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INFORME: UNA APROXIMACIÓNAL MODELO UNIVERSAL DE ASEGURAMIENTO DE RIESGOS LABORALES PARA EL PERÚ
ASEGURAMIENTO UNIVERSAL DE RIESGOS LABORALES2
Informe: Una Aproximación al Modelo Universal de Aseguramiento de Riesgos Laborales para el Perú
©Ministerio de Trabajo y Promoción del EmpleoDirección General de Derechos Fundamentales y Seguridad y Salud en el TrabajoAv. Salaverry 655, Jesús María, Lima 11 Perú
Equipo de trabajo de la publicaciónDirector de la Dirección General de Derechos Fundamentales y Seguridad y Salud en el Trabajo: Sergio Arturo Quiñones InfanteDirectora de la Dirección de Seguridad y Salud en el Trabajo: Karla Giamnina Canova Talledo Especialista del Consejo Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo: Ana Calderón Tarrillo Especialista de la Dirección de Seguridad y Salud en el Trabajo: Lisbeth Palomino Lantarón
Diagramación e ilustraciónOficina de Comunicación e Imagen Institucional del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo
1ra edición digital, septiembre 2020
www.gob.pe/mtpe
ASEGURAMIENTO UNIVERSAL DE RIESGOS LABORALES3
I. INTRODUCCIÓN
La Agenda 2030 es un programa impulsado por la Organización de Naciones Unidas (ONU) que forma parte del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, y que aborda 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), que a su vez se disgregan en 169 metas a alcanzar. La protección social está en el centro de esta nueva hoja de ruta, ocupando una atención creciente de gobiernos y actores sociales.
La protección social es un conjunto de intervenciones cuyo objetivo es reducir el riesgo y la vulnerabilidad de tipo social y económico, así como aliviar la pobreza y privación extremas1, puede incluir: asistencia social a través de transferencias monetarias a quienes las necesitan, particularmente los niños; beneficios y apoyo para las personas en edad de trabajar en caso de maternidad, discapacidad, accidentes laborales o desempleo, y pensiones para los ancianos2.
Los retos de la protección social contemporánea se desarrollan en el marco de tres objetivos: i) la cobertura, ii) la suficiencia y iii) la sostenibilidad. La cobertura se refiere a la cantidad de población beneficiada por la protección de los riesgos sociales y el acceso efectivo a las prestaciones. La suficiencia se refiere al nivel o cuantía de las prestaciones monetarias o en especie, medidos en relación a diversos parámetros como las remuneraciones. La sostenibilidad se entiende como el costo presente y futuro de un sistema para garantizar las coberturas y el nivel de prestaciones comprometidas3.
En particular, el objetivo de un sistema de aseguramiento de riesgos laborales, el cual se encuentra relacionado a los sistemas de seguridad social en el caso de muchos países, es el de garantizar a los trabajadores la reparación de los daños (para su integridad física o salud) sufridos con motivo del trabajo.
El alcance de un sistema de aseguramiento de riesgos laborales depende básicamente de las contingencias aseguradas, de su cobertura y de las prestaciones a las que el trabajador tiene derecho en concepto de reparación. Además, es importante conocer, en cuanto a la organización del sistema, la naturaleza de las entidades aseguradoras, así como sus fuentes y formas de financiación.
En el año 1971, en el Perú se promulgó el Decreto Ley N° 18846 que creó el Seguro de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales (SATEP) el cual brindaba cobertura en salud y pensiones a todos los obreros frente a accidentes de trabajo y enfermedades profesionales.
Posteriormente, la Ley 26790 “Ley de Modernización de la Seguridad Social en Salud” de 1997 instauró el Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo (SCTR) frente a los riesgos laborales, el cual se encuentra vigente hasta el día de hoy y brinda cobertura en salud (solo al 9% de la PEA) y pensiones a los trabajadores que realizan actividades de alto riesgo.
Los países de la región, como Argentina, Chile, Colombia y Brasil tienen sistemas de aseguramiento universal y obligatorio que brindan cobertura en atención médica integral y rehabilitación para la reinserción laboral a todos sus trabajadores, sin distinguir el tipo de actividad que realizan, así también otros países alrededor del mundo.
1 Marco de protección social de la FAO. (2017) Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO). p6. Obtenido el 03 de setiembre de 2020 (http://www.fao.org/3/a-i7016s.pdf)2 Banco Mundial. (2019) Protección social. Obtenido el 03 de setiembre de 2020 (https://www.bancomundial.org/es/topic/socialprotection/overview)3 Organización Internacional de Trabajo. (2018). Presente y futuro de la protección social en América Latina y el Caribe (Panorama Laboral Temático, 4). Lima: OIT/ Oficina Regional para América Latina y el Caribe.
ASEGURAMIENTO UNIVERSAL DE RIESGOS LABORALES4
II. MODELOS DE ASEGURAMIENTO UNIVERSAL DE RIESGOS LABORALES
El marco legal peruano permite desarrollar un modelo universal de aseguramiento de riesgos laborales, según lo dispuesto en la Ley Marco del Aseguramiento Universal en Salud y su Reglamento; en tal sentido, en el presente informe se realiza una propuesta del modelo que debe implementar nuestro país para eliminar las inequidades actualmente existentes.
En los países en vías de desarrollo, los riesgos laborales están coberturados siempre que las empresas se encuentren afiliadas a un seguro de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, incluso- en algunos casos- es necesario que estén al día en los pagos de las cotizaciones.
Por otro lado, en los países con Sistemas de Seguridad Social- como los europeos- los trabajadores dependientes tienen derecho a la reparación de los daños sufridos a causa del trabajo por el simple hecho de ser trabajadores. En algunos casos, por las características especiales de la actividad, quedan cubiertos por legislaciones específicas4.
La situación de los trabajadores autónomos o independientes es muy heterogénea en todos los países del mundo: estos trabajadores pueden estar totalmente cubiertos, estarlo sólo en el caso de determinados sectores, o estar excluidos; también puede darse el caso, de que el aseguramiento sea voluntario5.
Las contingencias aseguradas, están sujetas a la definición legal que cada país tiene de los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales. Por ejemplo, en algunos sistemas pueden estar cubiertos los accidentes in itinere o de trayecto del centro de labores al lugar de residencia y viceversa.
Las prestaciones comunes que se brindan pueden ser de tipo asistencial, los cuales proporcionan al trabajador la asistencia sanitaria necesaria para su curación y a conseguir la recuperación de su capacidad de trabajo; y, de tipo económico, como los subsidios (en caso de incapacidad temporal) y las indemnizaciones y/o pensiones (en caso de incapacidad permanente o muerte).
Respecto a la organización de los sistemas de aseguramiento de riesgos laborales, pueden distinguirse tres tipos de entidades aseguradoras: i) organismos públicos, ii) asociación de empresarios y iii) compañías privadas.
La financiación del sistema puede correr a cargo del Estado, de los empresarios y- al menos en parte- de los trabajadores. En los sistemas con mayor desarrollo, es el empleador quien asume totalmente el costo del seguro.
Asimismo, existe una tendencia a fortalecer los sistemas de prevención de riesgos laborales, debido a que los fallos en estos, justifican la necesidad de los sistemas de aseguramiento; por ello, en muchos países se opta por integrar estos dos sistemas.
A continuación, se identifican las principales características de los sistemas de aseguramiento de riesgos laborales de algunos países de la región (Cuadro n.º 1):
4Benavides, F., Ruiz-Frutos, C., García, A. (2006). Salud laboral. conceptos y técnicas para la prevención de los riesgos laborales, 3a ed., Barcelona: Masson. p 5.5Ibídem
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ASEGURAMIENTO UNIVERSAL DE RIESGOS LABORALES7
2.1 Argentina8
En septiembre de 1995 se publicó la Ley 24.557 Sobre Riesgos del Trabajo (LRT), que entró en vigencia en octubre del mismo año, y comenzó a operar en julio de 1996. A partir de ese momento comenzó a regir un sistema de riesgos del trabajo enmarcado en la Seguridad Social.
Al surgir la nueva Ley de Riesgos del Trabajo se crearon las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo (A.R.T), empresas privadas controladas por la Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT) y por la Superintendencia de Seguros de la Nación, encargadas de brindar las prestaciones correspondientes y establecer las acciones de prevención, cuyo objeto central consiste en ofrecer a los empleadores y empleados, coberturas médicas y/o prestaciones dinerarias ante la ocurrencia de accidentes de trabajo, que puedan devenir en incapacidad o muerte, o bien de enfermedades profesionales. Al mismo tiempo estas empresas diseñan los planes y estrategias de prevención de accidentes de trabajo que se implementarán en las empresas.
El empleador está obligado por ley a contratar una A.R.T. o acreditar los requisitos para autoasegurarse ante la Superintendencia de Seguros de la Nación, con la finalidad de cubrir a todos sus empleados en caso de accidentes de trabajo o enfermedades profesionales. En el caso de la Provincia de Buenos Aires el empleador está autoasegurado, es decir que él mismo gestiona todo lo referente a la Ley de Riesgos del Trabajo y para garantizar las prestaciones médicas el Estado provincial contrata a la ART Provincia.
Los resultados obtenidos por este nuevo sistema fueron positivos, lográndose mediante la prevención reducir los índices de siniestralidad y en consecuencia las alícuotas cobradas a los empleadores, generando entre las empresas participantes un importante incentivo a la competencia. Los trabajadores también se vieron beneficiados por el régimen, convirtiéndose en beneficiarios directos del seguro y logrando una cobertura y atención médica adecuada de la que antes de la reforma no gozaban9.
La LRT universalizó la cobertura de riesgos de trabajo a todos los trabajadores en relación de dependencia, eliminando la inequidad horizontal entre asalariados.
2.2 Chile
La Ley 16.744 en 1968 que hasta hoy sigue vigente, establece el seguro social obligatorio de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, no sólo cubre la protección de los trabajadores en el aspecto médico y económico, sino que también obliga al empleador y al trabajador a realizar actividades de prevención de contingencias laborales, de esta manera se involucra desde el trabajo seguro a toda la comunidad laboral.
Por ello, en Chile toda empresa con más de 100 trabajadores debe contar con un Departamento de Prevención de Riesgos Profesionales, que se encargará de planificar, organizar, asesorar, ejecutar, supervisar y promover acciones permanentes para evitar accidentes de trabajo y enfermedades profesionales.
En resumen, este país cuenta con un régimen especial en el Seguro Social contra Riesgos de Trabajo y Enfermedades Profesionales, que ampara a trabajadores por cuenta propia, y a estudiantes y trabajadores por cuenta ajena, de sectores público y privado, contra accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, con una cotización básica general del 0,90% de las remuneraciones imponibles, de cargo del empleador; y con una cotización adicional diferenciada en función de la actividad y riesgo de la empresa o entidad empleadora, la que será determinada
8Galiani, S. (2017). El Sistema de Riesgo de trabajo en Argentina. Foco Económico: Un blog Latinoamericano de Economía y Política. Recuperado el 17 de abril de 2017, de http://focoeconomico.org/2017/06/19/el-sistema-de-riesgo-de-trabajo-en-argentina/9Ibídem
ASEGURAMIENTO UNIVERSAL DE RIESGOS LABORALES8
2.3 Colombia
El Sistema General de Riesgos Laborales colombiano, previene, protege y atiende a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan.
El trabajador que sufra un accidente de trabajo o se le diagnostique una enfermedad laboral tiene derecho a una cobertura por parte de su Administradora de Riesgos Laborales (ARL) del 100%. Estas entidades, son las encargadas de la afiliación y administración del Sistema General de Riesgos Laborales.
En Colombia los trabajadores dependientes son afiliados por sus empleadores, quienes además cubren los gastos de cotización, y los trabajadores independientes e informales pueden afiliarse voluntariamente.
El Ministerio de Salud de Colombia señala que, a diciembre de 2019 el porcentaje de la población ocupada frente a los afiliados al Sistema General de Riesgos Laborales fue del 46,26%. Para el año 2001 esta proporción era el 24,72%.
2.4 Brasil11
En la actual estructura organizativa del Estado brasileño es competencia de la Secretaría de la Seguridad Social y Trabajo del Ministerio de Economía, entre otras atribuciones, la fiscalidad laboral, la aplicación de sanciones previstas en las normas legales o colectivas en esta área, así como las medidas en materia de seguridad y salud en el trabajo.
Es importante señalar que, la Seguridad Social en Brasil, comprende una acción integrada de las autoridades públicas y de la sociedad para garantizar los derechos a la salud, el bienestar y la asistencia social en conjunto. La previsión social está relacionada al pilar contributivo; y, la salud y la asistencia social, al pilar no contributivo.
En el pilar contributivo de la previsión social, hay tres regímenes: el general, el complementario, y el propio de los servidores públicos. Los regímenes propios están destinados a funcionarios de los gobiernos federal, los estados y los municipios.
En el régimen general de la seguridad social, contribuyen obligatoriamente las empresas (de acuerdo al número de trabajadores) y los trabajadores (de acuerdo a la remuneración que perciben). Asimismo, de acuerdo a una tabla de “Clasificación nacional de actividades económicas y grado de riesgo de accidente de trabajo asociado”, que es actualizada periódicamente por el ejecutivo, a la empresa que tiene mayor riesgo se le aplica una tasa adicional a su contribución regular.
Por otro lado, según la metodología “Factor de Prevención de Accidentes – FAP”, las empresas que registran la mayor cantidad de accidentes o enfermedades profesionales, de acuerdo a una evaluación de los dos últimos años, pagan una mayor contribución y las empresas que registran una accidentabilidad menor, obtienen una bonificación.
por el Presidente de la República y no podrá exceder de un 3,4% de las remuneraciones imponibles, que también será de cargo del empleador10.
10De acuerdo al artículo 15 de la Ley 16744, Establece Normas Sobre Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales.11 Praxis capital. (2019). Dossier de los diferentes programas para la prevención de riesgos laborales en el mundo. Recuperado el 28 de agosto de 2020, de https://issuu.com/praxisconsulting5/docs/dossier_de_los_diferentes_programas_para_la_preven
ASEGURAMIENTO UNIVERSAL DE RIESGOS LABORALES9
En el caso de accidentes de trabajo o enfermedades profesionales adquiridas por el incumplimiento del empleador de las normas de prevención de riesgos laborales, la seguridad social puede repetir los gastos realizados a favor del trabajador, contra el empresario infractor.
En el régimen complementario, los empleadores libremente pueden contratar por salud y pensiones con una empresa privada; adicionalmente, a la del régimen general.
El sistema de salud es denominado Sistema Único de Saúde (SUS), es uno de los mayores sistemas de salud pública en el mundo, que va desde la atención primaria hasta los procedimientos de alta complejidad, así como la distribución de medicamentos, lo que garantiza el acceso integral, universal y gratuito para toda la población del país12.
2.5 México
El Seguro de Riesgos de Trabajo- SRT protege al trabajador en caso de que sufra algún accidente o enfermedad relacionado con el ejercicio del trabajo, o aquel que pudiera ocurrir al trasladarse de su domicilio al centro de labores o viceversa, y a los beneficiarios del asegurado si el riesgo de trabajo trae como consecuencia la muerte13.
Ante la ocurrencia de un riesgo de trabajo, el SRT cubre prestaciones en especie(*) como por ejemplo (asistencia médico quirúrgica y farmacéutica, servicio de hospitalización, aparatos de prótesis y ortopedia, y rehabilitación) y en dinero a los trabajadores y a sus beneficiarios. Este seguro es financiado íntegramente por las cuotas que aportan los patrones y demás sujetos obligados14. Las cuotas de este seguro se fijan conforme al porcentaje determinado en la Ley del Seguro Social, en relación con la cuantía del salario base de cotización y los riesgos inherentes a la actividad del empleador.
El Instituto Mexicano del Seguro Social- IMSS, que es la institución que presta servicio público del seguro social que ampara a aproximadamente al 60% de la población, con el objetivo de tener mejores parámetros internacionales de ocurrencia de riesgos relacionados con el trabajo, ha tomado medidas para la prevención, encaminadas a dar información, asesoría y apoyo técnico a la población asegurada, con el objeto de evitar accidentes y enfermedades ocupacionales.
3.1 El Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo
El Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo (en adelante, SCTR), fue creado en virtud a lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley Nº 29760, Ley de Modernización de la Salud, y constituye un mecanismo de aseguramiento que otorga cobertura adicional a los afilados regulares que laboran en actividades de alto riesgo, brindando las siguientes prestaciones:
Otorgamiento de prestaciones de salud, en el caso de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales.Otorgamiento de pensión de invalidez temporal o permanente, pensión de sobrevivencia y gastos de sepelio derivados de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales.
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III. ASEGURAMIENTO DE RIESGOS LABORALES EN EL PERÚ
* Artículo 56, Ley de Seguro Social de México 12Bossio, D., Gabas, C., Segura, O., et.al. (2014). Estudios sobre seguridad social. Madrid: Organización Iberoamericana de la Seguridad Social. Recuperado el 28 de agosto de 2020, de http://www.oiss.org/wp-content/uploads/2000/01/Libro_OISS_60_aniversario_web-2.pdf.13Seguro de Riesgos del Trabajo. Obtenido el 28 de agosto de 2020 (http://www.imss.gob.mx/sites/all/statics/pdf/informes/20132014/07_Cap03.pdf)14Las pensiones otorgadas al amparo de la Ley de 1973 son a cargo del Gobierno Federal, de acuerdo con lo establecido en los Artículos Tercero, Undécimo y Duodécimo Transitorios de la reforma a la Ley del Seguro Social, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 21 de diciembre de 1995 y vigente a partir del 1 de julio de 1997
ASEGURAMIENTO UNIVERSAL DE RIESGOS LABORALES10
El SCTR es obligatorio y por cuenta del empleador y brinda cobertura por accidentes de trabajo y enfermedades profesionales a los trabajadores que tienen la calidad de afiliados del régimen contributivo de la Seguridad Social en Salud y otros regímenes contributivos del aseguramiento en salud y que laboran en un centro de trabajo en el que la entidad empleadora realiza las actividades descritas como de alto riesgo en el Anexo 5 del Decreto Supremo Nº 009-97-SA, Reglamento de la Ley de Modernización de la seguridad Social, modificado por el Decreto Supremo Nº 003-98-SA.
Al respecto, se debe tener en cuenta que el actual listado de actividades de alto riesgo, contiene 150 clases de actividades, lo cual representa solamente el 51% del total (292 clases de actividades), de acuerdo a la revisión 3 de la Clasificación Industrial Internacional Uniforme. Esta situación genera un trato discriminatorio entre los trabajadores que realizan labores que los exponen a situaciones de riesgo laboral y no cuentan con la cobertura adicional del SCTR.
La población económicamente activa (PEA) que tiene protección contra riesgos laborales en el Perú solo representa el 9%, mientras que en otros países de la región es la siguiente: en Argentina están cubiertos el 48% de la PEA, en Chile el 65% y en Colombia el 36%. (Ver gráfico n.º 1)
En adición a ello, de acuerdo a los datos obtenidos de la Planilla Electrónica a febrero del 2020, del total de 303 339 empresas registradas, el 6% registró que sí realiza actividades de riesgo y el 94% respondió que no.
A su vez, del total de empleadores que contestaron que no (285, 775), el 90% declaró que no realiza aportes por alguno de sus trabajadores; sin embargo, el rubro de estas empresas es: construcción (11, 849), explotación de minas y canteras (1, 647), pesca (665), suministro de electricidad, gas y agua (470). Estas cifras, revelan que un gran número de empresas dedicadas a actividades de riesgo evaden la contratación del SCTR para sus trabajadores. (Gráfico n.º 2).
FUENTE:Fundación Iberoamericana de Segridad y Salud Ocupacional- FISSO.
Gráfico n.º 1Latinoamérica: Población laboral protegida en riesgos laborales, año 2018
0
PERÚ
COLOMBIA
Paí
s
Millares de personas
CHILE
ARGENTINA
10000
1624
9627
6105
9810
20000 30000 40000 50000 60000
PEAPoblación total Trabajadores cubiertos (general)
31989
4964826734
187299342
4449420271
18013
ASEGURAMIENTO UNIVERSAL DE RIESGOS LABORALES11
Gráfico n.º 2Perú: Empresas que declaran contar con Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo
Actividad Económica
TOTAL 274 584 100%
Comercio 82 977 30,2%17,0%
9,8%9,7%
9,4%
6,5%4,3%3,5%2,7%2,1%1,9%0,8%
0,6%0,6%0,2%
0,2%0,0%0,0%
46 64127 03726 758
25 829
18 94111 849
9 6717 4925 6795 1332 083
1 6471 635
665
47072
5
Actividades inmobiliarias y de alquilerOtras actividade sociale y personalesTransportes y comunicaciones
Industrias manufactureras
Hoteles y restaurantesConstrucciónServicios sociales y de saludEnseñanzaNo determinadoAgricultura y ganaderíaAdministración pública y defensa
Explotación de minas y canteras
Pesca
Suministro de electricidad, gas y aguaOrganizaciones y Órganos extraterritorialesHogares privados con servicio doméstico
N˚ deempresas %
303 339
¿Desarrolla actividades de riesgo SCTR?
empresas registradas en la planilla electrónica
Si riesgo16 924
6%
En blanco6400%
No riesgo285 775
94%
No aportapor algúntrabajador274 584
90%
Si aportapor algúntrabajador11 191
4%
FUENTE: MTPE - Planilla electrónica, febrero 2020.
En materia de prestaciones de salud, el SCTR otorga coberturas de salud a través del Seguro Social de Salud (EsSalud) y de las Entidades Prestadoras de Salud (EPS), pudiendo ser contratado con dichas entidades. En materia de prestaciones de invalidez, sobrevivencia y gastos de sepelio, el SCTR puede ser contratado con la Oficina de Normalización Previsional (ONP) o con las Compañías de Seguros.
Asimismo, de acuerdo con información proporcionada por EsSalud en el Grupo de Trabajo Sectorial denominado “Comité de revisión de la normativa del Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo”, creado mediante Resolución Ministerial Nº 008-2018-TR, al III Trimestre del 2017 existían 1´ 692, 400 personas afiliadas al SCTR tramo salud, las cuales corresponden a las siguientes entidades:
De acuerdo con la estadística de los accidentes de trabajo atendidos en EsSalud, la mayoría de los accidentes de trabajo suceden en empresas que no cuentan con SCTR. Es así que, en el año 2017, aproximadamente el 75% de los accidentes de trabajo atendidos en EsSalud correspondían a trabajadores no afiliados al mencionado seguro.
Asimismo, EsSalud evidenció en el referido grupo de trabajo que numerosas entidades empleadoras que cuentan con cobertura del SCTR a cargo de una EPS (privado) o que son omisas a la contratación del SCTR, trasladan a sus trabajadores accidentados a EsSalud para ser atendidos sin comunicar el accidente de trabajo, a fin de ser coberturados por el seguro regular y no por el SCTR. De esta manera, evitan el incremento de la prima SCTR-EPS por la elevada siniestralidad, o la sanción por parte de la entidad competente por no contar con la cobertura del SCTR.
-- EsSalud 340, 000 (20%)-- Pacífico 468, 703 (28%)-- Rimac 439, 750 (26%)-- Mapfre 368, 323 (22%)-- Sanitas 75,624 (4%)
ASEGURAMIENTO UNIVERSAL DE RIESGOS LABORALES12
La participación en el mercado en materia de SCTR Pensión durante el año 2017 ha tenido una marcada preferencia por las aseguradoras privadas, constituyendo estas el 98.2% a diferencia de la ONP, cuyo porcentaje de participación en el mercado ha sido de 1.8%.
En relación a dicha participación, a diciembre del año 2017, existían: i) un total de 114 mil asegurados al SCTR, ii) 1152 empleadores cotizantes, iii) 754 pensionistas del SCTR en la ONP de los cuales 496 son asegurados y 238 corresponden a la cobertura supletoria que brinda la ONP, en aplicación a lo dispuesto en el artículo 84 del Decreto Supremo Nº 003-98-SA.
Así también, según las cifras de EsSalud, existe un 85% de omisión por parte del empleador en comunicar los accidentes de trabajo, generando un impacto negativo en la sostenibilidad financiera de esta entidad. El aviso del accidente de trabajo por parte del empleador y su correcto registro, son importantes por los siguientes motivos:
-- La generación de programas y acciones de prevención, -- La obtención de las prestaciones a las que tienen derecho el trabajador que sufre alguna
lesión con motivo del trabajo,-- El recupero del importe de las prestaciones, puesto que para realizar las reclamaciones es
necesario demostrar que el hecho ocurrió.
3.2 Aproximación al Modelo de Aseguramiento Universal de Riesgos Laborales para el Perú
La Declaración Universal de los Derechos Humanos de Naciones Unidas indica que “toda persona tiene el derecho al trabajo, a la libre elección de su trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo...”. En el año 1976 se reafirma este derecho en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, en los siguientes términos: “Los Estados partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al goce de condiciones de trabajo, equitativas y satisfactorias, en la seguridad y la higiene en el trabajo”.
Al respecto, en el 2009 se publica en nuestro país la Ley N°29344, Ley Marco de Aseguramiento Universal en Salud, que reconoce el derecho a la atención en salud con calidad en forma oportuna, desde el nacimiento hasta la muerte, a todos los peruanos.
Asimismo, el artículo 106 del Decreto Supremo N° 008-2010-SA, Reglamento de la Ley Marco del Aseguramiento Universal en Salud, establece que:
“El Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo (SCTR) otorga cobertura adicional por accidentes de trabajo y enfermedades
profesionales a los afiliados del AUS. Es obligatorio por cuenta de las entidades empleadoras que desarrollan este tipo de actividades.
Son asegurados obligatorios del seguro complementario de trabajo de riesgo, la totalidad de las personas de la Entidad Empleadora en la cual se desarrollan este tipo de actividades, aun los que no
pertenecen al centro de trabajo”
ASEGURAMIENTO UNIVERSAL DE RIESGOS LABORALES13
En esa línea, el artículo 105 del mencionado Reglamento establece que el Ministerio de Salud aprobará la progresividad en la que se implementará el listado de actividades de riesgo, tendiendo a su universalización.
Bajo este contexto, el aseguramiento de riesgos laborales en el Perú tiende a la universalización; para tal efecto, resulta necesario contar con un marco normativo que permita asegurar dicha finalidad, en un esquema de protección efectiva hacia el trabajador.
Asimismo, de acuerdo a los principios vigentes en las prácticas internacionales de aseguramiento como el principio de universalidad de cobertura subjetiva, todos los trabajadores asalariados deben estar cubiertos en forma obligatoria, cualquiera que sea la labor que ejecuten, cualquiera que sea la naturaleza de la empresa, institución, servicio o persona para la que se trabaje, pública o privada. Se aplica tanto al trabajo eventual o habitual, sin importar la forma de retribución. En algunos países, incluso la protección se extiende a los trabajadores por cuenta propia, condicionada al cumplimiento en el pago de cuotas15.
En razón a lo expuesto, los modelos de aseguramiento de riesgos laborales analizados en el primer capítulo de este informe, brindan cobertura para todos los trabajadores por cuenta ajena, sin excepción; por accidentes de trabajo o enfermedades profesionales; con prestaciones asistenciales y económicas.
La conclusión 4 de la Conferencia Internacional del Trabajo Nº 89, realizada en el 2001 señala lo siguiente:
Al respecto, en las siguientes líneas se analiza el sistema brasileño como una aproximación al modelo universal de aseguramiento de riesgos laborales para el Perú, que elimine las inequidades actualmente existentes.
El sistema de aseguramiento de riesgos laborales de Brasil brinda prestaciones en salud y pensiones, y se encuentra integrado al sistema de seguridad social (Cuadro n.º 02). El Decreto Nº 3.048, del 6 de mayo de 1999, Reglamento de Seguridad Social16 señala:
“Conclusión 4. No existe un modelo idóneo único de seguridad social. Crece y evoluciona con el tiempo. Existen regímenes de asistencia social, regímenes universales, regímenes de seguro social y sistemas públicos o privados. Cada sociedad debe elegir cuál es la mejor forma de garantizar la seguridad de ingresos y el acceso a la asistencia médica. Esta elección reflejará sus valores sociales y culturales, su historia, sus instituciones y su nivel de desarrollo económico. La función prioritaria del Estado es facilitar, promover y extender la cobertura de la seguridad social. Todos los sistemas deberían ajustarse a ciertos principios básicos. En especial, las prestaciones deberían ser seguras y no discriminatorias; los regímenes deberían administrarse de forma sana y transparente, con costos administrativos tan bajos como sea factible y una fuerte participación de los interlocutores sociales…”
12Duran, F. (2005). Situación del Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo –SCTR. Lima: Organización Internacional del Trabajo. Diapositivas del evento: “Los Sindicatos y la Seguridad y Salud en el Trabajo”16El Decreto Nº 3.048 del 6 de mayo de 1999 puede descargarse desde la siguiente página web: https://www2.camara.leg.br/legin/fed/decret/1999/decreto-3048-6-maio-1999-368532-publicacaooriginal-96753-pe.html
ASEGURAMIENTO UNIVERSAL DE RIESGOS LABORALES14
La seguridad social comprende un conjunto integrado de acciones de iniciativa de las autoridades públicas y la sociedad, destinadas a garantizar el derecho a la salud, la seguridad social y la asistencia social.Párrafo único. La seguridad social obedecerá a los siguientes principios y lineamientos:
universalidad de cobertura y asistencia;uniformidad y equivalencia de beneficios y servicios a la población urbana y rural;selectividad y distribución en la prestación de beneficios y servicios;irreductibilidad del valor de los beneficios, a fin de preservar su poder adquisitivo;equidad en forma de participación en la financiación;diversidad de la base de financiamiento; ycarácter democrático y descentralizado de la administración, a través de una gestión cuadripartita, con la participación de trabajadores, empleadores, jubilados y el gobierno en órganos colegiados.
I.II.
III.IV.
V.VI.VII.
Art. 1:
Cuadro n.º 2Estructura de la Seguridad Social en Brasil
Seguridad social
Régimen Carácter
Régimen General Público y operado por el Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS)
Esquemas propios Regímenes obligatorios y de carácter público. Incluye el ámbito federal, estatal y cerca de 2.000 municipios.
Complementarios Facultativo y Privado.
Asistencia social
Continuo de la Ley Orgánica de Asistencia
Salario mínimo garantizado para las personas con discapacidad y adultos mayores (65 años o más) que viven en la pobreza (ingreso mensual per cápita es inferior a ¼ del salario mínimo)
Programa Bolsa Familia Programa de transferencias monetarias condicionadas.
Salud
Sistema Único de Salud - SUS
El rango va de atención ambulatoria a los trasplantes de órganos, asegurando el acceso integral, universal y gratuita a toda la población del país.
FUENTE: Elaborado por el Ministerio de Salud de Brasil. Información adicional se puede obtener en las páginas: www.saude.gov.br; https://www.gov.br/previdencia/pt-br.
ASEGURAMIENTO UNIVERSAL DE RIESGOS LABORALES15
El Régimen General de la Seguridad Social comprende los siguientes beneficios, expresados en prestaciones y servicios:
Asimismo, como se señaló anteriormente, la previsión social está relacionada al pilar contributivo; y, la salud y la asistencia social, al pilar no contributivo. Los aportes de los asegurados para la seguridad social se realizan de acuerdo a la siguiente distribución:
En el pilar contributivo de la previsión social, hay tres regímenes: el general, el propio de los servidores públicos y el complementario18. Los dos primeros son obligatorios y de carácter público, mientras que el complementario es voluntario y privado (puede ser contratado en adición al régimen general).
La asistencia social, como se ha dicho, no tiene un régimen contributivo; sin embargo, tiene un papel muy importante en la reducción de la desigualdad y la mitigación de la pobreza a través de programas de transferencia de ingresos.
Por su parte, el sistema de salud garantiza el acceso integral, universal y gratuito para toda la población del país; sin embargo, la actuación de empresas privadas también está autorizada, siendo regulada y supervisada por el gobierno federal.
La Recomendación de OIT de Filadelfia estableció que “la totalidad de los gastos por reparación de lesiones derivados del empleo debería estar a cargo de los empleadores”, lo cual está plenamente recogido en la Parte VI del Convenio 102 de OIT o Norma Mínima de Seguridad Social (no ratificado por el Perú). En contraste a ello, la diversidad en la base de financiación de la seguridad social brasileña, que es gestionado por el gobierno, los jubilados, los trabajadores y los empleadores, ha permitido darle solvencia al sistema y potenciar la solidaridad.
I.respecto del asegurado:a. por jubilación por invalidez,b. jubilación por edad;c. jubilación por tiempo de cotización;d. jubilación especial,e. prestación por enfermedad;f. subsidio familiar:g. pago por maternidad; yh. asistencia en accidentes,
II. respecto al dependiente:a. pensión por fallecimiento; yb. asistencia en prisión; y
III. del asegurado y dependiente: rehabilitación profesional.
-- Las empresas están obligadas a pagar el 20% de los salarios brutos de los empleados para financiar el Sistema de Seguro Social de Brasil (INSS).
-- Otros cargos de seguro social se aplican a los empleadores, dependiendo de las actividades de la empresa, hasta un máximo del 8.8 % de la nómina.
-- Los empleados también pagan entre 8 % y 11 % de su salario mensual al seguro social, que es retenido por el empleador17.
17TMF Group. (2016). Descifrando el Ambiente Laboral de Brasil. Página web de TMF Group. Recuperado el 28 de agosto de 2020, de https://www.tmf-group.com/es-co/news-insights/articles/2016/november/decrypting-brazil-labor-environment/18Las pensiones complementarias permiten al trabajador, opcionalmente, acumular reservas para que, en el futuro, pueda disfrutar complementando su jubilación y garantizando pensiones a sus dependientes, con el objetivo de proporcionar una mejor calidad de vida en la fase post-empleo.
ASEGURAMIENTO UNIVERSAL DE RIESGOS LABORALES16
Sin embargo, en la línea de lo señalado en la Recomendación de OIT, cabe precisar que las prestaciones de salud y pensiones que tienen su origen en los accidentes de trabajo y enfermedades ocupacionales, son cubiertos con las cotizaciones vigentes a la seguridad social19, con un incremento a cargo- exclusivamente- del empleador, de acuerdo al nivel de riesgo20 de la actividad que realiza la empresa.
Además, existe un mecanismo de flexibilización de las alícuotas del seguro de accidentes del trabajo denominado Factor de Prevención de Accidentes (FAP), de tal forma que las empresas que registran un mayor número de accidentes o enfermedades laborales pagan más y aquellas que registran menos accidentes, reciben una bonificación. En caso de no producirse ningún accidente laboral, la empresa tiene derecho a una reducción del 50% en la tarifa.
En los capítulos anteriores se ha evidenciado la situación del Perú a la luz de las prácticas internacionales de aseguramiento de riesgos laborales, siendo la cobertura legal limitada21 a un reducido grupo de trabajadores una de las mayores deficiencias del sistema.
Asimismo, se identifica como dificultad del modelo peruano la ausencia de gestión sistémica del Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo22, debido a que el funcionamiento operativo está a cargo de entidades públicas y privadas sin control unificado.
Aunado a ello, existen problemas de gestión23 como la falta de información en cuanto a la afiliación y la data de siniestralidad laboral; la validación de información de las instituciones operadoras con la planilla electrónica, lo cual genera evasiones tanto en la adquisición del seguro como en el pago de la prima que no corresponde al salario de los trabajadores.
En esa línea, a fin de poder adoptar un modelo universal de aseguramiento de riesgos laborales, se hace necesario contar con información que permita tener una mirada no solo de la base legal del país y de otro modelo referencial, sino también del contexto financiero del seguro. Para ello, se debe tener en cuenta:
Además, es necesario identificar los cambios en la economía y el mercado laboral que impactan en la organización de la protección social, los cuales principalmente están relacionados con factores estructurales, del entorno, e institucionales; según se menciona a continuación:
-- Identificar las medidas presupuestarias del SCTR.-- Contar con un estudio acerca de las primas que se aportan al SCTR.-- Elaborar un análisis financiero sobre los costos para la determinación de los nuevos niveles
de riesgo que el Perú adoptaría.
19La Ley Nº 6.367, del 19 de octubre de 1976 puede descargarse desde la siguiente página web: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6367.htm20La normativa de Brasil, tiene aprobado un listado de Clasificación nacional de actividades económicas y grado de riesgo de accidente de trabajo asociado.21Duran, F., loc. cit.22Ibídem23Ibídem
IV. CONTEXTO PARA EL ASEGURAMIENTO DE RIESGOS LABORALES
ASEGURAMIENTO UNIVERSAL DE RIESGOS LABORALES17
• Factores estructurales
• Factores del entorno
Entre los factores estructurales a tener en cuenta se destaca la informalidad. En promedio, casi cinco de cada diez ocupados en la región se desempeñan en la informalidad y no cotizan para la seguridad social24, en el Perú la tasa de empleo informal para el año 2019 fue de 72,7%25 26. Asimismo, otros desafíos estructurales son el crecimiento del empleo en los sectores de servicios, en los que las condiciones laborales son más precarias que en la industria; y, la incorporación creciente de la mujer en el ámbito laboral en sectores y ocupaciones más informales, de menos ingreso y mayor intermitencia laboral.
Mención aparte, merece la disminución del bono demográfico27 y el envejecimiento de la población, lo que implica que la pirámide de composición del mercado laboral que sostiene el financiamiento de la protección social, se invierta; es decir, cada vez hay relativamente menos trabajadores jóvenes y más personas en edad de jubilación.
La crisis de la década de los ochentas gatilló un proceso de ajuste estructural en América Latina que implicó la flexibilización de las condiciones de empleo, privatizaciones de empresas y servicios públicos, desregulación de sectores económicos, revirtiendo o disminuyendo así derechos laborales, incluyendo la protección social asociada a dichos empleos28.
El debate, entonces, giró hacia qué tanto espacio había para la participación privada en la provisión de protección social y si la protección de riesgos requería más responsabilidades individuales frente a los esquemas solidarios. Numerosos países en la región incursionaron en reformas estructurales de protección social en dicho sentido29. En el Perú, las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) empezaron a operar desde 1993 y no fue hasta la dación de la Ley 26790 en 1997 que se creó el SCTR y se autorizó la participación de entidades privadas para el aseguramiento de riesgos laborales.
Aunado a ello, entre los factores del entorno destacan los ciclos económicos y políticos que no solo tienen impactos directos sobre los márgenes en los cuales se aplican y desenvuelven los sistemas de protección social, sino que también influyen en los procesos de reforma30. Al respecto, la pandemia generada por la Covid 19 nos dejará efectos negativos en las economías, el desempeño del empleo y frenará las expansiones en la protección social.
24Organización Internacional del Trabajo (2018). Op.cit.25Encuesta Nacional de Hogares- ENAHO26El número de trabajadores con empleo informal en el Perú ha mostrado una tendencia creciente en la última década, hasta llegar en el año 2019 a cerca de 12,5 millones. ENAHO27“El porcentaje de población joven (15 a 29 años) va a pasar de 29% en la actualidad a 22% en el 2050. Por otro lado, la tendencia hacia el envejecimiento de la población es notable: en el año 2000 la población de 65 años y más era solo el 6% de la población total de la región (512 millones), representando unos 30 millones de personas; en el año 2050 se espera una población total de 776 millones de los cuales el 20%, 155 millones de personas, serán adultos mayores. Nótense dos cambios drásticos en el escenario para los sistemas de protección social: primero, el número de adultos mayores se está multiplicando por un factor de 5 entre 2000 y 2050. Y segundo, hacia mediados de siglo se espera que la población de 65 años y más supere el porcentaje de personas entre 15 y 29 años por primera vez en la historia.” Organización Internacional del Trabajo. (2016). Panorama Laboral de América Latina y el Caribe. Lima: OIT/ Oficina Regional para América Latina y el Caribe.28Organización Internacional del Trabajo (2018). Op.cit29Ibídem30Ibídem
ASEGURAMIENTO UNIVERSAL DE RIESGOS LABORALES18
• Factores del ámbito institucional laboral
De acuerdo a lo señalado en el Informe técnico “Análisis situacional del Seguro Complementario de Trabajo de riesgo en Lima Metropolitana, hacia un seguro universal de enfermedades y accidentes ocupacionales”, los diversos peligros y factores de riesgo físico, químico, biológico, disergonómico, entre otros a los que están expuestos los trabajadores, pueden producirles accidentes (mortales, inclusive) y enfermedades ocupacionales; por lo que se evidencia la necesidad de crear un seguro que complemente la protección (reactiva) al trabajador que cuenta con un seguro regular, y cuya cobertura esté orientada a cubrir aspectos de salud y pensiones.
En ese sentido, acerca de los factores del ámbito institucional laboral, es pertinente realizar un análisis sobre los diversos peligros y riesgos a los que están expuestos todos los trabajadores, y no solo aquellos que realizan actividades que se encuentran recogidas en el listado del Decreto Supremo N° 003-98-SA.
Asimismo, en cuanto a los factores laborales institucionales se debe evaluar la ampliación de la cobertura legal de la seguridad social a los trabajadores autónomos o independientes y promover la incorporación de colectivos con baja participación en los sistemas de aseguramiento como los trabajadores rurales y del hogar.
Además, es importante la formalización de las unidades económicas y los mecanismos de fiscalización del cumplimiento de la normativa laboral y de seguridad social. La expansión de la cobertura legal de los sistemas de seguridad social, deben ir de la mano con instrumentos de fiscalización eficaces, a partir de la inversión en recursos humanos y tecnológicos31; la búsqueda de sinergias con las estructuras tributarias; y, las mejoras generales en la capacidad coercitiva del estado.
31Ibídem
ASEGURAMIENTO UNIVERSAL DE RIESGOS LABORALES19
1. Los sistemas de aseguramiento de riesgos laborales en América Latina y en países con mayor desarrollo legislativo en la materia son universales, a excepción del Perú que ha instaurado un seguro complementario de trabajo de riesgo que cobertura solamente a los trabajadores que realizan las actividades descritas en el listado del Anexo 5 del Decreto Supremo N°009-97-SA, modificado por Decreto Supremo N° 003-98-SA y que representan el 9% de la población económicamente activa (PEA).
2. En el Perú, el marco legal permite desarrollar un modelo universal de aseguramiento de riesgos laborales, según lo dispuesto en la Ley N°29344, Ley Marco del Aseguramiento Universal en Salud y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 008-2010-SA.
3. El modelo de aseguramiento de riesgos laborales de Brasil tiene atributos que lo convierten en un referente entre los sistemas universales de la región. La diversidad en la base de financiación le permite ser un sistema solvente y que potencia la solidaridad, cuenta con una gestión sistémica en la que el seguro de riesgos laborales se encuentra integrado a la seguridad social; además, promueve que las empresas inviertan en la seguridad y salud de sus trabajadores.
4. La adopción de un modelo de aseguramiento universal de riesgos laborales en el Perú implica observar aspectos legales para el desarrollo del marco jurídico; técnicos, a fin de establecer los niveles de riesgo por actividad; y, financieros, para determinar el número de niveles óptimos y la prima adecuada para cada nivel.
5. La implantación de un nuevo modelo de aseguramiento de riesgos laborales en el país está condicionada por los cambios en la economía y el mercado laboral, relacionados con factores estructurales, del entorno e institucionales laborales.
V. CONCLUSIONES
ASEGURAMIENTO UNIVERSAL DE RIESGOS LABORALES20
1. Aristizabal, J. (2013). El sistema de aseguramiento de riesgos laborales. Revista Fasecolda, Núm. 135.
2. Benavides, F., Ruiz-Frutos, C., García, A. (2006). Salud laboral. conceptos y técnicas para la prevención de los riesgos laborales, 3a ed., Barcelona: Masson.
3. Bossio, D., Gabas, C., Segura, O., et.al. (2014). Estudios sobre seguridad social. Madrid: Organización Iberoamericana de la Seguridad Social. Recuperado el 28 de agosto de 2020, de http://www.oiss.org/wp-content/uploads/2000/01/Libro_OISS_60_aniversario_web-2.pdf
4. Consejo Regional de Seguridad y Salud en el Trabajo de Lima Metropolitana. (2015). Informe Técnico “Análisis Situacional del Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo en Lima Metropolitana, hacia un seguro universal de enfermedades y accidentes ocupacionales”. Dirección Regional de Trabajo de Lima Metropolitana.
5. Duran, F. (2005). Situación del Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo –SCTR. Lima: Organización Internacional del Trabajo. Diapositivas del evento: “Los Sindicatos y la Seguridad y Salud en el Trabajo”
6. Galiani, S. (2017). El Sistema de Riesgo de trabajo en Argentina. Foco Económico: Un blog Latinoamericano de Economía y Política. Recuperado el 17 de abril de 2017, de http://focoeconomico.org/2017/06/19/el-sistema-de-riesgo-de-trabajo-en-argentina/
7. Grupo de Trabajo Sectorial denominado “Comité de revisión de la normativa del Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo”, creado mediante Resolución Ministerial Nº 008-2018-TR (2018). Informe final. Lima: Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo del Perú.
8. Organización Internacional de Trabajo. (2018). Presente y futuro de la protección social en América Latina y el Caribe (Panorama Laboral Temático, 4). Lima: OIT/ Oficina Regional para América Latina y el Caribe.
9. Organización Internacional de Trabajo. (2016). Panorama Laboral de América Latina y el Caribe. Lima: OIT/ Oficina Regional para América Latina y el Caribe.
10. Praxis capital. (2019). Dossier de los diferentes programas para la prevención de riesgos laborales en el mundo. Recuperado el 28 de agosto de 2020, de https://issuu.com/praxisconsulting5/docs/dossier_de_los_diferentes_programas_para_la_preven
11. Seguro de Riesgos del Trabajo. Recuperado el 28 de agosto de 2020, de http://www.imss.gob.mx/sites/all/statics/pdf/informes/20132014/07_Cap03.pdf
12. TMF Group. (2016). Descifrando el Ambiente Laboral de Brasil. Página web de TMF Group. Recuperado el 28 de agosto de 2020, de https://www.tmf-group.com/es-co/news-insights/articles/2016/november/decrypting-brazil-labor-environment/
VI. BIBLIOGRAFÍA
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