riesgos se realiza de una manera principalmente cualitativa. Una lección importante, para una estimación más exacta de los riesgos enfrentados por el proyecto puede ser una evaluación cuantitativa (siempre y cuando los datos históricos e instrumentos de información disponibles lo permitan) de los riesgos en la etapa de inversión. Información sobre la elaboración y etapas del proyecto: el proyecto fue estructurado hace alrededor de ocho años por el amb. Algunas metodologías o análisis requeridos han sido modificados / eliminados. Así mismo la intervención del gobierno nacional y la elaboración de un CONPES de alguna manera garantizan que el proyecto tenga una alta prioridad y disposición de recursos. Estos hechos representaron algunas dificultades y falta de claridad de cómo en la práctica ocurrió el proceso. Coherencia con los objetivos de planes de desarrollo Nacional: el proyecto demostró que sus objetivos están alineados no solo con los lineamientos de desarrollo a nivel regional que buscan la provisión de agua y saneamiento a nivel local. Pero al mismo tiempo se alinea con los planes nacionales para el desarrollo y metas internacionales como los objetivos de desarrollo del milenio. Esto cumpliendo con una lección dejada por los instrumentos legales para dicha incorporación en donde se afirma la necesidad de los proyectos de inversión de Colombia, estar alineados con planes territoriales y nacionales para el desarrollo.

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6. Conclusiones

¿Cómo se Incorpora la Gestión de Riesgo en la Práctica de la Inversión Pública

Nacional? Luego de evaluar diferentes aspectos del caso de estudio seleccionado, se puede afirmar que incorporar la gestión del riesgo de desastres en los proyectos de inversión pública es posible y acontece en Colombia. El proyecto no sólo se ha planteado para resolver un potencial problema de abastecimiento de agua en la región (relacionado con fenómenos naturales como lo es el niño, y a la condición geográfica de Santander) pero también incorpora aspectos orientados a la reducción del riesgo en el diseño de la construcción y en las etapas de inversión y operación de la obra. Como se demostró a lo largo del documento, el proyecto inicia la incorporación de gestión de riesgos de desastres en la etapa de pre-inversión. La estructuración del proyecto que incluyó un completo número de estudios, entre estos los de riesgos, realiza un análisis profundo sobre las amenazas a las que se enfrentaría el embalse conjunto con medidas de mitigación efectivas. De manera siguiente en la etapa de inversión se realizaron múltiples análisis para la identificación de los riesgos existentes para la ejecución adecuada del proyecto y se diseñaron medidas de mitigación y de control y seguimiento periódico de estos riesgos identificados; así se evalúan permanentemente las amenazas y la vulnerabilidad de la obra y se toman mejores decisiones relacionada con la ejecución. Finalmente se observa que a pesar que la etapa post-inversión u operación para esta obra en particular aún no ha iniciado, existen manuales y guías para continuar con el análisis del riesgo durante esta etapa del proyecto. La relevancia del proyecto radica además en la vulnerabilidad del sector agua y saneamiento básico frente a los eventos naturales más comunes en Colombia: fuertes lluvias y sequías que desencadenan en altas pérdidas para los sectores y la sociedad en general. Por esto, se resalta la incorporación de la gestión del riesgo de desastres en las diferentes etapas lo que garantiza infraestructura más resiliente y un aprovisionamiento del servicio más sostenible en el tiempo. Otra conclusión que aparece relevante en el estudio, es la importancia de integración y alianzas estratégicas que faciliten el desarrollo de un proyecto. La confianza y pertinencia de la obra incentivaron a que entidades bancarias nacionales aprobaran créditos de alto valor para la empresa de acueducto; al tiempo Gobierno Nacional aportó recursos y entidades territoriales realizaron importantes aportes lo que demuestra la alineación del proyecto y sus objetivos con las prioridades nacionales y regionales. El ejercicio de recoger experiencias de otros proyectos similares nacional e internacionalmente también jugó un papel importante y demostró la pertinencia de alianzas estratégicas no solo a nivel financiero, pero también de apoyo técnico y experiencia en proyectos similares. La planificación y el diseño del proyecto demostraron ser completamente acertadas al incorporar no solo los aspectos relevantes para este caso de estudio. Pero también es posible notar que la extensión del periodo de preinversión recayó en el diseño de un proyecto estratégico que por ejemplo tuvo en cuenta la obtención de materiales en la elección de la zona y la solución ideal para el problema inicial por el que fue estructurado este proyecto. Así mismo, la puesta en marcha de este tipo de proyectos de ingeniería como el embalse de Bucaramanga, que incorpora la gestión del riesgo de desastres

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exitosamente aún sin la existencia de lineamientos claros del sector para realizar el análisis de riesgos (en el momento que el proyecto se diseñó, no existían lineamientos claros en como incorporar adecuadamente la gestión del riesgo de desastres para los proyectos de inversión pública) demuestran la voluntad de ciertas instituciones del sector para trabajar por la resiliencia en los proyectos de este tipo. Es importante resaltar que la normativa del sector y las herramientas para realizar esta incorporación son reciente (año 2014) y lo realizado por el amb se alinea de manera adecuada con estos instrumentos. Finalmente, el proyecto demuestra ser un ejemplo a seguir en el diseño y ejecución de proyectos similares que busquen los mismos objetivos. Sin embargo, la debilidad de este caso de estudio radica en la etapa del proyecto que no permite una medición más real del impacto final de la obra en la sociedad y el cumplimiento de sus objetivos principales. Se recomienda realizar un seguimiento en cuánto el proyecto esté en la fase de operación para una evaluación más completa del mismo.

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