Embed Size (px)
DESCRIPTION
Tesis Ni Nyoman Mariadi (Ilmu Hukum, Udayana, 2011)
Citation preview
1
TESIS
KEWENANGAN PEMERINTAH
DALAM MENETAPKAN
PENGUASAAN DAN PEMILIKAN
LUAS TANAH PERTANIAN
NI NYOMAN MARIADI
NIM 0990561030
PROGRAM MAGISTER
PROGRAM STUDI ILMU HUKUM
PROGRAM PASCASARJANA
UNIVERSITAS UDAYANA
DENPASAR
2011
i
2
KEWENANGAN PEMERINTAH
DALAM MENETAPKAN
PENGUASAAN DAN PEMILIKAN
LUAS TANAH PERTANIAN
Tesis Untuk Memperoleh Gelar Magister Pada Program Magister,
Program Studi Ilmu Hukum, Porogram Pascasarjana Udayana
NI NYOMAN MARIADI
NIM: 0990561030
PROGRAM MAGISTER
PROGRAM STUDI ILMU HUKUM
PROGRAM PASCASARJANA
UNIVERSITAS UDAYANA
DENPASAR
2011
ii
3
TESIS INI TELAH DISETUJUI
TANGGAL, 28 Oktober 20011
Pembimbing I,
Prof. Dr. I Wayan Parsa, SH.,M.Hum.
NIP. 19591231 198602 1 007
Pembimbing II ,
Dr. I Nyoman Suyatna, SH., MH.
NIP. 19590923 198601 1 001
Mengetahui
Ketua Program Studi
Magister Ilmu Hukum
Program Pascasarjana
Universitas Udayana
Prof. Dr. Putu Sudarma Sumadi, SH.MH
NIP. 195604191983031003
Direktur
Program Pascasarjana
Universitas Udayana
Prof. Dr. dr. A.A. Raka Sudewi, Sp. S(K)
NIP. 19590215198510200
iii
4
Tesis Ini Telah Diuji Pada
Tanggal, 28 Oktober 2011
Panitia Penguji Tesis Berdasarkan SK Direktur Program
Pascasarjana Universitas Udayana, Nomor: 0035/H14.4/HK/2011
Ketua : Prof. Dr. I Wayan Parsa, SH.Mhum
Sekretaris : Dr. I Nyoman Suyatna, SH.MH.
Anggota : 1. Prof. Dr. Drs. Yohanes Usfunan, SH.Mhum
2. Gede Marhaendra Wija Atmaja, SH.MH.
3. I Gede Yusa, SH.MH.
iv
5
UCAPAN TERIMA KASIH
Om Swastyastu,
Puji syukur penulis panjatkan kehadirat Tuhan Yang Maha Esa (Ida
Sanghyang Widhi Wasa), karena berkat karunia-Nya sehingga penulis dapat
menyelesaikan tesis ini, yang berjudul “Kewenangan Pemerintah Dalam
Menetapkan Penguasaan dan Pemilikan Luas Tanah Pertanian“, dan besar harapan
penulis semoga Tesis ini dapat bermanfaat bagi pengembangan ilmu hukum
khususnya hukum pemerintahan, yang tentunya atas dukungan, petunjuk dan
bimbingan dari semua pihak.
Mengingat Tesis ini masih sangat jauh dari kesempurnaan, yang
disebabkan keterbatasan kemampuan dan pengetahuan penulis, maka penulis
sangat berharap kepada para pembimbing agar sudi kiranya memberikan
bimbingan kepada penulis dengan penuh kesabaran, sampai tesis ini dapat
diterima dan bermanfaat bagi semua pihak Pada kesempatan ini, perkenankan
penulis menyampaikan ucapan terimakasih kepada yang terhormat:
1. Bapak Prof. Dr. I Made Bakta, Sp.PD (KHOM), selaku Rektor Universitas
Udayana, atas kesempatan yang diberikan kepada penulis untuk mengikuti
studi pada Program Stuti Magister Ilmu Hukum Universitas Udayana.
2. Ibu Prof. Dr. A.A. Raka Sudewi, Sp.S (K), selaku direktur Program
Pascasarjana Universitas Udayana, atas kesempatan dan dukungan yang
diberikan kepada penulis dalam mengikuti studi pada Program Studi
Magister Ilmu Hukum Universitas Udayana.
v
6
3. Bapak Prof. Dr. Putu Sudarma Sumadi, SH., SU., selaku Ketua Program
Studi Maguster Ilmu Hukum Universitas Udayana, atas kesempatan dan
bimbingan yang diberikan kepada penulis dalam mengikuti studi pada
Program Studi Magister Ilmu Hukum Universitas Udayana.
4. Bapak Prof. Dr. I Wayan Parsa, SH., M.Hum., selaku dosen Pembimbing I
atas petunjuk, dukungan, dan bimbingannya sehingga penulis dapat
menyelesaikan penulisan tesis ini.
5. Bapak Dr. I Nyoman Suyatna, SH., MH., selaku dosen Pembimbing II atas
arahan dan bimbingannya sehingga penulis dapat menyelesaikan penulisan
tesis ini.
6. Panitia Penguji Tesis, Bapak Prof. Dr. I Wayan Parsa, SH., M.Hum.,
selaku Ketua, Bapak Dr. I Nyoman Suyatna, SH., MH., selaku Sekretaris,
Bapak Prof. Dr. Yohanes Usfunan, SH., M..Hum., selaku Anggota, Bapak
Gede Marhaendra Wija Atmaja, SH., MH., selaku Anggota, dan Bapak I
Gede Yusa, SH., MH., selaku Anggota, yang telah meluangkan waktunya
untuk menguji dan memberi masukan-masukan dalam penulisan tesis ini.
7. Bapak/Ibu Dosen Program Studi Magister Ilmu Hukum Universitas
Udayana yang telah membagi ilmunya kepada penulis selama mengikuti
studi.
8. Bapak/Ibu Staf Administrasi pada Program Magister Studi Ilmu Hukum
Universitas Udayana, yang dengan dedikasi dan integritasnya yang tinggi
melayani penulis selama menempuh pendidikan.
vi
7
9. Rekan-rekan kuliah pada Program Studi Magister Ilmu Hukum
Universitas Udayana, yang telah banyak membantu dalam penyelesaian
penulisan tesis ini.
10. Ayahanda I Made Toya, Ibunda Ni Luh Kerni, Mertua, dan saudara-
saudara tercinta, atas dukungan moral serta kasih sayangnya, dan atas
doanya yang sangat besar.
11. Suami tercinta I Gede Surata, SH, Mkn, dan anak-anak tercinta (Ni Putu
Aryanti Kamadeni, S.T., Kadek Vera Aryani, S. Ked., Komang Cristin
Maryani, SH, I Gede Arya Wira Yuda, dan I Gede Arya Wira Sena) atas
dukungan, bantuan, pengertian dan kasih sayangnya yang sangat
membantu dalam penulisan tesis ini.
12. Berbagai pihak yang tidak dapat penulis sebutkan namanya satu-persatu,
baik perorangan maupun kelembagaan, yang telah membantu dalam
penyelesaian tesis ini.
Penulis menyadari bahwa Tesis ini masih jauh dari kesempurnaan, untuk
itu penulis sangat mengharapkan kriitik dan saran yang bersifat membangun dari
para pembaca yang budiman demi penyempurnaan tesis ini, dan semoga dapat
bermanfaat bagi semua pihak.
Om Santih, Santih, Santih, Om.
Denpasar, 28 September 2011
Penulis
Ni Nyoman Mariadi
vii
8
RINGKASAN
Penelitian tesis ini terdiri dari lima bab, masing-masing bab terdiri dari sub-
sub bab yang digunakan untuk memperjelas ruang lingkup dan permasalahan yang
diteliti tentang kewenangan pemerintah dalam menetapkan penguasaan dan
pemilikan luas tanah pertanian.
Bab I, sebagai bab pendahuluan yang memaparkan latar belakang
permasalahan dan alasan melakukan penelitian yang berjudul “Kewenangan
Pemerintah Dalam Menetapkan Penguasaan dan Pemilikan Luas Tanah
Pertanian”, yaitu adanya ketentuan peraturan perundang-undangan yang melarang
menguasai dan memiliki tanah pertanian melampaui batas maksimum.
Sebagaimana diatur dalam Pasal 1 ayat (2) UU 56 Prp Tahun 1960, untuk daerah
yang digolongkan “daerah cukup padat” tidak diperbolehkan menguasai dan
memiliki luas tanah pertanian melebihi batas maksimum 9 Ha untuk tanah kering
dan 7 Ha untuk tanah basah, ini berarti boleh menguasai dan memikiki tanah
pertanian seminim-minimnya. Namun disisi lain, pada Pasal 8 tidak
diperbolehkan memiliki tanah pertanian dibawah batas minimum 2 Ha.
Bab II, menguraikan mengenai tinjauan umum terhadap kewenangan
pemerintah di bidang pertanahan.
Bab III, merupakan hasil penelitian dari permasalahan pertama yakni apa
dasar kewenangan pemerintah dalam menetapkan batas maksimum dan/atau batas
minimum penguasaan dan pemilikan tanah pertanian. Dalam pembahasannya
menguraikan tentang penguasaan dan pemilikan hak atas tanah, bagaimana
mekanisme pemberian kewenangan pemerintah di bidang pertanahan, dan dasar
hukum kewenangan pemerintah dalam menetapkan batas maksimum-minimum
penguasaan dan pemilikan luas tanah pertanian.
Bab IV, merupakan hasil penelitian dari permasalahan kedua yakni apa
konsekwensi yuridis terhadap penguasaan dan pemilikan tanah pertanian yang
melampaui batas maksimum dan/atau dibawah batas minimum. Dalam
pembahasannya menguraikan tentang pengaturan, tujuan, larangan tentang batas
maksimum dan batas minimum penguasaan dan pemilikan luas tanah pertanian,
dan bagaimana konsekwensi yuridis terhadap penguasaan dan pemilikan tanah
pertanian yang melampaui batas maksimum dan batas minimum.
Bab V, adalah bagian penutup yang merupakan simpulan dan saran dari
pembahasan permasalahan dalam tesis ini. Dari pembahasan permasalahan
pertama diperoleh simpulan bahwa dasar kewenangan pemerintah dalam
menetapkan batas maksimum dan minimum penguasaan dan pemilikan tanah
pertanian adalah UU 56 Prp Tahun 1960 dan PP 224 Tahun 1960 yang merupakan
perwujudan Pasal 33 ayat (3) UUD 1945, dalam hal ini pemerintah memandang
bahwa urusan pertanahan merupakan hukum nasional sehingga tidak dapat
viii
9
dilimpahkan kepada pemerintah daerah otonomi berdasarkan Pasal 13 dan 14 UU
No. 32 Th. 2004. Konsekwensi yuridis jika melanggar larangan pemilikan batas
maksimum dan/atau batas minimum tersebut akan dikenakan sanksi pidana, dan
tanah kelebihan dari batas maksimum akan diambil oleh negara menjadi tanah
obyek landreform tanpa mendapat ganti kerugian. Demikian juga terhadap
peralihan hak melalui pemecahan tanah pertanian yang mengakibatkan luasnya
menjadi kurang dari 2 Ha (dibawah batas minimum) maka dinyatakan batal demi
hukum dan tanah jatuh pada negara tanpa hak untuk menuntut ganti rugi, kecuali
dalam rangka pelaksanaan penatagunaan tanah.
ix
10
ABSTRAK
Tesis ini berjudul Kewenangan Pemerintah Dalam Menetapkan Penguasaan
dan Pemilikan Luas Tanah Pertanian. Permasalahan yang dibahas dari penelitian
tesis ini adalah apa dasar kewenangan pemerintah dalam menetapkan batas
maksimum dan/atau batas minimum penguasaan dan pemilikan tanah pertanian?,
dan apa konsekwensi yuridis terhadap penguasaan dan pemilikan tanah pertanian
yang melampaui batas maksimum dan/atau dibawah batas minimum?
Dalam penelitian ini menggunakan metode penelitian hukum normatif
(penelitian doktrinal) dengan menggunakan bahan penelitian yang terdiri dari
bahan hukum primer berupa peraturan perundang-undangan, bahan hukum
sekunder berupa literatur terkait dengan permasalahan yang dibahas, dan bahan
hukum tersier berupa kamus bahasa. Meskipun penelitian ini bersifat normatif
namun tetap membutuhkan data-data di lapangan (empiris). Penelitian ini
menggunakan studi kepustakaan, dengan metode pendekatan perundang-
undangan, pendekatan konseptual, dan pendekatan historis. Selanjutnya bahan
hukum yang dihimpun dianalisis secara deskriptif, interpretasi, evaluatif,
sistematisasi, dan argumentatif.
Berdasarkan hasil penelitian yang dilakukan dalam tulisan ini maka dapat
ditemukan jawaban permasalahan yang diangkat yakni pertama dasar kewenangan
pemerintah dalam menetapkan batas maksimum dan minimum penguasaan dan
pemilikan tanah pertanian adalah UU Nomor 5 Tahun 1960, UU 56 Prp Tahun
1960 dan PP 224 Tahun 1960 sebagai perwujudan Pasal 33 ayat (3) UUD 1945
dengan tujuan pemerataan yang adil atas sumber penghidupan. Konsekwensi
yuridis jika melanggar larangan pemilikan batas maksimum dan/atau batas
minimum tersebut akan dikenakan sanksi pidana dan tanah kelebihan dari batas
maksimum akan diambil oleh negara tanpa mendapat ganti kerugian, kecuali
dengan izin Kepala Kantor Pertanahan dalam rangka penatagunaan tanah.
Kata Kunci: Kewenangan, Pemilikan, Tanah Pertanian.
x
11
ABSTRACT
This thesis entitled the Authority of Government in Determining the
Concession and Ownership of Agriculture Land. The problem discussed in this
thesis is on what basis the government’s authority in setting a maximum limit or
minimum control and ownership of agricultural land, and what juridical
consequences emerges on the acquisition and ownership of agricultural land that
exceeds the maximum limit or below the minimum limit.
This study applied normative law research method or doctrinal study
using research material that consist of primary legal material in the form of
legislation, secondary legal materials in the form of literature related to the
subject matter, and legal materials in the form of tertiary language dictionary.
Although the research is normative, it still needs the empirical data. This study is
used a literature study, the method of approach to legislation, conceptual
approaches, and historical approach. Further, the legal materials collected were
analyzed in descriptive, interpretative, evaluative, systematic, and argumentative
ways.
Based on the result of the research conducted in this study, the answer of
the problem raised can be found; first the basic authority of the government in
setting maximum and minimum control and ownership of agricultural land is Law
No. 5 of 1960, Act 56 Substitute Government Regulation Year 1960 and
Government Regulation Number 224 of 1960 as manifestation of Article 33
paragraph (3) of the 1945 Constitution with the goal of equitable distribution of
livelihood. Juridical consequence, if it violates the ban on the ownership limit
and/or minimum limits will be subject to criminal sanctions and the excess of the
maximum limit of land will be taken by the state without getting compensation,
except in the context of stewardship land by the permission from the Head of Land
Affairs Office.
Keywords: Authority, Ownership, Agricultural Land
xi
12
DAFTAR ISI
HALAMAN SAMPUL DALAM ...................................................................... i
HALAMAN PERSYARATAN GELAR ........................................................... ii
HALAMAN PERSETUJUAN PEMBIMBING .............................................. iv
HALAMAN PENETAPAN PANITIA PENGUJI ............................................. v
UCAPAN TERIMAKASIH ............................................................................... vi
RINGKASAN .................................................................................................... viii
ABSTRAK ......................................................................................................... x
ABSRTACT ....................................................................................................... xi
DAFTAR ISI ...................................................................................................... xii
DAFTAR LAMPIRAN ...................................................................................... xv
BAB I PENDAHULUAN ................................................................................ 1
1.1. Latar Belakang masalah .................................................................. 1
1.2. Rumusan masalah ........................................................................... 11
1.3. Tujuan Penelitian ............................................................................ 11
a. Tujuan Umum ............................................................................ 12
b. Tujuan Khusus .......................................................................... 12
1.4. Manfaat Penelitian ......................................................................... 12
a. Manfaat Teoritis ......................................................................... 12
b. Manfaat Praktis .......................................................................... 12
1.5. Landasan Teoritis ............................................................................ 13
xii
13
1.5.1. Konsep Negara Hukum ......................................................... 13
1.5.2. Teori Kewenangan ............................................................... 22
1.5.3. Teori Keadilan ............................................................... 28
1.5.4. Konsep Hukum Tanah Nasional ..................................... 33
1.5.5. Asas Hukum Tanah Nasional .......................................... 35
1.6. Metode Penelitian .................................................................. 38
1. 6.1. Jenis Penelitian ................................................................ 38
1. 6.2. Jenis ................................................................................. 40
1. 6.3. Sumber Bahan Hukum ..................................................... 42
1. 6.4. Teknik Pengumpulan Bahan Hukum .............................. 43
1. 6.5. Teknik Analisa Bahan ..................................................... 44
BAB II TINJAUAN UMUM TERHADAP KEWENANGAN
PEMERINTAH DI BIDANG PERTANAHAN ................................. 47
2.1. Kewenangan Urusan Pemerintah di Bidang Pertanahan .............. 47
2.2. Sumber Wewenang Badan Pertanahan Nasional (BPN) ............... 61
BAB III DASAR HUKUM KEWENANGAN PEMERINTAH
DALAM MENETAPKAN PENGUASAAN DAN PEMILIKAN
LUAS TANAH PERTANIAN ......................................................... 75
3.1. Pengertian Tentang Penguasaan dan Pemilikan
Hak Atas Tanah ........................................................................ 75
3.2. Mekanisme Pemberian Kewenangan Pemerintah
Di Bidang Pertanahan ................................................................ 82
xiii
14
3.3. Dasar Hukum Kewenangan Pemerintah Dalam Menetapkan
Batas Maksimum dan Batas Minimum Penguasaan dan
Pemilikan Luas Tanah Pertanian ................................................ 100
BAB IV KONSEKWENSI YURIDIS TERHADAP PENGUASAAN
DAN PEMILIKAN LUAS TANAH PERTANIAN
YANG MELAMPAUI BATAS MAKSIMUM DAN
DIBAWAH MINIMUM ............................................................... 121
4.1. Pengaturan Tentang Penetapan Batas Maksimum dan Batas Minimum
Penguasaan dan Pemilikan Luas Tanah Pertanian ................................ 121
4.2. Tujuan Penetapan Batas Maksimum dan Batas Minimum
Penguasaan dan Pemilikan Tanah Pertanian ...................................... 127
4.3. Larangan Menguasai Tanah Pertanian Melampaui
Batas Maksimum dan/atau Batas Minimum ......................................... 133
4.4. Konsekwensi Yuridis Terhadap Penguasaan dan Pemilikan Tanah
Pertanian Melampaui Batas Maksimum dan Batas Minimum ............... 144
BAB V PENUTUP ......................................................................................... 162
5.1. Simpulan .................................................................................................. 162
5.2. Saran ........................................................................................................ 163
DAFTAR PUSTAKA ...................................................................................... 165
LAMPIRAN
xiv
15
DAFTAR LAMPIRAN
1. UU No. 5 Prp Th. 1960 tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian.
2. PP. No. 224 Th. 1961 tentang Pelaksanaan Pembagian Tanah dan
Pemberian Ganti Kerugian.
3. Kepres. No. 34 Th. 2003 tentang Kebijakan Nasional di Bidang
Pertanahan.
4. Perpres. No. 10 Th. 2004 tentang Badan Pertanahan Nasional.
5. Surat Pernyataan Pemecahan Tanah Pertanian, rencana penggunaan tanah:
pertanian.
6. Surat Pernyataan Pemecahan Tanah Pertanian, rencana penggunaan tanah
perumahan.
7. Surat Pernyataan Tidak Menjadi Pemegang Hak Atas Tanah Melebihi
Ketentuan Batas Maksimum dan Batas Minimum Penguasaan dan
Pemilikan Tanah Pertanian.
xv
1
BAB I
PENDAHULUAN
1.1. Latar Belakang Masalah
Tanah merupakan karunia Tuhan Yang Maha Esa yang tidak dapat
terpisahkan dengan kehidupan manusia. Karena bagi manusia, tanah merupakan
tempat untuk hidup dan sumber kehidupan. Tanah sebagai tempat berusaha
merupakan faktor yang sangat penting bagi kelangsungan hidup manusia, dalam
melakukan aktivitas apapun manusia tidak bisa lepas dari tanah.
Dalam negara agraris seperti ini sebagian besar penduduknya mempunyai
penghidupan atau bermatapencaharian dalam lapangan pertanian, sehingga tanah
sangat berarti bagi sumber penghidupan manusia, baik sebagai tempat tinggal
maupun untuk pertanian, dan sebagai tempat peristirahatan terakhir. Tanah
merupakan hajat hidup orang banyak, merupakan sumber daya alam, dan
kekayaan alam yang tiada bandingannya, sehingga wajib dipelihara untuk
mencegah terjadinya kerusakan tanah agar lebih berdaya guna dan berhasil guna
bagi kesejahteraan masyarakat.
Kemajuan pesat yang telah dicapai Bangsa Indonesia dalam bidang industri,
jasa dan properti tidak sebanding dengan perkembangan dalam sektor pertanian.
Salah satu penyebabnya adalah karena tanah pertanian (lahan pertanian) yang
menjadi tempat gantungan hidup dan sumber penghidupan petani sebagian besar
dikonversi menjadi lahan industri dan lahan perumahan yang praktis
membutuhkan ketersediaan tanah yang tidak sedikit. Disamping itu masih banyak
1
2
terdapatnya kepemilikan tanah yang tidak proporsional karena sebagian besar
tanah-tanah pertanian dimiliki oleh penguasa absentee yang berdomisili di kota-
kota atau di tempat lain jauh dari tanah miliknya dengan cara mengupayakan
multi identitas, tidak saja pemilikan tanah pertanian di luar kecamatan tetapi juga
adanya pemilikan di luar kabupaten, sehingga banyak pemilik tanah yang tidak
mengerjakan atau mengusahakan sendiri secara aktif tanah pertanian miliknya.
Keadaan-keadaan seperti itu tidak hanya berdampak pada pemilikan tanah
pertanian yang berlebih-lebihan sehingga mempersempit luas areal tanah
pertanian rakyat petani, tetapi yang lebih serius lagi, yaitu antara lain dapat
mendorong naiknya intensitas perpencaran tanah, mengkutubnya peralihan tanah,
dan pemecahan tanah menjadi bagian yang kecil-kecil yang tidak teratur
ukurannya atau luasnya, jelas keadaan ini tidak dapat mendukung dan tidak
melengkapi usaha-usaha kearah yang lebih baik. Hal ini akan semakin mematikan
fungsi sosial dari pada tanah, yang dapat menimbulkan konflik-konflik yuridis
pertanahan dan bahkan bisa melebar pada aspek ekonomi politik. Keadaan yang
mematikan fungsi sosial tanah, telah tercermin jauh sebelum dan setelah
kemerdekaan.
Pada jaman penjajahan Belanda, penguasaan tanah sangat tidak
mencerminkan keadilan dan pemerataan. Hal ini terbukti pada jaman itu dikenal
adanya tanah-tanah partikelir atau tanah pertuanan (hak-hak pertuanan). Tuan-
tuan tanah ini memiliki tanah yang sifatnya monopoli, dan tuan-tuan tanah
mempunyai hak yang demikian besar serta banyak yang menyalahgunakan
haknya, sehingga banyak menimbulkan penderitaan dan kesengsaraan rakyat,
3
karena tidak adanya pembagian yang merata atas sumber penghidupan. Sikap
tuan-tuan tanah di dalam menggunakan hak-hak dan tanahnya yang sangat
merugikan masyarakat menyebabkan terhambatnya kemajuan penduduk,
sehingga sudah barang tentu bertentangan dengan asas keadilan sosial yang
dijunjung tinggi oleh masyarakat dan Negara.1
Sejak Proklamasi Kemerdekaan Republik Indonesia 17 Agustus 1945,
mempunyai dua arti penting bagi penyusunan Hukum Agraria Nasional, yaitu
pertama; Bangsa Indonesia memutuskan hubungannya dengan Hukum Agraria
kolonial, dan kedua; Bangsa Indonesia sekaligus menyusun Hukum Agraria
Nasional.2 Pemerintah Indonesia berupaya untuk memperbaharui tata hukum
agraria yang berangkat dari cita-cita hasil pembentukan Negara baru, yakni
dengan harapan untuk menciptakan kesejahteraan rakyat. Pembaharuan di bidang
keagrariaan adalah sebagai perwujudan dari Pasal 33 ayat (3) Undang-Undang
Dasar 1945 yang menyatakan bahwa “Bumi, air, dan kekayaan alam yang
terkandung didalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-
besarnya kemakmuran rakyat”. Jelas bahwa tanah sebagai tempat berusaha, yang
merupakan bagian dari permukaan bumi harus dipergunakan sebesar-besarnya
untuk kemakmuran rakyat.
Pada tanggal 24 september 1960 merupakan hari yang sangat bersejarah dan
sangat penting dalam kehidupan hukum di Indonesia, karena pada tanggal tersebut
telah ditetapkan dan diundangkan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang
1 Soedharyo Soimin, 2004, Status Hak Dan Pembebasan Tanah, Edisi kedua, Sinar
Grafika, Jakarta, h. 102
2 Urip Santoso, 2005, Hukum Agraria & Hak-Hak Atas Tanah, Cetakan kelima,
Kencana Prenada Media Group, Jakarta, h. 35.
4
Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (Lembaran Negara 1960 Nomor 104), yang
lebih dikenal dengan nama “Undang-Undang Pokok Agraria” (selanjutnya
disingkat UUPA), undang-undang ini bertujuan merubah nasib warga negara
Indonesia sehubungan dengan penguasaan dan kepemilikan hak atas tanah. Salah
satu yang cukup penting dengan diundangkannya UUPA antara lain ialah yang
berhubungan dengan ketentuan-ketentuan dalam reformasi pertanahan
(dicanangkannya program landreform), yaitu meliputi perombakan mengenai
pemilikan dan penguasaan tanah serta hubungan-hubungan yang bersangkutan
dengan pengusahaan tanah.
Sejak itu rakyat petani mempunyai kekuatan hukum untuk memperjuangkan
haknya atas sumber penghidupan yakni hak atas tanah dan pembagian hasil yang
adil dan merata, serta dapat mengolah tanahnya demi kemakmuran. Tapi
kenyataannya, dalam hal penguasaan dan pemilikan tanah masih banyak
ketimpangan-ketimpangan atau kurang proporsionalnya penguasaan dan
pemilikan tanah yang ada dalam masyarakat. Keadaan ini perlu diambil
langkah-langkah persiapan mengantipasi keadaan tersebut dengan sebaik-baiknya,
dalam hal ini perlu penerapan aturan secara optimal dalam mengatur pemilikan
dan penguasaan tanah, agar benar-benar dapat bermanfaat bagi seluruh bangsa
Indonesia.
Pasal 2 UUPA yang menyatakan bahwa: “Bumi, air, dan ruang angkasa,
termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara…”,
sebagai organisasi kekuasaan seluruh rakyat, pernyataan ini dapat berarti negara
berwenang untuk mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan,
5
persediaan dan pemeliharaan bumi, air, dan ruang angkasa tersebut. Wewenang
pada hak menguasai dari negara berarti untuk sebesar-besarnya kemakmuran
rakyat.
Selanjutnya Pasal 7 UUPA, yang menyatakan: “Untuk tidak merugikan
kepentingan umum maka pemilikan dan penguasaan tanah yang melampaui batas
tidak diperkenankan”. Dengan mengingat ketentuan dalam Pasal 7 ini dan untuk
mencapai tujuan masyarakat yang merdeka, berdaulat, adil dan makmur, maka
diimplementasikan dalam Pasal 17 UUPA yang mengatur tentang luas
maksimum dan/atau minimum tanah yang boleh dipunyai dengan suatu hak oleh
satu keluarga atau badan hukum.
Sebagai tindak lanjut dari ketentuan-ketentuan pasal tersebut diatas,
pemerintah telah mengeluarkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang
(Perpu) Nomor 56 Tahun 1960 tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian pada
tanggal 29 Desember 1960 dan mulai berlaku pada tanggal 1 Januari 1960.
Undang-undang ini pada dasarnya bertujuan untuk mengatur batas maksimum
dan/atau batas minimum tanah pertanian yang boleh dikuasai dan dimiliki sesuai
dengan keadaan daerah, luas daerah, dan jumlah penduduk daerah yang
bersangkutan. Perpu Nomor 56 Tahun 1960 inilah yang kemudian ditetapkan
menjadi Undang-Undang Nomor 56 Prp tahun 1960 (LN. 1960 No. 174),
penjelasannya dimuat dalam Tambahan Lembaran Negara (TLN.) Nomor 5117
tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian. Undang-Undang Nomor 56 Prp. Tahun
1960 (selanjutnya disingkat UU 56 Prp Th. 1960), undang-undang ini dikenal
6
merupakan induk pelaksanaan landreform di Indonesia. Undang-Undang ini
mengatur tiga masalah yang pokok yaitu sebagai berikut:3
1. Penetapan luas maksimum pemilikan dan penguasaan tanah pertanian
2. Penetapan luas minimum pemilikan tanah pertanian dan larangan untuk
melakukan perbuatan-perbuatan yang mengakibatkan pemecahan
pemilikan tanah-tanah itu menjadi bagian-bagian yang sangat kecil
3. Pengembalian dan penebusan tanah-tanah pertanian yang digadaikan.
Dalam daftar penggolongan daerah sesuai dengan Keputusan Mentri Agraria
No. Sk. 978/Ka/1960 tentang Penegasan Luas Maksimum Tanah Pertanian.
(T.L.N. NO. 2143), menetapkan penggolongan daerah dari yang tidak padat
sampai pada daerah yang padat (kurang padat, cukup padat, dan sangat padat).
Dan untuk Daerah Tingkat I Bali digolongkan sebagai Daerah yang “cukup
padat”. Sebagaimana diatur dalam Pasal 1 ayat (2) angka 2 huruf b UU 56 Prp
Th. 1960 tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian menyebutkan bahwa
penguasaan dan pemilikan tanah pertanian pada daerah yang cukup padat
ditetapkan, yaitu: setiap orang dapat memiliki hak atas tanah dengan luas
maksimum untuk tanah kering adalah 9 Ha dan/atau tanah sawah maksimum 7,5
Ha, sedangkan dalam Pasal 8 menyatakan bahwa “Pemerintah mengadakan usaha-
usaha agar supaya setiap petani sekeluarga memiliki tanah-pertanian minimum 2
(dua) hektar”.
Ketentuan-ketentuan yang ada dalam kedua pasal tersebut nampak adanya
konflik norma dalam pengaturannya, karena sebagaimana diatur dalam Pasal 1
3Boedi Harsono, Undang-Undang Pokok Agraria, Hukum Tanah Indonesia, 1995,
Djambata, Jakarta, h. 355
7
ayat (2) menentukan batas maksimum, ini berarti luas tanah yang seminim-
minimnya boleh dimiliki (artinya batas maksimum yang dimaksud itu telah
ditentukan seluas 9 Ha untuk tanah kering dan atau 7,5 Ha untuk tanah sawah).
Menurut kajian peneliti, ketentuan dalam Pasal 1 ayat (2) dapat diartikan bahwa
penguasaan dan pemilikan tanah pertanian dibawah batas maksimum
diperbolehkan, namun jika dikaitkan dengan ketentuan dalam Pasal 8 dapat
diartikan bahwa penguasaan dan pemilikan tanah dibawah maksimum tidak
diperbolehkan. Ini berarti ada kontradiksi antara kedua pasal tersebut, yaitu di satu
pasal menentukan diperbolehkan menguasai dan memiliki tanah pertanian
dibawah batas maksimum, sedangkan di pasal lain menentukan tidak
diperbolehkan menguasai dan memiliki tanah dibawah batas maksimum.
Ditetapkannya peraturan tentang pembatasan maksimum penguasaan dan
pemilikan tanah sebagai yang dimaksud dalam Pasal 17 UUPA, dapat disebut
dengan “larangan latifundia” yang berarti adanya larangan terhadap pemilikan
dan penguasaan tanah yang sangat luas sehingga ada batas maksimum seseorang
boleh mempunyai tanah terutama tanah pertanian (ceiling atas kepemilikan
tanah).4 Ceiling adalah batas maksimum dan minimum pemilikan tanah pertanian
yang boleh dimiliki sehingga setiap kelebihan harus diserahkan kepada
Pemerintah untuk dibagikan kepada petani tidak bertanah atau petani gurem.
Sebagaimana diatur dalam UU Nomor 56 Prp Tahun 1960 tentang Penetapan
Luas Tanah Pertanian, pada intinya adalah memuat tentang batas maksimum
dan/atau batas minimum penguasaan dan pemilikan luas tanah pertanian.
4 A.P. Parlindungan, 1998, Komentar Atas Undang-undang Pokok Agraria, Mandar
Maju, Bandung, h. 72
8
Mengenai batas maksimum dan batas minimum penguasaan dan pemilikan luas
tanah pertanian merupakan ranah “bidang pertanahan” Menurut Undang-Undang
Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, ditegaskan bahwa salah
satu urusan wajib yang menjadi kewenangan pemerintah daerah provinsi dan
pemerintah daerah kabupaten/kota adalah bidang pertanahan, namun
kenyataannya yang menyangkut bidang hukum tanah dan kebijakan di bidang
pertanahan masih tetap dilaksanakan oleh Pemerintah Pusat melalui instansi
vertikal di daerah, jelas dalam hal ini bertentangan dengan undang-undang
otonomi daerah.
Oleh karena adanya konflik norma tersebut di atas dan adanya
dissinkronisasi antara dasar hukum yang dipergunakan untuk mengatur
kewenangan pemerintah (pemerintah dan pemerintah daerah) dalam bidang
pertanahan maka peneliti tertarik untuk membahas lebih lanjut mengenai
“Kewenangan Pemerintah dalam Menetapkan Penguasaan dan Pemilikan Luas
Tanah Pertanian”
Penelitian tentang Kewenangan Pemerintah dalam Menetapkan Penguasaan
dan Pemilikan Luas Tanah Pertanian ini secara umum adalah membahas
mengenai bidang agraria atau bidang pertanahan. Dalam penelitian ini, peneliti
telah memperbandingkan dengan beberapa penelitian sebelumnya yang juga
membahas tentang pertanahan. Adapun penelitian tesis yang mirip dengan
penelitian ini antara lain :
1. Penelitian tesis dari Zulkarnain, Program Studi Ilmu Hukum, Bidang
Hukum Administrasi Negara, Program Pasca Sarjana Universitas
9
Sumatera Utara, judul tesis Pelaksanaan Redistribusi Obyek
Landreform Berdasarkan Keputusan Menteri Agraria Nomor SK.
24/HGU/65 Di Kabupaten Langkat. Penelitian tesis ini mengkaji bidang
pertanahan yang menyoroti tentang pemerataan ekonomi yang berkeadilan
dimana tanah merupakan masalah yang kompleks karena menyangkut
kehidupan manusia. Penelitian ini menganalisis ketidakselarasan dalam
masyarakat tentang penguasaan ekonomi yang miskin dengan penguasaan
ekonomi nasional.5
2. Penelitian tesis dari Herry Iswanto, judul tesis “Penetapan Luas Minimum
Pemilikan Tanah Pertanian Bagi Para Petani di Kabupaten Daerah Tingkat
II Magelang”. Dalam penelitian ini meninjau tentang bagaimana usaha-
usaha yang telah dilaksanakan oleh Pemerintah Kabupaten Tingkat II
Magelang dalam menunjang tercapainya pelaksanaan penetapan batas
minimum pemilikan tanah pertanian sebagaimana yang diatur dalam Pasal
8 Undang-Undang Nomor 56 Pro Tahun 1960, dan meninjau bagaimana
hambatan-hambatan dalam pelaksanaannya.6
3. Penelitian tesis dari Ariska Dewi, Program Pasca Sarjana Magister
kenotariatan Universitas Diponegoro Semarang Tahun 2008, dengan
judul: Peran Kantor Pertanahan Dalam Mengatasi Kepemilikan Tanah
“Absentee/Guntai”di Kabupaten Banyumas. Penelitian ini mengkaji
5 Zulkarnain, 2006, Pelaksanaan Redistribusi Obyek Landreform Berdasarkan Keputusan
Menteri Agraria Nomor SK. 24/HGU/65 Di Kabupaten Langkat,
http://repository.usu.ac.id/handle/123456789/.5098
6 Herry Iswanto, Penetapan Luas Minimum Pemilikan Tanah Pertanian Bagi Para Petani
di Kabupaten Daerah Tingkat II Magelang, http//i-lib.ugm.ac.id/jurnal/detail.php?datald=2030
10
tentang Faktor-faktor yang menyebabkan terjadinya penguasaan tanah
secara tidak merata dan tidak berkeadilan di Kabupaten Banyumas. 7
4. Penelitian tesis dari Nurhayati, SH., Progrtam Paasca Sarjana, Program
Studi Magister Kenotariatan Universitas Diponegoro Semarang, tahun
2006, dengan judul tesis “Pelaksanaan Redistribusi Tanah Obyek
Landreform di Kecamatan Semarang Barat Kota Semarang”. Penelitian
tesis ini mengkaji tentang redistribusi tanah yang menjadi obyek
landreform. Dalam penelitian ini menganalisis permasalahan tentang
bagamanakah pelaksanaan redistribusi tanah di Kecamatan Semarang
Barat dan bagaimanakah kondisinya dewasa ini?, adakah hambatan-
hambatan yang terjadi, dan bagaimana penyelesaiaanya.8
5. Penelitian tesis dari Ira Sumaya, Program Pasca Sarjana, Program Studi
Ilmu Hukum Universitas Sumatera Utara, tahun 2007-2008, dengan judul
tesis “Analisis Hukum Landreform Sebagai Upaya Meningkatkan
Ekonomi Masyarakat”. Penelitian ini menganalisis permasalahan tentang:
- Bagamana kebijakan hukum landreform dalam upaya meningkatkan
ekonomi masyarakat, dan bagaimana pelaksanaan redistribusi tanah
obyek landreform di kota Medan dalam meningkatkan ekonomi
masyarakat, serta apa hambatan-hambatan dalam pelaksanaannya.9
7Ariska Dewi, Peran Kantor Pertanahan Dalam Mengatasi Kepemilikan Tanah
“Absentee/Guntai”di Kabupaten Banyumas, http//eprints.undip.ac.id/16527/1
8 Nurhayati, Pelaksanaan Redistribusi Tanah Obyek Landreform di Kecamatan Semarang Barat
Kota Semarang, http//eprints.undip.ac.id/15762/1
9 Ira Sumaya, Analisis Hukum Landreform Sebagai Upaya Meningkatkan Ekonomi
Masyarakat, http://repository.usu.ac.id/handle/123456789/5144
11
Walaupun ke-5 penelitian tersebut di atas merupakan ranah penelitian dalam
bidang pertanahan, namun kajiannya tidak sama dengan penelitian dalam tulisan
ini yang berjudul “Kewenangan Pemerintah dalam Menetapkan Penguasaan dan
Pemilikan Luas Tanah Pertanian”, karena dalam penelitian ini, baik mengenai
latar belakang, rumusan masalah yang dikaji, maupun pembahasannya tidak
sama dengan ke 5 penelitian tersebut di atas. Hal ini membuktikan bahwa tulisan
dalam penelitian tesis ini tidak merupakan plagiasi terhadap tulisan penelitian-
penelitian terdahulu.
1.2. Rumusan Masalah
Berdasarkan uraian pada latar belakang masalah diatas, maka dapat
diidentifikasi pokok permasalahan yang akan diteliti lebih lanjut yaitu sebagai
berikut:
1. Apa dasar kewenangan pemerintah dalam menetapkan batas
maksimum dan batas minimum penguasaan dan pemilikan Luas tanah
pertanian?
2. Apa konsekwensi yuridis terhadap penguasaan dan pemilikan tanah
pertanian yang melampaui batas maksimum dan/atau dibawah batas
minimum?
1.3. Tujuan Penelitian
Tujuan dari penelitian ini dapat penulis bedakan menjadi dua, yaitu tujuan
penelitian yang bersifat umum dan tujuan penelitian yang bersifat khusus, sebagai
berikut:
1. Tujuan Umum
12
Secara umum, penelitian ini bertujuan untuk pengembangan ilmu hukum,
khususnya Hukum Pemerintahan dan hukum pertanahan, yaitu mengenai
kewenangan pemerintah dalam bidang pertanahan khususnya tentang
penetapan luas tanah pertanian.
2. Tujuan Khusus
2.1.Untuk mengetahui dan menganalisis hubungannya dengan
permasalahan pertama dalam rumusan masalah, yaitu mengenai dasar
kewenangan pemerintah dalam menentukan batas maksimum dan
batas minimum penguasaan dan pemilikan luas tanah pertanian.
2.2. Untuk mengetahui dan menganalisis bagaimana konsekwensi yuridis
terhadap penguasaan dan pemilikan tanah pertanian yang melampaui
batas maksimum dan /atau dibawah batas minimum.
1.4. Manfaat Penelitian
Hasil Penelitian ini nantinya sangat diharapkan dapat memberikan manfaat
baik secara teoritis maupun secara praktis, sebagai berikut:
1. Manfaat Teoritis
Diharapkan dapat bermanfaat bagi pengembangan Ilmu Hukum pada
umumnya dan bidang Hukum Pemerintahan pada khususnya. Dan Hasil
penelitian ini diharapkan bermanfaat bagi pengembangan pengetahuan
terkait dengan kedua permasalahan yang akan diteliti.
2. Manfaat Praktis
13
2.1. Bagi masyarakat, dapat memberikan sumbangan pengetahuan dalam
bidang hukum, khususnya bidang hukum pemerintahan dan dalam
bidang hukum pertanahan, serta dapat dipakai sebagai acuan dalam
menentukan hak dan kewajiban, serta akibat hukum terhadap
penguasaan dan pemilikan tanah pertanian yang melampaui batas
maksimum dan/atau dibawah batas minimum.
2.2. Bagi instansi pertanahan, dapat dipakai sebagai pedoman dan sebagai
bahan evaluasi dalam melaksanakan tugas dan kewenangannya, dapat
lebih memperjelas apa yang menjadi dasar ketentuan-ketentuan
mengenai penetapan batas maksimum dan minimum penguasaan dan
pemilikan luas tanah pertanian.
2.3. Bagi peneliti, disamping untuk kepentingan penyelesaian studi juga
untuk menambah pengetahuan serta wawasan di bidang pemerintahan
dan bidang hukum pertanahan.
1.5. Landasan Teoritis
Dalam penelitian ini akan digunakan teori-teori, konsep-konsep, maupun
pandangan- pandangan para pakar yang berpengaruh sebagai landasan pemikiran
penelitian. Pandangan-pandangan teoritis dimaksud dijastifikasi dengan peraturan
perundang-undangan dan instrumen-instrumen hukum pertanahan.
1.5.1. Konsep Negara Hukum
Untuk memahami masalah penerapan prinsip-prinsip pembaruan agraria
dalam sistem hukum tanah nasional, maka diperlukan pemahaman tentang konsep
negara hukum, karena konsep negara hukum menjungjung tinggi adanya sistem
14
hukum yang menjamin kepastian hukum. Berdasarkan teori sistem hukum yang
dikemukakan oleh Lawrence M Friedman “a legal system in actual is a complex
in wich structure, substance and culture interact”10
, terdiri dari 3 komponen,
yaitu substansi hukum (legal substance), struktur hukum ( legal structure), dan
budaya hukum (legal culture). Konsep negara hukum juga menjungjung tinggi
perlindungan hak-hak rakyat, termasuk hak-hak rakyat atas sumber daya agraria,
dengan tujuan terwujudnya masyarakat adil dan makmur.
Negara dikatakan sebagai suatu Negara Hukum dapat dilakukan melalui
penelusuran pandangan ilmiah para ahli. Menurut pendapat yang dikemukakan
oleh Friedrich Julius Stahl, bahwa yang memberikan unsur-unsur atau ciri-ciri
dari suatu Negara Hukum adalah sebagai berikut:
1. Adanya pengakuan akan hak-hak dasar manusia;
2. Adanya pembagian kekuasaan;
3. Pemerintahan berdasarkan Peraturan; dan
4. Adanya Peradilan Tata Usaha Negara.11
A.V. Dicey mengemukakan unsur-unsur rule of law adalah sebagai berikut:12
1. Supremasi absolut atau predominasi dari aturan-aturan hukum untuk
menentang dan meniadakan kesewenang-wenangan, dan kewenangan
bebas yang begitu luas dari pemerintah;
10
Lawrence M Friedman, 1975, The Legal Sistem, A Social Science Perspective, Rusell
Sage Foundation, New York, h. 4
11
Oemar Seno Adji, 1966, Prasara dalam Indonesia Negara Hukum, Simposium
UI Jakarta, h. 24
12
Philipus M. Hadjon, 2007, Perlindungan Hukum Bagi Rakyat di Indonesia, sebuah
studi tentang Prinsip-Prinsipnya, Penanganannya oleh Pengadilan dalam Lingkungan Peradilan
Umum dan Pembentukan Peradilan Administrasi, Peradaban, Jakarta, h. 75
15
2. Persamaan di hadapan hukum atau penundukan yang sama dari semua
golongan kepada ordinary law of the land yang dilaksanakan oleh
ordinary court ini berarti tidak ada orang yang berada di atas hukum,
baik pejabat maupun warga negara biasa berkewajiban untuk mentaati
hukum yang sama.
3. Konstitusi adalah hasil dari the ordinary law of the land, bahwa hukum
konstitusi bukanlah sumber tetapi merupakan konsekwensi dari hak-hak
individu yang dirumuskan dan ditegaskan oleh peradilan, singkatnya
prinsip-prinsip hukum privat melalui tindakan peradilan dan parlemen
sedemikian diperluas sehingga membatasi posisi crown dan pejabat-
pejabatnya.
Menurut C.F. Strong merumuskan bahwa arti konstitusi dapat disederhanakan
rumusannya yaitu “a frame of political society, organised through and by law,
that is to say on in which law has establish permanent institutions with recognised
functions and definited rights”13
, sebagai kerangka negara yang diorganisir
dengan dan melalui undang-undang.
Dalam perumusan Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun
1945 (selanjutnya disingkat UUD NRI 1945), Pasal 1 ayat (3) menyatakan bahwa
“Negara Indonesia adalah Negara Hukum”. Negara Kesatuan Indonesia adalah
sebuah negara yang dalam menyelenggarakan pemerintahan adalah berdasarkan
atas prinsip-prinsip hukum untuk membatasi kekuasaan pemerintah, ini berarti
bahwa kekuasaan Negara dibatasi oleh hukum (rechtsstaat), bukan didasarkan
13
C.F.Strong, 1996, Modern Political Constitution, The Englis Language Book Society
and Sidgwick & Jackson Limited, London, h. 83
16
atas kekuasaan belaka (machtsstaat) yang secara jelas ditentukan dalam Batang
Tubuh UUD NRI 1945. Dengan demikian dalam penyelenggaraan pemerintahan
dilaksanakan berdasarkan sistem pemerintahan yang oleh K.C. Wheare
dinyatakan , “first of all it is used to describe the whole system of government of a
country, the collection of rule are partly lega, in the sense that courts of law ill
recognized as law but which are not less effective in regulating the government
than the rules of law strictly so called”14
yang artinya pertama, dalam arti luas
bahwa sistem pemerintahan dari suatu negara adalah merupakan himpunan
peraturan yang mendasari serta mengatur pemerintahan dalam menyelenggarakan
tugas-tugasnya, kedua yaitu dalam arti sempit merupakan sekumpulan peraturan
yang legal dalam lapangan ketatanegaraan suatu negara yang dimuat dalam suatu
dokumen atau beberapa dokumen terkait satu sama lain.
Secara konseptual istilah negara hukum di Indonesia dipadankan dengan dua
istilah dalam bahasa asing, yaitu:15
a. Rechtsstaat (Belanda), digunakan untuk menunjuk tipe negara hukum
yang diterapkan di negara-negara yang menganut sistem hukum Eropa
Kontinental atau civil law system.
b. Rule of law (Inggris), menunjuk tipe negara hukum dari negara Anglo
Saxon atau negara-negara yang menganut common law system.
Konsep negara hukum di Indonesia disamakan begitu saja dengan konsep
rechtstaat dan konsep the rule of law, hal ini dapat dimaklumi karena bangsa
indonesia mengenal istilah negara hukum melalui konsep rechtsstaat yang pernah
14
K.C. Wheare, 1975, Modern Constitutions, London Oxpord University Press, h. 1 15
I Dewa Gede Atmadja, 2010,Hukum Konstitusi: Problematika Konstitusi Indonesia
Sesudah Perubahan UUD 1945, Setara Press, Malang, h. 157
17
diberlakukan Belanda pada masa kedudukannya di Indonesia, pada perkembangan
selanjutnya terutama sejak perjuangan menumbangkan apa yang dalam periodisasi
politik disebut perjuangan menumbangkan orde lama negara hukum begitu saja
diganti dengan the rule of law.16
Indonesia tidak seyogyanya tidak begitu saja
mengalihkan konsep the rule of law atau konsep rechtstaat sebagai jiwa dan isi
dari negara hukum Indonesia, karena pada dasarnya Indonesia telah memiliki
konsep negara hukumnya sendiri yaitu konsep “Negara Hukum Pancasila”.
Menurut Philipus M. Hadjon, dengan merujuk bahwa asas utama Hukum
Konstitusi atau Hukum Tata Negara Indonesia adalah asas negara hukum dan asas
demokrasi serta dasar negara Pancasila, oleh karena itu dari sudut pandang
yuridisme Pancasila maka secara ideal bahwa Negara Hukum Indonesia adalah
“Negara Hukum Pancasila”.17
Lebih rinci disebutkan bahwa unsur-unsur Negara
Hukum Pancasila adalah sebagai berikut:
a. keserasian hubungan antara pemerintah dan rakyat berdasarkan asas
kerukunan nasional;
b. hubungan yang fungsional dan proporsional antara kekuasaan negara;
c. prinsip penyelesaian sengketa secara musyawarah dan peradilan
merupakan sarana terakhir;
d. keseimbangan antara hak dan kewajiban.
Muhammad Tahir Azhari mengemukakan bahwa ciri-ciri Konsep Negara
Hukum Pancasila adalah merupakan hubungan yang sangat erat antara agama dan
16
Philipus M. Hadjon, Op. Cit., h. 66-67
17
I Dewa Gede Atmadja,Op. Cit., h. 162
18
negara bertumpu pada Ketuhanan Yang Maha Esa–kebebasan beragama–ateisme
tidak dibenarkan dan komonisme dilarang, asas kekeluargaan dan kerukunan
diutamakan.18
Unsur-unsur utama Negara Hukum Pancasila, meliputi: Pancasila,
sistem konstitusi, persamaan, dan peradilan bebas.19
Pernyataan tegas bahwa Negara Indonesia adalah Negara hukum, ini berarti
membawa konsekwensi apapun yang dilakukan oleh pemerintah (Negara) harus
berdasarkan hukum, yang dalam hal ini adalah aturan-aturan yang dibentuk dan
diberlakukan. Sejalan dengan pendapat Hugo Grotius (de Groot) pakar hukum
alam, bahwa jika negara akan membentuk hukum maka isi hukum itu haruslah
ditujukan untuk mencapai apa yang menjadi tujuan negara.20
Dalam konteks
negara Indonesia, maka tujuan hukum harus berorientasi pada tujuan negara.
Mengenai landasan filosofi dari negara Hukum Indonesia adalah Pancasila.21
Penegasan ini menunjukkan komitmen lebih tegas dari bangsa dan Negara
Indonesia yang berdasarkan Pancasila untuk memberikan kedaulatan hukum
dalam penyelenggaraan kehidupan bernegara, berbangsa dan bermasyarakat di
wilayah Negara Republik Indonesia. Negara Hukum menentukan alat-alat
perlengkapannya yang bertindak menurut dan terikat kepada peraturan-peraturan
18
Ibid, h. 163
19
Muhammad Tahir Azhari, 2003, Negara Hukum Suatu Studi tentang Prinsip-
prinsipnya Dilihat dari Segi Hukum Islam, Implementasinya pada Periode Negara Madinah dan
Masa Kini, Prenada Media, Jakarta, h. 102
20
Ida Nurlinda, 2009, Prinsip-Prinsip Pembaruan Agraria, Perspektih Hukum, PT
Rajagrafindo Persada, Jakarta, h. 11
21
Padmo Wahjono, 1983, Sistem Hukum Nasional Dalam Negara Hukum Pancasila,
CV. Rajawali, cet. Ke-1, Jakarta, h. 2
19
yang ditentukan terlebih dahulu oleh alat-alat perlengkapan yang dikuasakan
untuk mengadakan peraturan-peraturan itu.22
Disamping itu, suatu negara agar dapat dikatakan sebagai negara hukum
maka perlu diketahui elemen-elemen atau unsur-unsurnya yang tertuang di dalam
Undang Undang Dasar beserta peraturan pelaksananya, dan yang terpenting dalam
praktek sudah dilaksanakan atau belum.23
Mencermati bunyi Alenia ke-4 Pembukaan UUD NRI 1945 yang menyatakan
bahwa:
“Kemudian daripada itu untuk membentuk suatu pemerintahan negara
Indonesia yang melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh
tumpah darah Indonesia dan untuk memajikan kesejahteraan umum,
mencerdaskan kehidupan bangsa, dan ikut melaksanakan ketertiban
dunia berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi, dan keadilan sosial,
maka (untuk mencapai tujuan negara tersebut) disusunlah Kemerdekaan
kebangsaan Indonesia dalam suatu UUD Negara Republik Indinesia yang
terbentuk dalam suatu sususan Negara Republik yang berkedaulatan
rakyat dengan berdasarkan kepada Pancasila”.
Dari pernyataan tersebut, dapat ditarik benang merah bahwa sebenarnya
konsep negara hukum Indonesia merupakan perpaduan tiga unsur yaitu Pancasila,
hukum nasional, dan tujuan negara. Ketiga unsur tersebut merupakan satu
kesatuan yang utuh. Pancasila merupakan dasar pembentukan hukum nasional.
Hukum nasional disusun sebagai sarana untuk mencapai tujuan negara. Tidak ada
artinya hukum nasional disusun apabila tidak mampu mengantarkan bangsa
22
Simposium Universitas Indonesia Jakarta, 1966, Indonesia Negara Hukum,
Seruling Masa PT, Jakarta, h. 159
23
Joeniarto,1968, Negara Hukum, Yayasan Badan Penerbit Gajah Mada, Yogyakarta,
h. 8
20
Indonesia dalam mencapai kehidupan yang sejahtera dan bahagia dalam naungan
ridha Illahi.24
Unsur-unsur negara hukum Indonesia yang berdasarkan Pancasila menurut
Sri Soemantri Martosoewignjo adalah sebagai berikut:25
a. Adanya pengakuan terhadap jaminan hak-hak asasi manusia dan warga
negara;
b. Adanya pembagian kekuasaan negara;
c. Bahwa dalam melaksanakan tugas dan kewajibannya pemerintah harus
selalu berdasarkan atas hukum yang berlaku baik yang tertulis maupun
yang tidak tertulis;
d. Adanya kekuasaan kehakiman yang dalam menjalankan kekuasaannya
merdeka.
Konsep negara kesejahteraan menurut Bagir Manan adalah negara atau
pemerintah yang tidak semata-mata sebagai penjaga keamanan atau ketertiban
masyarakat tetapi juga sebagai pemikul utama tanggung jawab dalam
mewujudkan keadilan sosial, kesejahteraan umum, dan sebesar-besarnya untuk
kemakmuran rakyat.26
Sejalan dengan pendapat tersebut, maka unsur-unsur
24
Sudjito bin Atmoredjo, Negara Hukum Dalam Perspektif Pancasila, dalam Kongres
Pancasila kerjasama dengan Mahkamah Konstitusi RI dan Gadjah Mada, Balai Senat UGM,
Yogyakarta, 30, 31, dan 1 Juni 2009.
25
Sri Sumantri Martosoewignjo, 1992, Bunga Rampai Hukum Tata Negara Indonesia,
Alumni, Bandung, h. 11
26
Bagir Manan dan Kuntana Magnar, 1996, Mewujudkan Kedaulatan Rakyat Melalui
Pemilu, Gaya Media Pratama, Jakarta, h. 16
21
minimal yang harus dimiliki oleh negara hukum berdasarkan pandangan Bagir
Manan, adalah sebagai berikut:27
a. Semua tindakan harus berdasarkan atas hukum;
b. Ada ketentuan yang menjamin hak-hak dasar dan hak-hak lainnya;
c. Adanya kelembagaan yang bebas untuk menilai perbuatan penguasa
terhadap masyarakat (badan peradilan yang bebas);
d. Adanya pembagian kekuasaan.
Berdasarkan ciri-ciri atau unsur-unsur Negara Hukum yang diuraikan diatas,
maka dalam hubungannya dengan penelitian ini terdapat dua unsur yang bertalian
erat dengan masalah penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatan
sumber daya agraria yang dapat mensejahterakan masyarakat sejalan dengan
tujuan negara Indonesia, yaitu:
a. Unsur semua tindakan stakeholders, terutama pemerintah, harus
berdasarkan hukum (unsur kepastian hukum).
Setiap tindakan penyelenggaraan negara serta warga negara harus
dilakukan berdasarkan dan di dalam koridor hukum, maka
konsekwensinya hukum harus dijadikan pedoman dalam kehidupan
bermasyarakat, berbangsa dan bernegara, dengan kata lain setiap
orang warga negara Indonesia harus patuh dan tunduk pada norma
hukum yang berlaku.
b. Unsur adanya pengakuan terhadap jaminan atas pelaksanaan hak-hak
dasar (asasi) manusia dan masyarakat termasuk ke dalamnya
masyarakat hukum adat, untuk memperoleh akses yang adil atas
sumber daya agraria, terutama yang ada disekitar wilayahnya.
Terkait dengan hal tersebut diatas, mengingat struktur penghidupan penduduk
yang bertumpu pada sektor pertanian, dan dapat dikatakan bahwa tanah-tanah
pertanian merupakan “soko guru” perekonomian rakyat dan negara, maka
27
Bagir Manan, Dasar-Dasar Sistem Ketatanegaraan Republik Indonesia, Pusat Studi
Hukum Fakultas Hukum UII, Yogyakarta, h. 15
22
merupakan suatu kewajiban bagi setiap penyelenggara Negara untuk menegakkan
keadilan dan kebenaran berdasarkan hukum.28
Penambahan rumusan mengenai pengakuan penghormatan dan perlindungan
Hak Asasi Manusia (selanjutnya disingkat HAM) ke dalam Undang-Undang
Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 bukan semata-mata karena
kehendak untuk mengakomodasi perkembangan pandangan mengenai HAM yang
makin menganggap penting HAM sebagai isu global, melainkan karena hal itu
merupakan salah satu syarat dari negara hukum. Dengan demikian HAM secara
konstitutif telah diakui sejak berdirinya negara.
1.5.2. Teori Kewenangan
Teori ini peneliti kemukakan dengan maksud untuk membahas dan
menganalisis tentang kewenangan pemerintah dalam menetapkan luas batas
maksimum dan minimum penguasaan dan pemilikan tanah pertanian, dalam hal
ini untuk menganalisis “apa dasar kewenangan pemerintah dalam menetapkan
batas maksimum dan/atau batas minimum penguasaan dan pemilikan tanah
pertanian?. Secara konseptual, istilah wewenang atau kewenangan sering
disejajarkan dengan istilah Belanda “bevoegdheid” ( yang berarti wewenang atau
berkuasa).
Wewenang merupakan bagian yang sangat penting dalam Hukum Tata
Pemerintahan (Hukum Administrasi), karena pemerintahan baru dapat
menjalankan fungsinya atas dasar wewenang yang diperolehnya. Keabsahan
tindakan pemerintahan diukur berdasarkan wewenang yang diatur dalam
28
H. Muladi, 2005, Hak Asasi Manusia: Hakekat, Konsep dan Implikasinya dalam
Perspektif Hukum dan Masyarakat, PT Rafika Aditama, Bandung, h. 248
23
peraturan perundang-undangan. Perihal kewenangan dapat dilihat dari Konstitusi
Negara yang memberikan legitimasi kepada Badan Publik dan Lembaga Negara
dalam menjalankan fungsinya. Wewenang adalah kemampuan bertindak yang
diberikan oleh undang-undang yang berlaku untuk melakukan hubungan dan
perbuatan hukum.29
Asas legalitas merupakan salah satu prinsip utama yang dijadikan sebagai
dasar dalam setiap penyelenggaraan pemerintahan dan kenegaraan disetiap negara
hukum. Dengan kata lain, setiap penyelenggaraan pemerintahan dan kenegaraan
harus memiliki legitimasi, yaitu kewenangan yang diberikan oleh undang-
undang. Dengan demikian, substansi asas legalitas adalah wewenang, yaitu suatu
kemampuan untuk melakukan suatu tindakan-tindakan hukum tertentu.
Pengertian kewenangan dalam Kamus Umum Bahasa Indonesia diartikan
sama dengan wewenang, yaitu hak dan kekuasaan untuk melakukan sesuatu.
Hassan Shadhily menerjemahkan wewenang (authority) sebagai hak atau
kekuasaan memberikan perintah atau bertindak untuk mempengaruhi tindakan
orang lain, agar sesuatu dilakukan sesuai dengan yang diinginkan.30
Lebih lanjut
Hassan Shadhily memperjelas terjemahan authority dengan memberikan suatu
pengertian tentang “pemberian wewenang (delegation of authority)”. Delegation
of authority ialah proses penyerahan wewenang dari seorang pimpinan
(manager) kepada bawahannya (subordinates) yang disertai timbulnya tanggung
29
SF. Marbun, 1997, Peradilan Administrasi Negara dan Upaya Administrasi di
Indonesia, Liberty, Yogyakarta, h. 154.
30
Tim Penyusun Kamus-Pusat Pembinaan dan Pengembangan Bahasa, 1989, Kamus
Besar Bahasa Indonesia, Balai Pustaka, Jakarta, h. 1170
24
jawab untuk melakukan tugas tertentu.31
Proses delegation of authority
dilaksanakan melalui langkah-langkah sebagai berikut :
1. Menentukan tugas bawahan tersebut
2. Penyerahan wewenang itu sendiri
3. Timbulnya kewajiban melakukan tugas yang sudah ditentukan.
I Dewa Gede Atmadja, dalam penafsiran konstitusi, menguraikan sebagai
berikut :
“Menurut sistem ketatanegaraan Indonesia dibedakan antara wewenang
otoritatif dan wewenang persuasif. Wewenang otoritatif ditentukan secara
konstitusional, sedangkan wewenang persuasif sebaliknya bukan
merupakan wewenang konstitusional secara eksplisit”.32
Wewenang otoritatif untuk menafsirkan konstitusi berada ditangan MPR,
karena MPR merupakan badan pembentuk UUD. Sebaliknya wewenang persuasif
penafsiran konstitusi dari segi sumber dan kekuatan mengikatnya secara yuridis
dilakukan oleh :
1. Pembentukan undang-undang; disebut penafsiran otentik
2. Hakim atau kekuasaan yudisial; disebut penafsiran Yurisprudensi
3. Ahli hukum; disebut penafsiran doktrinal
31
Ibid, h. 172
32
I Dewa Gede Atmadja, Penafsiran Konstitusi Dalam Rangka Sosialisasi Hukum: Sisi
Pelaksanaan UUD 1945 Secara Murni dan Konsekwen, Pidato Pengenalan Guru Besar dalam
Bidang Ilmu Hukum Tata Negara Pada Fakultas Hukum Universitas Udayana 10 April 1996, h. 2
25
Penjelasan tentang konsep wewenang, dapat juga didekati melalui telaah
sumber wewenang dan konsep pembenaran tindakan kekuasaan pemerintahan.
Teori sumber wewenang tersebut meliputi atribusi, delegasi, dan mandat.33
Prajudi Atmosudirdjo berpendapat tentang pengertian wewenang dalam
kaitannya dengan kewenangan sebagai berikut :
“Kewenangan adalah apa yang disebut kekuasaan formal, kekuasaa yang
berasal dari Kekuasaan Legislatif (diberi oleh Undang-Undang) atau dari
Kekuasaan Eksekutif/Administratif. Kewenangan adalah kekuasaan
terhadap segolongan orang-orang tertentu atau kekuasaan terhadap sesuatu
bidang pemerintahan (atau bidang urusan) tertentu yang bulat, sedangkan
wewenang hanya mengenai sesuatu onderdil tertentu saja. Di dalam
kewenangan terdapat wewenang-wewenang. Wewenang adalah kekuasaan
untuk melakukan sesuatu tindak hukum publik”.34
Indroharto mengemukakan, bahwa wewenang diperoleh secara atribusi,
delegasi, dan mandat, yang masing-masing dijelaskan sebagai berikut :
Wewenang yang diperoleh secara “atribusi”, yaitu pemberian wewenang
pemerintahan yang baru oleh suatu ketentuan dalam peraturan perundang-
undangan. Jadi, disini dilahirkan/diciptakan suatu wewenang pemerintah
yang baru”. Pada delegasi terjadilah pelimpahan suatu wewenang yang
telah ada oleh Badan atau Jabatan TUN yang telah memperoleh suatu
wewenang pemerintahan secara atributif kepada Badan atau Jabatan TUN
lainnya. Jadi, suatu delegasi selalu didahului oleh adanya sesuatu atribusi
wewenang. Pada mandat, disitu tidak terjadi suatu pemberian wewenang
baru maupun pelimpahan wewenang dari Badan atau Jabatan TUN yang
satu kepada yang lain.35
33 Ibid
34
Prajudi Atmosudirdjo, 1981, Hukum Administrasi Negara, Ghalia Indonesia, Jakarta
h. 29
35
Indroharto, 1993, Usaha memahami Undang-Undang tentang Peradilan Tata Usaha
Negara, Pustaka Harapan, Jakarta , h. 90
26
Hal tersebut sejalan dengan pendapat beberapa sarjana lainnya yang
mengemukakan atribusi itu sebagai penciptaan kewenangan (baru) oleh
pembentuk wet (wetgever) yang diberikan kepada suatu organ negara, baik yang
sudah ada maupun yang dibentuk baru untuk itu.
Tanpa membedakan secara teknis mengenai istilah wewenang dan
kewenangan, Indroharto berpendapat dalam arti yuridis : pengertian wewenang
adalah kemampuan yang diberikan oleh peraturan perundang-undangan untuk
menimbulkan akibat-akibat hukum. 36
Atribusi (attributie), delegasi (delegatie), dan mandat (mandaat), oleh H.D.
van Wijk/Willem Konijnenbelt dirumuskan sebagai berikut :
a. Attributie : toekenning van een bestuursbevoegdheid door een
weigever aan een bestuursorgaan;
b. Delegatie : overdracht van een bevoegheid van het ene bestuursorgaan
aan een ander;
c. Mandaat : een bestuursorgaan laat zijn bevoegheid namens hem
uitoefenen door een ander. 37
Stroink dan Steenbeek sebagaimana dikutip oleh Ridwan, mengemukakan
pandangan yang berbeda, sebagai berikut :
“Bahwa hanya ada dua cara untuk memperoleh wewenang, yaitu atribusi
dan delegasi. Atribusi berkenaan dengan penyerahan wewenang baru,
sedangkan delegasi menyangkut pelimpahan wewenang yang telah ada
(oleh organ yang telah memperoleh wewenang secara atributif kepada
organ lain; jadi delegasi secara logis selalu didahului oleh atribusi).
Mengenai mandat, tidak dibicarakan mengenai penyerahan wewenang atau
pelimbahan wewenang. Dalam hal mandat tidak terjadi perubahan
36 Ibid, h. 68
37
H. D. van Wijk/Willem Konijnenbelt, 1988, Hoofdstukken van Administratief Recht,
Culemborg, Uitgeverij LEMMA BV, h. 56
27
wewenang apapun (dalam arti yuridis formal), yang ada hanyalah
hubungan internal”.38
Philipus M. Hadjon mengatakan bahwa:
“Setiap tindakan pemerintahan disyaratkan harus bertumpu atas
kewenangan yang sah. Kewenangan itu diperoleh melalui tiga sumber,
yaitu atribusi, delegasi, dan mandat. Kewenangan atribusi lazimnya
digariskan melalui pembagian kekuasaan negara oleh undang-undang
dasar, sedangkan kewenangan delegasi dan mandat adalah kewenangan
yang berasal dari “pelimpahan”.39
Kewenangan pemerintah yang dilakukan dalam hal menetapkan penguasaan
dan pemlikan luas tanah pertanian merupakan kewenangan yang diperoleh secara
atribusi yang secara normatif diatur di dalam Undang-Undang Nomor 56 Prp
Tahun 1960 tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian.
Wewenang terdiri atas sekurang-kurangnya tiga komponen yaitu pengaruh,
dasar hukum, dan konformitas hukum.40
Komponen pengaruh ialah bahwa
penggunaan wewenang dimaksudkan untuk mengendalikan prilaku subyek
hukum, komponen dasar hukum ialah bahwa wewenang itu harus ditunjuk dasar
hukumnya, dan komponen konformitas hukum mengandung adanya standard
wewenang yaitu standard hukum (semua jenis wewenang) serta standard khusus
(untuk jenis wewenang tertentu).
Dalam kaitannya dengan wewenang sesuai dengan konteks penelitian ini,
standard wewenang yang dimaksud adalah kewenangan pemerintah di bidang
38
Ridwan, HR., 2003, Hukum Administrasi Negara, Yogyakarta, UII Pres, h. 74-75
39
Philipus M. Hadjon, 1994, Fungsi Normatif Hukum Administrasi dalam Mewujudkan
Pemerintahan yang Bersih, Pidato Penerimaan jabatan Guru Besar dalam Ilmu Hukum pada
Fakultas Hukum Universitas Airlangga, Surabaya, h. 7
40
Philipus M. Hadjon, , Penataan Hukum Administrasi,Tahun 1997/1998, Tentang
Wewenang, Fakultas Hukum Unair, Surabaya, h. 2
28
pertanahan, khususnya dalam menetapkan penguasaan dan pemilikan luas tanah
pertanian.
1.5.3. Teori Keadilan
Teori ini dimaksudkan untuk membahas dan menganalisis guna melengkapi
kebutuhan pembahasan mengenai dasar kewenangan pemerintah dalam
menetapkan batas maksimum dan batas minimum penguasaan dan pemilikan luas
tanah pertanian. Secara lebih luas, apakah telah memberikan manfaat bagi
masyarakat maupun memberikan kesejahteraan yang berkeadilan seperti yang
dikehendaki oleh UUD 1945.
Keadilan adalah merupakan tujuan hukum yang hendak dicapai, guna
memperoleh kesebandingan didalam masyarakat, disamping itu juga untuk
kepastian hukum. Masalah keadilan (kesebandingan) merupakan masalah yang
rumit, persoalan mana dapat dijumpai hampir pada setiap masyarakat, termasuk
Indonesia.41
Keadilan merupakan salah satu tujuan hukum yang paling banyak dibicarakan
sepanjang perjalanan sejarah filsafat hukum. Membicarakan hukum adalah
membicarakan hubungan antarmanusia. Membicarakan hubungan antarmanusia
adalah membicarakan keadilan. Adanya keadilan maka dapat tercapainya tujuan
hukum, yaitu menciptakan masyarakat yang adil dan makmur, adil dalam
kemakmuran dan makmur dalam keadilan.
Aristoteles, menyatakan bahwa kata “adil” mengandung lebih dari satu arti.
Adil dapat berarti menurut hukum, dan apa yang sebanding, yaitu yang
41 Soerjono Soekanto, 1980, Pokok-pokok Sosiologi Hukum, Jakarta, Cv Rajawali, h. 169
29
semestinya. Dalam hal ini ditunjukkan bahwa seseorang dikatakan berlaku tidak
adil apabila orang itu mengambil lebih dari bagian yang semestinya. Orang yang
tidak menghiraukan hukum juga dapat dikatakan “tidak adil”, karena semua hal
yang didasarkan pada hukum dapat dianggap sebagai “adil”.42
Keadilan adalah
merupakan suatu kebijakan politik yang aturan-aturannya menjadi dasar dari
peraturan negara dan aturan-aturan ini merupakan ukuran tentang apa yang hak
dan apa yang bukan hak. Lebih lanjut dikatakan bahwa agar terdapat suatu
keadilan, maka orang harus memperoleh keuntungan dengan cara-cara yang
wajar, dan keadilan itu sendiri merupakan keutamaan moral. Ditinjau dari isinya,
Aristoteles membedakan adanya dua macam keadilan yaitu Justitia distribitiva
(keadilan distributif) dan justitia commutativa (keadilan komutativ).
Terkait dengan keadilan maka Jeremy Bentham memunculkan teori
kebahagiaan (utility) yang bersifat individualistis. Hukum harus mewujudkan
kebahagiaan bagi individu, dan harus cocok untuk kepentingan masyarakat. Pada
dasarnya hukum harus berbasis manfaat bagi kebahagiaan manusia. Itu sebabnya
teori keadilan dan utility merupakan perwujudan hukum yang harus
diimplementasikan.43
Membicarakan hukum tidak cukup hanya sampai wujudnya sebagai suatu
bangunan yang formal, tetapi perlu juga melihatnya sebagai ekspresi dari cita-cita
keadilkan masyarakat. Dapat dikatakan bahwa unsur keadilan merupakan unsur
yang rumit dan abstrak dalam hukum, karena pada keadilanlah hukum itu
42
Aristoteles dalam Darji Darmodiharjo, 2006 , Pokok-Pokok Filsafat Hukum, PT
Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, h. 156
43
Suhariningsih, 2009, Tanah Terlantar, Asas dan Pembaharuan konsep Menuju
Penertiban, Prestasi Pustaka Publisher, Jakarta, h. 43
30
bermuara. Mengingat abstraknya unsur-unsur keadilan tersebut, maka berbagai
pakar mengemukakan keadilan itu dengan perumusan yang berbeda-beda sesuai
dengan sudut pandangnya masing-masing.
Filsuf Hukum Alam Thomas Aquinas, membedakan keadilan atas dua
kelompok yaitu:44
1. Keadilan Umum (justitia generalis), adalah keadilan menurut kehendak
undang-undang, yang harus ditunaikan demi kepentingan umum.
Keadilan ini juga disebut dengan keadilan legal.
2. Keadilan Khusus, adalah keadilan atas dasar kesamaan atau
proporsionalitas. Keadilan khusus ini dapat dibedakan lagi, yaitu:
a. Keadilkan distributif (justitia distributiva); directs the distribution of
goods and honours to each according to his place in the community,
adalah keadilan yang secara proporsional diterapkan dalam lapangan
hukum publik secara umum, yakni apabila setiap orang mendapatkan
hak atau jatahnya secara proporsiobal.
b. Keadilan komutatif (justitia commutativa), adalah keadilan dengan
mempersamakan antara prestasi dan kontraprestasi.
c. Keadilan vindikatif (justitia vindicativa), adalah keadilan dalam
menjatuhkan hukuman atau ganti kerugian dalam tindak pidana.
Seseorang dianggap adil apabila ia dipidana badan atau denda sesuai
dengan besarnya hukuman yang telah ditentukan atas tindak pidana
yang dilakukannya.
44 Aristoteles dalam Darji Darmodiharjo, Op. Cit., h. 167
31
Dalam mengoperasionalkan konsep pembaruan agraria sebagaimana diatur
dalam TAP MPR Nomor IX/MPR/2001, diperlukan prinsip-prinsip yang menjadi
landasan dan arahan yang mendasari pelaksanaannya. Prinsip-prinsip itu
seyogyanya bersifat holistik, komprehensip, dan mampu menampung hal-hal
pokok yang menjadi tujuan pembaruan agraria, salah satu yang menjadi prinsip-
prinsip dasar pembaruan agraria tersebut menurut Maria S.W. Sumardjono
adalah :
“Keadilan dalam penguasaan dan pemanfaatan sumber-sumber agraria
(keadilan gender, keadilan dalam satu generasi dan antar generasi, serta
pengakuan kepemilikan masyarakat adat terhadap sumber-sumber agraria
yang menjadi ruang hidupnya)”.45
Berdasarkan uraian teori keadilan diatas, Nampaknya keadilan ditinjau dari
hakekat dan isinya tidak dapat dipisahkan dalam menganalisis apakah kehendak
Pemerintah dalam menetapkan Undang-Undang Nomor 56 Prp Tahun 1960
tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian adalah untuk memberikan keadilan yang
merata serta manfaat bagi masyarakat. Keduanya saling melengkapi agar
mendapatkan pemahaman yang utuh kemudian dapat diwujudkan dalam tindakan
nyata khususnya dalam hal menerapkan penetapan tentang penguasaan dan
pemilikan luas tanah pertanian.
Dalam kaitannya dengan penguasaan, pemilikan , penggunaan dan
pemanfaatan sumber daya agraria; keadilan dalam memberikan ganti kerugian
45
Maria S.W. Sumardjono, 2001, Puspita Serangkum: Aneka Masalah Hukum Agraria,
Andi Offset, Yogyakarta, h. 4
32
dapat diartikan sebagai upaya untuk mewujudkan pengakuan dan penghormatan
kepada seseorang atau sekelompok orang yang haknya dikurangi, dengan
memberikan imbalan berupa sesuatu yang setara dengan keadaannya sebelum hal
tersebut dikurangi atau diambil sehingga yang bersangkutan tidak mengalami
degradasi kesejahteraan. Dalam hal ini, keadilan harus dipahami dalam makna
yang substansial (substatial justice).46
Lebih lanjut dikatakan bahwa, keadilan itu
sendiri bersifat universal dan merupakan proses yang dinamis serta senantiasa
bergerak diantara berbagai faktor, termasuk equality atau persamaan hak itu
sendiri. Namun dalam kenyataannya, menurut Maria S.W. Sumardjono
menyatakan bahwa setiap orang berbeda dalam hal kemampuan atau jasanya dan
kebutuhannya bila dibandingkan dengan orang lain. Dalam situasi dimana lebih
banyak orang yang membutuhkan sesuatu (terlebih untuk hal-hal yang merupakan
kebutuhan dasar manusia), namun kemampuan untuk memperolehnya kurang,
maka perlakuan yang sama justru akan menimbulkan ketidakadilan. Perkecualian
terhadap hal ini yang berupa perlakuan khusus dapat dilakukan asalkan dapat
dipertanggungjawabkan. Hal demikian biasa disebut sebagai corrective justice
atau positive discrimination.
Dalam pemahaman substansial, gagasan dasar keadilan terdiri atas tiga hal,
sebagai berikut:47
1. Bahwa orang harus diperlakukan sama dalam hal atau kasus yang sama.
2. Bahwa hal yang baik harus memperoleh penghargaan.
46
Maria S.W. Sumardjono, 2001, Transitional Justice atas “Hak Sumber Daya Alam”,
dalam Komisi Nasional Hak Asasi Manusia: Keadilan dalam Masa Transisi, Komisi Nasional
Hak Asasi Manusia, Jakarta, h. 157
47
Maria S.W. Sumardjono, Op., Cit., h. 221
33
3. Bahwa secara moral setiap orang berhak untuk memperoleh dan
mempertahankan hak-hak dasarnya.
Ketiga gagasan dasar keadilan tersebut di atas mutlak diacu dalam hal
penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatan tanah dan sumber daya
agraria, karena hak atas sumber-sumber agraria adalah merupakan hak bagi setiap
orang.
1.5.4. Konsep Hukum Tanah Nasional
Penetapan penguasaan dan pemilikan luas tanah pertanian di Indonesia
sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 56 Prp Tahun 1960 tentang
Penetapan Luas Tanah Pertanian, diselenggarakan berdasarkan konsepsi revolusi
Indonesia yang bertujuan untuk mencapai masyarakat sosialis Pancasila agar
dapat merubah nasib warga negara Indonesia sehubungan dengan penguasaan dan
pemilikan hak atas tanah yaitu pembagian yang merata atas sumber penghidupan.
Hukum tanah nasional adalah hukum tanah Indonesia yang tunggal yang
tersusun dalam suatu sistem berdasarkan alam pikiran hukum adat, sehingga
sumber utama dalam pembangunan hukum tanah nasional adalah hukum adat.
Sebagaimana dinyatakan oleh Boedi Harsono, yang antara lain merumuskan
bahwa falsafah/konsepsi hukum tanah nasional adalah komunalistik-religius, yang
memungkinkan penguasa tanah secara individual, dengan hak-hak atas tanah yang
bersifat pribadi, sekaligus mengandung unsur kebersamaan.48
Yang dimaksudkan
dengan sifat “komunalistik” sebagaimana yang dinyatakan dalam Pasal 1 Butir 1
UUPA merumuskan bahwa semua tanah dalam Wilayah Negara Indonesia adalah
48
Boedi Harsono, 2003, Hukum Agraria Indonesia Sejarah Pembentukan Undang-
Undang Pokok Agraria, Isi dan Pelaksanaannya, Jilid 1, Cetakan kesembilan (edisi revisi),
Djambatan, Jakarta, h. 229.
34
tanah bersama dari seluruh rakyat Indonesia, yang penguasaannya ditugaskan
kepada Negara untuk digunakan sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.
Selanjutnya mengenai watak “religius” tampak pada Pasal 1 Butir 2 UUPA, yang
menyatakan bahwa seluruh bumi, air, dan ruang angkasa, termasuk kekayaan
yang terkandung di dalamnya dalam Wilayah Negara Republik Indonesia adalah
merupakan karunia Tuhan Yang Maha Esa.
Dibandingkan dengan Konsepsi Hukum Tanah Barat (dengan dasar
individualisme dan liberalisme) dan Konsepsi Tanah Feodal, maka konsepsi
Hukum Tanah Nasional merupakan konsepsi yang sesuai dengan falsafah dan
budaya bangsa Indonesia, karna berdasarkan alam pikiran masyarakat adat bangsa
Indonesia.
Dari rumusan falsafah/konsepsi Hukum Tanah Nasional tersebut diatas, maka
dapat dicermati beberapa hal sebagai berikut :49
a. Falsafah/konsepsi hukum tanah nasional merupakan suatu pikiran yang
mendasar dan terdalam yang mengkristal sebagai nilai-nilai hukum
yang akan melandasi pembentukan asas, lembaga, dan sistem
pengaturan hukum tanah nasional;
b. Tanah yang menjadi wilayah negara Republik Indonesia merupakan
tanah bersama dan menjadi kekayaan bersama Bangsa Indonesia,
sehingga kewenangan terhadap wilayah bangsa itu disebut sebagai Hak
Bangsa Indonesia;
c. Tanah bersama itu merupakan suatu anugrah dari Tuhan Yang Maha
Esa kepada Bangsa Indonesia, sehingga hubungan Bangsa Indonesia
dengan Wilayah Indonesia bersifat abadi;
d. Hubungan Bangsa Indonesia dengan bumi, air, dan ruang angkasa,
sebagai wilayah Indonesia semacam hubungan hak ulayat, sehingga di
49
Oloan Sitorus & H.M. Zaki Sierrad, 2006, Hukum Agraria di Indonesia, Konsep Dasar
dan Implementasinya, Mitra Kebijakan Tanah Indonesia, Yogyakarta, h. 65
35
dalamnya dikenal adanya hak penguasaan individual dalam bentuk
hak-hak atas tanah yang bersifat pribadi;
e. Oleh karena hak-hak atas tanah yang bersifat pribadi itu berasal dari
hak bangsa sebagai hak bersama, maka di dalam setiap hak-hak atas
tanah yang bersifat pribadi terkandung unsur-unsur kebersamaan,
sehingga setiap hak atas tanah mempunyai fungsi sosial.
1.5.5. Asas Hukum Tanah Nasional
Di dalam sistem perundang-undangan dikenal adanya hierarki (kewerdaan
atau urutan), yakni ada peraturan yang lebih tinggi dan ada peraturan yang lebih
rendah, Perundang-undangan suatu negara merupakan suatu sistem yang tidak
menghendaki atau membenarkan atau membiarkan adanya pertentangan dan
konflik di dalamnya. Oleh karena itu, sangat diperlukan asas-asas yang mengatur
mengenai kedudukan dari masing-masing peraturan perundang-undangan
tersebut. Sebagaimana diatur dalam Pasal 5 Undang-Undang Nomor 10 Tahun
2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, merumuskan bahwa
dalam membentuk Peraturan Perundang-undangan harus berdasarkan pada asas
Pembentukan Perundang-undangan yang baik yang meliputi : kejelasan tujuan,
kelembagaan atau organ pembentuk yang tepat, kesesuaian antara jenis dan materi
muatan, dapat dilaksanakan, kedayagunaan dan kehasilgunaan, kejelasan
rumusan, dan keterbukaan.
Dalam UUPA dimuat 8 asas bidang hukum pertanahan di Indonesia (asas-
asas Hukum Tanah Nasional). Asas-asas ini karena sebagai dasar dengan
sendirinya harus menjiwai pelaksaanaan dari UUPA dan segenap peraturan
pelaksanaannya, yaitu sebagai berikut :
36
a. Asas nasionalitas subyek hak atas tanah; asas yang berasal dari asas
hukum adat mengenai tanah yang selalu mendahulukan kebutuhan dan
kepentingan anggota masyarakat hukum adat. Hanya anggota masyarakat
hukum adat yang dapat mengambil manfaat secara penuh atas wilayahnya,
sedangkan “orang asing” hanya dapat mempunyai hak yang bersifat
sementara. Tanah Bangsa Indonesia sebagai keseluruhan adalah kekayaan
nasional dan menjadi hak Bangsa Indonesia, jadi tidak semata-mata
menjadi hak dari para pemiliknya.
b. Asas fungsi sosial hak atas tanah; asas ini ditemukan pada Pasal 6 UUPA
yang menyatakan “semua hak atas tanah berfungsi sosial”, sehingga
menurut pandangan secara rasionalitas adalah semua hak-hak atas tanah
baik secara langsung maupun tidak langsung bersumber pada hak bangsa
sebagai kepunyaan bersama dari Bangsa Indonesia.
c. Asas pemerataan dan keadilan; asas ini ditemukan dalam pasal-pasal
tentang Landreform, seperti Pasal 7, 10, 11, dan 17 UUPA. Sama dengan
orientasi hidup masyarakat adat yang mengedepankan “kesejahteraan
dalam kebersamaan, dan demikian sebaliknya mengedepankan
kebersamaan dalam kesejahteraan.”
d. Asas penggunaan tanah dan pemeliharaan lingkungan hidup; asas ini
terdapat dalam Pasal 14 dan 15 UUPA, yang pada intinya menginginkan
agar tercipta penggunaan tanah yang bijaksana dan berkesinambungan.
e. Asas kekeluargaan dan kegotongroyongan dalam penggunaan tanah; asas
ini di konkritkan pada Pasal 12 dan 13 UUPA, yang pada intinya
37
mencegah usaha-usaha penggunaan dan pemanfaatan tanah secara
monopoli.
f. Asas pemisahan horisontal dalam hubungannya dengan bangunan dan
tanah di atasnya; asas ini diadopsi dari hukum adat, yaitu bahwa
penguasaan dan pemilikan tanah tidak meliputi penguasaan dan pemilikan
benda-benda yang terdaapat di atasnya.
g. Asas hubungan yang berkarakter publik antara negara dengan tanah, pada
intinya jika pemerintah ingin secara langsung menggunakan tanah itu
maka dapat diberikan hak pakai atau hak pengelolaan
1.6. Metode Penelitian
1.6.1. Jenis Penelitian
Penelitian yang dalam bahasa inggris disebut dengan research, pada
hakekatnya merupakan sebuah upaya pencarian. Lewat penelitian (research)
orang mencari (search) temuan-temuan baru, berupa pengetahuan yang benar
(truth, true knowledge), yang dapat dipakai untuk menjawab suatu pertanyaan
atau untuk memecahkan masalah.50
Sebagaimana dinyatakan dalam buku Legal
Research, yaitu “Legal research is an essential component of legal practice. It is
the prosess of finding the law that governs an activity and materials that explain
or analyze that law”51
, bahwa penelitian hukum itu merupakan komponen penting
dari praktik hukum, ini merupakan proses untuk menemukan hukum yang
50 M., Syamsudin, 2007, Operasionalisasi Penelitian Hukum, PT RaJaGrafindo Persada,
Jakarta, h. 1
51
Morris L. Cohen & Kent C. Olson, 2000, Legal Research, In A Nutshell, West
Group,ST. Paul, Minn, Printed in the United States of America, h.1
38
mengatur suatu aktifitas yang menjelaskan atau menganalisa hukum material
tersebut.Soerjono Soekanto mengemukakan, dalam ilmu hukum terdapat dua jenis
penelitian hukum, yaitu penelitian hukum normatif dan penelitian hukum
sosiologis atau empiris.52
Adapun jenis penelitian yang digunakan dalam penelitian ini, dapat
dikualifikasikan sebagai penelitian hukum normatif, karena penelitian ini
beranjak dari adanya konflik dalam norma yaitu antara Pasal 1 ayat (2) dengan
Pasal 8 ayat (2) UU Nomor 56 Tahun 1960 tentang Penetapan Luas Tanah
pertanian.
Nama lain dari penelitian hukum normatif adalah penelitian hukum doktrinal
atau disebut juga sebagai penelitian perpustakaan. Disebut penelitian hukum
doktrinal karena penelitian ini dilakukan atau ditujukan pada peraturan-peraturan
yang tertulis atau bahan-bahan hukum yang lain, sedangkan disebut sebagai
penelitian perpustakaan atau studi dokumen karena penelitian ini lebih banyak
dilakukan pada bahan hukum yang bersifat sekunder yang ada di perpustakaan.53
Penelitian hukum normatif merupakan sebuah upaya untuk mencari dan
menemukan asas-asas hukum, aturan-aturan hukum positif yang dapat diterapkan
untuk menjawab atau menyelesaikan permasalahan atau isu hukum tertentu.
Penelitian hukum ini termasuk dalam penelitian teoritik (theoretical research).
Theoretical research sebagaimana dinyatakan oleh Terry Hutchinson “Research
52 Soerjono Soekanto1986, Pengantar Penelitian Hukum, Universitas Indonesia (UI
Press) , Jakarta, h. 51
53
Bambang Waluyo, 1991, Penelitian Hukum Dalam Praktek, Sinar Grafika,
Jakarta, h. 31
39
which fosters a more complete understanding of the conceptual bases of legal
principles and of the combined effects of a range of rules and procedures that
touch on a particular area of activity54
, bahwa penelitian teoritik adalah penelitian
yang menyajikan suatu pemahaman yang lebih mendalam terhadap dasar
konseptual dari sebuah prinsip hukum dan mengkombinasikan hasil antara
peraturan dan prosedur yang berlaku pada suatu area aktifitas.
Penelitian ini berangkat dari adanya konflik norma dengan berlandaskan
pada doktrin positivisme, dimana hukum dikonsepkan pada kaidah-kaidah hukum
positif yang berlaku sekarang di Indonesia, dan terbit sebagai suatu produk dari
suatu sumber kekuasaan yang memiliki legitimasi.
Penelitian hukum normatif dalam tulisan ini, maksudnya adalah menganalisa
permasalahan hukum yang berpedoman pada landasan hukum yaitu peraturan
bidang pertanahan, serta pandangan dari pakar hukum yang terkait dengan
permasalahan.
Sebagai suatu penelitian hukum normatif, penelitian ini bermaksud meneliti
bahan-bahan hukum yang ada dalam rangka menjawab masalah tentang dasar
kewenangan pemerintah dalam menentukan penguasaan dan pemilikan tanah
pertanian yang melampaui batas maksimum dan di bawah batas minimum yang
bersifat teoritis. Dengan kata lain, penelitian ini beranjak dari kontradikksi
norma yang dijumpai dalam norma hukum. Oleh karena itu, dalam membahas
pokok permasalahan dalam tulisan ini akan didasarkan pada hasil penelitian
54
Terry Hutchinson, 2002, Researching and Writing in Law, Lawbook CO, Sydney,
Australia, h. 9
40
kepustakaan, baik terhadap bahan hukum primer, sekunder, maupun bahan
hukum tersier.
1.6.2. Jenis Pendekatan
Di dalam penelitian hukum terdapat beberapa pendekatan, yakni pendekatan
undang-undang (statute approach), pendekatan kasus (case approach),
pendekatan historis (historical approach), pendekatan Perbandingan (comparative
approach), dan pendekatan konseptual (conceptual approach).55
Untuk
membahas permasalahan yang dikemukakan dalam penelitian ini, peneliti
menggunakan pendekatan yang berdasar pada :
a. Pendekatan Perundang-undangan (Statute Approach) yaitu dilakukan
dengan menelaah peraturan perundang-undangan dan regulasi yang
bersangkut paut dengan permasaahan hukum tanah, yakni dilakukan
untuk meneliti peraturan perundang-undangan, khususnya Undang-
Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok
Agraria, dan Undang-Undang Nomor 56 Prp Tahun 1960 tentang
Penetapan Luas Tanah Pertanian dan Peraturan Pemerintah Nomor 224
Tahun 1961 tentang Pelaksanaan Pembagian Tanah dan Pemberian Ganti
Kerugian, dan peraturan perundang-undangan lainnya. Selanjutnya
pendekatan perundang-undangan diterapkan untuk mendapatkan
ketentuan-ketentuan hukum yang melandasi kewenangan Pemerintah
dalam menetapkan luas tanah pertanian, dan tanggung jawab Warga
Negara Indonesia sebagai pemegang hak atas tanah.
55
Peter Mahmud Marzuki, 2006, Penelitian Hukum, Kencana Prenada Media Group,
Jakarta, h. 93-95.
41
b. Pendekatan Konseptual (Conseptual Approach) yaitu pendekatan untuk
menemukan konsep-konsep yang berkaitan dengan kewenangan
pemerintah dalam menentukan batas maksimum penguasaan dan
pemilikan tanah pertanian, bagaimana hak dan kewajiban masyarakat
yang menguasai dan memiliki tanah pertanian yang melampaui batas
maksimum dan di bawah batas minimum pada daerah cukup padat.
Pendekatan konseptual ini dilakukan untuk menemukan pengertian
hukum/konsep hukum tentang penguasaan tanah, pemilikan tanah, beserta
tanggung jawabnya. Mengingat dalam UUPA menganut asas tanah
berfungsi sosial, asas manfaat, dan asas keadilan, dengan demikian
penguasaan dan pemilikan luas tanah yang melampaui batas merupakan
konsep hukum yang mempunyai makna menyimpang dari asas-asas yang
ada dalam UUPA.
c. Pendekatan Historis (Historical Approach) yaitu pendekatan untuk
pelacakan sejarah lembaga hukum dari waktu ke waktu. Pendekatan ini
sangat membantu untuk memahami filosofi dari aturan-aturan hukum
agraria, khususnya dalam memahami perubahan dan perkembangan
peraturan-peraturan tentang Pertanahan dan pelaksanaan dari aturan-aturan
tersebut. Maraknya persoalan-persoalan tentang tanah dewasa ini, banyak
pihak yang mempersoalkan kembali relevansi UUPA. Walau begitu, upaya
meninjau kembali relevansi UUPA selayaknya melihat kembali perjalanan
politik agraria sejak masa kolonial hingga sekarang. Tanpa pemahaman
sejarah, proses yang akan ditempuh dan hasil yang akan dicapai sekedar
42
akan dibelenggu oleh aliran pikir yang bertanding saat ini saja, dan tak
mampu mengenali apa sesungguhnya mandat yang diberikan rakyat
kepada pemerintah, sebagaimana yang dimaksudkan pada awal mula
pendirian Negara Republik Indonesia.
1.6.3. Sumber Bahan Hukum
Sebagai sumber bahan hukum pokok dari penelitian ini adalah berasal dari
hasil penelitian kepustakaan. Penelitian kepustakaan dilakukan terhadap peraturan
perundang-undangan serta bahan-bahan bacaan terkait dengan pokok
permasalahan, yang pada dasarnya dapat diklasifikasikan menjadi 3 (tiga) jenis
bahan hukum, yakni bahan hukum primer, bahan hukum sekunder dan bahan
hukum tersier ( sebagai penunjang data primer dan data sekunder).
Sebagai bahan hukum primer dari penelitian ini berasal dari penelitian
terhadap peraturan perundang-undangan seperti Undang-Undang Nomor 5 Tahun
1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria, Undang-Undang Nomor 56
Prp Tahun 1960 tentang Penetapan Luas Tanah pertanian, yaitu yang melandasi
dalam menetapkan penguasaan dan pemilikan luas tanah pertanian, dan peraturan-
peraturan lainnya yang terkait dengan permasalahan dalam penelitian ini.
Mengenai bahan hukum sekunder dalam penelitian ini antara lain diperoleh dari
bahan-bahan bacaan (buku) dibidang hukum keperdataan, bidang hukum Agraria,
dan bidang hukum yang berhubungan dengan pertanahan. Bahan-bahan hukum
tersier diperoleh dari ensiklopedi tentang peralihan dan perolehan hak atas tanah,
kamus hukum, serta dokumen-dokumen penunjang lainnya yang dapat
43
mendukung maupun memperjelas bahan hukum primer dan bahan hukum
sekunder.
1.6.4. Teknik Pengumpulan Sumber Bahan Hukum
Tehnik yang diterapkan dalam pengumpulan bahan hukum adalah dengan
cara mengumpulkan dan menginventarisasi bahan hukum primer yang berkaitan
dengan permasalahan yang diteliti, yang selanjutnya diklafikasikan menurut
kelompoknya sesuai dengan hierarkhi peraturan perundang-undangan. Terhadap
bahan hukum sekunder dan tersier dikumpulkan dengan menggunakan telaahan
kepustakaan (studi document).
Telaah kepustakaan dilakukan dengan sistem kartu (card system) yakni
dengan cara mencatat dan memahami isi dari masing-masing informasi yang
diperoleh dari bahan-bahan hukum primer, sekunder maupun tersier. Penulisan
tesis ini lebih menitik beratkan pada penelitian kepustakaan (library research)
serta bahan-bahan lain yang dapat menunjang dalam kaitannya dengan
pembahasan permasalahan.
Bahan-bahan hukum yang dipakai sebagai sumber penelitian kepustakaan
meliputi :
1. Bahan Hukum primer yaitu bahan hukum yang bersifat autoritatif yang
berarti bahwa data-data yang mempunyai otoritas, berupa: UUD NRI
Tahun 1945, Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan
Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA), Undang-Undang Nomor 56 Prp
Tahun 1960 tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian, Peraturan
Pemerintah Nomor 224 Tahun 1961 tentang Pelaksanaan Pembagian
44
Tanah dan Pemberian Ganti Kerugian, Peraturan Pemerintah No. 24
Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah, dan peraturan perundang-
undangan lainnya.
2. Bahan Hukum sekunder yaitu bahan hukum yang dapat memberikan
penjelasan terhadap data-data primer yaitu :
a. Buku-buku literatur hukum (text book)
b. Karya Ilmiah hukum (makalah atau tesis), atau pandangan praktisi
hukum, jurnal hukum.
c. Penjelasan UU terkait penelitian dan Peraturan Pelaksananya
d. Internet dengan menyebut nama situsnya
3. Bahan hukum Tersier yaitu yang memberikan petunjuk dan penjelasan
terhadap bahan primer dan sekunder yang berupa Kamus Umum, Kamus
Hukum, Kamus Besar Bahasa Indonesia, Kamus Bahasa Inggris
1.6.5. Tehnik Analisa Bahan Hukum
Analisis dapat dirumuskan sebagai suatu proses penguraian secara sistematis
dan konsisten terhadap gejala-gejala tertentu.56
Analisis bahan hukum adalah
bagaimana memanfaatkan sumber-sumber bahan hukum yang telah terkumpul
untuk digunakan dalam memecahkan permasalahan dalam penelitian. Dasar dari
penggunaan analisis secara normatif, dikarenakan bahan-bahan hukum dalam
penelitian ini mengarah pada kajian-kajian yang bersifat teoritis dalam bentuk
asas-asas hukum, konsep-konsep hukum, serta kaidah-kaidah hukum.
56 Soerjono Soekanto, 1982, Kesadaran Hukum dan Kepatuhan Hukum, Jakarta,
Rajawali, h. 137.
45
Bahan-bahan hukum yang telah berhasil dikumpulkan berkenaan dengan
“kewenangan Pemerintah dalam menetapkan penguasaan dan pemilikan tanah
pertanian”, serta mengenai “konsekwensi hukum terhadap penguasaan dan
pemilikan tanah pertanian yang melampaui batas maksimum dan atau dibawah
minimum, dalam hal ini terlebih dahulu dilakukan analisis yakni “deskripsi,
interpretasi, evaluasi, dan sistematisasi”. Teknik deskripsi dengan menguraikan
(mengabstrasikan) apa adanya terhadap suatu kondisi atau posisi dari proposisi-
proposisi hukum dan non hukum yang dijumpai (fakta-fakta hukum). Teknik
interpretasi atau penafsiran menggunakan jenis-jenis penafsiran dalam ilmu
hukum secara normatif terhadap proposisi-proposisi yang dijumpai untuk
selanjutnya disistematisasi sesuai pembahasan atas pokok permasalahan tesis ini.
Teknik evaluasi adalah penilaian berupa tepat atau tidak tepat, setuju atau tidak
setuju, benar atau salah, sah atau tidak sah, oleh peneliti terhadap suatu
pandangan, proposisi, pernyataan rumusan norma, baik yang tertera dalam bahan
hukum primer maupun dalam bahan hukum sekunder.
Teknik sistematisasi adalah berupaya untuk mencari kaitan rumusan suatu
konsep hukum atau proposisi hukum antara peraturan perundang-undangan yang
sederajat maupun yang tidak sederajat. Hasil dari ketiga teknik analisis tersebut
kemudian dilakukan analisis menurut isinya (content analysis), serta diberikan
argumentasi untuk mendapat kesimpulan atas pokok permasalahan dalam tesis
ini.57
Sehingga analisa yang dilakukan dalam tulisan ini tidak menggunakan
angka-angka untuk memberikan jawaban berkenaan dengan pokok permasalahan
57
Sumandi Suryabrata, 1992, Metodologi Penelitian, , CV. Rajawali, Jakarta, h. 85
46
melainkan berupa fakta-fakta. Proses analisis dilakukan secara terus menerus
hingga mendapatkan hasil penelitian yang valid sesuai dengan substansi
permasalahan yang diteliti.
47
BAB II
TINJAUAN UMUM TERHADAP KEWENANGAN
PEMERINTAH DI BIDANG PERTANAHAN
2.1. Kewenangan Urusan Pemerintah di Bidang Pertanahan
Demokrasi merupakan salah satu persoalan yang sangat penting dalam
kehidupan suatu negara. Di setiap negara menghendaki adanya jaminan
pelaksanaan demokrasi di segala bidang. Lembaga Internasional seperti
Perserikatan Bangsa Bangsa (United Nations Organisation) menekankan
perlunya demokrasi dalam pergaulan internasional, karena itu perlu dilaksanakan
oleh semua negara di dunia. Kehidupan demokrasi di setiap negara sangat
dipengaruhi oleh rezim yang berkuasa di negara bersangkutan.
Demokrasi di Indonesia ditandai dengan pelaksanaan otonomi seluas-luasnya
di berbagai daerah. Daerah menginginkan agar Pemerintah Pusat menyerahkan
sebesar-besarnya urusan yang selama ini ditangani oleh Pemerintah Pusat kepada
Pemerintah Daerah yang oleh undang-undang ditetapkan sebagai daerah otonomi
atau otonomi daerah. Istilah otonomi berasal dari bahasa Yunani, yaitu “autos”
yang artinya sendiri dan “nomos” yang artinya peraturan. Sehingga otonomi
berarti peraturan sendiri atau undang-undang sendiri, yang kemudian berkembang
pengertiannya menjadi menjalankan pemerintahan sendiri.58
Otonomi daerah merupakan suatu wewenang untuk menyelenggarakan
pemerintahan sendiiri (local self government) yang memiliki dua unsur utama,
58
Dharma Setyawan Salam, 2003, Otonomi Daerah Dalam Perspektif Lingkungan Nilai
dan Sumber Daya Alam, Djambatan, Jakarta, h. 81
47
48
yaitu mengatur (rules making, regeling) dan mengurus (rules application,
bestuur). Pada tingkat makro (negara) ke dua wewenang itu lazim disebut sebagai
wewenang membentuk kebijakan (policy making) dan wewenang untuk
melaksanakan kebijakan (policy executing). Sehingga dengan pembentukan
daerah otonomi berarti telah terkandung penyerahan wewenang untuk mengatur
dan mengurus oleh local government.59
Dengan demikian otonomi daerah adalah
hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus
sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan
peraturan perundang-undangan.
Dalam Undang-Undang Nomor. 22 Tahun 1999 yang kemudian diganti
dengan Undang-Undang Nomor. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah
(Lembaran Negara Tahun 2004 Nomor 125, Tambahan Lembaran Negara R.I
Nomor 4437), diatur pemberian otonomi luas kepada daerah, khususnya daerah
Kabupaten dan Kota. Undang-undang ini mengatur bahwa otonomi daerah itu
dibentuk guna memenuhi kebutuhan masyarakat yang menginginkan agar
diberikan peran dan partisipasi yang lebih luas dalam mengatur daerahnya.
Dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah dikenal menggunakan asas-asas
sebagai berikut :
1. Desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh
Pemerintah kepada daerah otonomi untuk mengatur dan mengurus urusan
pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. Dengan
demikian penyelenggaraan pemerintahan daerah tidak hanya dilakukan
59
Hoessein, Benyamin, Evaluasi Undang Undang Pemerintah Daerah, Harian Suara
Karya, Jakarta, edisi 14 Februari 2002, h. IV.
49
oleh Pemerintah Pusat, melainkan juga oleh satuan pemerintahan yang
lebih rendah, baik secara teritorial maupun fungsional.
2. Dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang pemerintahan oleh
Pemerintah kepada Gubernur sebagai wakil pemerintah dan /atau kepada
instansi vertikal di wilayah tertentu.
3. Tugas Pembantuan adalah penugasan dari pemerintah kepada daerah
dan/atau desa dari pemerintah provinsi kepada kabupaten/kota dan/atau
desa serta dari pemerintah kabupaten/kota kepada desa untuk
melaksanakan tugas tertentu. Pada tugas pembantuan dilaksanakan
disertai dengan pembiayaan, sarana dan prasarana, serta sumber daya
manusia dengan kewajiban melaporkan pelaksanaannya serta
mempertanggungjawabkannya kepada yang menugaskannya.
Sejumlah istilah tersebut di atas menjadi istilah yang amat poluler pada awal
tahun 2000. Perubahan konsep administrasi pemerintahan yang lebih
memberdayakan partisipasi lokal menyebabkan terjadinya pola pergeseran
kekuasaan pemerintahan. Istilah tersebut juga telah memperoleh materi
muatannya dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun
1945 (selanjutnya disingkat UUD NRI Tahun 1945), khususnya pasal yang
mengatur tentang pemerintahan daerah. Pada Pasal 18 ayat (2) disebutkan bahwa
pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota mengatur dan
mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas
pembantuan. Dengan demikian, maka dekonsentrasi tidak diatur dalam
penyelenggaraan Pemerintahan Daerah, karena sebagai bagian penyelenggaraan
50
Pemerintahan Pusat melekat kewenangan Pemerintah Pusat. Gubernur sebagai
Kepala Daerah Provinsi yang menjadi Wakil Pemerintahan Pusat di daerah
menerima sebagian pelimpahan kewenangan pemerintahan pusat dalam
melaksanakan pemerintahan berdasarkan dekonsentrasi. Dalam ayat (5),
disebutkan bahwa pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya,
kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan
pemerintah pusat. Urusan yang menjadi kewenangan pemerintah pusat dimaksud
adalah meliputi: politik luar negeri, pertahanan, keamanan, moneter, yustisi, dan
agama.
Kewenangan dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, menurut pendapat
Jimly Asshiddiqie, menyatakan pemerintahan daerah berdasarkan Pasal 18 ayat
(2), (5), dan ayat (6) UUD NRI Tahun 1945 berhak atau berwenang untuk :60
1. Mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas
otonomi dan tugas pembantuan;
2. Memikiki DPRD yang anggota-anggotanya dipilih melalui pemilihan
umum;
3. Menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang
oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan pemerintahan pusat;
4. Menetapkan peraturan daerah dan peraturan perundang-undangan lainnya
untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan.
Dalam konteks pertanahan, ketentuan tersebut setidaknya menimbulkan
ketidak jelasan apabila dikaitkan dengan Pasal 33 Undang-Undang Dasar 1945
60
Jimly Asshidiqie, 2007, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca
Reformasi, PT. Bhuana Ilmu Populer, Jakarta, h. 413.
51
yang merupakan sandaran Undang-Undang Pokok Agraria Nomor 5 Tahun 1960.
Dalam undang-undang ini tidak disebutkan tentang kemungkinan penyerahan
bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya kepada Pemerintah
Daerah, tetapi justru harus dikuasai oleh Negara dan dipergunakan untuk sebesar-
besarnya kemakmuran rakyat.
Berdasarkan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan
Daerah, yang berdasarkan asas desentralisasi, pemerintahan daerah melakukan
urusan penyelenggaraan rumah tangga sendiri telah didelegasikan dari Pemerintah
Pusat kepada Pemerintah Daerah, yang oleh Jimly Asshiddiqie.61
dinyatakan
memiliki kewenangan untuk mengurus, sebagai urusan rumah tangga daerahnya
sendiri. Salah satu urusan yang diharapkan agar diserahkan kepada daerah adalah
urusan di bidang pertanahan. Urusan di bidang pertanahan merupakan salah satu
urusan yang wajib dilaksanakan oleh Pemerintah Daerah, baik Pemerintah
Provinsi maupun Pemerintah Kabupaten/Kota sesuai skala masing-masing daerah.
Hal ini sesuai dengan ketentuan sebagaimana diatur dalam Pasal 13 ayat (1k) UU
No. 32 Tahun 2004 terlihat bahwa urusan pelayanan pertanahan menjadi salah
satu urusan wajib yang harus dilaksanakan oleh Pemerintah Daerah Provinsi.
Urusan wajib yang menjadi kewenangan pemerintahan daerah provinsi
merupakan urusan dalam skala provinsi, yang meliputi :
a. perencaanaan dan pengendalian pembangunan;
b. Perencanaan, pemanfaatan, dan pengawasan tata ruang;
c. Penyelenggaraan ketertiban umum dan ketenteraman masyarakat;
61
Ibid, h. 423
52
d. Penyediaan sarana dan prasarana umum;
e. Penanganan bidang kesehatan;
f. Penyelenggaraan pendidikan dan alokasi sumber daya manusia
potensial;
g. Penanggulangan masalah sosial lintas kabupaten/kota;
h. Pelaksanaan bidang ketenagakerjaan lintas kabupaten/kota;
i. Fasilitas pengembangan koperasi, usaha kecil dan menengah termasuk
lintas kabupaten/kota;
j. Pengendalian lingkungan hidup;
k. Pelayanan pertanahan termasuk lintas kabupaten /kota;
l. Pelayanan kependudukan dan catatan sipil;
m. Pelayanan administrasi umum pemerintahan;
n. Pelayanan administrasi penanaman modal termasuk lintas
kabupaten/kota;
o. Penyelenggaraan pelayanan dasar lainnya yang belum dapat
dilaksanakan oleh kabupaten/kota; dan
p. Urusan wajib lainnya yang diamanatkan oleh peraturan perundang-
undangan.
Selanjutnya mengenai urusan wajib yang harus dilaksanakan oleh
Pemerintah Kabupaten/Kota disebutkan dalam Pasal 14 ayat (1k), yaitu meliputi
16 urusan pemerintah wajib, yaitu :
a. perencaanaan dan pengendalian pembangunan;
b. Perencanaan, pemanfaatan, dan pengawasan tata ruang;
53
c. Penyelenggaraan ketertiban umum dan ketenteraman masyarakat;
d. Penyediaan sarana dan prasarana umum;
e. Penanganan bidang kesehatan;
f. Penyelenggaraan pendidikan;
g. Penanggulangan masalah sosial;
h. Pelaksanaan bidang ketenagakerjaan;
i. Fasilitas pengembangan koperasi, usaha kecil dan menengah;
j. Pengendalian lingkungan hidup;
k. Pelayanan pertanahan;
l. Pelayanan kependudukan dan catatan sipil;
m. Pelayanan administrasi umum pemerintahan;
n. Pelayanan administrasi penanaman modal,
o. Penyelenggaraan pelayanan dasar lainnya, dan
p. Urusan wajib lainnya yang diamanatkan oleh peraturan perundang-
undangan.
Berdasarkan ketentuan dalam Pasal 13 ayat (1.k) dan Pasal 14 ayat (1.k)
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, maka urusan pelayanan pertanahan
menjadi kewenangan Pemerintah Daerah Provinsi dan Pemerintah Daerah
Kabupaten/Kota untuk diselenggarakan dalam kaitannya dengan otonomi daerah.
Atau dengan perkataan lain “pelayanan pertanahan” menjadi urusan pemerintahan
yang wajib dilaksanakan oleh Pemerintah Daerah Provinsi dan Pemerintah
Daerah Kabupaten/Kota. Dengan demikian sudah semestinya Pemerintah Pusat
terutama instansi yang mengurusi pertanahan secara bertahap menyerahkan
54
urusan pelayanan bidang pertanahan kepada Pemerintah Daerah Provinsi dan
Kabupaten/Kota. Namun pemerintah belum menuntaskan regulasi penyerahan
kewenangan di bidang pertanahan, Pemerintah Pusat masih menunda penyerahan
kewenangan di bidang pertanahan kepada Daerah berdasarkan ketentuan-
ketentuan dalam:
1. Keputusan Presiden (Kepres) No. 10 Tahun 2001, yang antara lain
menyatakan bahwa kewenangan di bidang pertanahan akan diatur
kemudian dalam Peraturan Pemerintah.
2. Pasal 1 (6) Kepres No. 62 Tahun 2001, ditegaskan bahwa sebagian tugas
pemerintahan yang dilaksanakan Badan Pertanahan Nasional (BPN) di
daerah tetap dilaksanakan oleh Pemerintah Pusat sampai ditetapkannya
seluruh peraturan perundang-undangan di bidang pertanahan selambat-
lambatnya dua tahun.
3. Kepres No. 34 Tahun 2003, menyatakan bahwa pelaksanaan kewenangan
Pemerintah Kabupaten/Kota di bidang pertanahan ditangguhkan. Dalam
Pasal 3 ayat (2) disebutkan bahwa penerbitan regulasi di bidang
pertanahan bagi daerah akan dilaksanakan oleh BPN paling lambat tanggal
1 Agustus 2004.
Ketiga ketentuan-ketentuan Keputusan Presiden tersebut, merupakan policy
of non-enforcement (kebijakan untuk tidak menerapkan hukum) otonomi daerah
di bidang pertanahan.62
Namun ketentuan-ketentuan tersebut seharusnya ditaati
62
Suriansyah Murhaini, 2009, Kewenangan Pemerintah Daerah Mengurus Bidang
Pertanahan, Edisi 1, cetakan ke-1, Laks Bang Justitia, Surabaya, h. 17
55
oleh Pemerintah Daerah (Provinsi dan Kabupaten/Kota) di seluruh wilayah
Republik Indonesia, karena yang membuat peraturan-peraturan itu adalah kepala
pemerintahan negara tertinggi berdasarkan konstitusi.63
Dengan demikian,
berdasarkan ketentuan-ketentuan tersebut maka kewenangan untuk mengurusi
bidang pertanahan masih menjadi wewenang Pemerintah Pusat dengan Badan
Pertanahan Nasional (BPN) sebagai unit pelaksana di Pusat dan Kantor Wilayah
Pertanahan di tingkat Provinsi serta Kantor Pertanahan di tingkat Kabupaten/Kota.
Hak menguasai oleh negara yang pada intinya dirumuskan dalam Pasal 2
UUPA memberikan kewenangan untuk mengatur dan menetapkan berbagai segi
penguasaan tanah yang sejak semula menurut sifatnya selalu dianggap sebagai
tugas pemerintah pusat.64
Pasal 2 ayat (1) Keputusan Presiden Nomor 34 Tahun 2003 tentang
Kebijakan Nasional di Bidang Pertanahan menyebutkan tentang bagian
kewenangan pemerintah di bidang pertanahan yang dilaksanakan oleh pemerintah
kabupaten/kota. Pada ayat (2) pasal ini menetapkan kewenangan yang dimaksud
antara lain adalah :
a. Pemberian izin lokasi;
b. Penyelenggaraan pengadaan tanah untuk kepentingan pembangunan;
c. Penyelesaian sengketa tanah garapan;
d. Penyelesaian masalah ganti kerugian dan santunan tanah untuk
pembangunan;
63
Suhendro, 2001, Status Hukum Produk Dinas Pertanahan, Suara Merdeka, Semarang,
h. VI 64
Arie Sukanti Hutagalung & Markus Gunawan, Op., Cit., h. 57
56
e. Penetapan subyek dan obyek redistribusi tanah, serta ganti kerugian tanah
kelebihan maksimum dan tanah absentee;
f. Penetapan dan penyelesaian masalah tanah ulayat;
g. Pemanfaatan dan penyelesaian tanah kosong;
h. Pemberian izin membuka tanah;
i. Perencanaan penggunaan tanah wilayah kabupaten/kota.
Untuk kewenangan sebagaimana dimaksud dalam ayat (2) tersebut yang
bersifat lintas kabupaten/kota dalam satu provinsi, dilaksanakan oleh pemerintah
provinsi yang bersangkutan. Dan dalam rangka pelaksanaan kewenangan
sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2, Badan Pertanahan Nasional menyusun
norma-norma dan/atau standarisasi mekanisme ketatalaksanaan kualitas produk
dan kualifikasi sumber daya alam yang diperlukan.
Berdasarkan pada kerangka kebijakan pertanahan nasional yang disusun oleh
tim teknis program pengembangan kebijakan dan managemen pertanahan,
disebutkan bahwa kebijakan pertanahan didasarkan pada prinsip-prinsip sebagai
berikut :65
1. Tanah adalah aset bangsa Indonesia yang merupakan modal dasar
pembangunan menuju masyarakat adil dan makmur. Oleh karena itu,
pemanfaatannya haruslah didasarkan pada prinsip-prinsip yang tumbuh
dan berkembang dalam masyarakat Indonesia. Dalam hal ini harus
dihindari adanya upaya menjadikan tanah sebagai barang dagangan, obyek
65
Tim Teknis Program Pengembangan Kebijakan dan Managemen Pertanahan, Kerangka
Kebijakan Pertanahan Nasional (Jakarta: Direktorat Tata Ruang dan Pertanahan Bappenas dan
Direktorat Pengukuran dan Pemetaan BPN, 2004), h. V.
57
spekulasi, dan hal lain yang bertentangan dengan prinsip-prinsip yang
terkandung dalam Pasal 33 ayat (3) UUD 1945.
2. Kebijakan pertanahan didasarkan kepada upaya konsisten untuk
menjalankan amanat Pasal 33 ayat (3) UUD 1945, yaitu “ …..bumi, air,
ruang angkasa, dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai
Negara untuk digunakan sebesar-besarnya kemakmuran rakyat…”. Oleh
karena itu, merupakan tugas dari Negara untuk melindungi hak-hak rakyat
atas tanah dan memberikan akses yang adil atas sumber daya agraria, yang
salah satunya adalah tanah.
3. Kebijakan pertanahan diletakkan sebagai dasar bagi pelaksanaan program
pembangunan dalam upaya mempercepat pemulihan ekonomi yang
difokuskan kepada ekonomi kerakyatan, pembangunan stabilitas ekonomi
nasional dan pelestarian lingkungan.
4. Kebijakan pertanahan merupakan dasar dan pedoman bagi seluruh
kegiatan pembangunan sektoral yang memiliki kaitan, baik secara
langsung maupun secara tidak langsung dengan pertanahan.
5. Kebijakan pertanahan dibangun atas dasar partisipasi seluruh kelompok
masyarakat sebagai upaya mewujudkan prinsip good governance dalam
pengelolaan pertanahan.
6. Kebijakan pertanahan diarahkan kepada upaya menjalankan TAP MPR
Nomor IX/2001 tentang Pembaruan Agraria dan pengelolaan Sumber
Daya Alam, khususnya Pasal 5 ayat (5).
58
Untuk mewujudkan tujuan kebijakan pertanahan tersebut, arah kebijakan
pertanahan dan rencana tindak adalah sebagai berikut :66
1. Reformasi peraturan perundang-undangan yang menyangkut pertanahan,
dengan rencana tindak: mengembangkan dan menetapkan undang-undang
pokok yang memayungi keseluruhan peraturan perundangan sektoral
laiinya; sinkronisasi seluruh peraturan perundangan yang terkait dengan
pertanahan; revisi atas seluruh peraturan perundang-undangan pertanahan
yang tidak sesuai dengan prinsip-prinsip yang terkandung dalam Pasal 33
ayat (3) UUD 1945; mengintegrasikan pelaksanaan serta menegakkan
berbagai ketentuan perundang-undangan pertanahan bagi semua pihak.
2. Pengembangan kelembagaan pertanahan dengan rencana tindak :
menentukan kewenangan bidang pertanahan antar sektor dan tingkat
pemerintahan; menentukan struktur kelembagaan pertanahan sesuai
dengan kewenangan tersebut di atas; memperkuat kelembagaan
pertanahan sesuai dengan tugas dan fungsinya; serta meningkatkan
kemampuan sumber daya manusia pelaksana pengelola pertanahan dalam
upaya mengefektifkan pelayanan kepada masyarakat sebagaimana
dikemukakan dalam prinsip pelaksanaan otonomi daerah.
3. Peningkatan pengelolaan pendaftaran tanah dan percepatannya, dengan
rencana tindak : mengembangkan sistem pendaftaran tanah yang efektif
dan efisien sebagai upaya memberikan jaminan kepastian hukum dan
66
Tim Teknis Program Pengembangan Kebijakan dan Managemen Pertanahan, Kerangka
Kebijakan Pertanahan Nasional (Jakarta: Direktorat Tata Ruang dan Pertanahan Bappenas dan
Direktorat Pengukuran dan Pemetaan BPN, 2004), h. vi
59
perlindungan hukum bagi pemegang hak atas tanah; mengembangkan
sistem informasi berbasis tanah yang terpadu dan konfrehensip untuk
mendukung proses percepatan pendaftaran tanah dan sistem perpajakan
tanah; mewajibkan pendaftaran tanah atas semua jenis hak atas tanah;
penataan infrastruktur pendaftaran tanah dalam rangka meningkatkan
kwalitas pelayanan kepada masyarakat.
4. Pengembangan penatagunaan tanah dengan rencana tindak:
mengembangkan mekanisme perencanaan tataguna tanah yang
konfrehensif sesuai dengan karakteristik dan daya dukung lingkungannya
dengan menerapkan prinsip goodgovernance (trasparansi, partisipasi, dan
akuntabel) mulai dari tingkatan nasional, regional, dan lokal;
melaksanakan rencana tata guna tanah secara transparan berdasarkan
kebutuhan masyarakat, pemerintah maupun swasta; membangun
mekanisme pengendalian atas pelaksanaan rencana tata guna tanah yang
mengikutsertakan berbagai pihak terkait secara efektif; mengembangkan
mekanisme perizinan dalam upaya peningkatan daya guna dan hasil guna
pengelolaan tata guna tanah.
5. Pengembangan sistem informasi berbasis tanah dengan rencana tindak:
menentukan dan mengembangkan standar sistem informasi berbasis tanah
untuk setiap level pemerintahan dan atau institusi; menentukan dan
mengembangkan pengaturan untuk pertukaran data dan akses informasi,
perubahan data menyangkut updating dan edit, serta penyajian
informasinya; mengembangkan pola koordinasi teknis untuk pertukaran
60
dan pemanfaatan data dari berbagai institusi yang mengumpulkan,
menyimpan/memiliki, dan menggunakan informasi berbasis tanah dalam
rangka efisiensi dan efektifitas pelayanan informasi bagi semua pihak;
mengembangkan sistem informasi pertanahan yang didukung oleh
teknologi informasi, sistem komputerisasi dan komonikasi serta sumber
daya manusia yang andal.
6. Penyelesaian sengketa tanah dengan rencana tindak: menyelesaikan
sengketa tanah secara konprehensif; membentuk mekanisme dan
kelembagaan dalam penyelesaian sengketa pertanahan sebagai upaya
mengeliminasi berbagai gejolak sosial akibat sengketa, serta
memprioritaskan penanganan sengketa kepada kasus-kasus struktural yang
memiliki dampak sosial ekonomi dan politik yang sangat besar dengan
cara yang berkeadilan.
7. Pengembangan sistem perpajakan tanah dengan rencana tindak:
mengembangkan sistem perpajakan tanah sebagai salah satu instrumen
dalam distribusi aset tanah yang berkeadila; menetapkan mekanisme
distribusi pendapatan yang bersumber dari pajak tanah sebagai upaya dan
penggunaan tanah; serta memberikan insentif dalam upaya mendorong
pemanfaatan tanah secara maksimal dan disinsentif bagi penguasaan tanah
secara berlebihan yang tidak memberikan manfaat yang maksimal.
8. Perlindungan hak-hak masyarakat atas tanah dengan rencana tindak :
mengakui dan melindungi semua jenis hak atas tanah yang saat ini sudah
dimiliki, baik oleh masyarakat individu, kelompok masyarakat (tanah
61
ulayat), badan hujum tertentu, serta instansi pemerintah tertentu sesuai
dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku; serta memberikan
jaminan kepastian hukum pola hubungan kelembagaan dalam penguasaan
tanah.
9. Peningkatan akses atas tanah dengan rencana tindak; membuka akses yang
adil kepada seluruh mnasyarakat, khususnya kelompok masyarakat
miskin, untuk dapat menguasai dan atau memiliki tanah sebagai sumber
penghidupannya, melalui kegiatan landreform; mengaitkan kegiatan
landreform dengan berbagsai kegiatan pembangunan lainnya sebagai
upaya mengatasi masalah kemiskinan, baik di pedesaan maupun di
perkotaan; serta memberdayakan kelompok masyarakat miskin penerima
tanah obyek landreform dan masyarakat secara luas melalui program-
program departemen atau instansi pemerintah terkait.
2.2. Sumber Wewenang Badan Pertanahan Nasional (BPN)
Dalam setiap penyelenggaraan kenegaraan dan pemerintahan seharusnya
mempunyai legitimasi, yaitu kewenangan yang diberikan oleh undang-undang,
karena hal ini sesuai dengan substansi dari asas legalitas adalah wewenang.
Pemerintah mempunyai kewenangan-kewenangan tertentu, secara umum
kewenangan-kewenangan pemerintah itu ada dua jenis, yaitu :
- kewenangan terikat dan;
- kewenangan bebas.
Kewenangan terikat adalah kewenangan yang diberikan kepada organ
pemerintah untuk melaksanakan apa yang dikehendaki oleh pembuat peraturan
62
perundang-undangan tanpa kemungkinan untuk mengambil keputusan lain dari
yang telah ditentukan oleh pembuat perundang-undangan. Sedangkan
kewenangan bebas adalah kewenangan organ pemerintah untuk mengambil
keputusan tertentu berdasarkan inisiatif atau penilaiannya sendiri dan
menginterpretasikan norma yang samar.
Pemerintah dalam menggunakan wewenang publik wajib mengikuti aturan
hukum administrasi negara agar tidak terjadi penyalahgunaan wewenang.67
Keputusan-keputusan tersebut terikat pada tiga asas hukum, yaitu:
1. Asas Yuridiktas (rechtmatiheid), yang artinya keputusan
pemerintahan maupun administratif tidak boleh melanggar hukum
(onrechtmatige overheidsdaad ).
2. Asas legalitas (wetmatigheid), yang artinya keputusan harus diambil
berdasarkan suatu ketentuan undang-undang.
3. Asas diskresi (discretie, freies ermessen) yang artinya pejabat
penguasa tidak boleh menolak mengambil keputusan dengan alasan
tidak ada peraturannya. Oleh karena itu diberi kebebasan untuk
mengambil keputusan menurut pendapatnya sendiri asalkan tidak
melanggar asas yuridiktas dan asas legalitas tersebut. Ada dua macam
diskresi, yaitu “diskresi bebas” apabila undang-undang hanya
menentukan batas-batasnya, dan “diskresi terikat” jika undang-undang
menetapkan beberapa alternatif untuk dipilih salah satu yang oleh
pejabat administrasi dianggap yang paling dekat.
67
Prajudi Atmo Sudirdjo, 1983, Hukum Administrasi Negara, Ghalia Indonesia, Jakarta,
h. 84.
63
Dari sisi hukum, organ pemerintah bertindak dalam batas tertentu dengan
melihat kewenangan yang mendasarinya. Dalam hal suatu organ pemerintah
melakukan tindakan berdasarkan kewenangan terikat, mesti dilihat dan
diperhatikan peraturan perundang-undangan yang mendasarinya, baik
menyangkut kewenangan, materi atau substansi, prosedur, wujud tindakannya,
dan sebagainya. Sebaliknya, dalam hal pemerintah mendasarkan pada
kewenangan diskresi yang dapat digunakan sebagai koridor tindakan tersebut
bukan lagi peraturan perundang-undangan yang berlaku, melainkan hukum tidak
tertulis, misalnya asas-asas umum pemerintahan yang baik. Kewenangan mesti
dibatasi dari segi kewilayahan, segi substansi, dan sekaligus dari segi waktu
penggunaannya. Demikian pula prosedur dalam bertindak dan substansi yang
diputuskan semuanya harus mengikuti ketentuan yang berlaku.
Penggunaan kewenangan yang dilakukan oleh pemerintah tidak hanya untuk
mengatur, tetapi juga untuk menetapkan. Pemerintah dalam mengupayakan suatu
penetapan yang ditujukan kepada individu, dalam hal ini kewenangan pemerintah
harus dilaksanakan berdasarkan pada hukum yang jelas sehingga dapat
dipertanggungjawabkan. Salah satu penetapan yang dikeluarkan pemerintah
adalah “penetapan penguasaan dan pemilikan luas tanah pertanian”. Pemerintah
memandang perlu untuk menetapkan batas maksimum dan batas minimum
penguasaan dan pemilikan luas tanah pertanian, karena pengaturan tentang
pembatasan maksimum penguasaan dan pemilikan tanah pertanian ini ditetapkan
oleh negara (pemerintah) adalah dalam rangka pemerataan, pendayagunaan tanah,
serta menghindari tindakan-tindakan yang bersifat monopoli yang merugikan
64
masyarakat dan kepentingan umum. Sedangkan pembatasan minimum pemilikan
tanah pertanian adalah bertujuan untuk mencegah dilakukan pemecahan tanah
untuk meningkatkan taraf hidup petani. Penetapan pengaturan penguasaan dan
pemilikan luas tanah pertanian perlu lebih diarahkan kepada semakin terjaminnya
tertib hukum pertanahan, sehingga dapat mewujudkan adanya kepastian hukum
di bidang pertanahan.
Menurut F.P.C.L. Tonnaer, “Overheidsbevoegdheid wordt in dit verband
opgevat als het vermogen om positief recht vast te stellen en aldus
rechtsbetrekkingen tussen burgers onderling en tussen overrheid en te
scheppen”.68
(Kewenangan pemerintah dalam kaitan ini dianggap sebagai
kemampuan untuk melaksanakan hukum positif, dengan demikian, dapat
diciptakan hubungan hukum antara pemerintah dengan warga negara). Dalam
negara hukum, kewenangan pemerintahan itu berasal dari peraturan perundang-
undangan yang berlaku, dan ini berarti sumber wewenang bagi pemerintah adalah
peraturan perundang-undangan. Secara teoritis, kewenangan yang bersumber dari
peraturan perundang-undangan tersebut dapat diperoleh melalui 3 cara, yaitui:
a. Atribusi, yaitu pemberian wewenang pemerintahan oleh pembuat
undang-undang kepada organ pemerintahan .
68
68
F.P.C.L. Tonnaer, 1986, Legaal Besturen, Het Legaliteistbeginsel, toetssteen of
struikelblok, Tulisan dalam Bestuur en Norm, Bundel Opstellen Opgedragen aan R. Crince Le
Roy, Kluwer-Deventer, h. 265.
65
b. Delegasi, yaitu pelimpahan wewenang pemerintahan dari satu organ
pemerintahan kepada organ pemerintahan lainnya. Suatu delegesai
selalu didahului oleh adanya suatu atribusi wewenang.
c. Mandat, bahwa terjadinya suatu mandat adalah ketika organ
pemerintahan mengijinkan kewenangannya dijalankan oleh organ lain
atas namanya.69
Setiap kebijakan atau tindak pemerintahan harus bersumber atau bertumpu
atas kewenangan yang sah, demikian juga mengenai kewenangan dalam bidang
pertanahan.
Atribusi, terjadinya pemberian wewenang pemerintahan yang baru oleh suatu
ketentuan dalam peraturan perundang-undangan kepada organ pemerintahan.
Dalam arti lain, atribusi lazimnya digariskan melalui pembagian kekuasaan oleh
Undang-Undang Dasar. Atribusi merupakan wewenang untuk membuat keputusan
(besluit) yang langsung bersumber kepada undang-undang dalam arti materiil.
Atribusi dapat dikatakan juga sebagai suatu cara normal untuk memperoleh
wewenang pemerintahan; kewenangan yang didapat melalui atribusi oleh organ
pemerintah adalah kewenangan asli karena kewenangan itu diperoleh langsung
dari peraturan perundang-undangan. Atribusi berarti timbulnya kewenangan baru
yang sebelumnya kewenangan itu tidak dimiliki oleh organ pemerintah yang
bersangkutan.
Sebagaimana diatur dalam Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 menetapkan bahwa
bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh Negara
69
H.D. van Wijk/Willem Konijnenbelt, op. cit., h. 129
66
dan dipergunakan sebesar-besarnya untuk kemakmuran rakyat. Hukum positif
yang berlaku mengklaim bahwa bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung
di dalamnya dikuasai oleh negara, karenanya pada tingkat tertinggi negara
memiliki kewenangan atau berhak untuk mengatur peruntukan dan
pemanfaatannya; dengan landasan konstitusional yang merupakan “kewenangan
atribusi” yang langsung dari Pasal 33 ayat (3), Negara memberikan wewenang
kepada penyelenggara pemerintahan untuk mengatur peruntukan dan penggunaan
tanah.
Diundangkannya Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan
Dasar Pokok-Pokok Agraria, ketentuan dalam Pasal 2, bahwa : hak menguasai
dari negara adalah memberikan wewenang kepada penyelenggara pemerintahan
untuk mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, penyediaan dan
pemeliharaan bumi, air dan kekayaan alam lainnya serta menentukan dan
mengatur akan hubungan-hubungan khusus antara orang-orang dengan sumber
alam sekaligus menentukan dan mengatur hubungan hukum dan perbuatan-
perbuatan hukum antara orang-orang terhadap sumber-sumber alam. Dalam
Pasal 6 menentukan bahwa tanah mempunyai fungsi sosial, maka semua pihak
yang mempunyai hubungan hukum dengan tanah wajib menggunakan tanahnya
dengan memelihara, menambah kesuburannya dan mencegah terjadinya
kerusakan tanah sehingga lebih berdaya guna dan berhasil guna serta bermanfaat
bagi kesejahteraan masyarakat.
Dengan dikeluarkannya Keputusan Presiden (Kepres) Nomor 26 Tahun 1988
pada tanggal 19 Juli 1988 tentang Badan Pertanahan Nasional jo Peraturan
67
Presiden Republik Indonesia (Perpres RI) Nomor 10 Tahun 2006 tanggal 11
April 2006 tentang Badan Pertanahan Nasional, dapat diartikan bahwa Presiden
sebagai Kepala Pemerintahan membentuk Lembaga Badan Pertanahan Nasional
yang menetapkan bahwa urusan di bidang pertanahan menjadi wewenang Badan
Pertanahan Nasional untuk menangani bidang pertanahan, sehingga hal ini dapat
dikatakan sebagai pemberian kewenangan delegasi. Karena berupa kewenangan
delegasi, maka semua akibat hukum yang ditimbulkan oleh adanya keputusan
yang dikeluarkan adalah tanggung jawab delegataris; dengan demikian tanggung
jawab dan tanggung gugat berada pada sipenerima delegasian, dalam hal ini
adalah Kepala Badan Pertanahan Nasional Republik Indonesia.
Lembaga Badan Pertanahan Nasional yang pertama kali dibentuk berdasarkan
Kepres Nomor 26 Tahun 1988, pembentukan ini merupakan peningkatan dari
Direktorat Jenderal Agraria, Departemen Dalam Negeri. Badan Pertanahan
Nasional adalah Lembaga Pemerintah Non Departemen (LPND) yang berada
dibawah dan bertanggung jawab langsung kepada Presiden. Sejak dibentuknya
lembaga ini maka seluruh pegawai, keuangan, serta perlengkapan Direktorat
Jenderal Departemen Dalam Negeri yang berkaitan dengan pertanahan dialihkan
kepada Badan Pertanahan Nasional; dengan kata lain seluruh organisasi di
lingkungan Kantor Direktorat Jenderal Agraria, Direktorat Agraria Provinsi dan
Kantor Agraria Kabupaten/Kota melaksanakan tugas dan fungsi Badan
Pertanahan Nasional.
Sesuai dengan kedudukan, tugas dan fungsi eksekutif, wewenang Presiden
membentuk lembaga pemerintah non departemen melekat dalam kedudukan dan
68
kekuasaan Presiden sebagai pemegang dan penyelenggara pemerintahan
sebagaimana diatur dalam Pasal 4 ayat (1) UUD 1945. Untuk kelancaran dalam
pelaksanaan tugas-tugas pemerintahan, Presiden berwenang membentuk satuan
pelaksana pemerintahan di luar departemen yang dibentuk melalui Keputusan
Presiden. Badan Pertanahan Nasional sebagai lembaga pemerintah non
departemen adalah badan pemerintah pusat yang menjalankan wewenang, tugas
dan tanggung jawab dalam menyelenggarakan pemerintahan di bidang
pertanahan. Badan pemerintah ini berada dibawah dan bertanggung jawab
langsung kepada presiden dengan kedudukan yang lebih rendah dari departemen.
Pengaturan mengenai lembaga pemerintah non departemen seperti Badan
Pertanahan Nasional tidak mengatur secara tegas mengenai wewenang, yang
diatur adalah mengenai tugas dan fungsi. Dalam rumusan tugas dan fungsi inilah
secara tersirat termuat wewenang Badan Pertanahan Nasional untuk
mengeluarkan berbagai pengaturan, baik berupa peraturan-peraturan dan
keputusan-keputusan yang umumnya bersifat mengatur berdasarkan wewenang
delegasian dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Dengan
demikian materi muatan peraturan atau keputusan dari Badan Pertanahan
Nasional adalah menyangkut hal-hal penguasaan dan penggunaan tanah,
kepemilikan tanah, pengukuran dan pendaftaran tanah.70
Materi muatan peraturan atau keputusan yang bersifat pengaturan yang
dikeluarkan menyangkut hal-hal yang berkenaan dengan fungsi dan tanggung
jawab dari Badan pertanahan nasional yang telah memperoleh delegasi
70
Yudhi Setiawan, 2010, Hukum Pertanahan , Teori dan Praktik, Cet. Pertama,
Bayumedia Publishing, Malang, h. 45
69
berdasarkan peraturan perundang-undangan tersebut masih tergolong sebagai
peraturan perundang-undangan.71
Berdasarkan Peraturan Presiden Republik Indonesia (Perpres) Nomor 10
Tahun 2006 tentang Badan Pertanahan Nasional, dalam Pasal 28 menetapkan:
(1) Untuk menyelenggarakan tugas dan fungsi Badan Pertanahan Nasional di
daerah dibentuk Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional (Kanwil
BPN) Provinsi di Provinsi dan Kantor Pertanahan Kabupaten/Kota di
Kabupaten/Kota.
(2) Organisasi dan tata kerja Kanor Wilayah Badan Pertanahan Nasional
Provinsi dan Kantor Pertanahan Kabupaten/Kota ditetapkan lebih lanjut
oleh Kepala Badan Pertanahan Nasional setelah mendapat persetujuan
dari Menteri yang bertanggung jawab di bidang pendayagunaan aparatur
negara.
Selanjutnya Kepala Badan Pertanahan Nasional mengeluarkan Peraturan
Kepala Badan Pertanahan Nasional Republik Indonesia Nomor 4 Tahun 2006
tentang Organisasi Tata Kerja Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional dan
Kantor Pertanahan. Dalam Pasal 2 ditetapkan bahwa Kantor wilayah Badan
Pertanahan Nasional mempunyai tugas melaksanakan sebagian tugas dan fungsi
Badan Pertanahan Nasional di Provinsi yang bersangkutan. Dalam Pasal 3
ditetapkan bahwa dalam menyelenggarakan tugas sebagaimana dimaksud dalam
Pasal 2, Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional mempunyai fungsi
sebagaimana berikut :
71
Ibid, h. 46
70
a. Penyusun rencana, program, dan penganggaran dalam rangka pelaksnaan
tugas pertanahan;
b. Pengkoordinasian, pembinaan, dan pelaksanaan survei, pengukuran, dan
pemetaan; hak tanah dan pendaftaran tanah; pengaturan dan penataan
pertanahan; pengendalian pertanahan dan pemberdayaan masyarakat;
serta pengkajian dan penanganan sengketa dan konflik pertanahan;
c. Pemantauan dan evaluasi pelaksanaan kegiatan pertanahan di lingkungan
provinsi;
d. Pengkoordinasian pemangku kepentingan pengguna tanah;
e. Pengelolaan Sistem Informasi Manajemen Pertanahan Nasional
(SIMTANAS) di Provinsi;
f. Pengkoordinasian penelitian dan pengembangan;
g. Pengkoordinasian pengembangan sumber daya manusia pertanahan;
h. Pelaksanaan urusan tata usaha, kepegawaian, keuangan, sarana, dan
prasarana, perundang-undangan, serta pelayanan pertanahan.
Dari uraian diatas, jelas terdapat pelimpahan wewenang bidang pertanahan
dari Kepala Badan Pertanahan Nasional kepada Kantor Wilayah Badan
Pertanahan Nasional untuk menyelenggarakan tugas dan fungsi Badan
Pertanahan Nasional di tingkat provinsi, dan pelimpahan wewenang bidang
pertanahan kepada Kantor Pertanahan untuk menyelenggarakan tugas dan fungsi
Badan Pertanahan Nasional di tingkat Kabupaten/Kota. Mengingat pelimpahan
wewenang tersebut prosedur pelimpahannya dalam hubungan rutin antara atasan
dan bawahan, sehingga dalam hal ini disebut mandat. Oleh karena berupa mandat,
71
maka semua akibat hukum yang ditimbulkan oleh adanya keputusan yang
dikeluarka mandataris adalah tanggung jawab si pemberi mandat, dengan kata lain
sebagai tanggung jawab Kepala Badan Pertanahan Nasional. Berdasarkan
pelimpahan kewenangan tersebut di atas, dan untuk menindaklanjuti Peraturan
Presiden di atas adalah dengan mengeluarkan Peraturan Kepala Badan Pertanahan
Nasional Republik Indonesia Nomor 5 Tahun 2008 tentang Uraian Tugas Sub
Bagian dan Seksi pada Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional dan Uraian
Tugas Urusan dan Sub Seksi pada Kantor Pertanahan. Dengan demikian,
berdasarkan Pasal 2 tersebut di atas maka terlihat bahwa Kantor Wilayah Badan
Pertanahan Nasional tidak melaksanakan pelaksanaan teknis di bidang pertanahan
secara langsung tetapi lebih kepada pemantauan, monitoring ataupun pengawasan
terhadap Kantor Pertanahan kecuali dalam batas wewenang yang dimilikinya
sesuai dengan aturan yang telah ditetapkan, atau dengan kata lain mempunyai
wewenang terbatas.72
Bidang pertanahan di tingkat kabupaten/kota dilaksanakan oleh Kantor
Pertanahan dengan struktur organisasi yang terdiri atas 5 (lima) Unit Kerja Tata
Usaha dan unit kerja teknis yang terdiri dari : Unit Kerja Survey, Pengukuran, dan
Pemetaan Tanah; Hak Tanah dan Pendaftaran Tanah; Pengaturan dan Penataan
Pertanahan; Pengendalian Pertanahan dan Pemberdayaan; Sengketa, Konflik dan
Perkara. Berdasarkan Peraturan Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 5
Tahun 2008 tentang Uraian Tugas Urusan dan Sub Seksi pada Kantor Wilayah
Badan Pertanahan Nasional dan Uraian Tugas Urusan dan Sub Seksi pada Kantor
72
Ibid., h. 49
72
Pertanahan, yang mengatur mengenai penetapan penguasaan dan pemilikan luas
tanah pertanian pada Kantor Pertanahan adala Seksi Pengaturan dan
Penataan Pertanahan.
Sub Seksi Pengaturan dan Penataan Pertanahan pada Kantor pertanahan
mempunyai tugas menyiapkan bahan dan melakukan penatagunaan tanah,
landreform, konsolidasi tanah, penataan pertanahan wilayah pesisir, pulau-pulau
kecil, perbatasan dan wilayah tertentu lainnya. Seksi Pengaturan dan Penataan
Pertanahan mempunyai fungsi :73
- Pelaksanaan penatagunaan tanah, landreform, konsolidasi tanah dan
penataan pertanahan wilayah pesisir, pulau-pulau kecil, perbatasan dan
wilayah tertentu lainnya, penetapan kriteria kesesuaian penggunaan dan
pemanfaatan tanah serta penguasaan dan pemilikan tanah dalam rangka
perwujudan fungsi kawasan/zoning, penyesuaian penggunaan dan
pemanfaatan tanah, penerbitan izin, perubahan penggunaan tanah,
penataan tanah bersama untuk peremajaan kota, daerah bencana dan
daerah bekas konflik serta pemukiman kembali;
- Penyusunan rencana persediaan, peruntukan, penggunaan dan
pemeliharaan tanah, neraca penatagunaan tanah kabupaten/kota dan
kawasan lainnya;
- Pemeliharaan basis data penatagunaan tanah kabupaten/kota dan
kawasan;
73
Ibid., h. 58
73
- Pemantauan dan evaluasi pemeliharaan tanah, perubahan penggunaan dan
pemanfaatan tanah pada tiap fungsi kawasan/zoning dan redistribusi
tanah, pelaksanaan konsolidasi tanah, pemberian tanah obyek landreform
dan pemanfaatan tanah bersama serta penertiban administrasi landreform;
- Pengusulan penetapan/penegasan tanah menjadi obyek landreform;
- Pengambilalihan/atau penerimaan penyerahan tanah-tanah yang terkena
ketentuan landreform;
- Penguasaan tanah-tanah obyek landreform;
- Pemberian izin peralihan hak atas tanah pertanian dan izin redistribusi
tanah dengan luasan tertentu;
- Penyiapan usulan penetapan surat keputusan redistribusi tanah obyek
landreform dan obyek konsolidasi tanah;
- Penyiapan usulan ganti kerugian tanah obyek landreform dan penegasan
obyek konsolidasi tanah;
- Penyediaan tanah untuk pembangunan;
- Pengelolaan sumbangan tanah untuk pembangunan,;
- Pengumpulan, pengelolaan, penyajian dan dokumentasi data landreform.
Dengan demikian struktur Organisasi Kantor Pertanahan saat ini dibentuk
berdasarkan Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 10 Tahun 2006 jo
Peraturan Kepala Badan Pertanahan Nasional Republik Indonesia Nomor 4 Tahun
2006. Selanjutnya untuk lebih rinci, maka ditetapkan Peraturan Kepala Badan
Pertanahan Nasional Nomor 5 Tahun 2008 tentang Uraian Tugas Sub Bagian dan
74
Seksi pada Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasionmal dan Uraian Tugas
Urusan dan Sub Seksi pada Kantor Pertanahan.
Eksistensi Badan Pertanahan Nasional yang memiliki tugas dan kewajiban di
bidang pertanahan yang dipertegas dalam Peraturan Presiden Nomor 10 Tahun
2006 tentang Badan Pertanahan Nasional, dalam salah satu pertimbangan
terbitnya Peraturan Presiden tersebut adalah bahwa tanah merupakan perekat
Negara Kesatuan Republik Indonesia sehingga perlu diatur dan dikelola secara
nasional untuk menjaga keberlanjutan sistem kehidupan berbangsa dan bernegara.
Kenyataan ini menunjukkan bahwa fenomena desentralisasi bidang
pertanahan melalui model otonomi kepada daerah otonom tidak menjadi
kenyataan karena pemerintah berkeinginan untuk tetap mempertahankan
eksistensi atau keberadaan Badan pertanahan Nasional dan instansi vertikal di
daerah sebagai badan yang secara nasional berfungsi untuk menjaga keberlanjutan
sistem kehidupan berbangsa dan bernegara dalam bidang pertanahan.
Dilain pihak, pemberian kewenangan bidang pertanahan kepada Pemerintah
Daerah berdasarkan model medebewind atau tugas pembantuan memperoleh
pengaturannya dimana kedudukan Badan Pertanahan Nasional yang
melaksanakan tugas pemerintah di bidang pertahanan secara nasional, regional,
dan sektoral, hal ini sesuai dengan pernyataan dalam Pasal 2 Peraturan Presiden
(Perpres) Nomor 10 Tahun 2006 tentang Badan Pertanahan Nasional.
75
BAB III
DASAR HUKUM KEWENANGAN PEMERINTAH
DALAM MENETAPKAN
PENGUASAAN DAN PEMILIKAN LUAS TANAH PERTANIAN
3.1. Pengertian Tentang Penguasaan dan Pemilikan Hak-hak Atas Tanah
Tanah merupakan sumber daya penting dan strategis karena menyangkut
hajat hidup seluruh rakyat Indonesia yang sangat mendasar. Disamping itu tanah
juga memiliki karakteristik yang bersifat multi-dimensi multi-sektoral, multi-
disiplin dan memiliki kompleksitas yang tinggi. Sebagaimana diketahui masalah
tanah memang merupakan masalah yang sarat dengan berbagai kepentingan, baik
ekonomi, sosial, politik, dan bahkan untuk Indonesia, tanah juga mempunyai nilai
religius yang tidak dapat diukur secara ekonomis.
Dalam ruang lingkup agraria, tanah merupakan bagian dari bumi, yang
disebut permukaan bumi. Tanah sebagai bagian dari bumi disebutkan dalam Pasal
4 ayat (1) UUPA, yaitu atas dasar hak menguasai dari negara sebagai yang
dimaksud dalam Pasal 2 yang menentukan adanya macam-macam hak atas
permukaan bumi, yang disebut dengan tanah, yang dapat diberikan kepada dan
dipunyai oleh orang-orang, baik sendiri maupun bersama-sama dengan orang lain
serta badan-badan hukum. Dengan demikian yang dimaksud dengan hak atas
tanah adalah hak yang memberi wewenang kepada pemegang haknya untuk
mempergunakan atau mengambil manfaat dari tanah yang dihakinya, misalnya
untuk pertanian, perkebunan, perikanan, dan sebagainya.
75
76
Obyek hukum tanah adalah hak penguasaan atas tanah. Hak-hak penguasaan
atas tanah berisikan serangkaian wewenang, kewajiban dan/ atau larangan bagi
pemegang haknya untuk berbuat sesuatu dengan tanah yang dihaki. “Sesuatu”
disini adalah yang boleh, wajib, dan/atau dilarang untuk diperbuat itulah yang
merupakan tolok pembeda antara berbagai hak penguasaan atas tanah yang diatur
dalam Hukum Tanah Negara yang bersangkutan.74
Kita juga mengetahui, bahwa
penguasaan hak-hak atas tanah itu dapat diartikan sebagai lembaga hukum, jika
belum dihubungkan dengan tanah dan subjek tertentu. Hak-hak penguasaan atas
tanah dapat juga merupakan hubungan hukum konkret (subjective recht), jika
sudah dihubungkan dengan tanah tertentu dan subjek tertentu sebagai pemegang
haknya. 75
Pengertian tentang “penguasaan” dan “menguasai” dapat dipakai dalam arti
fisik, dan juga dalam arti yuridis. Pengertian penguasaan yuridis dilandasi hak
yang dilindungi oleh hukum dan umumnya memberi kewenangan kepada
pemegang hak untuk menguasai secara fisik tanah yang dihaki.76
Pengertian
penguasaan dan menguasai tersebut dipakai dalam arti perdata Dalam UUD 1945
dan UUPA pengertian “dikuasai” dan “menguasai” dipakai dalam arti publik,
seperti yang dirumuskan dalam Pasal 2 UUPA. Pengertian yuridis yang beraspek
perdata, terdiri atas hak tanah seperti : hak milik (Pasal 20), hak guna usaha dan
74
Effendi Perangin, 1989, Hukum Agraria di Indonesia Suatu Telaah dari Sudut
Pandang Praktisi Hukum, Rajawali, Jakarta, h. 195
75
Budi harsono,2003, Hukum Agraria Indonesia Sejarah pembentukan Undang-Undang
Pokok Agraria, Isi dan Pelaksanaannya, Cet. Kesembilan (edisi revisi), Djambatan, Jakarta, h. 253
76
Suhariningsih, 2009, Tanah Terlantar, Asas dan Pembaharuan Konsep Menuju
Penertiban, Prestasi Pustaka Publisher, Jakarta, h. 66
77
hak jaminan atas tanah yang disebut hak tanggungan (Pasal 23, 33, 39, dan 51).
Sedangkan hak menguasai negara yang sifatnya hukum publik merupakan hak
menguasai negara yang meliputi semua tanah tanpa ada terkecualinya.
UUPA membedakan hak penguasaan tanah menjadi 2 kelompok, yaitu hak
atas tanah dan hak jaminan atas tanah. Hak atas tanah yang menentukan sistem
land tenure dapat dibagi dalam 2 kategori yaitu :77
1. Semua hak yang diperoleh langsung dari negara (disebut dengan hak
primer)
2. Semua yang berasal dari pemegang hak atas tanah lain berdasarkan pada
perjanjian bersama (disebut hak sekunder).
Kedua hak tersebut di atas pada umumnya mempunyai persamaan, dimana
pemegangnya berhak untuk menggunakan tanah yang dikuasainya untuk dirinya
sendiri atau untuk mendapatkan keuntungan dari orang lain melalui perjanjian
dimana satu pihak memberikan hak sekunder pada pihak lain.78
Hak atas tanah yang diperoleh dari negara (hak primer), terdiri dari : hak
milik, hak guna usaha, hak guna bangunan, hak pakai, dan hak pengelolaan.
Sedangkan hak yang sekunder terdiri dari hak sewa, hak usaha bagi hasil, hak
gadai, dan hak menumpang. Sebagaimana diatur dalam Pasal 53 UUPA
menentukan bahwa hak usaha bagi hasil, hak sewa, dan hak gadai tanah pertanian
akan dihapuskan. Hal ini merupakan pelaksanaan azas-azas yang terkandung pada
Pasal 10 UUPA, yang menyatakan bahwa “tanah pertanian harus diolah oleh
77
Boedi Harsono, Hukum Agraria Indonesia, Jilid I, Bagian I, Jambatan, Jakarta, h. 7
78
Ibid
78
pemiliknya sendiri”.79
Tetapi sampai saat ini azas ini belum sepenuhnya
terlaksana.
Dalam UUPA, seperti yang dirumuskan pada Pasal 20, pengertian Hak
milik adalah hak turun-temurun, terkuat dan terpenuh yang dapat dipunyai orang
atas tanah, dan mempunyai fungsi sosial.80
Dengan demikian, terkuat dan
terpenuh tidak berarti hak milik adalah hak yang mutlak dan tidak dapat
diganggu gugat seperti hak eigendom yang asli. Namun pengertian tersebut
menunjukkan bila dibandingkan dengan hak lain, hak milik adalah hak yang
paling kuat dan paling penuh. Hak milik dapat beralih dan dialihkan pada pihak
lain.
Hak milik adalah hak untuk menikmati kegunaan sesuatu kebendaan dengan
leluasa, dan untuk berbuat bebas terhadap kebendaan itu, dengan kedaulatan
sepenuhnya, asal tidak bertentangan dengan undang-undang atau peraturan umum
yang ditetapkan oleh suatu kekuasaan yang berhak menetapkannya, dan tidak
mengganggu hak-hak orang lain. Kesemuanya itu dengan tidak mengurangi
kemungkinan akan pencabutan hak demi kepentingan umum berdasar atas
ketentuan undang-undang dan pembayaran ganti rugi (Pasal 570 KUHPerdata).
Dengan demikian, maka pengertian terkuat seperti yang dirumuskan dalam
KUHPerdata terdapat perbedaan dengan yang dirumuskan dalam UUPA , oleh
karena dalam UUPA menyatakan bahwa “segala hak mempunyai fungsi sosial”,
79
Ibid, h. 15
80
Achmad Chuleemi, 1995, Hukum Agraria Perkembangan Macam-macam Hak Atas
Tanah dan Pemindahannya, FH. Undip, Semarang, h. 59
79
ini berarti berbeda dengan pengertian hak eigendom yang dirumuskan dalam
KUHPerdata.
Adapun sifat-sifat dari hak milik adalah :
a. Merupakan hak yang terkuat dan terpenuh diantara hak-hak yang lainnya
b. Bersifat turun-temurun (dapat diwariskan oleh si empunya tanah), dan
secara terus menerus dengan tidak harus memohon haknya kembali
apabila terjadi perpindahan hak.
c. Dapat menjadi induk atas hak-hak atas tanah lain, artinya bahwa hak milik
tersebut dapat dibebani oleh Hak Guna Bangunan, Hak Sewa, Hak Gadai.
d. Dapat dijadikan jaminan hutang dengan dibebani hak tanggungan.
e. Dapat dijual atau ditukar dengan benda lain atau dihibahkan dan diberikan
secara wasiat.
f. Dapat diwakafkan
g. Yang boleh memiliki hak milik atas tanah sesuai dengan Pasal 21 Undang-
Undang Pokok Agraria adalah :
1) Hanya warga Negara lndonesia dapat mempunyai hak milik
2) Oleh pemerintah ditetapkan badan-badan yang dapat mempunyai hak
milik dan syarat-syaratnya
3) Orang asing yang sesudah berlakunya undang-undang ini memperoleh
hak milik karena pewarisan tanpa wasiat atau percampuran harta
karena perkawinan, demikian pada warga negara Indonesia yang
mempunyai hak milik setelah berlakunya undang-undang ini kehilangan
kewarganegaraannya, wajib melaporkan hak itu dalam jangka waktu
80
satu tahun sejak diperoleh hak milik itu tidak dilepaskan, maka hak
tersebut hapus karena hukum dan tanahnya jatuh pada negara dan
ketentuan bahwa hak-hak pihak lain yang membebani tetap
berlangsung.
4) Selama seseorang yang memiliki kewarganegaraan lain selain sebagai
warga negara Indonesia, maka ia tidak dapat mempunyai tanah dengan
hak milik dan baginya berlaku ketentuan dalam ayat (13) pasal ini.
Dengan demikian, pada prinsipnya hanya Warga Negara Indonesia tunggal
yang boleh mempunyai tanah dengan Hak Milik (Pasal 21 ayat (1) jo ayat (4)
Undang- Undang Pokok Agraria). Hal ini sebagaimana diatur dalam penjelasan
umum UUPA dalam angka Romawi II angka 5, bahwa pemilikan tanah dipakai
asas kebangsaan, yang ditegaskan bahwa sesuai dengan asas kebangsaan maka
hanya Warga Negara Indonesia saja yang dapat mempunyai hak milik atas tanah
(Pasal 9 jo. Pasal 21 ayat (1) UUPA), ini berarti hak milik atas tanah kepada orang
asing dilarang (Pasal 26 ayat (2) UUPA). Orang-orang asing hanya dapat
mempunyai tanah dengan hak pakai yang luasnya terbatas.
Demikian juga pada dasarnya badan-badan hukum tidak dapat mempunyai
hak milik atas tanah ( Pasal 21 ayat (2) UUPA), akan tetapi mengingat akan
keperluan masyarakat yang sangat erat hubungannya dengan paham keagamaan,
sosial, dan hubungan perekonomian maka diadakanlah suatu escape clause yang
memungkinkan badan-badan hukum tertentu dapat mempunyai hak milik. Escape
clause merupakan dispensasi yang diberikan oleh Pemerintah dengan menunjuk
81
badan-badan hukum tertentu yang dapat mempunyai hak miliki sepanjang
tanahnya diperlukan untuk bidang-bidang sosial dan keagamaan (Pasal 49).
Dengan demikian maka dapat dicegah usaha-usaha yang bermaksud
menghindari ketentuan-ketentuan mengenai batas maksimum luas tanah yang
dipunyai dengan hak milik, termasuk dalam hal ini khususnya tentang
kepemilikan hak atas tanah pertanian.
Menurut Boedi Harsono hapusnya hak milik dikarenakan oleh hal-hal berikut:
a. Pencabutan hak berdasarkan Pasal 18 UUPA
b. Penyerahan suka rela oleh pemiliknya
c. Ditelantarkan
d. Ketentuan Pasal 21 ayat (3) dan 26 ayat (2)
Dari uraian di atas mengenai pengertian “penguasaan”, disamping dipakai
dalam arti fisik dan dalam arti yuridis, juga beraspek privat dan beraspek
publik.81
Dalam hal ini, umumnya terhadap penguasaan secara yuridis adalah
memberi kewenangan kepada pemegang hak untuk menguasai secara fisik tanah
yang dihaki, namun disisi lain ada penguasaan secara yuridis yang tidak
memberi kewenangan untuk menguasai tanah bersangkutan secara fisik, misalnya
kreditor (bank), pemegang hak jaminan atas tanah mempunyai hak penguasaan
yuridis atas tanah yang dijadikan agunan (jaminan) akan tetapi secara fisik
penguasaannya tetap berada pada pemegang hak atas tanah. Penguasaan yuridis
dan fisik atas tanah ini dipakai dalam aspek privat. Sedangkan penguasaan yuridis
81
Urip Santoso, 2009, Op. Cit., h. 73
82
yang beraspek publik adalah sebagaimana yang disebutkan dalam Pasal 33 ayat
(3) UUD 1945 dan Pasal 2 UUPA.
Pengertian penguasaan tanah secara yuridis formal sebagaimana diatur dalam
Pasal 1 Undang-Undang Nomor 56 Prp Tahun 1960 adalah berbunyi sebagai
berikut :
“seseorang atau orang-orang yang dalam penghidupannya merupakan satu
keluarga bersama-sama hanya diperbolehkan menguasai tanah pertanian baik
miliknya sendiri atau kepunyaan orang lain, ataupun miliknya sendiri bersama
kepunyaan orang lain yang jumlah luasnya tidak melebihi batas maksimum yang
ditetapkan dalam ayat (2) pasal ini.”
Dalam penjelasan yang sama lebih diuraikan lagi, bahwa seandainya orang
yang mempunyai tanah dengan hak milik atau hak gadai, tanah mana olehnya
disewakan atau dibagihasilkan kepada orang lain maka termasuk dalam pengertian
menguasai tanah (penguasaan tanah). Dengan demikian, pengertian menguasai
itu berarti menguasai baik secara langsung maupun tidak langsung. Begitu pula
yang menyewa tanah termasuk pula dalam pengertian menguasai tanah tersebut.
Dengan demikian, sangat jelas bahwa yang dimaksud dengan menguasai
tanah pertanian menurut peraturan perundangan yaitu selain dengan hak milik,
dapat juga dilakukan dengan hak gadai, hak sewa (jual tahunan), usaha bagi hasil,
dan sebagainya. Dan yang dilarang oleh peraturan perundangan bukan hanya
pemilikan tanah yang melampaui batas, tetapi juga penguasaan tanah dalam
bentuk-bentuk yang lain.
3.2. Mekanisme Pemberian Kewenangan Pemerintah di Bidang Pertanahan
Keberadaan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar
Pokok-pokok Agraria (UUPA) sebagai undang-undang pokok tidak saja secara
83
tegas dinyatakan dalam judul undang-undangnya, tetapi juga diperlihatkan dalam
pasal demi pasal pengaturannya. Kendati undang-undang secara formal
merupakan suatu peraturan yang dibuat oleh aparat yang berwenang untuk itu,
namun mengingat sifatnya sebagai suatu peraturan dasar, dalam undang-undang
tersebut hanyalah dimuat mengenai asas-asasnya dan garis-garis besarnya saja.
Sebagai undang-undang pokok, pelaksanaannya lebih lanjut tentunya diatur
dalam berbagai undang-undang, peraturan-peraturan pemerintah, dan peraturan
perundang-undangan lainnya, karena itu menjadikan bahwa UUPA merupakan
dasar bagi peraturan pelaksana yang terkait di dalamnya.
Kebijakan pertanahan nasional yang dirumuskan dalam Pasal 33 ayat (3)
Undang-Undang Dasar 1945 yang dituangkan dalam Pasal 2 UUPA didasarkan
pada konsepsi bahwa semua tanah adalah tanah bangsa Indonesia sebagai karunia
Tuhan Yang Maha Esa, yang penguasaannya ditugaskan kepada negara untuk
digunakan bagi sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.
Wewenang yang bersumber pada hak menguasai dari Negara tersebut
digunakan untuk mencapai sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Dan
sebagaimana diatur dalam Pasal 2 ayat (4) bahwa “hak menguasai dari Negara ini
pelaksanaannya dapat dikuasakan kepada daerah-daerah Swatantra dan
masyarakat-masyarakat hukum adat, sekedar diperlukan dan tidak bertentangan
dengan kepentingan-kepentingan nasional, menurut ketentuan-ketentuan
Peraturan Pemerintah”. Ini berarti pelaksanaan yang dilimpahkan pada
Pemerintah Daerah dalam rangka otonomi daerah adalah pelaksanaan hukum
tanah nasional.
84
Atas dasar kewenangan itu, maka wewenang ke dalam, negara dapat
melakukan :82
1. Membuat suatu rencana umum mengenai persediaan, peruntukan, dan
penggunaan bumi, air, dan ruang angkasa, serta kekayaan alam yang
terkandung di dalamnya untuk keperluan yang bersifat politis, ekonomis,
dan sosial (Pasal 14 ayat (1) UUPA), sedangkan pemerintah daerah juga
harus membuat perencanaannya sesuai dengan rencana pemerintah pusat
(Pasal 14 ayat (2) UUPA).
2. Menentukan adanya macam-macam hak atas permukaan bumi yang dapat
diberikan dan dipunyai oleh perorangan (baik sendiri maupun bersama-
sama)/badan hukum (Pasal 4 UUPA). Hal ini berarti bahwa bagi
perorangan/badan hukum tertentu dimungkinkan mempunyai hak milik
privat atas tanah.
3. Berusaha agar sebanyak mungkin orang mempunyai hubungan dengan
tanah, dengan menentukan luas maksimum tanah yang boleh
dimiliki/dikuasai perorangan (Pasal 7 dan 17 UUPA), mengingat tiap-tiap
WNI mempunyai kesempatan yang sama untuk memperoleh suatu hak
atas tanah serta mendapat manfaat dan hasilnya, baik bagi diri sendiri
maupun keluarganya (Pasal 9 ayat (2) UUPA).
4. Menentukan bahwa setiap orang/badan hukum yang mempunyai suatu hak
atas tanah, mengusahakan tanah itu sendiri, dengan beberapa perkecualian
82
Iman Soetikno, 1994, Proses terjadinya UUPA;Peran Serta Seksi Agraria Universitas
Gajah Mada, University Press, Yogyakarta, Cet. ke tujuh, h. 51
85
(Pasal 10 UUPA). Hal ini untuk menjaga jangan sampai ada tanah
absentee.
5. Berusaha agar tidak ada tanah terlantar dengan menegaskan bahwa semua
hak atas tanah berfungsi sosial, dan mencegah kerusakannya merupakan
kewajiban siapa saja yang mempunyai hak atas tanah (Pasal 6 dan 15
UUPA).
6. Mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dan perbuatan-
perbuatan hukum mengenai bumi, air, dan ruang angkasa. Misalnya hak
guna usaha, hak guna bangunan, sewa-menyewa, sebagaimana tersebut
dalam Pasal 16 UUPA.
7. Mengatur pembukaan tanah, pemungutan hasil hutan (Pasal 46 UUPA)
dan penggunaan air dan ruang angkasa (Pasal 47, 48 UUPA)
8. Mengatur pengambilan kekayaan alam yang terkandung dalam bumi, air,
dan ruang angkasa (Pasal 8 UUPA).
9. Mengadakan pendaftaran tanah di seluruh wilayah Republik Indonesia
untuk menjamin kepastian hukum (Pasal 19 UUPA).
Dalam hal wewenang ke luar, negara dapat melakukan :83
1. Menegaskan bahwa hubungan bangsa Indonesia dengan bumi, air, dan
ruang angkasa dalam wilayah Indonesia sebagai karunia Tuhan Yang
Maha Esa, dan karenanya bersifat abadi (Pasal 1 ayat (3) UUPA). Hal ini
berarti hubungan tersebut tidak dapat diputus oleh siapapun.
83
Ibid, h. 52
86
2. Menegaskan bahwa orang asing (bukan WNI) tidak dapat mempunyai
hubungan penuh dan kuat dengan bumi, air, ruang angkasa dan kekayaan
alam yang terkandung di wilayah Indonesia. Hanya WNI yang dapat
mempunyai hubungan yang sepenuhnya dan terkuat di seluruh wilayah
Indonesia (Pasal 21 UUPA).
Dengan demikian, ketentuan dalam Pasal 2 UUPA memberikan kewenangan
untuk mengatur dan menetapkan berbagai segi penguasaan tanah yang menurut
sifatnya dan pada azasnya merupakan tugas Pemerintah Pusat (sebagaimana diatur
dalam Pasal 33 ayat 3 Undang-Undang Dasar 1945). Jelas bahwa pelimpahan
wewenang untuk melaksanakan hak penguasaan dari Negara atas tanah itu adalah
merupakan medebewind. Segala sesuatunya akan diselenggarakan menurut
keperluannya dan sudah barang tentu tidak boleh bertentangan dengan
kepentingan nasional.
Berdasarkan pada landasan konstitusional Pasal 33 ayat (3) UUD 1945, maka
pada tingkat tertinggi “Negara” memiliki kewenangan atribusi untuk mengatur
peruntukan dan pemanfaatan atau penggunaan tanah. Negara memberi
kewenangan dalam bidang pertanahan kepada penyelenggara pemerintahan untuk
mengundangkan UU No. 5 Th. 1960 (UUPA), dan kewenangan Negara tersebut
diwujudkan dalam Pasal 2. Selanjutnya dalam Pasal 7 dan 17 menetapkan tentang
batas maksimum dan minimum tanah yang boleh dimiliki, yang kemudian
diimplementasikan ke dalam UU No. 56 Th. 1960 tentang Penetapan Luas Tanah
Pertania.
87
Berdasarkan kewenangan konstitudi tersebut, Presiden selaku kepala
Pemerintahan mengeluarkan Keputusan Presiden No. 26 Th. 1988 tentang BPN
jo Peraturan Presiden No. 10 Th. 2006 tentang BPN. Walaupun tidak diatur secara
tegas mengenai wewenang, namun dari ketentuan peraturan tersebut tentang tugas
dan fungsi BPN dapat diartikan bahwa Presiden sebagai Kepala Pemerintahan
membentuk Lembaga BPN yang menetapkan bahwa untuk menangani bidang
pertanahan menjadi wewenang BPN. Dengan demikian, BPN sebagai Badan
Pemerintah Pusat mempunyai kewenangan dalam melaksanakan atau
menjalankan tugas dan fungsi serta tanggung jawab bidang pertanahan, termasuk
dalam hal penetapan batas maksimum dan batas minimum penguasaan dan
pemilikan tanah pertanian. Berdasarkan kewenangan ini, Kepala BPN
mengeluarkan Peraturan No.4 Th. 2006 tentang Organisasi Tata Kerja Kantor
Wilayah BPN dan Kantor Pertanahan, dan selanjutnya dikeluarkan Peraturan
kepala BPN No. 5 Th. 2008 tentang Uraian Tugas Sub Bagian dan Seksi pada
Kanwil BPN dan pada Kantor Pertanahan. Yang mengatur mengenai penetapan
penguasaan dan pemilikan luas tanah pertanian pada Kantor Pertanahan adalah
Seksi Pengaturan dan Penataan Pertanahan.
Wewenang dalam bidang agraria atau bidang pertanahan dapat merupakan
sumber keuangan bagi daerah bersangkutan. Tugas pembantuan pada dasarnya
merupakan keikutsertaan Daerah atau Desa termasuk masyarakat atas penugasan
atau kuasa dari Pemerintah atau Pemerintah Daerah diatasnya untuk
melaksanakan urusan pemerintahan di bidang pertanahan. Pengaturan dan
penetapan tersebut yang meliputi perencanaan peruntukan tanah, penguasaan dan
88
perbuatan-perbuatan hukum mengenai tanah serta pendaftaran tanah, pelaksanaan
ketentuan hukumnya pada kenyataannya dilakukan oleh pemerintah pusat sendiri.
Kalaupun ada pelimpahan kewenangan dalam pelaksanaannya, pelimpahan
tersebut dilakukan dalam rangka dekonsentrasi kepada pejabat-pejabat pemerintah
pusat yang ada di daerah ataupun kepada pemerintah daerah tetapi dalam rangka
tugas pembantuan (medebewind), bukan otonomi daerah atau bukan
desentralisasi. Hal ini menimbulkan persoalan tentang kewenangan pemerintah
untuk mengurus bidang pertanahan.
Persoalan kewenangan pemerintah di bidang pertanahan menjadi
mengemuka sejak bergulirnya era otonomi daerah berdasarkan Undang-Undang
No. 22 Tahun 1999 yang kemudian diganti dengan Undang-Undang No. 32 Tahun
2004. Karena disatu sisi, otonomi daerah memberikan kewenangan pada daerah
untuk mengurus urusan rumah tangganya sesuai dengan kekhasan daerahnya,
namun di sisi lain pemerintah merasa perlu untuk menetapkan sejumlah aturan
main sehingga pelaksanaannya tidak menimbulkan gejolak separatisme dan
ketidaksesuaian diantara satu daerah dengan daerah lainnya. Dengan demikian,
walaupun daerah diberi kewenangan penuh, tetap ada suatu mekanisme yang
memungkinkan masing-masing daerah untuk melaksanakan sesuai dengan bentuk
dan isi kewenangannya yang memiliki standarisasi secara nasional.
Dalam Keputusan Kepala Badan Pertanahan Nasional (BPN) Nomor 2
Tahun 2003 Tentang Norma dan Standar Mekanisme Ketatalaksanaan
Kewenangan Pemerintah di Bidang Pertanahan, yang merupakan tindak lanjut
dari Keppres Nomor 34 Tahun 2003 tentang Kebijakan Nasional di Bidang
89
Pertanahan, secara rinci diatur tentang 9 kewenangan bidang pertanahan yang
dilaksanakan oleh Pemerintah Kabupaten/Kota, yaitu :
a. Pemberian izin lokasi
b. Penyelenggaraan pengadaan tanah untuk kepentingan umum
c. Penyelesaian sengketa tanah garapan
d. Penyelesaian masalah ganti rugi kerugian dan santunan tanah untuk
pembangunan
e. Penetapan subyek dan obyek redistribusi tanah, serta ganti kerugian tanah
kelebihan maksimum dan tanah absente
f. Penetapan dan penyelesaian masalah tanah ulayat
g. Pemanfaatan dan penyelesaian masalah tanah kosong
h. Pemberian izin membuka tanah
i. Perencanaan penggunaan tanah wilayah kabupaten/kota.
Dari 9 sub bidang pertanahan di atas, dalam hal ini yang akan dibahas adalah
sub bidang tentang “Penetapan subyek dan obyek redistribusi tanah, serta ganti
kerugian tanah kelebihan maksimum dan tanah absentee” mengingat bahwa
penetapan subyek dan obyek redistribusi tanah tersebut merupakan tindak lanjut
dari adanya ketentuan penetapan batas maksimum dan/atau batas minimum
penguasaan dan pemilikan luas tanah pertanian sebagaimana ditentukan dalam
Undang-Undang Nomor 56 Prp Tahun 1960 tentang Penetapan Luas Tanah
Pertanian. Apabila seseorang memiliki tanah yang melampaui batas maksimum,
maka tanah kelebihannya akan diambil oleh pemerintah (disebut tanah redis atau
tanah obyek landreform), untuk kemudian tanah-tanah tersebut akan dibagi-
90
bagikan kepada rakyat yang membutuhkan, dan kepada bekas pemiliknya
diberikan ganti kerugian sesuai dengan ketentuan dalam PP No. 224 Tahun 1961
tentang Pelaksanaan Pembagian Tanah dan Pemberian Ganti Kerugian. Pasal 5
menyatakan, bahwa soal-soal tersebut dan hal-hal yang bersangkutan dengan itu
akan diatur lebih lanjut dengan Peraturan Pemerintah, sesuai dengan ketentuan
sebagaimana diatur dalam Pasal 17 ayat (3) UUPA.84
Adapun standar mekanisme ketatalaksanaan bidang pertanahan tentang
“Penetapan subyek dan obyek redistribusi tanah, serta ganti kerugian dari tanah-
tanah kelebihan maksimum penguasaan dan pemilikan tanah pertanian dan tanah
absentee”, adalah sebagai berikut :
1. Persiapan, yaitu membentuk Panitia Pertimbangan Landreform (PPL) dengan
susunan keanggotaan yeng terdiri dari :85
- Bupati/Walikota sebagai ketua merangkap anggota;
- Kepala Kantor Pertanahan sebagai wakil ketua merangkap anggota;
- Seorang pejabat yang ditunjuk oleh Bupati/Walikota sebagai anggota;
- Seorang pejabat yang ditunjuk oleh Kepala Kepolisian Resort
Kabupaten/Kota sebagai anggota;
- Seorang pejabat yang bertanggung jawab di bidang pertanian
kabupaten/Kota sebagai anggota;
- Seorang pejabat yang bertanggung jawab di bidang koperasi
Kabupaten/Kota sebagai anggota;
- Seorang wakil cabang HKTI Kabupaten/Kota sebagai anggota;
84
Sumarsono, 1973, Himpunan Peraturan Agraria, Dirjen Agraria, Jakarta, h. 213
85
Arie Sukanti Hutagalung, Op., Cit., h. 133
91
- Pejabat-pejabat lain yang ditunjuk dari instansi/dinas yang terkait dengan
urusan pertanahan sebagai angota (disesuaikan dengan kebutuhan serta
situasi dan kondisi Kabupaten /Kota masing-masing);
- Camat, Kepala Desa/Lurah yang dalam wilayahnya terdapat tanah-tanah
yang akan ditetapkan sebagai obyek landreform;
2. Tugas:
- Memberikan saran dan pertimbangan kepada Bupati/Walikota mengenai
segala hal yang berhubungan dengan penyelenggaraan Landreform di
wilayahnya
- Membentuk Sekretariat Panitia Pertimbangan Landreform (PPL) dan
mengangkat kepala seksi pengaturan penguasaan tanah dari kantor
pertanahan Kabupaten/Kota sebagai sekretaris.
3. Pelaksanaan, antara lain:
a. Menyiapkan bahan sidang yang merupakan hasil inventarisasi tanah-tanah
yang terkiena ketentuan kelebihan maksimum dan absentee serta hal-hal
lain yang berkaitan oleh sekretariat PPL
b. Melaksanakan sidang yang dipimpin oleh ketua atau wakil ketua
- Sidang memutuskan: tanah-tanah yang terkena ketentuan kelebihan
maksimum dan absentee, bekas pemilik tanah, besarnya ganti kerugian,
calon penerima pembagian tanah.
- Keputusan diambil atas dasar musyawarah dan mufakat.
- Hasil sidang dituangkan dalam berita acara sidang, yang berisi saran dan
pertimbangan.
92
- Sidang diadakan minimal tiga kali dalam setahun.
c. Menerima penyerahan tanah PPL menerima penyerahan tanah kelebihan
batas maksimum dan tanah absentee dari pemilik tanah, selanjutnya tanah
tersebut menjadi tanah yang dikuasai oleh negara, dan memberikan Surat
Tanda Penyerahan Penerimaan Hak dan Pemberian Ganti Kerugian
(STP 3), STP 3 berisi antara lain:
- Kode/tanda STP 3
- Nama bekas pemilik
- Umur,
- Pekerjaan
- Tempat tinggal bekas pemilik
- Daftar susunan anggota keluarga
- Luas dan letak tanah yang terkena ketentuan kelebihan maksimum dan
absentee
- Nama-nama penggarap calon penerima redistribusi
- Nama yang menyerahkan
- Nama yang menerima
d. Menetapkan subyek dan obyek redistribusi, yaitu:
- Penyiapan konsep SK Penetapan dengan kelengkapan sebagai berikut:
Berita Acara Sidang PPL; STP 3; Riwayat tanah; surat keterangan
pendaftarsn tanah,; surat keterangan tanah; daftar nama penggarap; dan
hasil perhitungan besarnya ganti kerugian.
93
- Menetapkan tanah kelebihan maksimum dan absentee sebagai obyek
landreform antara lain: nama-nama bekas pemilik tanah; tanah obyek
landreform; bentuk ganti kerugian kepada bekas pemilik dalam bentuk
uang (dapat dari pemerintah atau secara llangsung dari penerima
redistribussi); dan nama-nama calon penerima pembagian tanah.
e. Menyampaikan Berita Acara PPL dan SK Penetapan TOL kepada Badan
Pertanahan Nasional (BPN) untuk proses penerbitan SK Hak Atas Tanah
(HAT) Redistribusi.
f. Menyampaikan usulan kepada pemerintah cq BPN mengenai besarnya
ganti kerugian terhadap bekas pemilik tanah kelebihan maksimum dan
absentee, apabila ganti kerugian dalam bentuk uang dimaksud dari
pemerintah, dengan persyaratan-persyaratan sebagai berikut :
1. Usul penetapan ganti kerugian yang dilampiri :
- daftar nama bekas pemilik yang diusulkan ganti kerugiannya;
- SK Hak Atas Tanah Redistribusi;
- Perhitungan besarnya ganti kerugian;
- STP 3;
- Surat keputusan penetapan hasil bersih rata-rata per Ha;
- Harga umum tanah setempat berdasarkan NJOP (Nilai Jual
Obyek Pajak);
- Harga gabah per kwintal; surat keterangan tempat tinggal bekas
pemilik/ahli waris/kuasanya;
- Foto cophy KTP.
94
2. Besarnya ganti kerugian per Ha di hitung atas dasar hasil bersih rata-
rata per Ha, maksimum Rp 3.500.000.00,- per hektar.
g. Menyampaikan usulan kepada pemerintah cq BPN untuk diterbitkan izin
pembayaran ganti kerugian secara langsung kepada bekas pemilik tanah
kelebihan maksimum dan absentee, dengan persyaratan sebagai berikut:
1. Usul penerbitan izin dimaksud dilampiri :
- Daftar nama bekas pemilik yang diusulkan ganti kerugiannya;
- SK Hak Atas Tanah redistribusi;
- Perhitungan besarnya ganti kerugian;
- STP 3;
- Surat Keputusan Penetapan hasil bersih rata-rata penetapan per
Ha;
- Harga umum tanah setempat berdasarkan NJOP;
- Harga gabah per kwintal
- Surat keterangan tempat tingga bekas pemilik/ahli
waris/kuasanya;
- Foto cophy KTP.
2. Besarnya ganti kerugian per Ha dihitung atas dasar hasil bersih rata
per Ha, maksimum Rp 3.500.000.00,- per hektar.
3. Pelaporan, yaitu :
Bupati/Walikota melaporkan pelaksanaan kegiatan penetapan redistribusi
tanah kelebihan maksimum dan tanah absentee serta ganti ruginya kepada
95
Pemerintah cq Badan Pertanahan Nasional (BPN) melalui Kepala Kantor
Wilayah Badan Pertanahan nasional Provinsi setempat.
Ketentuan mengenai desentralisasi atau pelimpahan wewenang di bidang
pertanahan sebagaimana diatur dalam Undang-Undang tentang Pemerintah
Daerah, yang menyatakan bahwa yang dilimpahkan kepada Daerah bukanlah
urusan di bidang pertanahan, tetapi hanya terkait dengan pelayanan pertanahan.
Itu artinya pemegang kebijakan dan pembuat regulasi di bidang pertanahan tetap
dijalankan oleh Pemerintah Pusat, sementara Pemerintah Daerah hanya sebatas
menjalankan kebijakan dan melaksanakan produk hukum dibidang pertanahan
yang telah diterbitkan oleh Pemerintah Pusat.86
Menurut Arie Sukanti Hutagalung, bahwa wewenang yang dipunyai oleh
Pemerintah Daerah di bidang pertanahan hanya sebatas yang bersifat lokalitas,
dan tidak bersifat nasional.87
Karena pemberian otonomi kepada daerah
sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Pemerintah Daerah tersebut adalah
berada dalam bingkai Negara Kesatuan Republik Indonesia, dengan demikian
kebebasan untuk mengatur dan mengurus bidang pertanahan akan tetap
dilaksanakan dalam rangka kebijakan dasar dan pokok-pokok ketentuan hukum
pertanahan yang berlaku secara nasional sebagaimana yang dinyatakan dari kata-
kata “sesuai peraturan perundang-undangan”.
Dengan demikian, jelas bahwa otonomi di bidang pertanahan tidak dapat
diartikan sebagai penyerahan pengaturan dan pengurusan segala segi masalah
pertanahan sepenuhnya beralih menjadi wewenang Pemerintah Daerah
86
Suriansyah Murhaini, Op. Cit. h. 73
87
Arie Sukanti Hutagalung dan Markus Gunawan, Op. Cit. h. 58
96
Kabupaten/Kota masing-masing, akan tetapi masih ada kewenangan-kewenangan
pengaturan mengenai hal-hal yang bersifat pokok dan umum, serta pembinaan
yang sepenuhnya yang dimiliki oleh Pemerintah Pusat. Sehubungan dengan hal
tersebut, maka Pemerintah perlu mengatur secara jelas mengenai kewenangan apa
yang dipunyai oleh Pemerintah Pusat dan kewenangan-kewenangan mana yang
akan didelegasikan kepada Pemerintah Daerah.88
Ketentuan dalam Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 tentang
Pembagian Urusan Pemerintahan Antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah
Provinsi, dan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota, yang merupakan penjabaran
pelaksanaan otonomi daerah sebagaimana diamanatkan oleh Undang-Undang
Nomor 32 Tahun 2004, dalam PP ini disebutkan bahwa urusan pemerintahan
terdiri atas urusan pemerintahan yang sepenuhnya menjadi kewernangan
Pemerintah Pusat, dan urusan pemerintahan yang dibagi bersama antar tingkatan
dan/atau susunan pemerintahan. Urusan pemerintahan yang sepenuhnya menjadi
urusan Pemerintah Pusat meliputi politik luar negeri, pertahanan, keamanan,
yustisi, moneter dan fiskal nasional, serta agama. Sedang urusan pemerintah yang
dibagi bersama antar tingkatan dan/atau susunan pemerintahan adalah semua
urusan pemerintahan diluar 6 urusan pemerintahan tersebut.
Dalam PP 38 Th. 2007, juga ditentukan bahwa urusan bidang pertanahan
secara nasional masih tetap menjadi kewenangan Pemerintah, meliputi pembuatan
produk hukum, kebijakan, pedoman mengenai pemberian hak-hak atas tanah,
pendaftaran tanah, reformasi atau perombakan pertanahan (landreform), yang
88
Suriansyah Murhaini, Op. Cit., h. 65
97
kesemuanya tersebut dituangkan dalam bentuk undang-undang, peraturan
pemerintah maupun keputusan atau peraturan presiden, dan peraturan-peraturan
pelaksana lainnya. Sementara itu, kewenangan Pemerintah Daerah di bidang
pertanahan hanya cukup pada aspek pelayanan masyarakat dan pelaksanaan
kebijakan nasional yang dituangkan dalam bentuk peraturan daerah maupun
keputusan kepala daerah.
Menurut keterangan Komang Sumertajaya selaku Kepala Bagian
Pemerintahan Setda Kabupaten Buleleng dari hasil wawancara yang dilakukan
secara terstruktur pada tanggal 8 Juli 2011, menyatakan bahwa walaupun dalam
Keppres Nomor 34 Tahun 2003 menentukan adanya penyerahan sebagian
kewenangan (9 kewenangan) Pemerintah di bidang pertanahan kepada Pemerintah
kabupaten/Kota, namun dalam prakteknya dapat dikatakan hampir seluruh
kebijakan teknis dalam bidang pertanahan masih dilaksanakan oleh Pemerintah
Pusat melalui instansi vertikal di daerah (Kanwil BPN dan Kantor Pertanahan).
Dan dalam perkembangan terakhir dikatakan bahwa dengan terbitnya Peraturan
Kepala BPN Nomor 2 Tahun 2011 maka sesungguhnya kewenangan Pemerintah
Daerah dalam bidang pertanahan hanya sebatas pada pemberian izin lokasi, yang
kemudian pelaksanaan petunjuk teknis (juknis) tidak melibatkan Kabupaten/Kota,
sehingga dinilai bahwa petunjuk teknis tersebut tidak mencerminkan PP 38 Tahun
2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan antara pemerintah, Pemerintah
Daerah Kabupaten/Kota, dimana dalam peraturan ini semestinya memberikan
kewenangan kepada Kabupaten/Kota. Hal ini merupakan fakta semakin
98
berkurangnya kewenangan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota di bidang
pertanahan.
Jika dikaitkan dengan masalah peningkatan kesejahteraan daerah otonomi
dari bidang pertanahan, khususnya dalam peningkatan Pendapatan Asli Daerah
(PAD), ini berarti kontribusi bidang pertanahan terhadap PAD belum begitu
signifikan, ini disebabkan dalam kenyataannya masih begitu kecil kewenangan
Pemerintah Daerah dalam penanganan urusan pertanahan, dan hal ini dinilai
kurang mencerminkan apa yang tertuang dalam PP Nomor 38 Tahun 2007, karena
hampir seluruh proses (baik proses penanganan, penerbitan dokumen-dokumen
hukum bidang pertanahan) masih dilaksanakan oleh instansi vertikal yang
menangani bidang pertanahan (Kantor Pertanahan).
Selanjutnya Sumertajaya menyatakan bahwa, Bidang “pelayanan pertanahan”
yang dilaksanakan oleh Pemerintah Daerah, tidak dapat dilepaskan dari fungsi
hakiki aparatur pemerintah, yaitu sebagai pelayan masyarakat, dan selama ini
pelayanan pada masyarakat tersebut dilaksanakan oleh Pemerintah Daerah adalah
sebatas pemberian rekomendasi terhadap permohonan tanah negara yang juga
dalam hal penentuannya (dikabulkan atau tidak) masih ditentukan oleh instansi
vertikal (BPN). Satu-satunya kewenangan nyata yang dimiliki Pemerintah
Kabupaten/Kota dalam bidang pertanahan adalah pemberian “izin lokasi”
meskipun dalam hal ini juga harus tetap berkoordinasi dengan Kantor Pertanahan
Kabupaten/Kota, agar setiap permasalahan pertanahan yang ditangani tetap berada
dalam naungan payung hukum yang berlaku.
99
Komang Sumertajaya juga menyatakan, bahwa sampai saat ini belum
ditengarai adanya kesalahan prinsip dalam penanganan masalah pertanahan
terlepas dari kontradiksi kewenangan antara bidang “pelayanan pertanahan”
sebagaimana diatur dalam UU Nomor 32 Tahun 2004, dan “bidang pertanahan”
sebagaimana diatur dalam PP Nomor 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan
Antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi dan Pemerintah Daerah
Kabupaten/Kota. Hal ini berkaitan dengan belum ditetapkannya Norma Standar
prosedur dan Kriteria (NSPK) di bidang pertanahan sebagai pedoman dalam
pelaksanaan kewenangan bidang pertanahan sejak ditetapkannya PP Nomor 38
Tahun 2007 tersebut. Padahal sesuai dengan ketentuan sebagaimana diamanatkan
dalam UU Nomor 32 Tahun 2004 kewajiban Pemerintah adalah membuat NSPK
selambat-lambatnya 2 (dua) minggu sejak ditetapkannya PP tersebut dan sudah
harus disampaikan kepada Pemerintah Daerah. Terakhir berdasarkan Surat Edaran
Kepala BPN Nomor 2473-170 pada tanggal 2 Agustus 2007 yang intinya hanya
menyatakan akan segera menyiapkan penetapan NSPK pelaksanaan 9 (sembilan)
kewenangan urusan pertanahan sebagaimana tertuang dalam PP Nomor 38 tahun
2007. Dengan demikian, kewenangan dalam bidang pertanahan merupakan
kewenangan konkuren, yaitu kewenangan yang dibagi bersama antar tingkatan
pemerintah. Dalam pelaksanaannya, Pemerintah Daerah hanya melaksanakan
sebagian kewenangan di bidang pertanahan sebagaimana diatur dalam Pasal 2
Keppres Nomor 34 Tahun 2003. Untuk permasalahan tentang penguasaan dan
pemilikan hak atas tanah (termasuk tentang penetapan penguasaan dan pemilikan
luas tanah pertanian), perbuatan-perbuatan hukum mengenai tanah, dan
100
pendaftaran tanah, dalam pelaksanaannya, disini kewenangan yang dimiliki
oleh Pemerintah Daerah hanyalah sebatas memberikan rekomendasi terhadap
permohonan (jika diperlukan) dan inipun dalam penentuannya tetap menjadi
kewenangan pemerintah dengan instansi vertikal yang ada di daerah.
Berdasarkan uraian di atas, jelas bahwa kewenangan dalam menetapkan
penguasaan dan pemilikan luas tanah pertanian merupakan kewenangan
Pemerintah Pusat dalam hal ini Badan pertanahan Nasional (BPN) melalui
instansi vertikal yang ada di daerah yakni Kantor Wilayah Badan Pertanahan
Nasional (Kanwil. BPN) dan Kantor Pertanahan Kabupaten/Kota.
3.3. Dasar Hukum Kewenangan Pemerintah Dalam Menetapkan Batas
Maksimum dan Batas Minimum Penguasaan dan Pemilikan Luas
Tanah pertanian.
Kewenangan dalam mengurus bidang pertanahan menurut Undang-Undang
Pokok Agraria (UUPA) sebagaimana telah diuraikan pada bab sebelumnya,bahwa
kewenangan bidang pertanahan ada pada Negara yang dalam pelaksanaannya
dilakukan oleh Pemerintah. Ketentuan dalam UUPA tentang kewenangan
mengurus bidang pertanahan tersebut berdasarkan pada Pasal 33 ayat (3) Undang-
Undang Dasar 1945, yang menentukan bahwa semua tanah adalah merupakan hak
ulayat Bangsa Indonesia sebagai karunia Tuhan Yang Maha Esa, yang
penguasaannya ditugaskan kepada Negara dalam hal ini adalah Pemerintah Pusat.
Analisis ketentuan Pasal 33 ayat (3) dilihat secara terminologi (tata bahasa)
maupun secara substansi diambil dari makna yang berbunyi “bumi, air, dan
kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan
101
dipergunakan sebesar-besarnya kemakmuran rakyat”. Kata “bumi” memiliki arti
planet tempat hidup, dunia atau jagad atau permukaan dunia, tanah.89
Yang
dimaksud “bumi” oleh Pembentuk Undang-Undang Dasar 1945 adalah tanah
berikut kekayaan alam yang terkandung di dalamnya. Ditinjau dari segi makna,
baik yang tersirat maupun yang tersurat, istilah “bumi, air, dan kekayaan alam
yang terkandung di dalamnya…” berorientasi ekonomi, karena menjadikan
sumber daya alam sebagai kekayaan alam yang bernilai ekonomis walaupun
penggunaan dan pemanfaatan kekayaan alam tersebut untuk sebesar-besarnya
kemakmuran rakyat. Dengan demikian, penjelasan ketentuan pasal ini
merefleksikan dasar demokrasi ekonomi negara, yang artinya kemakmuran bagi
semua orang menjadi prioritas, dan hal inilah yang menjadi tujuan negara.
Berdasarkan uraian tersebut, dapat diartikan bahwa negara mempunyai
kewenangan untuk menguasai tanah di wilayahnya atau mempunyai kewenangan
dan tanggung jawab untuk mengatur. Makna “dikuasai negara” merupakan dasar
bagi konsep hak penguasaan negara. Pengertian “hak menguasai negara”
sebagaimana dinyatakan dalam konstitusi ini tidak dijelaskan secara rinci , baik
dalam penjelasan umum maupun dalam penjelasan pasal demi pasal, karena itu
memungkinkan bahwa pengertian hak menguasai negara tersebut ditafsirkan atas
berbagai pemahaman, tergantung dari sudut pandang dan kepentingan yang
menafsirkan.
89
Kamus Besar Bahasa Indonesia, Op. Cit. H. 136
102
Dalam Kamus Umum Bahasa Indonesia kata “menguasai” berarti kedudukan
berkuasa atas sesuatu atau memegang kekuasaan atas sesuatu.90
Berasal dari kata
“kuasa” yang berarti wenang (untuk melakukan perbuatan-perbuatan)91
Dengan
mengacu pada ketentuan konstitusi di atas, ini berarti hak menguasai negara
adalah meliputi semua tanah tanpa terkecuali. Dengan demikian rumusan
sebagaimana tertera dalam Pasal 33 ayat (3) dapat berarti bahwa negara
memegang kekuasaan atas sumber-sumber daya agraria. Hak menguasai negara,
ini tidak berarti memberi kewenangan untuk menguasai secara fisik dan
menggunakannya seperti hak atas tanah karena sifatnya hanya semata-mata
sebagai kewenangan publik, yaitu bahwa Negara adalah organisasi kekuasaan
seluruh rakyat.
Negara diberikan kewenangan untuk mnengatur tanah dan unsur-unsur sumber
daya alam lainnya yang merupakan kekayaan nasional. Dalam hal ini Negara
berwenang mengatur persediaan, perencanaan, penguasaan dan penggunaan tanah,
serta pemeliharaan tanah atas seluruh tanah wilayah Republik Indonesia dengan
tujuan agar dapat dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.
Kewenangan tersebut dilaksanakan negara dalam kedudukannya sebagai
organisasi kekuasaan seluruh rakyat Indonesia atau berkedudukan sebagai badan
penguasa.92
Kaitannya dengan Negara sebagai organisasi kekuasaan seluruh
90
Pusat Pembinaan dan Pengemvbangan Bahasa, 1994, Kamus Besar Bahasa Indonesia,
Balai Pustaka, Jakarta.
91
Michael R. Purba, 2009, Kamus Hukum Internasional&Indonesia, Widyatamma,
Jakarta, h. 242 92
Boedi Harsono, 2003, Hukum Agraria Indonesia, Sejarah Pembentukan Undang-
Undang Pokok Agraria, Isi dan Pelaksaanaannya, Djambatan, Jakarta, h. 270-278
103
rakyat mempunyai kewenangan penuh dalam segala hal termasuk dalam bidang
pertanahan. Di bidang pertanahan, kewenangan tersebut antara lain juga meliputi
penentuan batas maksimum dan batas minimum tentang penguasaan dan
pemilikan tanah pertanian yang dicerminkan dalam bentuk peraturan perundang-
undangan.
Menurut Noto Nagoro, menetapkan adanya 3 (tiga) macam bentuk hubungan
langsung antara negara dengan bumi, air, dan ruang angkasa, yaitu sebagai
berikut:93
1. Negara sebagai subyek, diberi kedudukan tidak sebagai perorangan, tetapi
sebagai negara. Dengan demikian, negara sebagai badan kenegaraan,
badan yang publiekrechttelijk. Dalam bentuk ini negara tidak mempunyai
kedudukan yang sama dengan perorangan.
2. Negara sebagai subyek, yang dipersamakan dengan perorangan sehingga
hubungan antara negara dengan bumi dan lain sebagainya itu “ sama “
dengan hak perorangan atas tanah.
3. Hubungan antara negara “langsung” dengan bumi dan sebagainya tidak
sebagai subyek perorangan dan tidak dalam kedudukannya sebagai negara
yang memiliki, tetapi sebagai negara yang menjadi personifikasi dari
seluruh rakyat sehingga dalam konsep ini negara tidak lepas dari rakyat,
negara hanya menjadi pendiri dan pendukung kesatuan-kesatuan rakyat.
Mengacu pada pendapat Notonegoro di atas , maka bentuk hubungan antara
negara dan bumi, air, dan ruang angkasa yang sesuai dengan makna hak
93
Notonagoro, dalam Sumardjono , Puspita Serangkai: Aneka Masalah Hukum Agraria,
Cet. Pertama, Andi Offset, Yogyakarta, h. 12
104
menguasai negara adalah bentuk hubungan yang pada poin ke 3. Hubungan
tersebut menurut Pasal 1 ayat (3) UUPA adalah merupakan hubungan yang abadi.
Dalam artian bahwa selama bangsa Indonesia masih ada, dan selama bumi, air,
dan ruang angkasa itu masih ada, maka hubungan itu tidak akan terputus oleh
kekuasaan apapun.
Istilah “menguasasi” berbeda dengan istilah “ dimiliki” sebagaimana
dipahami dalam konsep “domein” negara sebelum berlakunya UUPA. Pembedaan
makna “dikuasasi” dengan “dimilki” dinilai tepat oleh Boedi Harsono dalam
upaya menarik landasan hukum bagi kewenangan negara dalam melaksanakan
tugas kenegaraannya pada hak kepemilikan negara atas tanah, bukanlah
merupakan konsep hukum tata negara yang modern, melainkan merupakan
konsep hukum tata negara feodal.
Makna dikuasai negara tidak terbatas pada pengaturan, pengurusan, dan
pengawasan terhadap hak-hak perorangan, akan tetapi negara mempunyai
kewajiban untuk turut ambil bagian secara aktif dalam mengusahakan tercapainya
kesejahteraan rakyat.
Menurut Mohammad Hatta, bahwa dikuasai negara tidak berarti negara
sendiri penjadi penguasa, usahawan atau ondernemer. Lebih tepat dikatakan
bahwa kekuasaan Negara terdapat pada membuat peraturan guna kelancaran jalan
ekonomi, peraturan yang melarang pula penghisapan orang yang lemah oleh
orang yang bermodal.94
94
Moh. Hatta, 1977, Penjabaran Pasal 33 UUD 1945, Mutiara, Jakarta, h. 28
105
Berdasarkan uraian di atas, kata “dikuasai negara” ini di dalam hukum publik
mempunyai makna kewenangan Pemerintah Pusat (berstuursbevoegdheid).
Selanjutnya dalam Pasal 33 ayat (5) dinyatakan bahwa ketentuan lebih lanjut
akan diatur dalam undang-undang. Makna yuridis dari pengertian “diatur undang-
undang” dapat diartikan kewenangan mengelola dan mengatur tanah dalam .
bidang hukum publik dalam hukum administrasi pemerintahan merupakan
kewenangan Pemerintah Pusat. Philipus M Hadjon menjelaskan “Kekuasaan
hukum terkait dengan wewenang dalam bidang hukum publik terutama dalam
hukum administrasi pemerintahan. Kekuasaan hukum menunjuk kepada
wewenang Pemerintah Pusat dan diatur dalam norma pemerintahan”.95
Norma pemerintahan memiliki dasar pengaturan secara konstitusional tentang
kekuasaan pemerintahan pada Pemerintah Pusat. Arti “dikuasai negara” adalah
menunjuk kepada tindakan hukum publik, dalam hal ini tindakan pemerintah.
Tindakan pemerintah bertumpu atas kewenangan yang sudah dan memiliki dasar
hukum sesuai dengan sistem pemerintahan, atau dengan kata lain kewenangan
yang sah harus dapat ditunjuk dasar hukumnya. Hal ini sesuai dengan pernyataan
dari K.C. Wheare “First of all it is used to describe the whole system of
government of a country, the collection of rules are partly legal, in the sense that
courts of law ill recognized and apply them, and partly non legal or extra-legal,
taking the form of usages, understandings, customs, or convention which are not
less effective in regulating the government than the rules of law strictly so
95
Philipus M. Hadjon, Tentang Wewenang, Jurnal, Yuridika Nomor 5, September-
Desember 1997, h. 1
106
called”96
yang artinya: Pertama, dalam arti luas yaitu sitem pemerintahan dari
suatu negara dan merupakan himpunan peraturan yang mendasari serta mengatur
pemerintahan dalam menyelenggarakan tugas-tugasnya. Ke dua, pengertian dalam
arti sempit yakni sekumpulan peraturan yang legal dalam lapangan ketatanegaraan
suatu negara yang dimuat dalam suatu dokumen atau beberapa dokumen terkait
satu sama lain.
Makna “sebesar-besarnya kemakmuran rakyat” merupakan kewajiban negara
untuk mengelola sumber daya alam sebagai konsekwensi logis dan etis atas
penguasaan yang diberikan Undang-Undang Dasar. Dengan demikian, ketentuan
Pasal 33 ayat (3) Undang-Undang Dasar 1945 ini sangat berkaitan dengan
kesejahteraan sosial, sehingga tujuan dari penguasaan oleh negara atas sumber
daya alam adalah tercapainya keadilan sosial dan sebesar-besarnya kemakmuran
rakyat. Berdasarkan ketentuan pasal 33 ayat (3) bahwa konsep “dikuasai negara”
artinya negara yang mempunyai kewenangan mengelola dan mengatur tanah
guna sebesar-besarnya kemakmuran rakyat, atau dengan kata lain pada tingkatan
tertinggi negara yang berhak dalam mengatur peruntukan dan pemanfaatannya.97
Termasuk dalam hal ini kewenangan untuk mengatur penetapan batas maksimum
dan minimum luas tanah pertanian.
Penegasan tentang kewenangan yang diuraikan di atas adalah merupakan
wewenang yang diatribusikan dalam Undang-Undang Dasar sebagai perwujudan
dari jiwa Pancasila, sehingga negara berhak untuk menuntut kepatuhan.
96
K.C. Wheare, 1975, Modern Constitutions, London oxpord university Press, h. 1
97
Yudhi Setiawan (1), 2009, Instrumen Hukum Campuran (Gemeenschapelijkrecht)
Dalam Konsolidasi Tanah, PT Radjagrafindo Persada, Jakarta, h. 43
107
Kewenangan inilah yang melahirkan otoritas negara atas tanah secara hukum
publik. Dengan demikian, berdasarkan kewenangan atribusi yang bersumber
pada landasan konstitusional ini, negara memberi kewenangan dalam bidang
pertanahan kepada penyelenggara pemerintahan untuk mengundangkan Undang-
Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria,
yang selanjutnya disebut dengan Undang-Undang Pokok Agraria (disingkat
UUPA). Undang-undang ini antara lain bertujuan untuk merubah nasib warga
negara Indonesia sehubungan dengan penguasaan dan pemilikan hak atas tanah
Selanjutnya Pasal 2 UUPA menyatakan bahwa atas dasar ketentuan dalam
Pasal 33 ayat (3) Undang-Undang Dasar 1945 dan hal-hal sebagai yang dimaksud
dalam pasal 1, bumi air dan ruang angkasa, termasuk kekayaan alam yang
terkandung di dalamnya itu pada tingkatan tertinggi dikuasai oleh Negara, sebagai
organisasi kekuasaan seluruh rakyat. Pernyataan “hak menguasai” ini berarti
negara memiliki wewenang untuk mengatur dan menyelenggarakan peruntukan,
penggunaan, pemeliharaan bumi, air dan ruang angkasa yang terkandung di
dalamnya.“Wewenang”ini berarti digunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran
rakyat. Hak menguasai dari Negara tersebut, dalam pelaksanaannya dapat
dikuasakan kepada daerah-daerah Swatantra dan masyarakat-masyarakat hukum
adat sekedar diperlukan dan tidak bertentangan dengan kepentingan nasional
menurut ketentuan-ketentuan Peraturan Pemerintah.
Rumusan Pasal 1 ayat (1) UUPA menyatakan bahwa seluruh wilayah
Indonesia adalah kesatuan tanah air dari seluruh rakyat Indonesia yang bersatu
sebagai bangsa Indonesia. Hal ini berarti bahwa tanah di seluruh wilayah
108
Indonesia adalah hak bersama dari bangsa Indonesia (beraspek perdata) dan
bersifat abadi, yaitu seperti hak ulayat pada masyarakat hukum adat. Dengan
demikian, hak bangsa Indonesia mengandung dua unsur, yaitu sebagai berikut:98
a. Unsur kepunyaan bersama yang bersifat perdata, tetapi bukan berarti hak
kepemilikan dalam arti yuridis, tanah bersama dari seluruh rakyat
Indonesia yang telah bersatu menjadi bangsa Indonesia ( Pasal 1 ayat (1)
UUPA ).
b. Unsur tugas kewenangan yang bersifat publik untuk mengatur dan
memimpin penguasaan dan penggunaan tanah yang dipunyai bersama
tersebut.
Apabila unsur perdata sifatnya abadi dan tidak memerlukan campur tangan
kekuasaan politik untuk melaksanakannya, tugas kewajiban yang termasuk hukum
publik tidak mungkin dilaksanakan sendiri oleh rakyat. Oleh karena itu
penyelenggaraannya dilakukan oleh bangsa Indonesia sebagai pemegang hak dan
pengemban amanat yang pada tingkatan tertinggi diserahkan kepada Negara
Republik Indonesia sebagai organisasi kekuasaan seluruh rakyat.99
Aspek publik ini tercermin dari adanya kewenangan negara untuk mengatur
tanah di seluruh wilayah Republik Indonesia. Tugas kewenangan ini dilaksanakan
oleh negara berdasarkan hak menguasai negara sebagaimana dirumuskan dalam
Pasal 2 UUPA yang merupakan tafsiran autentik dari pengertian dikuasai oleh
negara dalam Pasal 33 ayat (3) Undang-Undang Dasar 1945, yakni bumi dan air
98
Arie Sukanti Hutagalung, Op. Cit. H. 17
99
bid
109
dan kekayaan alam yang terkandung dalam bumi adalah pokok-pokok
kemakmuran rakyat sehingga harus dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk
sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.
Berdasarkan hak menguasai Negara sebagaimana disebutkan dalam Pasal 2
UUPA tersebut maka memberi wewenang kepada penyelenggara Pemerintahan
untuk mengatur, menyelenggarakan, dan menetapkan berbagai segi peruntukan,
penataan, penguasaan tanah dan penggunaan tanah, yang antara lain adalah
kewenangan dalam menetapkan batas maksimum dan batas minimum
penguasaan dan pemilikan luas tanah pertanian.
Pasal 2 ayat (2) UUPA juga menyebutkan bahwa wewenang mengatur dan
menyelenggarakan peruntukan , penggunaan, persediaan tanah di daerah yang
bersangkutan, sebagaimana dimaksudkan dalam Pasal 14 ayat (2) UUPA yang
meliputi perencanaan tanah pertanian dan tanah non pertanian sesuai dengan
keadaan daerah masing-masing. Ini berarti, negara sebagai personifikasi dari
seluruh rakyat diberi wewenang untuk mengatur, yaitu membuat peraturan –
peraturan, menyelenggarakan dalam arti melaksanakan (execution) peraturan-
peraturan itu, menggunakan (use), menyediakan (reservation) dan memelihara
(maintenance) atas bumi, air, dan ruang angkasa serta kekayaan alam yang
terkandung di dalamnya. Berdasarkan hak menguasai negara atas bumi, air, dan
kekayaan alam tersebut, maka kewenangan penguasaan dan pengurusan bidang
pertanahan ada pada negara. Ini berarti kewenangan dalam menetapkan batas
maksimum dan batas minimum penguasaan dan pemilikan tanah pertanian juga
110
ada pada negara, dimana di bidang eksekutif (pemerintahan) dijalankan oleh
Presiden (Pemerintah) atau didelegasikan kepada menteri.100
Ketentuan dalam ayat (4) Pasal 2 UUPA adalah bersangkutan dengan asas
otonomi dan medebewind dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Soal
agraria menurut sifatnya pada asasnya merupakan tugas pemerintah pusat (Pasal
33 ayat 3 Undang-Undang Dasar 1945). Dengan demikian maka pelimpahan
wewenang untuk melaksanakan hak penguasaan dari negara atas tanah itu adalah
merupakan medebewind. Segala sesuatunya akan diselenggarakan menurut
keperluannya dan sudah barang tentu tidak boleh bertentangan dengan
kepentingan nasional.101
Ini berarti wewenang pemerintahan di bidang pertanahan
dapat dilimpahkan oleh Pemerintah kepada Pemerintah Daerah. Disini kedudukan
Pemerintah Daerah tersebut bertindak sebagai pelaksana kekuasaan negara yang
tidak bersifat asli karena diberikan (dilimpahi) wewenang untuk itu oleh
Pemerintah Pusat. Pelimpahan wewenang ini sepenuhnya terserah kepada
Pemerintah Pusat yang berwenang menentukan seberapa besar kewenangan di
bidang pertanahan tersebut diserahkan kepada daerah atau masyarakat hukum
adat.
Dalam penyelenggaraan pemerintahan sebagaimana diuraikan di atas, antara
ketentuan yang mengatur kewenangan di bidang pertanahan dalam UUPA dan UU
No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah nampak adanya dissinkronisasi,
sehingga dapat menjadikan pelaksanaan desentralisasi atau pelimpahan wewenang
100
Edy Ruchiyat, Op. Cit., h. 11
101
Penjelasan, Kitab Undang-Undang Agraria Dan Pertanahan, 2009, Fokusmedia,
Bandung, h. 17
111
di bidang pertanahan tidak berjalan baik. Berdasarkan UU NO. 32 Tahun 2004,
seharusnya prinsip otonomi daerah dilaksanakan seluas-luasnya dengan
memberikan kewenangan kepada daerah otonomi untuk mengurus dan mengatur
semua urusan pemerintahan di luar bidang yang menjadi urusan pemerintah, yang
salah satunya adalah bidang pertanahan. Namun disisi lain, undang-undang ini
menentukan bahwa penyerahan urusan pemerintahan di bidang pertanahan kepada
Pemerintah Daerah hanyalah pada aspek “pelayanan pertanahan” saja, bukan pada
aspek pembuatan kebijakan atau regulasi bidang pertanahan yang masih menjadi
kewenangan Pemerintah Pusat.
Pasal 10 ayat (5) UU No. 32 Tahun 2004 menyatakan bahwa urusan
pemerintahan yang menjadi kewenangan pemerintah di luar urusan pemerintahan
(politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, agama, moneter dan fiskal
nasional), Pemerintah dapat:
1. Menyelenggarakan sendiri sebagian urusan pemerintahan
2. Melimpahkan sebagian urusan pemerintahan kepada Gubernur selaku
wakil Pemerintah
3. Menugaskan sebagian urusan kepada pemerintahan daerah dan/atau
pemerintahan desa berdasarkan asas tugas pembantuan.
Berdasarkan uraian tersebut, dapat diartikan bahwa ketentuan Pasal 2 ayat (4)
UUPA apabila dikaitkan dengan Pasal 10 ayat (5) UU Nomor 32 Tahun 2004
maka pelimpahan wewenang untuk melaksanakan hak menguasai negara atas
tanah dapat dilakukan melalui tugas medebewind (dalam rangka tugas
pembantuan). Jelas bahwa kewenangan di bidang pertanahan, khususnya dalam
112
penetapan penguasaan dan pemilikan luas tanah pertanian adalah merupakan
kewenangan Pemerintah Pusat, walaupun ada sebagian kewenangan yang
didelegasikan kepada Pemerintah Provinsi dan Pemerintah Kabupatern/Kota.
Pertimbangan-pertimbangan mengenai kewenangan pengurusan di bidang
pertanahan yang dalam UUPA ditetapkan sebagai wewenang Pemerintah Pusat,
didasarkan pada beberapa hal, sebagai berikut:102
1. Seluruh Wilayah Indonesia adalah kesatuan tanah air dari seluruh rakyat
Indonesia yang bersatu sebagai bangsa Indonesia (Pasal 1 ayat (1)
UUPA).
Ketentuan ini merupakan dasar kenasionalan dalam pengelolaan urusan
agraria. Sebagaimana dalam penjelasan umum angka II, konsep
kenasionalan menghendaki bumi, air, dan ruang angkasa dalam wilayah
Republik Indonesia yang kemerdekaannya diperjuangkan oleh seluruh
bangsa Indonesia selayaknya menjadi hak bangsa Indonesia pula.
Demikian pula tanah di daerah-daerah dan pulau-pulau, semata-mata
menjadi hak rakyat asli dari daerah atau pulau yang bersangkutan saja,
melainkan disana juga melekat hak bangsa Indonesia secara keseluruhan.
2. Seluruh bumi, air, dan ruang angkasa termasuk kekayaan alam yang
terkandung di dalamnya adalah bumi, air, dan ruang angkasa bangsa
Indonesia dan merupakan kekayaan nasional (Pasal 1 ayat (2) UUPA).
Ketentuan ini mengandung makna bahwa sumber daya agraria merupakan
kekayaan nasional. Adapun pengelolaannya harus memerhatikan
102
Arie Sukanti Hutagalung, Op. Cit., h. 60-61
113
kepentingan bangsa Indonesia secara keseluruhan tersebut. Dari konsep
ini kiranya dapat dipahami bahwa perbedaan kekayaan sumber daya alam
dari daerah-daerah tidak boleh menimbulkan kesenjangan pembangunan
maupun perlakuan terhadap WNI. Sumber daya alam harus dipergunakan
untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.
3. Hubungan antara bangsa Indonesia dengan bumi, air, dan ruang angkasa
bersifat abadi (Pasal 1 ayat (3) UUPA)
Ketentuan ini merupakan dasar dalam rangka pembinaan integrasi Negara
Kesatuan Republik Indonesia (NKRI). Disadari bahwa bangsa Indonesia
mempunyai ikatan yang sangat erat dengan tanahnya. Hal ini disebabkan
tanah merupakan komponen yang penting bagi penyelenggaraan hidup
dan kehidupannya. Dalam konsep ini tanah dalam arti kewilayahan
diletakkan sebagai dan merupakan salah satu unsur pembentuk negara
(NKRI). Oleh karena itu, hubungan bangsa Indonesia dengan tanah dalam
wilayah Republik Indonesia tidak boleh putus atau diputuskan. Selama
bangsa Indonesia secara keseluruhan masih ada, selama itu pula NKRI
akan berdiri dengan kokoh.
Meskipun UUPA merupakan peraturan dasar atau sebagai peraturan induk
(payung undang-undang atau umbrella act) di bidang pertanahan, namun masih
dirasa belum lengkap untuk mengatur berbagai konflik di bidang pertanahan.
Terdapat beberapa kelemahan-kelemahan dalam UUPA, antara lain:103
103
Herman Haeruman, 2000, Suatu Pemikiran Dalam Reformasi Sistem Agraria,
Membentuk Sistem pertanahan Positif yang lebih Efektif untuk kesejahteraan Masyarakat,
Opening Remarks International Converence on Land Policy Reform, Bappenas R.I, Jakarta, 26
Juli 2000, h. 1
114
1. Sistem kepemilikan tanah beraneka ragam bagi perseorangan, sehingga
secara birokratis amat mahal dan tidak menguntungkan bagi masyarakat
2. Sistem kepemilikan tanah bagi perusahaan dan kelompok masih timpang
3. Fungsi ruang dan pemanfaatan yang terkait dengan pemilikan tanah yang
kurang mendukung mekanisme pasar yang mampu mengatur alokasinya
secara adil dan transparan.
Keberadaan UUPA sebagai undang-undang pokok atau merupakan peraturan
dasar, ini berarti bahwa UUPA adalah induk dari semua peraturan perundang-
undangan tentang pertanahan, yang salah satunya adalah peraturan perundang-
undangan tentang penetapan luas tanah pertanian, yakni UU Nomor 56 Prp
Tahun 1960. Undang-undang ini merupakan tindak lanjut dari ketentuan-
ketentuan Pasal 2, Pasal 7, dan Pasal 17 UUPA yang pengaturannya sebagai
berikut:
1. Pasal 2 UUPA ayat (1) menyatakan bahwa atas dasar ketentuan dalam
Pasal 33 ayat (3) Undang-Undang Dasar dan hal-hal sebagai yang
dimaksud dalam pasal 1, bumi air dan ruang angkasa, termasuk kekayaan
alam yang terkandung di dalamnya itu pada tingkatan tertinggi dikuasai
oleh Negara, sebagai organisasi kekuasaan seluruh rakyat.
2. Pasal 7 UUPA menyatakan untuk tidak merugikan kepentingan umum
maka pemilikan dan penguasaan tanah yang melampaui batas tidak
diperkenankan. Pernyataan ini jika dihubungkan dalam masalah
landreform dikenal dengan istilah groot grondbezitter atau latifundia.104
104
A.P. Parlindungan, 1983, Aneka Hukum Agraria, Alumni, Bandung, h. 8
115
3. Pasal 17 UUPA, menyatakan :
(1) Dengan mengingat ketentuan dalam pasal 7 maka untuk mencapai
tijuan yang dimaksud daalam Pasal 2 ayat (3) diatur luas maksimum
dan/atau minimum tanah yang boleh dipunyai dengan suatu hak
tersebut dalam Pasal 16 oleh satu keluarga atau badan hukum.
(2) Penetapan batas maksimum termaksud dalam ayat 1 pasal ini
dilakukan dengan peraturan perundangan di dalam waktu yang
singkat.
(3) Tanah-tanah yang merupakan kelebihan dari batas maksimum
termaksud dalam ayat (2) pasal ini diambil oleh pemerintah dengan
ganti kerugian, untuk selanjutnya dibagikan kepada rakyat yang
membutuhkan menurut ketentuan-ketentuan dalam Peraturan
Pemerintah.
(4) Tercapainya batas minimum termaksud dalam ayat (1) pasal ini, yang
akan ditetapkan dengan peraturan perundangan, dilaksanakan secara
berangsur-angsur.
Ketentuan dalam Pasal 17 ini merupakan pelaksanaan daripada yang
ditentukan dalam Pasal 7. Penetapan batas luas maksimum akan
ditentukan dalam peraturan perundang-undangan.
Dengan dikeluarkannya UU Nomor 56 Prp Tahun 1960 oleh Pemerintah,
yang antara lain menentukan batas maksimum dan/atau batas minimum luas tanah
pertanian yang dapat dimiliki atau dikuasai oleh seseorang, Pemerintah akan
mengambil tanah yang melebihi batas penguasaan maksimum (tanah obyek
landreform atau tanah redis) dengan membayar ganti kerugian kepada pemegang
haknya untuk kemudian dibagikan (diredistribusikan) kepada para petani
penggarap yang tidak bertanah (subyek redistribusi). Redistribusi tanah pada
dasarnya merupakan pengambilalihan sebagian atau seluruh tanah dari kelebihan
maksimum dan tanah absente dan pembagian kembali kepada petani yang tidak
memiliki tanah atau kepada petani yang hanya memilki tanah yang sempit.
116
Selanjutnya untuk melaksanakan redistribusi tanah sebagaimana
diamanatkan oleh Pasal 17 ayat (3) UUPA jo UU Nomor 56 Prp Tahun 1960
tersebut, telah ditetapkan Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 224 Tahun 1961
tentang Pelaksanaan Pembagian Tanah dan Pemberian Ganti Kerugian. PP ini
kemudian telah diubah dan ditambah dengan PP Nomor 41 Tahun 1964 tentang
Perubahan dan Tambahan Peraturan Pemerintah Nomor 224 Tahun 1961 dalam
rangka untuk memberikan kepastian hukum di bidang pertanahan oleh
Pemerintah.
Dari uraian tersebut, sangat jelas bahwa menurut UUPA (UU No. 5 Th. 1960)
bahwa dalam menetapkan penguasaan dan pemilikan luas tanah pertanian
merupakan wewenang Pemerintah Pusat. Pemerintah memandang bahwa dalam
menetapkan penguasaan dan pemilikan luas tanah pertanian merupakan urusan
bidang pertanahan dan termasuk dalam masalah hukum tanah nasional, sehingga
tidak dapat dilimpahkan kepada Pemerintah Daerah (Provinsi dan
Kabupaten/Kota). Kendati telah diserahkan kepada daerah otonomi berdasarkan
Pasal 13 dan 14 UU No. 32 Th. 2004, namun karena menyangkut bidang hukum
tanah dan kebijakan di bidang pertanahan yang bersifat nasional maka masih tetap
diurus oleh pemerintah, tidak dilimpahkan kepada daerah otonomi. Bidang
pertanahan yang selama ini ditangani Pemerintah Daerah hanya menyangkut
pengaturan dan pengurusan tanah-tanah (aset) yang dimiliki atau dikuasai oleh
Pemerintah Daerah.
Dengan demikian, ini berarti dengan berlakunya UU Nomor 32 Tahun 2004
sebagai pengganti UU Nomor 22 Tahun 1999, maka secara otomatis ketentuan
117
dalam Keppres Nomor 34 Tahun 2003 tidak mempunyai kekuatan hukum lagi.
Kebijakan Keppres No. 34 Tahun 2003 ini menurut Sarjita menunjukkan bahwa
Pemerintah Pusat tidak tulus dan tidak rela dalam menerapkan desentralisasi di
bidang pertanahan, karena secara hirarkhis jelas bertentangan dengan undang-
undang otonomi daerah yang mengamanatkan bahwa urusan bidang pertanahan
merupakan kewenangan pemerintah daerah, ditegaskan bahwa undang-undang
yang kedudukannya lebih tinggi tidak dapat dianulir oleh Keppres yang
kedudukannya lebih rendah (lex superiori derogate legi inferiori). Jadi apabila
Pemerintah menghendaki pembatasan jenis kewenangan bidang pertanahan yang
akan dilimpahkan kepada Pemerintah Daerah maka seharusnya dilakukan
perubahan terhadap undang-undang bukan dengan menerbitkan Keppres.105
Sehubungan dengan itu, dalam penguatan kelembagaan Badan Pertanahan
Nasional (BPN) sejak berlakunya UU Nomor 10 Tahun 2004 tentang
Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dan UU Nomor 32 Tahun 2004
tentang Pemerintahan Daerah, kemudian dibentuk Peraturan Presiden Republik
Indonesia (Perpres RI) Nomor 10 Tahun 2006 tentang Badan Pertanahan
Nasional. Salah satu pertimbangan terbitnya Perpres ini, bahwa tanah merupakan
perekat Negara Kesatuan Republik Indonesia sehingga perlu diatur dan dikelola
secara nasional untuk menjaga keberlanjutan sistem kehidupan berbangsa dan
bernegara.
Pasal 2 Perpres Nomor 10 Tahun 2006 menentukan bahwa BPN mempunyai
tugas melaksanakan tugas pemerintahan di bidang pertanahan secara nasional,
105
Sarjita, 2005, Masalah Pelaksanaan Urusan Pertanahan dalam Era Otonomi Daerah,
Tugujogja Pustaka, Yogyakarta, h. 11
118
regional, dan sektoral. Dalam hal ini tugas dan fungsi BPN tidak hanya berfungsi
administratif tetapi juga mempunyai fungsi untuk merumuskan kebijaksanaan
yang berkaitan dengan pertanahan, baik berdasarkan UUPA maupun peraturan
perundang-undangan lainnya.106
Ini berarti, bahwa kenyataan menunjukkan
fenomena desentralisasi bidang pertanahan melalui model otonomi kepada daerah
otonom tidak menjadi kenyataan karena pemerintah tetap mempertahankan
eksistensi BPN sebagai badan yang secara nasional bertugas menjaga
keberlanjutan sistem kehidupan berbangsa dan bernegara dalam bidang
pertanahan, termasuk kewenangan dalam penetapan subyek dan obyek
redistribusi tanah, serta ganti kerugian tanah kelebihan maksimum dan tanah
absente .
Dengan diterbitkannya UU No. 38 Th. 2007 yang menyatakan urusan
pemerintahan dibagi bersama antar tingkatan dan/atau sususunan pemerintahan
provinsi dan kabupaten/kota (31 bidang yang salah satunya bidang ”pertanahan”) ,
diharapkan permasalahan krusial tentang kewenangan antara Pemerintah dan
Pemerintah Daerah (Provinsi dan Kabupaten Kota) sebagai akibat diundangkan
UU No. 32 Th. 2004 dan Perpres No. 10 Th. 2006 tentang BPN terkait dengan
sengketa kewenangan bidang pertanahan dapat diatasi. Kewenangan tersebut
meliputi perencanaan peruntukan tanah, penguasaan dan pemilikan tanah, dan
perbuatan-perbuatan hukum bidang tanah serta pendaftaran tanah, pelaksanaan
ketentuan hukumnya dilakukan oleh Pemerintah Pusat. Kalaupun ada pelimpahan
kewenangan dalam pelaksanaannya, pelimpahan tersebut dilakukan dalam rangka
106
Yudhi Setiawan, 2010, Hukum Pertanahan, Teori dan Praktik, Bayumedia Publishing,
Malang, h. 13
119
dekonsentrasi kepada pejabat pemerintah pusat yang ada di daerah dalam rangka
medebewind, bukan otonomi daerah. Namun dalam hal inipun masih terjadi
kontradiksi, karena dalam UU No. 32 Th. 2004 menyebut “pelayanan pertanahan”
dan dalam PP No. 38 Th. 2007 menyebut bidang”pertanahan”
Dengan demikan, jika mengacu berdasarkan konstitusi Pasal 33 ayat (3)
UUD 1945 dan UU Nomor 5 Tahun 1960 jelas bahwa kebijakan di bidang
pertanahan khususnya dalam hal ini mengenai “pemenetapan batas maksimum
dan batas minimum penguasaan dan pemilikan luas tanah pertanian” adalah
menjadi kewenangan Pemerintah, sedangkan untuk pelimpahan wewenang kepada
Pemerintah Daerah dapat dilakukan hanya berdasarkan prinsip tugas pembantuan
(medebewind), bukan melalui desentralisasi sebagaimana ditentukan dalam
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Bidang
pertanahan yang dapat diurusi oleh Pemerintah Daerah hanya menyangkut
masalah teknis operasional pertanahan dan pelaksanaan kebijakan, sementara
mengenai pembuatan kebijakan hukum di bidang pertanahan secara nasional tetap
menjadi wewenang pemerintah.
Penggunaan kewenangan yang dilakukan oleh Pemerintah tidak hanya untuk
mengatur, tetapi juga untuk menetapkan. Kewenangan Pemerintah dalam
mengupayakan suatu penetapan yang ditujukan pada individu harus dilaksanakan
secara jelas dan dapat dipertanggungjawabkan sehingga bermanfaat bagi seluruh
masyarakat. Salah satu penetapan yang dikeluarkan Pemerintah adalah
“Penetapan Luas Tanah Pertanian” yakni UU Nomor 56 Prp Tahun 1960 (L.N.
1960 No. 174: Penjdj. T. L. N. No. 2117). Sebagai peraturan pelaksana dari
120
undang-undang ini, dikeluarkan Peraturan Pemerintah (PP Nomor 224 Th. 1961)
tentang Pelaksanaan Pembagian Tanah dan Pemberian Ganti Kerugian. Jelas ini
berarti bahwa dalam hal penetapan batas maksimum dan batas minimum
penguasaan dan pemilikan luas tanah pertanian masih tetap diurus oleh
Pemerintah, tidak dilimpahkan kepada Daerah Otonomi. Pemerintah hingga saat
ini belum menghendaki bidang pertanahan diurus oleh Pemerintah Daerah
(Provinsi dan Kabupaten/Kota). Hal itu terbukti dari adanya peraturan perundang-
undangan yang menganulir wewenang Pemerintah Daerah dalam mengurus
bidang pertanahan dan adanya kebijakan Pemerintah untuk tetap mempertahankan
keberadaan BPN dan instansi vertikal di daerah , yaitu Kanwil BPN Provinsi dan
Kantor Pertanahan Kabupaten/Kota sebagaimana diatur berdasarkan Kepres
Nomor 26 Tahun 1988 tentang BPN jo Perpres Nomor 10 Tahun 2006 tentang
BPN.
Presiden sebagai Kepala Pemerintahan membentuk Lembaga BPN yang
menetapkan bahwa urusan di bidang pertanahan menjadi wewenang BPN,
sehingga hal ini dapat dikatakan sebagai pemberian kewenangan delegasi.
Berdasarkan kewenangan delegasi tersebut, Kepala BPN mengeluarkan Peraturan
Kepala BPN Nomor 4 Tahun 2006 tentang Organisasi Tata Kerja Kantor Wilayah
BPN (Provinsi) dan Kantor Pertanahan Nasional (Kabupaten/Kota).
121
BAB IV
KONSEKWENSI YURIDIS TERHADAP
PENGUASAAN DAN PEMILIKAN TANAH PERTANIAN
YANG MELAMPAUI BATAS MAKSIMUM
DAN DIBAWAH BATAS MINIMUM
4.1. Pengaturan Tentang Penetapan Batas Maksimum dan Batas Minimum
Penguasaan dan Pemilikan Luas Tanah Pertanian
Dalam rangka meletakkan dasar-dasar bagi penyusunan hukum agraria
nasional, maka asas domein sebagaimana yang tercantum dalam Pasal 1 Agrarisch
Besluit, Stb. 1870 No. 118, yang sebelum berlakunya UUPA menjadi dasar
hukum agraria kolonial harus ditinggalkan dan telah dicabut. Sebagai gantinya,
ditetapkan asas menguasai negara yang bersumber pada Pancasila dan konstitusi.
Pancasila, dalam sila ke limanya menyebutkan: Keadilan Sosial Bagi Seluruh
Rakyat Indonesia. Sila ke lima ini mengharapkan bangsa Indonesia
mengembangkan perbuatan luhur yang mencerminkan sikap dan suasana
kekeluargaan serta kegotongroyongan. Untuk mewujudkjan isi dari sila ke lima
tersebut, diperlukan langkah-langkah dan penafsiran di bidang pertanahan karena
kewenangan itu tidak diberikan secara tegas oleh UUD Tahun 1945. Penafsiran
diawali dari ketentuan Pasal 33 ayat (3) UUD 1945, yang menyatakan : “Bumi
dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan
dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.” Jelas , bahwa arti
penting tanah sebagai tempat berusaha, yang merupakan bagian dari permukaan
121
122
bumi diperintahkan kepada negara untuk dipergunakan sebesar-besarnya bagi
kemakmuran rakyat. Sehingga sebagaimana telah diuraikan pada bab sebelumnya,
bahwa Pasal 33 ayat (3) merupakan landasan konstitusional bagi pembentukan
politik dan hukum agraria nasional di Indonesia.
UUPA yang merupakan pelaksanaan dari Pasal 33 ayat (3) UUD 1945
tersebut yang kemudian dijabarkan lebih lanjut dalam Pasal 2, Pasal 6, Pasal 7,
dan Pasal 17 adalah merupakan dasar pengaturan tentang penetapan batas
maksimum dan batas minimum penguasaan tanah pertanian
Ketentuan-ketentuan dalam UUPA tersebut diatas adalah merupakan
ketentuan pokok yang mengatur secara garis besarnya saja, dan untuk
melaksanakannya diperlukan peraturan pelaksanaannya baik dalam bentuk
undang-undang, peraturan pemerintah, peraturan mentri, maupun peraturan
pelaksana lainnya dengan ketentuan bahwa peraturan-peraturan yang dibentuk ini
tidak bertentangan dengan ketentuan yang ditetapkan dalam UUPA. Adapun
peraturan-peraturan itu, antara lain sebagai berikut:
1. Ketetapan MPR Nomor IX/MPR/2001 tentang Pembaruan Agraria dan
Pengelolaan Sumber Daya Alam.
Ketetapan ini merupakan pedoman atau tuntunan dalam melakukan
pembaharuan hukum pertanahan di Indonesia. Kendati bukan merupakan
sumber hukum formil, namun ketentuan dalam Tap MPR ini dapat
dijadikan sebagai arahan dan landasan bagi peraturan perundang-undangan
mengenai perombakan hukum pertanahan di Indonesia. Dalam
pembaharuan agraria ini mencakup suatu proses yang berkesinambungan
123
dengan penataan kembali penguasaan, pemilikan , penggunaan, dan
pemanfaatan sumber daya agraria, yang dilaksanakan dalam rangka
tercapainya kepastian dan perlindungan hukum serta keadilan dan
kemakmuran bagi seluruh rakyat Indonesia.107
Ketetapan MPR ini secara tegas menugaskan Dewan Perwakilan Rakyat
Republik Indonesia (DPR RI) bersama Presiden untuk segera mengatur
lebih lanjut pelaksanaan pembaruan agraria dan pengelolaan sumber daya
alam serta mencabut, mengubah, dan/atau mengganti semua undang-
undang dan peraturan pelaksanaannya yang tidak sejalan dengan ketetapan
ini. Selain itu, Pasal 7 ketetapan ini menugaskan kepada Presiden untuk
segera melaksanakan pembaruan agraria dan pengelolaan sumber daya
alam serta melaporkan pelaksanaannya pada sidang tahunan MPR.108
2. Undang-Undang Nomor 56 Prp Tahun 1960 tentang Penetapan Luas
Tanah Pertanian.
Undang-undang ini merupakan tindak lanjut dari ketentuan Pasal 7 dan
Pasal 17 UUPA. Berdasrkan pada penjelasan umum undang-undang
tersebut, dinyatakan bahwa perlunya penetapan luas tanah pertanian
tersebut didasarkan pada kenyataan:
a. Keadaan masyarakat tani Indonesia saat ini ialah bahwa kurang lebih
60 % petani adalah petani tidak bertanah, sebagian dari mereka adalah
buruh tani dan sebagian lagi mengerjakan tanah orang lain sebagai
penyewa atau penggarap dalam hubungan perjanjian bagi hasil.
107
Suriansyah Murhaini, Op. Cit., h. 73 108
Arie Sukanti Hutagalung dan Markus Gunawan, Op. Cit., Jakarta, h. 81
124
Sedangkan petani yang mempunyai tanah hanya menguasai tanah
(sawah dan/atau tanah kering) sebagian besar masing-masing
tanahnya kurang dari 1 hektar, yang terang tidak mencukupi untuk
hidup layak. Disamping petani-petani yang tidak mempunyai tanah
pada sisi yang kontradiktif terdapat sebagian menguasai tanah yang
luasnya berpuluh-puluh hektar atau sampai ribuan hektar. Perlu
diketahui tanah-tanah itu tidak semuanya dipunyai mereka dengan hak
milik, tetapi kebanyakan dikuasainya dengan hak gadai atau sewa.
Para pemilik yang menguasai tanah luas tersebut tidak dapat
mengerjakan tanahnya sendiri, ada yang dibagihasilkan kepada petani-
petani tidak bertanah, dan bahkan tidak jarang tanah-tanah yang luas
itu tidak diusahakan (dibiarkan terlantar), sehingga hal ini terang
bertentangan dengan usaha produktifitas pertanian.
b. Bahwa ada orang-orang yang mempunyai tanah yang berlebihan,
sedang yang sebagian besar lainnya tidak mempunyai tanah atau tidak
cukup tanahnya , hal ini terang bertentangan dengan asas sosialisme
yang dijunjung tinggi bangsa Indonesia yang menghedaki pembagian
yang merata atas sumber penghidupan rakyat tani. Agar ada
pembagian yang adil atas hasil tanah, maka dipandang perlu
ditetapkan batas maksimum penguasaan dan pemilikan luas tanah
pertanian. Disamping itu, UUPA juga memandang perlu diadakan
penetapan luas minimum pemilikan tanah pertanian, dengan tujuan
dapat tercapainya taraf penghidupan yang lebih layak. Sehingga
125
penetapan batas minimum ini juga bertujuan untuk mencegah
dilakukan pemecahan tanah lebih lanjut.
3. Keputusan Mentri Agraria Nomor Sk. 978/Ka/1960 tentang Penegasan
Luas Maksimum Tanah Pertanian (T.L.N. Nomor 2143)
Ditetapkannya batas maksimum pada undang-undang ini didasarkan pada
klasifikasi jenis wilayah dan jenis tanah yang dikuasai. Penetapan luas
maksimum ini sengaja menggunakan patokan daerah tingkat II dengan
memperhatikan keadaan daerah masing-masing dan mempertimbangkan
faktor-faktor tersedianya tanah yang masih dapat dibagi, juga kepadatan
penduduk, jenis-jenis tanaman dan kesuburan tanahnya.
4. Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 224 Tahun 1961 tentang Pelaksanaan
Pembagian Tanah dan Pemberian Ganti Kerugian.
Pasal 1 PP No. 224 Tahun 1961 ini antara lain mengatur tentang tanah-
tanah yang menjadi obyek landreform yang antara lain meliputi tanah-
tanah yang melebihi ketetapan batas maksimum sebagaimana diatur dalam
UU No. 56 Prp Tahun 1960, tanah-tanah guntai yang diambil oleh
Pemerintah, tanah-tanah swapraja dan tanah bekas swapraja yang telah
kembali pada negara, dan tanah-tanah lainnya yang dikuasai langsung oleh
negara. Tanah-tanah yang dikuasai langsung oleh negara yang dimaksud,
antara lain: tanah-tanah bekas partikelir, tanah-tanah dengan hak guna
usaha yang telah berakhir jangka waktunya dan yang telah dihentikan atau
dibatalkan, tanah-tanah kehutanan yang diserahkan kembali
penguasaannya oleh jawatan yang bersangkutan kepada negara, dan lain
126
sebagainya. Untuk selanjutnya tanah-tanah tersebut akan dibagi-bagikan
kepada petani yang tidak bertanah. Selain itu, peraturan ini mengatur
mengenai lembaga-lembaga pendukung landreform seperti koperasi
pertanian, dimana keberadaan koperasi ini ditujukan untuk mengatur
tentang penguasaan tanahnya, membantu penggarapannya, mengusahakan
kredit, dan memberikan pembinaan dalam mengelola tanah pertanian.
Dengan demikian, dari ketentuan-ketentuan tersebut pengaturan lembaga-
lembaga pendukung (institusional supporting) landreform membuktikan
bahwa program landreform di Indonesia bukan hanya redistribusi tanah
semata-mata kepada petani, melainkan juga mengatur tentang tindak lanjut
dari pembagian tanah tersebut. Sehingga tujuannya tidak hanya untuk
pemerataan, tetapi yang paling penting adalah peningkatan kesejahteraan
para petani.
5. Peraturan pemerintah (PP) Nomor 41 Tahun 1964 tentang Perubahan dan
Tambahan PP No. 224 Tahun 1961, beserta penjelasannya.
6. Peraturan Mentri Dalam Negeri (Permendagri) Nomor 15 Tahun 1974
tentang Pedoman Tindak Lanjut pelaksanaan landreform.
Dalam ketentuan Pasal 2 peraturan ini menyebutkan bahwa penguasaan
tanah yang melebihi batas maksimum dan belum dikuasai oleh
pemerintah, wajib dilaporkan oleh pihak yang menguasainya dalam waktu
6 (enam) bulan terhitung sejak berlakunya peraturan ini kepada
Bupati/Walikota cq Kepala sub Direktorat Agraria (yang sekarang pada
Kantor Pertanahan Kabupaten/Kota). Selanjutnya kepada pemilik yang
127
menguasai tanah melebihi batas maksimum, selambat-lambatnya dalam
waktu 1 (satu) tahun sejak berlakunya peraturan ini diharuskan mengakhiri
penguasaan tanah kelebihannya tersebut.
7. Keputusan Presiden (Kepres) Nomor 55 Tahun 1980 tentang Organisasi
dan Tata Kerja penyelenggaraan Landreform.
Bahwa dalam rangka melaksanakan ketentuan-ketentuan dalam Garis
Garis Besar Haluan Negara (GBHN), yang menyatakan antara lain bahwa
perlu diadakan “penataan kembali penguasaan, penggunaan, dan
pemilikan tanah” maka pelaksanaan landreform perlu ditingkatkan,
memandang perlu pengaturan kembali tentang organisasi dan tata kerja
penyelenggaraannya.
4.2. Tujuan Penetapan Batas Maksimum dan Batas Minimum Penguasaan
dan Pemilikan Tanah Pertanian
Tujuan ditetapkannya luas maksimum penguasaan tanah pertanian
dimaksudkan agar supaya dapat dihindari adanya segala bentuk atau praktik usaha
tani yang mengandung unsur-unsur pemerasan, sekaligus juga bertujuan untuk
meningkatkan produksi bahan pangan rakyat. Berhubung pada kenyataannya
bahwa sebagian besar rakyat Indonesia adalah rakyat petani, di mana mata
pencaharian utamanya adalah berasal dari usaha pertanian.109
Oleh karena itu
tanah pertanian yang nyata-nyata dikuasailah yang paling menentukan tingkat
pendapatan yang diperolehnya dari usaha tani. Dengan begitu semakin luas usaha
tani yang mampu dikuasai, maka semakin tinggi total pendapatan yang akan
109
Ali Sofwan Husein, Op., Cit., h. 102
128
diperolehnya. Karena begitu pentingnya, maka tanah pertanian oleh kebanyakan
petani sangat diharapkan mampu dijadikan sandaran hidup rakyat petani
seandainya mereka sanggup menguasainya cukup luas. Dengan hanya
memilikinya saja, maka minimal kebutuhan pokoknya akan jaminan pangan untuk
subsitensi dapat terpenuhi, sisanya untuk di jual guna memenuhi kebutuhannya
yang lain.
Sayangnya dalam kenyataannya luas tanah pertanian telah semakin sempit
sedangkan jumlah pertambahaan penduduk semakin tinggi. Melihat kenyataan
terbatasnya lahan pertanian, maka beragam upaya terus dilakukan termasuk
menciptakan tehnologi yang “menghemat lahan”, mengupayakan pemberian tanah
yang cukup luas dengan jalan membuka tanah secara besar-besaran di luar Jawa
dan menyelenggarakan program transmigrasi dari daerah-daerah yang padat.
Tetapi nampaknya sebagian besar rakyat petani tetap tidak berdaya
menghadapi meningkatnya akan kebutuhan dan terbatasnya lahan yang semakin
sempit. Tragisnya adalah banyaknya penguasa tanah luas yang dalam praktik
pengusahaan tanahnya seringkali menggunakan cara-cara yang tidak
mencerminkan rasa keadilan.
Berhubung dengan itu disamping usaha-usaha membuka tanah secara besar-
besaran dengan menyelenggarakan transmigrasi, maka dalam rangka membangun
masyarakat yang adil dan makmur berdasarkan Pancasila dan agar tidak
merugikan kepentingan umum, dengan asas sosialisme Indonesia, memandang
perlu adanya pembatasan maksimum tanah pertanian yang boleh dikuasai oleh
satu keluarga baik itu dengan hak milik maupun dengan hak-hak yang lain, yaitu
129
mengupayakan pengaturan batas maksimum penguasaan dan pemilikan tanah
Pertanian. Tanah-tanah yang merupakan kelebihan dari batas maksimum itu tidak
akan disita, tetapi akan diambil oleh Pemerintah dengan memberikan ganti
kerugian. Dan tanah-tanah tersebut selanjutnya akan dibagi-bagikan kepada rakyat
petani yang membutuhkannya atau kepada petani-petani yang tidak bertanah.
Dengan demikian pemilikan tanah pertanian diharapkan akan lebih merata dan
adil. Selain memenuhi syarat keadilan, maka tindakan-tindakan tersebut akan
dapat berakibat pula bertambahnya produksi bahan makanan.
Pengaturan batas maksimum penguasaan tanah itu tidak hanya ditujukan
terhadap hak atas tanah yang berupa hak milik, tetapi juga terhadap hak atas tanah
yang kedudukan yuridisnya lebih rendah, seperti hak sewa dan hak gadai tanah
pertanian dan sebagainya. Karena sebagaimana diatur dalam Penjelasan Hukum
Angka (1), Undang-Undang Nomor 56 Prp Tahun 1960, justru tanah-tanah yang
dikuasai dengan hak sewa dan hak gadai tanah pertanian inilah yang merupakan
jumlah terbesar yang mampu dikuasai secara melampaui batas maksimum
dibandingkan dengan penguasaan tanah pertanian melalui hak milik.
Seringkali petani yang dengan terpaksa menggadaikan tanahnya, salah
satunya karena terdesak oleh kebutuhan, baik itu untuk kebutuhan konsumsi
ataupun untuk produksi bagi keluarganya. Dan selama hutang itu belum dibayar
lunas, maka tanah yang digadaikan itu akan tetap berada dalam kepenguasaan
pemilik uang (pemegang gadai), demikian juga beserta seluruh hasil yang
diperoleh atau dihasilkan dari tanah tersebut. Dan yang paling menyedihkan
adalah manakala si petani penggadai demi untuk memenuhi kebutuhan hidupnya
130
mereka harus dengan terpaksa bekerja di atas tanah miliknya sendiri, ada yang
sebagai petani penggarap atau petani bagi hasil, atau tenaga buruh upahan, dimana
dalam hal ini pendapatan yang diperolehnya masih sangat jauh dari cukup atau
jauh dari keadilan dan sangat tidak layak apabila dibandingkan dengan resiko
produksi dan modal serta tenaga yang harus dikeluarkan para petani bersangkutan.
Namun hal itu terpaksa dilakukan dan harus terjadi karena sudah tidak
mempunyai lahan garapan yang cukup mampu digunakan sebagai sandaran hidup
keluarganya, sementara itu alternatif kerja lain di sektor non-pertanian sangat
terbatas dan sulit mendapatkannya.
Berhubung dari sifat-sifat dalam praktiknya yang dianggap mengandung
unsur-unsur pemerasan dan penghisapan, maka hak sewa, hak gadai dan hak-hak
lainnya yang bersifat sementara itu akan diupayakan untuk dihapuskan dengan
segera. Hal ini bertujuan agar segera tercapai pembagian hasil yang layak dan
adil, serta sekaligus memacu petani secara psikologis untuk terus berupaya
meningkatkan produksi pangan nasional.110
Selain penetapan luas maksimum, dipandang perlu juga untuk diadakannya
penetapan luas minimum pemilikan tanah pertanian, dengan tujuan supaya tiap
keluarga petani dapat memiliki tanah yang mencukupi luasnya untuk dapat
mencapai taraf penghidupan yang layak . Berhubung dengan berbagai faktor yang
memungkinkan dicapainya batas minimum itu, maka perlu diselenggarakan
tahap-demi tahap. Dalam hal ini yang terpenting adalah untuk pencegahan
dilakukannya pemecahan tanah-tanah pertanian menjadi bagian-bagian yang kecil.
110
Ibid. h. 103
131
Oleh karena itulah dirasa penting dan sangat mendesak untuk segera
mengatur penetapan luas maksimum tanah pertanian yang boleh dikuasai oleh
setiap keluarga atau orang-orang yang belum berkeluarga tetapi sudah mandiri,
dan demikian juga mengenai batas minimum pemilikan tanah pertanian, serta hal-
hal lain yang sejalan dengan usaha-usaha pemerintah tersebut seperti larangan
memiliki tanah secara absentee, larangan pemecahan tanah lebih lanjut, dan
sebagainya.
Ditetapkannya batas maksimum penguasaan dan pemilikan luas tanah
pertanian juga dimaksudkan agar dapat dihindari adanya bentuk atau praktik
usaha tani yang mengandung unsur-unsur monopoli dan unsur-unsur pemerasan,
dan sekaligus juga bertujuan agar tercapainya pembagian yang merata atas tanah
sebagi sumber penghidupan. Sedangkan ditetapkannya batas minimum
penguasaan dan pemilikan tanah pertanian itu adalah bertujuan untuk
memberikan jaminan kepada petani agar kehidupan mereka dapat terpenuhi secara
layak. Dan kriteria yang dianggap mampu untuk bertahan hidup secara layak
adalah seandainya mereka itu dapat memiliki hak milik tanah pertanian seluas 2
(dua) hektar. Hal ini dengan pertimbangan bahwa tanah seluas itu hanya dikelola
dengan menggunakan teknologi sederhana dan melalui sektor pertanian
tradisional yang dimanfaatkan sebagai sandaran hidupnya. Jadi tujuan penetapan
batas minimum pemilikan tanah pertanian tersebut diharapkan agar pencapaian
pelaksanaannya dilakukan dengan cara berangsur-angsur atau bertahap dengan
mengingat kondisi sosial ekonomi masyarakat. Oleh karena itu penetapan batas
minimum pemilikan tanah pertanian ini bukan berarti bahwa orang atau keluarga
132
yang hanya memiliki atau mengusahakan tanah yang kurang dari batas yang
ditetapkan yakni kurang dari 2 ha akan dipaksa untuk melepas hak atas tanahnya.
Penetapan batas maksimum penguasaan dan pemilikan tanah pertanian
tersebut, sengaja memakai patokan dasar “satu keluarga”, meskipun yang berhak
atas tanahnya mungkin hanya orang perorangan dalam keluarga itu. Yang penting
dari jumlah total seluruh tanah yang dikuasai oleh satu keluarga itulah yang akan
menentukan batas maksimumnya. Tidak peduli yang menguasai tanah tersebut
laki-laki atau perempuan , anak, suami atau istri, karena dalam pengaturan
penetapan batas maksimum itu diharapkan agar hukum pertanahan Indonesia
menganut asas persamaan hak antara laki-laki dan perempuan. Dan juga
berasaskan “nasionalitas” yaitu yang hanya membedakan golongan penduduk
berdasarkan status kewarganegaraannya, yakni pembedaan antara warga negara
asing dan warga negara Indonesia, terutama ketika mereka berhubungan dengan
hak-hak atas tanah.
Pada akhirnya pembuatan kebijakan itu tergantung kepada pembuatnya.
Untuk merancang kebijakan yang adil, diperlukan kebijakan yang memiliki suatu
pemahaman yang benar terhadap konsep keadilan. Dengan demikian, hal
terpenting dari kebijakan pertanahan, khususnya dalam penetapan penguasaan dan
pemilikan tanah pertanian, kebijakan itu mampu untuk memenuhi keadilan bagi
seluruh masyarakat dalam upaya perolehan dan pemanfaatan tanah sebagai
kebutuhan yang esensial.111
111
Suriansyah Murhaini, Op. Cit, h. 140
133
4.3. Larangan Menguasai Tanah Pertanian Melampaui Batas Maksimum
dan/atau Dibawah Minimum
Dalam rangka melaksanakan ketentuan-ketentuan Garis Garis Besar Haluan
Negara, yang antara lain menyatakan perlunya diadakan penataan kembali
penggunaan atau pendayagunaan tanah, penguasaan tanah, dan pemilikan tanah
maka pengelolaan tanah perlu dibatasi untuk mencegah kemungkinan monopoli
penguasaan tanah atau mencegah penguasaan dan pemilikan tanah yang
melampaui batas . Ditegaskan pula bahwa pemanfaatan tanah harus sungguh-
sungguh membantu usaha meningkatkan kesejahteraan rakyat dalam rangka
mewujudkan keadilan sosial. Sehubungan dengan itu perlu dilanjutkan dan makin
ditingkatkan penataan kembali penggunaan, penguasaan, dan pemilikan tanah
termasuk pengalihan hak atas tanah.
Disamping itu , Instruksi Mentri Dalam Negeri (Mendagri) Nomor 21
Tahun 1973 tentang Larangan Penguasaan Tanah yang Melampaui Batas, juga
merupakan langkah nyata pemerintah untuk membatasi penguasaan tanah.
Instruksi Mendagri ini diteruskan setelah melihat adanya gejala-gejala yang ada
pada daerah-daerah tertentu tentang usaha-usaha pemilikan tanah yang melampaui
kebutuhan usaha yang sesungguhnya, baik dilakukan oleh perseorangan maupun
oleh badan hukum, yang jelas hal ini bertentangan dengan Garis-Garis Besar
Haluan Negara. Usaha semacam ini akan menjurus pada tindakan-tindakan
penguasaan tanah yang bersifat monopoli yang dapat merugikan masyarakat.112
112
Soedharyo Soimin, op. cit. h. 100
134
Instruksi tersebut pada intinmya melarang/tidak memberi izin dan atau
persetujuan baik kepada perorangan maupun badan-badan hukum untuk memiliki
atau menguasai bidang-bidang tanah yang melampaui batas kebutuhan usaha
sesungguhnya, seperti misalnya terhadap usaha-usaha atau tindakan-tindakan
perorangan yang bersifat spekulatif, usaha badan hukum untuk membangun
sesuatu industri, dan lain sebagainya. Instruksi itu juga memerintahkan kepada
aparat Pemerintahan Daerah Tingkat Provinsi dan Kabupaten/Kotamadya serta
Kecamatan sampai pada Desa yang berhubungan dengan masalah
perizinan/persetujuan atas pemilikan dan/atau penguasaan tanah dalam bentuk
apapun juga, untuk lebih mengintensifkan pengawasan terhadap kemungkinan
adanya pemilikan dan atau penguasaan tanah yang melampaui batas tersebut.
Dalam hal penguasaan tanah yang melampaui batas ini, harus diingat
kembali makna dari Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1958 tentang Penghapusan
Tanah-Tanah Partikelir. Karena alasan-alasan untuk menghapuskan tanah-tanah
partikelir dalam penjelasan undang-undang tersebut dinyatakan bahwa tanah
partikelir adalah tanah eigendom yang mempunyai sifat dan corak yang sangat
istimewa. Lembaga tanah partikelir yang memberikan hak-hak istimewa kepada
pemiliknya (tuan-tuan tanah) tidak mencerminkan sifat-sifat dan asas-asas
keadilan sosialis yang dijunjung tinggi oleh masyarakat dan Negara Indonesia.
Lagi pula tanah-tanah partikelir itu sering menimbulkan kesulitan dan
kesengsaraan, hal itu disebabkan karena kurangnya perhatian tuan-tuan tanah
terhadap masyarakat lemah. 113
113
I bid.
135
Dengan demikian, sejak berlakunya UU Nomor 1 Tahun 1958, maka semua
tanah-tanah partikelir dinyatakan hapus, dengan dihapuskannya tanah partikelir
ini maka berakhirlah hak-hak pertuanan. Dan pada saat yang bersamaan
diusahakan untuk menyusun ketentuan hukum agraria yang baru, ditandai dengan
dibentuknya berbagai kepanitiaan dengan maksud untuk merombak ketentuan-
ketentuan yang diatur dalam Agrarische Wet. Bangsa Indonesia sepakat untuk
melakukan pembaharuan di bidang keagrariaan yaitu dengan ditetapkannya
Undang-Undang Pokok Agraria Tahun 1960 (UUPA) sebagai perwujudan dari
Pasal 33 ayat (3) UUD 1945, dan salah satu aspek penting diundangkannya
UUPA adalah dengan dicanangkannya program landreform di Indonesia.
Landreform di Indonesia merupakan perombakan struktur pertanahan baik
mengenai pemilikan ataupun penguasaan tanah serta dalam kerangka
memperbaiki hubungan-hubungan hukum yang bersangkutan dengan penguasaan
tanah. Landreform diharapkan dapat memperkuat dan memperluas pemilikan
tanah untuk seluruh rakyat Indonesia, terutama kaum petani.
Secara umum landreform mempunyai tujuan memperbaiki situasi dimana
banyak sekali petani dibawah suatu ikatan tertentu terhadap pemilik tanah, hal ini
disebabkan karena distribusi tanah yang tidak merata. Pada satu sisi terdapat
orang-orang yang menguasai tanah yang sangat luas, sementara pada sisi yang
lain banyak orang (petani) menguasai tanah yang sangat sempit bahkan
kebanyakan yang tidak memiliki tanah sama sekali (tunakisma), yang
kehidupannya sangat tergantung kepada pemilik-pemilik tanah karena hidupnya
sebagai penyakap atau penggarap.
136
Di Indonesia, tujuan landreform dapat dipahami dengan menelusuri latar
belakang terbentuknya UUPA. Dewan Pertimbangan Agung (DPA) salah satu
lembaga yang ikut mengusulkan tentang perombakan hak atas tanah dan
penggunaan tanah menyatakan bahwa tujuan dari landreform di Indonesia
adalah:114
1. Untuk menyelenggarakan masyarakat adil dan makmur khususnya
meningkatkan taraf hidup para petani.
2. Untuk memperkuat dan memperluas pemilikan tanah bagi seluruh rakyat
Indonesia terutama kaum petani.
Selanjutnya Sadjarwo pada saat itu dalam kedudukannya sebagai Mentri
Agraria pada pidatonya yang mengantarkan Rencana Undang-Undang Pokok
Agraria dihadapan sidang Pleno DPR/GR tanggal 12 September 1960, antara lain
menyatakan bahwa: “perjuangan perombakan hukum agraria kolonial dan
penyusunan hukum agraria nasional terjalin erat dengan sejarah perjuangan
bangsa Indonesia untuk melepaskan diri dari cengkraman, pengaruh, dan sisa-sisa
penjajahan, khususnya perjuangan rakyat tani untuk membebaskan diri dari
kekangan-kekangan feodalisme (sistem sosial di Eropa pada abad pertengahan
yang ditandai oleh kekuasaan yang besar ditangan tuan tanah) atas tanah dan
pemerasan kaum modal asing. Itulah sebabnya maka landreform di Indonesia
tidak dapat dipisahkan dengan revolusi nasional Indonesia. Oleh karenanya
landreform di Indonesia mempunyai tujuan sebagai berikut:115
114
Boedi Harsono, Op. Cit, h. 154.
115
Boedi Harsosno, Op. Cit. h. 351
137
1. Untuk mengadakan pembagian yang adil atas sumber penghidupan
rakyat tani yang berupa tanah dengan maksud agar ada pembagian hasil
yang adil, dengan merombak sruktur pertanahan sama sekali secara
revolusioner (adalah perubahan secara menyeluruh dan mendasar) guna
merealisir keadilan sosial;
2. Untuk melaksanakan prinsip tanah untuk petani, agar tidak terjadi lagi
tanah sebagai obyek spekulasi dan alat pemerasan;
3. Untuk memperkuat dan memperluas hak milik atas tanah bagi setiap
warga negara Indonesia, baik laki-laki maupun perempuan yang
berfungsi sosial. Suatu pengakuan dan perlindungan privaatbezit, yaitu
hak milik sebagai hak yang terkuat bersifat perseorangan dan turun
temurun, tetapi berfungsi sosial;
4. Untuk mengakhiri sistem tuan tanah dan menghapuskan pemilikan dan
penguasaan tanah secara besar-besaran dengan tak terbatas dengan
menyelenggarakan batas masksimum dan batas minimum untuk tiap
keluarga. Sebagai kepala keluarga (dalam hubungannya dengan tanah)
dapat seorang laki-laki atau seorang perempuan. Dengan demikian
mengikis pula sistem liberalisme (adalah aliran ekonomi yang
menghendaki kebebasan pribadi untuk berusaha dan berniaga, dalam hal
ini pemerintah tidak boleh turut campur) dan kapitalisme (adalah
sistem dan paham ekonomi atau perekonomian, yang modalnya atau
penanaman modalnya, atau kegiatan industrinya bersumber pada modal
pribadi atau modal-modal perusahaan swasta dengan ciri persaingan di
138
pasar bebas) atas tanah dan memberikan perlindungan terhadap
golongan yang ekonomis lemah;
5. Untuk mempertinggi produksi nasional dan mendorong
terselenggaranya pertanian yang intensif secara gotong royong dalam
bentuk koperasi dan gotong royong lainnya, untuk mencapai
kesejahteraan yang merata dan adil, dan dibarengi dengan sistem
perkriditan yang khusus ditujukan kepada golongan petani.
A.P. Parlindungan menyatakan bahwa tujuan landreform Indonesia haruslah
disesuaikan dengan UUPA itu sendiri, karna UUPA adalah induk dari landreform.
Oleh karena itu apa yang menjadi tujuan UUPA juga merupakan tujuan
landreform, yaitu:
1. Meletakkan dasar-dasar bagi penyusunan hukum agraria nasional yang
merupakan alat untuk membawakan kemakmuaran, kebahagiaan dan
keadilan bagi negara dan rakyat terutama rakyat tani dalam rangka
masyarakat yang adil dan makmur;
2. Meletakkan dasar untuk mengadakan kesatuan dan kesederhanaan dalam
hukum
3. Meletakkan dasar-dasar untuk mengadakan kepastian hukum mengenai
hak-hak atas tanah bagi rakyat seluruhnya.
Sesuai dengan tujuan-tujuan tersebut diatas, serta mengingat situasi dan
kondisi agraria di Indonesia, maka program dari landreform adalah meliputi: 116
1. Larangan untuk menguasai tanah pertanian yang melampaui batas;
116
Eddy Ruchiyat, 1983, Landreform, dan Jual Gadai Tanah, C.V. Armico, h. 20
139
2. Larangan pemilikan tanah secara absentee atau secara guntai;
3. Redesitribusi tanah-tanah yang selebihnya dari batas maksimum serta
tanah-tanah yang terkena larangan absentee, tanah-tanah bekas swapraja,
tanah-tanah eks partikelir dan tanah-tanah negara lainnya;
4. Pengaturan soal pengembalian dan penebusan tanah-tanah pertanian
yang digadaikan;
5. Pengaturan kembali perjanjian bagi hasil tanah-tanah pertanian;
6. Penetapan batas minimum pemilikan tanah pertanian disertai larangan
untuk melakukan perbuatan-perbuatan yang mengakibatkan pemecahan
pemilikan tanah-tanah pertanian menjadi bagian-bagian yang terlampau
kecil.
Dari uraian diatas, dapat diartikan bahwa pelaksanaan landrefortm adalah
untuk melakukan penertiban dan pengaturan serta penataan penguasaan tanah
pertanian yang melebihi batas maksimum dan pemilikan tanah secara absentee
(Tanah absentee adalah tanah pertanian yang dimiliki oleh orang perorangan dan
keluarga di mana letak tanah pertanian itu di luar wilayah Kecamatan tempat
kedudukan (domisili) pemilik tanah. Pemilikan tanah secara absentee ini tidak
diijinkan. Apabila telah terjadi peralihan hak yang mengakibatkan pemilikan
tanah secara absentee, maka dalam waktu 6 (enam) bulan tanah tersebut harus
dialihkan kembali kepada orang yang berdomisili di Kecamatan letak tanah.
Dalam hal ini terdapat pengecualian, yaitu: apabila Kecamatan letak tanah
tersebut berbatasan langsung dengan Kecamatan domisili pemilik tanah,
140
pensiunan pegawai negeri, tanah-tanah bekas swapraja, bekas tanah partikelir,
tanah-tanah bekas perkebunan, dan tanah-tanah negara yang digarap rakyat.
Diatas telah diuraikan bahwa ketentuan-ketentuan mengenai larangan
penguasaan tanah melebihi batas maksimum diatur dalam Pasal 7 dan Pasal 17
UUPA. Sebagaimana dalam penjelasan Pasal 7 yang dilarang itu bukan hanya
pemilikan tanah yang melampaui batas, tetapi juga tentang penguasaan tanah
yang dilakukan dengan hak gadai, sewa (jual tahunan), usaha bagi hasil dan lain
sebagainya. Sehingga dalam pelaksanaannya perlu diadakan penetapan batas
maksimum tanah yang boleh dikuasai seseorang atau keluarganya sebagaimana
diatur dalam Pasal 17. Dengan demikian yang dilarang itu bukan hanya dalam
hal pemilikan, tapi juga penguasaan tanah dalam bentuk-bentuk lainnya, karena
hal ini sesuai dengan keadaan di Indonesia.
Sebagai tindak lanjut dari ketentuan-ketentuan Pasal 7 dan Pasal 17 tersebut
diatas, pemerintah telah mengeluarkan Peraturan Pemerintah Pengganti
Undang-Undang (Perpu) Nomor 56 Tahun 1960 tentang Penetapan Luas Tanah
Pertanian pada tanggal 29 Desember 1960 dan mulai berlaku pada tanggal 1
Januari 1960. Undang-undang ini pada dasarnya bertujuan untuk mengatur batas
maksimum dan/atau batas minimum tanah pertanian yang boleh dikuasai dan
dimilki. Luas tanah pertanian yang boleh dimiliki di masing-masing daerah
berbeda-beda, hal ini disesuaikan dengan keadaan daerah, luas daerah, dan
jumlah penduduk daerah yang bersangkutan. Perpu Nomor 56 Tahun 1960 inilah
yang kemudian ditetapkan menjadi Undang-Undang Nomor 56 Prp tahun 1960
(LN. 1960 No. 174), penjelasannya dimuat dalam Tambahan Lembaran Negara
141
(TLN.) Nomor 5117 tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian. Undang-Undang
Nomor 56 Prp. Tahun 1960 (selanjutnya disingkat UU Nomor 56 Prp Th. 1960),
undang-undang ini yang kemudian dikenal merupakan induk pelaksanaan
landreform di Indonesia. Undang-Undang ini mengatur tiga masalah yang pokok
yaitu sebagai berikut:117
1. Penetapan luas maksimum pemilikan dan penguasaan tanah pertanian
2. Penetapan luas minimum pemilikan tanah pertanian dan larangan untuk
melakukan perbuatan-perbuatan yang mengakibatkan pemecahan
pemilikan tanah-tanah itu menjadi bagian-bagian yang sangat kecil
3. Pengembalian dan penebusan tanah-tanah pertanian yang digadaikan.
Sebagai peraturan pelaksanaan dari undang-undang tersebut dikeluarkan
Peraturan Pemerintah (Perpem) Nomor 224 Tahun 1961 (LN 1961-280) tentang
Pelaksanaan Pembagian Tanah dan Pemberian Ganti Kerugian118
. Selanjutnya
ditetapkan lagi Peraturan Pemerintah Nomor 41 Tahun 1964 tentang Perubahan
dan Tambahan Peraturan Pemerintah Nomor 224 Tahun 1961 tentang
Pelaksanaan Pembagian Tanah dan Pemberian Ganti Kerugian
Penetapan batas maksimum tanah yang boleh dikuasai dan dimilki seseorang
atau satu keluarga dalam pasal ini bermaksud untuk mengakhiri dan mencegah
tertumpuknya tanah di tangan golongan-golongan dan orang-orang tertentu saja.
Pasal ini menegaskan dilarangnya apa yang disebut “groot grondbezit” yang dapat
117
Boedi Harsono, Undang-Undang Pokok Agraria, Hukum Tanah Indonesia, 1995,
Djambata, Jakarta, h. 355
118
A.P. Parlindungan, 1992, Beberapa Pelaksanaan Kegiatan Dari UUPA,
Mandar Maju, Bandung, h. 23
142
merugikan kepentingan umum,119
yang salah satunya adalah menghilangkan
kesempatan bagi petani untuk memiliki tanah sendiri demi untuk meningkatkan
kesejahteraan dan taraf hidup keluarga.
Pasal 17 ayat (1 dan 2) UUPA yang merupakan pelaksanaan dari ketentuan
asas Pasal 7 menyatakan, bahwa di dalam waktu yang singkat perlu diatur luas
maksimum tanah yang boleh dipunyai dengan sesuatu hak oleh satu keluarga atau
badan hukum. Selanjutnya di tetapkan dalam ayat (3), bahwa tanah-tanah yang
merupakan kelebihan dari batas maksimum tersebut akan diambil oleh pemerintah
dengan ganti kerugian, yang untuk selanjutnya akan dibagi-bagikan kepada rakyat
yang membutuhkan menurut ketentuan-ketentuan dalam Peraturan Pemerintah.
Dengan demikia, pemilikan tanah yang merupakan faktor utama dalam
produksi pertanian diharapkan akan dapat lebih merata dan adil, dan pembagian
hasilnya juga akan lebih merata. Menurut Roscoe Pound, keadilan dilihat pada
hasil-hasil konkrit yang bisa diberikannya kepada masyarakat. Hasil-hasil itu
hendaknya berupa pemuasan kebutuhan manusia sebanyak-banyaknya dengan
pengorbanan yang sekecil-kecilnya. Keadilan merupakan unsur yang mutlak
keberadaannya dalam suatu tatanan hukum, sedangkan dalam kaitannya dengan
tatanan masyarakat, keadilan diartikan sebagai hubungan yang ideal
antarmanusia.120
Pemerintah mengambil tanah kelebihan maksimum dengan
memberikan ganti kerugian, yang kemudian tanah kelebihan tersebut dibagi-
bagikan kepada masyarakat petani yang membutuhkan. Selain memenuhi syarat
119
Notonagoro, 1974, Politik Hukum dan Pembangunan Agraria di Indonesia, C.V.
Pantjuran Tudjuh, Jakarta, h. 164 120
Roscoe Pound, 1965, Tugas Hukum (The Task of Law), diterjemahkan oleh
Muhammad Radjab, Jakarta:Bhratara, cet. Pertama, h. 9
143
keadilan, tindakan pemerintah itu diharapkan dapat merupakan pula pendorong
kearah kenaikan produksi pertanian, karena akan menambah kegairahan bekerja
bagi para petani penggarap tanah bersangkutan, yang telah menjadi tanah
miliknya.121
Selain penetapan batas maksimum, dalam undang-undang tersebut
ditentukan juga tentang penetapan luas minimum dengan tujuan supaya tiap
keluarga petani mempunyai tanah yang cukup luasnya untuk mencapai taraf
penghidupan yang layak dan meningkatkan kesejahteraan keluarga. Luas
minimum ditetapkan 2 hektar, baik untuk sawah maupun tanah kering, dan batas
2 hektar itu merupakan tujuan yang akan diusahakan tercapainya secara bertahap,
sehubungan dengan itu maka ditetapkan larangan pemecahan pemilikan tanah
pertanian menjadi bagian-bagian yang kecil.
Dengan demikian dapat diartikan bahwa Undang-Undang 56 Prp Tahun 1960
ini hanya mengatur mengenai tanah-tanah pertanian saja, sedangkan penetapan
maksimum luas dan jumlah tanah lainnya (seperti: tanah perumahan, tanah
bangunan dan lainnya) diatur tersendiri dalam suatu peraturan pemerintah.
Pelaksanaan Undang-Undang Nomor 56 Prp Tahun 1960 tentang Penetapan
Luas Tanah Pertanian, melalui Instruksi Bersama Menteri Dalam Negeri dan
Otonomi Daerah dengan Menteri Agraria Nomor Sekra 9/1/2 kepada semua
Gubernur Kepala Daerah, kepada semua Bupati/Walikota Kepala Daerah, dan
kepada Pejabat-pejabat Agraria, antara lain menginstruksikan:122
121
Ibid, h. 26
122
Anggota IKAPI, 2009, Kitab Undang-Undang Agraria dan Pertanahan, Fokusmedia,
Bandung, h. 678-679
144
1. Agar menyelenggarakan penerangan secara teratur di daerah masing-
masing, hingga isi dan maksud tujuan UUPA dan UU Nomor 56 Prp
Tahun 1960 dipahami oleh rakyat umum.
2. Supaya diadakan pendaftaran tentang adanya pemilikan tanah pertanian
lebih dari maksimum, sesuai ketentuan Pasal 3 UU No. 56 Prp Tahun
1960.
3. Pendaftaran hendaknya diadakan juga mengenai tanah-tanah pertanian
yang atas dasar sesuatu hak atau perjanjian dikuasai orang lain dari pada
pemiliknya (misalnya perjanjian gadai, sewa , bagi hasil, atau yang
lainnya.
4. Kepada pemilik atau yang menguasai tanah pertanian perlu diberi
penerangan khusus dan diberi kesempatan untuk menyatakan keinginan
mengenai bagian-bagian tanahnya yang dikehendaki supaya tetap ada
padanya dan mana yang akan dilepaskan. Tanah yang diinginkan tersebut
sedapat-dapatnya merupakan satu komplek guna memungkinkan
penguasaan tanah pertanian secara efisien
4.4. Konsekwensi Yuridis Terhadap Penguasaan dan Pemilikan Tanah
Pertanian Melampaui Batas Maksimum dan Batas Minimum
Pengertian penguasaan tanah secara yuridis-formal sebagaimana diatur dalam
Pasal 1 Undang-Undang Nomor 56 Prp Tahun 1960 (UU No. 56 Prp Tahun 1960)
tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian, yaitu berbunyi sebagai berikut:
“Seseorang atau orang-orang yang dalam penghidupannya merupakan satu
keluarga bersama-sama hanya diperbolehkan menguasai tanah pertanian
baik miliknya sendiri atau kepunyaan orang lain, ataupun miliknya sendiri
145
bersama kepunyaan orang lain yang jumlah luasnya tidak melebihi batas
maksimum yang ditetapkan dalam ayat 2 pasal ini.”
UU No. 56 Prp Tahun 1960 tidak memberikan perumusan yang tegas
mengenai pengertian “keluarga”. Yang dimaksudkan dengan “keluarga” dalam
undang-undang ini dapat diartikan sekelompok orang-orang yang merupakan
kesatuan penghidupan dengan mengandung unsur-unsur pertalian darah atau
hubungan perkawinan.
Dalam UU No. 56 Prp Tahun 1960 ini juga tidak diberikan penjelasan
tentang apakah yang dimaksud dengan “tanah pertanian, sawah, dan tanah
kering”. Pada umumnya tanah pertanian adalah semua tanah yang menjadi hak
orang, selainnya tanah untuk perumahan dan perusahaan. Bila atas sebidang tanah
luas berdiri rumah tempat tinggal seseorang, maka pendapat setempat itulah yang
menentukan berapa luas bagian yang dianggap halaman rumah, dan berapa yang
merupakan tanah pertanian”.
Selanjutnya yang dimaksud dengan “hak milik” adalah hak turun-temurun
atas tanah yang terkuat dan terpenuh, sebagai yang dimaksudkan dalam Pasal 20
UUPA. Belum tentu hak milik itu tercatat dalam buku administrasi desa (marga,
negeri, atau kampung) dan dapat dibuktikan dengan surat-surat. Yang menentukan
apakah sebidang tanah itu tanah milik adalah kenyataan , bahwa hak itu sudah
berlaku turun-temurun, serta adanya tanda-tanda penguasaan tanah dan hak itu
dihormati oleh orang-orang lain di lingkungannya.
Dalam penjelasan pasal yang sama lebih diuraikan lagi, bahwa seandainya
orang yang mempunyai tanah hak milik atau hak gadai, tanah mana olehnya
disewakan atau dibagihasilkan kepada orang lain termasuk dalam pengertian
146
orang yang menguasai tanah tersebut. Jadi pengertian “menguasai” itu harus
diartikan, baik menguasai secara langsung atau menguasai secara tidak langsung.
Begitu pula yang menyewa tanah termasuk dalam pengertian menguasai tanah
tersebut. Hanya kadar dari penguasaan itulah yang berbeda antara si pemilik
tanah dengan petani bagi hasil atau si penyewa.123
Penetapan luas maksimum tanah pertanian yang dapat dimiliki oleh keluarga
petani ditetapkan untuk tiap-tiap kabupaten/kota dengan memperhatikan keadaan
daerah masing-masing dan faktor-faktor seperti:
- ketersediaan tanah-tanah yang masih dapat dibagi;
- kepadatan penduduk;
- jenis dan kesuburan tanahnya (diadakan perbedaan antara sawah dan
tanah kering, diperhatikan apakah ada pengairan yang teratur atau tidak);
- besarnya usaha tani yang sebaik-baiknya (the best farmsize) menurut
kemampuan satu keluarga, dengan mengerjakan beberapa buruh tani;
- serta kemajuan teknologi pertanian.124
Untuk itu diadakan daftar penggolongan daerah yang ditetapkan melalui
Keputusan Mentri Agraria Nomor Sk. 978/Ka/1960 tentang Penegasan Luas
Maksimum Tanah Pertanian, (T.L.T. Nomor 2143).
Dalam daftar Penggolongan Daerah ini diadakan perbedaan antara daerah
yang tidak padat dengan daerah yang padat, untuk daerah yang padat dibedakan
lagi menjadi: sangat padat, cukup padat, dan kurang padat), yang disertai dengan
123
Ali Sofwan Husein, Op., Cit., h. 32
124
Pendastaren Tarigan, 2008, Arah Negara Hukum Demokrasi Memperkuat Posisi
Pemerintah Dengan Delegasi Legislasi Namun Terkendal, Pustaka Bangsa Press, Medan, h. 307
147
jenis tanahnya yaitu antara tanah sawah dan tanah kering. Lebih jelasnya dapat
dilihat dalam tabel sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Nomor 56 Prp
Tahun 1960 tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian, sebagai berikut:
- Tabel 1 adalah kriteria kepadatan penduduk dan penggolongan daerah,
sebagaimana ditentukan dalam Keputusan Menteri Agraria No. Sk.
978/Ka/1960 tentang Penegasan Luas Maksimum Tanah Pertanian
Tabel 1:Kriteria Kepadatan Penduduk dan Golongan Daerah
Kepadatan penduduk tiap Penggolongan Daerah
Kilometer persegi
>50 Tidak padat
51- 250 Kurang padat
251- 400 Cukup padat
<401 Sangat padat
Pasal 1 ayat (2) UU No. 56 Prp Tahun 1960 yang menentukan bahwa
seseorang atau orang-orang yang dalam penghidupannya merupakan satu
keluarga, bersama-sama haknya diperbolehkan menguasai tanah pertanian , baik
miliknya sendiri atau kepunyaan orang lain, ataupun miliknya sendiri bersama
orang lain, yang jumlah luasnya tidak melebihi maksimum yang disebut dalam
tabel ke 2 berikut ini:
Tabel 2: Kepadatan Penduduk dan Luas Maksimum
Pemilikan dan Penguasaan Tanah Pertanian
No Di daerah-daerah : Jenis Tanah
148
Sawah Tanah Kering
(ha) (ha)
1. Tidak Padat 15 20
2. Padat:
a. Kurang Padat 10 12
b. Cukup Padat 7,5 9
c. Sangat Padat 5 6
Dalam hal yang demikian, dalam Pasal 1 ayat ( 2) tersebut menetapkan
bahwa untuk menghitung luas maksimum dimakud, luas sawah dijumlahkan
dengan luas tanah kering dengan menilai tanah kering sama dengan tanah sawah
ditambah 30% di daerah-daerah yang tidak padat dan 20 % di daerah-daerah yang
padat, dengan ketentuan bahwa tanah pertanian yang dikuasai seluruhnya tidak
boleh lebih dari 20 hektar.125
Selanjutnya yang menentukan apakah luas maksimum itu dilampaui atau
tidak bukanlah terbatas pada tanah-tanah miliknya sendiri melainkan keseluruhan
tanah pertanian yang dikuasainya, jadi termasuk juga tanah-tanah kepunyaan
orang lain yang dikuasainya dalam hubungan gadai, sewa (jual tahunan), dan
sebagainya. Tetapi tanah-tanah yang dikuasai dengan hak guna usaha atau hak-
hak lainnya yang bersifat sementara dan terbatas yang diperoleh dari pemerintah
(misalnya tanah hak pakai, tanah bengkok/jabatan) serta tanah-tanah yang
dikuasai oleh badan hukum tidak terkena ketentuan mengenai luas maksimum
tersebut.126
125
Dirman, dalam Eddy Ruchiyat, Op., Cit., h. 29
126
Chidir Ali, 1979, Yurisprudensi Indonesia tentang Hukum Agraria, Bina Cipta,
Bandung. h. 9
149
Penetapan luas maksimum sebagaimana diatur dalam Pasal 7 dan Pasal 17
UUPA, menunjuk pada semua tanah, sedangkan dalam penetapan UU Nomor 56
Prp Tahun 1960 adalah khusus mengatur tentang tanah-tanah pertanian. Akan
tetapi dalam undang-undang ini tidak diberikan penjelasan apa yang dimaksudkan
dengan “tanah pertanian, sawah, dan tanah kering”. Berhubung dengan itu maka
dalam Instruksi Bersama Mentri Dalam Negeri dan Otonomi Daerah dengan
Mentri Agraria tanggal 5 Januari 1961 No. Sekra 9/1/12 diberikan penjelasan
sebagai berikut:127
“yang dimaksud dengan tanah pertanian ialah juga semua tanah perkebunan,
tambak atau perikanan, tanah tempat pengembalaan ternak, tanah belukar
bekas ladang, dan hutan yang menjadi tempat mata pencaharian bagi yang
berhak. Pada umumnya tanah pertanian adalah semua tanah yang menjadi
hak orang, selainnya tanah untuk perumahan dan perusahaan”.
Dari penjelasan diatas, jelas apa yang dimaksud dengan menguasai tanah
pertanian menurut peraturan perundangan, yaitu sangat luas dari apa yang kita
pergunakan. Sementara Buoedi Harsono mempertegas lagi pengertian penguasaan
tanah, yaitu selain dengan hak milik dapat juga dilakukan dengan hak gadai , hak
sewa (jual tahunan), usaha bagi hasil, dan sebagainya. Yang dilarang oleh Pasal 7
UUPA itu bukan hanya pemilikan tanah yang melampaui batas, tetapi juga
penguasaan tanah dalam bentuk-bentuk yang lain.128
Umumnya untuk menentukan apakah sebidang tanah termasuk golongan
tanah sawah atau tanah kering dan sebagainya, cirinya dapat dilihat dari
127
Ibid, h. 28
128
Boedi Harsono, 1968, Undang-Undang Pokok Agraria, Sejarah Penyusunan, Isi dan
Pelaksaanaannya, Djambatan, Jakarta, h. 243
150
kenyataaan penggunaannya, misalnya tambak untuk perikanan, sesuai dengan
praktek Jawatan Pajak Hasil Bumi dimasukkan ke dalam golongan tanah kering.
Untuk menetapkan luas maksimum penguasaan dan pemilikan tanah
pertanian , sengaja memakai patokan dasar “ 1 keluarga” meskipun yang berhak
atas tanahnya mungkin hanya orang perorangan dalam keluarga itu. Yang penting
dari jumlah total seluruh tanah yang dikuasai oleh 1 keluarga itulah yang akan
menentukan batas maksimumnya. Hal ini sesuai dengan ketentuan dalam Pasal 17
UUPA, karena dalam UU 56 Prp Tahun 1960 tidak memberi perumusan atau
tidak ditegaskan mengenai pengertian “keluarga”. Jadi berapa jumlah luas tanah
yang dikuasai oleh anggota-anggota suatu keluarga, maka jumlah itulah yang
menentukan maksimum luas tanah bagi keluarga itu.
Perkataan “orang” dalam Pasal 1 ayat (1) UU Nomor 56 Prp Tahun 1960 itu
menunjuk pada mereka yang belum atau tidak berkeluarga. Sedangkan “orang-
orang” menunjuk pada mereka yang bersama-sama merupakan satu keluarga.
Sedangkan yang termasuk “anggota satu keluarga” ialah mereka yang masih
menjadi tanggungan sepenuhnya dari keluarga itu, sekalipun tidak semuanya
tinggal serumah. Siapa-siapa yang menjadi anggota keluarga harus diingat pada
kenyataan dalam penghidupannya, sebaliknya orang yang bertempat tinggal se
rumah belum tentu merupakan anggota keluarga, yaitu kalau ia tidak menjadi
tanggungan keluarga itu.129
Sedangkan pengertian “keluarga” sesuai dengan
penjelasan Pasal 17 UUPA, adalah suami, istri, dan anak-anaknya yang belum
kawin dan menjadi tanggungan dan yang jumlahnya sekitar 7 orang, baik laki-laki
129
Ibid, h. 30
151
maupun perempuan. Menurut Pasal 2, maka jumlah 7 orang itu adalah jumlah
rata-rata keluarga di Indonesia.
Untuk menghindari keraguan dalam melaksanakan ketentuan Pasal 1 UU No.
56 Prp Tahun 1960, di dalam Instruksi Bersama Mentri Dalam Negeri dan
Otonomi Daerah dengan Mentri Agraria dijelaskan bahwa yang dimaksud dengan
“keluarga” adalah sekelompok orang-orang yang merupakan kesatuan
penghidupan dengan mengandung unsur pertalian darah atau perkawinan.
Sedangkan untuk satu keluarga yang beristri lebih dari satu, dalam peraturan
tersebut tidak dijelaskan.
Pasal 3 menyebutkan, orang-orang dan kepala-kepala keluarga yang anggota-
anggota keluarganya menguasai tanah pertanian yang jumlah luasnya melebihi
luas maksimum, wajib melaporkan hal itu kepada Kepala Agraria Daerah
Kabupaten/Kotamadya yang bersangkutan (sekarang Kepala Kantor Pertanahan
Kabupaten/Kota) di dalam waktu 3 bulan sejak mulai berlakunya peraturan ini,
kalau dipandang perlu maka jangka waktu tersebut dapat diperpanjang lagi.
Dengan demikian, apabila seseorang memiliki tanah yang melampaui batas
maksimum, maka tanah kelebihannya akan diambil oleh pemerintah dengan
memberi ganti kerugian kepada bekas pemilik tanah. Sebagaimana diatur dalam
Pasal 2 Keputusan Menteri Dalam Negeri tentang Petunjuk Pelaksanaan
Pembayaran Ganti Kerugian dan Harga Tanah Kelebihan Maksimum dan Guntai
(Absentee) Obyek Redistribusi Landreform, ditetapkan pembayaran ganti
kerugian kepada bekas pemilik tanah kelebihan maksimum adalah dilaksanakan
sebagai berikut:
152
a. Pemerintah memberikan dalam bentuk uang tunai sebesar nilai dari hasil
perhitungan besarnya ganti kerugian sebagaimana diatur dalam Pasal 6 PP
No. 224 Tahun 196, yakni yang besarnya ditetapkan oleh Panitia
Landreform Daerah Tingkat II yang bersangkutan.
b. Pembayaran secara langsung dari petani penerima redistribusi kepada
bekas pemilik tanah sesuai dengan ketentuan tersebut dalam huruf a.
Dengan memperhatikan pendapat Panitia Perimbangan Landreform
Kabupaten/Kotamadya oleh Bupati/Walikotamadya kepada Daerah Tingkat II
dengan Surat Keputusan menetapkan hasil bersih rata-rata setiap hektar setiap
tahun tanah obyek redistribusi landreform di wilayahnya.
Para pemilik lama dilarang menguasai ataupun memindahkan tanah kelebihan
kepada pihak lain dari maksimum yang diperbolehkan. Hanya negara yang berhak
menguasai dan memindahkan tanah kelebihan tersebut kepada orang lain. Pemilik
asal tidak berhak untuk menentukan kepada siapa tanah itu harus diberikan.
Pemilik tanah lebih hanya dapat memilih dari tanah yang dimilikinya mana yang
diinginkan untuk tetap dikuasainya dan mana yang akan diserahkan kepada
negara. Tanah kelebihan tersebut kemudian dibagi-bagikan kepada para petani,
terutama yang tidak mempunyai lahan pertanian dan atau yang mempunyai lahan
pertanian yang sempit. Hal tersebut sebagaimana diatur dalam Peraturan
Pemerintah (PP) Nomor 224 Tahun 1961 tentang Pelaksanaan Pembagian Tanah
dan Pemberian Ganti Kerugian (L.N. 1961 Nomor 280), Peraturan Pemerintah
tersebut kemudian ditambah dan diubah dengan Peraturan Pemertintah Nomor 41
Tahun 1964. Peraturan Pemerintah itu memuat ketentuan-ketentuan tentang tanah-
153
tanah yang akan dibagi-bagikan, yang lazim disebut dengan di-redistribusikan,
terbatas pada tanah-tanah yang selebihnya dari batas maksimum yang diambil
oleh pemerintah, tetapi juga tanah-tanah yang diambil oleh pemerintah karna
pemiliknya “absentee”, tanah-tanah Swapraja dan bekas Swapraja serta tanah-
tanah lain yang dikuasai langsung oleh negara yang akan ditegaskan lebih lanjut
oleh Mentri Agraria, misalnya tanah-tanah bekas perkebunan besar, tanah-tanah
bekas tanah partikelir.
Orang-orang dan kepala-kepala keluarga yang anggota-anggota keluarganya
menguasai tanah-tanah pertanian yang jumlah luasnya melebihi batas maksimum,
maka secara teknis-yuridis wajib melaporkan kepada Kantor Pertanahan atas
kelebihan tanah yang dimilikinya. Kewajiban lapor itu disertai sanksi, berupa
kurungan selama-lamanya tiga bulan dan atau denda sebanyak-banyaknya Rp
10.000,- apabila kelebihan tersebut tidak dilaporkan. Selain sanksi pidana,
ditentukan pula bahwa jika terjadi tindak pidana yang berupa pelanggaran Pasal 3
UU Nomor 56 Prp Tahun 1960 tersebut maka tanah yang selebihnya dari batas
maksimum jatuh pada negara tanpa ganti rugi berupa apapun, yaitu jika tanah
bersangkutan semuanya milik terhukum dan/atau anggota-anggota keluarganya.
Selain itu pemilik tanah diberi kesempatan untuk mengungkapkan
keinginannya mengenai bagian tanah yang mana yang akan diserahkan kepada
negara. Dibuatnya ketentuan-ketentuan semacam ini agar mereka yang melanggar
ketentuan maksimum tidak berusaha mengalihkan tanahnya dengan cara
menyelundupi atau mengambil titik-titik lemah dari ketentuan hukum yang
berlaku. Jika ketentuan-ketentuan tersebut tetap saja dilanggar, maka sebagai
154
sanksinya pemindahan yang telah dilakukan itu menjadi batal demi hukum,
sehingga tidak memerlukan lagi keputusan hakim (pengadilan). Sedangkan tanah
yang bersangkutan jatuh kepada negara tanpa hak untuk menuntut ganti kerugian.
Demikian juga mengenai ketentuan gadai tanah pertanian tradisional, maka
sanksinyapun sama seperti uraian diatas.
Selanjutnya dengan Peraturan Mentri Dalam Negeri (P.M.D.N.) Nomor 15
Tahun 1974 tentang Pedoman Tindak Lanjut Pelaksanaan Landreform
menyebutkan antara lain, bahwa kewajiban melapor kelebihan maksimum
tersebut dirubah menjadi 6 bulan terhitung sejak berlakunya P.M.D.N. ini. Dan
selambat-lambatnya dalam waktu 1 tahun sejak berlakunya peraturan itu
pemiliknya harus sudah mengakhiri kepenguasaan tanah kelebihan maksimum
tersebut dengan cara: 130
1. Memindahkan baik penguasaan ataupun hak atas tanah kelebihan tersebut
kepada pihak yang memenuhi syarat;
2. Pengajuan permohonan hak baru yang dibenarkan menurut peraturan
perundang-undangan yang berlaku sesuai dengan peruntukan dan
penggunaannya.
Kewajiban untuk segera melaporkan diri bagi mereka yang menguasai tanah
melebihi batas maksimum adalah bertujuan untuk mencegah jangan sampai orang
menghindarkan diri dari akibat ketentuan yang berlaku dengan berupaya
menyelubungi status penguasaannya. Bersamaan dengan itu diwajibkan pula bagi
pejabat yang berwenang untuk secara aktif mengumpulkan keterangan dan atau
menginventarisasikan masalah-masalah yang muncul dan berhubungan dengan
tugas-tugasnya. Oleh karena mereka diwajibkan lapor, maka mereka juga
130
Chadidjah Dlimunthe, 2008, Politik Hukum Agraria Nasional Terhadap Hak-Hak Atas
Tanah, Yayasan Penceraahan Mandailing, Medan, h. 76
155
dilarang untuk memindahkan hak miliknya atas seluruh atau sebagian tanah
tersebut, dan kalaupun diperbolehkan memindahkan karena terkena pengecualian,
maka harus dengan izin Kepala Kantor Pertanahan Kabupaten/ Kota yang
bersangkutan.
Dalam praktiknya UU No. 56 Prp Tahun 1960 tentang Penetapan Luas Tanah
Pertanian masih diterapkan, namun penerapan UU No. 56 Prp Tahun 1960
tersebut hanya terbatas pada “Surat Pernyataan” dari pihak yang bersangkutan
yang menyatakan bahwa yang bersangkutan tidak menjadi pemegang hak atas
tanah yang melebihi ketentuan maksimum penguasaan tanah, hal ini sebagaimana
diatur dalam Pasal 99 PMNA/KBPN Nomor 3 Tahun 1997. Sehingga dengan
Surat Pernyataan tersebut belum tentu menjamin adanya kepastian hukum
apakah pihak penerima peralihan hak telah memiliki dan menguasai hak atas
tanah melampaui batas maksimum atau tidak, meskipun dalam Pasal 99 tersebut
disertai dengan sanksi hukum terhadap kebenaran surat pernyataan yang
bersangkutan.
Peralihan karna pewarisan tanpa wasiat tidak termasuk dalam pengertian
“memindahkan hak milik”, karna pengertian “memindahkan” memerlukan
perbuatan yang sengaja ditujukan untuk beralihnya hak milik yang bersangkutan.
Larangan tersebut hanya berlaku selama belum ada penegasan tanah mana yang
akan diambil oleh pemerintah dan mana yang akan tetap dikuasai oleh yang
bersangkutan. Sementara itu perlu diadakan peraturan izin pemindahan hak untuk
mencegah jangan sampai yang dipindahkan bagian-bagian tanah yang sebenarnya
akan diambil oleh pemerintah.
156
Dari uraian diatas, maka jelaslah bahwa tujuan ditetapkannya luas
maksimum penguasaan tanah pertanian adalah dimaksudkan agar tidak lagi
adanya bentuk atau praktik usaha tani yang mengandung unsur-unsur pemerasan,
sekaligus bertujuan juga untuk meningkatkan produksi bahan pangan rakyat.
Berhubung dari kenyataan bahwa sebagian besar rakyat Indonesia
bermatapencaharian utamanya adalah berasal dari usaha pertanian.
Di sisi lain, sebagai mana diatur dalam Pasal 8 UU No. 56 Prp Tahun 1960
yang menyatakan “Pemerintah mengadakan usaha-usaha agar supaya setiap
petani sekeluarga memiliki tanah pertanian minimum 2 hektar”, jelas ini berarti
Pemerintah berharap agar petani sekeluarga dapat memiliki tanah pertanian baik
berupa tanh sawah atau tanah kering minimal 2 ha sebagai pemilik bukan
sebagai penggarap atau sebagai penyewa. Yang dimaksud dengan “petani”
sebagaimana diatur dalam Pasal 8 Peraturan Pemerinmtah Nomor 224 Tahun
1961 adalah orang, baik yang mempunyai maupun tidak mempunyai tanah
sendiri, yang matapencaharian pokoknya adalah mengusahakan tanah untuk
pertanian. Sedangkan yang dimaksud dengan “penggarap” adalah petani, yang
secara sah mengerjakan atau mengusahakan sendiri secara aktif tanah pertanian
yang bukan miliknya, dengan memikul seluruh atau sebagian dari resiko
produksinya.
Maksud dari penetapan luas minimum tanah pertanian ini ialah untuk
meningkatkan kesejahteraan dan menambah gairah bekerja para petani kecil,
yang semula tidak memiliki tanah sendiri lalu mendapatkan pembagian tanah
untuk dimiliki sendiri dengan suatu hak .
157
Perintah pengaturan batas penguasaan tanah minimun ini telah dinyatakan
pula dalam Pasal 17 ayat (4) UUPA yang berbunyi ", yang akan mengatur luas
minimum tanah yang boleh dikuasai dengan suatu hak oleh satu keluarga atau
badan hukum seperti yang tercantum dalam Pasal 16 UUPA . Adanya Penetapan
batas minimum ini juga ditujukan agar setiap keluarga petani dapat mempunyai
tanah yang luasnya cukup layak untuk digunakan sebagai sandaran hidup
keluarganya. Adanya pembatasan penguasaan tanah minimum ini bertujuan untuk
mencegah dilakukannya pemecahan (fragmentasi) lebih lanjut, yang dapat
menghambat usaha-usaha untuk mempertinggi taraf hidup petani.
Pasal 9 ayat (2) UU Nomor 56 Prp Tahun 1960 dan Penjelasannya angka (8)
menetapkan: “Jika dua orang atau lebih pada waktu mulai berlakunya peraturan
ini memiliki tanah pertanian yang luasnya kurang dari dua hektar, di dalam waktu
satu tahun mereka itu wajib menunjuk salah seorang dari antaranya yang
selanjutnya akan memiliki tanah itu, atau memindahkannya kepada pihak lain.”
Ketentuan ini dapat diartikan bahwa terhadap tanah yang luasnya 2 hektar atau
kurang tidak boleh dialihkan untuk sebagian. Jika terpaksa dialihkan, maka
haruslah semuanya kepada satu orang. Apabila lebih dari seorang, maka si
penerima itu masing-masing harus sudah memiliki tanah pertanian paling sedikit 2
hektar, atau dengan adanya peralihan tersebut masing-masing penerima akan
memiliki tanah sedikitnya 2 hektar.
Ketentuan tersebut berlaku pula bagi pemilikan tanah yang lebih dari 2
hektar, pemiliknya dilarang mengalihkannya jika akan menimbulkan pemilikan
tanah yang luasnya kurang dari 2 hektar. Lain halnya jika si penerima itu sudah
158
memiliki tanah pertanian sedikitnya 2 hektar, sementara sisanya yang dialihkan
luasnya tidak kurang dari 2 hektar. Misalnya, tanah pertanian yang dimiliki 3 ha
boleh dijual 1 ha kepada orang lain yang sudah memiliki 1 ha pula, jadi sisa tanah
pertanian yang dijual masih 2 ha (tidak melampaui batas minimum). Larangan
pengalihan ini dikecualikan terhadap pembagian tanah warisan. Karena baik
mengenai pembagian warisan atau luasnya akan diatur tersendiri dengan
Peraturan Pemerintah.
Jika mereka yang dimaksud dalam Pasal 9 ayat (2) tidak melaksanakan
kewajiban sesuai ketentuan-ketentuan larangan pemilikan batas minimum, maka
tindakan itu adalah pelanggaran. Terhadap pelanggaran ini maka dapat dikenakan
sanksi pidana berupa hukuman dan denda, yang selanjutnya dinyatakan bahwa
pemindahan hak itu adalah batal karena hukum, sedangkan tanah bersangkutan
jatuh pada Negara tanpa hak untuk menuntut ganti kerugian berupa apapun.
Dengan demikian, terhadap tanah-tanah pertanian yang jatuh pada Negara yang
disebabkan karna melanggar larangan pemilikan batas minimum tanah pertanian
juga termasuk merupakan tanah obyek landreform dan menjadi tanah negara.
Pengertian “Tanah negara” menurut Peraturan Kepala Badan Pertanahan Nasional
(BPN) Nomor 1 Tahun 2011 tentang Pelimpahan Kewenangan Pemberian Hak
Atas Tanah dan Kegiatan Pendaftaran Tanah Tertentu, bahwa tanah negara adalah
tanah yang dikuasai langsung oleh Negara, yaitu tanah yang tidak dipunyai
dengan sesuatu hak atas tanah. Tanah-tanah ini untuk kemudian dibagi-bagikan
kepada para petani penggarap yang tidak mempunyai tanah, dan disebut dengan
redistribusi tanah pertanian . Redistribusi tanah merupakan salah satu
159
kebijaksanaan Landreform. Obyek redistribusi tanah (obyek landreform) antara
lain adalah tanah-tanah kelebihan maksimum, tanah-tanah bekas tanah partikelir,
dan di beberapa tempat tanah Negara bebas yang telah digarap penduduk serta
tidak diperlukan oleh Pemerintah untuk maksud atau tujuan tertentu.
Menurut keterangan Kepala Kantor Pertanahan Kabupaten Buleleng dari hasil
wawancara yang dilakukan secara tersruktur pada tanggal 15 Juli 2011, bahwa
Pemerintah setempat dalam hal ini Kantor Pertanahan Kabupaten Buleleng, telah
mengadakan pengawasan agar masyarakat tidak melanggar ketentuan dalam Pasal
9 ayat (1) UU Nomor 56 Prp Tahun 1960, yaitu tentang ketentuan tidak
melakukan pemecahan tanah pertanian yang mengakibatkan luasnya menjadi
kurang dari 2 hektar (dibawah batas minimum)
Namun ketentuan dalam Pasal 9 ayat (1) UU No. 56 Prp Tahun 1960 nampak
adanya kontradiksi apabila dikaitkan dengan peraturan pelaksanaannya
sebagaimana dinyatakan dalam ketentuan Pasal 10 Peraturan Pemerintah (PP)
No. 224 Tahun 1961 tentang Pelaksanaan Pembagian Tanah dan Pemberian Ganti
Kerugian , dimana dalam Pasal 10 pasal ini menyebutkan antara lain: penggarap
yang sudah memiliki tanah sendiri seluas 1 ha atau lebih, tidak mendapat bagian,
demikian juga terhadap penggarap yang sudah memiliki tanah sendiri seluas
kurang dari 1 hektar mendapat bagian seluas tanah yang dikerjakan tetapi jumlah
tanah milik dan tanah yang dibagikan kepadanya itu tidak boleh melebihi dari 1
hektar.
Dalam pelaksanaannya, sebagaimana berdasarkan Surat Keputusan Kepala
Kantor Pertanahan kabupaten Buleleng No. SK: A.55-22.04/BPN/BLL/2010
160
tentang Pemberian Hak Milik Dalam Rangka Redistribusi Tanah Obyek
Landreform, bahwa terhadap tanah yang dikuasai langsung oleh Negara yang
berasal dari tanah kelebihan maksimum yang telah ditegaskan menjadi obyek
redistribusi, yang dibagikan kepada penerima redis jumlahnya tidak mencapai 2
hektar.
Hal ini menunjukkan bahwa ketentuan penetapan batas maksimum dan/atau
minimum penguasaan dan pemilikan tanah pertanian masih sulit untuk diterapkan
secara tegas mengingat sifat tanah adalah tetap sedangkan perkembangan jumlah
populasi manusia bertambah terus. Demikian pula dalam praktiknya sangat sulit
apabila peralihan hak atas tanah dilakukan secara di bawah tangan. Sebab apabila
dilakukan secara legal pasti akan ditolak baik oleh PPAT (Pejabat Pembuat Akta
Tanah), maupun oleh aparat Kantor Pertanahan setempat. Untuk itu, terhadap
peralihan hak atas tanah pertanian harus diperhatikan oleh baik penjual, pembeli,
dan pejabat pembuat aktanya mengenai ketentuan-ketentuan landreform, antara
lain ketentuan batas maksimum dan batas minimum pemilikan tanah pertanian
serta larangan pemilikan tanah absentee, dan lainnya yang terdapat dalam
program landreform.
Pemerintah (Kantor Pertanahan) akan menolak permohonan pendaftaran
pemecahan hak milik atas tanah pertanian yang mengakibatkan luasnya menjadi
dari 2 ha (dibawah batas minimum), karena pemecahan tersebut adalah
pelanggaran terhadap ketentuan Pasal 8 dan Pasal 9 UU Nomor 56 Prp Tahun
1960, terkecuali mendapat izin dari Kepala Kantor Pertanahan setempat dalam
rangka pendayagunaan tanah, berdasarkan Peraturan Kepala Badan Pertanahan
161
Nasional Republik Indonesia Nomor 2 Tahun 2011 tentang Pedoman
Pertimbangan Teknis Pertanahan Dalam Penerbitan Izin Lokasi, Penetapan Lokasi
dan Izin Perubahan Penggunaan Tanah. Terhadap tanah yang akan dialihkan
melalui pemecahan harus menyertakan “Surat Pernyataan” yang menyatakan
masih memiliki tanah lain selain tanah yang rencana dialihkan.
Disamping itu juga harus memenuhi persyaratan “Standar Prosedur Operasi
Pengaturan dan Pelayanan Pemecahan sertifikat” yang antara lain persyaratannya
adalah:
1. Mengajukan permohonan yang disertai alasan pemecahan
2. Identitas diri permohonan dan atau kuasanya (foto copy KTP)
3. Sertifikat Hak Atas Tanah Asli
4. Site Plan
5. Izin perubahan penggunaan tanah dari Tim Pertimbangan Teknis Seksi
Pengaturan dan Penataan Pertanahan yang ditetapkan dengan Keputusan
Kepala Kantor Pertanahan, apabila terjadi perubahan penggunaan tanah
(patuah jika tetap menjadi tanah pertanian dan/atau aspek jika berubah
menjadi tanah perumahan )
162
BAB V
PENUTUP
5.1. Simpulan
Berdasarkan uraian pembahasan yang telah dikemukakan dalam bab-bab
sebelumnya, baik mengenai kajian pustaka maupun pembahasannya, dapatlah
ditarik kesimpulan yang mendasar pada kedua pokok permasalahan, sebagai
berikut:
1. Dasar kewenangan pemerintah dalam menetapkan batas maksimum dan
batas minimum penguasaan dan pemilikan luas tanah pertanian adalah
berdasarkan UU Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-
Pokok Agraria (UUPA), UU Nomor 56 Prp Tahun 1960 tentang
Penetapan Luas Tanah Pertanian dan Peraturan Pemerintah Nomor 224
Tahun 1961 tentang Pelaksanan Pembagian Tanah dan Pemberian Ganti
Kerugian, yang merupakan perwujudan dari ketentuan Pasal 33 ayat (3)
Undang-undang Dasar 1945.
2. Konsekwensi yuridis terhadap penguasaan dan pemilikan tanah pertanian
yang melampaui batas maksimum dan/atau di bawah batas minimum
menimbulkan sanksi pidana berupa pelanggaran yang berakibat hukuman
kurungan atau denda. Selain sanksi pidana, maka tanah kelebihan dari
batas maksimum dan/atau tanah di bawah batas minimum akan jatuh
pada negara (menjadi tanah obyek landreform) tanpa mendapat ganti rugi
berupa apapun. Demikian juga terhadap peralihan hak atas tanah
pertanian melalui pemecahan yang mengakibatkan luasnya menjadi
162
163
kurang dari 2 hektar maka dinyatakan bahwa pemindahan hak itu adalah
batal demi hukum, dan tanah jatuh pada negara tanpa hak untuk menuntut
ganti rugi. Kecuali dalam rangka pelaksanaan penatagunaan tanah maka
pemecahan perubahan penggunaan tanah harus memenuhi persyaratan
“Standar Prosedur Operasi Pengaturan dan Pelayanan Pemecahan
Sertifikat”, dengan izin Kepala Kantor Pertanahan melalui permohonan
pemecahan perubahan penggunaan tanah ( jika tetap menjadi tanah
pertanian dengan “Patuah” dan jika merubah menjadi tanah perumahan
dengan aspek).
5.2.Saran
Dalam penulisan penelitian tesis ini, dapat disampaikan saran-saran
berkenaan dengan hasil pembahasan terhadap permasalahan yang dikaji dalam
penelitian ini, sebagai berikut:
1. Kepada Pemerintah, hendaknya mengkaji ulang perihal kewenangan di bidang
pertanahan, apakah tetap ditentukan sebagai kewenangan Pemerintah
berdasarkan UUPA sebagai perwujudan Pasal 33 ayat (3) UUD 1945, atau
dilimpahkan kepada Pemerintah Daerah atas dasar otonomi daerah ( UU No.
32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah). Karena itu perlu diadakan
sinkronisasi norma antara UUPA dengan UU Pemerintahan Daerah dan
Peraturan Pelaksananya, agar tercapainya tujuan penetapan batas maksimum
dan minimum penguasaan dan pemilikan tanah pertanian, untuk memenuhi
pemerataan dan keadilan bagi seluruh masyarakat dalam upaya perolehan dan
164
pemanfaatan tanah yang kebutuhan yang sangat esensial sebagai sumber
penghidupan.
2. Kepada Pemerintah khususnya Badan Pertanahan Nasional, hendaknya dalam
pelaksanaan dan pengawasan tentang ketentuan batas maksimum dan/atau
batas minimum penguasaan dan pemilikan tanah pertanian lebih ditingkatkan,
dan bagi masyarakat hendaknya lebih memahami dan mentaati kaedah yang
terkandung dalam setiap peraturan-peraturan yang telah ditetapkan khususnya
dalam hal ini aturan tentang penetapan luas tanah pertanian, sehingga dapat
memenuhi keadilan dalam upaya perolehan pemerataan dan pemanfaatan
sumber daya alam (tanah) sebagai kebutuhan yang sangat esensial. Dan
kepada lembaga legislatif dan lembaga eksekutif) hendaknya proaktif untuk
meninjau kembali eksistensi Undang-Undang N0; 56 Prp Tahun 1960, jo
Peraturan Pemerintah No. 224 Tahun 1961 agar sesuai dengan perkembangan
dan kebutuhan masyarakat, karena tanah merupakan kebutuhan yang sangat
penting dan sifatnya tetap sedangkan angka pertumbuhan populasi manusia
bertambah, sehingga dapat sejalan dengan hakikat aturan-aturan hukum itu
sendiri yakni membawa masyarakat yang adil dan makmur.
165
DAFTAR PUSTAKA
1. Buku
Atmaja I Dewa Gede, 2010, Hukum Konstitusi: Problematika Konstitusi
Indonesia Sesudah Perubahan UUD 1945, Setara Press, Malang.
Azhari, Muhammad Tahir, 2003, Negara Hukum Suatu Studi tentang Prinsip-
prinsipnya Dilihat dari Segi Hukum Islam, Implementasinya pada
Periode Negara Madinah dan Masa Kini, Prenada Media, Jakarta.
Ali Chidir, 1979, Yurisprudensi Indonesia tentang Hukum Agraria, Bina Cipta,
Bandung.
Anggota IKAPI, 2009, Kitab Undang-Undang Agraria dan Pertanahan,
Fokusmedia, Bandung.
Asshidiqie, Jimly, 2007, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca
Reformasi, PT. Bhuana Ilmu Populer, Jakarta.
Adji, Oemar Seno, 1966, Prasara dalam Indonesia Negara Hukum,
Simposium UI Jakarta.
Atmo, Prajudi Sudirdjo, 1981, Hukum Administrasi Negara, Ghalia Indonesia,
Jakarta.
Chuleermi, Achmad,1995, Hukum Agraria Perkembangan Macam-macam Hak
Atas Tanah dan pemindahannya, FH. Undip, Semarang.
Darmodiharjo, Darji, Shidarta, Pokok-Pokok Filsafat Hukum, PT Gramedia
Pustaka Utama, Jakarta, 2006.
Dirdjosiswojo Soedjono, Pengantar Hukum Indonesia, , PT RjaGrafindo Persada,
Jakarta, 2008.
Darmodihardjo, Darji, 2006, Pokok-Pokok Filsafat Hukum, PT Gramedia Pustaka
Utama, Jakarta.
Dlimunthe Chadidjah, 2008, Politik Hukum Agraria Nasional Terhadap Hak-Hak
Atas Tanah, Yayasan Penceraahan Mandailing, Medan.
166
Friedmand M Lawrence, 1975, The Legal System A. Social Sentence Perspektive,
Russel Sage Foundation 1 New York.
Hutagalung, Arie Sukanti dan Gunawan, Markus, 2008, Kewenangan Pemerintah
di Bidang Pertanahan, PT Raja Grafindo Persada,Jakarta
Hadjon, Philipus M., Perlindungan Hukum Bagi Rakyat di Indonesia, sebuah
studi tentang Prinsip-Prinsipnya, Penanganannya oleh Pengadila dalam
Lingkungan Peradilan Umum dan Pembentukan Peradilan Administrasi,
Peradaban, 2007.
_______,Pemerintahan yang Bersih, Pidato Penerimaan jabatan Guru Besar
dalam Ilmu Hukum pada FakultasHukum Universitas Airlangga,
Surabaya.
_______,Penataan Hukum Administrasi. Tahun 1997/1998. Tentang Wewenang,.
Fakultas Hukum Unair, Surabaya, 1988.
_______,Philipus M. Hadjon, H. Muladi, HAK ASASI MANUSIA: Hakekat,
Konsep dan Implikasinya dalam Perspektif Hukum dan Masyarakay,
PT Rafika Aditama, Bandung, 2005.
Harsono, Boedi, 1995, Undang-Undang Pokok Agraria, Hukum Tanah Indonesia,
Djambata, Jakarta.
_______, 2003, Hukum Agraria Indonesia Sejarah Pembentukan Undang-
Undang Pokok Agraria, Isi dan Pelaksanaannya, Jilid 1, Cetakan
kesembilan (edisi revisi), Djambatan, Jakarta.
_______, 1997, Hukum Agraria Indonesia, Jilid I, Bagian I, Jambatan, Jakarta.
_______, 1968, Undang-Undang Pokok Agraria, Sejarah Penyusunan, Isi dan
Pelaksaanaannya, Djambatan, Jakarta.
Indroharto,. Usaha memahami Undang-Undang tentang Peradilan Tata Usaha
Negara. Pustaka Harapan, Jakarta, 1993.
Ibrahim,R. Status Hukum Internasional Dan Perjanjian Internasional Dalam
Hukum Nasional : Permasalahan Teoritik dan Praktek, Makalah
Disajikan Dalam Lokakarya Evaluas iUU. No. 24 Tahun 2000Tentang
Perjanjian Internasional, Diskusi Terbatas: Posisi Perjanjian
Internasional Di Dalam Sistem Hukum Tata Negara, Kerjasama
Departemen Luar Negeri Republik Indonesiadan Universitas Airlangga,
Surabaya, 18 Oktober 2008.
167
Joeniarto, 1968, Negara Hukum,. Yayasan Badan Penerbit Gajah Mada,
Yogyakarta.
Martosoewignjo, Sri Sumantri , Bunga Rampai Hukum Tata Negara Indonesia,
Alumni, Bandung, 1992.
Cohen L. Morris, 2000, Legal Research In A Nutshell, West Group, ST. Paul,
Minn., Printed in the United States of America
Manan, Bagir dan Kuntana Magnar, 1996, Mewujudkan Kedaulatan Rakyat
Melalui Pemilu, Gaya Media Pratama, Jakarta.
_______, Dasar-Dasar Sistem Ketatanegaraan Republik Indonesia, Pusat Studi
Hukum Fakultas Hukum UII, Yogyakarta.
Marbun,SF, Peradilan Administrasi Negara dan Upaaya Administrasi di
Indonesia. Liberty, Yogyakarta, 1997.
Muladi H., 2005, Hak Asasi Manusia: Hakekat, Konsep dan Implikasinya dalam
Perspektif Hukum dan Masyarakat, PT Rafika Aditama, Bandung.
Marzuki, Peter, Mahmud, 2006, Penelitian Hukum, Kencana Prenada Media
Group, Jakarta.
Maria, S.W., SumardjonO, 2001, Transitional Justice atas “Hak Sumber Daya
Alam”, dalam Komisi Nasional Hak Asasi Manusia: Keadilan dalam
Masa Transisi, Komisi Nasional Hak Asasi Manusia, Jakarta.
Murhaini, Suriansyah , 2009, Kewenangan Pemerintah Daerah Mengurus Bidang
Pertanahan, Edisi 1, cetakan ke-1, Laks Bang Justitia, Surabaya.
Manan , Bagir, 2008, Dasar-Dasar Sistem Ketatanegaraan Republik Indonesia,
Pusat Studi Hukum Fakultas Hukum UII, Yogyakarta, 2008.
Manan, Bagir, dan Kuntana Magnar, 1996, Mewujudkan Kedaulatan Rakyat
Melalui Pemilu, Gaya Media Pratama, Jakarta.
______, Bagir Manan, Dasar-Dasar Sistem Ketatanegaraan Republik Indonesia,
Pusat Studi Hukum Fakultas Hukum UII, Yogyakarta.
Nurlinda, Ida, 2009, Prinsip-Prinsip Pembaruan Agraria, Perspektih Hukum, PT
Rajagrafindo Persada, Jakarta.
Notonagoro, 1974, Politik Hukum dan Pembangunan Agraria di Indonesia, C.V.
Pantjuran Tudjuh, Jakarta.
168
Notonagoro, dalam Sumardjono , Puspita Serangkai: Aneka Masalah Hukum
Agraria, Cet. Pertama, Andi Offset, Yogyakarta
Oemar Seno Adji, Prasaran dalam Indonesia Negara Hukum, Simposium UI:
Jakarta, 1966.
Parlindungan, A.P., 1992, Beberapa Pelaksanaan Kegiatan Dari UUPA, Mandar
Maju, Bandung.
_________, 1998, Komentar Atas Undang-Undang Pokok Agraria, Mandar Maju,
Bandung.
_________, 1983, Aneka Hukum Agraria, Alumni, Bandung.
Perangin Efendi, 1989, Hukum Agraria di Indonesia Suatu Telaah Dari sudut
Pandang Praktisi Hukum, Rajawali, Jakarta.
Prajudi Atm, Sudirdjo. 1981. Hukum Administrasi Negara. Ghalia Indonesia,
Jakarta.
Peter Mahmud Marzuki, 2006, Penelitian Hukum. Kencana Prenada Media
Group, Jakarta.
Parlindungan, A.P. , 1992, Beberapa Pelaksanaan Kegiatan Dari UUPA.
Mandar Maju, Bandung.
Poerwadarminta,WJS, Kamus Umum Bahasa Indonesia, Balai Pustaka, Jakarta,
1987.
Padmo Wahjono, Sistem Hukum Nasional Dalam Negara Hukum
Pancasila. CV. Rajawali, cet. Ke-1, Jakarta, 1983.
Radjagukguk, Erman, 1979. Pemahaman Rakyat Tentang Hak Atas Tanah
dimuat dalam Majalah Prisma No. 9.
Ruchiyat, Eddy, 1983, Landreform, dan Jual Gadai Tanah, C.V. Armico.
Ridwan, HR., 2003, Hukum Administrasi Negara, UII Pres, Yogyakarta
Soekanto Soerjono, 1980, Pokok-pokok Sosiologi Hukum. Cv Rajawali: Jakarta.
-----------, 1982, Kesadaran Hukum dan Kepatuhan Hukum. Rajawali, Jakarta.
-----------, 1986, Pengantar Penelitian Hukum. Jakarta, Universitas Indonesia (UI
Press).
169
Strong C.F., 1996, Modern Political Constitutions, the English Language Book
Society and Sidgwick & Jackson Limitid, London.
Soedjono Dirdjosiswojo, 2008, Pengantar Hukum Indonesia. PT Raja Grafindo
Persada, Jakarta,
Simposium Universitas Indonesia Jakarta, 1966, Indonesia Negara Hukum.
Seruling Masa PT, Jakarta.
Sutjipto Rahardjo, 2006, Ilmu Hukum. PT. Citra Aditya Bakti, Bandung.
Sihidarta, 2006, Hukum Perlindungan Konsumen Indonesia. PT Gramedia
Widiasarana Indonesia, Jakarta.
Syamsudin, M., 2007, Operasionalisasi Penelitian Hukum. PT RaJa Grafindo
Persada, Jakarta.
Sumandi Suryabrata, 1992, Metodologi Penelitian. CV. Rajawali, Jakarta.
Sofwan, Ali Husein, 1995, Ekonomi Politik Penguasaan Tanah, Pustaka Sinar
Harapan, Jakarta.
Salam, Dharma Setyawan, 2003, Otonomi Daerah Dalam Perspektif Lingkungan
Nilai dan Sumber Daya Alam, Djambatan, Jakarta
Soetikno, Iman, 1994, Proses terjadinya UUPA;Peran Serta Seksi Agraria
Universitas Gajah Mada, University Press, Yogyakarta, Cet. ke tujuh.
Setiawan, Yudhi, 2010, Hukum Pertanahan , Teori dan Praktik, Cet. Pertama,
Bayumedia Publishing, Malang.
Sumardjono, S.W. Maria, 2001, Puspita Serangkum: Aneka Masalah Hukum
Agraria, Andi Offset, Yogyakarta
Sitorus, Oloan Sitorus dan H.M. Zaki Sierrad, 2006, Hukum Agraria di
Indonesia, Konsep Dasar dan Implementasinya, Mitra Kebijakan Tanah
Indonesia, Yogyakarta.
Soimin, Soedharyo , 2004, Status Hak Dan Pembebasan Tanah, Edisi kedua,
Sinar Grafika, Jakarta.
Supriadi, 2007, Hukum Agraria, Sinar Grafika, Jakarta.
Simposium Universitas Indonesia Jakarta, 1966, Indonesia Negara Hukum,
Seruling Masa PT, Jakarta.
170
Soekanto, Soerjono , 1980, Pokok-pokok Sosiologi Hukum, Jakarta, Cv
Rajawali.
Suryabrata, Sumandi , 1992, Metodologi Penelitian, , CV. Rajawali, Jakarta.
Suhariningsih, 2009, Tanah Terlantar, Asas dan Pembaharuan konsep Menuju
Penertiban, Prestasi Pustaka Publisher, Jakarta.
Syamsudin M., 2007, Operasionalisasi Penelitian Hukum, PT RaJaGrafindo
Persada, Jakarta.
Suhendro, 2001, Status Hukum Produk Dinas Pertanahan, Suara Merdeka,
Semarang.
Sumarsono, 1973, Himpunan Peraturan Agraria, Dirjen Agraria, Jakarta.
Sarjita, 2005, Masalah Pelaksanaan Urusan Pertanahan dalam Era Otonomi
Daerah, Tugujogja Pustaka, Yogyakarta,
Tonnaer/ F.P.C.L., 1986, Legaal Besturen, Het Legaliteistbeginsel, toetssteen of
struikelblok, Tulisan dalam Bestuur en Norm, Bundel Opstellen
Opgedragen aan R. Crince Le Roy, Kluwer-Deventer.
Tim Penyusun Kamus-Pusat Pembinaan dan Pengembangan Bahasa. Kamus
Besar Bahasa Indonesia. Balai Pustaka: Jakarta, 1989.
Tim Teknis Program Pengembangan Kebijakan dan Managemen Pertanahan,
2004, Kerangka Kebijakan Pertanahan Nasional (Jakarta: Direktorat
Tata Ruang dan Pertanahan Bappenas dan Direktorat Pengukuran dan
Pemetaan BPN, 2004).
Tarigan, Pendastaren, 2008, Arah Negara Hukum Demokrasi Memperkuat Posisi
Pemerintah Dengan Delegasi Legislasi Namun Terkendal, Pustaka
Bangsa Press, Medan.
Urip Santoso. Hukum Agraria & Hak-Hak Atas Tana. Kencana Prenada media
Group, Jakarta, 2005.
Van Wijk/HDWillem Konijnenbelt. Hoofdstukken van Administratief Recht.
Culemborg, Uitgeverij Lemma BV., 1988.
Waluyo Bambang, 1991, Penelitian Hukum Dalam Praktek. Sinar Grafika,
Jakarta.
Wheare K.C., 1975, Modern Constitutions, London Oxpord University Press.
171
Wahjono, Padmo, 1983, Sistem Hukum Nasional Dalam Negara Hukum
Pancasila, CV. Rajawali, cet. Ke-1, Jakarta,
2. Makalah:
Atmadja, I Dewa Gede. Penafsiran Konstitusi Dalam Rangka Sosialisasi Hukum:
Sisi Pelaksanaan UUD 1945 Secara Murni dan Konsekwen. Pidato
Pengenalan Guru Besar dalam Bidang Ilmu Hukum Tata Negara Pada
Fakultas Hukum Universitas Udayana, 10 April 1996.
Atmoredjo Sudjito bin , Negara Hukum Dalam Perspektif Pancasila, dalam
Kongres Pancasila kerjasama dengan Mahkamah Konstitusi RI dan
Gadjah Mada, Balai Senat UGM, Yogyakarta, 30, 31, dan 1 Juni 2009.
Benyamin, Hoessein, Evaluasi Undang Undang Pemerintah Daerah, Harian
Suara Karya, Jakarta, edisi 14 Februari 2002.
Haeruman, Herman, 2000, Suatu Pemikiran Dalam Reformasi Sistem Agraria,
Membentuk Sistem pertanahan Positif yang lebih Efektif untuk
kesejahteraan Masyarakat, Opening Remarks International Converence
on Land Policy Reform, Bappenas R.I, Jakarta, 26 Juli 2000.
Hadjon M., Philipus , 2007, Perlindungan Hukum Bagi Rakyat di Indonesia,
sebuah studi tentang Prinsip-Prinsipnya, Penanganannya oleh
Pengadila dalam Lingkungan Peradilan Umum dan Pembentukan
Peradilan Administrasi, Peradaban, Jakarta
________, 1994, Fungsi Normatif Hukum Administrasi dalam Mewujudkan
Pemerintahan yang Bersih, Pidato Penerimaan jabatan Guru Besar dalam
Ilmu Hukum pada FakultasHukum Universitas Airlangga, Surabaya,
________, 1997/1998, Penataan Hukum Administrasi, Tentang Wewenang,
Fakultas Hukum Unair, Surabaya.
3. Kamus Hukum:
Poerwadarminta,WJS, 1987, Kamus Umum Bahasa Indonesia, Balai Pustaka,
Jakarta.
Simorangkir, J.C.T., 2007, Kamus Hukum, Sinar Grafika, Jakarta.
Michael R. Purba, 2009, Kamus Hukum, Widyatamma, Jakarta.
Pusat Pembinaan dan Pengembangan Bahasa, 1994, Kamus Besar Bahasa
Indonesia, Balai Pustaka, Jakarta.
172
Henry Campbell Black, M, A., 1919, Black’s Law Dictionary, With
Pronunciations, West Publishing Co, the United States of America.
4. Peraturan Perundang-undangan
Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Undang- Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok Pokok
Agraria ( Lembaran Negara RI Tahun 1960 Nomor 104; Tambahan
Lembaran Negara Nomor 2043 ).
Keputusan Presiden Republik Indonesia Nomor 34 Tahun 2003 tentang Kebijakan
Nasional Di Bidang Pertanahan ( Lembaran Negara RI Tahun 2003
Nomor 60 ).
UU NO. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.
UU No. 10 Tahun 2006 tentang Badan Pertanahan Nasional.
Undang-Undang Nomor 56 PRP Tahun 1960 tentang Penetapan Luas Tanah
Pertanian.
Peraturan Pemerintah Nomor 224 Tahun 1961 tentang Pelaksanaan Pembagian
Tanah Dan Pemberian Ganti Kerugian.
Keputusan Kepala BPN No. 2 Tahun 2003 tentang Norma dan Standar
Mekanisme Ketatalaksanaan Kewenangan Pemerintah di Bidang
Pertanahan yang Dilaksanakan oleh Pemerintah Kabupaten /Kota.
Ketetapan MPR No. IX Tahun 2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan
Sumber Daya Alam dan Relevansinya Terhadap Kebijakan Pertanahan
Nasional.
UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah
Peraturan Pemerintah RI No. 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan
Pemerintahan antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Propinsi, dan
Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota.
5. Internet:
Zulkarnain, Pelaksanaan Redistribusi Obyek Landreform berdasarkan Keputusan
Menteri Agraria No. SK. 24/HGU/65 di Kabupaten Langkat,
http//revository.usu.ac.id/handle/123456789/5098.
173
Herry Iswanto, Penetapan Luas Minimum Pemilikan Tanah Pertanian Bagi Para
Petani di Kabupaten Daerah Tingkat II Magelang, http//i-
lib.ugm.ac.id/jurnal/detail.php?
Ariska Dewi, 2008, Peran Kantor Pertanahan dalam Mengatasi Kepemilikan
Tanah Absentee/Guntai di Kabupaten Banyumas,
http//eprints.undip.ac.id/16527/1
Nurhayati, Pelaksanaan Redistribusi Tanah Obyek Landreform di Kec. Semarang
Barat Kota Semarang, http//eprints.undip.ac.id/15762/1
Ira Sumaya, 2007/2008, AnalisisHukum Landreform Sebagai Upaya
Meningkatkan Ekonomi Masyarakat,
http//revository.usu.ac.id/handle/123456789/5144.
