Izvještaj revizije učinka...2016/12/29 · Prema ISSAI okviru revizije, revizija javnog sektora podrazumijeva tri vrste revizije: reviziju finansijskih izvještaja, reviziju usklađenosti

GLAVNA SLUŽBA ZA REVIZIJU JAVNOG SEKTORA REPUBLIKE SRPSKE

78000 Banja Luka, Vuka Karadžića 4 Republika Srpska, BiH Tel: +387(0)51/247-408 Faks:+387(0)51/247-497 e-mail: [email protected]

Izvještaj revizije učinka „Angažovanje fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa u

organima uprave”

Broj: RU 001-16

Banja Luka, decembar 2016.

Glavna služba za reviziju javnog sektora Republike Srpske

SADRŽAJ

1. Uvod ...................................................................................................... 1

1.1. Pozadina revizije ...................................................................................... 1

1.2. Svrha revizije i revizorska pitanja ........................................................... 3

1.3. Dizajn i metodološki okvir ....................................................................... 4

1.3.1. Obim revizije i ograničenja ..................................................................... 4 1.3.2. Izvori revizijskih dokaza .......................................................................... 5 1.3.3. Metode prikupljanja i analize dokaza ...................................................... 5 1.3.4. Kriterijumi revizije ................................................................................... 6

1.4. Sadržaj i struktura.................................................................................... 6

2. Opis predmeta revizije ......................................................................... 8

2.1. Opis predmeta revizije ............................................................................. 8

2.2. Pravna regulativa karakteristična za predmet revizije .......................... 8

2.3. Institucionalne uloge, nadležnosti i odgovornosti .............................. 10

3. Nalazi revizije ..................................................................................... 11

3.1. Pretpostavke za angažman fizičkih lica ............................................... 11

3.1.1. Planiranje potreba za angažovanjem fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa 11 3.1.2. Obezbijeđenost pretpostavki za angažman fizičkih lica ........................ 12

3.2. Efikasnost procesa angažmana fizičkih lica ........................................ 14

3.2.1. Procedure angažmana fizičkih lica ....................................................... 14 3.2.2. Angažman fizičkih lica u institucijama Vlade RS ................................... 16 3.2.3. Nadzor nad obavljanjem ugovorenih poslova ....................................... 18

3.3. Iskorišćenost obavljenih poslova u radu institucija ............................ 19

3.3.1. Izvještavanje o obavljenim poslovima ................................................... 19 3.3.2. Efekti izvršenih poslova za koje su angažovana fizička lica .................. 20 3.3.3. Evaluacija obavljenih poslova i mjere za poboljšanja ............................ 21

4. ZAKLjUČCI ......................................................................................... 22

5. PREPORUKE ...................................................................................... 24

6. PRILOZI ............................................................................................... 26


Angažovanje fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa u organima uprave

Glavna služba za reviziju javnog sektora Republike Srpske je na osnovu Zakona o reviziji javnog sektora Republike Srpske, a u skladu sa ISSAI okvirom revizije za javni sektor, provela reviziju učinka „Angažovanje fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa u organima uprave”.

Osnovna svrha ove revizije jeste da ispita da li Vlada RS, tj. ministarstva, republički organi uprave i republičke upravne organizacije, angažovanjem fizičkih lica za obavljanje poslova bez zasnivanja radnog odnosa upravljaju na efikasan način, kao i da li se njihovim angažmanom postižu očekivani rezultati. Revizija je svoja istraživanja obavila na uzorku institucija Vlade Republike Srpske, i to u ministarstvima, republičkim upravama i republičkim upravnim organizacijama. Rezultati ispitivanja prikazani su u ovom Izvještaju.

Ovom revizijom obuhvaćen je vremenski period 2013–2016. godine.

Glavna služba za reviziju javnog sektora Republike Srpske, u skladu sa odredbama Zakona o reviziji javnog sektora Republike Srpske, dostavila je Nacrt izvještaja: Ministarstvu prosvjete i kulture, Ministarstvu pravde, Ministarstvu rada i boračko-invalidske zaštite, Ministarstvu zdravlja i socijalne zaštite, Ministarstvu porodice, omladine i sporta, Poreskoj upravi, Republičkoj upravi za geodetske i imovinsko-pravne poslove i Gender centru.

Komentare na Nacrt izvještaja dostavili su Gender centar i Republička uprava za geodetske i imovinsko pravne poslove. Na osnovu dostavljenih komentara, u Izvještaju revizije izvršene su korekcije u odnosu na Nacrt izvještaja u poglavlju 1.3.1 Obim revizije i ograničenja, na način da se detaljnije pojasni obim revizije. Ostale primjedbe nisu prihvaćene jer za njih nisu dostavljeni novi dokazi ili argumenti koji bi mogli promijeniti nalaze revizije. Ostale institucije iz uzorka nisu imale primjedbe na Nacrt izvještaja.

Izvještaj je dostavljen svim institucijama kojim se, u skladu sa Zakonom o reviziji javnog sektora Republike Srpske, ovakav izvještaj mora i treba uputiti. Izvještaj je dostupan javnosti putem internet stranice Glavne službe za reviziju javnog sektora Republike Srpske, www.gsr-rs.org.

Izvještaj sadrži preporuke upućene Vladi Republike Srpske, njenim institucijama, ali i drugim institucijama javnog sektora na koje se one mogu primijeniti. Implementacijom ovih preporuka moguće je unaprijediti upravljanje aktivnostima i poslovima za koje se angažuju fizička lica bez zasnivanja radnog odnosa.

Glavni revizor Glavne službe za reviziju javnog sektora Republike Srpske donio je Odluku da se provede ova revizija učinka. Reviziju je proveo revizorski tim u sastavu mr Bojan Dragišić, vođa revizorskog tima, i Momir Crnjak, član revizorskog tima.

Glavni revizor

Dr Duško Šnjegota, s.r.


LISTA SKRAĆENICA

VRI Vrhovna revizorska institucija

3E Efikasnost, ekonomičnost i efektivnost

Vlada RS Vlada Republike Srpske

BiH Bosna i Hercegovina

GSR Glavna služba za reviziju javnog sektora Republike Srpske

NS RS Narodna skupština Republike Srpske

Budžet RS Budžet Republike Srpske

KM Konvertibilna marka

MRBIZ Ministarstvo rada i boračko-invalidske zaštite

MP Ministarstvo pravde

MPK Ministarstvo prosvjete i kulture

MPOS Ministarstvo porodice, omladine i sporta

MZSZ Ministarstvo zdravlja i socijalne zaštite

PURS Poreska uprava Republike Srpske

GC Gender centar

RUGIP Republička uprava za geodetske i imovinsko-pravne poslove


PREDGOVOR

Prema ISSAI okviru revizije, revizija javnog sektora podrazumijeva tri vrste revizije: reviziju finansijskih izvještaja, reviziju usklađenosti i reviziju učinka.1 Revizije učinka koje provode VRI jesu nezavisna, objektivna i pouzdana ispitivanja vlade, vladinih i drugih institucija javnog sektora odnosno programa, aktivnosti i procesa u nadležnosti vlade i vladinih institucija u pogledu ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti. Principi ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti mogu se definisati na sljedeći način:2 Princip ekonomičnosti podrazumijeva svođenje troškova resursa na najmanju

moguću mjeru. Korišteni resursi treba da su na raspolaganju pravovremeno, u odgovarajućoj količini i uz odgovarajući kvalitet, te po najboljoj cijeni.

Princip efikasnosti podrazumijeva najbolje moguće iskorištavanje raspoloživih resursa. Vezan je za odnos korištenih resursa i izlaznih vrijednosti ostvarenih u pogledu količine, kvaliteta i rokova.

Princip efektivnosti odnosi se na ispunjavanje postavljenih ciljeva i postizanje predviđenih rezultata.

Pored termina revizija učinka, u teoriji i praksi revizije pojavljuju se i drugi termini, kao revizija uspjeha/ uspješnosti, revizija ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti (revizija 3E) i revizija vrijednosti za novac. Pomenuti termini u revizijskoj terminologiji suštinski imaju isto značenje.

U osnovi, revizijom učinka daje se odgovor na sljedeća pitanja:

da li se rade pravi poslovi; da li se poslovi rade na pravi način.

Revizija efektivnosti daje odgovor na pitanje da li se rade pravi poslovi, a revizija ekonomičnosti i efikasnosti da li se poslovi rade na pravi način.

Mandat revizije učinka po pravilu je regulisan zakonom koji tretira reviziju javnog sektora. Pravni osnov za provođenje revizije učinka sadržan je u odredbama Zakona o reviziji javnog sektora Republike Srpske (u daljem tekstu Zakon). U odredbama Zakona regulisano je da je Glavna služba za reviziju javnog sektora Republike Srpske obavezna da vrši:

finansijsku reviziju; reviziju učinka; druge specifične revizije.

U dijelu koji se odnosi na reviziju učinka Zakon reguliše sljedeće:

1 ISSAI 100, parаgraf 22. 2 ISSAI 300, parаgraf 11.

„Osnovni cilj revizije učinka je promocija ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti. Ona takođe doprinosi odgovornosti i transparentnosti.“ ISSAI 300


„Glavna služba za reviziju, u skladu sa ovim zakonom i standardima revizije za javni sektor, sprovodi reviziju učinka, a na osnovu nadležnosti iz člana 13. ovog zakona. Revizija učinka je aktivnost Glavne službe za reviziju koja podrazumijeva ispitivanje aktivnosti, programa i projekata u nadležnosti Vlade Republike Srpske i institucija javnog sektora u pogledu ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti. Rezultate revizije učinka Glavna služba za reviziju prezentuje posredstvom konačnog izvještaja o sprovedenoj reviziji učinka. Vlada i revidirane institucije obavezni su da u roku od 60 dana od dana prijema konačnog izvještaja o sprovedenoj reviziji učinka sačine Akcioni plan za sprovođenje preporuka revizije učinka i da ga dostave Glavnoj službi za reviziju i nadležnom skupštinskom odboru radi praćenja sprovođenja datih preporuka”. Odredbe zakona koje se odnose na planiranje i pristup reviziji, implementaciju revizije, ovlašćenja za prikupljanje podataka i informacija i izvještavanje o reviziji, primjenjuju se kako na finansijsku reviziju tako i na reviziju učinka.

Institucije javnog sektora (Vlada RS, ministarstva, vladine agencije, jedinice lokalne samouprave, javna preduzeća, javne ustanove i drugi) u izvršavanju osnovnih funkcija utvrđenih zakonima i drugim propisima angažuju raspoložive resurse (personalne, materijalne, finansijske i druge). Institucije javnog sektora koje izvršavaju povjerene im funkcije imaju javnu odgovornost za svoj rad prema NS RS i javnosti uopšte. Javna odgovornost podrazumijeva da NS RS i javnost imaju pravo i potrebu da budu informisani o radu institucija javnog sektora. NS RS, poreski obveznici i javnost ispoljavaju interesovanje da li su resursi koje su institucije javnog sektora angažovale obavljajući osnovne funkcije, uključujući i budžetska sredstva, korišćeni uz uvažavanje principa ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti. Na ovaj zahtjev NS RS i javnosti odgovor ne može u potpunosti dati finansijska revizija te je, u cilju ispunjavanja zahtjeva NS RS i javnosti, potrebna revizija učinka. Ova revizija će nezavisno i profesionalno utvrditi da li se institucije javnog sektora prilikom izvršavanja osnovnih funkcija pridržavaju principa ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti.

Izvještaji revizije učinka, kao osnovni proizvod revizijskog procesa, dobra su osnova za promjene u organizaciji, načinu funkcionisanja i upravljanju resursima, zatim kvalitetnijim i korisnički orijentisanim uslugama, kao i za podizanje javne odgovornosti na viši nivo. Izvještaji revizije učinka su i u funkciji promovisanja dobrog upravljanja i javnosti rada institucija javnog sektora.

Upravljanje javnim sektorom podrazumijeva i unapređenje efikasnosti i efektivnosti rada javnih institucija. Reviziju učinka treba posmatrati kao institucionalni instrument upravljanja javnim sektorom. U uslovima kada raspolažemo oskudnim resursima i kada je evidentan jaz između raspoloživih resursa i potreba, a naročito u uslovima reformi u mnogim segmentima i strukturama javnog sektora, revizija učinka posebno dobija na značaju.


REZIME

GSR je provela reviziju učinka pod nazivom „Angažovanje fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa u organima uprave”. Osnovna svrha ove revizije jeste da ispita da li Vlada RS, tj. ministarstva, republički organi uprave i republičke upravne organizacije, angažovanjem fizičkih lica za obavljanje poslova bez zasnivanja radnog odnosa upravljaju na efikasan način, kao i da li se njihovim angažmanom postižu očekivani rezultati.

Glavno revizijsko pitanje kojim se revizija bavila u ovoj studiji jeste: Da li se aktivnostima na angažovanju fizičkih lica za obavljanje određenih poslova bez zasnivanja radnog odnosa upravlja na efikasan način, uz postizanje očekivanih rezultata?

Rezime nalaza, zaključaka i preporuka ove revizije dajemo u nastavku.

Prilikom planiranja rada organa uprave se nisu bavile utvrđivanjem potreba za angažovanjem fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa, osim u smislu potrebnih finansijskih sredstava. Na osnovu postojeće planske dokumentacije nije moguće utvrditi da se sredstva planiraju na osnovu dokumentovane i obrazložene potrebe za angažmanom fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa, niti je moguće utvrditi vezu između planiranih aktivnosti i potrebe za angažmanom fizičkih lica za obavljanje određenih poslova bez zasnivanja radnog odnosa.

U organima uprave nisu uspostavljene normativne, organizacione, tehničke i materijalne pretpostavke za angažman fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa. Organi uprave nisu imali dokumentovana pravila i procedure angažmana fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa. Angažovanje fizičkih lica za obavljanje poslova u organima uprave vršeno je i u situacijama kada nisu bile obezbijeđene materijalne i druge organizacione pretpostavke za njihov efikasan rad.

Ono što je karakterisalo skoro sve ugovore zaključene sa fizičkim licima bez zasnivanja radnog odnosa u posmatranom periodu jesu nedostaci u kvalitetu ugovora, sa aspekta određivanja predmeta ugovora, vršenja nadzora nad radom lica i izvještavanja o urađenom poslu. Angažovanje fizičkih lica i ugovaranje naknade za obavljanje poslova bez zasnivanja radnog odnosa u organima uprave vršeno je na netransparentan način.

Većina fizičkih lica bila je angažovana za obavljanje poslova za koje postoje sistematizovana radna mjesta i koji predstavljaju poslove osnovne djelatnosti institucija ili su u neposrednoj vezi s njima. Najveći dio fizičkih lica angažovanih po ugovoru o djelu radio je redovne poslove institucija, u prostoru institucija i u radno vrijeme institucija iz uzorka, a često je dolazilo do prekapacitiranja lica angažovanih bez zasnivanja radnog odnosa. Takođe, angažovana lica često su radila sasvim različite poslove od ugovorenih.

Nadzor nad obavljanjem poslova za koje su angažovana fizička lica bez zasnivanja radnog odnosa nije postojao ili je provođen samo formalno. Izvještaji o obavljenim poslovima angažovanih fizičkih lica nisu se podnosili ili su podnošeni samo formalno, te nisu sadržali dovoljno informacija u pogledu stepena izvršenja ugovorenih poslova, rezultata izvršenih poslova i uticaja izvršenih poslova i rezultata na realizaciju planova rada institucija. Iskorišćenost obavljenih poslova putem angažovanja fizičkih lica nije moguće ocijeniti na osnovu postojećeg sistema praćenja i izvještavanja o obavljenim poslovima. Institucije iz uzorka nisu se bavile analizama efekata izvršenih poslova za koje su angažovali fizička lica bez zasnivanja radnog odnosa. Na osnovu nalaza, generalni zaključak revizije je da se angažovanjem fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa u organima uprave ne upravlja na efikasan način. U skladu sa pojedinim segmentima procesa angažmana fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa, dati su sljedeći zaključci:


• Postojeći način planiranja u organima uprave ne omogućava povezivanje plana aktivnosti i budžeta-finansijskih planova organa uprave u pogledu angažovanja fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa.

• Fizička lica koja se angažuju bez zasnivanja radnog odnosa uglavnom se biraju na netransparentan način.

• Ugovaranje angažovanja fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa nije u funkciji efikasnog angažmana, a ugovori su manjkavi u formalnom i suštinskom smislu.

• Fizička lica angažuju se za obavljanje poslova koji su u nadležnosti državnih službenika i namještenika.

• Način utvrđivanja naknada za angažovanje fizičkih lica po ugovorima o djelu nije u skladu sa osnovnim principima i karakteristikama ugovora o djelu i nije u funkciji efikasnog angažovanja fizičkih lica.

• Nije uspostavljen sistem praćenja rada angažovanih fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa, postignutih rezultata rada i efekata.

Na osnovu prezentovanih nalaza i definisanih zaključaka, revizija daje preporuke definisane u skladu sa nadležnostima i odgovornostima. Vlada RS, u cilju uspostavljanja pretpostavki za efikasan angažman fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa u organima uprave, treba da:

• Definiše okvirna jedinstvena pravila i procedure o angažovanju fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa i obezbijedi primjenu uspostavljenih pravila i procedura u organima uprave.

Organi uprave, u cilju uspješnog angažmana fizičkih lica, treba da:

• Usklade aktivnosti na planiranju angažovanja fizičkih lica u organima uprave i planiranju budžeta kako bi se stvorile realne pretpostavke za angažovanje i finansiranje angažmana fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa.

• Uspostave pravila, postupke i procedure za angažovanje fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa i da ta pravila dosljedno primjenjuju u praksi.

• Uspostave formalno-pravne, materijalno-finansijske i organizaciono-upravljačke pretpostavke i unaprijede ugovaranje angažmana fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa.

• Uspostave i implementiraju sistem kontrole, praćenja i evaluacije angažmana fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa.


Izvještaj revizije učinka RU 001-16 1

1. Uvod

U ovom poglavlju prezentuje se problem koji je revizija istraživala. Predstavljeni su motivi i svrha ove studije, osnovna revizorska pitanja, kriterijumi revizije, izvori i metode revizije, kao i obim i ograničenja u provođenju istraživanja.

1.1. Pozadina revizije Rad javne uprave je po svojoj prirodi u centru interesovanja kako opšte javnosti tako i najviših organa vlasti. U svakoj demokratskoj državi zahtjev za efikasnom upravom se podrazumijeva, a efikasnost rada organa uprave i državnih službenika jeste oblast koja je predmet stalnih analiza. Pitanje broja zaposlenih u organima uprave i efikasnosti njihovog rada posljednjih nekoliko godina jedno je od najaktuelnijih pitanja u Republici Srpskoj.

U teoriji, sistem javne uprave u svakoj modernoj državi uspostavljen je tako što su propisima jasno definisane nadležnosti organa uprave, poslovi koje oni obavljaju i resursi potrebni za njihovo efikasno obavljanje. U praksi, usljed mnogobrojnih razloga, javlja se potreba za obavljanjem određenih poslova ili aktivnosti za koje organi uprave u tom trenutku ne raspolažu dovoljnim kapacitetima ili kadrovima adekvatnih znanja i vještina. Stoga se u tim slučajevima angažuju lica na određeni period (povremeni i privremeni poslovi) ili za obavljanje specifičnih poslova (ugovor o djelu ili drugi vid angažmana bez zasnivanja radnog odnosa).

S obzirom na značajna sredstva i nemali broj fizičkih lica koja se svake godine angažuju za obavljanje poslova bez zasnivanja radnog odnosa u organima uprave, očekivana je potreba za efikasnim procesima njihovog angažmana i visokim stepenom postignutih rezultata.

Polazne osnove i motivi koji su opredijelili GSR da provede reviziju učinka Angažovanje fizičkih lica za obavljanje poslova bez zasnivanja radnog odnosa u organima uprave jesu:

• Opredjeljenja vlasti RS iskazana u ekonomskim politikama posmatranog perioda o potrebi institucija javnog sektora da provode mjere štednje i povjerena sredstva koriste na efikasan način.

• Izjave predstavnika vlasti – javnog sektora da je potrebno izvršiti analizu kadrova zaposlenih u organima uprave, povećati efikasnost njihovog rada, kao i smanjiti troškove rada administracije.

• Naglašeno interesovanje opšte javnosti i medija kada je riječ o efikasnosti i efektivnosti javne uprave, uključujući i angažovanje fizičkih lica za obavljanje poslova u organima uprave.

• U izvještajima o reviziji finansijskih izvještaja korisnika Budžeta RS navodi se da su brojne institucije angažovale fizička lica za obavljanje poslova bez zasnivanja radnog odnosa, često i za već sistematizovane poslove i u dužem vremenskom periodu.

• Izvještaji ranije provedenih revizija učinka pokazuju nedovoljnu efikasnost i efektivnost organa uprave i sa njima povezane rizike.

Postojanje naprijed navedenih indikacija, prostor i potreba za unapređivanjem procesa angažmana fizičkih lica i rezultata njihovog angažmana bili su dovoljan razlog da GSR planira i provede ovu reviziju učinka.

Uprkos percepciji javnosti, pa i same Vlade RS, da institucije raspolažu dovoljnim kapacitetima za obavljanje povjerenih poslova, praksa angažovanja fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa za obavljanje poslova u organima uprave nije prestajala.


2 Izvještaj revizije učinka RU 001-16

Organi uprave RS u periodu 2013–2015. godine za ove namjene izdvojili su više od 17 miliona KM. U posljednjih nekoliko godina sredstva izdvojena za angažovanje lica za obavljanje poslova bez zasnivanja radnog odnosa imaju tendenciju rasta i u 2015. godini su dvostruko veća nego u 2013. godini (Tabela 1).

Tabela 1. Troškovi angažovanja fizičkih lica za obavljanje poslova bez zasnivanja radnog odnosa u organima uprave 2013–2015. godine (u KM)

Godina

Vrsta angažmana

Ukupno Ugovor o

djelu Povremeni

poslovi3 Komisije i

radne grupe Ostali poslovi

2013. 1.209.212 426.171 1.741.449 485.523 3.826.355

2014. 3.589.177 239.479 1.529.436 404.224 5.762.109

2015. 5.380.887 449.193 1.545.752 538.165 7.913.997

Ukupno 10.179.276 1.114.843 4.816.637 1.427.912 17.538.461

Izvor: SUFI i izvještaji revizije finansijskih izvještaja budžetskih korisnika

U strukturi ovih troškova dominiraju troškovi po osnovu ugovora o djelu, koji istovremeno imaju i najveći rast. Ostali vidovi angažovanja lica bez zasnivanja radnog odnosa održavaju se na uglavnom istom nivou u posmatranom periodu.

Prema podacima dostavljenim reviziji putem upitnika, evidentno je da troškovi angažmana fizičkih lica za obavljanje poslova bez zasnivanja radnog odnosa imaju trend rasta (Grafikon 1).

Grafikon 1. Troškovi angažmana fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa u organima uprave 2013–2016.

Izvor: Upitnik GSR

Povećanje troškova najizraženije je kod angažovanja lica putem ugovora o djelu, gdje je u proteklih nekoliko godina vrijednost angažmana rasla aritmetičkom progresijom. Više novca izdvajano je i za angažman lica za rad u komisijama i radnim grupama, kao i za

3 U 2013. godini nije uzet u obzir iznos sredstava utrošenih za provođenje popisa stanovništva.



ostale vidove angažmana lica bez zasnivanja radnog odnosa, dok su jedino smanjivani troškovi za obavljanje povremenih i privremenih poslova.

Troškovi institucija za angažovanje fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa viši su nego što je to vidljivo iz podataka dobijenih uvidom u SUFI. Razlog za to najvjerovatnije je taj što se određeni dio lica angažuje putem raznih projekata ili drugih aktivnosti finansiranih sredstvima koja nisu obuhvaćena budžetima/ finansijskim planovima institucija i koja se iskazuju na drugim pozicijama u finansijskim izvještajima institucija.

Samo dvije od ukupnog broja institucija kojima je upućen upitnik o angažovanju fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa4 u proteklom periodu nisu angažovale fizička lica za obavljanje poslova iz njihove nadležnosti.

Broj lica koja su bila angažovana ima izražen trend rasta i povećan je sa 1.200 u 2013. godini na 1.700 lica u 2015. godini, ne računajući lica angažovana za rad u komisijama i radnim grupama. Rast broja angažovanih lica bez zasnivanja radnog odnosa rezultat je rasta broja angažovanih po osnovu ugovora o djelu i ostalih vidova angažmana bez zasnivanja radnog odnosa.

Za obavljanje poslova bez zasnivanja radnog odnosa republički organi uprave angažovali su lica za obavljanje oko 100 različitih vrsta poslova, od kojih brojni predstavljaju poslove za koje postoje sistematizovana radna mjesta.

Predstudijsko istraživanje potvrdilo je da Vlada RS ne raspolaže podatkom o broju lica angažovanih u njenim institucijama bez zasnivanja radnog odnosa, kao ni podacima o karakteristikama angažovanih lica u smislu njihovih profesionalnih kompetencija, obrazovnog profila, iskustva i slično.

1.2. Svrha revizije i revizorska pitanja Osnovna svrha ove revizije jeste da ispita da li Vlada RS, tj. ministarstva, republički organi uprave i republičke upravne organizacije, angažovanjem fizičkih lica za obavljanje poslova bez zasnivanja radnog odnosa upravljaju na efikasan način, kao i da li se njihovim angažmanom postižu očekivani rezultati.

Da bismo ostvarili svrhu revizije, u ovom istraživanju tražen je odgovor na glavno revizorsko pitanje:

Da li se aktivnostima na angažovanju fizičkih lica za obavljanje određenih poslova bez zasnivanja radnog odnosa upravlja na efikasan način, uz postizanje očekivanih rezultata? Kako bi dobila odgovor na glavno revizorsko pitanje, revizija je tražila odgovore na sljedeća revizorska pitanja i potpitanja:

Revizorsko pitanje 1: Da li su obezbijeđeni neophodni preduslovi za efikasno i efektivno upravljanje angažmanom fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa?

Revizorsko pitanje 2:

4 Upitnik je dostavljen svim ministarstvima, republičkim organima uprave i republičkim upravnim organizacijama. Na upitnik nisu odgovorili Generalni sekretarijat Vlade RS, Ministarstvo za izbjeglice i raseljena lica i Ministarstvo finansija.



Da li je angažovanje fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa u organima uprave organizovano na efikasan način?

Revizorsko pitanje 3: Da li su poslovi za koje su angažovana fizička lica bez zasnivanja radnog odnosa efikasno iskorišćeni u radu institucija?

1.3. Dizajn i metodološki okvir U ovom dijelu predstavljeni su obim i ograničenja revizije, izvori podataka i informacija, metode prikupljanja i analize podataka i informacija, kao i kriterijumi za ocjenu.

1.3.1. Obim revizije i ograničenja Ova revizija učinka organizovana je, planirana i provedena kroz predstudiju, te kroz glavnu studiju. U fazi predstudije prikupljeni su podaci i informacije opšteg karaktera, kao što su vrsta poslova/ angažovanja, broj angažovanih lica, broj i vrsta ugovora, troškovi angažmana i rizici povezani s efikasnošću i efektivnošću. U ovoj fazi revizije učinka potvrđivano je postojanje revizijskog problema i pripreme za planiranje i provođenje glavne studije. Podaci i informacije opšteg karaktera prikupljeni su putem upitnika od 41 institucije javnog sektora, kao i posjetama i intervjuima sa odgovornim licima u jednom broju institucija.

U fazi glavne studije revizija učinka ispitivala je angažovanje fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa u izabranim institucijama, i to sa aspekta planiranja potreba i sredstava za angažman fizičkih lica, procedura angažovanja fizičkih lica, obavljenih poslova, nadzora nad radom angažovanih lica, evaluacije obavljenih poslova, njihove iskorišćenosti u radu institucija i izvještavanja o obavljenim poslovima u institucijama Vlade RS.

Revizija je svoja istraživanja usmjerila na aktivnosti u cilju unapređenja efikasnosti i efektivnosti angažmana fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa u institucijama Vlade RS. U skladu s tim, revizija se fokusirala na ispitivanje aktivnosti ministarstava, republičkih uprava i republičkih upravnih organizacija, u kojima su prikupljane informacije o angažovanju fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa i o aktivnostima da se poboljša efikasnost i efektivnost njihovog angažmana. Revizija je angažman fizičkih lica posmatrala sa upravljačkog aspekta (normativno uređenje, definisanje potreba, analiza iskorišćenosti i slično) i korisničkog aspekta (troškovi upotrebe, iskorištenost rezultata angažmana fizičkih lica i slično). Detaljna ispitivanja u glavnoj studiji provedena su na uzorku od osam institucija javnog sektora i to pet ministarstava (Ministarstvo prosvjete i kulture, Ministarstvo pravde, Ministarstvo zdravlja i socijalne zaštite, Ministarstvo rada i boračko-invalidske zaštite i Ministarstvo porodice, omladine i sporta) i tri republičke uprave i upravne organizacije (Poreska uprava, Republička uprava za geodetske i imovinsko-pravne poslove i Gender centar).

U institucijama iz uzoraka koje su kompleksne organizacione i funkcionalne strukture (PURS, RUGIP) određene revizijske aktivnosti provedene su i u njihovim pojedinim organizacionim jedinicama.

Ministarstva, republičke uprave i republičke upravne organizacije u kojima je provedeno detaljno ispitivanje u glavnoj studiji izabrani su na osnovu sljedećih kriterijuma:

• Troškovi angažmana fizičkih lica, • Broj ugovora o angažmanu fizičkih lica,



• Broj angažovanih fizičkih lica, • Svrha angažmana fizičkih lica, • Vrsta i priroda posla na kojima se angažuju fizička lica.

Izabrani uzorak, prema mišljenju revizije, reprezentuje prakse upravljanja poslovima koje izvršavaju fizička lica bez zasnivanja radnog odnosa u organima uprave. Institucije iz uzorka angažovale su oko 80% ukupnog broja svih fizičkih lica koja su bila angažovana u institucijama Vlade RS i na njih se odnosi oko 70% ukupnih godišnjih troškova angažovanja fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa. U institucijama iz uzorka fizička lica bez zasnivanja radnog odnosa izvršavaju oko 100 različitih vrsta poslova.

Revizijom je obuhvaćen period 2013–2016. godine. Podaci koji se odnose na 2016. godinu prezentovani su zaključno sa 30.09.2016. Revizija je za navedeni period posmatrala opšte uslove i okolnosti (normativne, organizacione i funkcionalne) i pretpostavke za efikasno i efektivno angažovanje fizičkih lica za obavljanje poslova bez zasnivanja radnog odnosa, upravljanje navedenim procesima, nadzor nad radom i sistem izvještavanja i evaluacije.

Prilikom sagledavanja efikasnosti i efektivnosti angažovanja fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa revizija se uglavnom fokusirala na angažman lica putem zaključenih ugovora o djelu, zato što ovi ugovori dominiraju u ukupnoj strukturi načina angažmana fizičkih lica u institucijama Vlade RS. U manjoj mjeri revizija se bavila i ugovorima o obavljanju povremenih i privremenih poslova.

Ovom revizijom nisu obuhvaćene aktivnosti komisija i radnih grupa koje su formirane i rade po osnovu posebnih propisa. Ova kategorija angažovanja fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa isključena je iz analize zbog specifičnosti oblasti angažmana i njihove neuporedivosti s ostalim vrstama angažmana fizičkih lica. Takođe, radi specifičnosti i različitosti procedura, tokom rada u RUGIP revizija nije ispitivala angažman fizičkih lica putem ugovora o djelu za poslove masovnog izlaganja koji se finansiraju iz kredita Svjetske banke.

1.3.2. Izvori revizijskih dokaza Kako bi se dobili odgovori na revizorska pitanja, revizija je prikupljala podatke i informacije iz brojnih i raznovrsnih izvora.

Najveći dio podataka revizija je prikupila u institucijama Vlade RS, i to u ministarstvima, republičkim upravama i republičkim upravnim organizacijama. U institucijama kompleksne organizacione strukture (PURS, RUGIP) podaci i informacije prikupljani su u dijelu njihovih organizacionih jedinica koje su dislocirane iz sjedišta institucije.

Pored navedenih, revizija je dio podataka i informacija prikupila iz drugih izvora, kao što su Budžet RS, zakonski i podzakonski propisi, ekonomske politike, operativni i provedbeni dokumenti, informacije i izvještaji revidiranih institucija, izvještaji o reviziji finansijskih izvještaja GSR, medija i interneta.

1.3.3. Metode prikupljanja i analize dokaza Revizijski dokazi prikupljani su pregledom dokumentacije, intervjuima, upitnicima, studijama slučaja, pregledom finansijskih i drugih izvještaja i informacija revidiranih institucija, proučavanjem izvještaja o reviziji finansijskih izvještaja GSR, proučavanjem zakonskih i podzakonskih propisa, proučavanjem politika i operativnih provedbenih dokumenata, planova, programa rada i izvještaja revidiranih institucija, izvještaja fizičkih lica angažovanih za obavljanje poslova bez zasnivanja radnog odnosa, pretraživanjem registara i baza podataka, testiranjem, posmatranjem organizacije i provođenja angažmana fizičkih lica u organima uprave i uvidom u rad angažovanih lica.



Najznačajnije podatke i informacije revizija je dobila pregledom dokumentacije, putem upitnika i intervjua.

Podaci o broju angažovanih fizičkih lica i angažovanim sredstvima prikupljeni su od svih institucija Vlade RS putem upitnika. Na ovaj način GSR je stekla opštu sliku o obimu i vrijednosti angažovanja fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa u Vladi RS i njenim institucijama.

Podaci o troškovima angažovanja fizičkih lica prikupljeni su iz GKT, izvještaja i informacija revidiranih institucija iz uzorka, kao i dokumenata koji su osnova za dokumentovanje i evidentiranje troškova.

Značajne informacije o organizaciji i funkcionisanju angažovanja fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa u institucijama Vlade RS revizija je dobila obavljajući intervjue i konsultacije sa odgovornim licima iz revidiranih institucija i angažovanim fizičkim licima. U toku revizije obavljeno je više od 100 intervjua i konsultacija sa licima na različitim pozicijima iz revidiranih i drugih institucija.

U analizi prikupljenih podataka revizija je koristila sljedeće metode: analizu dokumentacije, intervjua i upitnika, analizu studije slučaja, opšte statističke metode, analitičke metode, komparativne metode i druge metode primjerene vrsti i prirodi revizijskog problema.

1.3.4. Kriterijumi revizije Prilikom određivanja kriterijuma za ocjenu, u zavisnosti od revizorskog pitanja i nadležnosti institucija, korišćena su opredjeljenja utvrđena propisima koji definišu okvir za rad organa uprave. To se prije svega odnosi na obavezu institucija Vlade RS da se u svom radu, pa tako i prilikom angažovanja fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa, rukovode principima efikasnosti i efektivnosti.

Kriterijumi korišćeni za ocjenu efikasnosti i efektivnosti angažovanja fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa jesu:

• Aktivnostima na angažovanju fizičkih lica za obavljanje predmetnih poslova pristupa se planski, sa obrazloženim potrebama, jasno definisanim ciljevima i očekivanim rezultatima.

• Aktivnostima na angažovanju fizičkih lica za obavljanje predmetnih poslova pristupa se sa obezbijeđenim neophodnim pretpostavkama za njihovo efikasno i efektivno obavljanje.

• Procedure angažovanja fizičkih lica su transparentne i obezbjeđuju izbor najboljih kandidata za obavljanje potrebnih poslova.

• Ugovaranje i izvršavanje predmetnih poslova je neophodno, korisno i ne može se izvršiti u sklopu redovne djelatnosti institucija, niti na neki drugi efikasniji način.

• Uspostavljeni sistem nadzora i evaluacije na izvršavanju predmetnih poslova jasno usmjerava izvršavanje navedenih poslova u željenom pravcu.

1.4. Sadržaj i struktura

Ovaj izvještaj revizije učinka sadrži sljedeća poglavlja, u kojima su predstavljeni:

1. Uvod – osnovni razlozi zbog kojih se GSR opredijelila da provede reviziju učinka koja se odnosi na angažovanje fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa u institucijama Vlade RS. U ovom poglavlju predstavljena su i revizorska pitanja, kriterijumi revizije, obim i ograničenja revizije, te izvori i metode prikupljanja podataka, kao i metode korišćene za analizu podataka.



2. Opis predmeta revizije – pravna regulativa karakteristična za procedure angažovanja fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa, kao i uloge, nadležnosti i odgovornosti institucija Vlade RS prilikom angažovanja fizičkih lica.

3. Nalazi – nalazi koji daju odgovore na postavljeno glavno i ostala revizorska pitanja. Nalazi revizije podijeljeni su u nekoliko poglavlja, u skladu sa revizorskim pitanjima.

4. Zaključci – zaključci koji su zasnovani na nalazima revizije.

5. Preporuke – date su preporuke čija bi implementacija trebalo da obezbijedi efikasniji i efektivniji angažman fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa u institucijama Vlade RS.

Na kraju ovog izvještaja revizije učinka dati su prilozi koji detaljnije prikazuju i objašnjavaju pojedine nalaze u izvještaju.



2. Opis predmeta revizije

2.1. Opis predmeta revizije Prilikom izvršavanja redovnih poslova i zadataka u institucijama javnog sektora javljaju se potrebe i za angažovanjem fizičkih lica za obavljanje određenih poslova bez zasnivanja radnog odnosa. Ovi poslovi razlikuju se od institucije do institucije, ali ih možemo podijeliti u dvije osnovne kategorije:

• Poslovi koji se tiču redovnih poslova institucija ili su u neposrednoj vezi sa njima (Povremeni i privremeni poslovi, volonteri, komisije).

• Poslovi koji ne spadaju u redovne poslove institucija i nisu neposredno povezani sa njima (Ugovori o djelu).

Povremeni i privremeni poslovi predstavljaju nesamostalan rad i uobičajeno se obavljaju pod nadzorom i s materijalnim sredstvima poslodavca, a izvršenje posla uvijek je povezano sa djelatnošću poslodavca. U ovom slučaju angažovano lice se javlja kao ponudilac radne snage i povjerene poslove ne obavlja za sopstveni račun i rizik, već u ime i za račun poslodavca. Kao primjer mogu se uzeti poslovi ispomoći koji traju kratko, kao što su, npr., unošenje podataka u računarski sistem jer je došlo do znatnog ali kratkotrajnog povećanja broja dokumenata, sređivanje arhivske građe koja se radi jednom godišnje itd. Volonter je lice koje se nakon završene srednje škole, više škole ili fakulteta prvi put prima na rad bez zasnivanja radnog odnosa. Volonterski rad može trajati onoliko vremena koliko je zakonom propisano trajanje pripravničkog staža.

Ukoliko se radi o drugoj kategoriji poslova, uobičajeno je da se sa fizičkim licem zaključuje ugovor o djelu. Ugovor o djelu je vrsta ugovora kojim se izvođač (fizičko lice) obavezuje da samostalno i nezavisno od naručioca djela, radeći za svoj račun i na svoj rizik, izradi i isporuči naručeno djelo, izvrši opravku neke stvari ili obavi određeni fizički ili intelektualni posao. Ugovor o djelu obično se tiče nekog jednokratnog rada, posla ili stvari čija izrada ili obavljanje nisu u djelatnosti naručioca. Osnovna karakteristika ugovora o djelu jeste ta da se ne radi o radnom odnosu niti o odnosu poslodavac – radnik, već je izvođač djela potpuno samostalan i kod izvođenja djela ne zavisi od naručioca. Poslovi po ugovoru o djelu izvršavaju se u vremenu koje se dogovori s naručiocem posla ili u vremenu koje slobodno po svojoj volji odredi izvođač. Izvođenje djela uobičajeno se vrši uređajima i opremom u vlasništvu izvođača. Poslovi iz ove kategorije mogu biti, npr., izrada stručnog rada procjene imovine, elaborata o opravdanosti investicije, izrada biznis plana, opravka računara ili drugih uređaja itd.

Upravljanje poslovima za koje se angažuju fizička lica bez zasnivanja radnog odnosa možemo posmatrati kao organizovani sistem politika, procedura i kontrola pomoću kojih institucije upravljaju planiranjem, izvršavanjem, kontrolom i svrsishodnošću navedenih poslova.

2.2. Pravna regulativa karakteristična za predmet revizije Efikasnost i efektivnost javne uprave RS u kontinuiranom je fokusu Vlade RS i vladinih politika. Ovo pitanje posebno je naglašeno u ekonomskim politikama RS u posmatranom periodu. Programom rada Vlade RS za period 2014–2018. godine jedna od prioritetnih reformi jeste reforma javnog sektora. Reforma javnog sektora podrazumijeva i uspostavljanje efikasne i efektivne javne uprave i lokalne samouprave.

„Realizacijom planskih politika u 2015. godini u svakoj od reformskih oblasti izgradićemo efikasniju i efektniju javnu upravu koja će proizvesti kvalitetnije i brže usluge građanima po nižoj cijeni koštanja. Reforma javnog sektora podrazumijeva uspostavljanje efikasnije



i efektivnije javne uprave, što dovodi do ušteda u javnoj potrošnji a time i do bolje alokacije javnih resursa”5. Slična opredjeljenja iskazana su i u Ekonomskoj politici RS za 2016. godinu.

Pitanja koja se odnose na efikasnost, efektivnost i transparentnost javne uprave prisutna su i u drugim strategijama i politikama, a posebno su potencirana Strategijom reforme javne uprave u BiH i Reformskom agendom.

Angažovanje fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa treba posmatrati u kontekstu njihovog doprinosa efikasnosti i efektivnosti javne uprave i realizaciji vladinih politika.

Oblast upravljanja angažovanjem fizičkih lica u organima uprave RS bez zasnivanja radnog odnosa u značajnom dijelu regulisana je sljedećim propisima:

• Zakonom o radu,

• Zakonom o obligacionim odnosima,

• Zakonom o republičkoj upravi,

• Zakonom o Vladi Republike Srpske,

• Zakonom o platama zaposlenih u republičkoj upravi,

• Zakonom o državnim službenicima,

• Pravilnicima o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta pojedinačnih institucija.

Zakonom o republičkoj upravi utvrđeno je da poslove iz djelokruga organa uprave obavljaju državni službenici i namještenici. Poslove osnovne djelatnosti organa uprave obavljaju državni službenici, a poslove u neposrednoj vezi sa tim poslovima namještenici. Istim zakonom takođe je regulisano da se unutrašnja organizacija i sistematizacija radnih mjesta organa uprave utvrđuje u zavisnosti od obima, vrste i složenosti poslova na način na koji se obezbjeđuje njihovo efikasno, ekonomično i efektivno izvršenje.

Poslovi osnovne djelatnosti uprave jesu normativno-pravni i upravni poslovi, praćenje stanja, razvojni i inspekcijski poslovi. Zakonom o republičkoj upravi definisano je da poslove uprave obavljaju ministarstva, republičke uprave i republičke upravne organizacije. Ovim propisom definisane su institucije Vlade RS, kao i njihove nadležnosti i odgovornosti.

Zakonom o radu definisano je da obavljanje poslova koji su po svojoj prirodi takvi da ne traju duže od 90 radnih dana u kalendarskoj godini i da ne predstavljaju poslove za koje se zaključuje ugovor o radu, poslodavac može da zaključi ugovor o obavljanju privremenih i povremenih poslova:

1) sa nezaposlenim licem;

2) sa radnikom koji radi nepuno radno vrijeme – do punog radnog vremena;

3) sa članom omladinske ili studentske zadruge, u skladu sa posebnim propisima;

4) sa korisnikom starosne penzije.

Isti zakon definiše da poslodavac sa određenim licem može da zaključi ugovor o djelu, radi obavljanja poslova koji su van djelatnosti poslodavca, a koji imaju za predmet samostalnu izradu ili opravku određene stvari, samostalno izvršenje određenog fizičkog

5 Program rada Vlade RS za period od 2014–2018. godine.



ili intelektualnog posla. Ugovorom između izvršioca posla i poslodavca uspostavlja se građansko-pravni odnos u smislu propisa o obligacionim odnosima i zaključuje se u pisanom obliku.

Pored navedenih propisa, za ovu reviziju značajna su i druga zakonska i podzakonska akta.6

2.3. Institucionalne uloge, nadležnosti i odgovornosti Uloge, nadležnosti i odgovornosti institucija u pogledu upravljanja poslovima za koje se angažuju fizička lica bez zasnivanja radnog odnosa Vlade RS proističu iz principa samostalnosti institucija u obavljanju povjerenih poslova, kao i u planiranju i upravljanju novčanim i materijalnim sredstvima po osnovu pozitivnog zakonskog okvira. Prema navedenom principu, institucije samostalno upravljaju ovim poslovima u sklopu obavljanja svojih redovnih poslovnih aktivnosti. Institucije Vlade RS dužne su da sačine godišnji plan rada, kao i da najmanje jednom godišnje podnose izvještaj o radu i stanju u upravnoj oblasti. Takođe, institucije Vlade RS osnivaju zajednička tijela i projektne grupe radi izvršavanja poslova čija priroda zahtijeva učešće više institucija. Finansiranje navedenih poslova institucije vrše iz sredstava odobrenih Budžetom RS, sopstvenih sredstava, kreditnih sredstava i donacija.

U skladu s odredbama Zakona o Vladi Republike Srpske, izražena je uloga Vlade RS u predlaganju zakona i donošenju propisa za izvršavanje zakona. Vlada RS obezbjeđuje provođenje propisa, stara se o obezbjeđivanju jedinstva i unapređenja pravnog sistema, usklađuje i usmjerava rad republičkih organa uprave, vrši nadzor nad njihovim radom, te obustavlja od izvršenja, ukida ili poništava njihove pojedinačne akte koji su u suprotnosti sa zakonom ili propisom Vlade RS.

6 Prilog 1: Lista referenci.



3. Nalazi revizije U skladu sa revizorskim pitanjima, nalazi revizije prikazani su u tri cjeline. U prvom dijelu predstavljeni su nalazi vezani za uspostavljanje neophodnih uslova i pretpostavki za efikasan angažman fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa u Vladi RS i njenim institucijama. U drugom dijelu prikazani su nalazi vezani za efikasnost procesa angažmana fizičkih lica i kontrole izvršavanja ugovorenih poslova. Na kraju, treći dio nalaza odnosi se na analizu efekata izvršenih poslova i njihovu iskorišćenost u radu institucija Vlade RS.

3.1. Pretpostavke za angažman fizičkih lica U ovom dijelu izvještaja prikazani su nalazi revizije koji se tiču obezbijeđenosti pretpostavki i planiranja angažovanja fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa u institucijama Vlade RS.

3.1.1. Planiranje potreba za angažovanjem fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa

Prilikom planiranja rada institucije Vlade RS nisu se bavile utvrđivanjem potreba za angažovanjem fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa, osim u smislu potrebnih finansijskih sredstava.

Planovi rada institucija ne sadrže podatke o potrebi angažovanja fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa, poslovima na kojima će se angažovati, broju lica koja su se planirala angažovati, vremenskom periodu njihovog angažmana, visini naknade za obavljanje pojedinih poslova, potreba za dodatnim angažmanom pored već zaposlenih u instituciji i slično, tako da nije poznato na osnovu kojih su podataka institucije planirale finansijska sredstva za angažman fizičkih lica.

Jedino što se može dovesti u vezu sa planiranjem angažovanja fizičkih lica jeste planiranje finansijskih sredstava potrebnih za njihov angažman. Planiranje sredstava za njihov angažman vršeno je prema jedinstvenoj proceduri planiranja budžeta za sve budžetske korisnike, i to na način da se u instituciji objedine zahtjevi organizacionih jedinica. Objedinjeni zahtjev institucije dostavlja se Ministarstvu finansija, nakon čega se, u predloženom ili korigovanom iznosu, upućuje u redovnu proceduru usvajanja.

Planiranje finansijskih sredstava za angažovanje fizičkih lica u institucijama uglavnom nije bilo dokumentovano. Na osnovu postojeće planske dokumentacije nije moguće utvrditi da se sredstva planiraju na osnovu dokumentovane i obrazložene potrebe za angažmanom fizičkih lica.

Odgovorna lica u institucijama reviziji su izjavila da se finansijska sredstva planiraju na osnovu zahtjeva organizacionih jedinica, ali nijedna od navedenih institucija nije izvršila procjenu opravdanosti tih zahtjeva, niti je kontrolisala opravdanost i potrebu za planiranjem navedenih sredstava. Takođe, jedan od argumenata bio je da se planiranje vrši i na osnovu iskustava iz ranijeg perioda, tj. angažmana lica u ranijem periodu. Osim u slučajevima kada institucija ima nadležnosti za odlučivanje o pravima a propisi predviđaju da se iste aktivnosti provode na način da se angažuju lica iz reda stručnjaka ili lica van institucije, ovakav način planiranja nije opravdan, niti to može biti. Prema važećoj regulativi, fizička lica bez zasnivanja radnog odnosa mogu se angažovati samo za obavljanje poslova koji nisu poslovi iz nadležnosti ili koji se javljaju kao posljedica trenutnog povećanja obima poslova. Ukoliko postoji konstantna višegodišnja potreba za obavljanjem ovih poslova, tada bi ih bilo potrebno planirati u okviru redovnih radnih mjesta.



Izražene nedostatke u planiranju sredstava za angažovanje fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa imala je i institucija koja je njihov angažman finansirala sredstvima iz vlastitih prihoda7. Nedostaci su se ogledali kako u nedovoljnim finansijskim sredstavima za pojedine poslove koje obavljaju fizička lica tako i u nerealizaciji planiranih aktivnosti i posljedično neutrošenim sredstvima, što je vidljivo iz tabele u prilogu. Nerealizacija planiranih sredstava utvrđena je na poslovima koji predstavljaju primjer dobre prakse u dijelu planiranja aktivnosti i potrebnih resursa.

Na osnovu planskih dokumenata institucija iz uzorka nije moguće utvrditi vezu između planiranih aktivnosti i potrebe za angažmanom fizičkih lica za obavljanje određenih poslova.

Planovima i programima rada institucija iz uzorka predviđeno je obavljanje samo redovnih poslova i aktivnosti i u njima nema riječi o dodatnim poslovima i potrebama za angažovanje dodatnih ljudskih resursa putem angažmana fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa. U praksi, institucije su angažovale fizička lica bez zasnivanja radnog odnosa za obavljanje preko 100 različitih vrsta poslova. Veći dio poslova za koje su angažovana fizička lica predstavlja poslove za koje je bilo moguće i potrebno izvršiti planiranje njihove realizacije. Većina aktivnosti za čije provođenje su angažovana lica po ugovoru o djelu bila je planirana, ali nije iskazana potreba za angažmanom fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa za njihovo obavljanje. Izuzetak od navedenog zabilježen je u RUGIP-u, gdje je planirano da se poslovi redovne djelatnosti izvrše putem ugovora o djelu8.

Brojni od ovih poslova u intervjuima sa odgovornim licima označeni su kao potrebni radi rješavanja zaostataka iz ranijeg perioda ili nedostatka odgovarajućih kadrova unutar samih institucija. Uvidom u planove rada i izvještaje o radu institucija, revizija se nije uvjerila da postoje jasni i dokumentovani argumenti za ove tvrdnje, tj. da postoje nerealizovani poslovi iz ranijeg perioda i da iste nije moguće izvršiti bez dodatnog angažovanja fizičkih lica.

3.1.2. Obezbijeđenost pretpostavki za angažman fizičkih lica U institucijama Vlade RS nisu uspostavljene normativne, organizacione, tehničke i materijalne pretpostavke za angažman fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa.

Zakonom o republičkoj upravi definisano je da poslove iz djelokruga organa uprave obavljaju državni službenici i namještenici, i to tako da poslove osnovne djelatnosti organa uprave obavljaju državni službenici, a poslove u neposrednoj vezi sa njima izvršavaju namještenici. Djelokrug navedenih poslova utvrđen je zakonom i isti je neposredno izražen kroz organizaciju i sistematizaciju radnih mjesta, kojima se obezbjeđuju neophodne pretpostavke za efikasan, ekonomičan i efektivan rad institucije. Kako fizička lica angažovana za obavljanje poslova u institucijama Vlade RS nisu imala, niti su mogla imati, status u jednoj od ove dvije kategorije, bilo je očekivano da se prije njihovog angažmana institucije jasno odrede koji su to poslovi za koje je potrebno angažovati fizička lica putem ugovora o djelu i na koji će se način njihov rad organizovati tako da ne budu dovedene u pitanje osnovne normativne pretpostavke. U posmatranom periodu to nije bio slučaj, te institucije Vlade RS nisu identifikovale poslove za čije je izvršenje potrebno angažovati fizička lica bez zasnivanja radnog odnosa, niti su na drugi način obrazložile potrebu za angažmanom fizičkih lica.

7 Prilog 3, Tabela 1. 8 Prilog 2, Tabela 1 i 2.



Pored toga, institucije Vlade RS nisu imale dokumentovana pravila i procedure angažmana fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa. Osim nekoliko pojedinačnih slučajeva, institucije nisu uspostavile postupke i procedure izbora lica koja se angažuju za obavljanje poslova bez zasnivanja radnog odnosa. Na taj način nisu stvorene pretpostavke za transparentan izbor fizičkih lica, tj. ostavljeno je diskreciono pravo rukovodiocima institucija da postupaju po volji u svakom pojedinačnom slučaju.

Izuzetak od ovog pravila revizija je potvrdila u samo dva slučaja. Jedan od njih bilo je angažovanje fizičkih lica u komisijama za masovna izlaganja u RUGIP-u, za čije je formiranje raspisan konkurs za izbor članova komisije. Drugi primjer jeste izbor fizičkih lica u komisiju za dodjelu sredstava za podršku projektima iz oblasti kulture, za koju je MPK objavilo javni poziv upućen istaknutim stručnjacima iz pojedinih oblasti kulture9. Navedene dobre prakse istovremeno nisu u potpunosti primjenjivane u navedenim institucijama. Naime, prilikom angažmana fizičkih lica za ostale poslove u ove dvije institucije postupci su bili jednako netransparentni kao i u ostalim institucijama iz uzorka.

Angažovanje fizičkih lica za obavljanje poslova u institucijama Vlade RS vršeno je i u situacijama kada nisu bile obezbijeđene materijalne i druge organizacione pretpostavke za njihov efikasan rad.

Poslovi na uspostavljanju katastra nepokretnosti kroz postupke masovnog i pojedinačnog izlaganja jedni su od najznačajnijih poslova u organima uprave RS koje su obavljala fizička lica angažovana po osnovu ugovora o djelu. Efikasnost i efektivnost angažmana fizičkih lica bila je opredijeljena neispunjavanjem određenih normativnih, tehničkih i organizaciono-upravljačkih uslova i pretpostavki:

• Digitalizacija dijela katastarskih opština nije bila izvršena,

• Odgovarajuća informatička podrška nije bila potpuno uspostavljena,

• Nije bila uspostavljena ni jedinstvena baza podataka, koja objedinjuje grafičke i numeričke podatke o nekretninama,

• Nedorečena zakonska rješenja nisu omogućavala efikasan rad angažovanih fizičkih lica.

Kao što je prethodno rečeno, planiranje finansijskih sredstava za angažman fizičkih lica vršeno je bez jasnih i pouzdanih kriterijuma. Stoga su institucije imale različite prakse planiranja i obezbjeđenja sredstava za angažman fizičkih lica (Tabela 2).

Tabela 2. Sredstva za angažovanje fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa – plan i izvršenje u 2015. godini (u KM)

Institucija Budžetski zahtjev

Budžet RS Rebalans 16.12.2015.

Realokacije Budžet sa realokacijama

Izvršenje

MP 30.400 30.400 66.000 - 66.000 66.800

MPK 372.000 130.000 190.000 29.530 219.530 219.530

MRBIZ 428.000 428.000 428.000 -35.749 392.251 392.250

MPOS 103.000 82.000 63.000 - 63.000 77.545

MZSZ 124.400 120.000 120.000 -62.102 57.897 57.897

Izvor: Dokumentacija institucija – uzorak

9 Prilog 4, Tabela 1.



Bez obzira na iznos odobren budžetom za ove namjene, institucije su vršile angažovanje fizičkih lica i kasnije obezbjeđivale sredstva tako što su im ona odobravana rebalansom budžeta ili su vršili realokacije sa drugih pozicija. U oba slučaja lica su već bila angažovana, a sredstva za njihov angažman obezbijeđena su naknadno. S druge strane, dio institucija planirao je znatno veća sredstva za angažovanje fizičkih lica nego što im je to bilo potrebno. Višak sredstava sa ovih pozicija realokacijama je preusmjeravan za neke druge aktivnosti institucije, a izvršenje na ovim pozicijama usklađivalo se sa stvarnim izvršenjem.

Očekivani ciljevi za poslove na kojima se angažuju fizička lica bili su definisani samo za jedan dio poslova. Najznačajniji i najobimniji od njih jesu poslovi masovnog izlaganja na uvid katastra nepokretnosti. Srednjoročnim i godišnjim planovima definisani su obim i vrijeme izvršenja poslova kroz uspostavljanje katastra nepokretnosti. Za ostale poslove za čije obavljanje su angažovana fizička lica u RUGIP-u, ali i u ostalim institucijama iz uzorka, ciljevi i očekivani rezultati nisu bili definisani.

3.2. Efikasnost procesa angažmana fizičkih lica U ovom dijelu izvještaja prikazani su nalazi revizije koji se tiču procedura i postupaka angažmana fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa u institucijama Vlade RS, kao i nadzora u toku izvršavanja ugovorenih poslova.

3.2.1. Procedure angažmana fizičkih lica Angažovanje fizičkih lica za obavljanje poslova bez zasnivanja radnog odnosa u institucijama Vlade RS vršeno je uglavnom po ugovoru o djelu. Ono što je karakterisalo skoro sve ugovore zaključene sa fizičkim licima u posmatranom periodu jesu nedostaci u kvalitetu ugovora, s aspekta određivanja predmeta ugovora, vršenja nadzora nad radom lica i izvještavanja o urađenom poslu.

Prema Zakonu o obligacionim odnosima, ugovor o djelu mora da sadrži jasan i odrediv predmet ugovora. Ugovori zaključivani s fizičkim licima za obavljanje poslova u organima uprave po pravilu su sadržali odredbe o predmetu ugovora, koje su bile veoma široko i neodređeno postavljene10. Na osnovu istih teško je jasno utvrditi šta je predmet ugovora, u kojoj mjeri ili količini treba uraditi ugovoreni posao i slično. Posljedično, na osnovu navedenih ugovora uglavnom nije moguće dati ocjenu o ispunjenosti ugovora i kvalitetu izvršenih poslova.

Angažovanje fizičkih lica za obavljanje poslova bez zasnivanja radnog odnosa u institucijama Vlade RS vršeno je na netransparentan način.

Angažovanje fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa u organima uprave nije bilo obuhvaćeno propisima o radu u institucijama, niti je bilo regulisano nekim drugim propisima. S obzirom na to da ni same institucije internim propisima i procedurama nisu regulisale načine postupanja i izbora lica prilikom angažmana fizičkih lica, nije poznato na koji su način institucije dolazile do lica s kojima su zaključivale ugovore o obavljanju poslova bez zasnivanja radnog odnosa. Jedino je moguće konstatovati da su rukovodioci institucija koristili diskreciono pravo da zaključe ugovor s onim licem s kojim oni to žele, a način izbora lica, kao i kvalifikacije koje ih preporučuju kao najbolji izbor za obavljanje predmetnog posla, nisu poznate.

Prema objašnjenjima datim reviziji tokom intervjua sa odgovornim licima, način izbora možemo podijeliti u dvije kategorije, u zavisnosti od vrste posla za koji su lica bila angažovana.




Prvu grupu čine lica koja su angažovana za obavljanje poslova iz osnovne djelatnosti institucije i za koje, pored angažovanih lica, postoje stalno zaposleni radnici koji obavljaju potpuno iste poslove. Prema izjavama odgovornih lica u institucijama, ova lica angažuju se tako što se zaključi ugovor sa licem koje je već bilo angažovano u instituciji na istim ili sličnim poslovima, kao volonter, pripravnik ili na neki drugi način. Provjerom ovih navoda uvidom u istoriju angažmana ovih lica u instituciji, revizija je utvrdila da je veći broj lica ranije bio angažovan u instituciji, ali na jednako netransparentan način, bez provođenja bilo kakvih procedura osim zaključivanja ugovora sa istim licima. S druge strane, određeni broj lica nije imao iskustvo ranijeg angažmana u instituciji sa kojom su zaključili ugovor o djelu i nije poznato na osnovu čega su izabrani kao kvalifikovani za obavljanje ugovorenih poslova. Osnovna karakteristika ovih ugovora jeste ta da su isti zaključivani na vremenski period od mjesec dana sa mogućnošću produženja istih, u kojima su naručilac i izvršilac posla imali status poslodavac – radnik, što je suprotno prirodi ugovora o djelu.

Drugu grupu čine lica koja su bila angažovana u institucijama za obavljanje konsultatnskih i ekspertskih poslova. Prema izjavama odgovornih lica u institucijama, ova lica birana su kao vodeći eksperti u oblastima za koje se angažuju ili su označeni kao jedine osobe koje mogu završiti predmetne poslove. Tvrdnja da su angažovani vodeći eksperti nije dokumentovana, niti su reviziji predočeni kriterijumi na osnovu kojih je data navedena ocjena, dok se druga tvrdnja ne može uzeti kao ozbiljan argument za angažman navedenog lica.

U nekim slučajevima uočena je pojava da se zaposleni u organima uprave angažuju po ugovoru o djelu za obavljanje poslova iz nadležnosti uprave, u istoj ili nekoj drugoj instituciji. Pojedini od ovih angažmana bili su u suprotnosti s Uredbom o nespojivosti11 na način da su lica angažovana u drugoj instituciji i da im je plaćan iznos veći od dozvoljenog navedenim propisom. Bez obzira na to da li je plaćanje za obavljanje navedene aktivnosti dozvoljeno ili ne, angažman zaposlenih u upravi za naknadu u drugoj instituciji iste uprave nije logičan i povlači pitanje njegove etičnosti. Navedene situacije prepoznate su kao nedozvoljene i u kriterijumima Evropske komisije, na način da se rad zaposlenih u državnoj upravi smatra neprihvatljivim troškom prilikom finansiranja raznih projekata i aktivnosti.

Posljedica opisanog izbora lica koja su angažovana za obavljanje poslova bez zasnivanja radnog odnosa u institucijama Vlade RS jeste izražen rizik od angažmana lica koja nemaju potreban kvalitet, znanja i vještine za kvalitetno obavljanje ugovorenih poslova.

Pored načina izbora lica, netransparentan je bio i način utvrđivanja iznosa naknade za ugovorene poslove.

Za dio poslova za čije su obavljanje institucije angažovale fizička lica naknade su bile definisane propisima Vlade RS, kao što je, na primjer, angažovanje komisija za masovna izlaganja u RUGIP-u. Za veći dio angažovanih lica nepoznat je način utvrđivanja visine naknade i isti nije na bilo koji način dokumentovan tokom provođenja revizije. Izražene su razlike u visini naknada između institucija, unutar samih institucija, pa čak i u okviru iste aktivnosti i za iste ugovorene poslove za različita angažovana fizička lica. Ovo, samo po sebi, ne mora da znači da je neutemeljeno i pogrešno postojanje razlika u visini naknada za angažovanje fizičkih lica. Ali, u odsustvu kriterijuma za određivanje visine

11 Uredba o nespojivosti i slučajevima u kojima se može dati odobrenje državnom službeniku u

upravi Republike Srpske da obavlja dodatnu djelatnost.



naknada i na osnovu nedokumentovanih procesa utvrđivanja istih, izgleda kao da se visina naknada određivala od slučaja do slučaja i na osnovu neobjektivnih parametara.

Sljedeća karakteristika navedenih ugovora jeste postavka praćenja angažmana fizičkih lica i provođenja ugovorenih aktivnosti. Praćenje rada za koji su angažovana fizička lica nije bilo definisano ugovorima i na taj su način institucije uskraćene za mogućnost pravovremenog reagovanja u slučaju odstupanja od namjera naručioca. Forma, raspored i način provođenja praćenja i kontrole rada nisu bili definisani prilikom angažmana fizičkih lica za obavljanje poslova bez zasnivanja radnog odnosa.

Za većinu ugovorenih poslova bilo je ugovoreno dokumentovanje i izvještavanje o obavljenom poslu, ali takođe bez forme i strukture izvještaja. Angažovanim licima ostavljeno je na volju da izvještaj o obavljenom poslu podnesu na način i u obimu koje su smatrali primjerenim.

3.2.2. Angažman fizičkih lica u institucijama Vlade RS Većina fizičkih lica bila je angažovana za obavljanje poslova za koje postoje sistematizovana radna mjesta i koji predstavljaju poslove osnovne djelatnosti ili su u neposrednoj vezi s njima.

U toku 2015. godine institucije iz uzorka angažovale su više od 1.300 fizičkih lica za obavljanje poslova bez zasnivanja radnog odnosa. Samo oko 200 tih ugovora nije bilo za obavljanje poslova osnovne djelatnosti institucija ili poslova u neposrednoj vezi sa njima. Ovakva praksa bila je prisutna i u ranijem periodu i nastavljena je i u tekućoj 2016. godini.12 Na ovaj način narušene su osnovne organizacione pretpostavke institucija za efikasno obavljanje poslova i izvršavanje povjerenih zadataka. Naime, angažovanjem fizičkih lica za obavljanje poslova za koje je po zakonu moguće da ih obavljaju samo državni službenici i namještenici izabrani u okviru propisanih procedura zapošljavanja navedenih kategorija, dovedeni su u pitanje kvalitet rada, odgovornost angažovanih lica prema obavljanju navedenih poslova, ali i princip jednakosti svih zaposlenih, tj. princip da zaposleni za isti rad imaju jednaka prava. Lica angažovana putem ugovora o djelu nisu imala jednaku odgovornost za svoj rad u odnosu na stalno zaposlena lica, nisu bila jednako plaćena, niti su imala ista ostala prava kao radnici u stalnom radnom odnosu. Pored toga, lica angažovana putem ugovora o djelu imala su pristup brojnim podacima kojima ne može i ne smije pristupati niko ko nije u statusu državnog službenika ili namještenika.

Najveći dio fizičkih lica angažovanih po ugovoru o djelu radio je redovne poslove institucija, u prostoru institucija i u radno vrijeme institucija iz uzorka. Za sve ove poslove postojala su sistematizovana radna mjesta, od kojih su skoro sva popunjena. Uvidom u kadrovske planove institucija iz uzorka revizija je utvrdila da institucije nisu imale zahtjeve za zapošljavanje dodatnih kadrova za efikasno izvršavanje poslova iz nadležnosti. Takođe, na osnovu dokumentacije institucija nije moguće tvrditi da poslove za koje su angažovana fizička lica bez zasnivanja radnog odnosa nije bilo moguće izvršiti sa raspoloživim ljudskim resursima institucija.

Prilikom angažovanja fizičkih lica za obavljanje redovnih poslova institucija često je dolazilo i do prekapacitiranja istih. Angažovanje fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa vršeno je u mjeri koja prevazilazi razumne potrebe, a u nekim slučajevima broj angažovanih fizičkih lica bio je višestruko veći od broja redovno zaposlenih.13

12 Prilog 2, Tabela 1 и 2. 13 Prilog 6, Tabela 1.



Prekomjerno angažovanje fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa vidljivo je i iz finansijskih pokazatelja, tj. prostim upoređivanjem pojedinih aktivnosti koje su obavila lica angažovana ugovorom o djelu i troškova njihovog angažmana (Grafikon 2).

Grafikon 2. Vrijednost naplaćenih naknada i troškovi angažmana fizičkih lica za pojedinačna izlaganja 2013–2016. godine

Izvor: Dokumentacija RUGIP-a

Tokom revidiranog perioda opada vrijednost izvršenih usluga, dok angažovana finansijska sredstva rastu. Vrijednost naplaćenih naknada po predmetu bila je nepromijenjena u posmatranom periodu, tako da je pad vrijednosti naplaćenih sredstava posljedica manjeg broja predmeta. Uprkos smanjenju broja predmeta, broj angažovanih fizičkih lica se povećavao. Učešće angažovanih sredstava za rad fizičkih lica u odnosu na vrijednost izvršene usluge u 2013. godini iznosi oko 10%, a u 2016. godini dostiže iznos od 150% u odnosu na naplaćene usluge. Uzrok navedenom lošem trendu jeste više nego dvostruko povećanje angažovanja fizičkih lica za navedene poslove u područnim jedinicama. Uz to, fizička lica bila su angažovana na mjesečnom nivou, a ne po predmetu. Uvidom u strukturu troškova 2013. godine evidentno je da su se i ovi poslovi mogli obaviti efikasnije i uz niže troškove. Naime, za izvršenje jednog predmeta za naknade za dva fizička lica angažovano je više od trećine ukupno utrošenih sredstava za sve poslove izvršene u navedenoj godini. To je prouzrokovalo da se u 2013. godini vrijednost prosječno angažovanih sredstava po jednom predmetu poveća za oko 60%.14

U svim PJ u kojima su bez stvarnog osnova angažovana fizička lica za navedene poslove javlja se problem neefikasnog upravljanja istim.15 Na osnovu priloga vidljivo je da su organizacione jedinice u 2013. efikasnije upravljale poslovima pojedinačnog izlaganja, tj. iste su izvršavale navedene poslove sa zaposlenim službenicima. Jedini finansijski izdatak odnosio se na angažovanje fizičkih lica iz reda građana, a isti su plaćani po urađenom predmetu. Jasno je da se moglo efikasno upravljati navedenim

14 Prilog 7. 15 Prilog 8.



poslovima i u ostalim godinama revidiranog perioda. Potvrda za to jesu i dobre prakse ostvarene u pojedinim PJ za sve revidirane godine.16

Analizom poslovne dokumentacije i izvršenim intervjuima revizori su utvrdili da se u najmanje polovini institucija iz uzorka dio ugovorenih poslova uglavnom ne izvršava. Naime, sa fizičkim licima sklapaju se ugovori iz navedenog opsega, dok isti izvršavaju sasvim druge poslove iz redovne djelatnosti. Navedena praksa traje tokom kompletnog revidiranog perioda. Takođe je utvrđeno da je uvedena prećutna praksa da fizička lica mogu koristiti i određeni broj slobodnih dana (plaćeno odsustvo). Na taj način potpuno je izgubljena suština angažovanja ovih lica ugovorom o djelu i njihov angažman suštinski je prerastao u odnos zaposleni – poslodavac. U posmatranom periodu u institucijama iz uzorka angažovana su lica po ugovoru o djelu i na sistematizovana a nepopunjena radna mjesta. Najtipičniji primjer za ovu praksu jeste angažovanje savjetnika u ministarstvima Vlade RS. Iako postoje sistematizovana radna mjesta savjetnika, a većina savjetnika u ministarstvima angažovana je ugovorom o radu na određeno vrijeme do isteka mandata ministra, određen broj savjetnika angažovan je po ugovoru o djelu. Ugovori o djelu sklapani sa savjetnicima ministara po svojoj prirodi nisu bili ugovori o djelu, već po svojoj suštini više odgovaraju odnosu poslodavac – radnik. Predmeti ovih ugovora bili su definisani široko i neodredivo, u stvari su sadržali opis poslova iz pravilnika o sistematizaciji institucija, a ugovorena naknada definisana je na osnovu plate savjetnika prema važećim propisima o platama zaposlenih u organima uprave. Revizija nije utvrdila razloge za angažovanje savjetnika po ugovoru o djelu umjesto angažovanja putem ugovora o radu. Na osnovu svih poznatih činjenica u vezi sa ovim ugovorima, jedino je moguće da je ovo rađeno zato što je u ovim slučajevima riječ o licima koja su u statusu zbog kojeg ih nije bilo moguće angažovati u redovni radni odnos (penzioneri ili zaposleni kod drugog poslodavca).

Fizička lica angažovana su i za obavljanje poslova koji u suštini predstavljaju poslove osnovne djelatnosti institucija i koji su imali biti obavljeni u okviru redovnog rada zaposlenih. Ovu grupu poslova čine izrade raznih strategija, zakona, analiza, izvještaja i slično. Navedeni poslovi prepoznati su u pravilnicima o sistematizacijama institucija kao poslovi iz osnovne djelatnosti institucija, za koje postoje potrebni kadrovi kojima je bio zadatak da iste izvrše. Ni u jednom slučaju revizija u planskim dokumentima institucija nije našla ništa što bi upućivalo na to da institucije ne raspolažu stručnim kadrovima za izradu ovih dokumenata, niti da postoji potreba za angažovanjem fizičkih lica kao konsultanata. Jedina razlika ove grupe lica u odnosu na lica angažovana po ugovoru o djelu koja su radila redovne poslove u okviru radnog vremena jeste ta što nisu imala obavezu redovnog dolaska na posao.

Prilikom izvršavanja ugovorenih poslova koji se odnose na izradu raznih analiza, konsultantskih usluga i slično nije se vodilo računa o upotrebnoj vrijednosti rezultata navedenih aktivnosti. Tako su institucije često plaćale za poslove koji su već obavljeni na neki drugi način ili ih je po postavci sistema trebalo izvršiti na neki drugi način. Tako je dolazilo do dupliranja poslova i plaćanja za obavljanje aktivnosti koje su već izvršene u redovnim procedurama. Takođe, plaćano je za obavljanje poslova koji nisu imali upotrebnu vrijednost za instituciju koja je angažovala fizička lica da iste izvrše. Na taj način stvoren je utisak da su predmetni poslovi bili sami sebi svrha.

3.2.3. Nadzor nad obavljanjem ugovorenih poslova Nadzor nad obavljanjem poslova za koje su angažovana fizička lica bez zasnivanja radnog odnosa nije postojao ili je provođen samo formalno.

16 Prilog 9.



Institucije iz uzorka nisu uspostavile efikasan sistem nadzora nad obavljanjem ugovorenih poslova. Prije svega, institucije ne raspolažu integrisanim podacima o ugovorenim poslovima, angažovanim licima, obavljenim poslovima, vrijednosti ugovorenih i obavljenih poslova, rezultatima provedenih aktivnosti i slično. Institucije nisu vodile integrisan registar, kako za završene ugovore tako ni za ugovore čija je realizacija još uvijek u toku. Samo jedna od institucija iz uzorka uspostavila je registar ugovora o angažovanju fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa, dok je jedna to učinila tokom provođenja ove revizije učinka. Time su institucije bile uskraćene za bitne informacije u vezi sa planiranjem navedenih aktivnosti, praćenjem njihove realizacije, rezultata i efekata rada angažovanih lica.

Nadzor nad radom lica angažovanih po ugovoru o djelu za obavljanje redovnih poslova vršen je kao i za stalno zaposlena lica. Nadzor nad njihovim radom je bio izraženo formalan, te je neposredni rukovodilac organizacione jedinice u kojoj su lica bila angažovana vodio evidenciju o prisustvu lica. Na osnovu dokumentacije institucija u kojima su lica bila angažovana nije moguće potvrditi da je, osim formalnog, vršen nadzor u smislu ispunjavanja ugovorenih obaveza. Drugim riječima, dokumentovanost rada navedenih lica ne postoji, osim formalne evidencije da su bila prisutna u instituciji u određeno vrijeme.

Nadzor nad radom lica angažovanih za obavljanje poslova bez obaveze dnevnog prisustva na poslu nije vršen do trenutka dostavljanja izvještaja o obavljenom ugovorenom poslu.

Reviziji nije dokumentovano postojanje kontrolnih postupaka i procedura za nadzor nad obavljanjem aktivnosti ugovorenih sa fizičkim licima bez zasnivanja radnog odnosa, kao ni vršenje istih. Stoga nije moguće utvrditi uticaj nadzora i kontrola na izvršenje ugovorenih poslova u pogledu kvaliteta, pravovremenosti i izvršavanja ugovorenih obaveza.

3.3. Iskorišćenost obavljenih poslova u radu institucija U ovom dijelu izvještaja prikazani su nalazi o izvještavanju o obavljenim ugovorenim poslovima, sa aspekta izvještavanja po pojedinačnim poslovima i izvještavanja o rezultatima angažmana fizičkih lica na nivou institucije i njihovog uticaja na obavljanje poslova institucija.

3.3.1. Izvještavanje o obavljenim poslovima Izvještaji o obavljenim poslovima angažovanih fizičkih lica nisu se podnosili ili su podnošeni samo formalno, te nisu sadržali dovoljno informacija u pogledu stepena izvršenja ugovorenih poslova, rezultata izvršenih poslova i uticaja izvršenih poslova i rezultata na realizaciju planova rada institucija.

Nije uspostavljen sistem praćenja rada fizičkih lica angažovanih bez zasnivanja radnog odnosa, dokumentovanja njihovog angažmana i izvještavanja o obavljenim poslovima. Prakse dokumentovanja angažmana i izvještavanja razlikovale su se od institucije do institucije, a opredijeljene su vrstom angažmana i vrstom poslova koje su angažovana lica obavljala. Sa aspekta dokumentovanja i izvještavanja o obavljenim poslovima angažovanih lica prisutne su tri prakse:

• Angažovana fizička lica podnose izvještaj o izvršenim poslovima u formi izjave,

• Putem evidencije o prisutnosti na poslu,

• Dokumentovanje putem izvještaja o izvršenom poslu.

Angažovana fizička lica koja su podnosila izvještaje o obavljenim poslovima najčešće su samo formalno dostavljala izjavu da su ugovorene poslove izvršili. U malom broju



slučajeva uz izjavu je dostavljan dokaz o izvršenim poslovima u vidu dokumenta koji je rezultat izvršenja ugovorenih aktivnosti. Osim nedostatka nadzora, ovakav pristup rezultat je i nedostataka u kvalitetu samih ugovora. Naime, kao što je već konstatovano, većina zaključenih ugovora o djelu nije imala jasno određen predmet ugovora pa je bilo skoro nemoguće izvještavati o realizaciji istih. Pored toga što predmeti ugovora nisu bili jasno definisani, nisu bili definisani ni načini i forma izvještavanja. U nekim slučajevima izvještavanje nije bilo ni ugovarano. Posljedica navedenih nedostataka u ugovaranju i izvještavanju o obavljenim ugovorenim poslovima jeste nemogućnost ocjene u kojoj su mjeri poslovi obavljeni u skladu sa zahtjevima i potrebama naručioca poslova.

Angažovana lica koja su obavljala redovne poslove nisu ni podnosila izvještaje o obavljenim poslovima, već je o njihovom angažmanu izvještavano na već opisani način, tako što su za ova lica vođene evidencije prisustva na poslu kao i za zaposlena lica. S obzirom na to da je dio ovih lica obavljao sasvim druge poslove od onih definisanih ugovorom, izvještavanje o obavljenim poslovima na ovaj način ne omogućava da se utvrdi koji su poslovi obavljani, na koji način, niti šta je rezultat obavljenih poslova.

Dio angažovanih fizičkih lica nije uopšte podnosio izvještaje, niti su rezultati njihovog angažmana dokumentovani na neki drugi način. Bez obzira na to, ovim licima isplaćivana je ugovorena naknada na način i dinamikom koja je navedena u njihovim ugovorima, bez dokaza o obavljenim poslovima.

3.3.2. Efekti izvršenih poslova za koje su angažovana fizička lica Iskorišćenost obavljenih poslova putem angažovanja fizičkih lica nije moguće ocijeniti na osnovu postojećeg sistema praćenja i izvještavanja o obavljenim poslovima.

Angažovana lica koja obavljaju redovne poslove institucije nisu odvojena od rada redovno zaposlenih lica. O rezultatima njihovog angažmana nije posebno izvještavano, niti je na drugi način njihov rad posmatran izolovano od rada zaposlenih lica. Stoga i nije bilo moguće ocijeniti u kojoj je mjeri njihovo angažovanje doprinijelo ostvarivanju ukupnih rezultata institucije, u smislu kvaliteta i kvantiteta obavljenih poslova. Evaluacija njihovog angažmana i doprinosa ukupnom radu institucija bila je dodatno otežana zbog činjenice da su ova lica često radila poslove sasvim drugačije od onih predviđenih ugovorom.

Iskorišćenost obavljenih poslova pogotovo nije bilo moguće ocijeniti za angažman onih lica koja nisu podnosila izvještaje o obavljenim poslovima, niti je njihov rad na drugi način dokumentovan.

Uvidom u izvještaje lica angažovanih po ugovoru o djelu revizija je utvrdila da često obavljeni poslovi ne predstavljaju dodatnu vrijednost za naručioca posla, niti mogu biti od velike koristi za obavljanje nekih drugih, složenijih poslova. Pomenuti izvještaji bili su veoma jednostavni, uglavnom orijentisani na iznošenje statističkih podataka bez detaljnije analize. Takođe, po svom sadržaju nisu predstavljali podatke koji bi bili novi za instituciju ili ih institucija nije mogla dobiti na efikasniji način. Ovakvi rezultati obavljenih ugovorenih poslova direktna su posljedica nejasno ugovorenih predmeta ugovora, nedefinisanih zahtjeva naručioca i nedostataka u normiranju načina izvještavanja i dostavljanja finalnog proizvoda.

U pojedinim slučajevima rezultati rada angažovanih fizičkih lica nisu dalje korišćeni u radu institucija i na taj način potpuno je obesmišljeno i angažovanje lica za obavljanje navedenih poslova i rezultati njihovog rada. Ovo je naročito važno kada je riječ o angažovanju lica kao konsultanata za izradu strateških i operativnih dokumenata. Pored lica angažovanih po ugovoru, za izradu ovih dokumenata potrošeni su i brojni drugi resursi. Nestavljanje u funkciju i upotrebu ovih dokumenata dovodi do zastarijevanja i



potrebe za njihovim ažuriranjem ili ponovnom izradom, za šta je potrebno angažovati dodatne resurse.17

3.3.3. Analiza obavljenih poslova i mjere za poboljšanja Institucije iz uzorka nisu se bavile analizama efekata izvršenih poslova za koje su angažovale fizička lica bez zasnivanja radnog odnosa. U posmatranom periodu nijedna od institucija nije dokumentovala analize efikasnosti procesa angažovanja fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa, analize efikasnosti njihovog rada, niti se bavila analizama efekata angažmana fizičkih lica i njihovog doprinosa realizaciji planiranih poslova iz nadležnosti institucija. Izostale su i analize i procjene vrijednosti koje su dobijene u odnosu na uloženi novac. Samim tim, institucije nisu preduzimale mjere za poboljšanja u cilju efikasnijeg i efektivnijeg angažovanja lica po ugovoru o djelu. Same procedure angažmana fizičkih lica nisu se mijenjale u posmatranom periodu. Institucije nisu izvještavale o angažmanu fizičkih lica za obavljanje poslova bez zasnivanja radnog odnosa putem svojih redovnih izvještaja ili drugih posebnih izvještaja. Izvještaji o radu institucija u posmatranom periodu ne sadrže informacije o broju angažovanih fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa, sredstvima utrošenim za njihov angažman, potrebama za njihovim angažmanom, poslovima za koje su ta lica angažovana, rezultatima njihovog rada i efektima obavljenih poslova. O navedenom nije izvještavano ni putem nekih drugih, specifičnih izvještaja. Cijeli proces angažmana fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa na taj način ostao je potpuno netransparentan, a Vlada RS i građani ostali su uskraćeni za bitne informacije o efikasnosti rada institucija u ovoj oblasti i efektima postignutim u odnosu na uloženi novac.




4. ZAKLjUČCI U posmatranom periodu za angažovanje fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa angažovano je oko 17 miliona KM, sa izraženom tendencijom rasta angažovanih budžetskih sredstava. Angažman fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa treba da doprinese efikasnijoj i efektivnijoj javnoj upravi u RS. Uspostavljanje efikasne i efektivne javne uprave u RS jedno je od osnovnih opredjeljenja Vlade RS.

Planiranje potreba za angažovanjem fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa, utvrđivanje poslova na kojima će se angažovati fizička lica, način izbora fizičkih lica, ugovaranje angažmana, izvršavanje i praćenje izvršavanja ugovorenih poslova, iskorišćenost izvršenih poslova, kao i kontrola i izvještavanje o izvršenim poslovima, ukazuju da se poslovima na kojima se angažuju fizička lica bez zasnivanja radnog odnosa ne upravlja na efikasan način.

Na osnovu prezentovanih nalaza u prethodnim poglavljima, revizija učinka utvrdila je zaključke o angažovanju fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa u organima uprave RS:

4.1. Postojeći način planiranja u organima uprave ne omogućava povezivanje plana aktivnosti i budžeta/finansijskih planova organa uprave u pogledu angažovanja fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa.

U organima uprave ne planiraju se poslovi na kojima će se angažovati fizička lica, potrebe za angažovanjem fizičkih lica, broj fizičkih lica koji će se angažovati, potrebni resursi za njihovo angažovanje, način i dinamika njihovog angažovanja i drugo što je potrebno za njihov angažman. Kroz proces budžetiranja u propisanoj budžetskoj proceduri planiraju se potrebna finansijska sredstva za angažman fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa. Da postoji neusklađenost između planova rada i budžeta/ finansijskih planova, potvrđuju i izvještaji o izvršenju budžeta/ finansijskih planova. U pojedinim organima uprave nejasan je i način planiranja potrebnih sredstava za angažovanje fizičkih lica na poslovima koji nisu obavljani u prethodnom periodu.

4.2. Fizička lica koja se angažuju bez zasnivanja radnog odnosa uglavnom se biraju na netransparentan način.

Organi uprave ne posjeduju pravila, postupke i procedure koji regulišu postupanja organa uprave u pogledu angažovanja fizičkih lica, uključujući i način izbora fizičkih lica. Prakse izbora fizičkih lica različite su kako između organa uprave tako i unutar njih, i uglavnom ne podrazumijevaju transparentan postupak izbora fizičkih lica. Postojeći način angažovanja fizičkih lica ne osigurava da će biti izabrana najkvalitetnija lica (fizička lica s najboljim kvalifikacijama, znanjima i vještinama) i da će njihov rad osigurati najbolju vrijednost za uloženi novac. Ovakvim načinom izbora otvoren je prostor da se favorizuju određena fizička lica.

4.3. Ugovaranje angažovanja fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa nije u funkciji efikasnog angažmana, a ugovori su manjkavi u formalnom i suštinskom smislu.

Formalne i suštinske karakteristike ugovora opredjeljuju angažman fizičkih lica. Ugovori o angažovanju fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa (posebno ugovori o djelu) imaju određene manjkavosti u formalnom i suštinskom smislu, a naročito u dijelu određivanja predmeta ugovora (odnosno djela) koji nisu jasno utvrđeni. Većina zaključenih ugovora o djelu suštinski utemeljuje odnos poslodavac – radnik, umjesto



odnosa gdje je izvođač djela potpuno samostalan i kod izvođenja djela ne zavisi od naručioca, što je i smisao ove vrste ugovaranja poslova. Manjkavost ugovora dodatno otežava praćenje realizacije ugovora, utvrđivanje izvršenog posla, utvrđivanje rezultata i efekata angažmana fizičkih lica i povećava rizik od neefikasnosti i neefektivnosti.

4.4. Fizička lica angažuju se za obavljanje poslova koji su u nadležnosti državnih službenika i namještenika.

Većina ugovora zaključenih sa fizičkim licima rezultirala je izvršavanjem poslova koji su Pravilnikom o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta određeni kao poslovi državnih službenika i namještenika. Ovi angažmani posebno su izraženi u uslovima ograničenih i restriktivnih zapošljavanja u organima uprave. Angažman fizičkih lica na ovim poslovima može da ukazuje na neefikasnost rada lica u radnom odnosu u organima uprave na određeno i/ili neodređeno vrijeme ili neadekvatnost unutrašnje organizacije i sistematizacije radnih mjesta.

Takođe, angažovanje lica zaposlenih u javnom sektoru na neodređeno vrijeme za obavljanje poslova po ugovoru u drugom organu uprave ukazuje na lošu koordinaciju aktivnosti kako unutar samih organa tako i između organa uprave. Primjetna je praksa da se po ugovoru o djelu angažuju fizička lica koja su u radnom odnosu u institucijama javnog sektora ili u radnom odnosu na neodređeno vrijeme u drugom organu uprave.

4.5. Način utvrđivanja naknada za angažovanje fizičkih lica po ugovorima o djelu nije u skladu s osnovnim principima i karakteristikama ugovora o djelu i nije u funkciji efikasnog angažovanja fizičkih lica.

Vlada RS je svojim aktima utvrdila iznos naknade za fizička lica koja se angažuju u komisijama za masovna izlaganja na način da je iznos naknade povezan sa rezultatima rada. Za ostale poslove nisu definisani načini utvrđivanja naknada ili se naknade utvrđuju tako što nisu povezane sa rezultatima rada. Karakteristične su pojave da se za iste vrste poslova u organima uprave ugovaraju različiti iznosi naknada iako se finansiraju iz istih izvora. Postojeći način utvrđivanja i ugovaranja naknada nije u funkciji efikasnog obavljanja poslova za koja su angažovana fizička lica.

4.6. Nije uspostavljen sistem praćenja rada fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa, postignutih rezultata rada i efekata.

Praćenje angažmana rada fizičkih lica nije uspostavljeno, ili nije uspostavljeno na način koji bi podstakao efikasno izvršavanje ugovorenih poslova. Postoje različite prakse i pristupi o dokumentovanju i izvještavanju o izvršenim poslovima. Dokumentovanje i izvještavanje o izvršenim poslovima ne omogućava utvrđivanje u kom su obimu i kvalitetu izvršeni poslovi i upotrebljivosti rezultata izvršenih poslova. Provedena ispitivanja pokazuju da se rezultati rada pojedinih angažovanih fizičkih lica ne koriste u radu organa uprave, što dodatno obesmišljava pojedine angažmane fizičkih lica i angažovanje budžetskih sredstava.

Nije uspostavljen funkcionalan sistem kontrola, koji bi omogućio da se angažman fizičkih lica zasniva u skladu sa pozitivnim propisima, a poslovi za koje su angažovani provode na efikasan način.

Organi uprave nisu dokumentovali da su provodili evaluacije poslova koje su izvršavala angažovana lica bez zasnivanja radnog odnosa kao osnovu za poboljšanje učinka angažmana fizičkih lica u narednom periodu.



5. PREPORUKE Nakon provedene revizije stečeno je uvjerenje da se angažovanjem fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa ne upravlja na efikasan način i da postoji prostor i potreba za unapređenjem ovih aktivnosti u organima uprave. Poboljšanjem procesa planiranja, načina izbora fizičkih lica, ugovaranja, praćenja, kontrole i izvještavanja može se unaprijediti ekonomičnost, efikasnost i efektivnost, kao i transparentnost u angažmanu fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa i racionalnost u trošenju budžetskih sredstava.

Na osnovu provedenog ispitivanja, prezentovanih nalaza i zaključaka, revizija nudi preporuke čijom je implementacijom moguće unaprijediti angažman fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa u organima uprave. Preporuke su usmjerene prema Vladi RS i organima uprave RS koji angažuju fizička lica bez zasnivanja radnog odnosa.

5.1. Preporuke za Vladu RS

U cilju uspostavljanja pretpostavki za efikasan angažman fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa u organima uprave, Vlada RS treba da:

1. Definiše okvirna jedinstvena pravila i procedure o angažovanju fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa i obezbijedi primjenu uspostavljenih pravila i procedura u organima uprave.

Okvirnim jedinstvenim pravilima i procedurama trebalo bi definisati poslove na kojima se mogu angažovati fizička lica bez zasnivanja radnog odnosa, način izbora fizičkih lica, način utvrđivanja naknada za angažovana fizička lica, praćenje, način kontrole i izvještavanje o obavljenim poslovima. Primjena okvirnih pravila i procedura treba da doprinese transparentnijem i efikasnijem angažmanu fizičkih lica i racionalnijem trošenju budžetskih sredstava.

5.2. Preporuke za organe uprave RS

Organi uprave RS, u cilju uspješnog angažmana fizičkih lica, treba da:

1. Usklade aktivnosti na planiranju angažovanja fizičkih lica u organima uprave i planiranju budžeta kako bi se stvorile realne pretpostavke za angažovanje i finansiranje angažmana fizičkih lica.

Kroz proces planiranja poslova i aktivnosti u organima uprave trebalo bi planirati aktivnosti za koje postoje potrebe za angažmanom fizičkih lica bez zasnivanja radnog odnosa, kao i broj lica, period angažovanja i slično. Kroz proces budžetskog planiranja trebalo bi planirati potrebna finansijska sredstva za finansiranje angažmana fizičkih lica i na taj način obezbijediti usklađenost planova rada ugovornih organa i budžeta, tj. finansijskih planova. 2. Uspostave pravila, postupke i procedure za angažovanje fizičkih lica i da ih

dosljedno primjenjuju u praksi. Organi uprave treba da donesu pravila, postupke i procedure angažovanja fizičkih lica, uključujući i način izbora fizičkih lica i osiguraju njihovu primjenu u praksi. Primjena pravila i procedura treba da omogući transparentan postupak izbora fizičkih lica i izbor najkvalitetnijih i najkompetentnijih fizičkih lica. Primjena pravila, postupaka i procedura treba obezbijediti da se izabrana fizička lica ne angažuju na poslovima i radnim zadacima iz nadležnosti državnih službenika i



namještenika, koji su sistematizovani Pravilnikom o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta organa uprave. 3. Uspostave formalno-pravne, materijalno-finansijske i organizaciono-

upravljačke pretpostavke i unaprijede ugovaranje angažmana fizičkih lica. Prije zaključivanja ugovora i angažovanja fizičkih lica potrebno je stvoriti formalno-pravne, materijalno-finansijske i organizaciono-upravljačke pretpostavke za efikasan angažman fizičkih lica. Ugovaranje treba poboljšati u pogledu formalnih i suštinskih karakteristika, a posebno u pogledu utvrđivanja predmeta ugovora, kako bi se na taj način izbjegli potencijalni rizici od neefikasnog obavljanja ugovorenih poslova i zloupotrebe u angažmanu fizičkih lica. 4. Uspostave i implementiraju sistem kontrole, praćenja i evaluacije angažmana

fizičkih lica. U dokumente internih kontrola treba ugraditi kontrolne postupke i procedure koji će obezbijediti da se angažmani fizičkih lica odvijaju u skladu sa relevantnim zakonskim i podzakonskim propisima i u funkciji ostvarivanja uloge ugovornog organa. Dokumentovanje angažovanja fizičkih lica treba vršiti tako da dokumenti potvrđuju izvršavanje ugovorenog angažmana, rezultata angažmana i efekata angažovanja fizičkih lica. Trebalo bi provoditi evaluaciju angažmana i poslova koje su obavljala fizička lica, a rezultate evaluacije koristiti u upravljanju procesima angažmana kako bi se unaprijedio učinak angažovanih fizičkih lica.

Vođa revizijskog tima

Mr Bojan Dragišić, s.r.



6. PRILOZI Prilog 1.

Lista referenci – popis akata

1. Ekonomska politika Republike Srpske za 2013. godinu (Sl. Gl. RS br. 113/12) 2. Ekonomska politika Republike Srpske za 2014. godinu (Sl. Gl. RS br. 107/13) 3. Ekonomska politika Republike Srpske za 2015. godinu (Sl. Gl. RS br. 119/14) 4. Ekonomska politika Republike Srpske za 2016. godinu (Sl. Gl. RS br. 110/15) 5. Strategija reforme javne uprave u Bosni i Hercegovini 6. Budžet Republike Srpske za 2013. godinu (Sl. Gl. RS br. 113/12 i 106/13) 7. Budžet Republike Srpske za 2014. godinu (Sl. Gl. RS br. 113/12 i 65/14) 8. Budžet Republike Srpske za 2015. godinu (Sl. Gl. RS br. 113/12 i 113/15) 9. Budžet Republike Srpske za 2016. godinu (Sl. Gl. RS br. 110/15) 10. Zakon o Vladi Republike Srpske (Sl. gl. RS br. 118/08) 11. Zakon o republičkoj upravi (Sl. gl. RS br. 118/08 i 11/09) 12. Zakon o budžetskom sistemu Republike Srpske (Sl. gl. RS br. 121/12, 52/14 i 103/05) 13. Zakon o državnim službenicima (Sl. gl. RS br. 118/08 i 117/11 i 37/12) 14. Zakon o platama zaposlenih u organima uprave Republike Srpske (Sl. gl. RS br.

118/07, 116/09, 1/11, 1/12, 116/12 i 31/14) 15. Zakon o radu Republike Srpske (Sl. gl. RS br. 1/16) 16. Zakon o obligacionim odnosima ( Sl. gl. SFRJ br. 29/78, 39/85, 45/89 i 57/89 i Sl. gl.

RS br. 17/93, 3/96, 39/03 i 74/04) 17. Zakon o katastru i premjeru Republike Srpske (Sl. gl. RS br. 6/12) 18. Pravilnici o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta organa uprave

obuhvaćenih revizijom 19. Pravilnik o izmjenama i dopunama pravilnika o načinu osnivanja i održavanja katastra

nepokretnosti Republike Srpske (Sl. gl. RS br. 25/14) 20. Program rada Vlade RS za period 2014–2018. godine 21. Planovi rada organa uprave obuhvaćenih revizijom za 2013, 2014, 2015. i 2016.

godinu 22. Kadrovski planovi organa uprave obuhvaćenih revizijom za 2013, 2014, 2015. i 2016.

godinu 23. Program poslova premjera i uspostavljanja katastra nepokretnosti za period 2012–

2016. godine 24. Program poslova premjera i uspostavljanja katastra nepokretnosti za period 2016–

2020. godine 25. Izvještaji o reviziji finansijskih izvještaja korisnika Budžeta RS za 2013, 2014. i 2015.

godinu 26. Novinski članci i ostalo.



Prilog 2. Tabela 1. Angažovana fizička lica, vrsta poslova i bruto troškovi angažmana RUGIP 2013–2016.

Period/ Ugovoreni poslovi

2013. 2014. 2015. 2016.

Broj FL

Bruto iznos

Broj FL

Bruto iznos

Broj FL

Bruto iznos

Broj FL

Bruto iznos

Operateri 27 149.613 15 107.566 17 117.397 16 91.805

Poslovi u kafe kuhinji

1 10.918 1 10.474 1 10.295 2 7.859

Poslovi na održavanju higijene

55 205.741 55 211.180 62 231.999 63 198.450

Poslovi čuvara 17 142.229 20 141.920 15 139.852 18 126.941

Komisije za pojedinačno izlaganje (4 čl.)

18

26.145

32

59.531

36

129.745

41

156.946

Komisije za masovno izlaganje (4 čl.)

33

49.483

28

157.611

37

244.999

74

221.525

Privremeni zastupnici

3 4.166 6 5.278 12 23.809 1 9.711

Poslovi javnih nabavki

1 8.180

Popis 2 11.452

Uspostavljanje digitalnog arhiva

-

-

8

6.997

33

238.058

41

343.134

Priprema baze podataka

14 90.702

14 149.948

20 143.636 22 166.884

Poslovi na eksproprijaciji

- - - - - - 4 1.735

Ukupno 171 698.630

179 850.504

233 1.279.789 282 1.324.990




Tabela 2. Ugovoreni poslovi u odnosu na Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta – RUGIP

Vrsta ugovorenih poslova

Sistematizovani Nesistematizovani

Operateri Komisije za izlaganje – član iz reda građana

Poslovi na uspostavljanju baze podataka Privremeni zastupnici

Poslovi održavanja higijene Poslovi u kafe kuhinji

Poslovi čuvara

Komisije za pojedinačno izlaganje (3 člana)

Komisije za masovno izlaganje (3 člana)

Poslovi na uspostavljanju digitalnog arhiva




Prilog 3. Tabela 1. Planiranje finansijskih sredstava za pojedine poslove i njihova realizacija u 2016. godini – RUGIP

Ugovoreni poslovi Planirana sredstva (KM)

Rebalans plana (KM)

Realizovano (KM)

(do 30.09.2016)

Masovno izlaganje i privremeni zastupnici

2.076.002 2.476.002 231.236

Pojedinačno izlaganje 90.000 - 156.946

Uspostavljanje digitalnog arhiva i volonteri

376.000 - 430.480

Priprema baze podataka 290.000 - 166.844




Prilog 4. Tabela 1. Način izbora fizičkih lica za obavljanje poslova bez zasnivanja radnog odnosa – studija slučaja

MPK Resor za kulturu Resor za predškolsko, osnovno i srednje obrazovanje

Oblast angažmana FL

Sufinansiranje javnih potreba u kulturi

Nastavni plan i program za srednje škole

Predmet ugovora Prijedlog rang-liste projekata za sufinansiranje

Izrada modula za nastavne predmete

Način izbora Javni poziv za članove komisije Prijedlog Republičkog pedagoškog zavoda

Dokumentovanost izbora

Da Ne

Izvor: Dokumentacija MPK



Prilog 5. Tabela 1. Predmeti ugovora zaključivanih sa fizičkim licima bez zasnivanja radnog odnosa – uzorak Institucija Predmet ugovora Odredivost predmeta

RUGIP Analiza podataka u evidencijama, kontrola usklađenosti podataka, definisanje kriterija za selekciju građe za početak faze pripreme i određivanje načina budućeg pristupa u okviru uspostave digitalnog arhiva.

Neodređen predmet.

PURS Rješavanje predmeta iz prethodnog perioda. Neodređen predmet.

MPOS Analiza rada sportskih organizacija i efikasnosti Malih olimpijskih igara RS na razvoj ukupnog sportskog sistema RS.

Neodređen predmet.

MPK Stalno praćenje i analize, davanje stručnih savjeta i mišljenja, učešće u izradi zakonskih projekata i studija, praćenje usvojenih strategija i politika, drugi poslovi po nalogu rukovodioca.

Neodređen predmet.

MZSZ Unapređenje naučne saradnje u oblasti zdravstva.

Neodređen predmet.

MRBIZ Priprema i izrađuje studijske, analitičko-informativne, stručne i druge materijale po potrebi, daje stručno mišljenje iz svoje oblasti, prikuplja, obrađuje, čuva i ustupa na korišćenje materijale i obavlja druge informativno-dokumentacione poslove i vrši druge poslove po nalogu rukovodioca.

Neodređen predmet.

MP Poslovi priprema prijedloga akata, sačinjavanja mišljenja, kao i druge poslove vezane za rad ministra.

Neodređen predmet.

Izvor: Ugovori o djelu sa fizičkim licima



Prilog 6. Tabela 1. Angažovanje fizičkih lica – studija slučaja

Izvor: Dokumentacija PURS-a

Institucija PURS

Organizaciona jedinica PJ u rangu odsjeka

Broj sistematizovanih radnih mjesta 3

Broj sistematizovanih izvršilaca 3

Predmet ugovora Rješavanje predmeta iz ranijeg perioda

Broj angažovanih fizičkih lica 12 (septembar 2016), prethodni mjeseci 10

Iznos mjesečnih naknada Oko 6.500,00 KM

Trajanje ugovora 30 dana



Prilog 7. Grafikon 1. Studija slučaja – Loša praksa angažovanja fizičkih lica: RUGIP, PJ Ribnik i PJ Trebinje

2013. 2014. 2015.

0

6.650

Ribnik

Vrijednostnaplaćenihnaknada

1.485

14.725

Ribnik

Vrijednostnaplaćenih naknada

Troškoviangažovanja FL

0

11.675

Ribnik



414

2.427

Trebinje


1.052

2.184

Trebinje



2.929

8.830

Trebinje






Prilog 8. Grafikon 1. Studija slučaja – Od dobre do loše prakse angažovanja fizičkih lica: RUGIP, PJ Banjaluka i PJ Bijeljina

2013. 2014. 2015. 2016.

52.932

6.489

Banja Luka


62.925

24.741

Banja Luka


59.787

74.693

Banja Luka


29.689

76.612

Banja Luka

Vrijednost naplaćenih naknada Troškovi angažovanja FL

41.556

3.027

Bijeljina



23.097

5.961

Bijeljina


11.921

6.850

Bijeljina


7.524

5.712

Bijeljina






Prilog 9. Grafikon 1. Studija slučaja – Dobra praksa angažovanja fizičkih lica: RUGIP, PJ Laktaši i PJ Derventa

2013. 2014. 2015. 2016.

10.060

1.063

Laktaši



18.223

2.081

Laktaši

Vrijednostnaplaćenihnaknada 10.7

68

837

Laktaši



9.154

327

Laktaši



15.353

102

Derventa



12.868

1.265

Derventa


9.303

919

Derventa


Troškoviangažovanja FL 4.74

3

Derventa






Prilog 10. Tabela 1. Iskorišćenost obavljenih ugovorenih poslova – studija slučaja

Institucija MPOS MPOS

Aktivnost Izrada priručnika „Populaciona edukacija”

Izrada „Strategije unapređenja podrške porodici RS 2015–2020”

Izbor lica Netransparentan Netransparentan

Rezultat angažmana Izrađen priručnik Izrađena strategija

Status Nije publikovan Nije usvojena

Izvor: Dokumentacija MPOS

Documents

Izvještaj revizije učinka...2016/12/29 · Prema ISSAI okviru revizije, revizija javnog sektora podrazumijeva tri vrste revizije: reviziju finansijskih izvještaja, reviziju usklađenosti