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Trabajo VIII JEC
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Análisis del Sistema Previsional Argentino1
Martín Kalos2, Martina Latasa3 y Cecilia Salinas4
Resumen
La previsión del bienestar en la etapa adulta de la población es una de las mayores preocupaciones de las sociedades modernas. En la última década, en América
Latina se ha avanzado en este sentido, ampliando derechos y garantizando desde el Estado la provisión de asignaciones por vejez. Sin embargo, el envejecimiento
poblacional y los desbarajustes en materia de empleo en las sociedades capitalistas vuelven aún más incierto el bienestar en la etapa pasiva de las personas. Por estos
motivos resulta clave analizar los sistemas de seguridad social, sus modificaciones
y los desafíos que surgen con el correr del tiempo.
En este marco, en el presente trabajo analizaremos la necesidad de los sistemas
de seguridad social, su evolución histórica y su adaptación a los cambios sociales y políticos de cada país, en particular en Argentina. En particular, por su validez
temporal y por la magnitud de la reforma, se estudiará en profundidad la re-
estatización del sistema previsional argentino. De la mano de esta última modificación y luego del fracaso de las AFJP, surge el interrogante acerca de la
sustentabilidad de los sistemas de seguridad social, así como también la necesidad de repensar sus fuentes de financiamiento de cara al objetivo de lograr sistemas
previsionales de carácter universal y que puedan lidiar con el envejecimiento poblacional sin recortar derechos a la clase trabajadora. Para completar la mirada
global sobre el sistema previsional, es importante repasar las experiencias
históricas desarrolladas en la región en materia de seguridad social, en tanto los vaivenes en el modelo previsional argentino no fueron aislados sino que -como la
mayoría de los fenómenos económicos y sociales- fueron comunes a la evolución de la región.
1 Este artículo es un resumen del publicado en el libro Dossier Legislativo 8 (ISBN 978-987-02-7014-0). Ed. Dunken,
Buenos Aires.
2 Doctorando en Economía (UBA) y miembro de la Sociedad de Economía Crítica (SEC). Mail: [email protected]
3 Licenciada en Economía (UBA). Mail: [email protected]
4 Licenciada en Economía (UBA). Mail: [email protected]
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¿Para qué sirve la seguridad social?
Dentro de la ciencia económica existe un punto de consenso acerca del objetivo primario
de los sistemas previsionales: es, básicamente y en primer término, la suavización del consumo.
Esto significa la redistribución intertemporal del consumo, ya sea individual o colectivo, de
forma tal que las personas puedan transferir la capacidad de consumo de su etapa activa hacia
la etapa de pasiva o de retiro, en la que -se supone- se reducen de manera parcial o total las
capacidades de generar ingresos (Barr y Diamond, 2008; OIT, 2010). Si los supuestos de la
ortodoxia se cumplieran, los agentes serían racionales y tendrían la capacidad de distribuir sus
recursos intertemporalmente; en tal caso la suavización del consumo se daría naturalmente.
Pero como el ser humano no es completamente racional, no cuenta con información completa y
peca de una especie de miopía que genera una mayor propensión al consumo presente que al
futuro; suelen ser necesarios mecanismos de ahorro que obliguen a los agentes a distribuir su
consumo intertemporal. Esta es la explicación ortodoxa del origen de los distintos sistemas
previsionales, que vendrían a solucionar esas fallas en el ahorro de las familias. Según este
esquema, el sistema previsional funcionaría con simples acuerdos entre privados y el Estado no
debería tener otro rol que el de garantizar los mismos.
Pero en lo que hace a la seguridad y la previsión social en las sociedades capitalistas,
suavizar el consumo no es el único objetivo; sino que además el Estado asume un rol
redistributivo y paliativo para aquellas personas que -por incapacidad o marginación social- no
pueden garantizar su propio bienestar en su etapa pasiva.
En este sentido, es posible identificar cuatro objetivos generales de un sistema
previsional (Barr 1993; Barr y Diamond, 2008; Bertranou 2004):
- Suavización del ingreso: que permite redistribuir ingresos a lo largo del ciclo de
vida, desde la etapa activa hacia la edad pasiva.
- Provisión de un seguro: frente a la incertidumbre de la esperanza de vida de
cada individuo.
- Alivio de la pobreza: proveyendo un ingreso cuando merman las posibilidades de
generarlo de forma individual y no existió la posibilidad de un ahorro previo.
- Redistribución del ingreso: ligada a la función anterior, pueden introducirse
mecanismos distributivos desde los trabajadores con mayores ingresos hacia los de
menores ingresos.
En definitiva, la seguridad social engloba una serie de mecanismos que configuran una
verdadera “red de protección” para los miembros más vulnerables de cada sociedad. Su
4
inclusión dentro del aparato estatal responde a la definición de lo que se considera un “bien
meritorio”: es decir, un bien o servicio que la sociedad decide que le es conveniente que se
provea en cierta medida. Un ejemplo de otro bien meritorio es, por ejemplo, una campaña
nacional de vacunación. Bien podría dejarse la decisión de darse una vacuna a la decisión
individual de cada miembro de la sociedad; pero en ese caso, se corre el riesgo de que (por
preferir no pagar el costo de la vacuna, por priorizar otras actividades a realizar en ese tiempo,
o por la razón que fuera) una cantidad relevante de personas no se vacunen. Esto no conlleva
sólo un problema potencial para esas personas. Si se enferman, facilita la propagación del virus
incluso entre quienes sí se vacunaron o en la población que por razones de edad o salud no
puede recibir la vacuna, y además perjudica económicamente a la sociedad al restringir su
capacidad de trabajar. Por este motivo, el Estado toma a su cargo la provisión (e incluso la
imposición obligatoria) de esa vacuna, en forma gratuita.
De modo similar puede entenderse a la seguridad social. La sociedad, en su conjunto,
decide que es deseable proteger a las familias de trabajadores contra ciertos riesgos: el
desempleo involuntario; la incapacidad de continuar trabajando por problemas de salud, por el
deterioro de la fuerza laboral debido al avance de la edad (asociado por lo general a la
jubilación de ese trabajador), por embarazo, por discapacidad o accidente, entre otros riesgos
posibles. De no existir esa red de protección implementada desde el Estado, muchos
trabajadores se verían en serias dificultades para mantener una calidad de vida digna, habría
mayor pobreza e indigencia, con los perjuicios que eso trae para el nivel de vida no sólo de las
personas directamente en esa situación sino también del resto de los habitantes.
Más aún, puede entenderse que el desarrollo de la sociedad capitalista hace necesario el
sistema de protección social. En efecto, el desarrollo económico se funda en la competencia
entre empresas, que para competir exitosamente deben continuamente reducir sus costos y
aumentar su productividad. Existen sólo dos alternativas para lograr esto: una es conseguir que
sus empleados trabajen más tiempo por el mismo salario (incrementando la producción sin
elevar tanto sus costos), lo cual enfrenta el límite de la cantidad de horas que efectivamente
puede trabajar alguien en un solo día5. Por ende, el aumento continuo de la productividad
debe basarse en definitiva en el otro factor: la incorporación de capital. De esta forma, se
implementan nuevas tecnologías que permiten producir más mercancías con un menor uso de
mano de obra, incrementando la productividad y abaratando costos. Este proceso es inherente
al desarrollo en el sistema económico capitalista: la empresa que no quiera llevarlo a cabo, se
verá eventualmente sobrepasada por las firmas que sí lo hayan realizado, y por ende perecerá
ante la competencia.
5 Este límite puede considerarse de 24hs (la cantidad de horas en un día), o incluir los tiempos de descanso y cuidado
personal necesarios para que ese trabajador se reproduzca como tal y pueda por ende continuar trabajando en el largo
plazo. De cualquier forma, el límite existe.
5
Ahora bien, esto implica una desocupación creciente. En casos excepcionales, esas
personas encontrarán empleo en otras industrias, en la medida en que exista suficiente
demanda mundial para la producción cada vez mayor de mercancías. Pero esto no puede darse
en todos los países: necesariamente, cierta parte de la población mundial irá consolidándose
como desempleados permanentes. Esto es lo que en la teoría neoclásica se describe (sin
plantear su origen) como “núcleo duro de desocupación” y en la teoría marxista es la “población
obrera sobrante consolidada” como parte del ejército industrial de reserva de fuerza de trabajo.
Este fenómeno, reconocido pues por prácticamente todas las corrientes ideológicas,
plantea una tensión a nivel social. Los trabajadores excluidos de la posibilidad de trabajar sí
tienen derecho a una calidad de vida digna (para ellos y sus familias). El resto de la sociedad
debe afrontar este conflicto latente, de alguna manera, si desea evitar rupturas sociales que
pongan en peligro los beneficios alcanzados por ese desarrollo. El sistema de seguridad social
sirve para atender este problema, proveyendo medios de vida para la población que queda
fuera del ámbito laboral (por edad, enfermedad, accidente, discapacidad, embarazo o cualquier
otra situación que se considere pertinente).
Como mencionan Marmor y Mashaw, investigadores de la Universidad de Yale (USA), la
seguridad social “es una precondición política para el mantenimiento del capitalismo de
mercado precisamente porque tiende a asegurar contra riesgos que los mercados privados de
seguros no atienden o atienden en forma deficitaria”. En efecto, existen dos fallas de mercado
que impiden que esos mercados funcionen eficientemente sin intervención estatal. El primero
es la selección adversa: los ciudadanos que saben que tienen mayores riesgos serán quienes
más demanden este servicio, mientras que la empresa que lo provee (la aseguradora) no tiene
la misma información para saber cuán riesgoso es el cliente que están tomando. La segunda
falla de mercado es el riesgo moral: quien ya se encuentra asegurado podría no tomar las
mismas precauciones (para evitar el riesgo) que si no lo estuviera. Para prevenir ambas
situaciones, que resultarían en pérdidas para las empresas aseguradoras, éstas deben restringir
el otorgamiento de seguros (en este caso, de lo que sería la seguridad social) o elevar su precio
en forma excesiva, dejando fuera del mercado a un gran número de personas que no sólo
necesitan el seguro sino que además hubieran sido un buen negocio para las aseguradoras.
Pueden existir otros problemas que hacen al proceso de formación de expectativas de cada
individuo, pero que traen inconvenientes a toda la sociedad: la dificultad de prever
correctamente las posibilidades de accidentes, la edad a la cual uno efectivamente se jubilará,
la edad en que morirá, la tasa de interés real a la cual uno podrá resguardar el valor de sus
ahorros, o incluso la posibilidad de crisis en el sector financiero que se resuelvan con una cierta
pérdida en el valor de esos ahorros.
Un sistema de seguridad social estatal soluciona este problema al tornarlo obligatorio (a
partir de definirlo como un bien meritorio para esa sociedad). De esta forma, la sociedad se
hace cargo de proveer una cantidad de dinero “mínima indispensable” para la población de
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edad avanzada, financiando esas transferencias con aportes compulsivos de todos los
trabajadores activos (en el caso de un esquema de reparto). Esta decisión se basa en razones
económicas y morales. En este último aspecto, además del rechazo social a que una persona
mayor no tenga ingresos suficientes para vivir adecuadamente, es menester el reconocimiento
de que los riesgos que cubre la seguridad social no son culpa (ni pueden ser evitados, en
sentido estricto) de quien eventualmente los sufre. La sociedad entiende, pues, que quien ha
sufrido un accidente o tiene una discapacidad tiene derecho a contar con medios para vivir
dignamente, y que su condición (que no es su culpa) requiere que esos medios incluyan al
menos parcialmente una contribución monetaria brindada a través del Estado. En este sentido,
para atender al sentido de Justicia que impera en nuestra sociedad occidental, el Estado cubre
por igual a todos los ciudadanos -tratándolos como si todos tuvieran el mismo riesgo de sufrir
alguna de las adversidades que le impedirían acceder a un ingreso laboral-.
Clasificaciones de los sistemas de seguridad social
Los regímenes previsionales pueden ser clasificados por las diversas características que
los componen. En primer lugar, en función de su forma de financiamiento, un sistema de
seguridad social puede ser de carácter contributivo (también llamado esquema
“Bismarkiano”) o bien no contributivo (esquema “à la Beveridge”). En el primero de los casos,
la fuente de financiamiento proviene de las contribuciones salariales de la población activa;
mientras que en los regímenes no contributivos el financiamiento proviene de las rentas
generales del Estado y el derecho a percibir una prestación es universal y no depende de la
realización previa de aportes sino que se rige por residencia o ciudadanía. Esta clasificación, así
como las que siguen, son de tipo teóricas: en la realidad los regímenes no responden
estrictamente a una u otra característica; más bien se suelen encontrar regímenes mixtos que
toman ciertos aspectos de cada uno de los esquemas.
Otro tipo de clasificación de los regímenes previsionales es según la forma de
organización de ese financiamiento. En este caso los esquemas pueden ser de capitalización
o de reparto. En los sistemas de capitalización se calcula el haber según los aportes realizados
durante la etapa activa, fondos que se acumulan y capitalizan hasta la edad de retiro del
aportante que pasará a percibir una pensión en fusión del rendimiento que hayan tenidos los
fondos aportados. La capitalización puede ser individual (sistema implementado en Argentina
durante la época neoliberal) o colectiva; si bien esta última supone algún grado de solidaridad,
sigue imperando la ley del mercado y prima la cantidad y calidad de aportes realizados. En el
sistema de reparto los beneficios a cobrar se pagan en función de los aportes de la población
activa en ese mismo período, sin que haya una asociación directa entre el aporte individual
7
realizado en el pasado y el monto percibido en el presente por ese jubilado. Una opción
intermedia entre capitalización y reparto es el sistema de cuentas nocionales. Este esquema
funciona con una lógica similar al sistema de capitalización pero incorpora un elemento actuarial
que define el haber en función de ciertas variables macroeconómicas. La contribución de cada
trabajador es acreditada en una cuenta individual nocional (o virtual), que obtiene un
rendimiento basado en una tasa de interés nocional (asociada con la evolución de distintos
indicadores o con un índice combinado de por ejemplo precios, salarios, masa salarial,
recaudación, equilibrio financiero y/o actuarial, PIB) y, al momento del retiro, el trabajador
obtiene una renta vitalicia que se basa en el saldo de esa cuenta (Bertranou y otros, 2011).
Un tercer aspecto relevante para clasificar los regímenes previsionales tiene que ver con
la relación entre contribución y prestación. En este sentido, los sistemas pueden ser de
contribución definida o de prestación definida. Tal como su nombre lo indica, en el primer
caso lo que se fija es el monto de los aportes a realizar mientras que los haberes a percibir en
un futuro son desconocidos de antemano. Así pues, las prestaciones estarán sujetas a los
fondos acumulados en el caso de regímenes de capitalización o bien a la situación financiera
global del fondo de pensiones en el caso de los sistemas “puros” de reparto. En el caso de los
esquemas de prestaciones definidas se da la situación contraria, en el sentido de que lo que se
fija de antemano es la retribución a percibir, mientras que los aportes son flexibles y pueden
variar a lo largo de la vida activa del aportante. En general, se asocian los esquemas de
contribución definida a los sistemas de capitalización mientras que el esquema de prestación
definida se evidencia frecuentemente en los sistemas de reparto.
Como se mencionaba anteriormente, en el mundo es difícil encontrar sistemas puros, que
contengan exactamente una de cada una de las tres características detalladas más arriba, sino
que suelen encontrarse sistemas mixtos, es decir, esquemas que comparten algo de cada
clasificación. Por ejemplo, en Argentina con la reforma de 1994 se impuso el sistema previsional
de capitalización individual pero se conservaron algunos afiliados que se regían por el esquema
de reparto. Si bien pueden analizarse los resultados de la predominancia de uno u otro
esquema en la historia de cada país, no es posible -a priori- concluir cuál de los dos es más
eficaz para lograr el bienestar de las personas en la etapa pasiva, ya que esto depende de las
particularidades de cada sociedad en cada momento histórico. Sin embargo, hay dos cuestiones
objetivas que permiten evaluar los sistemas previsionales: su extensión y la intensidad de su
cobertura. La primera se refiere a la porción de la población de referencia que cuenta con un
beneficio, es decir, el porcentaje de la población en edad de jubilación que cuenta con
cobertura previsional; en este caso podría ampliarse el análisis incluyendo el porcentaje de la
población inactiva por incapacidad que cuenta con cobertura de seguridad social. La intensidad
de la cobertura se mida a través de dos indicadores: por un lado, el poder de compra de las
prestaciones en relación a la canasta de consumo estipulada para esa franja de la sociedad (el
haber en términos reales); por otro lado, la tasa de reemplazo del salario, es decir, el cociente
8
entre la prestación previsional y el salario -si lo hubo- recibido durante la etapa activa (Balassini
y Cappa, 2013). Sin embargo, este último indicador resulta insuficiente para medir al sistema
previsional en forma integral, que -entendido desde una óptica de Estado de Bienestar- tiene
como uno de sus objetivos brindar cobertura social también a aquellas personas que durante su
etapa activa estuvieron temporalmente desempleadas o directamente excluidas del mercado
laboral y no percibieron ningún salario.
Para estudiar la eficiencia de un sistema previsional en el largo plazo es relevante
también analizar la sustentabilidad del mismo. Para ello, en algunos casos suelen utilizarse
criterios objetivos como la relación entre aportantes y afiliados, pero para un análisis más
acertado es necesario realizar una mirada más integral y a futuro. En este caso suele analizarse
la composición y el horizonte de los activos donde se invierten los aportes. Los sistemas
previsionales, por definición, están pensados para mitigar las contingencias futuras
garantizando el bienestar de los adultos mayores en su etapa pasiva; por lo tanto su
sustentabilidad en el largo plazo es crucial. Este tema será abordado en profundidad más
adelante.
Breve reseña histórica del sistema previsional argentino
Los orígenes del sistema previsional argentino
Los primeros antecedentes del sistema previsional en Argentina se remontan a fines del
siglo XIX, con la sanción de las Leyes Nº 870, Nº 1.090 y Nº 2.219 entre 1877 y 1887 que
brindaban cobertura a magistrados, docentes nacionales y personal del Gobierno nacional
respectivamente. Estas prestaciones eran financiadas con recursos de rentas generales, por lo
que el sistema previsional en sus orígenes no tenía una lógica contributiva, en tanto que su
alcance estaba acotado a los grupos mencionados anteriormente.
A principios del siglo XX se registraron los primeros avances concretos hacia el desarrollo
de un sistema previsional argentino, de la mano del surgimiento de los primeros sindicatos
modernos en el país que dieron impulso a reclamos por las condiciones laborales y los derechos
de la clase trabajadora. En un marco de conflictividad obrera, y tratando de dar respuesta a las
demandas sociales para evitar huelgas generales, se avanzó con políticas de previsión social a
través de la sanción de distintas leyes que dieron origen a las primeras cajas de jubilación. Por
ejemplo, las leyes de presupuesto de 1901 a 1904 incluían una deducción de un 5% de los
sueldos de empleados públicos para un fondo de jubilaciones; mientras que en 1904 se aprobó
9
un régimen previsional para empleados de la Administración Pública y en 1905 se sancionó una
ley por la que se creaba un fondo de pensiones para trabajadores ferroviarios6.
Entre 1915 y 1943 hubo una expansión en la cobertura previsional a partir de la creación
de cajas de jubilación en distintas ramas de la actividad, incluyendo a los trabajadores del
sector público, bancarios, compañías de seguro, periodistas, gráficos, marinos mercantes y
aeronáuticos. Esta proliferación de la cobertura previsional, empero, estuvo acotada a aquellas
ramas de la actividad que lograron crear sus cajas de jubilación durante esos años, por lo que
sólo los trabajadores que pertenecían a alguna de esas ramas podían acceder a dicho beneficio.
Siguiendo a Bertranou et al (2011), hacia comienzos de la década de 1940 la cobertura era
baja, alcanzando sólo al 7% de la población económicamente activa. Además, el sistema
previsional era muy heterogéneo, ya que cada caja previsional tenía sus propias condiciones en
términos de requisitos de los beneficiarios, porcentajes de aportes, edad de retiro,
financiamiento y calidad de las prestaciones. Por lo tanto, las cajas de jubilación se regían por
una lógica de capitalización individual, bajo la cual los aportes y contribuciones de los
trabajadores se destinaban a un fondo que financiaría las prestaciones a partir del retiro de la
actividad.
La consolidación de un sistema previsional integral
Entre 1944 y 1955 se realizaron importantes avances para la conformación del sistema
previsional argentino: durante los dos primeros gobiernos de Perón, la cobertura previsional se
extendió al conjunto de los trabajadores y se tomaron diversas medidas para intentar
homogeneizar el sistema de prestaciones.
La expansión de la cobertura previsional a toda la clase trabajadora se produjo a partir
de la creación de diversas cajas: empleados de comercio (1944); trabajadores de la industria
(1946); trabajadores rurales e independientes, profesionales y empresarios (1954);
trabajadores del servicio doméstico (1955). De esta forma, el acceso al sistema previsional dejó
de ser un beneficio exclusivo para algunos trabajadores que pertenecían a determinadas ramas
de la actividad, para depender sólo de que el trabajador se encontrase en el mercado de
trabajo formal. De acuerdo a un documento de trabajo de CIFRA (2009), en el período 1939-
1949 la cobertura real se multiplicó casi seis veces, pasando de 397.000 afiliados a 2.327.946.
Este cambio del sistema también implicó un aumento en el número de prestaciones: de acuerdo
a Bertranou et al (2011), entre 1950 y 1980 el número de beneficiarios pasó de 188.000 a
2.342.000.
6 Si bien esta sanción se da como respuesta a un prolongado reclamo que venía sosteniendo el gremio, la ley buscaba
desarticular la lucha de los trabajadores ferroviarios ya que al mismo tiempo fijaba que cada obrero despedido a causa
de huelga perdía su derecho a jubilarse y sus aportes.
10
Por otra parte, en este período se tomaron diversas iniciativas para poder avanzar en la
conformación de un sistema previsional integral que superara la fragmentación en la cobertura
originada por las primeras cajas de jubilación. En 1944 se creó el Consejo Nacional de Previsión
Social (a través del Decreto-Ley Nº 10.242), con el objeto de avanzar hacia una reforma
integral del sistema; en 1946 se creó el sistema de reciprocidad jubilatoria (a partir del Decreto
Nº 9316/1946) para poder hacer valer todos los aportes realizados a diferentes regímenes; y en
la década de 1950 se creó el Instituto Nacional de Previsión Social para poder coordinar la
acción de todas las cajas de jubilación7.
Sin embargo, estas medidas no fueron suficientes para lograr la integración del sistema
previsional argentino, ya que encontraron mucha resistencia que obstaculizó la posibilidad de
superar la heterogeneidad de los regímenes existentes. Por lo tanto, en esta etapa el sistema
continuó fragmentado, mientras que la lógica de la prestación se correspondía con lo que cada
sector negociaba en particular con el Estado y los sectores patronales, manteniendo así las
desigualdades al interior del sistema.
A pesar de estas dificultades, en la década de 1950 se produjo un cambio significativo en
la naturaleza del régimen previsional, al sustituirse la lógica de capitalización por la de reparto.
Hasta ese entonces, las cajas de jubilación se regían por el principio de capitalización colectiva
de los aportes, a partir del cual las contribuciones realizadas por los trabajadores durante su
etapa activa se destinaban a un fondo que financiaría las prestaciones durante su etapa pasiva.
Pero a partir de la sanción de la Ley Nº 14.370 de 1954, se asumió una lógica de reparto por la
cual el criterio de determinación del haber jubilatorio se regía por la redistribución de ingresos.
De esta forma, el régimen previsional pasó a basarse en la solidaridad intergeneracional como
lógica de financiamiento, bajo la cual los trabajadores activos sostenían a quienes se
encontraban fuera del mercado de trabajo (por vejez, invalidez o a las familias de trabajadores
fallecidos).
Con la Ley Nº 14.370 se reformó la metodología de cálculo de los beneficios, que -a
diferencia de la lógica anterior- era independiente de los aportes realizados y la capitalización
obtenida. En cambio, se introdujo una escala progresiva de haberes en función de la
remuneración base8 con una distribución en forma vertical. Así, partiendo de un nivel de
7 Asimismo, durante la reforma de la Constitución de la Nación en 1957 se introducen lineamientos generales del
seguro social (entre ellos el principio de la movilidad) con la inclusión del artículo 14 bis que define derechos sociales y
garantías de los trabajadores.
8 La remuneración base se define como el promedio mensual de las remuneraciones percibidas en los cinco años
inmediatamente anteriores al cese del servicio o la que resulte del promedio mensual de cinco años calendarios
(continuos o discontinuos) en los cuales existan aportes a una caja, siempre que esta última sea más favorable para el
afiliado (Bertranou et al., 2011).
11
prestación del 100% del salario para los estratos más bajos, la tasa de sustitución del salario
(TSS)9 disminuía a medida que se incrementaba la remuneración base.
En 1958, el gobierno de Frondizi sancionó la Ley Nº 14.499 que establecía una nueva
escala de determinación de las prestaciones, en el marco de un debate sobre ajustes de los
haberes por inflación. Con esta reforma se determinó que el haber de la jubilación ordinaria era
equivalente al 82% móvil de la remuneración mensual asignada al cargo, oficio o función del
afiliado al momento del cese. Pero esta tasa de sustitución se aplicaba sólo para las
remuneraciones más bajas, mientras que se establecía una escala para la determinación de las
demás prestaciones, tratando de conservar así parte de la progresividad característica del
sistema previsional diseñado bajo el segundo gobierno peronista.
Reformas regresivas y colapso del sistema previsional
Durante los años 1944 y 1955, el sistema previsional no se encontró con limitaciones en
términos financieros, ya que contaba con cajas jóvenes que resultaban superavitarias. Por lo
tanto, los excedentes de recursos generados por las cajas fueron utilizados por el Estado
(mediante la emisión y colocación de bonos en fondos previsionales) para financiar inversión y
gasto público, así como para cubrir el déficit de otros sectores. Sin embargo, este sistema
encontraría inconvenientes para sostenerse financieramente en la etapa siguiente.
A comienzos de la década de 1960 se verificó un agotamiento de los excedentes
generados previamente por el sistema y comienzan a registrarse déficits primarios en algunas
cajas previsionales. Esta crisis financiera del sistema se explicaba por distintos motivos:
dificultad para lograr el cumplimiento de las obligaciones previsionales, agravado por factores
macroeconómicos (como la inflación); aumento de la informalidad laboral y distanciamiento
entre la cobertura legal y efectiva del sistema10, que indicaba que una proporción de los
trabajadores no participaba del mercado de trabajo formal y por ende no pagaba
contribuciones; cambios en la estructura demográfica derivados de la maduración ocupacional.
Estos elementos desencadenaron entonces importantes problemas financieros que hicieron
necesaria una nueva reforma del sistema.
Si bien durante el gobierno de Illia (1963-1966) se elaboró un proyecto de reforma del
sistema tendiente a corregir los problemas financieros, el mismo no se concretó debido a su
9 La Tasa de Sustitución del Salario (TSS) mide el porcentaje que percibe el beneficiario como beneficio previsional
respecto del salario medio que aporta al sistema (Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad social).
10 La cobertura legal correspondía al número de trabajadores legalmente cubiertos por el sistema, mientras que la
cobertura real representaba la cantidad de trabajadores con cobertura legal que participaban en el mercado de trabajo
formal y pagaban contribuciones.
12
derrocamiento. En cambio, a partir de 1967 el régimen de facto de Onganía llevó adelante una
reforma integral del sistema previsional.
Por un lado, mediante la sanción de la Ley Nº 15.575 se redujo la cantidad de cajas
previsionales en funcionamiento a tres: trabajadores autónomos; de la industria, comercio y
actividades civiles; y del Estado. Sin embargo, en 1969 se fusionaron las dos primeras cajas,
quedando conformados los regímenes de trabajadores en relación de dependencia y de
trabajadores independientes (mediante las Leyes Nº 18.037 y Nº 18.038 respectivamente). Al
ser controladas por el Estado, las condiciones de acceso, niveles de beneficio y mecanismos de
financiamiento de las cajas dejaron de depender de cada sector de la actividad. Asimismo, se
unificaron los aportes de los trabajadores y las contribuciones de los empleadores, los cuales se
fijaron en 5% y 15% respectivamente.
Por otro lado, se elevó la edad de acceso a los beneficios: para los trabajadores en
relación de dependencia pasó a ser entre 55 y 60 años; mientras que para los autónomos se
fijó entre 62 y 65 años. Además se incrementó la cantidad de años de contribución como
acceso a la jubilación. Adicionalmente, se cambió la lógica de distribución vertical del sistema al
fijar que los haberes jubilatorios estarían asociados con la actividad laboral de cada trabajador
en forma particular, reproduciendo así las desigualdades entre los distintos sectores de la
población económicamente activa en la etapa pasiva.
Por lo tanto, esta reforma del sistema previsional resultó regresiva en muchos aspectos,
y si bien permitió homogeneizar algunas de las condiciones requeridas por las distintas cajas, la
maduración poblacional y el incremento de la cantidad de trabajadores en el sector informal no
permitieron que el sistema pudiera superar sus limitaciones en términos financieros.
Con la instauración de la dictadura cívico-militar de 1976 y la profunda represión que
sufrió la clase trabajadora, las reformas regresivas sobre el sistema previsional se intensificaron.
En este marco, se buscó sostener su financiamiento a partir de la transferencia de recursos
desde las capas medias y bajas, a través de la eliminación en 1980 de las contribuciones
patronales y su reemplazo por recursos públicos recaudados a través de la ampliación del
Impuesto al Valor Agregado (IVA). Más aún, el congelamiento de los salarios en un contexto de
alta inflación llevó a una fuerte caída del poder adquisitivo de los salarios y por ende de las
jubilaciones, que se encontraban asociadas a los primeros por la movilidad jubilatoria. Las
medidas tomadas durante este período, empero, agudizaron aún más la situación financiera del
sistema previsional, debido al estancamiento del mercado de trabajo formal, el envejecimiento
poblacional y la eliminación de los aportes patronales. Así, en 1981 el déficit primario del
sistema previsional alcanzaba el 60% de los gastos totales.
Hacia mediados de los años ochenta, con el restablecimiento de la democracia se
tomaron algunas medidas para intentar superar los problemas financieros (como por ejemplo,
se fijaron nuevamente las contribuciones patronales). Sin embargo, el desequilibrio del sistema
13
previsional era de una magnitud tal que hacía imposible su autosostenimiento, de manera que
se continuó dependiendo de la transferencia de recursos fiscales (creando incluso nuevos
tributos para su financiamiento, como el impuesto sobre el gas, la electricidad y los servicios
telefónicos). Asimismo, se comenzó a manejar la aplicación de la movilidad jubilatoria como
variable de ajuste, lo que desencadenó una gran cantidad de juicios contra el Estado.
En este contexto, en 1986 el gobierno de Alfonsín decretó la emergencia previsional, con
lo cual logró detener las demandas legales y la ejecución de sentencias contra el Estado.
Además se estableció un nuevo mecanismo para el cálculo de haberes tendiente a
homogeneizar la distribución de beneficios en el sistema. Frente a los problemas de
financiamiento del sistema previsional que se venían arrastrando desde mediados de los años
sesenta y que se profundizaron con las sucesivas reformas regresivas, sumado a la creciente
informalidad laboral y el envejecimiento poblacional, a comienzos de la década de 1990 se
introdujo un nuevo régimen.
Reforma estructural del sistema previsional argentino
La reforma previsional de 1994
A mediados de 1992 ingresó al Congreso de la Nación un proyecto de ley que propiciaba
la implementación de un nuevo régimen previsional, denominado Sistema Integrado de
Jubilaciones y Pensiones (SIJP), que entró en vigencia a partir de 1994 con la sanción de la Ley
Nº 24.241. Este régimen era de carácter mixto, ya que combinaba dos sistemas: de reparto y
de capitalización individual.
El sistema de reparto era administrado por el Estado y otorgaba prestaciones similares a
todos los jubilados, con un haber jubilatorio compuesto por tres elementos: Prestación Básica
Universal (PBU), Prestación Compensatoria (PC) y Prestación Adicional por Permanencia (PAP).
El sistema de capitalización combinaba recursos públicos (a través de las prestaciones
PBU y PC) con aportes individuales de los trabajadores (haber por capitalización) que eran
gestionados por las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP), en su
mayoría empresas privadas11.
Las prestaciones por invalidez o muerte, en tanto, tenían normas similares en los dos
sistemas, pero los mecanismos de actualización eran distintos y los beneficiarios del régimen de
11
Si bien la mayoría de las AFJP eran empresas de origen privado, la Ley Nº 24.241 disponía de la creación de una
administradora de fondos de jubilaciones y pensiones pública, a cargo del Banco de la Nación Argentina.
14
capitalización individual podían optar como modalidad de pago entre un retiro programado (a
cargo de las AFJP) o una resta vitalicia (a través de las compañías de seguro).
Si bien los trabajadores podían optar por cualquiera de los dos sistemas, en la práctica se
evidenció que la reforma beneficiaba al régimen de capitalización. Por ejemplo, la afiliación al
régimen de capitalización era automática (excepto que se manifestara lo contrario), mientras
que el trabajador debía solicitar por escrito su incorporación al sistema de reparto en un
determinado plazo de tiempo. Asimismo, cuando un afiliado quería pasarse de un régimen a
otro, no había límites para hacerlo al sistema de capitalización, mientras que el traspaso al
régimen de reparto sólo fue posible luego de dos años de la reforma. Por lo tanto, a partir de
1994 se verificó un importante aumento de los afiliados al régimen de capitalización y,
consecuentemente, una disminución de los afiliados al régimen de reparto.
GRÁFICO Nº 2: Afiliados al SIJP según tipo de régimen, 1994-2007, como porcentaje del total.
Fuente: Elaboración propia en base al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
El financiamiento del SIJP era similar al del sistema anterior ya que contaba con aportes
de los empleados y contribuciones patronales (fijados en 11% para trabajadores en relación de
dependencia, 27% para autónomos y 16% para empleadores), así como también asignaciones
específicas de recursos tributarios. La recaudación total de aportes y contribuciones quedaba a
cargo del Estado, mientras que los aportes personales de aquellas personas que optaban por el
régimen de capitalización se destinaban a cuentas individuales de capitalización, de las cuales
se descontaban las comisiones de las AFJP.
La implementación de este nuevo régimen introdujo tres modificaciones sustanciales
sobre el sistema previsional argentino a partir del establecimiento de nuevos requisitos para
acceder a sus beneficios, lo que derivó en una importante caída de la cobertura del sistema.
15
En primer lugar, aumentaron las edades de retiro en cinco años para cada sexo (hasta
alcanzar los 60 años para las mujeres y los 65 años para los hombres), de manera tal de elevar
la tasa de sostenimiento. En segundo lugar, se modificó el cálculo de la remuneración base para
la determinación de las prestaciones (reemplazando el promedio de los tres mejores salarios
anuales entre los últimos diez por el promedio de los últimos diez años antes del retiro), en pos
de reducir el monto de las nuevas prestaciones. En tercer lugar, se elevó gradualmente (de
veinte a treinta años) el período de aportes requerido para acceder a la prestación, dejando sin
cobertura a una proporción importante de la población que no cumplía con la cantidad de años
solicitados.
La reforma previsional de 1994 significó un cambio en la lógica del sistema imperante,
pasando de la primacía del principio de solidaridad intergeneracional a la implementación de un
régimen mixto que incluía la capitalización individual. Esta reforma fue promovida desde el
neoliberalismo, en el marco de un fuerte cuestionamiento a la lógica de reparto del sistema en
funcionamiento hasta 1994 por su ineficiencia y su insostenibilidad en el tiempo, sumado a la
falta de credibilidad en el sistema por gran parte de la población como consecuencia de su
incapacidad para cumplir con la cobertura.
La corriente neoliberal argumentaba que el nuevo régimen previsional permitiría resolver
el déficit que el sistema venía acarreando desde mediados de los años sesenta, señalando así el
agotamiento del régimen de reparto. En cambio, el nuevo régimen mixto limitaría el uso
discrecional por parte del Estado de los aportes previsionales (considerado como una de las
causas de los problemas financieros del sistema previsional existente), en tanto que la
competencia entre las AFJP por captar fondos llevaría a una disminución de los costos del
sistemas a la vez que incrementaría la rentabilidad de sus inversiones. Adicionalmente, la
capitalización individual permitiría que cada trabajador pueda identificar sus contribuciones y su
destino, incentivando así a la afiliación y cumplimiento de los aportes. En síntesis, desde el
neoliberalismo se destacaba que el nuevo régimen previsional fomentaría el incremento de la
cobertura y del ahorro interno, lo cual impulsaría el crecimiento de la actividad económica y
mejoraría las condiciones de vida de la población.
Contexto regional de la reforma previsional de 1994
La reforma del sistema previsional en Argentina en los años noventa no fue aislada, sino
que se dio en un marco general de procesos de reformas estructurales llevadas adelante en
varios países de América Latina, en los cuales primaban regímenes con una lógica de reparto y
un principio de solidaridad intergeneracional. Sin embargo, tal cual sucedió en Argentina, a
mediados de la década del ochenta esta tendencia comenzó a ser cuestionada por sectores
neoliberales que sostenían que era necesario incluir a la capitalización individual dentro del
régimen previsional como forma de garantizar su eficiencia.
16
En este contexto, la primera reforma previsional se produjo en Chile en 1981 a partir de
la privatización de su sistema, mientras que en los años siguientes las reformas se extendieron
a otros países de la región (con sus características propias de acuerdo a las particularidades de
cada país). Siguiendo el documento de trabajo de CIFRA (2009), trece fueron los países de
América Latina que implementaron una privatización total o parcial sobre sus sistemas
previsionales, adoptando distintos modelos:
- modelo sustitutivo: se sustituye el sistema público por el privado;
- modelo paralelo: se reforma el sistema público y se crea un nuevo sistema
privado, y ambos compiten;
- modelo mixto: se integra un sistema público (que otorga una pensión básica) con
un sistema privado que ofrece una pensión complementaria.
TABLA Nº 1: Modelos de reformas previsionales según países de América Latina, 1981-2004.
(*) En 1997 fue sólo voluntariamente y en 2002 para Empleados Públicos (excluidos FF.AA.)
Fuente: CIFRA (2009) en base a Mesa Lago (2004) y Bertranou (2004).
Funcionamiento del régimen previsional mixto
A pesar de que la reforma del sistema previsional argentino se proponía superar las
limitaciones del régimen anterior e impulsar el desarrollo económico y social del país, los
cambios introducidos afectaron el alcance de las prestaciones previsionales y acentuaron los
problemas financieros.
Como se mencionó anteriormente, la cobertura del sistema previsional se disminuyó
como consecuencia de los cambios introducidos por el régimen mixto respecto de los requisitos
solicitados a los beneficiarios (mayor cantidad de aportes y mayor edad de retiro). Asimismo, se
registró un incremento en el nivel de desocupación y en la precarización laboral, lo cual
significaba una mayor proporción de trabajadores sin descuentos jubilatorios.
Adicionalmente, se redujeron las contribuciones patronales, mermando los costos
laborales de las empresas en pos de mejorar su competitividad y así incentivar la contratación
de personal. Entre 1993 y 2000 las contribuciones a cargo de los empleadores se redujeron
significativamente, pasando del 33% al 16%. Además, la reforma laboral llevada adelante en
2000 (mediante la aprobación de la Ley Nº 25.250) contemplaba una reducción en las
contribuciones a la seguridad social para aquellos empleadores que aumentaran su contratación
17
de personal, la cual variaba entre un 33% y un 50% según las características del trabajador
contratado.
Sin embargo estas medidas agravaron la situación financiera del sistema previsional, por
lo que fue necesario un mayor financiamiento por parte de recursos tributarios. El esquema de
financiamiento del régimen previsional pasó entonces a depender en mayor medida de la
recaudación de impuestos específicos (sobre los servicios de gas y teléfono, sobre bienes
personales, sobre bienes fuera del proceso productivo, sobre la renta, el petróleo y los
cigarrillos) y las asignaciones presupuestarias. Mientras que en 1990 los aportes y
contribuciones explicaban alrededor del 75% del financiamiento del sistema y los recursos
fiscales representaban un 25%, en el año 2000 estos porcentajes alcanzaban el 30% y 68%
respectivamente.
TABLA Nº 2: Composición de los recursos del sistema previsional argentino, 1990-2000, como
porcentaje del total.
Fuente: DNPSS en base a datos de ANSES. La reducción de las contribuciones patronales se sumó a otro elemento que agravó el
financiamiento del sistema: el traspaso de recursos a la administración privada, como una
supuesta solución al déficit estatal. De acuerdo a los impulsores del régimen mixto, los fondos
gestionados por las AFJP permitirían resolver el déficit del régimen jubilatorio y el uso
discrecional de los aportes por parte del Estado a partir de su direccionamiento a inversiones
productivas que aporten al crecimiento económico del país. Sin embargo, gran parte de la
cartera de las AFJP estuvo destinada a operaciones de crédito público a través de la adquisición
de títulos y bonos públicos. Por lo tanto, el Estado terminó dependiendo de los recursos que
ahora administraban las AFJP (transferidos por la reforma del régimen previsional), lo que
incrementó la deuda del sector público y el desfinanciamiento del sistema.
Empero, el régimen previsional se vio especialmente afectado por el traspaso de las cajas
provinciales a la Nación. Hasta antes de la reforma de 1994 las provincias argentinas tenían la
facultad de instituir sus propios regímenes previsionales para empleados de la administración
pública. Pero a comienzos de los años noventa se celebraron dos acuerdos entre la Nación y las
18
provincias que alteraron esta situación: en 1992 se firmó el “Acuerdo entre el Gobierno Nacional
y los Gobiernos Provinciales”, por el cual se cedió el 15% de la recaudación coparticipable para
el financiamiento del sistema previsional nacional; mientras que en 1993 se concretó el “Pacto
Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento”, por el cual se establecía el compromiso
de la Nación de aceptar la transferencia de las cajas de jubilación provinciales al Sistema
Nacional de Previsión Social. Por lo tanto, entre 1994 y 1996 se transfirieron a la Nación las
cajas previsionales (y sus déficits) de once provincias: Catamarca, Ciudad de Buenos Aires (que
por ese entonces no era autónoma, sino que dependía aún del Estado Nacional), Jujuy, La
Rioja, Mendoza, Río Negro, Salta, Santiago del Estero, San Juan, San Luis y Tucumán. Este
traspaso aumentó el déficit del sistema previsional nacional, que resultó más elevado que lo
estimado originalmente por el incremento de los beneficios y la reducción de los recursos del
sistema12.
Luego, entre 1999 y 2003 tuvieron lugar una serie de negociaciones entre la Nación y
algunas de las provincias que no habían transferidos sus cajas previsionales, tendientes a
armonizar (en forma total o parcial) los sistemas provinciales y nacional en relación al régimen
de aportes y contribuciones y a los requisitos de acceso a las prestaciones. Frente a este
compromiso, la Nación aseguraría el financiamiento de los desequilibrios de las cajas de las
siguientes provincias: Buenos Aires, Córdoba, Corrientes, Chaco, Formosa, Entre Ríos, La
Pampa, Misiones, Santa Cruz y Santa Fe. En este marco, sólo tres provincias no recibieron
transferencias desde la Nación para atender los gastos de sus cajas previsionales (Chubut,
Neuquén y Tierra del Fuego), mientas que el traspaso de las cajas del resto de las provincias
implicó un aumento del déficit del sistema previsional nacional.
Durante esta etapa fueron necesarias nuevas modificaciones sobre el régimen mixto, lo
que reflejaba la delicada situación financiera del sistema previsional y sus problemas de
autosostenimiento.
En primer término, en 1995 se sancionó la Ley Nº 24.463 de Solidaridad Previsional, por
la cual el Estado dejaba de garantizar el financiamiento de las prestaciones creadas por el
nuevo régimen previsional. Así, las prestaciones pasaron a estar financiadas por los recursos
establecidos por la ley (como los aportes personales de los afiliados, las contribuciones de los
empleadores, impuestos con afectación específica al sistema jubilatorio, entre otros) y los que
se destinaran en el presupuesto de cada año para dicho fin.
En segundo lugar, se eliminó la movilidad en las prestaciones y se modificó el mecanismo
de ajuste establecido por la reforma, según el cual la PBU evolucionaba de acuerdo a la
12 De acuerdo a Bertranou et al (2011), el mayor costo del traspaso de las cajas provinciales se debió a una
subestimación de una serie de factores, como la reducción de alícuotas de aportes personales y contribuciones
patronales, aumento del número de beneficiarios, reducción de afectaciones específicas de recursos provinciales,
disminución de los afiliados al sistema de reparto que optaron por el régimen de capitalización, entre otros.
19
trayectoria de los salarios de los aportantes, definido como 2,5 veces el Aporte Medio
Previsional Obligatorio (AMPO). En cambio, este índice fue reemplazado por el Módulo
Previsional (MOPRE) que se determinaba de forma discrecional junto a la aprobación anual del
presupuesto nacional.
La crisis de 2001 agravó la situación del sistema previsional, en un contexto de creciente
desocupación y deterioro del poder adquisitivo de los trabajadores y de los jubilados. Asimismo,
el régimen de capitalización se vio seriamente afectado debido al proceso de reestructuración
de la deuda pública que incluyó a las AFJP tenedoras de bonos y títulos públicos.
En este marco, se hicieron evidentes los problemas del sistema previsional vigente y sus
limitaciones en términos de sostenibilidad, haciendo visible la necesidad de la política pública
para regular los impactos de la crisis económica y garantizar la distribución de beneficios a
partir de un sistema basado en una lógica de solidaridad intergeneracional.
Cambio de paradigma y el modelo actual
Luego de la crisis social y económica de 2001, la recomposición de la economía argentina
implicó un cambio de paradigma en el modelo económico. Tras la crisis institucional, el nuevo
gobierno adoptó un modelo diametralmente opuesto al de corte neoliberal que imperó en la
década del ’90, que se basó en el paradigma keynesiano de una fuerte intervención del Estado
en la economía motorizando el crecimiento económico a través de mejoras en los ingresos de la
población que luego devendrían en un mayor consumo; el llamado crecimiento con inclusión
social. El sistema previsional no quedó ajeno a este cambio de paradigma y sufrió graduales
modificaciones, tendiendo a un modelo basado más en la universalización y la distribución del
ingreso que en la suavización del consumo individual como fuera en la década anterior.
El resultado del esquema anterior de capitalización individual, sumado a la crítica
situación de empleo que caracterizó los últimos años del gobierno menemista y que terminó por
implosionar a comienzos del 2000, redundaron en una escasa cobertura del sistema previsional
en nuestro país. Se calcula que en 2004 apenas un tercio de la población mayor de 65 años
contaba con un beneficio previsional. Además los haberes reales habían sufrido significativas
bajas a comienzos de la década, por tanto aún los pocos jubilados que percibían un beneficio se
encontraban también en una situación precaria. Dado este panorama, durante los primeros
años del gobierno de Néstor Kirchner la política previsional estuvo orientada a la recomposición
de los haberes a través de decretos dictados del Poder Ejecutivo. La jubilación mínima pasó de
$ 150 en 2003 a $ 388 en 2004 (un aumento del 159%) y en los años subsiguientes la
mecánica de incrementos a través de decretos se fue repitiendo hasta alcanzar los $ 690 de
haber mínimo en 2008. Ya a partir de 2009 entró en vigor la Ley de Movilidad Jubilatoria.
20
Mediante decretos las jubilaciones mínimas aumentaron un 360% en cinco años. Sin
desestimar el avance que eso significó en los ingresos de los jubilados, resta hacer dos
salvedades respecto de la política de esos años: por un lado, la discrecionalidad de los
incrementos por deberse a decretos del Poder Ejecutivo le quitó estabilidad y previsión a la
recomposición de los haberes; y por otro lado, tal como señalan Balassini y Cappa, esta política
provocó un achatamiento de la pirámide de beneficios ya que sólo en 2004 y en 2006 los
aumentos afectaron a toda la escala de haberes. La cantidad de jubilados que percibían la
mínima pasó del 16% en 2001 al 72% en 2012 y así el monto medio de haberes pagados por
ANSES tendió a acercarse a la mínima13, siendo que en 2001 la prestación media equivalía a
2,74 veces la mínima y en 2012 ese ratio descendió a 1,35 veces. Esta situación significó una
reducción en la desigualdad de ingresos para la clase pasiva, pero la igualación se dio por un
crecimiento en la cantidad de haberes mínimos -lo que redujo la media- y no por una migración
hacia mayores haberes.
Otra de las características de este primer período de cambios en el modelo previsional
tuvo que ver con la flexibilización de la normativa que regulaba el acceso a las prestaciones. Los
cambios más notorios fueron el plan de regularización de la deudas previsionales de los
trabajadores autónomos (Decreto Nº 163/04) que permitió que los trabajadores en esta
categoría accedan a los beneficios previsionales del régimen general; o la Moratoria previsional
iniciada en 2005 que permitió el acceso a la Prestación Básica Universal (PBU) a quienes
cumplieran en 2004 con la edad de jubilación y no así con los aportes (quedando sujeta la
prestación de beneficios a los pagos de las cuotas correspondientes a la moratoria). Con esta
flexibilización ingresaron al sistema previsional unos 2,6 millones de adultos mayores de 65
años, lo cual elevó la cobertura de adultos mayores a más del 90% en 2010. Otra de las nuevas
facilidades fue la “jubilación anticipada” (Ley Nº 25.994) que benefició a las personas en
situación de desempleo que contaran con los años de aportes requeridos y tuvieran hasta cinco
años menos de la edad requerida según el sexo. De acuerdo a esta normativa, quienes optaran
por la jubilación anticipada recibirían el 50% del haber correspondiente a su nivel de aporte
hasta tanto cumplieran con la edad estipulada (60 años para las mujeres y 65 para los
hombres), una vez alcanzada comenzarían a percibir el 100% del haber. Este beneficio tuvo
vigencia hasta abril de 2007.
Hacia el Régimen de Reparto Público (RPP)
Además de la ampliación del beneficio jubilatorio, otro de los pilares de este cambio de
paradigma previsional tuvo que ver con la transición desde un sistema de capitalización hacia
13 Se debe tener en cuenta que dentro del período analizado se realizó la Moratoria previsional que permitió que
ingresen al sistema 2,6 millones de nuevos jubilados sin los 30 años de aportes y por tanto percibieron la mínima.
21
uno de reparto. Para este cambio resultó fundamental la Ley Nº 26.222 (sancionada en 2007)
que, modificando la Ley Nº 24.241, estableció la libre opción de régimen jubilatorio. A partir de
esta norma todos los afiliados al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) pudieron
optar por quedarse en el Régimen de Capitalización Individual (RCI) o bien pasarse al Régimen
Previsional Público de Reparto (RPP), teniendo esa posibilidad de opción cada cinco años. En
caso de que el nuevo aportante (trabajador recién empleado o recién formalizado) no ejerciera
opción dentro de los 90 días posteriores a su registro en el SIJP se formalizaría su adhesión
automática al RPP. Además, bajo esta normativa se estableció la obligatoriedad del traspaso al
RPP de todos los afiliados al RCI que fueran hasta diez años menores a la edad jubilatoria y
cuya capitalización individual fuera insuficiente para acceder, llegado el momento, a la
prestación mínima. Gracias a este traspaso automático ingresaron al régimen de reparto más de
un millón de trabajadores que de otra forma hubiesen recibido una jubilación inferior a la
mínima, mientras que a través de la opción jubilatoria fueron otro millón de trabajadores que
eligieron el RPP. Asimismo, la Ley Nº 26.222 elevó el porcentaje de la Prestación Adicional por
Permanencia del SIJP, del 0,85% al 1,5% del ingreso de referencia por cada año de servicios
con aportes.
Como mencionamos anteriormente, en la primera década del 2000 se introdujeron
importantes modificaciones en lo relativo a los aportes al sistema previsional, tanto por parte
del trabajador como por la parte empleadora, a partir de la sanción de las Leyes Nº 24.241 y
Nº 25.250 -que beneficiaban particularmente a los empleadores a partir del otorgamiento de
exenciones a diversas ramas de la actividad y de la reducción de los aportes patronales-. Dichas
leyes fueron abrogadas en 2004 por la Ley Nº 25.877 de Reordenamiento Laboral que entre
otras cosas acotó el universo de empresas beneficiadas por las reducciones de contribuciones
patronales (Bertranou y otros, 2011). En rigor, dicha norma establecía un régimen de
promoción del empleo que incluye exenciones de aportes patronales pero con diferentes
parámetros: en su artículo 6º la Ley indicaba que las empresas cuya facturación anual no
superase el importe establecido por la norma, que empleasen hasta ochenta trabadores y que
produjera un incremento neto en su nómina de trabajadores, gozaban de una reducción de sus
contribuciones a la seguridad social por el término de un año, con relación a cada nuevo
trabajador incorporado hasta el 31 de diciembre de 2004. La reducción consistía en una
exención parcial de las contribuciones al sistema de la seguridad social, equivalente a la tercera
parte de las contribuciones vigentes. Y cuando el trabajador que se contratara para ocupar el
nuevo puesto fuera un beneficiario o beneficiaria del Programa Jefes y Jefas de Hogar, la
exención parcial se elevaba a la mitad de dichas contribuciones.
En relación a los aportes a la seguridad social deducidos del salario bruto de los
trabajadores, el artículo 15 del Decreto Nº 1.387/2001 redujo al 5% el aporte personal de los
trabajadores en relación de dependencia establecido en el artículo 11 de la Ley Nº 24.241, por
el término de un año contado desde la fecha de publicación del citado decreto, con el objetivo
22
de aumentar el poder de compra de los trabajadores e incentivar el consumo. Dicho decreto fue
prorrogado hasta febrero de 2003 por el Decreto Nº 2.203/2002, que a su vez establecía en su
articulado la restitución progresiva del aporte hasta llegar al 11% reglamentario en julio de
2003. Pero esta norma fue derogada sistemáticamente por sucesivos decretos que conservaron
los aportes en el 7% hasta 2007 cuando se suspendió definitivamente la reducción de los
aportes.
GRÁFICO Nº 3: Contribuciones patronales previsionales y totales a la seguridad social.
Fuente: Mendizabal, 2011.
En el período 2002-2007 la cantidad de aportantes al sistema previsional aumentó tanto
en el sistema de capitalización como el de reparto. Esto se explica por la recuperación
económica y el crecimiento del empleo en ese quinquenio, que permitió la inclusión de más de
tres millones de trabajadores al sistema de seguridad social. Dada la decadencia de las AFJP y
gracias a la reapertura de la opción previsional y a la moratoria, la cantidad de afiliados al
sistema público de reparto creció un 166,5% en ese período, mientras que la cantidad de
aportantes al sistema de capitalización también aumentó pero menos, un 40,5% en 2007
respecto de 2002. La cantidad de beneficiarios también creció en dichos años, en parte debido
a la moratoria y a la posibilidad de acceder a una jubilación anticipada. Así, mientras que en los
años noventa y principios del 2000 el número de beneficiarios del sistema previsional estuvo
estancado en torno a los 3,2 millones de jubilados, en 2007 ese número aumentó a 5 millones.
Con ambas variables en crecimiento, en el período previo a la re-estatización el cociente entre
aportantes y beneficiarios también aumentó, pasando de 1,46 en 2002 a 1,61 en 2008
(Mendizabal 2011).
La re-estatización de las AFJP
Sin dudas, la medida más significativa en materia previsional llevada a cabo en los
últimos años y que es un pilar de este cambio de paradigma en el sistema de seguridad social,
fue la re-estatización de las AFJP en 2008. Con la sanción de la Ley Nº 26.245 el Estado dispuso
la unificación del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones en un único régimen
23
previsional público, el Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA), dejando de lado
totalmente el sistema de capitalización para pasar de forma completa al modelo solidario de
reparto. El SIPA absorbió la totalidad de los afiliados de las AFJP y se les garantizó el
cumplimiento del pago de los mismos o mejores haberes. Esta normativa implicó un verdadero
cambio de paradigma, dejando atrás el modelo neoliberal de capitalización basado en el ahorro
personal y la suavización del consumo individual, para adoptar un sistema que no sólo excede
esa relación entre la etapa activa y la pasiva de los trabajadores sino que también apela a
garantizar el acceso universal a la jubilación, recortando las desigualdades de la población
adulta al no reproducir la brecha de ingresos de la población activa.
Al momento de la re-estatización de las AFPJ, éstas contaban con 9,5 millones de
afiliados, de los cuales sólo 3,6 millones estaban en su etapa activa, por tanto la relación
aportante/beneficiarios se había reducido al 38% (en 1995 ese ratio era del 56%). Como ya se
mencionó en este artículo, la idea básica del régimen de capitalización individual era que el
mismo individuo ahorra a futuro, pero siendo siempre el Estado el último garante del cobro de
la jubilación de sus ciudadanos. Por lo tanto, la baja tasa de relación entre aportantes y
afiliados era una clara señal que el sistema no estaba funcionado como se esperaba.
Con la creación del SIPA, se completó el traspaso y se unificaron todos los aportantes a
la seguridad social bajo el sistema de reparto público. La norma sancionada estableció que
tanto los beneficios de jubilación, retiro por invalidez y pensión por fallecimiento -otrora
abonados por las AFJP-, pasaban a ser pagados por el Régimen Previsional Público. Además, en
la misma Ley se estableció el cómputo de los aportes realizados por los trabajadores
(autónomos o en relación de dependencia) durante su afiliación al sistema de capitalización
para determinar su beneficio futuro. Se determinó también que los afiliados al régimen de
capitalización que hubieran ingresado importes en sus cuentas de capitalización individual en
concepto de imposiciones voluntarias y/o depósitos convenidos, podrían transferir tales fondos
a la ANSES o a una Administradora de Fondos de Aportes Voluntarios y Depósitos Convenidos,
con el fin de mejorar su haber previsional (según artículo 6 de la Ley Nº 26.425). En tanto,
aquellos afiliados en igual situación pero que ya se encontraran percibiendo un haber
previsional a la fecha de sanción de la mencionada Ley, tendrían derecho a cobrar una suma de
carácter mensual que se agregaba al monto del beneficio que pudiera corresponder. Siguiendo
lo establecido en el artículo 17 de la Ley Nº 24.241 - que detalla los haberes previsionales que
prestaría en ese caso el SIJP-, en la Ley Nº 26.245 que crea el SIPA se ratificó el derecho a la
percepción de un Haber Previsional por Permanencia (PP) que se sumaba a la Prestación Básica
Universal (PBU) y a la Prestación Compensatoria (PC), y así mismo se determinaba el cálculo de
dicho haber computando el 1,5% por cada años de servicios con aportes realizados al SIPA en
igual forma y metodología que la utilizada para la PC.
Luego de la creación del SIPA, el número de aportantes continuó con la tendencia
creciente y entre 2008 y 2011 se incrementó en 9,6%, alcanzando los 8,8 millones de
24
aportantes en marzo de 2011. Pero así como se traspasaron y crecieron los afiliados, se
mudaron también a la órbita del Estado los activos de las AFJP: unos $ 98.000 millones que
contribuyeron a la creación del Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS) de la ANSES.
Además, a partir de la re-estatización el Estado Nacional comenzó a percibir el flujo de aportes
que antes iban a las agencias privadas, que se estima era en 2008 de entre $ 12.000 millones y
$ 14.000 millones provenientes de los aportes de los trabajadores y las contribuciones
patronales.
Otra de las diferencias fundamentales del nuevo régimen previsional con el anterior
modelo es su financiamiento. Mientras que en el sistema de capitalización era el ahorro del
individuo (aportes más rendimientos de inversión) en su etapa activa lo que financiaba sus
posteriores haberes, en el sistema de reparto público se respeta el financiamiento
transgeneracional pero de manera colectiva: la población activa es la que financia en mayor
parte a la pasiva pero no de forma individual y no solo a través de los aportes. El SIPA se
financia en un 60% con los aportes y contribuciones de los trabajadores y sus rendimientos y
en un 40% con la parte de la recaudación de impuestos nacionales que tiene como asignación
específica el financiamiento del sistema de seguridad social.
TABLA Nº 3: Financiamiento impositivo de la ANSES.
Fuente: Elaboración propia en base a leyes impositivas.
25
Cálculo de haberes en el SIPA
En el sistema previsional actual los haberes de los beneficiarios están integrados por una
Prestación Básica Universal (PBU) más una Prestación Compensatoria (PC) o una Prestación
Adicional por Permanencia (PAP), según sea el caso. Como su nombre lo indica, la PBU es el
componente universal y por tanto igualitario e igualador para todos los jubilados: es una
prestación uniforme para todos los adultos que hayan alcanzado la edad de jubilación y hayan
realizado aportes durante su etapa activa, independiente del salario percibido en aquel
entonces. La PC es un componente del haber para aquellos afiliados que hayan realizado
aportes al sistema de capitalización y tiene como finalidad compensar los aportes efectuados en
el anterior sistema. La PAP es una prestación que originalmente se otorgaba a los afiliados que
hubieran hecho aportes al Régimen Previsional Público y que cumplían con los requisitos de
edad y años de servicios establecidos para la Prestación Básica Universal. A partir de la entrada
en vigencia de la Ley Nº 26.425, todos los aportes destinados al Sistema Integrado de
Jubilaciones y Pensiones (actual SIPA) son reconocidos a los efectos del cálculo de la PAP.
La Ley Nº 26.417 sancionada en octubre de 2008 estableció una serie de modificaciones
a la norma Nº 24.241, específicamente modificando el monto de la PBU e incluyendo una nueva
fórmula de movilidad jubilatoria que regiría de ahí en más la evolución de los haberes. En
primer lugar, el artículo 4º elevó el monto de la PBU en $ 326 y partir de marzo de 2009 sería
incrementado por la movilidad jubilatoria que lo llevó a $ 690. Esta Ley también estableció que
la movilidad se aplica automáticamente dos veces al año (en marzo y en septiembre) y que
comprende a todas las prestaciones a cargo del Sistema Integrado Previsional Argentino, a
saber:
- Las prestaciones del régimen previsional público establecido por la Ley Nº
24.241;
- Las que fueron transferidas al SIPA (Retiro Programado; Retiro Fraccionario;
Renta Vitalicia - sólo el componente público-);
- Los retiros por invalidez y pensiones otorgadas hasta noviembre de 2008;
- Las jubilaciones y pensiones a cargo de ANSES provenientes de los regímenes
provinciales y municipales transferidos al Estado Nacional;
- Las jubilaciones y pensiones otorgadas por el anterior régimen general o por los
regímenes especiales derogados por la Ley Nº 23.966 y que luego no fueron
restablecidos;
- Los beneficios que obtuvieron sentencia judicial con movilidad específica.
26
El cálculo de la movilidad jubilatoria responde a la siguiente fórmula:
Siendo:
m: la movilidad del período.
RT: la variación del índice de recursos tributarios por beneficio (netos de
eventuales aportes del Tesoro nacional para financiar déficits de la ANSES).
w: la variación del índice general de salarios, publicado por el Instituto Nacional de
Estadística y Censos (INDEC), o la variación de la Remuneración Imponible
Promedio de los Trabajadores Estables (RIPTE), publicada por la Secretaría de
Seguridad Social, según la que resulte mayor.
b: el tramo de la función de movilidad que opera como eventual límite.
r: la variación del índice de recursos totales por beneficio de la ANSES (netos de
eventuales aportes del Tesoro nacional para financiar su déficit).
El porcentaje de actualización resulta de una fórmula que combina la evolución de los
salarios (se toma el mayor entre el coeficiente de variación salarial que mide el INDEC y la
variación del RIPTE -índice basado en la Remuneración Imponible promedio de los trabajadores
estables- que mide la Secretaría de Seguridad Social de la Nación) y las variaciones producidas
en los recursos tributarios del SIPA (comparando semestres idénticos de años consecutivos). Al
incluir ambos componentes se busca que los haberes jubilatorios sigan tanto la evolución de los
salarios (para darle equidad a la pirámide de ingresos de la sociedad argentina) como el
aumento de los ingresos del Sistema Previsional (para darle sustentabilidad a esos aumentos de
las prestaciones). La Ley prohíbe que haya variaciones negativas, aún cuando alguno de los
coeficientes caiga. Pero no existe ningún tope para los aumentos: la capacidad de pago queda
asegurada, al relacionar el porcentaje de movilidad con la evolución de los recursos del SIPA.
La movilidad jubilatoria consolidó la tendencia de mejoramiento de los haberes que se
había dado de hecho y por decreto durante los primeros años del kirchnerismo. Durante ese
período (2003-2009) hubo una primera actualización significativa (159%) que llevó la mínima a
$ 386 en 2004, en 2005 aumentó apenas un 0,5% y luego en 2006 y 2007 se incrementó en
torno al 20% anual superando la inflación en ambos casos. En 2008 se volvió a registrar otro
incremento significativo (360%) que llevó el haber mínimo a $ 690, siendo éste el último
aumento por decreto ya que en 2009 entró en vigor la Ley de Movilidad. En 2004 y 2007 la
actualización comprendió a la totalidad de las prestaciones, implicando un mayor costo para la
27
ANSES pero morigerando el achatamiento de la pirámide de haberes que se verificaba por la
recomposición focalizada en la jubilación mínima. Desde 2003 el haber mínimo aumentó 14,43
veces, mientras que el haber medio lo hizo 8,17 veces.
GRÁFICO Nº 4: Evolución del haber mínimo 2003-2012.
*Inflación reportada por oficinas estadísticas provinciales.
Fuente: Elaboración propia en base a ANSES.
En la mayoría de los casos -tanto en la etapa previa a la movilidad como en el período de
plena vigencia de dicha Ley- el aumento de los haberes superó el incremento del nivel
generalizado de los precios, aún tomando medidas alternativas a la del INDEC. Este fenómeno
no es sorprendente ya que, al menos en el último período, el crecimiento real de los haberes
está prácticamente garantizado por la Ley de Movilidad, que se rige por dos variables
vinculadas íntimamente a la evolución de los precios: los salarios y la recaudación impositiva.
TABLA Nº 4: Porcentaje de actualización de la movilidad jubilatoria.
Fuente: Elaboración propia en base de ANSES. Además del mejoramiento en los haberes, la inclusión masiva de beneficiarios llevó el
número de beneficiarios de jubilaciones y pensiones de 3.158.164 en 2003 a 5.886.585 en
enero de 2013. Con este incremento, la cobertura del sistema previsional argentino alcanza al
94,3% de los adultos en edad jubilatoria, resultado así la mayor de Latinoamérica.
28
Otras prestaciones no contributivas
El SIPA en su totalidad es un sistema que cubre tanto los riesgos sociales asociados con
la vejez, como la invalidez y el fallecimiento. El régimen está estructurado alrededor de un
grupo de prestaciones contributivas y no contributivas. Pero existen también otros regímenes
independientes que -enmarcados legalmente dentro del SIPA- prestan beneficios similares. En
la actualidad existen más de 120 regímenes independientes: Caja de las Fuerzas Armadas, Caja
de la Policía Federal, Caja de la Gendarmería Nacional, Caja de la Prefectura Naval, Caja del
Servicio Penitenciario Federal, 60 Cajas profesionales provinciales, 22 Cajas de empleados
municipales, 24 Cajas de compensación o complementarias y 13 Cajas de empleados
provinciales (Cetrángolo, 2009; Casali, 2004). Todos los sistemas prestan beneficios por vejez,
invalidez y supervivencia pero difieren en la determinación de su cuantía y en las condiciones
de acceso. En la mayoría de los casos, los regímenes de las fuerzas armadas y de seguridad, así
como las Cajas provinciales, establecen otros requisitos -generalmente menores- que los del
régimen general del SIPA, tanto en edades de retiro como en años de aporte (Bertranou y otros
2011).
29
El Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS)
Como se mencionó anteriormente, con la re-estatización del sistema previsional el Estado
se hizo cargo de las inversiones donde estaban colocados los aportes de los afiliados pero tomó
para ellos un rumbo diferente. En contraposición al accionar de las AFJP que invirtieron los
activos mayoritariamente en acciones, bonos e instrumentos financieros que conllevan cierta
volatilidad, el Estado decidió darle otra utilidad pero también otra sustentabilidad a esos fondos.
Por un lado, se entendió que los aportes de los afiliados debían ser resguardados de las
volatilidades del mercado y por tanto debían ser invertidos en proyectos e instrumentos
financieros menos riesgosos; por otro lado, y de forma consecuente con el nuevo modelo de un
Estado que interviene activamente en la economía, se decidió destinar parte de estos fondos a
30
proyectos productivos que fomenten la actividad económica y la creación de empleo. Así pues,
con el Decreto Nº 897/2007 se creó el Fondo de Garantía de Sustentabilidad del Régimen
Previsional Público de Reparto (FGS), con los siguientes objetivos:
- Atenuar el impacto financiero que sobre el régimen previsional público pudiera
ejercer la evolución negativa de variables económicas y sociales;
- Constituirse como fondo de reserva a fin de instrumentar una adecuada inversión
de los excedentes financieros del régimen previsional público garantizando el
carácter previsional de los mismos;
- Contribuir a la preservación del valor y/o rentabilidad de los recursos del Fondo;
- Atender eventuales insuficiencias en el financiamiento del régimen previsional
público a efectos de preservar la cuantía de las prestaciones previsionales.
Por lo tanto, se busca la generación de un circuito virtuoso que -a través del crecimiento
económico, el mayor empleo, el mayor pago de contribuciones y aportes previsionales- siempre
garantice la preservación de estos fondos, con la finalidad última de atender satisfactoriamente
al pago de las obligaciones del régimen previsional argentino. Además, en la misma normativa
se detalló que el fondo estaría compuesto por los recursos propios percibidos por la ANSES que
al cierre de cada ejercicio anual resulten de libre disponibilidad (una vez deducida la deuda
exigible del organismo) y que se hallen registrados como disponibilidades o como activos
financieros; los bienes que reciba el Régimen Previsional Público como consecuencia de la
transferencia de los saldos de las cuentas de capitalización (en cumplimiento del artículo 3º del
Decreto Nº 313/07, reglamentario de la Ley Nº 26.222 del SIJP); las rentas provenientes de las
inversiones que realice; y cualquier otro aporte que establezca el Estado Nacional (mediante su
previsión en la Ley de Presupuesto correspondiente al período que se trate).
De la letra del propio decreto que lo creó se desprenden dos pilares para este Fondo
administrado por ANSES, que son la seguridad y sustentabilidad de los ahorros pero también su
rentabilidad. Sin perjuicio de estos objetivos, se lo considera también una herramienta del
Estado para hacer política económica anticíclica en momentos de desaceleración económica o
bien para solventar políticas progresivas para el conjunto de la sociedad. Prueba de lo primero
fue la financiación por parte de ANSES del programa de Reproducción Productiva (RePro) que
sostuvo el salario de trabajadores de empresas que se vieron afectadas por el coletazo de la
crisis internacional de 2009. En el segundo de los casos, son ejemplo la utilización de los fondos
de ANSES para financiar la Asignación Universal por Hijo, la Asignación Universal por Embarazo
y el Programa Conectar Igualdad. Pero también, a largo de sus más de cuatro años de historia,
el FGS fue modificando la composición de su cartera de inversiones, tendiendo hacia
inversiones productivas (obra pública y energía, entre otras).
31
La sustentabilidad de un sistema previsional
El diseño del sistema previsional
La sustentabilidad de cualquier sistema previsional depende crucialmente de su diseño.
En un sistema de reparto contributivo público y equilibrado, los gastos deben igualar los
ingresos en cada período.
Haber medio * Cantidad de Jubilados = Tasa de aporte * Salario medio * Cantidad de
Trabajadores formales
Algebraicamente, esta igualdad puede convertirse en esta otra fórmula:
Tasa de aporte = (Haber medio / Salario medio) / (Trabajadores formales / Jubilados)
Suele denominarse “tasa de sustitución” a la relación entre el haber medio y el salario
medio; y “tasa de sostenimiento” a la razón entre las cantidades de trabajadores registrados y
jubilados, por lo cual puede reexpresarse la igualdad:
Tasa de aporte = Tasa de sustitución / Tasa de sostenimiento
En un sistema equilibrado, se buscará que en el largo plazo esta relación se cumpla. Por
ende, en caso de encontrarse ante un déficit que se prevé que sea persistente, deberían
tomarse alguna de las siguientes medidas:
- elevar la tasa de aporte a la seguridad social sobre su salario que realizan los
trabajadores formales;
- subir la edad de retiro, disminuyendo la cantidad de jubilados;
- reducir el haber medio, para así tener menores gastos, pero con las consecuencias
profundamente negativas sobre el poder adquisitivo (y la calidad de vida) de los jubilados;
- incrementar la cantidad de trabajadores aportantes, para lo cual debe aumentar el
empleo registrado;
- o elevar los aportes externos al sistema previsional, lo cual incluye cobrar mayores
impuestos hoy (y destinarlos al sistema de seguridad social) o endeudarse para obtener los
fondos necesarios (lo cual implica la necesidad de recaudar más impuestos a futuro para poder
cumplir con el pago de esa deuda).
Por este motivo, la discusión sobre la tasa de aporte (del 11% en concepto de aportes
personales y un 16% adicional por contribuciones patronales) o el haber medio (y en particular,
sobre la sustentabilidad de un haber medio que equivalga al 82% móvil del salario) debe
involucrar en forma clara una perspectiva de largo plazo respecto de la cantidad de jubilados y
32
de trabajadores activos aportantes (es decir, registrados) que tendrá el sistema. Más aún, debe
contemplar qué monto o porcentaje de la recaudación impositiva le será destinada al sistema
de seguridad social.
Ante todo, es menester definir el universo de trabajadores que podrán recibir una
jubilación. En Argentina, como ya se ha mencionado en este artículo, la edad de retiro es hoy
de 65 años para el sexo masculino y 60 años para el femenino. Los avances en materia de
salud y en particular de expectativa de vida; pero también la evolución cultural en torno a la
cuestión de género, con la aceptación de una diversidad de géneros que no caben en la
dicotomía masculino-femenino, permiten pensar tanto en una unificación de la edad de retiro
(sin distinguir por sexo) como en su postergamiento paulatino en el futuro. Esto no significa
incrementar de inmediato la edad de retiro; pero sí prever que esa edad podría elevarse en el
mediano plazo, por ejemplo llevándola gradualmente a los 65 años para toda la población.
Prever un mecanismo para llevar a cabo este ajuste eventual puede ser un elemento que brinde
mayor certeza al futuro de la seguridad social argentina.
Sostener haberes del 82% móvil del salario del trabajador activo que se desempeña en
un cargo similar al que ocupaba uno tampoco debería ser una restricción en sí misma. El
famoso “82%” fue un guarismo al que se llegó en una decisión “de emergencia” y que
guardaba relación con la realidad de aquel momento. Sin embargo, la destrucción del tejido
productivo industrial (y por ende, del empleo y del empleo registrado) y los cambios
demográficos han llevado a que ese 82% sea insostenible para las finanzas públicas. Sincerar
ese número no sólo permitiría una mayor previsibilidad al Sistema de Seguridad Nacional y en
última instancia al Tesoro Nacional, sino también a los propios jubilados (que sabrían con mayor
antelación qué poder adquisitivo pueden esperar de su haber jubilatorio).
Por supuesto, restaría garantizar que el número que se defina para la tasa de reemplazo
sea suficiente para garantizar la calidad de vida de los ciudadanos de mayor edad, retirados
como trabajadores activos. Más aún, debería tender a garantizar cierta equidad, para lo cual es
necesario fijar también un tope máximo al haber jubilatorio. Este tope podría ser gradual.
Suponiendo que se fijó una tasa de reemplazo del 75%, a partir de determinado monto de
haber jubilatorio esa tasa debería ir reduciéndose gradualmente, de forma de garantizar que un
mayor salario implique efectivamente una mejor jubilación -pero con una mejora cada vez
menor-. En el fondo de este esquema se encuentra la idea de garantizar tanto una buena
calidad de vida para todos los jubilados como cierta equidad entre los haberes, de forma de no
sobrecargar el gasto previsional con jubilaciones “de lujo”.
En este sentido, una solución extrema podría apuntar a eliminar el régimen jubilatorio,
reemplazándolo por asignaciones por edad avanzada. Así, se universalizaría la cobertura y se la
independizaría de los aportes previsionales. Los aportes previsionales deberían convertirse en
impuestos generales, sin asignación específica; y las jubilaciones, en transferencias directas del
33
Estado Nacional a los ciudadanos a partir de cierta edad. De esta forma se sinceraría que el
Estado garantiza cierto nivel de ingreso (y por tanto de consumo) a toda su población que ya
no está necesariamente en edad de trabajar; y su financiamiento se garantizaría con fondos
públicos, como cualquier otro gasto. Además, se evitaría la discusión sobre si “la plata de los
jubilados” está siendo utilizada o administrada en forma correcta. La unificación de la política
estatal que se lograría de esta forma clarificaría el destino de los impuestos que se pagan y el
origen de los fondos que se utilizan para pagar las jubilaciones. Manteniendo una fórmula
adecuada de actualización automática de los haberes jubilatorios, se garantizaría además que
ningún Gobierno pueda desfinanciar este rubro del gasto público.
Finalmente, es claro que la mayor creación de empleos registrados y la reducción de los
puestos de trabajo no registrados (los mal llamados “empleos en negro”) implican también un
avance para la sustentabilidad del sistema previsional. Más empleos registrados implican más
aportes a la seguridad social y en definitiva, un mayor financiamiento.
El contexto macroeconómico: inflación y tasas de interés
Independientemente del diseño que adopte el sistema previsional, desde su creación éste
ha enfrentado invariablemente una serie de obstáculos propios de la estructura económica
argentina. En particular, la recurrencia de crisis económicas que implican recesión (es decir, una
contracción sostenida de la actividad productiva), inflación (un aumento generalizado y
sostenido en el tiempo de los precios) o ambas.
La sustentabilidad de un fondo previsional implica por un lado que tenga capacidad para
pagar las jubilaciones incluso en época de crisis (en particular, de crisis en las finanzas
públicas); y por otro lado, que resguarde el valor de los activos que lo integran, de forma de no
perder poder adquisitivo en el tiempo.
La primera de estas condiciones conlleva la idea de “anticiclicidad” del fondo previsional.
Esto significa que cuando la economía crece (y consecuentemente, pero más importante para el
tema que estamos tratando, los ingresos fiscales se elevan y por ende es más factible poder
pagar las jubilaciones en tiempo y forma) el fondo previsional debería “ahorrar”; para así,
cuando la economía se contrae y se dificulta el pago de las jubilaciones, recurrir al fondo para
poder financiarlas adecuadamente.
Ahora bien, crear un Fondo Previsional que sea estrictamente anticíclico implicaría colocar
los fondos en activos en el extranjero; y diversificar la cartera de forma que, además, no
dependa sólo de la producción en ninguno de esas naciones. De esta forma se apuntaría a que
el Fondo no pierda valor (y eventualmente pueda ser volcado en una cuantía relevante a
políticas anticíclicas, aunque más no sea sosteniendo el poder adquisitivo de los jubilados) ante
una crisis en nuestro país. Pero eso no quita la posibilidad de una crisis sistémica a nivel
34
internacional, como la que se vive desde 2007 en Estados Unidos y Europa, que pueda deprimir
los precios de los activos vinculados a la producción de esos países. Una cartera que comprenda
a la vez acciones de empresas extranjeras (más vinculada al sector productivo, pudiendo
encontrar además una variedad de sectores en los cuales invertir, desde los más tradicionales
hasta los más pujantes en la actualidad), títulos de deuda soberana de los Estados más
desarrollados (vinculada a la salud de las finanzas públicas en esas naciones), opciones u otros
derivados asociados a distintos tipos de commodities (oro, agropecuarias, minerales en general,
que suelen ser los refugios del dinero ante eventuales crisis económicas en los países más
desarrollados) podría implicar una diversificación del riesgo.
Sin embargo, en este esquema, todos esos fondos que se recauden a partir del trabajo
nacional, no serían utilizados para el propio desarrollo nacional. Perder esos fondos que podrían
invertirse en seguir mejorando la capacidad productiva, el empleo y la agregación de valor con
nuevas tecnologías en el país, podría de hecho incrementar la posibilidad o la frecuencia de una
crisis. En este sentido, la anticiclicidad del fondo bien podría administrarse de otra manera:
utilizando siempre una parte del fondo para proyectos de inversión en infraestructura
productiva y social; y el monto restante, utilizarlo para esa misma finalidad o para iniciativas
puntuales de incremento de la demanda en sectores estratégicamente definidos, cuando se
prevea un peligro de entrar en una fase recesiva.
Ahora bien, ¿cómo resguardar los fondos en el largo plazo? Si se piensa en que sean los
mismos aportes de cada trabajador los que financien su jubilación futura (como era la noción
detrás del régimen de capitalización individual), debería poder garantizarse que no pierdan
poder adquisitivo en forma significativa en ningún momento de ese proceso. Pero si éste es el
horizonte que prevé un trabajador argentino de 25 años, por ejemplo, en 1970, difícilmente
pueda cumplirse. Cuando comenzó su ahorro previsional, la moneda nacional era el Peso Ley
Nº 18.188 o “Peso Ley”. Pero en 1983, 10.000 Pesos Ley fueron transformados en 1 Peso
Argentino. Esta moneda tuvo una vida sumamente corta, y en 1985 fue sustituida por el Austral
a un cambio de 1000 Pesos Argentinos = 1 Austral. En 1992, 10.000 australes se convirtieron
en 1 Peso (convertible a 1 Dólar estadounidense), que ha sido la moneda nacional oficial desde
entonces. Es decir que entre 1970 y 1992 la moneda nacional perdió 11 ceros; es decir, se
dividió por 100.000.000.000.
Simultáneamente, Argentina sufría de rápidos aumentos de precios, en forma continua y
prácticamente incesante. Desde 1970, la inflación anual medida por el Índice de Precios al
Consumidor sólo fue de un dígito en 10 años. En promedio, cada año se duplicaron los precios
del año anterior; y en el acumulado de esos 40 años, los precios se multiplicaron por más de
860 billones. Incluso eliminando los dos años de hiperinflación (1989 y 1990), la inflación anual
promedio sigue siendo del 71% y los precios acumularon una suba de 1.121 millones de veces.
35
TABLA Nº 6: Inflación promedio anual - Índice de Precios al Consumidor.
Fuente: Elaboración propia en base a datos de Orlando Ferreres, INDEC e Institutos
Provinciales de Estadística.
En este contexto, las tasas de interés fueron marcadamente negativas en casi todo el
período de 40 años bajo estudio. Esto significa que en la práctica era mejor sacar un crédito,
utilizarlo de inmediato; y repagarlo luego, cuando el aumento de precios (y, supuestamente,
con un aumento similar en los ingresos) hubiera licuado el monto a pagar. La conveniencia de
ser deudor implica a la vez que no era redituable ser acreedor o poseer activos financieros en
general (con muy escasas excepciones de instrumentos de rendimiento variable que en ciertos
años pudieron ubicarse por encima de la inflación).
En este contexto, los fondos que ese trabajador pudiese aportar durante los 40 años de
trabajo hasta su jubilación se hubieran licuado indefectiblemente: en primer lugar, por la
pérdida de valor de la moneda en sí misma; pero además porque no existían casi opciones de
colocación financiera donde esos fondos pudieran preservar su poder adquisitivo. En definitiva,
no se garantizó la estabilidad financiera necesaria para mantener el poder adquisitivo de los
aportes de ese trabajador que en 1970 era joven y comenzaba su carrera laboral. En definitiva,
el Estado Nacional de todas formas tuvo que hacerse cargo, con ingresos provenientes de su
recaudación tributaria por ejemplo, del gasto necesario para pagarle el haber a ese trabajador a
partir de su jubilación en el año 2010. Quizás hubiera sido mejor utilizar los fondos que ese
trabajador aportó cada año para fomentar el crecimiento en esos años: además de que el
tiempo y la inflación licuaron esos fondos, pudieron haber sido usados para intentar afrontar los
problemas que generaron esa inflación y recesión en primer lugar.
El contexto macroeconómico: empleo no registrado y desempleo
Retomemos el ejemplo del trabajador joven que en 1970 tenía 40 años de aportes por
delante. Ese trabajador probablemente no hubiese podido alcanzar los 30 años de aportes al
sistema previsional necesarios para obtener una jubilación. Para alcanzarlo, debió haber tenido
un empleo formal (registrado) durante al menos 30 de esos 40 años de trabajo.
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Entre 1974 y 2011, el desempleo alcanzó en promedio al 9% de la Población
Económicamente Activa14. Sólo en la década entre 1995 y 2004, fue del 16,8%, con un pico del
24,3% a inicios de 2003. Sólo en 11 de los 74 semestres relevados en ese lapso, la tasa de
desempleo fue menor al 4%. En ese período, entonces, 1 de cada 5 trabajadores activos no
poseía trabajo; y existía una alta probabilidad de que quien no tenía trabajo continuara en esa
situación. Aún en los últimos años, tras una década de crecimiento sostenido, la tasa de
desempleo ronda el 7%-8%, marcando un límite al empleo de los trabajadores. Para peor, el
empleo no registrado alcanzó al 36,5% de los empleados entre 1990 y 2011, en promedio. El
pico máximo se dio en el tercer trimestre de 2003, cuando llegó al 48,4%. En ese momento casi
la mitad de los trabajadores que sí tenían un empleo, no aportaban al sistema previsional.
En definitiva, existe una parte significativa de la población que, merced a los vaivenes de
la economía argentina, no alcanzó a cubrir sus 30 años de aporte en los 40 años entre 1970 y
2010. Además en ese período la intención de “resguardar” los aportes jubilatorios que hicieran
los trabajadores activos, para con ellos (y los intereses que devengaran por su colocación
financiera) pagar sus jubilaciones en el futuro, fue claramente frustrada. Las causas de estos
problemas para la sustentabilidad del sistema previsional deben buscarse en la sucesión
interminable de inflación, tasas de interés negativas, recesión, desempleo y empleo no
registrado.
Los beneficiados por la insustentabilidad del sistema previsional
Siempre ha habido alguien a quien el diseño del sistema previsional le era provechoso:
principalmente, quienes sí hacen uso del dinero en el momento en que les entra. Mientras el
régimen fue público, ese beneficiario era el Estado, que en muchas ocasiones acudió a “la caja
previsional” para hacerse de fondos para paliar sus déficits. Así, los fondos que entraban a la
seguridad social eran redirigidos hacia otros gastos.
Si bien de todas formas eso implicaba que el Estado luego debería hacerse cargo de las
jubilaciones con otros fondos, el poder adquisitivo de ese dinero era mucho mayor en el
momento de su recaudación que en el futuro (merced a la inflación y las tasas de interés
negativas). Podría justificarse pues el uso de esos recursos, que perderían valor si simplemente
se los colocaba en algún activo financiero, pero que en ese momento podían ser utilizados para
el mayor bienestar de toda la sociedad. Pero las políticas que aplicó el Estado Nacional desde
mediados de la década de 1970 no fueron para aumentar la capacidad productiva, la
infraestructura social o para satisfacer las necesidades más urgentes de los sectores vulnerables
de la población. Por el contrario, se destinaron directa o indirectamente a gastos corrientes para
el funcionamiento del Estado Nacional o al servicio de la deuda pública.
14
La población económicamente activa es aquella que tiene o busca empleo.
37
Además, quien debería encargarse de los mayores pagos futuros, generalmente era otro
gobierno; en la histórica lógica cortoplacista de la política gubernamental argentina, se trataba
de un problema “de otro”, no del Estado o de la sociedad argentina. Los sucesivos gobiernos
utilizaban ese dinero sabiendo que “pateaban” el problema a los gobiernos posteriores.
La creación del régimen de “capitalización per cápita” implicó la privatización de la
administración de una parte del sistema previsional. Las empresas privadas encargadas de ese
régimen fueron las AFJP. Así pues, fueron ellas quienes recibieron mes a mes los aportes de los
trabajadores activos, descontando inmediatamente un porcentaje a modo de “comisión”. Ese
dinero que entraba en las arcas de las AFJP cada mes era una ganancia en el presente;
mientras que los fondos que administraban eran sólo una promesa de pago futuro. Como
hemos analizado, ese dinero difícilmente pudiera mantener su poder adquisitivo a lo largo del
tiempo. Así pues, quienes se beneficiaban eran quienes podían disponer de dinero
inmediatamente: en este caso, las AFJP que cobraban su comisión.
Incluso podría pensarse un esquema en el cual las AFJP cobren un porcentaje del fondo
que administraron, pero en el momento en que el trabajador se jubila (o al menos, que cobren
gran parte de su comisión en ese entonces). En teoría, eso sería un incentivo a su mejor
administración por parte de la AFJP (que en esa administración pondría en juego su propia
rentabilidad). En la práctica, sin embargo, arruinaría completamente el negocio de las AFJP, que
no apostarían a mantener siquiera el poder adquisitivo de los fondos que deben administrar.
Ahora bien, ¿qué beneficio tendría el trabajador o la trabajadora en este esquema? Las
crisis recurrentes en la economía argentina le impidieron mantener un trabajo y ahorrar a esa
persona argentina que (en nuestro ejemplo) comenzó a trabajar en 1970 con 25 años de edad.
Con toda seguridad, esa persona en 2010 se jubiló con un haber mínimo, sólo gracias a haber
ingresado en la moratoria previsional que lanzó la ANSES.
La sustentabilidad del sistema previsional a futuro
La sustentabilidad del sistema previsional depende, entonces, crucialmente de dos
cuestiones. En primer término, de la estabilidad macroeconómica. A tal fin, la pregunta clave es
si a futuro podemos garantizar la inexistencia de crisis, la preservación del empleo registrado y
la previsibilidad en torno al mantenimiento del poder adquisitivo de los fondos previsionales. De
no poder garantizarlo, hay que reformular el sistema para que deje de pensarse como un
“ahorro intergeneracional” y pasen a ser fondos que se utilicen hoy; asegurando una
recaudación futura que permita el pago de los haberes en ese momento.
La segunda cuestión es precisamente la del diseño del esquema de recaudación y gasto
previsional, buscando una combinación de aportes y aportantes que permita financiar los
haberes de los trabajadores pasivos, en el corto y en el largo plazo. Para eso es menester
38
prever el ajuste que deba hacer el sistema en el largo plazo, en función de los cambios en la
composición demográfica de la sociedad argentina.
Conclusiones
El sistema previsional argentino hoy es el resultado de un sinfín de medidas y
contramedidas tomadas desde su creación hace ya más de un siglo. Muchas de esas decisiones
fueron adoptadas en contextos de crisis aguda del sistema previsional (y más aún, de la
economía argentina en general), lo cual implicaba una postergación de la estrategia de largo
plazo en pos de solucionar los problemas más urgentes del régimen. Sólo en las últimas dos
décadas se ha producido primero un cambio hacia un sistema mixto que tendía marcadamente
a beneficiar el régimen de capitalización administrado por empresas privadas; para luego
retornar a un régimen exclusivo de reparto y de administración pública, cuando aquel esquema
se demostró insustentable e ineficaz para atender a las necesidades generales tanto de la
sociedad argentina en su conjunto como en particular de sus ciudadanos de edad avanzada.
Hace falta pues una revisión y redefinición integral del sistema previsional nacional. En
una nueva concepción, deben tenerse no sólo en cuenta los cambios demográficos que ya han
ocurrido y los que se prevean hacia el futuro sino también el cambio en la estructura laboral. En
efecto, en un mundo en el cual cada vez más trabajadores pierden sus empleos en forma
definitiva o se ven precarizados (y en general no registrados, lo cual implica perder los aportes
previsionales), sería ingenuo pretender que la Argentina escape sin consecuencias a esa
tendencia general. En este sentido, el desafío está en la reformulación de los sistemas
previsionales, abandonando su asociación directa a las condiciones de empleo; a futuro se
deberá pensar en sistemas que garanticen el bienestar del total de la población pasiva, incluso
de aquellos trabajadores que hayan sido marginados del sistema. Se debe tender por tanto a
prestaciones universales. Para ello también resulta clave repensar el financiamiento de estos
nuevos sistemas, que ya no podrán depender exclusivamente de los aportes de los trabajadores
registrados sino que deberán más bien asociarse a las rentas generales del Estado.
Resulta entonces que el contexto macroeconómico juega también un rol crucial. El
sistema de seguridad social debe ser sustentable en el largo plazo; si en el ínterin existen crisis
que (a través de devaluaciones, inflaciones o destrucción de puestos de trabajo formales)
reducen los ingresos y/o licúan los activos acumulados por el sistema previsional, entonces el
pago de los haberes deberá ser solventado con rentas generales del Tesoro Nacional. De este
diagnóstico se desprende en primer lugar la conveniencia de utilizar los fondos corrientes del
sistema de seguridad social para fomentar el crecimiento, desarrollo y estabilidad
macroeconómicos en el corto, mediano y largo plazo; en segundo término, el rol inexcusable
39
del Estado Nacional como garante del pago de los haberes previsionales. Esto implica entender
al sistema previsional como una parte más (aunque de suma importancia por sus efectos
sociales) de la unidad de políticas públicas que se implementan, y al Estado como el actor
exclusivo que debe garantizar la provisión de este derecho de todos los ciudadanos (en este
caso, de los de mayor edad) a un ingreso que les permita tener una calidad de vida digna.
Es esta misma perspectiva de búsqueda de sustentabilidad de largo plazo la que ha
llevado a varios países del mundo a revisar el estado de sus regímenes previsionales. Bolivia,
Brasil, Chile, Paraguay, Uruguay y Estados Unidos, cada uno con sus características únicas, han
debido modificar los parámetros y criterios con que administran sus sistemas de seguridad
social, habida cuenta de las repetidas señales de insustentabilidad que daba cada uno de ellos.
El caso argentino presenta particularidades propias; el diagnóstico, sin embargo, no difiere en
demasía. La reforma estructural del sistema previsional en 2008 marca una nueva etapa, más
centrada en la sustentabilidad macroeconómica y buscando generar el círculo virtuoso entre
crecimiento, empleo registrado, salarios reales más altos, mayor financiamiento del sistema
previsional, e inversiones productivas financiadas con el excedente del sistema de seguridad
social. Este es el comportamiento novedoso que ha desarrollado el Fondo de Garantía de
Sustentabilidad administrado por la ANSES desde 2008.
La discusión reabierta en esta nueva etapa del sistema de seguridad social en Argentina
implica volver a pensar los fundamentos filosóficos, éticos, políticos y socioeconómicos de
nuestro régimen previsional. Implica repensarlo considerando las nuevas características del
capitalismo actual y el rol del Estado en este contexto. Sobre una discusión profunda de estas
cuestiones de fondo debe cimentarse un sistema previsional, como parte de una política pública
que en el largo plazo garantice una digna calidad de vida para todos los trabajadores
beneficiarios de la seguridad social en el país.
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