IZVJEŠTAJ O REVIZIJI ZAVRŠNOG RAČUNA BUDŽETA CRNE … o reviziji Zavrsnog racuna budzeta Crne... · Revizijom je obuhvaćena kontrola gotovinskih tokova, zakonitost trošenja

Crna Gora

DRŽAVNA REVIZORSKA INSTITUCIJA DRI broj: 40111-01-70 Podgorica, 30. septembar 2009. godine

IZVJEŠTAJ

O REVIZIJI ZAVRŠNOG RAČUNA BUDŽETA CRNE GORE ZA 2008. GODINU

Podgorica, septembar 2009. godine

Državna revizorska institucija

Strana 2 od 40

SADRŽAJ MIŠLJENJE SA PREDLOGOM PREPORUKA I MJERA ........................................................................................................................... 3 Realizacija preporuka Skupštine Crne Gore iz prethodnih godina ............................................................................................................ 5 1. ZAKONSKI OSNOV, CILJ I PREDMET REVIZIJE ZAVRŠNOG RAČUNA BUDŽETA CRNE GORE ZA 2008. GODINU ... 7 1.1. Zakonski osnov 7 1.2. Razlozi vršenja revizije 7 1.3. Cilj 7 1.4. Predmet 7 1.5. Planiranje revizije 8 2. OBUHVAT I POSTUPAK REVIZIJE ....................................................................................................................................... 8 2.1. Obuhvat revizije 8 2.2. Postupak revizije 9 3. SISTEM EVIDENCIJE I IZVRŠENJE BUDŽETA ................................................................................................................. 10 3.1. Računovodstveni sistem 10 3.2. Izvršenje budžeta Crne Gore za 2008. godinu 13 3.3. Suficit / deficit 15 3.4. Naplata poreskih prihoda 15 3.5 Budžet bez državnih fondova 17 3.5.1. Primici budžeta 18 3.6. Izdaci budžeta 18 3.6.1. Bruto zarade zaposlenih 19 3.6.1.1. Varijabilni dio zarade 20 3.6.1.2. Rad duži od punog radnog vremena (prekovremeni rad) 21 3.6.1.3. Raspoređivanje u zvanja 22 3.6.1.4. Pripravnici 22 3.6.2. Rashodi za materijal i usluge 22 3.6.2.1. Rashodi za službena putovanja 22 3.6.2.2. Rashodi za telefonske usluge 23 3.6.2.3. Rashodi za ugovorene usluge 24 3.6.3. Rashodi za tekuće održavanje 25 3.6.4. Rashodi za rentu 25 3.6.5. Rashodi za tehnološke viškove 26 3.6.6. Kapitalni izdaci 26 3.6.6.1. Pozicija 4413 – Izdaci za građevinske objekte (sredstva za rješavanje stambenih potreba) 27 3.6.6.2. Pozicija 4415 – Izdaci za opremu 27 3.6.7. Pozajmice i krediti finansijskim institucijama 28 3.6.8. Otplata obaveza iz prethodnog perioda 28 3.6.9 Državni dug Crne Gore 29 3.6.9.1. Neizmirene obaveze 30 3.6.9.1.1. Neizmirene obaveze budžeta 30 3.6.9.1.2. Neizmirene obaveze državnih fondova 30 3.6.9.3. Zaključne konstatacije 31 3.6.10. Stalna i tekuća budžetska rezerva 31 3.6.10.1. Tekuća budžetska rezerva 31 3.6.10.2 Stalna budžetska rezerva 32 3.6.11. Isplata gotovine iz Državne blagajne 32 4. Provjera postupka javnih nabavki ......................................................................................................................................... 33 4.1. Plan javnih nabavki 33 4.2. Otvoreni postupak javne nabavke 33 4.3. Pregovarački postupak bez prethodnog objavljivanja poziva za javno nadmetanje 34 4.4. Javne nabavke male vrijednosti - Neposredni sporazum 34 4.4.1. Evidencija o neposrednim sporazumima 35 4.5. Zaključne konstatacije 35 5. Državna imovina ................................................................................................................................................................... 35 5.1. Sredstva transporta 36 6. Budžeti državnih fondova ..................................................................................................................................................... 36


Strana 3 od 40

Državna revizorska institucija na osnovu člana 9 i 12 Zakona o Državnoj revizorskoj instituciji izvršila je reviziju Predloga završnog računa budžeta Crne Gore za 2008. godinu. Revizija je izvršena u skladu sa Zakonom o Državnoj revizorskoj instituciji, Uputstvom o metodologiji rada Državne revizorske institucije, Poslovnikom Državne revizorske institucije i Međunarodnim standardima revizije za javni sektor (INTOSAI). Na bazi utvrđenog činjeničnog stanja i Izjašnjenja Ministarstva finansija na Izvještaj Državne revizorske institucije, a u skladu sa članom 50 Poslovnika Državne revizorske institucije, nadležni Kolegijum u sastavu Miroslav Ivanišević, rukovodilac Kolegijuma i dr Milan Dabović, član Kolegijuma, na sjednici održanoj 25.09.2009. godine usvojio je Konačan izvještaj o reviziji Predloga završnog računa budžeta Crne Gore za 2008. godinu sa sljedećim konačnim ocjenama, zaključcima i preporukama, i donio sljedeće

M I Š LJ E NJ E

SA PREDLOGOM PREPORUKA I MJERA

Revizija Predloga završnog računa budžeta Crne Gore za 2008. godinu je izvršena u skladu sa međunarodnim standardima revizije za javni sektor i odgovarajućim propisima Crne Gore. Završni račun budžeta urađen je u skladu sa podacima iz Glavne knjige Državnog trezora. Pored evidencije iskazane u Glavnoj knjizi Državnog trezora, revizijom su objelodanjeni dodatni podaci koji se nalaze u evidenciji potrošačkih jedinica čime je obezbijeđen adekvatan obim i kvalitet informacija o svim relevantnim i materijalno značajnim segmentima vezanim za trošenje budžetskih sredstava.

Revizijom je obuhvaćena kontrola gotovinskih tokova, zakonitost trošenja budžetskih

sredstava, tačnost iskazanih podataka i stepen njihovog objelodanjivanja, te izvršena revizija obezbjeđuje razumnu osnovu za izricanje mišljenja.

Revizijom pravilnosti u najvećoj mjeri su potvrđeni iskazani iznosi u Predlogu završnog računa

budžeta, osim u dijelu podataka koji se odnose na državne depozite. Najveći dio ovih depozita nastao je kao posledica nepoštovanja definisanih obaveza između ugovornih strana u projektu »Posao za Vas« kod Direkcije za razvoj malih i srednjih preduzeća. Revizijom su konstatovana odstupanja u primjeni važećih zakonskih i podzakonskih propisa koja su objelodanjena u analizama i preporukama Državne revizorske institucije.

Pored iskazanog mišljenja, smatrali smo potrebnim da ukažemo i na one elemente koji mogu poboljšati efikasnost i kvalitet izvještavanja, kao i aktivnosti Ministarstva finansija i potrošačkih jedinica budžeta u narednom periodu.

U skladu sa primjedbama i iskazanim rezervama, predlažemo mjere i preporuke za koje

smatramo da će koristiti Vladi Crne Gore u cilju daljeg unapređenja sistema javne potrošnje u narednom periodu.

1) Revizijom je utvrđeno da podaci iskazani u Izvještaju o novčanim tokovima - ekonomska

klasifikacija obuhvataju sve transakcije iz kojih je finansirana javna potrošnja. Međutim, zbog zadržavanja gotovine pojedinih korisnika budžeta na računima komercijalnih banaka iskazujemo rezervu na iznos iskazanih depozita budžeta i preporučujemo Vladi da upotrebu budžetskih sredstava uskladi sa Zakonom o budžetu i podzakonskim propisima donijetim na osnovu zakona.


Strana 4 od 40

Preporučujemo Direkciji za razvoj malih i srednjih preduzeća, da u realizaciji projekata kreditiranja preduzetništva, prenos sredstava bankama vrši nakon što banke odobre kredite korisnicima i obezbijede kreditna sredstva kojima participiraju u projektu.

Preporučujemo Vladi Crne Gore da sagleda pravni status Direkcije za razvoj malih i srednjih preduzeća na način što će organizaciju i nadležnosti Direkcije urediti kao direktnu potrošačku jedinicu budžeta ili na principu razvojnog fonda.

2) Smatramo da Ministarstvo finansija nije u potpunosti obezbijedilo praćenje i evidenciju neizmirenih obaveza. Preporučujemo Ministarstvu finansija da u narednom periodu ažurira evidenciju neizmirenih obaveza u skladu sa izmijenjenim članom 16 Zakona o budžetu.

3) Revizijom je konstatovano da Poreska uprava vrši urednu evidenciju poreske naplate, kao i

da je obezbijedila potpunu primjenu Pravilnika o poreskom knjigovodstvu, izuzimajući odstupanje kod početnog stanja. Revizija je utvrdila odstupanja kod finansijskih iznosa potvrđenih prihodnim izjavama i evidencijom u Glavnoj knjizi Državnog trezora, kada je iznos od 1.400.000,00€ umjesto kao prihod fonda PIO evidentiran kao prihod Ministarstva finansija.

Sistem prenosa sredstava na korisnike nije u cjelini prilagođen potrebama pune integracije državnih fondova u sistem Državnog trezora. Revizijom je utvrđeno da je izvršena potpuna integracija Zavoda za zapošljavanje i Fonda za obeštećenje u sistem Državnog trezora, kod Fonda PIO nije u potpunosti dovedena do kraja, a kod Fonda zdravstva i Fonda za razvoj je tek treba izvršiti. S tim u vezi predlažemo da Ministarstvo finansija ubrza proces integracije neintegrisanih državnih fondova u sistem Državnog trezora u skladu sa zakonskim obavezama.

4) Revizijom je utvrđeno da struktura rashoda koja je iskazana kod nekih potrošačkih jedinica

ne odgovara planiranoj budžetskoj potrošnji pa je iz tog razloga potrebno da, potrošačke jedinice, koje su vršile plaćanja koja ne korespondiraju sa budžetom iskazanim namjenama, u narednom periodu povećaju fiskalnu disciplinu i namjenski koriste planirana sredstva, uz povećanje efikasnosti sistema unutrašnjih kontrola.

5) Revizijom je utvrđeno da još uvijek ne postoje objedinjeni podaci o stanju, broju i strukturi

državnih službenika kao ni adekvatna evidencija o promjenama stanja u ovoj oblasti što onemogućava uspostavljanje jedinstvenog sistema zarada. Nekonzistentnost sistema plata, usljed primjene različitih zakonskih rješenja kod određivanja zarada, neprimjenjivanje, izuzeci ili čak kršenje propisa kao i postojanje potpuno autonomnih podsistema određivanja zarada su sadašnje karakteristike. Radi prevazilaženja ovakvog stanja Vlada bi trebala da iznađe mogućnost cjelishodnijeg upravljanja sistemom zarada koji bi omogućio potpuniji uvid i ažurno vođenje evidencije o zaradama državnih službenika i namještenika.

6) Preporučuje se da se naknade zaposlenima za učešća u komisijama i radnim grupama

isplaćuju na teret ostalih ličnih primanja uz uslov da su iste planirane budžetom za tekuću godinu. Preporučuje se budžetskim korisnicima da kod formiranja radnih grupa poštuju član 69 Uredbe o organizaciji i načinu rada državne uprave, kojima je uređen način formiranja projektnih grupa, timova ili drugih oblika rada. Aktom o obrazovanju projektne


Strana 5 od 40

grupe, tima ili drugog oblika rada obavezno odrediti sredstva, sastav, poslove i rokove u kojim će se zadatak obaviti i objaviti Izvještaj o radu. Visinu naknada članovima projektnih grupa, timova ili drugih oblika rada treba procentualno utvrditi u odnosu na redovnu zaradu.

Opšta revizija izvršena kod Zavoda za zapošljavanje, takođe ukazuje na preispitivanje visina naknada za učešće u radnim grupama i komisijama. Takođe je potrebno aktivirati rad Upravnog odbora Zavoda i o svim bitnim pitanjima informisati članove Upravnog odbora. Predsjednik Upravnog odbora i direktor Zavoda svoj rad, u dijelu odlučivanja zasnivaće na radu Upravnog odbora, koji mora biti organizovan tako da nedvosmisleno ukazuje da nije povrijeđen legitimitet odlučivanja. Smatramo da bi kod naknada za rad članova upravnih odbora u javnom sektoru trebalo odrediti minimalni paušalni iznos naknade koji bi se uvećavao u određenom procentu u zavisnosti od broja održanih sjednica i prisustva članova upravnih odbora na tim sjednicama.

7) Preporučuje se da Vlada donese akt kojim bi se regulisala prava i obaveze budžetskih

korisnika kod nabavke i upotrebe službenih automobila, sa obavezom da se primjenjuje u svim organima državne uprave uz neophodnu transparentnost procedura korišćenja.

8) Preporučuje se Vladi da se blagajničko poslovanje uskladi sa Uputstvom o radu Državnog

trezora i Uredbom o naknadama i ostalim primanjima državnih službenika i namještenika i da se iz blagajne vrše samo isplate, na osnovu vjerodostojne dokumentacije, koje se ne mogu realizovati bezgotovinski, kako bi se smanjile transakcije gotovim novcem.

9) Preporučuje se potrošačkim jedinicama da kod zahtjeva za potrošnjom budžetskih

sredstava dosljedno sprovode proceduru predviđenu članom 11 i 35 Zakona o budžetu i tačkom 39 Uputstva o radu Državnog trezora.

10) Preporučujemo Vladi da donese akt kojim će obezbijediti pravovremeno dostavljanje pravosnažnih sudskih rješenja Državnom trezoru, uz sinhronizovano učešće državnog tužilaštva i utuženih potrošačkih jedinica budžeta, kako bi se izbjeglo nepotrebno trošenje budžetskih sredstava u sudskim postupcima.

Realizacija preporuka Skupštine Crne Gore iz prethodnih godina Iako je većina preporuka Državne revizorske institucije iz proteklih godina realizovana sugerišemo Vladi Crne Gore da:

- Ministarstvo finansija izvrši izmjene i dopune Pravilnika o jedinstvenoj klasifikaciji računa za budžet Republike, budžete vanbudžetskih fondova i budžete opština u okviru kojeg bi Fond za zdravstveno osiguranje mogao da vodi svoju evidenciju. Predlažemo da do donošenja novih rješenja Fond u narednom periodu, pored evidencije kojom raspolaže, redovno klasifikuje isplate u skladu sa ekonomskom klasifikacijom koja je propisana Pravilnikom o jedinstvenoj klasifikaciji računa za budžet Republike, budžete vanbudžetskih fondova i budžete opština.


Strana 6 od 40

- Da obezbijedi potpunu primjenu Zakona o javnim nabavkama u svim državnim organima i institucijama.

- Da nakon donošenja Zakona o svojinsko – pravnim odnosima (»Sl. list CG« br. 19/09) i Zakona o državnoj imovini (»Sl. list CG« br. 21/09) donese podzakonski akt o načinu vođenja evidencije o pokretnim i nepokretnim stvarima u državnom vlasništvu, kao i adekvatnoj evidenciji nefinansijske imovine i sistemu izvještavanja o državnoj imovini.


Strana 7 od 40

1. ZAKONSKI OSNOV, CILJ I PREDMET REVIZIJE ZAVRŠNOG RAČUNA BUDŽETA CRNE GORE ZA 2008. GODINU

Pravni osnov

1.1. Zakonski osnov

Na osnovu člana 4 i 9 Zakona o Državnoj revizorskoj instituciji (»Sl. list RCG« br. 28/04, 27/06, 78/06 i 17/07 u daljem tekstu Zakon o Državnoj revizorskoj instituciji) i člana 51 Zakona o budžetu (»Sl. list RCG« br. 40/01, 44/01, 71/05, 12/07 i 73/08 u daljem tekstu Zakon o budžetu), a u skladu sa Međunarodnim revizorskim standardima (INTOSAI) i Godišnjim planom revizije za 2009. godinu, izvršena je revizija Predloga završnog računa budžeta Crne Gore za 2008. godinu (u daljem tekstu: Završni račun). 1.2. Razlozi vršenja revizije

Revizija se vrši radi obezbjeđivanja bitnih informacija vezanih za ispitivanje pravilnosti poštovanja propisa kod evidencije i rasporeda prihoda, izvršavanja izdataka, knjiženja i dokumentovanja izvršenih transakcija, izvještavanja i upravljanja finansijskom i nefinansijskom imovinom i obavezama. 1.3. Cilj

Osnovni cilj revizije je prikupljanje vjerodostojnih dokaza za izvještavanje o značajnim

činjenicama koje se odnose na pravilnost (zakonitost) rada odgovornih lica kod korisnika budžetskih sredstava i objektivnost prikazanih javnih prihoda i javnih rashoda u Završnom računu. 1.4. Predmet Predmet revizije je Završni račun budžeta urađen u skladu sa članom 51 Zakona o budžetu i članovima 1, 2, 3 i 4 Pravilnika o jedinstvenoj klasifikaciji računa za budžet Republike, budžete vanbudžetskih fondova i budžete opština (»Sl. list RCG« br. 35/05, 37/05 i 81/05) i članom 6 Pravilnika o načinu pripreme, sastavljanja i podnošenja finansijskih izvještaja budžeta, državnih fondova i jedinica lokalne samouprave (»Sl. list CG« br. 21/09) i u skladu sa tim kontrolisani su:

1) početno i završno stanje Konsolidovanog računa trezora; 2) pregled izvršenih odstupanja u odnosu na planirane iznose; 3) izvještaj o uzetim pozajmicama; 4) izvještaj o izdacima budžetskih rezervi; 5) izvještaj o garancijama datim tokom fiskalne godine; 6) izvještaj o realizaciji programskog budžeta; 7) izvještaj o državnom dugu i izdatim garancijama; 8) izvještaj o otpisanim poreskim i neporeskim potraživanjima tokom fiskalne godine.


Strana 8 od 40

Godišnji finansijski izvještaji za 2008. godinu se pripremaju na način predviđen Pravilnikom o načinu pripreme, sastavljanja i podnošenja finansijskih izvještaja budžeta, državnih fondova i jedinica lokalne samouprave koji je donešen 20.03.2009. godine, stupio na snagu 30.03.2009. godine, na sljedećim obrascima:

- (1) Izvještaj o novčanim tokovima I – ekonomska klasifikacija, - (2) Izvještaj o novčanim tokovima II – funkcionalna klasifikacija, - (3) Izvještaj o novčanim tokovima III, - (4) Izvještaj o neizmirenim obavezama, i - (5) Izvještaj o konsolidovanoj javnoj potrošnji.

Pravilnikom je predviđeno da potrošačke jedinice koje imaju neutrošena sredstva na podračunima ili prelaznim računima, a evidentirani su u Glavnoj knjizi Državnog trezora kao izdatak dostavljaju uz godišnje finansijske izvještaje i Izjavu o načinu utroška tih sredstava nakon isteka fiskalne godine na Obrascu 6 koji je sastavni dio Pravilnika o načinu pripreme, sastavljanja i podnošenja finansijskih izvještaja budžeta, državnih fondova i jedinica lokalne samouprave. Navedenim pravilnikom potrošačke jedinice budžeta su u obavezi da Ministarstvu finansija dostave svoje finansijske izvještaje na obrascima 3 i 4 najkasnije do 31. marta tekuće godine za prethodnu godinu. 1.5. Planiranje revizije U skladu sa međunarodnim revizorskim standardima (INTOSAI), revizija je planirana na način da se obavi kvalitetno, efikasno i ekonomično u vremenski datom okviru. U tom cilju napravljen je i Detaljan plan revizije u kojem su utvrđeni ciljevi i glavna pitanja revizije Završnog računa budžeta. Planom revizije utvrđena je dinamika obavljanja revizije, kao i obim informacija koje su već prikupljene, odnosno koje treba prikupiti na osnovu dokumentacije i drugih podataka u Državnom trezoru i kod ostalih korisnika budžetskih sredstava. 2. OBUHVAT I POSTUPAK REVIZIJE 2.1. Obuhvat revizije

Revizijom Završnog računa pored dokumentacije i izvještaja koji su kontrolisani u Ministarstvu finansija – Državnom trezoru, obuhvaćeni su pojedinačni finansijski izvještaji, evidencije i dokumentacija po potrošačkim jedinicama sa ciljem provjere potkrijepljenosti izvršenih transakcija sa odgovarajućim dokumentima. Revizija pojedinačnih završnih računa zasnovana je na kontroli poštovanja propisa koji se odnose na procedure izdavanja i formiranja dokumentacije, vođenja knjigovodstva i usaglašavanja sa glavnom knjigom koja se vodi u Državnom trezoru. Revizija je izvršena na osnovu uzoraka kod sljedećih potrošačkih jedinica:

1. Ministarstvo finansija 2. Ministarstvo saobraćaja, pomorstva i telekomunikacija 3. Ministarstvo za zaštitu ljudskih prava 4. Poreska uprava


Strana 9 od 40

5. Uprava za zajedničke poslove državnih organa 6. Uprava za šume 7. Uprava za civilno vazduhoplovstvo 8. Uprava pomorske sigurnosti 9. Sekretarijat za evropske integracije 10. Sekretarijat za razvoj 11. Zavod za statistiku 12. Zavod za školstvo 13. Zavod za zbrinjavanje izbjeglica 14. Direkcija za saobraćaj 15. Direkcija za javne nabavke 16. Agencija za lijekove i medicinska sredstva 17. Komisija za utvrđivanje konflikta interesa 18. Skupština Crne Gore 19. Crnogorska akademija nauka i umjetnosti 20. Univerzitet Crne Gore (Transferi) 21. Fond PIO (Transferi) 22. Fond zdravstva (Transferi)

Pored navedenih budžetskih korisnika, Državna revizorska institucija je izvršila i opšte revizije

kod sljedećih subjekata: 1. Zavoda za zapošljavanje 2. Fonda za razvoj 3. Ministarstva unutrašnjih poslova i javne uprave 4. Ministarstva turizma i zaštite životne sredine 5. Državnog tužilaštva 6. Zaštitnika ljudskih prava i sloboda 7. Centara za socijalni rad i 8. Uprave za kadrove

čime je značajno proširen obuhvat revizije budžetskih korisnika, čiji su nalazi, preporuke i mjere iskazani kroz pojedinačne izvještaje. 2.2. Postupak revizije

Revizija Završnog računa izvršena je u skladu sa Međunarodnim revizorskim standardima za javni sektor (INTOSAI), a uključuje ispitivanje dokaza na osnovu uzoraka kojima se potvrđuju iskazani podaci i informacije Završnog računa. Takođe revizija uključuje ocjenu primijenjenih računovodstvenih načela, kao i objelodanjivanje podataka u skladu sa Međunarodnim računovodstvenim standardima za javni sektor. U postupku vršenja revizije, posebna pažnja posvećena je prikupljanju dokaza koji omogućavaju izražavanje mišljenja o istinitosti i objektivnosti ukupnih primitaka i izdataka iskazanih u Završnom računu.


Strana 10 od 40

3. SISTEM EVIDENCIJE I IZVRŠENJE BUDŽETA 3.1. Računovodstveni sistem

Računovodstveni sistem budžeta Crne Gore organizovan je na gotovinskoj osnovi shodno odredbama člana 2 i 47 Zakona o budžetu, člana 1 Pravilnika o načinu pripreme, sastavljanja i podnošenja godišnjih finansijskih izvještaja budžeta, državnih fondova i jedinica lokalne samouprave (»Sl. list RCG« br. 21/09) i Uputstva o radu Državnog trezora (»Sl. list RCG« br. 64/01). Računovodstveni sistem zasnovan je na evidencijama u Glavnoj knjizi Državnog trezora, koja se vodi u Ministarstvu finansija i knjigovodstvima koja se vode po potrošačkim jedinicama. Potrošačke jedinice na osnovu svojih evidencija o izdacima (plaćanjima) i primicima na kraju godine sastavljaju godišnji finansijski izvještaj koji se dostavlja Ministarstvu finansija – Državnom trezoru do 31. marta tekuće godine za prethodnu godinu. Glavna knjiga Državnog trezora i finansijski izvještaji potrošačkih jedinica predstavljaju dokumentacionu osnovu za izradu Završnog računa.

Obavezu dostavljanja godišnjih finansijskih izvještaja Ministarstvu finansija - Državnom trezoru imalo je 76 potrošačkih jedinica i sve potrošačke jedinice su dostavile finansijske izveštaje Ministarstvu finansija - Državnom trezoru za 2008. godinu.

Ministarstvo finansija je u novembru 2008. godine, na osnovu Zakona o budžetu i Uputstva o

radu Državnog trezora (»Sl. list RCG« br. 64/01), donijelo stručno uputstvo kojim se nalaže budžetskim korisnicima da su dužni blagovremeno dostaviti Državnom trezoru zahtjeve za plaćanje, ugasiti račune koji nijesu otvoreni u skladu sa čl. 12 Zakona i izvršiti povraćaj neutrošenih sredstava koja su podignuta u gotovini ili uplaćena na račune akreditiva i druge račune (kartice) a služila su za blagajničko poslovanje.

Skrećemo pažnju na činjenicu da je Ministarstvo finansija 26.12.2008. godine donijelo novo Uputstvo o radu Državnog trezora (»Sl. list CG« br. 80/08 i 02/09), stupilo na snagu 29.12.2008. godine, koje je uslovilo i promjene u načinu finansijskog izvještavanja utvrđene Pravilnikom o načinu pripreme, sastavljanja i podnošenja finansijskih izvještaja budžeta, državnih fondova i jedinica lokalne samouprave (»Sl. list CG« br. 21/09). Uputstvom o radu Državnog trezora predviđena su nova rješenja kojima je u dijelu zatvaranja godišnjih računa Glavne knjige Državnog trezora, tačke 120 - 123 određeno da potrošačke jedinice koje vrše plaćanja posredstvom podračuna ili prelaznih računa i koje, zbog tehničkih razloga ili vremena trajanja zakonom utvrđenih procedura, nijesu u mogućnosti da sredstva sa tih računa prenesu krajnjem korisniku do 31. decembra tekuće godine, prenos tih sredstava mogu izvršiti najkasnije do isteka roka za podnošenje godišnjih finansijskih izvještaja, odnosno do 31.marta naredne godine.

Potrošačke jedinice su u obavezi da o neutrošenim sredstvima iz tačke 120 ovog Uputstva obavijeste Ministarstvo finansija radi korekcija u Glavnoj knjizi Državnog trezora. Neutrošena sredstva se uključuju u depozite i za isti iznos storniraju izdaci, a ugovorene obaveze za koje su sredstva rezervisana će se izmiriti na teret budžetskih pozicija za narednu godinu.

Potrošačka jedinica, odnosno organizacija o utrošku sredstava nakon isteka fiskalne godine do momenta isteka roka za podnošenje godišnjih finansijskih izvještaja dostavlja izjavu potpisanu od strane glavnog službenika za finansije (Obrazac 6) da su sredstva namjenski utrošena u skladu sa


Strana 11 od 40

iskazanim izdacima u Glavnoj knjizi Državnog trezora. Izjava se daje pod materijalnom, moralnom i krivičnom odgovornošću.

Pravilnikom o načinu pripreme, sastavljanja i podnošenja finansijskih izvještaja budžeta,

državnih fondova i jedinica lokalne samouprave je predviđeno da potrošačke jedinice koje imaju neutrošena sredstva na podračunima ili prelaznim računima, a evidentirani su u Glavnoj knjizi Državnog trezora kao izdatak dostavljaju uz godišnje finansijske izvještaje i Izjavu o načinu utroška tih sredstava nakon isteka fiskalne godine na Obrascu 6.

U finansijskim izvještajima za 2008. godinu koje je Državna revizorska institucija primila od Ministarstva finansija, konstatovano je da uz nijedan izvještaj nije dostavljen Obrazac 6. Državna revizorska institucija je cirkularnim pismom zatražila od budžetskih korisnika Izjavu o utrošku sredstava nakon isteka fiskalne godine, potpisanu od strane glavnog službenika za finansije da su sredstva namjenski utrošena u skladu sa iskazanim izdacima u Glavnoj knjizi Državnog trezora. Uredno popunjene obrasce su dostavili Ministarstvo kulture sporta i medija, Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede, Uprava za nekretnine i Nacionalna turistička organizacija. Međutim stanje iz Obrasca 6 koji su dostavili Ministarstvo poljoprivrede i Uprava za nekretnine se ne slaže sa stanjem iz dostavljenih konfirmacija banaka. Jedan broj budžetskih korisnika je dostavio pisanu izjavu (bez obrasca) da su sredstva namjenski trošena u skladu sa iskazanim izdacima u Glavnoj knjizi Državnog trezora dok neki budžetski korisnici nijesu dostavili Obrazac 6, što upućuje na zaključak da nalog Ministarstva nije realizovan. U sljedećoj tabeli prikazani su budžetski korisnici koji su zadržali gotovinu na svojim računima ili prelaznim računima i nakon 31.12.2008. godine, a nijesu postupili na način propisan od strane Ministarstva finansija:

Revizijom je utvrđeno da i dalje jedan broj potrošačkih jedinica zadržava gotovinu na računima nakon isteka fiskalne godine. Ova gotovina je prošla kroz sistem Državnog trezora ali nije opravdana u skladu sa članom 123 Uputstva o radu Državnog trezora i članom 2 Pravilnika o načinu pripreme, sastavljanja i podnošenja finansijskih izvještaja budžeta, državnih fondova i jedinica lokalne samouprave. Potrošačke jedinice su bile u obavezi da strukturu ovih sredstava iskažu na za to propisanom obrascu O. 6. i sa ostalim finansijskim izvještajima predaju Ministarstvu finansija do 31.03.2009. godine.

Najveći iznos ovih sredstava, u iznosu od 6.063.324,91€, odnosi se na Direkciju za razvoj

malih i srednjih preduzeća koja je u realizaciji državnog projekta »Posao za Vas« prenosila komercijalnim bankama kreditna sredstva za realizaciju ovog projekta. Krediti su se odobravali 50% iz sredstava banke, a 50% iz sredstava Direkcije (za početnike u biznisu 70% sredstava obezbeđuje


Strana 12 od 40

Direkcija, a 30% banke). Banke, koje donose konačnu odluku o dodjeli kreditnih sredstava su, ili kasnile sa donošenjem odluke u rokovima u kojima su bile u obavezi ili zbog poremećene likvidnosti nijesu bile u mogućnosti da realizuju kredite.

Po međunarodnim računovodstvenim standardima krediti se priznaju u trenutku kada se

sredstva plasiraju korisnicima kredita iz kog razloga ih Državna revizorska institucija smatra depozitima. Takođe je utvrđeno da je stanje gotovine uvećavano iznosima izvršenih povraćaja na ime dospjelih rata po odobrenim kreditima iz ranijih godina a umanjivano na ime odobrenih kredita iz prethodnih godina.

Na osnovu navedenog preporučujemo Direkciji za razvoj malih i srednjih preduzeća, da u

realizaciji projekata kreditiranja preduzetništva, prenos sredstava bankama vrši nakon što banke odobre kredite korisnicima i obezbijede kreditna sredstva kojima participiraju u projektu.

Preporučujemo Vladi Crne Gore da sagleda pravni status Direkcije za razvoj malih i srednjih preduzeća na način što će organizaciju i nadležnosti Direkcije urediti kao direktnu potrošačku jedinicu budžeta ili na principu razvojnog fonda.

Takođe smatramo da bi i korisnici transfera trebali da iskazuju iznos neutrošenih sredstava kao

i ostale potrošačke jedinice budžeta.

Budžetski korisnici morali bi se striktno pridržavati odredbi Zakona o budžetu i podzakonskih propisa donijetih u skladu sa navedenim Zakonom. Iz tog razloga smatramo da u potpunosti treba obezbijediti primjenu zakonskih odredbi koje obezbjeđuju transparentniju potrošnju javnih sredstava, jačanje fiskalne discipline i onemogućavanje nenamjenske potrošnje, diskrecionim odlukama budžetskih korisnika koje ne prati zahtjev za plaćanje kao osnovni dokument preko kojeg se vrši provjera regularnosti trošenja budžetskih sredstava.

Kontrolom je utvrđeno da struktura rashoda koja je iskazana kod Ministarstva saobraćaja,

pomorstva i telekomunikacija, Sekretarijata za razvoj, Sekretarijata za evropske integracije, Uprave za zajedničke poslove državnih organa, Uprave za šume, Direkcije za javne nabavke, Zavoda za statistiku, Crnogorske akademije nauka i umjetnosti, Agencije za lijekove i medicinska sredstva, Komisije za utvrđivanje konflikta interesa i Skupštine Crne Gore ne odgovara stvarno izvršenoj budžetskoj potrošnji, na način i u obimu kako je to iskazano u tačci 3.6. Izvještaja.

Skupština Crne Gore, Ministarstvo za ekonomski razvoj, Ministarstvo prosvjete i nauke,

Ministarstvo zdravlja, rada i socijalnog staranja, Uprava za nekretnine, Zavod za školstvo, Seizmološki zavod, Zavod za zbrinjavanje izbjeglica, ZAMTES i Crnogorska akademija nauka i umjetnosti nijesu dostavili Ministarstvu finansija izvještaje o ostvarenim donacijama u 2008 godini. Potrošačke jedinice su vršile plaćanja koja ne korespondiraju sa budžetom iskazanim namjenama, te je u narednom periodu neophodno održati i povećati fiskalnu disciplinu i zahtjevati od potrošačkih jedinica da namjenski koriste planirana sredstva.


Strana 13 od 40

3.2. Izvršenje budžeta Crne Gore za 2008. godinu U Završnom računu u članu 1 iskazano je sljedeće stanje:

R/B O P I S I Z N O S I Sredstva prenešena iz 2007. godine 166.682.547,34 II Primici 1.353.836.659,76

tekući prihodi 1.307.145.506,91 primici od prodaje imovine 24.817.482,77 primici od otplate kredita 8.998.827,78 donacije i transferi 2.235.692,06 uzeti zajmovi (pozajmice i krediti) 10.639.150,24

III Izdaci 1.423.937.917,20

a) tekući budžet 828.416.564,51 rashodi 656.941.271,22 dati zajmovi (pozajmice i krediti) 47.955.930,35 otplata kredita 60.602.428,44 otplata obaveza iz prethodnih godina 50.479.372,39 rezerve (tekuća i stalna) 12.437.562,11 b) kapitalni budžet 73.370.859,46 c) budžet državnih fondova 522.150.493,03 rashodi 495.732.392,46 dati zajmovi (pozajmice i krediti) 14.586.607,54 otplata kredita 4.534.927,01 otplata obaveza iz prethodnih godina 7.296.566,02

IV Depoziti 96.581.290,10 Depoziti su iskazani u sljedećoj tabeli:

Stanje gotovine iskazano u članu 1 Završnog računa upoređeno je sa kretanjem novčanih

tokova u 2008. godini, sa ciljem analitičke interpretacije iskazane gotovine, kao i verifikacije računske tačnosti izvršenih gotovinskih transakcija. Zbog nepoštovanja člana 123 Uputstva o radu Državnog trezora i člana 2 Pravilnika o načinu pripreme, sastavljanja i podnošenja finansijskih izvještaja budžeta, državnih fondova i jedinica lokalne samouprave od strane potrošačkih jedinica prikazanih na strani 11 Izvještaja, iskazujemo rezervu na iznos iskazanih depozita u dijelu koji se odnosi na depozite budžeta. Depoziti Zavoda za zapošljavanje i Fonda za razvoj objašnjeni su u Izvještajima o reviziji koje je Državna revizorska institucija vršila kod ovih subjekata, i koji će biti objavljeni u njenom Godišnjem izvještaju o radu.


Strana 14 od 40


Strana 15 od 40

3.3. Suficit / deficit

Izvještaj o konsolidovanoj javnoj potrošnji pokazuje ostvareni deficit ili suficit. Ministarstvo finansija je u obrazloženju Završnog računa, u Izvještaju o konsolidovanoj javnoj potrošnji, iskazalo suficit za 2008. godinu u iznosu od 15.119.711€. U skladu sa čl. 16 Zakona o budžetu gotovinski suficit ili deficit predstavlja razliku primitaka i izdataka, pri čemu se primici umanjuju za pozajmice, primljene transfere, donacije i primitke od prodaje imovine, a izdaci za otplatu glavnice u zemlji i inostranstvu po osnovu duga nastalog uzimanjem kredita ili emitovanja hartija od vrijednosti i otplatu obaveza iz prethodnog perioda.

Smatramo da metodologija iskazivanja suficita predviđena navedenim članom Zakona omogućava uvećanje rezultata na osnovu isplate obaveza iz prethodnog perioda.

Državna revizorska institucija je u Izvještaju o Završnom računu budžeta za 2007. godinu iskazala rezervu na metodologiju obračuna suficita/deficita i podsjeća da je Skupština usvojila preporuku Institucije o izmjeni člana 16 Zakona o budžetu. Skupština je u 2009. godini usvojila u potpunosti predloženu izmjenu, tako da izmijenjeni član 16 glasi:

»Gotovinski suficit ili deficit predstavlja razliku primitaka i izdataka, pri čemu se primici umanjuju za pozajmice, primljene transfere, donacije i primitke od prodaje imovine, a izdaci za otplatu glavnice u zemlji i inostranstvu po osnovu duga, nastalog uzimanjem kredita ili emitovanjem hartija od vrijednosti i promjenu neto - obaveza iz prethodnih godina koje nemaju karakter pozajmica. Neto promjena obaveza iskazuje se kao razlika stanja obaveza na početku i kraju fiskalnog perioda.«

Smatramo da će navedena izmjena Zakona o budžetu, nakon prethodne evidencije

neizmirenih obaveza od strane Ministarstva finansija, omogućiti korektno iskazivanje obaveza u narednom periodu.

3.4. Naplata poreskih prihoda

U sistemu naplate izvornih javnih prihoda (porezi, takse i naknade) u Crnoj Gori nadležni su Poreska uprava, Uprava carina, Ministarstvo unutrašnjih poslova i javne uprave i ostala ministarstva, drugi organi uprave i pravosuđa.

Poreska uprava, Uprava carina i Ministarstvo unutrašnjih poslova i javne uprave nakon identifikacije vrste prihoda vrše prenos sredstava sa obračunskih računa na Centralni račun Državnog trezora uz istovremeno dostavljanje »Izjave primaoca« o strukturi javnih prihoda po eko-kodovima i po opštinama.

Centralna banka Crne Gore dostavlja pojedinačne izvode o dnevnim promjenama na računima po uplatiocima: Poreskoj upravi sa grupe računa 820, Upravi carina sa grupe računa 805, Ministarstvu unutrašnjih poslova i javne uprave sa grupe računa 825, Državnom trezoru sa grupe računa 832.


Strana 16 od 40

Revizijom prihoda budžeta obuhvaćeno je i upoređivanje podataka, o ostvarenom prihodu evidentiranom u Državnom trezoru sa podacima davaoca »Izjave primaoca« tj. Poreskom upravom, Upravom carina i Ministarstvom unutrašnjih poslova i javne uprave. Kod svih primaoca prihoda pražnjenje računa se vrši svakodnevno elektronskim putem osim u slučaju kada se ne može identifikovati prihod. Poreska uprava je uradila poreski završni račun u skladu sa članom 6 stav 1 tačka 13 Zakona o poreskoj administraciji (»Sl. list RCG« br. 65/01, 80/04 i 29/05) i Pravilnikom o poreskom knjigovodstvu (»Sl. list RCG« br. 81/06) izuzimajući odstupanje kod početnog stanja. Upoređenje Prihodnih izjava Poreske uprave i njihove evidencije u Glavnoj knjizi Državnog trezora

Upoređenjem Prihodnih izjava Poreske uprave koje su u dostavljenom izvještaju iskazane

zbirno po eko-kodovima za 2008. godinu, sa evidencijom po Glavnoj knjizi Državnog trezora, utvrđena je nepravilnost na 31.12.2008. godine u rasporedu sredstava po korisnicima.

Po evidenciji Glavne knjige Državnog trezora, od ukupnog priliva sredstava po Prihodnim izjavama Poreske uprave: 443.824.799,40€ predstavlja primitke budžeta Crne Gore, a 370.029.144,18€ su primici opština, fondova, zajednica opština i JP »Morsko dobro«.

Kontrolom Prihodnih izjava utvrđen je prihod budžeta u iznosu od 442.424.799,40€ ili za

1.400.000,00€ manje, dok je prihod ostalih korisnika 371.429.144,18€. Greška u rasporedu sredstava po korisnicima od strane Ministarstva finansija u odnosu na

Prihodne izjave Poreske uprave odnosi se na Fond PIO, a greška je ispravljena početkom januara 2009. godine.

Ukupno ostvareni prihodi Fonda PIO po Prihodnim izjavama Poreske uprave iznose

200.563.606,03€, dok je po Izvještaju Ministarstva finansija opredijeljeno 199.163.617,71€, ili za 1.399.988,32€ manje. Navedeni iznos raspoređen je na eko–kod 71554 – ostali prihodi nije dat u Prihodnim izjavama Poreske uprave.


Strana 17 od 40

3.5 Budžet bez državnih fondova

Izvještaj o novčanim tokovima prikazuje prilive i odlive gotovine za period 01.01.2008. -

31.12.2008. godine.


Strana 18 od 40

3.5.1. Primici budžeta

U skladu sa članom 9 Zakona o budžetu primici budžeta Crne Gore obuhvataju:

1) tekuće prihode (porezi, doprinosi, takse, naknade i ostali prihodi)............ 800.600.805,35 € 2) primitke od prodaje imovine....................................................................... 17.899.276,54 € 3) primitke od otplate kredita.......................................................................... 2.412.209,76 € 4) donacije i transfere..................................................................................... 2.235.692,06 € 5) pozajmice i kredite (domaće i inostrane).................................................... 8.510.228,98 € 6) druge prihode, u skladu sa zakonom.......................................................... 0,00 € Primici budžeta Crne Gore za 2008. godinu ostvareni su u iznosu od 831.658.212,69€ i za

4,14% su manji od predviđenih planom, odnosno za 2,80% su veći od ostvarenih u 2007. godini.

U strukturi primitaka u 2008. godini najveću stavku čine porezi u iznosu od 84,63% dok je u 2007. godini ovaj prihod iznosio 87,51%. U strukturi poreza najveće je učešće poreza na dodatu vrijednost u ukupnom iznosu od 440.064.484,29€. Od ukupnog iznosa poreza na dodatu vrijednost budžetu je pripalo 315.936.465,02€, dok je za finansiranje državnih fondova izdvojeno:

Fondu PIO..........................................................................................................68.391.453,52 € Fondu zdravstvenog osiguranja.........................................................................37.086.111,00 € Zavodu za zapošljavanje....................................................................................11.773.893,13 € Fondu za obeštećenje......................................................................................... 6.876.561,62 €

Od ukupnog iznosa ostvarenih po osnovu poreza na dodatu vrijednost budžetu je pripalo

71,79% t.j. 315.936.465,02€ što je za 9,14% manje u odnosu na plan. Za finansiranje državnih fondova izdvojeno je 28,21% tj. 124.128.019,27€, odnosno 1,43% više od planiranog.

Budžetski prihodi su se najvećim dijelom formirali iz osnovnih izvora finansiranja, što ukazuje na stabilnost finansiranja javne potrošnje u 2008. godini i relativno smanjenje javnog duga. Struktura prihoda i dalje upućuje na visoku uvoznu aktivnost, s obzirom na visinu prihoda po osnovu PDV naplaćenog prilikom uvoza.

3.6. Izdaci budžeta

U skladu sa članom 10 Zakona o budžetu izdaci obuhvataju:

1) tekuće izdatke; 2) transfere za socijalnu zaštitu; 3) transfere pojedincima, nevladinom i javnom sektoru; 4) kapitalne izdatke za nabavku i investiciono održavanje finansijske i nefinansijske imovine; 5) date pozajmice i kredite; 6) otplatu dugova, garancija i obaveza iz prethodnih godina i 7) ostale isplate u skladu sa zakonom.


Strana 19 od 40

Revizijom iskazanih izdataka budžeta Crne Gore, utvrđeno je da su izdaci za 2008. godinu iskazani u iznosu od 901.787.423,80€. Ostvareni izdaci za 7,58% su veći od planiranih, a za 13,93% veći od ostvarenih u 2007. godini.

Plan izdataka budžeta utvrđen je Zakonom o budžetu Crne Gore za 2008. godinu (»Sl. list CG« br. 17/07). U avgustu 2008. godine Skupština Crne Gore je donijela Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o budžetu Crne Gore za 2008. godinu (»Sl. list CG« br. 46/08), kojim je budžetska potrošnja povećana za 107.842.468,20€ ili 14,76%.

3.6.1. Bruto zarade zaposlenih

Izdaci po osnovu bruto zarada zaposlenih ostvareni su u iznosu od 265.504.324,89€ ili 96,96% od plana. Neto zarade, porezi i doprinosi za socijalno osiguranje učestvuju sa 24,86% u ukupnim izdacima u 2008. godini i čine pojedinačno najveći izdatak budžeta.

Porezi se utvrđuju u skladu sa Zakonom o porezu na dohodak fizičkih lica (»Sl. list RCG« br. 65/01 i 12/02) i Uredbom o određivanju iznosa na koji se ne plaća porez na dohodak fizičkih lica (»Sl. list RCG« br. 63/02, 69/02, 04/04) a u zavisnosti od visine bruto zarade i utvrđenih skala na koje se obračunava porez po stopi od 15%.

Doprinosi se utvrđuju u skladu sa Zakonom o doprinosima za socijalno osiguranje (»Sl. list RCG« br. 32/93, 03/94, 17/94, 42/94, 01/95,13/96, 45/98, 65/01, 54/03, 39/04 i 29/05) po sljedećim stopama: doprinosi za penzijsko invalidsko osiguranje na teret zaposlenog 12% i na teret poslodavca 9.00%, doprinosi za zdravstveno osiguranje na teret zaposlenog 5.50% i na teret poslodavca 6.50%, i doprinos za osiguranje od nezaposlenosti na teret zaposlenog 0.5% i na teret poslodavca 0.5%.

Revizijom ove budžetske pozicije utvrđene su nepravilnosti u primjeni zakonskih propisa koji uređuju pitanja zarada, naknada zarada i drugih naknada, prekovremeni rad kao i raspoređivanje državnih službenika i namještenika na radna mjesta.

Revizijom je utvrđeno da se u Ministarstvu finansija vrši obračun i isplata zarada za organe državne uprave i pravosuđa (6.175 zaposlenih) osim za: Zavod za izvršenje krivičnih sankcija, Ministarstvo unutrašnjih poslova i javne uprave, Upravu policije, Upravu za šume, Agenciju za nacionalnu bezbjednost, Ministarstvo odbrane, Direkciju za zaštitu tajnih podataka, ustanove socijalne i dječije zaštite, specijalne ustanove, srednje škole, osnovne škole i predškolske ustanove, sa ukupnim brojem od 22.339 zaposlenih za koje se obračun vrši u navedenim organima i ustanovama, dok se isplata vrši preko Državnog trezora.

Revizijom je utvrđeno da još uvijek ne postoje objedinjeni podaci o stanju, broju i strukturi

državnih službenika kao ni adekvatna evidencija o promjenama stanja u ovoj oblasti što onemogućava uspostavljanje jedinstvenog sistema zarada. Nekonzistentnost sistema plata usljed primjene različitih zakonskih rješenja kod određivanja zarada, neprimjenjivanje, izuzeci ili čak kršenje propisa kao i postojanje potpuno autonomnih podsistema određivanja zarada su karakteristike sadašnjeg sistema zarada. Radi prevazilaženja ovakvog stanja Vlada bi trebala da iznađe mogućnost cjelishodnijeg upravljanja sistemom zarada koji bi omogućio potpuniji uvid i ažurno vođenje evidencije o zaradama državnih službenika i namještenika.


Strana 20 od 40

Obračun zarada predsjednika Komisije za utvrđivanje konflikta interesa u 2008. godini vršio se na osnovu Rješenja o zaradi br. 81/8 od 27.06.2008. godine, koje je donijela Komisija, u visini koeficijenta koji je određen za predsjednika Ustavnog suda. Obračun zarade po ovom Rješenju vršen je od 01.01.2008. godine, dakle sa povratnim dejstvom. Ustavom Crne Gore je propisana zabrana povratnog dejstva za zakone i druge propise. Izuzetno, pojedine odredbe zakona, ako to zahtijeva javni interes utvrđen u postupku donošenja zakona, mogu imati povratno dejstvo. Odluka i drugi podzakonski akti mogu izuzetno, kada za to postoje razlozi utvrđeni u postupku donošenja zakona, stupiti na snagu najranije danom objavljivanja.

Članom 18 Zakona o konfliktu interesa (»Sl. list RCG« br. 42/04) određeno je da predsjedniku i članovima Komisije za rad pripada naknada, koju određuje radno tijelo Skupštine. Shodno navedenom članu, Skupština Republike Crne Gore na sjednici održanoj 20. oktobra 2004. godine donijela je odluku o utvrđivanju naknade za rad predsjedniku i članovima Komisije u visini od pet, odnosno četiri najniže cijene rada.

Članom 19, stav 2 Zakona o konfliktu interesa (»Sl. list RCG« br. 42/04 od 22.06.2004. g.)

određeno je da se Poslovnikom o radu Komisije bliže urede način rada i druga pitanja od značaja za rad Komisije. Članom 8 Poslovnika o radu Komisije za utvrđivanje konflikta interesa (»Sl. list RCG« br. 72/04 od 26.11.2004. g.) određeno je da predsjednik Komisije dužnost obavlja profesionalno, zasnivanjem radnog odnosa u Komisiji, u skladu sa propisima koji se odnose na državne funkcionere.

Članom 42 Zakona o sprječavanju sukoba interesa (»Sl. list CG« br. 1/09 od 9.01.2009. godine) utvrđeno je da predsjednik Komisije vrši funkciju profesionalno i ima pravo na zaradu u visini koja je određena za Zaštitnika ljudskih prava i sloboda, odnosno u visini istog koeficijenta na osnovu kojeg se određuje zarada predsjednika Ustavnog suda.

Na osnovu navedenog kao i činjenice da su akti Komisije javno publikovani, cijenimo da je bilo neophodno blagovremenom izmjenom Zakona o konfliktu interesa riješiti pitanje profesionalnog obavljanja funkcije predsjednika Komisije za utvrđivanje konflikta interesa i sledstveno tome odrediti i visinu njegove zarade. Revizijom je utvrđeno da je kod Sekretarijata za evropske integracije, Sekretarijata za razvoj i Komisije za utvrđivanje konflikta interesa, na poziciji 4111 - neto primanja, knjižen izdatak, koji ne pripada neto zaradama, na ime jednokratnih novčanih nagrada zaposlenima.

Isplatu nagrade shodno Pravilniku o jedinstvenoj klasifikaciji računa za budžet Republike, budžete vanbudžetskih fondova i budžete opština (»Sl. list RCG« br. 35/05, 37/05, 81/05) potrebno je planirati i izvršiti u okviru pozicije 412 - Ostala lična primanja.

3.6.1.1. Varijabilni dio zarade

Ustavni sud Crne Gore je svojom Odlukom U. br. 11/08 (»Sl. list CG« br. 27/08) utvrdio da odredbe člana 1 stav 3 i člana 3 stav 3 tačke 1 i 2 Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zaradama državnih službenika i namještenika (»Sl. list CG« br. 17/07) nijesu u saglasnosti sa Ustavom Crne Gore i prestaju da važe danom objavljivanja Odluke. Odluka je objavljena u navedenom službenom listu Crne Gore dana 24.04.2008. godine. Osporenim odredbama Zakona po osnovu posebnih uslova rada, na osnovu odluke starješine organa, utvrđivao se dodatak na zaradu u iznosu od


Strana 21 od 40

30% za određeni broj službenika bez utvrđenih kriterijuma čime je narušen i ustavni princip jednakosti i narušavaju Zakonom već uspostavljeni odnosi za utvrđivanje zarade.

Vlada je svojim Zaključkom br.03–396 od 08.05.2008. godine, »radi prevazilaženja nastalih problema« usljed proglašenja neustavnim navedenih odredbi Zakona, odlučila da se do izmjene i dopune Zakona o zaradama državnih službenika i namještenika primjenjuju odredbe člana 13 i 14 istog Zakona kojima je regulisana isplata varijabilnog dijela zarade. Član 13 Zakona upućuje na Uredbu o bližim kriterijumima i načinu određivanja varijabilnog dijela zarade državnih službenika i namještenika (»Sl. list CG« br. 23/08 od 04.04.2008.) kojom je određeno da se varijabilni dio zarade utvrđuje na osnovu posebnih stručnih referenci i izuzetnih rezultata i kvaliteta rada državnih službenika i namještenika.

U Zavodu za izvršenje krivičnih sankcija tokom čitave 2008. godine koeficijenti za utvrđivanje fiksnog dijela zarade bili su uvećani za 30% bez rješenja ministra finansija o varijabilnom dijelu zarade što znači da su u Zavodu vršili obračun zarada u skladu sa članom 3 stav 3 tačke 1 Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zaradama državnih službenika i namještenika (»Sl. list CG« br. 17/07) koji je prestao da važi objavljivanjem Odluke Ustavnog suda Crne Gore U. br. 11/08.

Uvidom u spiskove zaposlenih Agencije za lijekove i medicinska sredstva utvrđeno je da se, počevši od mjeseca maja 2008. godine, na osnovu Uredbe o bližim kriterijumima i načinu određivanja varijabilnog dijela zarade državnih službenika i namještenika (»Sl. list CG« br. 23/08), svim zaposlenim u Upravi do kraja godine isplaćuje varijabilni dio zarade u ukupnom iznosu od 51.200,00 ili 43,98% u odnosu na neto zarade.

U skladu sa navedenim Zaključkom Vlade u 2008. godini u Upravi policije je na osnovu odluke starješine organa i rješenja Ministarstva finansija isplaćivan svakog mjeseca varijabilni dio zarade.

Na osnovu navedenog smatramo da treba unaprijediti primjenu instituta varijabilnog dijela zarade koji bi se bazirao na objektivnoj procjeni učinka i preporučujemo Vladi da do donošenja novih rješenja u ovoj oblasti obezbijedi poštovanje postojećih zakonskih i podzakonskih propisa. 3.6.1.2. Rad duži od punog radnog vremena (prekovremeni rad)

Revizijom je utvrđeno da je u potrošačkim jedinicama Sudstvo, Tužilaštva i Ustavni sud uveden prekovremeni rad, zbog velikog broja nezavršenih predmeta, tokom cijele 2008. godine. Prekovremeni rad u ovim potrošačkim jedinicama budžeta je organizovan subotom od 8 – 16 časova. U nijednom slučaju nije ispoštovana zakonska odredba obavještavanja inspekcije rada o uvođenju prekovremenog rada.

Rad duži od punog radnog vremena, odnosno, prekovremeni rad uveden na opisani način nije u skladu sa Zakonom o radu (»Sl. list RCG« br. 43/03 i 25/06), a ni sa novim Zakonom o radu (»Sl. list CG« br. 49/08) od 15.08.2008. godine. Zakonom o radu je određeno da »Radno vrijeme zaposlenog može trajati i duže od punog radnog vremena (prekovremeni rad), ako se odgovarajućom organizacijom rada i rasporeda radnog vremena ne može završiti iznenada povećani obim posla«.

To znači da je rad duži od punog radnog vremena (prekovremeni rad) onaj rad koji se odvija po isteku radnog vremena što znači radnim danima u petodnevnoj radnoj nedelji, kao i da se rad duži od


Strana 22 od 40

punog radnog vremena (prekovremeni rad) može uvesti zbog iznenada povećanog obima posla. O uvođenju rada dužeg od punog radnog vremena mora se obavijestiti Inspekcija rada u roku od 3 dana od uvođenja prekovremenog rada.

S obzirom da prekovremeni rad u navedenim potrošačkim jedinicama traje godinama i da nije

posljedica iznenada povećanog obima posla, očigledno je da je svrsishodnije rješenje zaposliti nove radnike na onim mjestima gdje se javlja zastoj u procesu rada a ne uvoditi prekovremeni rad za sve kategorije zaposlenih suprotno zakonskim odredbama.

3.6.1.3. Raspoređivanje u zvanja

Revizijom je utvrđeno da se u državnim organima zapošljavaju i lica sa završenim osnovnim studijima (primijenjenim i akademskim) u trajanju od tri godine tzv. stepen bachelor (diplomirani student u prevodu) i da se raspoređuju u stepen zvanja koji imaju zaposleni sa završenim četvorogodišnjim studijem. Smatramo da je neophodno definisati kojem nivou kvalifikacija pripada ova diploma, odnosno stepen obrazovanja, kao i ostale diplome i stepeni obrazovanja (specijalista, magistar, doktor) koje se stiču završetkom određenog studijskog programa i da treba ubrzati rad na donošenju nacionalnog okvira kvalifikacija. 3.6.1.4. Pripravnici

U skladu sa članom 98 Zakona o državnim službenicima i namještenicima »Pripravnik je lice koji prvi put zasniva radni odnos u državnom organu radi osposobljavanja za samostalno vršenje poslova«. Utvrđeno je da se ova lica isplaćuju iz sredstava za zarade budžetskog korisnika kod kog obavljaju pripravnički staž dok Zavod za zapošljavanje koji refundira sredstva za pripravničku platu i topli obrok sredstva usmjerava prema njihovom prilivu, na žiro – račun korisnika sredstava odnosno na račun Državnog trezora. Za očekivati je da će se integrisanjem ZZZ u sistem Državnog trezora regulisati pravovremena isplata ovih sredstava njihovim krajnjim korisnicima. Takođe je uočeno da je nakon usvajanjanja Predloga za dopunu zaključka Vlade br. 03-2280 od 20.02.2009. godine kojim se od zabrane zapošljavanja izuzimaju pripravnici i postavljena lica došlo do enormnog zapošljavanja pripravnika tako da u pojedinim državnim organima pripravnici čine i do 50% sastava zaposlenog kadra.

3.6.2. Rashodi za materijal i usluge

Revizijom grupe računa Rashodi za materijal i usluge utvrđena su nenamjenska trošenja sredstava, jer je jedan dio izdataka i nakon preusmjeravanja sredstava plaćan sa drugih budžetskih pozicija.

3.6.2.1. Rashodi za službena putovanja Utvrđena nenamjenska plaćanja koja se odnose na službena putovanja sa drugih pozicija dovode do neadekvatne prezentacije ovih rashoda kako u finansijskim izvještajima potrošačkih jedinica tako i u Završnom računu budžeta.


Strana 23 od 40

Nenamjenska plaćanja za službena putovanja evidentirana su:

U Crnogorskoj akademiji nauka i umjetnosti je utvrđeno da je na dan 31.12.2008. godine na poziciji dati avansi evidentiran iznos od 96.724,69€. Dati avansi se odnose na unaprijed plaćene usluge štampanja i priprema za štampu akademijiskih publikacija dobavljačima, usluge smještaja na bazi pansiona i za avio karte. Preporučuje se da CANU ne vrši avansno plaćanje dobavljačima, iz razloga što se avansnim plaćanjem kreditiraju dobavljači i nerealno se iskazuju budžetski izdaci.

U Ministarstvu za zaštitu ljudskih i manjinskih prava rashodi za službena putovanja u iznosu od 41.000,00€ su plaćeni sa pozicije ugovorene usluge, što predstavlja 102,50% planiranih sredstava na ovoj poziciji.

U Ministarstvu pomorstva i saobraćaja, četiri službenika imaju kod CKB otvorene račune za MC standard debitne kartice kojim se služe prilikom plaćanja troškova boravka u inostranstvu. Smatramo da način korišćenja ovih kartica nije uređen nijednim pravno pozitivnim propisom te stoga cijenimo da bi Ministarstvo finansija trebalo da donese odgovarajući akt kojim bi se uredilo izdavanje i korišćenje svih službenih kreditnih kartica.

Kod Sekretarijata za razvoj plaćani su troškovi avio karata sa pozicije 4139 – ugovorene usluge.

Direkcija za javne nabavke izvršila je plaćanje za troškove avio karata, sa pozicije ugovorene

usluge, u iznosu 3.754,72 ili 19,06% u odnosu na planirane rashode za službena putovanja.

Preporučuje se Vladi da kod blagajničkog poslovanja obezbijedi striktno poštovanje Uputstva o radu Državnog trezora (»Sl. list CG« br. 02/09) i Uredbe o naknadama i ostalim primanjima državnih službenika i namještenika (»Sl. list RCG« br. 24/05, 42/05 i 70/06) i da se iz blagajne vrše samo isplate koje se ne mogu realizovati bezgotovinski, kako bi se smanjile transakcije gotovim novcem. 3.6.2.2. Rashodi za telefonske usluge

Na ovoj grupi računa evidentiraju se zahtjevi za plaćanje i plaćanja koja se odnose na korišćenje fiksnih i mobilnih telefona.

Kod Direkcije za saobraćaj rashodi sa ove budžetske pozicije su nerealno iskazani jer se jedan dio obaveza direktno plaća dobavljaču, a većim dijelom se vrši kompenzacija potraživanja sa dobavljačem po osnovu izvršenih usluga za postavljanje telefonskih instalacija na magistralnim i regionalnim putevima.

Kod Sekretarijata za razvoj sa ove pozicije vršeno je plaćanje dobavljačima po osnovu nabavke roba i usluga, kao i isplata novčanih sredstava pojedincima.

Revizijom je utvrđeno da neke potrošačke jedinice nemaju interna pravila o korišćenju mobilnih telefona u službene svrhe pa im je preporučeno da donesu pravila o njihovom korišćenju i formalizuju postojeće limite.


Strana 24 od 40

3.6.2.3. Rashodi za ugovorene usluge

Kod Sekretarijata za evropske integracije na poziciji 4139 – ugovorene usluge, evidentirana je donacija CARDS po osnovu ugovora sklopljenog sa Evropskom agencijom za rekonstrukciju. Donacija CARDS je rebalansom budžeta planirana u punom iznosu od 620.000.00€, što bi značilo da je potrebno da se ista potroši do kraja 2008. god. a to nije u skladu sa Ugovorom o donaciji potpisanim sa Evropskom agencijom za rekonstrukciju. Ugovorom o donaciji je predviđeno da realizacija projekta traje 15 mjeseci. S obzirom da je u momentu donošenja Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o budžetu (»Sl. list CG« br. 46/08) bilo izvjesno da sredstva od pomenute donacije1 neće biti ni uplaćena, ni realizovana do kraja 2008. godine, ovako izvršeno budžetiranje istih u krajnjoj liniji dovodi do nerealne slike izvršenja budžeta Sekretarijata.

Kod Sekretarijata za razvoj su izvršena nenamjenska plaćanja sa pozicije 4139 ugovorene usluge u utvrđenom iznosu od 534.761,69€ ili 11% kontrolisanog uzorka, i to za: kompjutersku opremu, naknade za rad u ekspertskoj grupi i projektnom timu, ugostiteljske usluge, avio karte i druga sredstva za reprezentaciju.

U Ministarstvu saobraćaja, pomorstva i telekomunikacija izvršena su nenamjenska plaćanja sa pozicije 4139 koja se odnose na službena putovanja, nagrade zaposlenim, naknade za rad u komisijama, projektnim timovima, operativnim timovima i radnim grupama, reprezentaciju. Takođe kod Ministarstva saobraćaja, pomorstva i telekomunikacija utvrđeno je nenamjensko plaćanje za rashode za službena putovanja, sa pozicije ugovorene usluge, u iznosu 131.569,54€ ili 365,53% više nego što je bilo planirano.

Direkcija za javne nabavke – sa pozicije 4139 – ugovorene usluge je izvršeno nenamjensko plaćanje zaposlenim za naknade za rad u radnim grupama u toku 2008. godine u iznosu od 17.150,00€ ili 44,29% ukupno utrošenih sredstava na ovoj poziciji. Smatramo da su naknade za rad zaposlenih u radnim grupama lična primanja i da ih je trebalo planirati i evidentirati u okviru grupe 412 – Ostala lična primanja. Takođe smatramo da u određenom broju slučajeva nije trebalo formirati radne grupe s obzirom da su vršeni poslovi iz nadležnosti Direkcije utvrđeni Uredbom o organizaciji i načinu rada državne uprave i Pravilnikom o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta.

Kod Uprave za zajedničke poslove državnih organa izvršena su nenamjenska plaćanja sa pozicije ugovorene usluge u utvrđenom iznosu od 91.615,00 ili 31,65% kontrolisanog uzorka. Nenamjenska plaćanja se odnose na: nagrade zaposlenim, naknade za 8. mart, naknade za rad u komisijama.

Komisija za utvrđivanje konflikta interesa izvršila je nenamjensko plaćanje sa pozicije

ugovorene usluge u iznosu od 21.876,45€ ili 34,80% kontrolisanog uzorka. Nenamjenska plaćanja se odnose na: ugostiteljske usluge, naknade za 8. mart, održavanje vozila, kancelarijski materijal, naknade za neiskorišćeni godišnji odmor, avionske karte.

Kod Zavoda za zbrinjavanje izbjeglica utvrđeno je nenamjensko plaćanje sa pozicije ugovorene usluge u iznosu od 23.704,17€ ili 40% od ukupno potrošenih sredstava sa ove pozicije.

1 Ugovor o donaciji potpisan 19.03.2008.godine, Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o budžetu (»Sl. list CG« br. 46/08) donešen 04.08.2008. godine.


Strana 25 od 40

Zavod za statistiku – Monstat, izvršio je nenamjensko plaćanje sa pozicije 4139 – ugovorene usluge u iznosu od 43.800,00€ ili 14.38% kontrolisanog uzorka i to za nagrade zaposlenim.

Kod Uprave za civilno vazduhoplovstvo konstatovano je da se ugovorima o djelu obavljaju

redovni poslovi iz nadležnosti ovog organa, i to u dužem vremenskom intervalu, bez oglašavanja potrebe za popunjavanjem upražnjenih radnih mjesta.

Smatramo da prilikom zapošljavanja novih radnika treba striktno ispoštovati zakonske propise koji regulišu radno pravne odnose i kojima je propisan način zasnivanja radnog odnosa i raspoređivanje zaposlenih na radna mjesta shodno njihovoj stručnoj spremi.

Preporučuje se budžetskim korisnicima da kod formiranja radnih grupa poštuju član 69 Uredbe o organizaciji i načinu rada državne uprave (»Sl. list CG« br. 54/04 do 43/09), kojima je uređen način formiranja projektnih grupa, timova ili drugih oblika rada. Aktom o obrazovanju projektne grupe, tima ili drugog oblika rada obavezno odrediti sredstva, sastav, poslove i rokove u kojim će se zadatak obaviti i objaviti izvještaj o radu.

Preporučuje se potrošačkim jedinicama da kod zahtjeva za potrošnjom budžetskih sredstava dosljedno sprovode proceduru predviđenu članom 11 i 35 Zakona o budžetu i tačkom 39 Uputstva o radu Državnog trezora.

3.6.3. Rashodi za tekuće održavanje

Na ovoj grupi računa evidentiraju se ugovaranja obaveza, zahtjeva za plaćanje i plaćanja koja se odnose na izdatke koji su namijenjeni održavanju javne infrastrukture, građevinskih objekata i opreme u ispravnom stanju. Tekuće održavanje obuhvata, čišćenje, otklanjanje sitnijih nedostataka, rutinske preglede, podmazivanje i otklanjanje sitnijih kvarova.

Na osnovu prezentirane knjigovodstvene dokumentacije, kojom su pravdani ovi rashodi kod

Sekretarijata za razvoj, metodom slučajnog uzorka utvrđeno je da su na poziciji - Tekuće održavanje opreme knjiženi izdaci za nabavku opreme, kancelarijskog materijala, reklamnog materijala, isplata pomoći pojedincima, kao i podizanje gotovine za potrebe blagajne. Kod Uprave za šume na ovoj poziciji kontrolisan je uzorak u iznosu od 31.129,00€ ili 100% i utvrđeno je nenamjensko trošenja sredstava u iznosu od 18.067,67€ ili 58%. Sredstva su trošena za plaćanja dijela obaveza za kupovinu nepokretnosti (poslovne zgrade), kancelarijskog materijala i putničkog automobila. 3.6.4. Rashodi za rentu

Ostvareni izdaci na ovoj budžetskoj poziciji su iznosili 8.260.904,68€ ili za 3.466.281,52 više u odnosu na 2007. godinu. Do ovakvog porasta izdataka za rentu došlo je zbog osnivanja većeg broja novih državnih organa i predstavništava u inostranstvu. Najveći dio sredstava sa ove budžetske pozicije u iznosu od 95,44% je utrošen za zakup objekata. Provjerom je utvrđeno da su najveći korisnici sredstava sa ove budžetske pozicije Ministarstvo inostranih poslova sa izvršenjem od 4.131.038,73€ i Uprava za zajedničke poslove državnih organa sa izvršenjem od 2.628.969,45€. Uprava za zajedničke


Strana 26 od 40

poslove vrši plaćanja za zakup objekata za potrebe političkih partija i smještaj jednog dijela državnih organa, dok jedan broj državnih organa sam plaća troškove zakupa. Uprava za zajedničke poslove, shodno Odluci o kriterijumima i uslovima za razgraničenje troškova između Republike i jedinica lokalne samouprave po osnovu korišćenja poslovnog prostora od strane državnih organa, učestvuje u pokriću troškova (struja, voda, telefon, grijanje, obezbjeđenje objekata, održavanje higijene, i sl.) srazmjerno površini poslovnog prostora.

Smatramo da nakon potpunog evidentiranja državne imovine, treba ispitati mogućnost

korišćenja službenih prostorija u državnoj svojini koje se ne koriste ili predstavljaju višak u nekom drugom državnom organu. Država bi trebala da nastavi postupak racionalizacije prostora i po mogućnosti da definiše standard koji propisuje neophodnu veličinu službenog prostora po jednom službeniku. Ovaj posao bi trebalo da obavi novoformirana Uprava za imovinu uz pomoć ostalih državnih organa koji se bave ili posjeduju evidenciju o državnoj imovini.

3.6.5. Rashodi za tehnološke viškove

Ostvareni izdaci na ovoj budžetskoj poziciji su iznosili 20.606.054,77€ ili za 15.045.399,93€ više u odnosu na 2007. godinu. Revizijom je utvrđeno da najveću stavku na ovoj budžetskoj poziciji predstavljaju plaćanja prema Savezu sindikata u obimu od 80,72%. Uvidom u predmetnu dokumentaciju utvrđeno je da je Vlada, na osnovu Predloga memoranduma o načinu i dinamici otpremnina licima za čijim je radom prestala potreba u periodu jul 2000. – decembar 2007. godine, Zaključkom br.03 – 7504 od 03.07.2008. godine usvojila navedeni Predlog. Zaključkom je ovlašćen ministar zdravlja, rada i socijalnog staranja da u ime Vlade sa Savezom sindikata potpiše Memorandum. Savezu sindikata za ovu namjenu je isplaćeno ukupno 16.634.009,31€ na račun poslovne banke Sindikata. Obzirom da se radi o značajnim sredstvima Državna revizorska institucija je zatražila informaciju od Saveza sindikata Crne Gore o utrošku navedenih sredstava. Savez sindikata je 29.09. 2009. godine dostavio Instituciji Izvještaj o utrošku ovih sredstava , nakon čijeg će sagledavanja Institucija odlučiti da li će izvršiti odgovarajuću provjeru.

3.6.6. Kapitalni izdaci

Kapitalni izdaci ostvareni su u ukupnom iznosu 137.723.290,10€ što je za 60.148.818,34€ ili 43,67% više nego u 2007. godini, ali i za 10,60% manje od planiranog u 2008. godini.

Sa pozicija za kapitalne izdatke iz tekućeg budžeta izvršena je potrošnja u ukupnom iznosu od 64.352.430,64 ili 46,72% od ukupnog iznosa potrošenog za kapitalne izdatke. Iz kapitalnog budžeta izvršena je potrošnja 73.370.859,46€ ili 53,28% od ukupnog iznosa potrošenog za kapitalne izdatke.

Revizijom izvršenom kod Direkcije za saobraćaj utvrđeno je da je ova potrošačka jedinica izvršila prijevremena plaćanja dobavljačima, za obaveze iz ugovora koje dospijevaju u 2009. godini, u utvrđenom iznosu od 6.121.199€. Navedeni iznos je prenesen na račune izvođača, na osnovu Sporazuma o izmirenju obaveza koje je tokom oktobra i novembra 2008. godine Direkcija sklapala sa izvođačima radova. Sporazumom je predviđeno prijevremeno izmirenje obaveza, na način što je izvršen obračun kamata u apsolutnom iznosu na prenesena sredstva a iznos obračunatih kamata


Strana 27 od 40

poslužiće kao umanjenje obaveze po konačnom obračunu izvedenih radova na projektu, odnosno, kod isplate zadnjih anuiteta.

Bez obzira na dobre strane zaključenih sporazuma smatramo da bi ustanovljavanje ovakve

prakse kod ugovora sa odloženim plaćanjem, zbog izmjene dinamike otplate kredita, moglo dovesti do narušavanja načela ravnopravnosti ponuđača u prethodno sprovedenim postupcima javnih nabavki.

3.6.6.1. Pozicija 4413 – Izdaci za građevinske objekte (sredstva za rješavanje stambenih potreba)

Odlukama komisije za stambena pitanja br. 09-7987/4 i 09-11686/18 iz 2008. godine plaćene su prva i druga tranša kamata u projektu »250 stambenih kredita posredstvom poslovnih banaka« u 2007. g. u ukupnom iznosu od 1.587.568,15€. Takođe, u 2008. godini je shodno odluci Komisije br. 09-7987/3 od 22.7.2008. g. isplaćena treća tranša kamata u projektu »1.000 stambenih kredita posredstvom poslovnih banaka« u iznosu od 1.280.893,99€.

Shodno Zaključcima Vlade i Odlukama Komisije za rješavanje stambenih potreba, 31.12.2008.

godine su u ukupnom iznosu od 2.223.213,05€ od više državnih organa preusmjerena sredstva na ž.r. br. 510-809505 otvoren kod CKB banke. Na ovu budžetsku poziciju prenešena su sredstva sljedećih državnih organa:

U 2009. godini sklopljeni su ugovori o kreditu sa svim korisnicima kojima su dodijeljena kreditna sredstva iznad 10.000,00€. Smatramo da u cilju realizacije Odluka o dodjeli sredstava za rješavanje stambenih pitanja treba obezbijediti kvalitetniji nadzor nad otplatom datih kredita, što je bila jedna od preporuka Državne revizorske institucije u Godišnjem izvještaju za period oktobar 2007. – oktobar 2008. godine. 3.6.6.2. Pozicija 4415 – Izdaci za opremu Na ovom analitičkom računu evidentiraju se zahtjevi za plaćanje i plaćanja koja se odnose na nabavku sredstava transporta, kompjuterske opreme, kancelarijske opreme, telekomunikacione opreme, medicinske opreme, mehanizacije, opreme za javni red i bezbjednost, odbranu i ostale opreme. Kod Agencije za lijekove i medicinska sredstva na ovoj poziciji utvrđeno je nenamjensko


Strana 28 od 40

trošenje sredstava za izradu softvera. Testirani uzorak je pokazao da je sa ove pozicije utrošeno 28.435,00 ili 28,44% izvršenja za izradu softvera. Ovaj izdatak je trebalo evidentirati na za to propisanu poziciju, 4139-4 – izrada i održavanje softvera. Ovakav način evidentiranja i korišćenja odobrenih sredstava nije u skladu sa Pravilnikom o jedinstvenoj klasifikaciji računa i Zakonom o budžetu za 2008. godinu. 3.6.7. Pozajmice i krediti finansijskim institucijama Na ovoj poziciji evidentiraju se zahtjevi za plaćanje i plaćanja koja se odnose na sve izdatke nastale po osnovu isplata u kojima se finansijskim institucijama ustupa novčana vrijednost na određeno vrijeme, uz obavezu te strane da vrati primljenu vrijednost sa određenom kamatom u ravnomjernim periodičnim isplatama ili odjednom. Budžetskim planom za 2008. godinu na ovoj poziciji nijesu bila predviđena sredstva dok izvršenje na ovoj poziciji iznosi 44.000.000,00€. Sredstva u navedenom iznosu se odnose na kreditnu podršku koju je Vlada Crne Gore odobrila Prvoj banci u skladu sa članom 5 Zakona o mjerama za zaštitu bankarskog sistema (»Sl. list CG« br. 64/08 od 27.10.2008. godine) koji je Skupština Crne Gore donijela po hitnom postupku. Vlada je na sjednici od 11.12.2008. godine, u skladu sa navedenim Zakonom i Mišljenjem Centralne banke Crne Gore, donijela Zaključke na osnovu kojih je ovlastila Ministarstvo finansija da sa Prvom bankom zaključi Ugovor o kreditnoj podršci br.01 – 9510/1 od 17.12.2008. godine. Provjerom izvoda Centralne banke br. 246/1 od 18.12.2008. godine utvrđeno je da su navedena sredstva sa računa Državnog trezora prenešena na račun Prve banke. Navedenim Ugovorom o kreditnoj podršci sredstva su, po kamatnoj stopi od 2,5% na godišnjem nivou, odobrena na period od 3 mjeseca od dana zaklučivanja ugovora uz mogućnost produženja roka, najviše do godinu dana od zaključenja ugovora. Radi obezbjeđenja ovog potraživanja Vlada je zaključila Ugovor o zalozi akcija br.01 – 9509 od 17.12.2008. godine sa Prvom bankom kao zalogodavcem u iznosu od 100% akcijskog kapitala banke. Isplata je izvršena u skladu sa Zakonom o zaštiti bankarskog sistema ali istovremeno nije izvršena materijalizacija u godišnjem Zakonu o budžetu. 3.6.8. Otplata obaveza iz prethodnog perioda

Na ovoj poziciji evidentiraju se zahtjevi za plaćanje i plaćanja koja se odnose na sve izdatke nastale po osnovu isplata kojima se izmiruju obaveze starije od godinu dana. Izvršenje na ovoj poziciji je iznosilo 50.479.372,39€ a testiran je uzorak od 44.391.541,93 odnosno 87,93% izvršenja na ovoj poziciji. Prenos sredstava sa ove budžetske pozicije odnosio se na sljedeće isplate:

Druge vanredne isplate penzije korisnicima PIO uzrokovane usvajanjem Zakona o obeštećenju

korisnika prava iz penzijsko-invaldskog osiguranja. Sredstva su u skladu sa rješenjima Ministarstva finansija prenošena na račune komercijalnih banaka koje su vršile isplatu krajnjim korisnicima.

Isplata dijela duga po osnovu devizne štednje građana uzrokovane primjenom Zakona o regulisanju obaveza i potraživanja po osnovu ino-duga i devizne štednje građana.


Strana 29 od 40

Otkupa obveznica PIO kojima su plaćeni računi za utrošenu električnu energiju.

Isplate sudskih rješenja u iznosu od 6.878.351,23€. Skrećemo pažnju na iznos isplata po

osnovu sudskih rješenja, jer je primijećeno da se ne vrši isplata po osnovu pravosnažnih sudskih presuda koje su izvršni naslov, već se u 99% slučajeva vrše plaćanja na osnovu sprovedenog postupka izvršenja što nepotrebno uvećava troškove ove budžetske pozicije za troškove izvršnog postupka (sastav predloga i taksa na predlog o izvršenju). S obzirom da se najveći broj utuženja odnosi na potrošačke jedinice budžeta, smatramo da je potrebno da se maksimalno angažuju Državno tužilaštvo i pojedinačno svaki tuženi organ, kako bi se sinhronizovano i na vrijeme mogle preduzeti radnje koje bi smanjile troškove sudskog postupka.

Na osnovu navedenog preporučujemo Vladi da donese akt kojim će obezbijediti pravovremeno dostavljanje pravosnažnih sudskih rješenja Državnom trezoru, uz sinhronizovano učešće Državnog tužilaštva i utuženih potrošačkih jedinica budžeta, kako bi se izbjeglo nepotrebno trošenje budžetskih sredstava u sudskim postupcima.

3.6.9 Državni dug Crne Gore Evidencija stanja obaveza budžeta vodi se u skladu sa članom 7 Pravilnika o jedinstvenoj klasifikaciji računa za budžet Republike, budžete vanbudžetskih fondova i budžete opština.


Strana 30 od 40

U tabeli je prikazan ukupni dug Crne Gore na dan 31.12.2008. godine, i on iznosi 894,7 mil.

eura ili 26,8% bruto domaćeg proizvoda i u odnosu na 2007. godinu uvećan je u nominalnom iznosu za 157,5 mil. eura ali i umanjen za 2,2% u proporcionalnom iznosu u odnosu na bruto domaći proizvod (procijenjeni BDP za 2008. godinu je iznosio 3.338,00 mil.€).

3.6.9.1. Neizmirene obaveze

Na stranama 192 – 194 Predloga zakona o Završnom računu budžeta dat je prikaz bruto neizmirenih obaveza budžeta i državnih fondova po njihovoj strukturi i iznosu. Neizmirene obaveze budžeta iznose 24,52 mil.€, a državnih fondova 64,34 mil.€ što ukupno iznosi 88,86 mil.€. 3.6.9.1.1. Neizmirene obaveze budžeta

Redni broj Naziv organa Iznos 1 Univerzitet Crne Gore 4.917.004,98 2 Ministarstvo zdravlja, rada i socijalnog staranja 3.523.117,80 3 Ministarstvo odbrane 1.876.970,43 4 Ministastvo poljoprivrede 1.868.973,67 5 Ministarstvo unutrašnjih poslova i javne uprave 1.780.322,77 6 ZIKS 1.436.740,85 7 Ministarstvo prosvjete i nauke 1.227.368,75 8 Direkcija javnih radova 992.859,24 9 Sudstvo 986.266,41

10 Uprava za zajedničke poslove državnih organa 764.310,21 11 Uprava policije 376.834,77 12 Direkcija za saobraćaj 340.497,29 13 Ministarstvo turizma i zaštite životne sredine 268.186,49 14 Veterinarska uprava 247.095,37 15 Nacionalna turistička organizacija 147.830,07 16 Uprava za šume 363.858,00 17 Hidrometeorološki zavod Crne Gore 109.388,97 18 Ostali 3.288.536,66

Ukupno 24.516.162,73

U tabeli su prikazane neizmirene obaveze budžeta bez državnih fondova i one na 31.12.2008. godine iznose 24.516.162,73€.

3.6.9.1.2. Neizmirene obaveze državnih fondova Naveli smo da je u Predlogu zakona o Završnom računu budžeta dat prikaz bruto neizmirenih obaveza državnih fondova u iznosu od 64,34 mil.€. Napominjemo da se radi o bruto neizmirenim obavezama u kojima su sadržane i međusobne obaveze i potraživanja između državnih fondova i budžeta .


Strana 31 od 40

3.6.9.3. Zaključne konstatacije Na osnovu Zakona o budžetu Ministarstvo finansija je iskazalo podatke o stanju državnog duga i izdatim garancijama na kraju godine. Smatramo da i Izvještaj o neizmirenim obavezama, pored iskazanih, treba da obuhvati i podatke o spoljnjem i unutrašnjem dugu države kako bi dobili ukupno stanje obaveza na kraju godine u ovom Izvještaju.

S obzirom na strukturu izvještaja o neizmirenim obavezama sasvim je sigurno da neizmirene obaveze budžeta i državnih fondova nijesu inkorporirane u stanje duga države na dan 31.12.2008. godine.

Preporučujemo Ministarstvu finansija da u narednom periodu ažurira evidenciju neizmirenih

obaveza u skladu sa izmijenjenim članom 16 Zakona o budžetu.

3.6.10. Stalna i tekuća budžetska rezerva 3.6.10.1. Tekuća budžetska rezerva

Na ovoj poziciji evidentiraju se zahtjevi za plaćanje kao i ona plaćanja koja se odnose na sve izdatke nastale po osnovu isplata iz tekuće budžetske rezerve. Na ovoj poziciji evidentirani su izdaci u iznosu od 11.049.826,11€. Sredstva iz tekuće budžetske rezerve su isplaćivana državnim organima, privrednim društvima, fizičkim licima, mjesnim zajednicama, javnim ustanovama, sportskim klubovima shodno zaključcima Vlade i odlukama Užeg kabineta Vlade i Komisije za budžet. Iz pregledane dokumentacije je utvrđeno da još uvijek postoji praksa da se sa ove pozicije vrše plaćanja koja po prirodi nastanka nijesu ni hitna ni nepredviđena što nije u skladu sa članom 33 Zakona o budžetu (»Sl. list CG« br. 40/01, 44/01, 71/05 i 12/07).

Takođe je primijećeno da dio sredstava opredijeljenih zaključkom Vlade za obezbjeđenje

sredstava iz tekuće rezerve, potrošačke jedinice troše mimo namjena odobrenih zaključkom, što je praksa koju treba eliminisati. Nabavku automobila, informatičke i druge opreme treba sprovoditi u skladu sa Zakonom o javnim nabavkama i Planom javnih nabavki za budžetsku godinu sa prethodno obezbijeđenim sredstvima. Isplata zarada i plaćanje rashoda za materijal i usluge sa ove pozicije dovodi i do nerealnog iskazivanja potrošnje budžetskih korisnika jer se ova potrošnja ne iskazuje u finansijskim izvještajima. Sredstva iz tekuće rezerve u iznosu od 5,5 mil.€ koristilo je 27 državnih organa i institucija.

Zbog načina na koji se koriste sredstva tekuće rezerve Državna revizorska institucija je, u Izvještaju o reviziji Završnog računa za 2007. godinu koji je usvojila Skupština Crne Gore, preporučila da Ministarstvo finansija ispoštuje svoju obavezu utvrđenu članom 33 Zakona o budžetu i utvrdi bliže kriterijume za korišćenje sredstava rezervi, kao i da se ovi kriterijumi uvrste u godišnji Zakon o budžetu. Ministarstvo finansija je donijelo Pravilnik o bližim kriterijumima za korišćenje sredstava tekuće i stalne budžetske rezerve (»Sl. list CG« br. 23/09 od 31.03.2009. godine) kojim su naprijed navedeni primjeri obuhvaćeni ovim pravnim aktom.


Strana 32 od 40

3.6.10.2 Stalna budžetska rezerva

Na ovoj poziciji evidentiraju se zahtjevi za plaćanje i plaćanja koja se odnose na sve izdatke nastale po osnovu isplata iz stalne budžetske rezerve Za rashode na ovoj budžetskoj poziciji bilo je opredijeljeno 1.500.000,00€, a utrošeno je 1.390.000,00€. Sa ove pozicije su prenesena sredstva Državnoj izbornoj komisijii radi sprovođenje izbora za Predsjednika Crne Gore koji su održani 06.04.2008. godine. Prenesena sredstva su obuhvatala troškove rada Državne izborne komisije i prenos sredstava predsjedničkim kandidatima po osnovu ostvarenih rezultata na izborima. Neutrošena sredstva u iznosu od 110.000,00€ su nakon izbora vraćena na Glavni račun Državnog trezora.

3.6.11. Isplata gotovine iz Državne blagajne

Procedure u vezi sa isplatom gotovog novca iz Državne blagajne regulisane su u čl. 318 do 341 Uputstva o radu Državnog trezora (»Sl. list RCG« br. 64/01, važilo do 29.12.2008. godine) i Uredbom o naknadama i drugim primanjima državnih službenika i namještenika (»Sl. list RCG« 24/05, 42/05 i 70/06). U 2008. godini preko Državnog trezora obezbijeđeno je podizanje gotovine za potrebe potrošačkih jedinica u iznosu od 8.570.417,57€, što je za 808.929,09€ ili 9,46% više nego u 2007. godini. Prema Pregledu podignute gotovine Državnog trezora utvrđeno je da se gotovina podiže gotovo sa svih raspoloživih pozicija, što utiče i na relativno veliki utrošak gotovine. Najveći potrošači gotovine su:

Uprava policije 1.433.296 € Ministarstvo odbrane 1.313.237 € Skupština Crne Gore 440.000 € Ministarstvo unutrašnjih poslova i javne uprave 429.340 € Ministarstvo inostranih poslova 368.000 € Ministarstvo za ekonomski razvoj 301.482 € Uprava za nekretnine 225.443 €

Ministarstvo odbrane i Uprava policije su najveći potrošaci gotovine i na njih se odnosi 2,746.533€ ili 32,04% ukupno utrošene gotovine, što je za 397.958€ ili 14,48% više nego 2007. godine.

Najveći iznos gotovinskih isplata odnosi se na rashode za službena putovanja i rashode za

materijal. Revizijom je utvrđeno i da se preko blagajne pojedinih potrošačkih jedinica vrše isplate i licima

koja nijesu zaposlena kod navedenih organa, radi vršenja usluga, snimanja, prevoza i slično.

Smatramo da bi prilikom angažovanja lica koja nijesu zaposlena u organu državne uprave, trebalo zaključiti Ugovor o djelu i kroz ugovor definisati visinu i način plaćanja.

Revizijom je utvrđeno i da se preko blagajne vrše i isplate koje su se mogle efikasno realizovati preko računa Državnog trezora (troškovi materijala, troškovi prevoza i odvojenog života od porodice, troškovi terenskog dodatka, troškovi stipendija, avionske karte, dodaci na zaradu i sl.).


Strana 33 od 40

Takođe je utvrđeno da se u pojedinim potrošačkim jedinicama priznaju i plaćaju troškovi sa priloženim nefiskalnim računima, bez specifikacije izvršenih usluga.

Preporučuje se da se iz blagajne vrše samo isplate, na osnovu vjerodostojne dokumentacije, koje se ne mogu realizovati bezgotovinski, kako bi se smanjile transakcije gotovim novcem. 4. Provjera postupka javnih nabavki

Materija javnih nabavki regulisana je Zakonom o javnim nabavkama (»Sl. list CG« br. 46/06) i podzakonskim propisima donijetim u skladu sa ovim Zakonom. Provjerom postupka javnih nabavki kod kontrolisanih potrošačkih jedinica budžeta utvrđen je određeni broj nepravilnosti koje se ponavljaju kod određenog broja potrošačkih jedinica. 4.1. Plan javnih nabavki

Zakonom o javnim nabavkama, u članu 27 određeno je da naručilac može da započne postupak javne nabavke samo ako je ona utvrđena u planu javnih nabavki naručioca. Naručilac koji u narednoj budžetskoj godini namjerava da izvrši javnu nabavku, čiji iznos prevazilazi iznos od 100.000,00€ ima dodatnu obavezu da javno objavi plan javnih nabavki najkasnije do kraja prethodne godine.

Revizijom je utvrđeno da plan javnih nabavki za 2008. godinu nijesu donijeli: Sekretarijat za

evropske integracije, Uprava za civilno vazduhoplovstvo, Komisija za utvrđivanje konflikta interesa i Crnogorska akademija nauka i umjetnosti. Zabrinjava činjenica da se kod pojedinih potrošačkih jedinica javne nabavke vrše bez donešenih planova o javnim nabavkama, što upućuje da finansijski planovi potrošačkih jedinica nijesu usklađeni sa jasnom projekcijom njihovog razvoja za jednogodišnji fiskalni period.

4.2. Otvoreni postupak javne nabavke

Otvoreni postupak javne nabavke je osnovni način nabavke, za koji se javno objavljuje poziv za javno nadmetanje i u kojem sva lica koja imaju interes za dobijanje ugovora o javnoj nabavci mogu podnijeti ponudu, u skladu sa zahtjevima i uslovima datim u pozivu za javno nadmetanje i tenderskoj dokumentaciji. Revizijom je utvrđeno je da su vršene nabavke u iznosu većem od 10.000,00€, bez otvaranja zakonom propisanog postupka nabavke.

Kod Crnogorske akademije nauka i umjetnosti utvrđeno je da su vršene nabavke u iznosu od

129.031,76€, bez otvaranja zakonom propisanog postupka nabavke.

Kod Zavoda za statistiku utvrđeno je da su vršene nabavke u iznosu od 50.590,56€, bez otvaranja zakonom propisanog postupka nabavke.


Strana 34 od 40

Kod Ministarstva saobraćaja, pomorstva i telekomunikacija utvrđeno je da su vršene nabavke u iznosu od 42.783,19€, bez otvaranja zakonom propisanog postupka nabavke.

Navedene nabavke su dodijeljene putem neposrednog sporazuma, suprotno članu 18, 19 i 32

Zakona o javnim nabavkama i suprotno osnovnim načelima javnih nabavki: načela ekonomičnosti i efikasnosti upotrebe javnih sredstava, načela konkurencije, načela transparentnosti postupka i načela ravnopravnosti ponuđača (čl. 5 – čl. 8 Zakona).

4.3. Pregovarački postupak bez prethodnog objavljivanja poziva za javno nadmetanje

Pregovarački postupak bez prethodnog objavljivanja poziva za javno nadmetanje predstavlja postupak u kome naručilac pregovara sa jednim ili više ponuđača o uslovima ugovora, a gdje nije potrebno prethodno objaviti poziv za javno nadmetanje. Zakonodavac je predvidio obavezu davanja prethodne saglasnosti, od nadležnog organa državne uprave, iz razloga što je ovo najmanje transparentan postupak javnih nabavki u kome je konkurentnost i ravnopravnost ponuđača ograničena, na jednog ili nekoliko ponuđača.

Kod Sekretarijata za razvoj je sproveden pregovarački postupak bez prethodnog objavljivanja

poziva za javno nadmetanje, za javnu nabavku usluga kooperacije i licenciranja softvera u odnosu na korišćenje Microsoftovih tehnologija, Microsoftovu podršku programima vezanim za ICT, Microsoftov doprinos razvoju lokalnog ICT sektora i korišćenje licenciranog softvera, za potrebe državnih organa i institucija, na osnovu čega je zaključen ugovor o strateškom partnerstvu 18.12.2008. godine u vrijednosti od 4.551.783,30€ na trogodišnjem nivou.

Direkcija za javne nabavke je dala saglasnost za ovu nabavku na znatno manju vrijednost,

odnosno za procijenjenu vrijednost javne nabavke u iznosu od 1.500.000,00€. Sekretarijat za razvoj je 25.12.2008. godine uplatio dobavljaču prvu tranšu u iznosu od 2.420.696,80€.

4.4. Javne nabavke male vrijednosti - Neposredni sporazum

Članom 78 Zakona predviđeno je da se javne nabavke čija je vrijednost do 2.000,00€ mogu sprovesti neposrednim sporazumom, ali ukupna godišnja vrijednost nabavki realizovanih neposrednim sporazumom, ne može preći 10% godišnjeg budžeta za nabavke.

Revizijom je konstatovano da je kršenje člana 78 Zakona o javnim nabavkama redovna pojava

i da iznosi ovih nabavki znatno premašuju iznos od 10% godišnjeg budžeta za nabavke.

Kod Sekretarijata za evropske integracije nabavke sprovedene neposrednim sporazumom su iznosile 176.528€ ili 95% ukupnog budžeta za javne nabavke.

Kod Skupštine Crne Gore, nabavke sprovedene neposrednim sporazumom su iznosile

830.004€ ili 70,52% ukupnog budžeta za javne nabavke. Kod Direkcije za javne nabavke, nabavke sprovedene neposrednim sporazumom su iznosile

12.249€ ili 33,85% ukupnog budžeta za javne nabavke.


Strana 35 od 40

4.4.1. Evidencija o neposrednim sporazumima

Članom 78 Zakona je predviđeno da je službenik za javne nabavke obavezan da vodi evidenciju javnih nabavki koje se sprovode putem neposrednog sporazuma i iskaže broj, vrijednost i naziv dobavljača u godišnjem izvještaju nadležnom organu uprave.

Konstatovano je da u Upravi za civilno vazduhoplovstvo i Upravi za lijekove i medicinska sredstva ne vode evidenciju javnih nabavki sprovedenih neposrednim sporazumom.

4.5. Zaključne konstatacije

Po osnovu učešća u komisijama za sprovođenje postupka javnih nabavki članovi komisija su ostvarivali neto naknade u iznosima od 50,00€ do 5.000,00€ po učešću u jednoj komisiji. Kod Ministarstva unutrašnjih poslova i javne uprave u radu ovih komisija osim zaposlenih, učestvovali su i zaposleni iz drugih državnih organa i ostvarivali neto naknade po osnovu rada u komisijama i do 6.000,00€ godišnje (vidjeti pojedinačni Izvještaj o reviziji Ministarstva unutrašnjih poslova i javne uprave).

Podsjećamo da se poštovanjem osnovnih načela javnih nabavki – načela ekonomičnosti i

efikasnosti upotrebe javnih sredstava, načela konkurencije, načela transparentnosti postupka i načela ravnopravnosti ponuđača ostvaruju značajne uštede, bolji kvalitet robe, radova i usluga, skraćivanje roka nabavke i stvaranje povoljnog privrednog ambijenta za nesmetano odvijanje privrednih aktivnosti.

U cilju unapređenja sistema javnih nabavki kao i harmonizacije sa zakonodavstvom i dobrim običajima Evropske unije u oblasti javnih nabavki, ispunjavanja kriterijuma Evropske unije kao jednog od dominantnih i dugoročnih ciljeva kada je u pitanju sistem javnih nabavki u Crnoj Gori potrebno je obezbijediti dosljednu primjenu propisa u praksi.

Preporučuje se Vladi Crne Gore da donese podzakonski akt kojim bi se utvrdili uslovi i

kriterijumi za određivanje visine naknada za rad u pojedinim komisijama. Visinu naknada članovima komisija treba procentualno utvrditi u odnosu na redovnu zaradu.

5. Državna imovina

Ministarstvo finansija zaduženo je i za upravljanje državnom imovinom i vođenje evidencije o državnoj imovini. Ministarstvu finansija je Izvještaj o popisu imovine dostavilo 70 budžetskih korisnika sa izvještajima o popisu njima podređenih subjekata u kojima je iskazano stanje državne imovine.U izvještajima je obuhvaćena vrijednost građevinskih objekata i zemljišta, kompjuterske opreme, kancelarijske opreme i namještaja, telekomunikacione opreme, umjetničkih slika i grbova i ostale opreme sa podacima o nabavnoj vrijednosti, ispravci vrijednosti i sadašnjoj vrijednosti.


Strana 36 od 40

5.1. Sredstva transporta

Na osnovu izvršenog uvida u izvještaje o popisu imovine potrošačkih jedinica koje su obuhvaćene revizijom, utvrđena je nedosljednost kod nabavki sredstava transporta. Budžetski korisnici su nabavljali razne vrste automobila za službene potrebe, i to: Mercedes, Peugeot, Renault, W Tuareg, W Passat, W Golf, Audi, Škoda, Honda, Lancia i dr. Nameće se zaključak da je nabavka sredstava transporta, a naročito službenih automobila u potpunosti decentralizovana i prepuštena volji budžetskih korisnika, kao i da ne postoje okvirni standardi o vrsti i klasi automobila koje državni organi mogu nabavljati.

Preporučuje se da Vlada donese akt kojim bi se regulisala prava i obaveze budžetskih

korisnika kod nabavke i upotrebe službenih automobila, sa obavezom da se primjenjuje u svim organima državne uprave uz neophodnu transparentnost procedura korišćenja.

Napominjemo da u 2008. godini nijesu bili donijeti Zakon o državnoj imovini i Zakon o svojinsko

pravnim odnosima kao ni podzakonski akt o evidenciji i kretanju državne imovine. Podsjećamo da na osnovu Zakona o imovini Republike Crne Gore iz 1999. godine nije donesen podzakonski akt koji bi na jedinstven način uredio postupak nabavke, evidencije i kretanja državne imovine na šta je Državna revizorska institucija ukazivala u svojim ranijim izvještajima i preporukama usvojenim i od strane Skupštine Crne Gore.

Problem evidencije i kretanja državne imovine je i dalje prisutan jer budžetski korisnici koji upravljaju državnom imovinom ne izvještavaju o njenom stanju na isti način tako da iskazujemo rezervu na tačnost podataka iz Izvještaja, a pogotovo na zbir datih podataka koji je praktično nemoguće izvesti na knjigovodstveno korektan način. Takođe smatramo da su u skladu sa odredbama Zakona o budžetu i izvještaji o popisu imovine, obaveza i potraživanja državnih fondova trebali da budu dio zbirnog Izvještaja Ministarstva finansija. Na osnovu navedenog preporučujemo donošenje podzakonskih akata iz ove oblasti, u rokovima utvrđenim Zakonom o državnoj imovini i Zakonom o svojinsko pravnim odnosima iz 2009. godine.

6. Budžeti državnih fondova

Sistem prenosa sredstava na korisnike nije u cjelini prilagođen potrebama pune integracije državnih fondova u sistem Državnog trezora. Revizijom je utvrđeno da je izvršena potpuna integracija Zavoda za zapošljavanje i Fonda za obeštećenje u sistem Državnog trezora, kod Fonda PIO nije u potpunosti dovedena do kraja, a kod Fonda zdravstva i Fonda za razvoj je tek treba izvršiti.

Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o budžetu Crne Gore (»Sl. list CG« br.12/07 od 14.12.2007. godine) vanbudžetski fondovi su postali državni fondovi sa obavezom usaglašavanja svoje organizacije i opštih akata u skladu sa odredbama Zakona o budžetu do 31.12.2008. godine. Revizijom je utvrđeno da su Zavod za zapošljavanje i Fond za obeštećenje u potpunosti integrisani u sistem Državnog trezora, dok su Fond PIO, Fond za zdravstveno osiguranje djelimično uključeni u budžet na način što prihodi prolaze preko računa Državnog trezora, a rashodi se realizuju u fondu. Fond za razvoj nije integrisan u sistem Državnog trezora ali njegovo poslovanje, kao i poslovanje Zavoda za zapošljavanje, je revidirano u opštoj reviziji koju je Državna revizorska institucija izvršila kod ovih subjekata, čiji će izvještaji posebno biti objavljeni, i u Godišnjem izvještaju Državne revizorske institucije.


Strana 37 od 40

Sistem evidencije Fonda PIO zasniva se na gotovinskoj osnovi, prema kojoj se evidencija transakcija ili događaja vrši u momentu prijema ili isplate gotovine. Fond PIO u svom radu primjenjuje propise kojima je regulisano računovodstveno poslovanje budžetskih korisnika i podaci iskazani u finansijskim izvještajima Fonda korespondiraju sa podacima iskazanim u Predlogu zakona o Završnom računu.

Sistem evidencije Fonda za zdravstveno osiguranje zasniva se na modifikovanom

obračunskom sistemu, prema kojem se rashodi priznaju na osnovu nastanka poslovnog događaja u izvještajnom periodu na koji se odnose nezavisno od plaćanja, a prihodi na osnovu priliva novčanih sredstava u izvještajnom periodu. Fond i Javne zdravstvene ustanove vode poslovne knjige u skladu sa Pravilnikom o računovodstvu i kontnom planu budžeta i vanbudžetskih fondova iz 2003. godine koji je stavljen van snage 2005. godine, primjenom Pravilnika o jedinstvenoj klasifikaciji računa za budžet Republike, budžete vanbudžetskih fondova i budžete opština. Zatečeno stanje je konstatovano i revizijom finansijskih izvještaja Republičkog fonda za zdravstveno osiguranje za 2006. godinu koju je izvršila Državna revizorska institucija.

Opštom revizijom Zavoda za zapošljavanje utvrđeno je da je rad organa upravljanja u 2008. godini zasnovan na internim aktima koji nijesu usaglašeni sa Zakonom o zapošljavanju (»Sl. list RCG« br. 05/02, 79/04, 29/05 i »Sl. list CG« br. 12/07 i 73/08) i Zakonom o budžetu (»Sl. list RCG« br. 40/01, 44/01, 71/05, »Sl. list CG« br. 12/07 i 73/08).

Preporučuje se Zavodu za zapošljavanje da uskladi opšta akta sa Zakonom o zapošljavanju i

Zakonom o budžetu. Opšta revizija izvršena kod Zavoda za zapošljavanje, takođe ukazuje na preispitivanje visina

naknada za učešće u radnim grupama i komisijama. Takođe je potrebno aktivirati rad Upravnog odbora Zavoda i o svim bitnim pitanjima informisati članove Upravnog odbora. Predsjednik Upravnog odbora i direktor Zavoda svoj rad, u dijelu odlučivanja zasnivaće na radu Upravnog odbora, koji mora biti organizovan tako da nedvosmisleno ukazuje da nije povrijeđen legitimitet odlučivanja (vidjeti pojedinačni Izvještaj Zavoda za zapošljavanje). Opštom revizijom računovodstvenog poslovanja Fonda za razvoj, kojom su obuhvaćene poslovne knjige (Glavna knjiga i pomoćne knjige), popis imovine i obaveza i finansijski izvještaji, utvrđeno je da Fond posluje van sistema Državnog trezora i svoje poslovne knjige i sastavljanje finansijskih izvještaja vodi u skladu sa Zakonom o računovodstvu i reviziji (»Sl. list RCG« br. 69/05 i »Sl. list CG« br. 80/08) i računovodstvenim politikama Fonda. Potrebno je preispitati postojeći način organizacije Fonda za razvoj, sa stanovišta ukupnog funkcionisanja sistema javnih finansija u Crnoj Gori i efikasnijeg i transparentnijeg raspolaganja javnim sredstvima i državnom imovinom. Potrebno je da nadležno ministarstvo, shodno svojim nadležnostima, preduzme aktivnosti u cilju eliiminisanja pravne neusklađenosti u pogledu statusa Fonda za razvoj i procesuira odgovarajuća zakonska rješenja u cilju njegovog boljeg sistemskog pozicioniranja (vidjeti pojedinačni Izvještaj Fonda za razvoj).

Takođe je utvrđeno da su fondovi zadržali svoje žiro-račune kod komercijalnih banaka, što znači da nijesu postupili u skladu sa članom 37 Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o budžetu Crne Gore, i ta sredstva prenijeli na posebne račune u okviru Konsolidovanog računa trezora.


Strana 38 od 40

(1) IZVJEŠTAJ O NOVČANIM TOKOVIMA I - ekonomska klasifikacija

Redni broj Novčani tok - ekonomska klasifikacija Plan

Izvršenje u 2007. godini

Izvršenje u navedenom periodu

tekuće godine

1 2 3 4 5

PRIMICI 483.437.605,41 522.178.447,07

1 Tekući prihodi (1.1+1.2+1.3+1.4+1.5) 455.283.605,41 506.544.701,56

1.1 Porezi 122.373.453,16 124.128.019,27

1.2 Doprinosi 324.314.411,19 368.856.750,24

1.3 Takse 4.023.741,06 5.214.245,31

1.4 Naknade

1.5 Ostali prihodi 4.572.000,00 8.345.686,74

2 Primici od otplate kredita 8.654.000,00 6.586.618,02

3 Donacije i transferi

3.1 Donacije

3.2 Transferi

I Ukupno primici (1+2+3) 463.937.605,41 513.131.319,58

IZDACI

4 Tekući izdaci 20.351.610,79 20.524.427,32

4.1 Bruto zarade i doprinosi na teret poslodavca 9.824.181,75 9.195.538,25

4.2 Ostala lična primanja 1.445.868,10 1.339.241,10

4.3 Rashodi za materijal i usluge 6.994.370,35 7.584.824,53

4.4 Tekuće održavanje 818.433,80 614.118,48

4.5 Kamate 873.555,43 1.252.415,88

4.6 Renta 93.145,00 100.295,28

4.7 Subvencije

4.8 Ostali izdaci 302.056,36 437.993,80

5 Transferi za socijalnu zaštitu 289.896.591,71 312.771.888,56

5.1 Prava iz oblasti socijalne zaštite

5.2 Sredstva za tehnološke viškove 9.752.673,01 9.600.263,80

5.3 Prava iz oblasti penzijskog i invalidskog osiguranja 264.459.132,70 279.879.901,76

5.4 Ostala prava iz oblasti zdravstvene zaštite 10.483.592,00 15.724.080,00

5.5 Ostala prava iz oblasti zdravstvenog osiguranja 5.201.194,00 7.567.643,00

6 Transferi institucijama, pojedincima, nevladinom i javnom sektoru 139.842.231,57 158.472.779,30

7 Pozajmice i krediti 19.923.306,89 14.586.607,54

8 Otplata garancija 0,00 50.207,00

9 Rezerve 200.000,00 0,00

II Ukupno izdaci (4+5+6+7+8+9) 470.213.740,96 506.405.909,72

III NETO NOVČANI TOK (I-II) -6.276.135,55 6.725.409,86

Novčani tok po osnovu investiranja

10 Primici od prodaje nefinansijske imovine

11 Primici od prodaje finansijske imovine 19.500.000,00 6.918.206,23

12 Kapitalni izdaci 4.415.864,33 3.913.090,50

IV NETO NOVČANI TOK PO OSNOVU INVESTIRANJA (10+11-12) 15.084.135,67 3.005.115,73

Novčani tok po osnovu finansiranja

13 Pozajmice i krediti 0,00 2.128.921,26

14 Otplata kredita 708.000,00 4.534.927,01

15 Otplata obaveza iz prethodnog perioda 8.100.000,00 7.296.566,02

V NETO NOVČANI TOK PO OSNOVU FINANSIRANJA (13-14-15) -8.808.000,00 -9.702.571,77

VI Povećanje/smanjenje gotovine (III+IV+V) 0,12 27.953,82

VII Gotovina na početku perioda

VIII Gotovina na kraju perioda (VI+VII) 0,12 27.953,82


Strana 39 od 40

U Izvještaju o novčanim tokovima po ekonomskoj klasifikaciji prikazani su primici i izdaci državnih fondova po njihovoj strukturi. S obzirom na različitost klasifikacija Fond za zdravstveno osiguranje je pripremio Izvještaj o novčanim tokovima na osnovu podataka koji su iskazani u bruto-bilansu i podaci iz Izvještaja Fonda se razlikuju od podataka iskazanih u Nacrtu zakona o Završnom računu za 2008. godinu na pozicijama:

Račun Naziv računa Fond Budžet 424 Ostala prava iz oblasti zdravstvene zaštite 17.725.072,00 15.724.080,00 425 Ostala prava iz oblasti zdravstvenog osiguranja 8.557.966,00 7.567.643,00 431 Transferi institucijama, pojedincima, nevladinom i javnom sektoru 138.951.686,00 143.914.040,00 441 Kapitalni izdaci 3.709.144,00 1.738.105,00

Ukupno 168.943.868,00 168.943.868,00

Fond za zdravstveno osiguranje je za potrebe revizije dostavio obrazloženje navedenih pozicija

o ostvarenju plana Fonda za 2008. godinu.

Preporučujemo da:

- Ministarstvo finansija izvrši izmjene i dopune Pravilnika o jedinstvenoj klasifikaciji računa za

budžet Republike, budžete vanbudžetskih fondova i budžete opština (»Sl. list CG« br. 37/05 i 81/05) u okviru kojeg bi Fond za zdravstveno osiguranje mogao da vodi svoju evidenciju. Predlažemo da do donošenja novih rješenja Fond u narednom periodu, pored evidencije kojom raspolaže, redovno klasifikuje isplate u skladu sa ekonomskom klasifikacijom koja je propisana Pravilnikom o jedinstvenoj klasifikaciji računa za budžet Republike, budžete vanbudžetskih fondova i budžete opština.

- Fond za zdravstveno osiguranje uskladi svoje poslovanje sa zakonskim i podzakonskim propisima kojima je regulisano računovodstveno poslovanje budžetskih korisnika

- Ministarstvo finansija ubrza proces integracije navedenih državnih fondova u sistem Državnog trezora u skladu sa zakonskim obavezama i da fondovi ugase svoje žiro račune kod komercijalnih banaka, prenesu sredstva na posebne račune u okviru Konsolidovanog računa trezora i postupe u skladu sa članom 36 i 37 Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o budžetu Crne Gore.

Konstatujemo da je Skupština Crne Gore uvažavala dosadašnji rad Državne revizorske

institucije i u potpunosti usvajala Godišnje izvještaje o radu Državne revizorske institucije, podržavajući nalaze, mjere i preporuke koji su ukazivali na revizijom utvrđene nedostatke, koje je trebalo otklanjati između dva usvajanja Završnog računa, a u cilju jačanja finansijske discipline budžetskih korisnika i unapređenja sistema javne potrošnje.


Strana 40 od 40

Revizijom je utvrđeno da se većina preporuka Državne revizorske institucije ažurno izvršava ali je primjetna i sporost u izvršavanju nekih preporuka iz prethodnih godina, kao i da se neke preporuke otklanjaju na način što se nepravilnosti otklanjaju izmjenom propisa a ne izmjenom ponašanja.

Smatramo da se ovakvim odnosom djelimično relativizuju preporuke Državne revizorske institucije. S obzirom da Državna revizorska institucija nema izvršnih ovlašćenja smatramo da Skupština Crne Gore treba da obezbijedi da usvojene preporuke i predloge Državne revizorske institucije moraju brže sprovoditi svi državni organi i institucije u kojima država ima vlasništvo. Podgorica, 30. septembra 2009. godine

DRŽAVNA REVIZORSKA INSTITUCIJA KOLEGIJUM I

Miroslav Ivanišević, predsjednik Senata

Documents

IZVJEŠTAJ O REVIZIJI ZAVRŠNOG RAČUNA BUDŽETA CRNE … o reviziji Zavrsnog racuna budzeta Crne... · Revizijom je obuhvaćena kontrola gotovinskih tokova, zakonitost trošenja