การคลงสาธารณะ

บรรยายโดย

อาจารย ดร.สปรยา แกวละเอยด

คณะนตศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร

เคาโครงการบรรยาย ▫ ขอความคดทวไปของการคลงสาธารณะ ความหมายและความครอบคลมของการคลงสาธารณะ แนวความคดพนฐานของการคลงมหาชน ความสมพนธของการคลงสาธารณะกบกฎหมายมหาชน

▫ เครองมอทางการคลงประเภทตางๆ : ศกษานโยบายและหลกกฎหมายการคลงทสาคญ

นโยบายและหลกกฎหมายเกยวกบรายไดสาธารณะ นโยบายทางภาษ หลกความยนยอมทางภาษ

นโยบายและหลกกฎหมายเกยวกบรายจายสาธารณะ : งบประมาณ นโยบายรายจายสาธารณะ : ระบบงบประมาณแบบมงเนนผลงานตาม

ยทธศาสตร หลกกฎหมายทวไปของงบประมาณ

นโยบายและหลกกฎหมายเกยวกบหนสาธารณะ นโยบายเกยวกบหนสาธารณะ : การกอหนสาธารณะเพอการลงทน กรอบความยงยนทางการคลง กรอบวนยทางการเงนการคลงตามรฐธรรมนญ

2

3

ความหมายและความครอบคลมของการคลงสาธารณะ

• การคลงสาธารณะ (Public Finance) หมายถง การจดการ

งบประมาณแผนดน ท งดานรายรบและรายจายของรฐบาลกลางและ

รฐบาลทองถน โดยรวมไปถงการบรหารหนสาธารณะและการคลง

รฐวสาหกจ

4

หนาทของรฐในทางเศรษฐกจ

• Richard Abel Musgrave’s theory (The Theory of Public Finance )

broke down governmental economic activity into three parts:

▫ the allocation of resources;

▫ the distribution of goods and services;

▫ the stabilization of economy

5

บทบาทของการคลงมหาชน

รฐบาล

ภารกจ

เงน หนวยงานและ

เจาหนาทของรฐ

6

เครองมอ

ทางการเงน

เครองมอ

ทางการคลง

เครองมอของ

รฐในทาง

เศรษฐกจ

7

เครองมอ

ทางการคลง

รายจาย

สาธารณะ

รายได

สาธารณะ หน

สาธารณะ

8

แนวความคดพนฐานของการคลงมหาชน

▫ การคลงมหาชนยคคลาสสค

จากดรายจายสาธารณะ

หลกความเปนกลางของภาษ

ไมสนบสนนการกอหนสาธารณะ

▫ การคลงมหาชนยคนโอ-คลาสสค

สนบสนนรายจายสาธารณะ

หลกการแทรกแซงทางเศรษฐกจของภาษ

ไมปฏเสธการกอหนสาธารณะ

9

แนวความคดพนฐานของการคลงมหาชน (ตอ)

การคลงมหาชนยคใหม :

แนวคดในการบรหารจดการภาครฐรปแบบใหม

(New Public Management)

เนนประสทธภาพของการใชจายเงน

(Performance)

แนวคดในการจดการรายจายภาครฐสมยใหม

(Public Expenditure Management)

10

ความสมพนธของการคลงสาธารณะและกฎหมายมหาชน

11

กฎหมายปกครอง

(องคกรและ

เจาหนาท)

กฎหมายการคลง

(เงน)

กฎหมายรฐธรรมนญ

(แนวนโยบายพนฐานแหง

รฐ/กรอบวนยทางการเงน

การคลง)

แนวความคดพนฐานของกฎหมายการคลง 12

No taxation without representation

Parliament

The rule of law

กรอบวนยทาง การเงนและการคลง

หลกความยนยอมทางภาษ

หลกเกณฑของการจายเงนแผนดน หลกเกณฑในการกอหนสาธารณะ

(กรอบความย งยนทางการคลง : กรอบในทางเศรษฐกจ)

13

ประเภทของรายได

รายไดทเปนภาษอากร (Tax Revenue)

• General Taxes

• Earmarked Taxes

รายไดทไมเปนภาษอากร (Non Tax Revenue)

• Donations

• Administrative Revenues

• State operating Revenues

ขอพจารณาในการจดเกบภาษของรฐบาล

Public expenditure

Tax capacity

Tax effort

15

นโยบายภาษ

สงเสรมความ

เจรญเตบโตทาง

เศรษฐกจ

รกษาเสถยรภาพ

ในทางเศรษฐกจ

กระจายรายได

การจดสรรการใช

ทรพยากรใหเหมาะสม

หลกกฎหมายทสาคญของรายไดสาธารณะ

หลกการไมมผลตอบแทนโดยตรงของภาษ : หลกความเปนเอกภาพของรายไดของรฐ มาตรา 24 พรบ. วธการงบประมาณ พ.ศ. 2502 หลกความชอบดวยกฎหมายของภาษ : หลกความยนยอมทางภาษ ความหมาย กฎหมายภาษตองเปนกฎหมายทอนมตจากรฐสภา กฎหมายภาษตองอยในรปแบบของพระราชบญญต

การรบรองหลกความยนยอมทางภาษของไทย - ไมมการบญญตรบรองหลกความยนยอมทางภาษทชดเจน อาศย

การพจารณาจากบทบญญตตางๆรวมกน

17

อาจารย ดร. สปรยา แกวละเอยด

บทวเคราะหปญหาเกยวกบนโยบายและการบงคบใช

กฎหมายเกยวกบรายไดสาธารณะ ▫ ปญหาเชงนโยบาย

การใชนโยบายทางภาษเพอแทรกแซงเศรษฐกจของรฐโดยการ

ยกวนหรอลดภาษ = Tax Expenditure = เพมภาระทางการ

คลงของประเทศ

การใหสทธประโยชนทางภาษในกจการทสงเสรมการลงทน หรอ

BOI

การคนภาษสรรพสามตสาหรบรถยนตคนแรก

การลดอตราภาษเงนไดนตบคคล

ฯลฯ

18

อาจารย ดร. สปรยา แกวละเอยด

บทวเคราะหปญหาเกยวกบนโยบายและการบงคบใช

กฎหมายเกยวกบรายไดสาธารณะ ▫ ปญหาทางกฎหมาย

ปจจบนมกฎหมายพเศษเปนจานวนมากทกาหนดยกเวนหลกลกษณะทวไปของรายได

ตามทบญญตรบรองไวในมาตรา 4 พรบ. เงนคงคลง 2491 และมาตรา 24 วรรค 1

พรบ.วธการงบประมาณ 2550 ทาใหเกดเงนนอกงบประมาณทไมใชเงนคงคลง

การออกกฎหมายจดเกบภาษของประเทศไทยมลกษณะเปนการยดหยนกวา

ตางประเทศ จะเหนไดจาก

ฝายบรหารสามารถออกพระราชกาหนดในการจดเกบภาษไดตามมาตรา 184 และ

มาตรา 186 แหงรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย 2550

▫ คาวนจฉยศาลรฐธรรมนญท 14/2546 และ ท 32/2548

ฝายบรหารสามารถออกกฎหมายลาดบรองเพอจดเกบภาษ เพมอตราภาษ หรอฐาน

ภาษได หากวามพระราชบญญตใหอานาจเอาไว ทงน จะเหนไดจากมาตรา 3 แหง

ประมวลรษฎากรหรอการออกคาสงกรมสรรพากร = Tax Expenditure

19

อาจารย ดร. สปรยา แกวละเอยด

20

ความหมายของงบประมาณ

แผนงาน

แผนเงน

21

การปฏรประบบงบประมาณของประเทศไทย

New Public Management

Public Expenditure Management

Budgeting Reform SPBB

22

การจดสรรงบประมาณตามระบบงบประมาณแบบ

SPBB

นโยบายรฐบาล

เปาหมายยทธศาสตรชาต

เปาหมายยทธศาสตรกระทรวง

เปาหมายยทธศาสตรหนวยงานภายใตกระทรวง

การจดสรรงบประมาณ

23

หลกการของงบประมาณแบบมงเนนผลงานตามยทธศาสตร

• เปนการเปลยนแนวทางจากการจดทางบประมาณทเนนการควบคมทรพยากรทใชในการดาเนนงาน (input) มาเปนการมงเนนการดาเนนงานและผลสาเรจของผลผลต (output) ผลลพธ (outcome)

• หลกธรรมาภบาลทดในการบรหารจดการทางการเงนการคลง

• ผบรหารไดมอสระมากขนในการบรหารการเงนควบคไปกบความรบผดชอบตอความสาเรจของงาน

• เนนความครอบคลมของงบประมาณ

• การวางแผนรายจายลวงหนาระยะปานกลาง (Medium Term Expenditure Framework : MTEF)

24

หลกกฎหมายทสาคญของงบประมาณ รฐธรรมนญ

หมวด 8

พรบ.วธการ

งบประมาณ 2502

ระเบยบ ขอบงคบตางๆ

พรบ.เงนคงคลง

2491

25

หลกกฎหมายทวไปทางงบประมาณ หลกระยะเวลาหนงปของงบประมาณ

หลกความเปนอนหนงอนเดยวกนของงบประมาณ

หลกลกษณะทวไปของรายได

หลกรายจายตองเฉพาะเจาะจง

หลกดลยภาพ

หลกความถกตองของงบประมาณ : ขอคดจากการปฏรป

งบประมาณของประเทศฝรงเศสสการปฏรปกฎหมาย

วธการงบประมาณของไทย

26

27

นโยบายเกยวกบหนสาธารณะ : การกอหนสาธารณะ

เพอการลงทน • วตถประสงคของการกอหนสาธารณะ

1) เพอใชจายในการลงทน เปนรายจายลงทนในโครงการพฒนาเศรษฐกจและสงคมของประเทศ เชน การลงทนโครงสรางพนฐานดานการคมนาคมขนสงของประเทศ

2) เพอรกษาเสถยรภาพทางเศรษฐกจ ท งเสถยรภาพดานรายได(เศรษฐกจ

ขยายตว-เศรษฐกจหดตว)และรกษาเสถยรภาพระดบราคา(เงนเฟอ-เงนฝด)

3) เพอชดเชยงบประมาณขาดดล เปนกรณการกเงนเมอประมาณการรายรบประเภทรายได มจานวนตากวารายจายท งสนทขอต ง

4) เพอใชจายในยามฉกเฉนหรอจาเปน เชน ประสบภยทางธรรมชาต หรออยในภาวะสงคราม

28

นโยบายเกยวกบหนสาธารณะ : การกอหน

สาธารณะเพอการลงทน (ตอ)

5)เพอรกษาและเพมทนสารองระหวางประเทศ ในกรณทดลการ ชาระเงนขาด

ดลตดตอกนหลายๆปทาใหเงนทนสารองระหวางประเทศลดลงเหลอนอยกวาระดบ

ปกต กระทบความมนคงทางเศรษฐกจ

6) เพอระดมทนทไมไดใชประโยชนในการพฒนาประเทศ กรณทประชาชนเกบ

ออมเงนไวเฉยๆ ไมใชจาย ทาใหเกดภาวะเงนฝด

7) เพอปรบปรงโครงสรางหน (Refinancing) กรณทภาวะการณและแหลงเงนทน

ใหมมดอกเบยตาและใหเงอนไขทดกวา หรอเพอนามาหมนเวยนใชหนเกา กรณ

ถงกาหนดชาระคน แตรฐบาลไมมเงนเพยงพอทจะใชคน

29

ขอความคดทวไปของวนยทางการเงนการคลง

วนยทางการเงน

การคลงทด

กรอบในทางเศรษฐกจ :

กรอบความยงยนทาง

การคลง

กรอบในทางกฎหมาย : กรอบวนย

ทางการเงนการคลงตามกฎหมาย

ตางๆ

30

ความหมายของกรอบวนยทางการคลง

• กรอบวนยทางการคลง (Fiscal Discipline) หมายถง ระเบยบแบบแผนทใช

กากบการจดการ การเงน การคลง และงบประมาณแผนดนของประเทศ ทงในเรอง

การใชจายของภาครฐ การจดสรรและใชจายงบประมาณอยางเหมาะสมและ

มประสทธภาพ การหารายไดทเพยงพอกบรายจาย การรกษาเงนคงคลงใหอยใน

ระดบทเหมาะสม และการบรหารหนสาธารณะใหอยในระดบทสามารถใชคนได

และไมเปนภาระตองบประมาณในอนาคต

อาองจาก ปทมา เธยรวศษฎสกล. การดาเนนนโยบายเศรษฐกจมหาภาคภายใตบรบทกฎหมายการเงนการคลงใหม : กรณศกษาชวงวฏจกร

เศรษฐกจขาลงและภาวะวกฤตเศรษฐกจของไทย. วทยาลยยตธรรม สานกงานศาลยตธรรม. (2552).หนา 68.

31

กรอบความยงยนทางการคลง

(Fiscal Sustainable Framework)

ยอดหนสาธารณะคงคางตอผลตภณฑมวลรวมภายในประเทศ

(Gross Domestic Product : GDP) ไมเกนรอยละ 60

ภาระหนรฐบาลตองบประมาณไมเกนรอยละ 15

สดสวนงบลงทนตองบประมาณรายจายไมตากวารอยละ 25

32

กรอบวนยการเงนการคลงตามรฐธรรมนญ

• หลก การกอหนสาธารณะตองอยภายใตกรอบความยงยนทางการคลงและกรอบวนยทางการเงนการคลงทกฎหมายกาหนด

• กฎหมายทวาดวยวนยทางการเงนการคลงในการกอหนสาธารณะของประเทศไทยไดแทรกอยในกฎหมายหลายฉบบ ไดแก หมวด 8 รฐธรรมนญฉบบปจจบน พระราชบญตวธการงบประมาณ พ.ศ. 2502 พระราชบญตหนสาธารณะ พ.ศ 2458 รางพรบ.การเงนการคลงของรฐ พ.ศ....

33

บทวเคราะหปญหา

เกยวกบนโยบายและ

การบงคบใช

กฎหมายเกยวกบหน

สาธารณะ

ความจาเปนในการกอหนสาธารณะเพอการลงทนทมากขนในปจจบน แตการศกษาความเปนไปไดของโครงการมนอย ทาใหเกดความเสยงในการขาดทนซงเปนภาระทางการคลงตอไปในอนาคต

ปญหาความเหมาะสมของการเลอกใชเครองมอทางการคลงของรฐบาล

- เกบรายไดเพมขน?

- ลดรายจายจากนโยบายประชานยม ?

การกอหนสาธารณะไมเคารพกรอบวนยทางการเงนการคลง

- บทบาทของรฐสภา

- บทบาทของศาลรฐธรรมนญ

34

Thank you for your attention.

35