Instrumentos de Gestión Instrumentos de Gestión Ambiental y Fiscalización Ambiental y Fiscalización

Congreso Internacional de Legislación de Minería, Congreso Internacional de Legislación de Minería, Hidrocarburos y ElectricidadHidrocarburos y Electricidad

Lima, Perú Junio 2007Lima, Perú Junio 2007

Luis Vera MoralesLuis Vera Morales

Mapa de la presentaciónMapa de la presentación

• Cambio de paradigma sobre la Cambio de paradigma sobre la fiscalización: De la fiscalización fiscalización: De la fiscalización administrativa a la judicialadministrativa a la judicial

• Evolución de la fiscalización en MéxicoEvolución de la fiscalización en México• Cambio y eficacia de las estrategias de Cambio y eficacia de las estrategias de

fiscalizaciónfiscalización• Proyectos de energía y minas y los Proyectos de energía y minas y los

instrumentos de política ambientalinstrumentos de política ambiental• Blindaje social ante fallas de instrumentos Blindaje social ante fallas de instrumentos

de gestión de gestión

Estrategias de fiscalizaciónEstrategias de fiscalización

• Energía, minas e hidrocarburos: de competencia Energía, minas e hidrocarburos: de competencia exclusiva de la Federaciónexclusiva de la Federación

• 1971-1991 Legislación ambiental creciente en 1971-1991 Legislación ambiental creciente en complejidad pero con poca fiscalizacióncomplejidad pero con poca fiscalización

• 1991-1994 Inicia fiscalización administrativa: 1991-1994 Inicia fiscalización administrativa: Clausura como medida cautelar Clausura como medida cautelar

• 1995-2006 Fiscalización basada en multas y swap 1995-2006 Fiscalización basada en multas y swap por inversión. Proceso de autoregulación y por inversión. Proceso de autoregulación y auditorias voluntariasauditorias voluntarias

• 2007 Inspecciones privadas (entidades 2007 Inspecciones privadas (entidades acreditadas) acreditadas)

Problemas de la justicia Problemas de la justicia administrativaadministrativa• 100% sanciones económicas (multas) 100% sanciones económicas (multas) • 60% se pagan (hasta USD $10,000.00)60% se pagan (hasta USD $10,000.00)• 40% restante se apelan (+USD $10,000.00)40% restante se apelan (+USD $10,000.00)• 50% (20% del total) se pierden por fallas de forma50% (20% del total) se pierden por fallas de forma• El 70% (14% del total) se confirma o ratifica por El 70% (14% del total) se confirma o ratifica por

cumplir con criterios de eficiencia numérica y el resto cumplir con criterios de eficiencia numérica y el resto (6%) por fondo(6%) por fondo

• Esos casos (14%) se van directo a apelación judicial. Esos casos (14%) se van directo a apelación judicial. En los tribunales el 10% se pierde. Solo el 4% se En los tribunales el 10% se pierde. Solo el 4% se confirma.confirma.

• Ese 4% es enviado a cobro por Estados y Municipios Ese 4% es enviado a cobro por Estados y Municipios (92%) y 8% Federación: No se cobran(92%) y 8% Federación: No se cobran

• Desincentivo al cumplimientoDesincentivo al cumplimiento

Eficacia de la fiscalización Eficacia de la fiscalización administrativaadministrativa• 1996-20001996-2000

• 60% multas= 30% $60% multas= 30% $• 40% multas= 70% $40% multas= 70% $

• Por número, 66% multas Por número, 66% multas cobradas, esto es, sólo 6% de cobradas, esto es, sólo 6% de las importanteslas importantes

• Por monto, solo el 32% de lo Por monto, solo el 32% de lo cobrado se recuperó (cobro o cobrado se recuperó (cobro o intercambio de multa por intercambio de multa por inversiones)inversiones)

• 2000-20062000-2006

• Mismas visitas de inspecciónMismas visitas de inspección• Distinta estrategia: atracción Distinta estrategia: atracción

del infractor hacia programas del infractor hacia programas de auditoria voluntaria (mas de auditoria voluntaria (mas plazo para realizar acciones plazo para realizar acciones siempre y cuando se vaya siempre y cuando se vaya mas allá de la ley).mas allá de la ley).

• Convenio + programa de Convenio + programa de acción (al que se puede acción (al que se puede sumar toda nueva infracción) sumar toda nueva infracción)

• 2007: Privatización de la 2007: Privatización de la inspección (por entidades inspección (por entidades acreditadas)acreditadas)

Una aparente eficaciaUna aparente eficacia

• PROFEPA reporta menos “incumplimiento” con mismo PROFEPA reporta menos “incumplimiento” con mismo número de inspeccionesnúmero de inspecciones

• A pesar de ello, las denuncias ciudadanas van en aumentoA pesar de ello, las denuncias ciudadanas van en aumento• Problema:Problema:

– El universo de fiscalización administrativa se restringe a El universo de fiscalización administrativa se restringe a instalaciones en operación.instalaciones en operación.

– Las infracciones en el programa de auditoria no se Las infracciones en el programa de auditoria no se contabilizan, se añaden al programa de acción, por tanto la contabilizan, se añaden al programa de acción, por tanto la acción coercitiva de PROFEPA sólo se ejerce en casos de acción coercitiva de PROFEPA sólo se ejerce en casos de accidentes o violaciones flagrantes y graves.accidentes o violaciones flagrantes y graves.

– La denuncia ciudadana se restringe a disparar la acción de La denuncia ciudadana se restringe a disparar la acción de inspección y nada mas.inspección y nada mas.

¿Y los nuevos proyectos?: La ¿Y los nuevos proyectos?: La fiscalización judicialfiscalización judicial

• 2001: Reconocimiento del interés legitimo 2001: Reconocimiento del interés legitimo ciudadano por los tribunalesciudadano por los tribunales

• Jueces son los nuevos revisores de la forma Jueces son los nuevos revisores de la forma en que los instrumentos de política ambiental en que los instrumentos de política ambiental (toma de decisiones) son aplicados.(toma de decisiones) son aplicados.

• Los jueces iniciaron suspendiendo Los jueces iniciaron suspendiendo autorizaciones primero por forma y ahora por autorizaciones primero por forma y ahora por fondofondo

¿Por qué hay oposición?¿Por qué hay oposición?

• Porque se considera que se ha incumplido Porque se considera que se ha incumplido o se va a incumplir con la ley.o se va a incumplir con la ley.

• Es un problema de percepción socialEs un problema de percepción social• Los instrumentos de toma de decisiones no aseguran

por si mismos que se de un valor a la opinión ciudadana

• La evaluación científica: limitada por la certidumbre

• La percepción es un juzgamiento de valor que da una persona de la realidad, dependiendo de varios factores (personales y de entorno)

• Percepción = Realidad + « Ruido »

Como blindar el proyecto: Como blindar el proyecto: construyendo el consensoconstruyendo el consenso

• Una buena toma de decisiones, esta basada en buena ciencia, buena comunicación/información a la sociedad, procesos participativos efectivos.

• La clave está en cómo medir la satisfacción de la ciudadanía sin pasar a ser rehén de la misma, qué comunicar y qué acciones tomar en atención a lo que desea la gente.

• Estadísticas y caracterización del « ruido » (Dolby inversa)• Intensidad y calidad de la satisfacción: consenso (+ o -),

carencia de información y conflicto.• PERO NO SE PUEDE ESPERAR AL CAMBIO DE POLITICAS PERO NO SE PUEDE ESPERAR AL CAMBIO DE POLITICAS

PUBLICAS. DEBE HACERLO EL PROMOTOR DEL PROYECTOPUBLICAS. DEBE HACERLO EL PROMOTOR DEL PROYECTO

Los 3 P’s: Percepción, Priorización y Los 3 P’s: Percepción, Priorización y PlanificaciónPlanificación

EE

RuidoRuido

EE

¿Por qu¿Por qué es importante incluir la é es importante incluir la percepción?percepción?• Por la subjetividad y carencia de información que crean Por la subjetividad y carencia de información que crean

“ruidos”. “ruidos”.

• Es un juicio de valor “integrador”Es un juicio de valor “integrador”• Es Es lala realidad para las partes interesadas ( realidad para las partes interesadas (StakeholdersStakeholders))

• Su análisis detallado permite conocer los elementos necesarios Su análisis detallado permite conocer los elementos necesarios para la construcción de consenso y gestión de conflictos.para la construcción de consenso y gestión de conflictos.

El método APC no se limita a la medición de un El método APC no se limita a la medición de un promedio o mediana, sino que también caracteriza promedio o mediana, sino que también caracteriza este “este “ruidoruido” (ej. Dolby inversa). APC mide la ” (ej. Dolby inversa). APC mide la intensidad y calidad de la percepciónintensidad y calidad de la percepción

Análisis de la Percepción Análisis de la Percepción Categorial (Categorial (APC)APC)• La metodología permite:La metodología permite:

Evaluar la dispersión de las percepciones de la sociedad Evaluar la dispersión de las percepciones de la sociedad por categorías, capas, sectores (académica, civil, por categorías, capas, sectores (académica, civil, gubernamental, etc.)gubernamental, etc.)

Medir cuantitativamente dichas percepcionesMedir cuantitativamente dichas percepciones Caracterizar los niveles cualitativos de respuestas Caracterizar los niveles cualitativos de respuestas

(conflicto, consenso, carencia de información)(conflicto, consenso, carencia de información) Analizar los riesgos (administrativos, financieros, Analizar los riesgos (administrativos, financieros,

legales) y por tanto, priorizar la atención a legales) y por tanto, priorizar la atención a problemáticas detectadas mediante la incorporación de problemáticas detectadas mediante la incorporación de propuestas de acción específicas en los instrumentos de propuestas de acción específicas en los instrumentos de toma de decisiones construyendo así toma de decisiones construyendo así LEGITIMIDADLEGITIMIDAD. .

CONSENSO

NUEVO(S) ESCENARIO(S)

INICIO

APLICACIÓN ENCUESTA

¿Se

alcanzaron los

umbrales de

satisfacción?

si

no

Mesas de discusión y negociaciónMesas de discusión y negociación

SOLUCIONES -

PROPUESTAS

Fase 1

Fase 2 (3, 4, etc.)

Marco típico de un taller de consensoMarco típico de un taller de consenso

•Miembros de la comunidad•Participación abierta•Atención perfilada especifica para todos las preocupaciones relevantes•Comunicación directa

•Dueño del proyecto•Involucramiento mejorado•Toma de decisiones documentada•Mejor control de los tiempos y resultados•Visibilidad

•Observadores relevantes (auditoria)•Transparencia•Rastreabilidad•Involucramiento comunitario y rendición de cuentas

Ventajas para:

Construcción de Consenso en materia de Impacto Construcción de Consenso en materia de Impacto Ambiental u Ordenamiento del TerritorioAmbiental u Ordenamiento del Territorio

Requerimientos y Requerimientos y condicionantes de condicionantes de

las partes las partes interesadasinteresadas

Requerimientos Requerimientos Naturales y Naturales y

condicionantes del condicionantes del PromoventePromovente

LLimite de imite de negociaciónnegociación

Marco de Marco de referenciareferencia

Criterio 2Criterio 2

Criterio 1Criterio 1

Criterio 4Criterio 4

Criterio 3Criterio 3

Criterio 5Criterio 5

Criterio 6Criterio 6

Superficie de Superficie de rentabilidad rentabilidad

socialsocial

Conformación de criterios de políticaConformación de criterios de política

Requerimientos y Requerimientos y condicionantes de condicionantes de

las partes las partes interesadas interesadas

(incluyendo al (incluyendo al usuario usuario

“naturaleza”)“naturaleza”)

Los límites de la Los límites de la naturaleza (mejores naturaleza (mejores

conocimientos conocimientos disponibles)disponibles)

Usos del recursoUsos del recurso

Recurso 2Recurso 2

Recurso 1Recurso 1

Recurso 4Recurso 4

Recurso 3Recurso 3

Recurso 5Recurso 5

Recurso 6Recurso 6

Superficie de Superficie de construcción construcción de valoresde valores

•Problemática: Sitio protegido. Muchas ONG’s trabajando alrededor. Impacto social en la comunidad.

•Metodología: Mapa de involucrados y posturas, Encuesta de Statu Quo (social y ambiental), 5 talleres regionales de construcción de consenso.

•Tiempo: Estrategia y logística: 2 semanas; Implementación: 5 semanas hasta reporte final

• Productos: plataforma decisional y comunicacional, retroalimentación para la Manifestación de Impacto Ambiental.

• Resultados: Consultas publicas sin conflicto, autorizaciones rápidas y condicionadas por parte de las autoridades ambientales, soporte de los residentes.

Ejemplo: proyecto de energia

El caso A esta gastando cada mes tanto dinero para litigar y mantener una decisión o compensaciones adicionales que el caso B en total por su

proceso de construcción de consenso.

Comparación de costos

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

Project A

Project B

Project A 8 30 40 30 25 25 25 28 30 25 30 28

Project B 35 3.8 3.4 12 10 5 3 3 2 2 2 1

1er trim.

2do trim.

3er trim.

4to trim.

5to trim.

6to trim.

7mo trim.

8vo. Trim.

9o trim.

10o trim

11o trim

12o trim

Situación actualSituación actual• Proyectos sujetos a escrutinio públicoProyectos sujetos a escrutinio público

• Avances constantes de comunidades y ONGs en Avances constantes de comunidades y ONGs en materia de acceso a los tribunales contra materia de acceso a los tribunales contra actividades percibidas como agresivas contra el actividades percibidas como agresivas contra el ambienteambiente

• Toma de decisiones muy cautelosas por el Toma de decisiones muy cautelosas por el gobiernogobierno

• Modificación de intrumentos para segurar Modificación de intrumentos para segurar valoración efectiva de la opinión públicavaloración efectiva de la opinión pública

GRACIASGRACIAS

Luis R. Vera MoralesLuis R. Vera MoralesSocioSocio

Presidente Mazaryk 61, Piso 14 BPresidente Mazaryk 61, Piso 14 BCol. Chapultepec MoralesCol. Chapultepec Morales

México, D.F. 11570México, D.F. 11570Tel. (52) 55-5545-7200Tel. (52) 55-5545-7200Fax. (52) 55-5545-4800Fax. (52) 55-5545-4800Cel. (52) 55-1451-9990Cel. (52) 55-1451-9990

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