KAKO DO POVERENJA GRAĐANA U TUŽILAŠTVO U NJEGOVOJ … · Kako do poverenja građana u tužilaštvo u njegovoj borbi protiv političke korupcije? 2 Milena i Marko su među onim

KAKO DO POVERENJA GRAĐANA U TUŽILAŠTVO U NJEGOVOJ BORBI PROTIV POLITIČKE KORUPCIJE?

Dijalog građana i pravnih eksperata CEPRIS-a

Izdavač

Centar za pravosudna istraživanja (CEPRIS), Beograd

Za izdavača Vida Petrović Škero

Autor studije Radovan Lazić

Priređivač brošure Miodrag Jovanović

Dizajn i prelom Dunja Rakić Petar Pavlović ISBN 978-86-901122-2-7 Projekat "Poverenje građana u tužilačku borbu protiv političke korupcije" podržala je CRTA. BEOGRAD, 2020

KAKO DO POVERENJA GRAĐANA U

TUŽILAŠTVO U NJEGOVOJ BORBI

PROTIV POLITIČKE KORUPCIJE?

Dijalog građana i pravnih eksperata CEPRIS-a

Beograd • 2020

Kako do poverenja građana u tužilaštvo u njegovoj borbi protiv političke korupcije?

2

Milena i Marko su među onim građanima Srbije koji su učestvovali u poslednjem istraživanju

organizacije Transparency International o indeksu percepcije korupcije za 2019. godinu.

Istraživanje je pokazalo da je Srbija i dalje zemlja u kojoj je nivo korupcije visok. Od idealnih

100, Srbija ima 39 poena, što znači da zauzima 91. mesto na listi od 180 zemalja. U odnosu na

prošlu godinu, ocena korupcije je ista, ali je na listi zemalja Srbija zabeležila pad za četiri

mesta1. Iako je reč o istraživanju percepcije, koja se ne mora nužno poklapati sa stvarnim

stanjem stvari, i Milenino i Markovo uverenje, kao i većine ispitanika, zasnovano je na činjenici

da počev od demokratskih promena Srbija nije postigla značajnije rezultate u borbi protiv

korupcije.

1 https://www.transparency.org/cpi2019

https://www.transparency.org/cpi2019


3

M&M: Naš narod ima izreku da se riba čisti od glave, a ne od

repa. Kada bi u Srbiji najviši funkcioneri odgovarali za

korupciju, onda bi je manje bilo i među nižim državnim

činovnicima, zar ne?

CEPRIS: To što kažete i te kako ima smisla. Političku korupciju je

moguće definisati kao zloupotrebu poverene vlasti u privatne

svrhe, koju politički lideri čine sa ciljem da uvećaju sopstvenu

moć ili bogatstvo. Ona se razlikuje od birokratske ili lake

korupcije po tome što su njeni akteri politički lideri ili izabrani

službenici, koji su dobili mandat da obavljaju javnu vlast i koji

snose odgovornost za njeno vršenje u javnom interesu. Politička

korupcija je prepreka transparentnosti u javnom životu. U

tradicionalnim demokratijama, ona podriva poverenje u politiku

i političke partije, a u zemljama u tranziciji, poput Srbije, ona

podriva poverenje i u samu demokratiju kao politički poredak.

M&M: Nedavno je poznati tužilac na svom Tviter nalogu

napisao da jedna novija krilatica koja se odnosi na tu profesiju

glasi: „Svaki predmet ima svoje vreme“. Da li je on to nama

zapravo priznao da predmete drži u fioci, iako to ne bi smeo da

radi?

CEPRIS: To bi bilo vrlo pojednostavljeno i zlonamerno

razumevanje pomenute izjave. Citirajući tu krilaticu, tužilac je u

stvari hteo da javnosti skrene pažnju na to da postojeći pravni i


4

institucionalni okvir otežava gonjenje politički osetljivih

slučajeva, uključujući i onih iz domena visoke korupcije.

M&M: Iskreno, nama to što ste rekli deluje kao puki izgovor.

Zato građani, uostalom, i ne veruju previše pravosuđu.

CEPRIS: Činjenica je da skorašnja istraživanja potvrđuju tu vašu

tvrdnju. Dok tek svaki peti ispitanik veruje pravosuđu (21%),

skoro polovina (46%) njih je izrazito nepoverljiva prema radu

tužilaštava i sudova.2 No, vraćajući se na komentar pomenute

krilatice, stvari su tu, ipak, malo kompleksnije nego što na prvi

pogled izgledaju.

M&M: Budite malo određeniji.

CEPRIS: Da bi se ta krilatica razumela, treba ponešto reći o

pravnom i institucionalnom okviru za rad tog organa. Njegov

položaj je izuzetno složeno pitanje koje proizlazi iz specifičnosti

javnog tužilaštva kao državnog organa. S jedne strane, javnom

tužilaštvu je neophodno omogućiti da stručno i profesionalno

obavlja svoju nadležnost – a to je gonjenje učinilaca krivičnih dela

i drugih kažnjivih dela i preduzimanje mera za zaštitu ustavnosti

i zakonitosti.3 S druge strane, treba uspostaviti funkcionalan

2 https://mons.rs/da-li-pravosudje-kome-se-ne-veruje-moze-obezbediti-pravdu 3 Čl. 156 Ustava Republike Srbije i čl. 2, st. 1 Zakona o javnom tužilaštvu.

https://mons.rs/da-li-pravosudje-kome-se-ne-veruje-moze-obezbediti-pravdu


5

državni organ u skladu sa načelom podele vlasti. Istorijski

gledano, tužilaštvo je nastalo kao deo vlasti koja je neposredno

potčinjena vladaru, ali se danas u mnogim zemljama javno

tužilaštvo sve više približava sudskoj vlasti, koja je nezavisna i

odvojena od zakonodavne i izvršne vlasti. Ipak, u značajnom

broju država javno tužilaštvo je ostalo blisko povezano sa

izvršnom vlašću.

M&M: Šta to konkretno znači?

CEPRIS: To znači da u nekim državama postoje rešenja koja

javno tužilaštvo smeštaju u izvršnu vlast i podređuju ga vladi,

odnosno ministru nadležnom za poslove pravosuđa. Na primer,

u Nemačkoj je tužilaštvo podređeno ministru pravde koji je

ovlašćen da izdaje opšta obavezna uputstva tužiocima.

M&M: A šta bi bio suprotan model?

CEPRIS: U zemljama u kojima se primenjuje suprotan model

ustavni položaj tužilaštva je potpuno izjednačen sa ustavnim

položajem sudova, kao što je to, na primer, u Italiji. U toj zemlji

je nezavisnost tužilaštva identična nezavisnosti sudova, što je

posledica političke korupcije i višedecenijske povezanosti

kriminalnih struktura sa svim nivoima vlasti, pa se uspostavljanje

potpuno nezavisnog javnog tužilaštva nametnulo kao

neophodno radi rešavanja tog problema.


6

M&M: Izgleda da je taj drugi model bolji, zar ne?

CEPRIS: Da se razumemo, i prvi model može u praksi dobro da

funkcioniše. Uzmimo za primer Nemačku. I pored pomenutih

ovlašćenja ministra, ne dovode se u pitanje samostalnost

tužilaštva i funkcionalna nezavisnost tužilaca. Poštovanje načela

vladavine prava, delotvoran mehanizam zaštite ljudskih prava i

profesionalni integritet tužilaca garantuju da ministar neće

zloupotrebljavati svoja ovlašćenja, odnosno da će u slučaju

zloupotrebe odgovorni i odgovarati. Kada bi ministar

zloupotrebio ovlašćenja, pritisak, ne samo stručne već i opšte

javnosti, bio bi takav da bi položaj tog ministra postao neodrživ i

on bi morao da napusti funkciju. S druge strane, iako su

standardima Saveta Evrope4 prihvaćeni različiti modeli za položaj

javnog tužilaštva i njegov odnos sa zakonodavnom i izvršnom

vlasti, Venecijanska komisija (Komisija Saveta Evrope za

demokratiju putem prava) u više svojih mišljenja zauzela je stav

da nezavisnost nije rezervisana samo za sudove,5 već je treba

proširiti i na javno tužilaštvo. To je skorašnjom odlukom potvrdio

4 http://rm.coe.int/1680747798 5 CDL-AD (2015)039-e Joint Opinion of the Venice Commission, the Consultative Council of European

Prosecutors (CCPE) and OSCE office for Democratic Institutions and Human Rights (OSCE/ODIHR), on the draft Amendments to the Law on the Prosecutor's office of Georgia, endorsed by the Venice Commission at its 104th Plenary Session (Venice 23-24 October 2015), http://venice.coe.int/Webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2015)039-e

http://rm.coe.int/1680747798

http://venice.coe.int/Webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2015)039-e

http://venice.coe.int/Webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2015)039-e


7

i Sud pravde Evropske unije.6 Dakle, u Evropi je trend da

tužilaštvo bude tretirano kao i sudovi, kao grana vlasti koja je

nezavisna od zakonodavstva i egzekutive.

M&M: Kako stvari, u tom pogledu, stoje sa Srbijom?

CEPRIS: Pravni okvir kojim je uređen položaj javnog tužilaštva u

Republici Srbiji određen je Ustavom, Zakonom o javnom

tužilaštvu i Zakonom o Državnom veću tužilaca. Međutim,

postoje i drugi zakoni kojima se primarno uređuje neka druga

materija, a ne javno tužilaštvo, a koji se delom odnose i na

organizaciju i nadležnosti javnog tužilaštva. U članu 156 Ustava

Republike Srbije uređeni su položaj i nadležnosti javnog

tužilaštva kao „samostalnog“ državnog organa. Dakle, određeno

je na tradicionalan način, bez atributa nezavisnosti u odnosu na

zakonodavnu i izvršnu vlast.

6 Razmatrajući pitanje podobnosti organa za izdavanje „evropskog naloga za hapšenje“, Sud je utvrdio da, usled

pomenutih obeležja tog institucionalnog modela, nemačka javnotužilačka služba ne zadovoljava potrebne garancije nezavisnosti od izvršne grane vlasti. Judgments in Joined CasesC-508/18OG (Public Prosecutor’s office of Lübeck) and C-82/19PPU PI (Public Prosecutor’s office of Zwickau) and in Case C-509/18PF (Prosecutor General of Lithuania).


8

M&M: Zar niste rekli da to nije nužno prepreka da tužilaštvo

funkcioniše kao potpuno nezavisan organ? I kakva je uopšte

razlika između „samostalnosti“ i „nezavisnosti“? Ljudi te reči u

srpskom jeziku koriste najčešće da označe istu stvar.

CEPRIS: U pravu ste za obe stvari. Da krenemo od ove potonje

tvrdnje. Ako pogledamo neki od rečnika našeg jezika, utvrdićemo

da reči „nezavisan“ i „samostalan“ imaju isto značenje, samim

tim i njihovi sinonimi, a to su reči: slobodan, autonoman,

samosvojan, nepotčinjen.7 Deluje, otuda, da je manje značajno

da li će javno tužilaštvo u pravnom sistemu Republike Srbije biti

nominalno određeno kao „nezavisno“ ili kao „samostalno“.

Mnogo je važnije da u svom delovanju javno tužilaštvo bude

nepotčinjeno političkim uticajima i da svoje nadležnosti vrši

slobodno i autonomno.8 To konkretno znači da tužilaštvo mora

imati određeni vid garantovane slobode u obavljanju poverenih

poslova. Tužilaštvo bi, ako je zaista samostalno, moralo u okviru

svojih nadležnosti da bude neprikosnoveno, zaštićeno od bilo

kakvog uticaja spolja, a pre svega od uticaja nosilaca izvršne i

zakonodavne vlasti (spoljna samostalnost). Međutim,

samostalnost se može posmatrati i sa drugog aspekta

(unutrašnja samostalnost), odnosno kroz odnose u samom

7 Vidi, Pavle Ćosić i saradnici, Rečnik sinonima, Kornet, Beograd, 2008. 8 Goran Ilić, Pohvala darovitosti da se izbegne reč nezavisan (ili poneki argument zbog čega bi javno tužilaštvo

trebalo da bude nezavisan organ), https://www.uts.org.rs/aktivnosti/vesti/1643-pohvala-darovitosti-da-se-izbegne-rec-nezavisan-ili-poneki-argument-zbog-cega-bi-javno-tuzilastvo-trebalo-da-bude-nezavisan-organ

https://www.uts.org.rs/aktivnosti/vesti/1643-pohvala-darovitosti-da-se-izbegne-rec-nezavisan-ili-poneki-argument-zbog-cega-bi-javno-tuzilastvo-trebalo-da-bude-nezavisan-organ

https://www.uts.org.rs/aktivnosti/vesti/1643-pohvala-darovitosti-da-se-izbegne-rec-nezavisan-ili-poneki-argument-zbog-cega-bi-javno-tuzilastvo-trebalo-da-bude-nezavisan-organ


9

javnom tužilaštvu (javni tužilac i zamenik javnog tužioca, viši i niži

javni tužioci).

Sve rečeno nas vodi do vašeg prvog zapažanja. Posve je moguće

da i tamo gde ne uživa ustavni položaj „nezavisnosti“ tužilaštvo

još uvek u praksi može da deluje kao istinski samostalan organ.

To sa Srbijom, nažalost, nije slučaj. U poslednjih nekoliko godina

je naročito izražena pojava da političari, čak i najviši državni

funkcioneri (predsednik Republike, ministri) putem medija

„najavljuju“ hapšenja, optuženja, pa čak i ishode određenih

postupaka, stvarajući u javnosti utisak da je javno tužilaštvo

organ čiji je posao isključivo da te najave „tehnički odradi“.

Suvišno je i analizirati pogubnost takvih pojava u društvu koje još

uvek ima ozbiljne probleme sa izgradnjom institucija i

poštovanjem načela vladavine prava. Takvi postupci dodatno

slabe institucije, ozbiljno ugrožavaju poverenje javnosti u njihov

rad i predstavljaju otvorene pritiske na rad javnog tužilaštva.

Zato se prilikom analize ustavnog položaja javnog tužilaštva i

njegove ostvarene samostalnosti, osim normativnog okvira i

proklamovanih principa, moraju imati u vidu i realne društvene

okolnosti. Sve te okolnosti nedvosmisleno ukazuju na to da

Ustavom proklamovana samostalnost javnog tužilaštva u Srbiji

nije dovoljna.

Takvo stanje potvrđuju i različiti ekspertski izveštaji. U jednom

od skorašnjih izveštaja Saveta za borbu protiv korupcije navodi


10

se, na primer, da je „činjenica da je... u ovom momentu prema

načinu izbora i unutrašnjoj organizaciji tužilaštvo zavisno od

izvršne vlasti, i da samo deklarativna samostalnost tužilaca ne

obezbeđuje garancije ni tužiocima, niti okrivljenima“.9 Slično je

mišljenje i zaštitnika građana, u čijem se izveštaju navodi da

„postoji snažna percepcija koju je teško materijalno

dokumentovati, da su sudska i tužilačka funkcija pod snažnim

uticajem političke vlasti“.10 Opasnost od političkog uticaja je

prepoznata i u izveštaju Evropske komisije o napretku Republike

Srbije za 2015. godinu. Najzad, zanimljivo je da ni većina tužilaca

i zamenika tužilaca ne misli drugačije. Prema podacima jednog

od istraživanja, sprovedenog za potrebe Udruženje tužilaca

Srbije, na uzorku od 521 javnog tužioca i zamenika javnih tužilaca

skoro polovina ispitanika (47%) izjasnila se da je za izbor tužilaca

na javnotužilačku funkciju ključni faktor uticaj političkih partija.11

9 Izveštaj Saveta za borbu protiv korupcije o stanju u pravosuđu od 31. marta 2016. godine, str. 7,

http://www.antikorupcija-savet.gov.rs/Storage/Global/Documents/izvestaji/Pravosudje%20konacno%20!.pdf

10 Redovan godišnji izveštaj zaštitnika građana za 2015. godinu, str. 28, https://www.ombudsman.rs/attachments/article/5555/Godisnji%20izvestaj%20Zastitnika%20gradjana%20za%202015.pdf

11 Osim toga, jedna trećina anketiranih tužilaca (33 % od ukupnog broja ispitanika) izjasnila se da ne smatra da su tužioci zaista samostalni u radu (pomenuti Izveštaj Saveta za borbu protiv korupcije). Tek 3 % veruje da su ključni kriterijumi znanje i autoritet tužilaca. Goran Ilić, Marina Matić Bošković, Radovan Lazić, Jačanje položaja, nadležnosti i integriteta Državnog veća tužilaca, Udruženje javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca, Beograd, 2015, III aneks – rezultati istraživanja CESID-a.



https://www.ombudsman.rs/attachments/article/5555/Godisnji%20izvestaj%20Zastitnika%20gradjana%20za%202015.pdf

https://www.ombudsman.rs/attachments/article/5555/Godisnji%20izvestaj%20Zastitnika%20gradjana%20za%202015.pdf


11

M&M: To onda znači da politički uticaj prožima celokupnu

institucionalnu strukturu i delovanje tužilaštva u Srbiji.

CEPRIS: Moglo bi se i tako reći. Pogledajmo ustrojstvo javnog

tužilaštva u Republici Srbiji. Tu su Republičko javno tužilaštvo,

apelaciona, viša i osnovna javna tužilaštva, kao i javna tužilaštva

posebne nadležnosti. Javna tužilaštva posebne nadležnosti su

Tužilaštvo za organizovani kriminal i Tužilaštvo za ratne zločine.

Na čelu javnog tužilaštva je javni tužilac, a uz njega

javnotužilačku funkciju obavljaju i zamenici javnog tužioca. Na

delu je, dakle, sovjetski model monokratskog uređenja, prema

kojem je Republički javni tužilac jedini izvorni posednik

javnotužilačkog ovlašćenja te su mu svi u javnom tužilaštvu

podređeni. Takvo rešenje je anahrono i u Evropi uglavnom

napušteno, izuzev zemalja koje su nastale iz nekadašnjeg

Sovjetskog Saveza. Suština tog uređenja je da je tužilac nosilac-

titular svih poslova, dok su zamenici tužioca nosioci neke vrste

„generalnog tužilačkog punomoćja“, odnosno oni su zastupnici

javnog tužioca sa delegiranim procesnim i drugim ovlašćenjima.

To znači da u Republici Srbiji postoje stroga hijerarhija i

subordinacija, tako da su niži tužilac i niže tužilaštvo uvek

podređeni neposredno višem tužiocu, odnosno tužilaštvu. Uz to,

svaki javni tužilac i svako javno tužilaštvo podređeni su

Republičkom javnom tužiocu, odnosno Republičkom javnom

tužilaštvu. Ako znamo da Republičkog javnog tužioca bira


12

Narodna skupština na predlog Vlade, onda ne treba da čudi to

što u tranzicionoj Srbiji politika ima ozbiljan uticaj na izvornog

nosioca javnotužilačke funkcije, a posredstvom njega dalje može

da utiče na svaku istragu koju vodi bilo koji tužilac protiv bilo

koga od političkih lidera i/ili nosilaca državne vlasti. Tako se na

samom početku osujećuje mogućnost ozbiljne tužilačke borbe

protiv političke korupcije.

M&M: Ali mi smo čuli da postoji i neko posebno tužilaštvo za

borbu protiv korupcije.

CEPRIS: Moglo bi se reći. Komitet ministara Saveta Evrope je još

2000. godine u svojoj Preporuci br. 1912 naglasio da

specijalizacija javnih tužilaca mora biti prioritet da bi tužilaštvo

moglo da rešava slučajeve razvijenih oblika kriminala, a naročito

slučajeve organizovanog kriminala. Zbog toga je 2002. godine

donet Zakon o organizaciji i nadležnosti državnih organa u

suzbijanju organizovanog kriminala, korupcije i drugih posebno

teških krivičnih dela. Taj zakon se primenjivao do 1. marta 2018.

godine, kada je počeo da se primenjuje Zakon o organizaciji i

nadležnosti državnih organa u suzbijanju organizovanog

kriminala, terorizma i korupcije. Novina je da se, osim Tužilaštva

za organizovani kriminal, ustanovljavaju i posebna odeljenja za

12 Recommendation Rec(2000)19 of the Committee of Ministers to Member States on the Role of Public

Prosecution in the Criminal Justice System, https://www.refworld.org/docid/43f5c8694.html

https://www.refworld.org/docid/43f5c8694.html


13

suzbijanje korupcije pri višim javnim tužilaštvima u Beogradu, za

teritoriju Apelacionog suda u Beogradu, u Novom Sadu, za

teritoriju Apelacionog suda u Novom Sadu, u Nišu, za teritoriju

Apelacionog suda u Nišu i Kraljevu, za teritoriju Apelacionog suda

u Kragujevcu. Republički javni tužilac koordinira radom posebnih

odeljenja viših javnih tužilaštava za suzbijanje korupcije.

Posebna odeljenja za suzbijanje korupcije nadležna su za:

krivična dela protiv službene dužnosti i krivično delo davanje i

primanje mita u vezi sa glasanjem, izuzev krivičnih dela za koja je

nadležno Tužilaštvo za organizovani kriminal; krivična dela protiv

privrede, ako vrednost imovinske koristi ne prelazi 200.000.000

dinara, odnosno ako vrednost javne nabavke ne prelazi

800.000.000 dinara; kao i za krivična dela protiv državnih organa

i krivična dela protiv pravosuđa, ako su izvršena u vezi sa

pomenutim krivičnim delima.

Za razliku od tužioca za organizovani kriminal i njegovih

zamenika, koji se biraju po istom postupku kao i svi drugi javni

tužioci u Republici Srbiji, rukovodiloci posebnih odeljenja za

suzbijanje korupcije se postavljaju, a zamenici javnog tužioca u

posebna odeljenja dolaze postavljenjem ili upućivanjem, a ne

izborom. Na taj način, rukovodilac posebnog odeljenja i zamenici

javnog tužioca u posebnim odeljnjima nemaju čak ni one

garancije samostalnosti koje imaju svi drugi javni tužioci,

odnosno svi drugi zamenici javnih tužilaca.


14

Iako je još rano za konačnu ocenu uspešnosti posebnih odeljenja

za suzbijanje korupcije, postoji bojazan da će očekivani rezultati

izostati, s obzirom na to da je njihova nadležnost preširoka i da

obuhvata mnoga dela prevarnog, a ne koruptivnog karaktera.

Time se otvara prostor za preopterećenost tih odeljenja. Takođe,

nije realno očekivati dobre rezultate kada su garancije

samostalnosti rukovodilaca tih odeljenja i njegovih zamenika

manje nego garancije samostalnosti svih drugih javnih tužilaca i

zamenika javnih tužilaca. Da je ta bojazan opravdana govori i

činjenica da ni Tužilaštvo za organizovani kriminal, a ni posebna

odeljenja za suzbijanje korupcije nisu pokrenula nijedan

postupak protiv visokorangiranih funkcionera. Zbog izostanka,

ne samo presuda, već i samog vođenja krivičnog postupka protiv

nosilaca izvršne ili zakonodavne vlasti, javnost je stekla utisak da

su visoki politički funkcioneri nekažnjivi. To znači da formiranje

posebnih specijalizovanih odeljenja ne može dati povoljne

rezultate ukoliko se uticaj zakonodavne i izvršne vlasti ne isključi

ili barem značajno ograniči.

M&M: Šta bi onda valjalo promeniti?

CEPRIS: Novi procesni položaj javnog tužilaštva, a naročito

njegova uloga u suzbijanju političke korupcije, zahteva sasvim

drugačiji koncept od sadašnjeg. Funkciju tužilaštva bi vršili i

zamenici javnog tužioca i javni tužilac. Taj koncept bi


15

podrazumevao i nove nazive, pa bi sadašnji zamenici postali

tužioci, a sadašnji tužioci glavni tužioci. U tako organizovanom

tužilaštvu javni tužilac (ili glavni javni tužilac) rukovodi radom,

predstavlja tužilaštvo i ima hijerarhijska ovlašćenja, ali značajno

sužena, a pritom nije jedini posednik izvornog javnotužilačkog

ovlašćenja. Promenjeni model bi podrazumevao da se glavni

javni tužilac bira iz reda javnih tužilaca. To znači da po isteku

vremena na koje je imenovan glavni tužilac nastavlja dužnost kao

javni tužilac u tužilaštvu iz koga je izabran. Time bi se promenilo

unutrašnje uređenje i javno tužilaštvo bi, umesto anahronog,

monokratskog modela „sovjetske prokurature“, postalo

kolektivni organ sa znatno suženom hijerarhijom koja je detaljno

uređena. Naravno, promena ne bi smela da ostane samo

terminološka, već bi podrazumevala povećanje nivoa

samostalnosti tužilaca (sadašnjih zamenika), ali bi i odgovornost

bila srazmerna ovlašćenjima. Među ovlašćenjima glavnog javnog

tužioca mogla bi ostati obavezna uputstva, ali samo u situaciji

kada se pojavi sumnja u zakonitost ili pravilnost postupanja.

Budući da je Srbija zemlja tranzicione demokratije, bilo bi veoma

važno da tužilaštvo u predstojećim ustavnim promenama bude i

nominalno i organizaciono ustrojeno kao nezavisan organ i deo

pravosudne grane vlasti. Valjalo bi, takođe, ispraviti neke

postojeće ustavnopravne propuste. Na primer, uočljivo je da u

Ustavu Republike Srbije kao izvor prava za javno tužilaštvo nisu

navedena opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava. To


16

izostavljanje ustavni okvir čini nedoslednim jer navedene

odredbe nisu usaglašene sa članom 16, stavom 2 Ustava, kojim

je propisano da su opšteprihvaćena pravila međunarodnog

prava i potvrđeni međunarodni ugovori sastavni deo pravnog

poretka Republike Srbije. Nadalje, u vezi sa nadležnostima

javnog tužilaštva, u Ustavu je propušteno da se nadležnost

javnog tužilaštva proširi i na zaštitu ljudskih prava i osnovnih

sloboda. Iz perspektive suzbijanja političke korupcije, to je

posebno značajno za zaštitu uzbunjivača.

M&M: Ispravite nas ako nismo dobro razumeli, ali čini se da

većina problema proističe iz načina izbora tužilaca.

CEPRIS: Upravo tako. Izbor i prestanak funkcije javnih tužilaca i

zamenika javnih tužilaca bitno utiču na položaj nosilaca

javnotužilačke funkcije i imaju ključni značaj za ostvarivanje

samostalnosti. Od načina izbora i prestanka mandata, dužine

mandata i mogućnosti reizbora direktno zavisi mogući uticaj

izvršne i zakonodavne vlasti na javno tužilaštvo. Sasvim prirodno,

od učešća političke vlasti u procesu izbora i razrešenja javnih

tužilaca i zamenika javnih tužilaca zavisi i stepen uticaja

vladajuće političke većine na rad javnog tužilaštva i moguću

politizaciju njegovog rada, pa posledično i na delotvornost borbe

protiv političke korupcije. U stručnoj javnosti dominira uverenje

da Ustavom propisani način izbora javnih tužilaca otvara veliki


17

prostor za uticaj vladajuće politike. Tog je stava i Venecijanska

komisija, koja je primetila da se u postojećem ustavnom okviru

stvara rizik od neopravdane politizacije postupka imenovanja.13

Najzad, to polazište je usvojeno i u Strategiji reforme pravosuđa

za period 2013–2018. godine, pa se u njoj navodi da je

neophodno pristupiti promeni odredaba Ustava koje se odnose

na način izbora javnih tužilaca.14 Sve to upućuje na zaključak da

treba izmeniti ustavni okvir u pogledu tela koje bira javne tužioce

i zamenike javnih tužilaca, kao i postupka izbora i razrešenja,

kako bi se uticaj politike na izbor nosilaca javnotužilačke funkcije,

a samim tim i na rad javnog tužilaštva, sveo na najmanju moguću

meru.

M&M: Šta je konkretno problematično u postojećem modelu

izbora tužilaca?

CEPRIS: Kao što je već napomenuto, Republičkog javnog tužioca

bira Narodna skupština, na predlog Vlade, po pribavljenom

mišljenju nadležnog odbora Narodne skupštine. On se bira na

period od šest godina, sa mogućnošću reizbora i bez ograničenja

broja mandata. Neposredno je odgovoran Narodnoj skupštini.

Odluku o izboru Narodna skupština donosi većinom glasova svih

13 Mišljenje Venecijanske komisije zauzeto na 70. plenarnoj sednici u Veneciji 17‒18. marta 2007, br. 405/2006,

https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2007)004-e 14 https://vss.sud.rs/sites/default/files/attachments/Nacionalna-Strategija-reforme-pravosudja-za-period-

2013-2018.pdf

https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2007)004-e

https://vss.sud.rs/sites/default/files/attachments/Nacionalna-Strategija-reforme-pravosudja-za-period-2013-2018.pdf

https://vss.sud.rs/sites/default/files/attachments/Nacionalna-Strategija-reforme-pravosudja-za-period-2013-2018.pdf


18

narodnih poslanika. Prilikom ponovnog izbora odlučuje se prema

istoj proceduri kao i prilikom prvog izbora.15 Tako uređen način

izbora u stručnoj javnosti je često kritikovan zbog toga što otvara

prostor izvršnoj i zakonodavnoj vlasti da putem izbora i

razrešenja Republičkog javnog tužioca direktno utiču ne samo na

rad Republičkog javnog tužilaštva već i na rad i funkcionisanje

javnog tužilaštva u celini, imajući u vidu da Republičkom javnom

tužiocu stoje na raspolaganju svi hijerarhijski instrumenti, i to

neposredno, prema svim javnim tužiocima i svim zamenicima

javnih tužilaca u zemlji.

Iako je mandat od šest godina duži od mandata Narodne

skupštine, čime Ustav formalno daje jednu vrstu zaštite

samostalnosti Republičkog javnog tužioca od političkog uticaja

vladajuće parlamentarne većine, činjenica da će prilikom

njegovog ponovnog izbora odlučivati neka nova (ili „stara“)

skupštinska većina potvrđuje tezu da ne postoje dovoljne

garancije samostalnosti, odnosno da ne postoji delotvorna

zaštita od političkog uticaja. O njegovom razrešenju odlučuje

takođe Narodna skupština na predlog Vlade, „u skladu sa

zakonom“, kako se navodi u odredbi člana 158, stava 5 Ustava,

što samo potvrđuje bojazan da važećim ustavnim odredbama

nisu pružene adekvatne garancije za njegovu samostalnost.

15 Ustav RS, član 158, st. 2 i 3, i član 160.


19

Identičan je način izbora i za sve druge javne tužioce.16 Ustavna

rešenja je donekle „popravio“ Zakon o javnom tužilaštvu, pa

konkurs za izbor Republičkog javnog tužioca i ostale javne

tužioce raspisuje i sprovodi Državno veće tužilaca, koje dostavlja

Vladi listu sa jednim ili više kandidata za izbor javnog tužioca. Ako

Državno veće tužilaca dostavi Vladi listu sa samo jednim

kandidatom, Vlada može vratiti predlog Veću.17

M&M: U čijim bi onda rukama trebalo da bude izbor tužilaca?

CEPRIS: Jedno od rešenja koje se često preporučuje zemljama

u tranziciji jesu tzv. pravosudni saveti. Visoki savet pravosuđa,

kao poseban državni organ nadležan za predlaganje kandidata za

izbor sudija i javnih tužilaca i za imenovanje zamenika javnih

tužilaca, prvi put je uveden u pravni sistem Republike Srbije

Zakonom o Visokom savetu pravosuđa iz 2001. godine.

Funkcionisao je kao zajednički pravosudni savet za sudije, javne

tužioce i zamenike javnih tužilaca. Ustavom Republike Srbije iz

2006. godine u ustavni sistem se uvodi Državno veće tužilaca,

kao poseban organ. Uočljivo je da je Ustavom Državnom veću

16 Jedina je razlika u tome što se prilikom izbora Republičkog javnog tužioca pribavlja i mišljenje nadležnog

odbora Narodne skupštine o predlogu Vlade, dok se za izbor ostalih javnih tužilaca to mišljenje ne pribavlja. 17 Član 74, stav 4 Zakona o javnom tužilaštvu. Izbor zamenika javnog tužioca koji se prvi put bira vrši Narodna

skupština, na predlog Državnog veća tužilaca, i to na trogodišnji mandat, a Državno veće tužilaca bira zamenike javnih tužilaca na trajno obavljanje funkcije, po isteku tri godine od prvog izbora, kao i prilikom svih sledećih izbora u druga tužilaštva (član 159, st. 5, 6 i 7 Ustava).


20

tužilaca poverena nadležnost samo u odnosu na zamenike javnih

tužilaca, ali ne i u odnosu na tužioce.18 Takvo ustavno rešenje je

u neskladu sa odredbom člana 164, stava 1 Ustava kojom je

propisano da Državno veće tužilaca obezbeđuje i garantuje

samostalnost javnih tužilaca, pa se postavlja pitanje kako

ostvarenje tog cilja može da obezbedi i garantuje državni organ

koji nema nikakve ingerencije u odnosu na njih.19

Iako je Državno veće tužilaca definisano kao „samostalan“

državni organ, pitanje njegove samostalnosti je problematično s

obzirom na predviđeni sastav i na izborne procedure. Naime,

Državno veće tužilaca ima jedanaest članova. Osim Republičkog

javnog tužioca, ministra nadležnog za pravosuđe i predsednika

nadležnog odbora Narodne skupštine, taj organ ima i osam

izbornih članova, od kojih su šest javni tužioci ili zamenici javnih

tužilaca, jedan je advokat, a jedan profesor pravnog fakulteta,

koje bira Narodna skupština. Takav sastav i način izbora izbornih

članova Državnog veća tužilaca određuje njegov karakter kao

radnog tela Narodne skupštine, čime se ozbiljno dovodi u pitanje

njegova samostalnost.

Iako ne postoje jasni međunarodni standardi o sastavu i načinu

izbora tužilačkih saveta, u domaćoj i međunarodnoj stručnoj

18 Vidi članove 164 i 165 Ustava. 19 Doduše, Zakonom o javnom tužilaštvu je Državno veće tužilaca dobilo određena ovlašćenja i u odnosu na

javne tužioce.


21

javnosti su veoma česta mišljenja da bi članove tužilačkih saveta

trebalo da biraju sami tužioci, odnosno zamenici tužilaca. Tako

se u dokumentu Venecijanske komisije „Izveštaj o evropskim

standardima u vezi sa nezavisnošću pravosuđa: deo II –

tužilaštvo“20 navodi da bi tužioce trebalo da imenuje nezavisno

telo sa demokratskim legitimitetom. Sličan stav su eksperti

Venecijanske komisije zauzimali i ranije kada su davali mišljenje

o Ustavu Republike Srbije iz 2006. godine.21 U Deklaraciji o

principima javnih tužilaca Evropskog udruženja sudija i tužilaca

za demokratiju i slobodu „MEDEL“ (Napuljska deklaracija) jasno

se i nedvosmisleno navodi da bi tužilački savet trebalo da čine

tužioci koje bi birali sami tužioci na određeni vremenski period.22

Može se, stoga, zaključiti da su međunarodni eksperti bliski

stanovištu da bi tužilački sastavi trebalo da budu sastavljeni od

tužilaca koje bi tužioci birali kao svoje predstavnike.

20 Izveštaj Venecijanske komisije usvojen na 85. plenarnoj sednici 17‒18. decembra 2010,

https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2010)040-e 21 Kada se u mišljenju o Ustavu Republike Srbije iz 2006. godine Venecijanska komisija izjašnjavala o Visokom

savetu sudstva, a Ustav je primenio identičan model i na sastav i način izbora za Državno veće tužilaca, kritikovano je rešenje da članove Visokog saveta sudstva posredno ili neposredno bira Narodna skupština, pa je zaključeno da je postupak izbora sudija pod dvostrukom kontrolom parlamenta, što je ocenjeno kao „recept za politizaciju pravosuđa“. Mišljenje Venecijanske komisije o Ustavu Srbije usvojeno na 70. plenarnoj sednici u Veneciji 17‒18. marta 2007, https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2007)004-e

22 MEDEL Declaration of Principles Concerning the Public Prosecutor, https://www.medelnet.eu/index.php/activities/for-an-indenpendance-status-of-public-prosecutors/174-declaration-of-principles

https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2010)040-e



https://www.medelnet.eu/index.php/activities/for-an-indenpendance-status-of-public-prosecutors/174-declaration-of-principles

https://www.medelnet.eu/index.php/activities/for-an-indenpendance-status-of-public-prosecutors/174-declaration-of-principles


22

Treba, u tom smislu, naglasiti da je Zakon o Državnom veću

tužilaca i u pogledu tog pitanja „popravio“ ustavne odredbe,

propisujući postupak izbora kandidata za izborne članove

Državnog veća tužilaca iz reda javnih tužilaca i zamenika javnih

tužilaca, tako da ih biraju kolege javni tužioci i zamenici javnih

tužilaca na opštim, neposrednim izborima, tajnim glasanjem, na

kojima pravo glasa imaju svi javni tužioci i zamenici javnih

tužilaca sa trajnom funkcijom. Na tim izborima se bira šest

kandidata za članove Državnog veća tužilaca, tako da je Narodna

skupština „prinuđena“ da izabere one kandidate koji su

prethodno izabrani „za kandidate“ na izborima u javnom

tužilaštvu.

M&M: Pa dobro, to onda znači da stvari i nisu toliko crne.

Deluje da bi tužilačka borba protiv političke korupcije mogla da

bude daleko uspešnija kada bi sami tužioci bili odlučniji i

hrabriji.

CEPRIS: Niko ne spori, pa ni sami tužioci, da struka u

svakodnevnom delanju treba da pokaže više spremnosti da brani

vlastitu samostalnost. Previđate, međutim, da bi se, čak i kada bi

na mestu Republičkog javnog tužioca bila osoba koja je odlučna

da se, uprkos političkim pritiscima, uhvati hrabro u koštac sa

političkom korupcijom, suočila bi se sa drugim važnim


23

institucionalnim defektom postojećeg modela koji se tiče odnosa

javnog tužilaštva i policije.

M&M: Na kakav defekt konkretno mislite?

CEPRIS: Aktivnosti javnog tužioca i policije su neraskidivo

povezane u krivičnom postupku. Ta povezanost je najizraženija u

fazi predistražnog postupka kada javni tužilac sprovodi niz

složenih radnji pripremajući materijal za krivično gonjenje. Javni

tužilac rukovodi predistražnim postupkom i sprovodi istragu te

su svi organi koji učestvuju u predistražnom postupku, a naročito

policija, dužni „da o svakoj radnji preduzetoj u cilju otkrivanja

krivičnog dela ili pronalaženja osumnjičenog obaveste nadležnog

javnog tužioca“.23 Policija i drugi državni organi nadležni za

otkrivanje krivičnih dela obavezni su da postupe po svakom

zahtevu nadležnog javnog tužioca. Reč je o procesnim rešenjima

koja javnom tužiocu daju rukovodeću ulogu u odnosu prema

policiji. Cilj tih odredaba je da se organu koji će u kasnijim fazama

postupka preuzeti odgovornost za dokazivanje pred sudom

omoguće puna ovlašćenja tokom prikupljanja dokaza. Međutim,

otvara se pitanje da li su javnom tužiocu dati i delotvorni

mehanizmi za ostvarivanje te rukovodeće uloge. Da li, drugim

rečima, javno tužilaštvo, osim deklarativnih odredaba kojima se

23 Zakonik o krivičnom postupku, član 44, stav 1.


24

ističe njegov rukovodeći položaj u odnosu na policiju, ima na

raspolaganju efektivna sredstva da rukovodeću ulogu i ostvari?

Pokazuje se da i ovde postoji mnogo razloga za sumnju.

Zakonikom o krivičnom postupku se propisana određena

ovlašćenja javnog tužioca sa ciljem vršenja kontrole nad radom

policije u predistražnom i istražnom postupku. Tako je propisano

da je policija dužna da postupi po svakom zahtevu nadležnog

javnog tužioca. Takođe je predviđeno da javni tužilac može

naložiti policiji da preduzima određene radnje radi otkrivanja

krivičnih dela i pronalaženja osumnjičenih, a da policija ima

obavezu da izvrši svaki zahtev javnog tužioca i da ga o

preduzetim radnjama redovno obaveštava. Rukovodeću ulogu

javnog tužioca potvrđuje i ovlašćenje da u toku predistražnog

postupka od policije preuzme vršenje radnje koju je policija na

osnovu zakona samostalno preduzela. Ako policija ne postupa po

njegovom nalogu, javni tužilac o tome može odmah obavestiti

starešinu organa, a po potrebi i nadležnog ministra, Vladu ili

nadležno radno telo Narodne skupštine. Iako nije propisan kao

poseban mehanizam kontrole rada policije, vid mogućeg

sankcionisanja nepostupanja policijskih organa jeste i ovlašćenje

javnog tužioca da novčano kazni odgovorno lice u državnom

organu za nepostupanje po njegovom zahtevu u vezi sa

krivičnom prijavom. Najzad, javnom tužiocu je ostavljena i

mogućnost da zahteva pokretanje disciplinskog postupka protiv

lica koje smatra odgovornim za nepostupanje. Da bi se taj


25

mehanizam aktivirao, potrebno je da policija ne postupi po

zahtevu javnog tužioca u roku od 24 časa od trenutka kada je

obavešten starešina koji rukovodi organom, odnosno nadležni

ministar, radno telo Narodne skupštine ili Vlada.

M&M: Deluje nam da tužioci ipak imaju na raspolaganju razna

sredstva da obezbede kontrolu rada policije.

CEPRIS: Nemoje da vas zavara prvi utisak. Uzmimo za primer

poslednje pomenuto sredstvo. Ono ne ovlašćuje javnog tužioca

da pokrene disciplinski postupak, već samo da ga inicira, a to

može učiniti obraćanjem organu nadležnom za pokretanje

postupka. Dakle, to nije nikakav posebno delotvoran mehanizam

jer svaki građanin može inicirati pokretanje disciplinskog

postupka. Stoga je nejasno zašto je ta odredba uopšte uneta u

zakon kao posebno ovlašćenje javnog tužioca. Osim toga, organ

policije nadležan za pokretanje disciplinskog postupka ničim nije

obavezan da postupa shodno zahtevu javnog tužioca. Nije

predviđeno ni da javni tužilac učestvuje u postupku niti da bude

obavešten o ishodu disciplinskog postupka, ukoliko bude

pokrenut.

U praksi se pokazalo da i druga proklamovana sredstva kontrole

ne pružaju dovoljno garancija javnom tužiocu da u punoj meri

ostvari rukovodeću ulogu u predistražnom postupku, pogotovo

kada se uzmu u obzir realni odnosi između određenih državnih


26

organa. Policija je na ovim prostorima, tradicionalno, imala

nesrazmerno veći uticaj i moć od javnog tužilaštva, prevashodno

u izboru predmeta koji će doći pred javnog tužioca. Zakonom

propisanu rukovodeću ulogu javnog tužioca u odnosu na policiju

ne prate bilo kakva ovlašćenja u vezi sa organizacijom i

subordinacijom u sistemu javno tužilaštvo – policija, već je i dalje

reč o dva suštinski potpuno odvojena organa koja poseduju

razdvojene rukovodeće strukture i potpuno različitu i odvojenu

organizaciju. Stoga se, i nakon višegodišnje primene zakona koji

je proklamovao rukovodeću ulogu javnog tužioca u

predistražnom postupku, u praksi gotovo nikada i ne govori o

rukovođenju tužilaštva policijom u predistražnom postupku, već

se, po pravilu, koristi formulacija o saradnji javnog tužilaštva i

policije (čak češće redosledom: saradnja policije i javnog

tužilaštva). Taj problem je naročito izražen kada treba

procesuirati tzv. politički osetljive predmete ili predmete kod

kojih su mogući osumnjičeni pripadnici policije, a naročito kada

se procesuiraju slučajevi političke korupcije. U postojećim

uslovima nerealno je očekivati da javni tužilac dobije od

policijskih organa zahtevane informacije i ostvari punu saradnju

ako nema mogućnosti da ih na to prinudi. Karijera, odnosno

napredovanje policijskih službenika zavisi isključivo od policijskih

starešina, a ovih potonjih od ministra unutrašnjih poslova koji je

politički funkcioner. Stoga je u slučaju suprotstavljenih interesa


27

realnije očekivati da uputstva policijskih starešina imaju veću

težinu od zahteva javnog tužioca.

M&M: Da li je na drugim mestima situacija bolja?

CEPRIS: U uporednom pravu je odnos javnog tužilaštva i policije

različito regulisan. U Španiji je, na primer, to pitanje rešeno

osnivanjem posebnog dela policije (sudska policija) koja

odgovara tužilaštvu za sprovođenje istraga, otkrivanje i hapšenje

učinilaca krivičnih dela. U Belgiji su određeni delovi policije

pripojeni tužilaštvu tako da predstavljaju deo tužilaštva. U Italiji

u svakom tužilaštvu postoji odeljenje policije koje je

funkcionalno podređeno starešini tužilaštva. Najjači vid kontrole

je u Švajcarskoj, gde je tužilac istovremeno i direktor policije.

Po tom pitanju je naročito značajna već pominjana Preporuka

Komiteta ministara Saveta Evrope br. 19 koja se odnosi na ulogu

javnog tužioca u krivičnom sistemu. Poseban deo Preporuke

posvećen je odnosu javnog tužilaštva i policije. U zemljama gde

istragu sprovodi ili kontroliše javni tužilac država je dužna da

preduzme efektivne mere kako bi obezbedila da tužilac može da:

1. daje policiji instrukcije za sprovođenje politike suzbijanja

kriminala (naročito u pogledu odlučivanja o prioritetima u

postupanju, ulaganjima sredstava, angažovanju osoblja,

trajanju istrage, informacija koje se dostavljaju tužiocu);


28

2. dodeljuje predmete policijskim jedinicama koje su

najkompetentnije da postupaju u konkretnom predmetu;

3. izvrši procenu i kontrolu u meri u kojoj je to potrebno radi

praćenja usklađenosti postupanja policije sa njegovim

nalozima i zakonom;

4. sankcioniše policiju u slučaju kršenja obaveza.

Kada je reč o zemljama u kojima je policija organizaciono

odvojena od tužilaštva, poput Srbije, u Preporuci se navodi da

država treba da preduzme efektivne mere koje garantuju

postojanje odgovarajuće i funkcionalne saradnje između javnog

tužilaštva i policije.

M&M: Šta bi onda u našim uslovima bila neka optimalna

rešenja?

CEPRIS: Za taj problem su moguća različita rešenja. Razmišljalo

se o tome da se određeni delovi kriminalističke policije uključe u

javno tužilaštvo i postojala je ideja da se formira tzv. pravosudna

policija koja je trebalo da bude posebna organizaciona jedinica

pod nadležnošću Ministarstva pravde. Takođe, jedno od rešenja

je i uvođenje istražitelja, kao službenih lica javnog tužilaštva sa

policijskim ovlašćenjima. Svakako bi trebalo razmotriti i

unapređivanje postojećih rešenja – na primer, propisivanje

mogućnosti da javni tužilac pokrene i vodi disciplinski postupak

protiv službenika policije koji ne postupi po nalogu, a ne samo da


29

inicira pokretanje tog postupka. Ne treba smetnuti s uma ni

rešenje da javni tužilac bude ovlašćen da utiče na kadrovska

rešenja u Ministarstvu unutrašnjih poslova (npr. da daje

mišljenje ili saglasnost), što bi bilo slično rešenju iz Zakona o

organizaciji i nadležnosti državnih organa u postupku za ratne

zločine, gde je predviđeno da „Ministar nadležan za unutrašnje

poslove postavlja i razrešava starešinu službe, po pribavljenom

mišljenju Tužioca za ratne zločine“.

M&M: Da li neki od tih predloga proizlaze iz naših obaveza iz

procesa pristupanja Evropskoj uniji?

CEPRIS: Dobro ste uočili tu potencijalnu vezu. Naime, Republika

Srbija se Akcionim planom za Poglavlje 23 obavezala da promeni

ustavne odredbe koje se odnose na pravosuđe sa ciljem jačanja

njegove nezavisnosti i smanjenja političkih uticaja. To znači da je

neophodno da buduće ustavne odredbe budu usaglašene i sa

Akcionim planom za Poglavlje 23. Međutim, Nacrtom

amandmana je odbačeno uvođenje nezavisnog tužilaštva,24

oslanjajući se na više puta javno ponovljenu argumentaciju da

tužilaštvo nije sud i da ne može biti nezavisno jer to nije praksa u

svetu. Kao što je ranije rečeno, ta tvrdnja nije tačna jer je u

trideset i tri evropske države javno tužilaštvo ustavom određeno

24 https://www.mpravde.gov.rs/obavestenje/20887/radni-tekst-ustavnih-amandmana-u-oblasti-pravosudja-

uskladjen-sa-preporukama-venecijanske-komisije.php

https://www.mpravde.gov.rs/obavestenje/20887/radni-tekst-ustavnih-amandmana-u-oblasti-pravosudja-uskladjen-sa-preporukama-venecijanske-komisije.php

https://www.mpravde.gov.rs/obavestenje/20887/radni-tekst-ustavnih-amandmana-u-oblasti-pravosudja-uskladjen-sa-preporukama-venecijanske-komisije.php


30

kao nezavisno. Iako je Ministarstvo pravde čak četiri puta

menjalo svoj predlog ustavnih promena i tim promenama

pokazalo volju za neka poboljšanja postojećih rešenja, kao što su

ukidanje probnog mandata za sudije i zamenike tužilaca i

isključenje Vlade i Narodne skupštine iz postupka izbora sudija,

javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca (osim Vrhovnog javnog

tužioca), može se zaključiti da Ministarstvo pravde ipak nije

pokazalo spremnost za izmene koje bi dovele do toga da

zakonodavna i izvršna vlast izgube kontrolu nad postupkom

izbora sudija, javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca. Iako u

ovom postupku, prema predloženim izmenama Ustava, više

neće učestvovati Vlada i Narodna skupština već isključivo

pravosudni saveti (Visoki savet sudstva i Visoki savet tužilaca),

ukidanjem sudske odnosno tužilačke većine u tim savetima i

uvođenjem mogućnosti njihovog raspuštanja, ukoliko u roku od

60 dana ne donesu odluku, vladajuća politička opcija zadržava

kontrolu, odnosno odlučujući uticaj na izbor svih nosilaca

pravosudnih funkcija. Argument Ministarstva pravde da

„istaknuti pravnici“ u pravosudnim savetima neće biti

predstavnici vladajuće (parlamentarne) većine jer će se birati

dvotrećinskom većinom u Narodnoj skupštini nije prihvatljiv s

obzirom na to da je propisan alternativni način izbora „istaknutih

pravnika“ ukoliko nije moguće postići dvotrećinsku većinu u

parlamentu. U toj situaciji bi istaknute pravnike birali predsednik

Narodne skupštine, predsednik Vrhovnog suda, predsednik


31

Ustavnog suda, Vrhovni javni tužilac i Zaštitnik građana, i to

prostom većinom. Tako je otvorena mogućnost da se izbor

pomenutih članova pravosudnih saveta iz Narodne skupštine

izmesti na drugo mesto, i to u neformalno telo sastavljeno od pet

funkcionera, od kojih je troje izabrala Narodna skupština. Na taj

način se ne samo većina potrebna za izbor „istaknutih pravnika“

smanjuje sa 167 narodnih poslanika na tri državna funkcionera

već se u politički i pravni sistem uvodi novi bezimeni paradržavni

organ, nadležan isključivo za izbor nesudijskih, odnosno

netužilačkih članova pravosudnih saveta. Osim toga, Vlada je

zadržala još jedan način uticaja na izbor nosilaca pravosudnih

funkcija. Naime, prema predloženim ustavnim promenama,

uslov za prvi izbor na funkciju sudije i zamenika javnog tužioca

biće završena obuka na Pravosudnoj akademiji. Na taj način prvi

izbor na pravosudnu funkciju će suštinski vršiti Pravosudna

akademija, kojoj nisu date bilo kakve garancije nezavisnosti niti

samostalnosti, dok će pravosudni saveti samo potvrđivati izbor

koji je, u suštini, sprovela Pravosudna akademija.


32

M&M: Sve što ste naveli ne ohrabruje previše.

CEPRIS: Nažalost, ne. Da, pritom, nije reč o jednostranoj oceni,

pokazuje i sudbina preporuka koje je, nakon izvršenog

monitoringa, Grupa zemalja za borbu protiv korupcije (GRECO)

uputila Srbiji još 2015. godine.25 Našoj zemlji su tada upućene

sledeće preporuke:

1. unapređenje transparentnosti zakonodavanog postupka,

kao i unapređenje u oblasti javnih rasprava i javnih slušanja

zakonskih predloga;

2. donošenje Kodeksa ponašanja narodnih poslanika;

3. uvođenje pravila o lobiranju za narodne poslanike, kako bi taj

postupak bio potpuno transparentan;

4. izmena sastava Visokog saveta sudstva, način izbora članova,

transparentan rad VSS;

5. reformisanje postupka za izbor i napredovanje sudija i

predsednika sudova;

6. revizija sistema za ocenu rada sudija;

7. rad na promociji Etičkog kodeksa sudija;

8. izmena sastava Državnog veća tužilaca, načina izbora i

transparentnost rada DVT;

25 Savet Evrope je osnovao GRECO 1999. godine sa ciljem da nadzire usklađenost zemalja članica sa

antikoruptivnim standardima Saveta Evrope. To telo trenutno ima 49 članica, a Srbija je među njima od 2003. godine, https://www.coe.int/en/web/greco.

https://www.coe.int/en/web/greco


33

9. reformisanje postupka za izbor i napredovanje javnih

tužilaca;

10. revizija sistema za napredovanje javnih tužilaca;

11. promocija kodeksa ponašanja javnih tužilaca;

12. dalji razvoj i preciziranje pravila o sukobu interesa za narodne

poslanike, sudije, javne tužioce i druge funkcionere, u

pogledu obavljanja više javnih funkcija, obavljanja drugih

poslova, prijavljivanju imovine i sankcija.

13. dalje jačanje uloge Agencije za borbu protiv korupcije u

prevenciji korupcije i u prevenciji i rešavanju sukoba interesa

javnih funkcionera.

Početkom oktobra 2019. godine, Evropska komisija je dostavila

Ministarstvu pravde Republike Srbije komentare na revidirani

Akcioni plan za Poglavlje 23 (Pravosuđe i osnovna prava). U

komentarima se Evropska komisija poziva i na izveštaj GRECO iz

marta 2019. godine u kojem je to telo procenilo, drugu godinu

zaredom, da se Srbija nije na zadovoljavajući način bavila bilo

kojom od 13 preporuka koje su se odnosile na članove

parlamenta, sudije i tužioce. Od Srbije se ponovo zahteva da

obezbedi bolje praćenje rezultata Agencije za borbu protiv

korupcije i izražava se žaljenje što Savet za borbu protiv korupcije

nije sistemski uključen u zakonodavne postupke koji se tiču akata

koji mogu da predstavljaju rizik od korupcije. U komentarima se

od Srbije izričito zahteva „da poboljša svoje rezultate u istrazi o


34

krivičnom gonjenju slučajeva korupcije, poštujući princip

urednog procesa i na osnovu povećane tehničke stručnosti, kao

i u koordinaciji i razmeni podataka između svih uključenih

institucija“, kao i pojačana primena i ubedljiviji rezultati

finansijskih istraga u vezi sa konačnim oduzimanjem imovine.

Izražava se i žaljenje što nema napretka u uspostavljanju

sveobuhvatne metodologije prikupljanja, skladištenja i

objavljivanja statističkih podataka o koruptivnim krivičnim

delima.

M&M: Dakle, nema nam spasa.

CEPRIS: Hajde da ne završimo tako pesimistično. Ako ništa

drugo, ovaj razgovor nam je rasvetlio postojeće probleme

organizacionog i institucionalnog ustrojstva javnog tužilaštva u

Srbiji. Istovremeno, on nam je pokazao i pravce u kojima bi

promene trebalo da se kreću kako bi dominantna krilatica

tužilačkog rada postala izreka: „Uvek je pravo vreme da se

predmet političke korupcije krivično goni!“ Sad je na svima nama

– i stručnoj javnosti i građanima – da se što odlučnije borimo da

do toga i dođe.

ISBN 978-86-901122-2-7