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La evaluación de proyectos de cooperación internacional de Cruz Roja
Manual del delegado/a
Cruz Roja Española
Octubre de 2000
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La evaluación de proyectos de cooperación internacional de Cruz Roja
Manual del delegado/a Índice general 1. ¿Qué es la evaluación?
1.1. Conceptos básicos 1.1.1. Definición de evaluación 1.1.2. ¿Para qué se evalúa? 1.1.3. ¿Qué requisitos debe cumplir una buena evaluación?
1.2. Evolución conceptual de la evaluación 1.2.1. El papel de la evaluación en la visión tradicional del ciclo de gestión del
proyecto 1.2.2. El papel de la evaluación en la visión actualizada del ciclo de gestión
del proyecto 1.2.3. Influencias de las nuevas concepciones en los procesos de evaluación 1.2.4. El desafío actual de la evaluación
2. La evaluación en el ciclo de gestión del proyecto y el método IFEE.
2.1. La planificación para el desarrollo y los proyectos 2.2. El ciclo del proyecto y el método IFEE 2.3. La evaluación en la gestión del proyecto 2.4. La evaluación y el seguimiento
3. Propósitos y criterios de la evaluación en las acciones de cooperación internacional para el
desarrollo de la Cruz Roja.
3.1. Evaluar el Desarrollo en Cruz Roja: desarrollo humano y desarrollo institucional 3.2. La evaluación del desarrollo humano: reducir la vulnerabilidad y aumentar las
capacidades 3.2.1. La evaluación de la vulnerabilidad y la capacidad
3.2.1.1.Detección de amenazas 3.2.1.2.Detección de vulnerabilidades 3.2.1.3.Evaluación de capacidades y factores 3.2.1.4.Herramientas y criterios para el análisis de
vulnerabilidad/capacidad 3.2.2. Evaluación del riesgo y su percepción 3.2.3. Utilización de la evaluación de vulnerabilidad y de capacidad en la
planificación de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja 3.3. La evaluación del desarrollo institucional: fortalecimiento de la capacidad de las
Sociedades Nacionales 3.3.1. Concepto de desarrollo institucional de Cruz Roja y la Media Luna
Roja
4
3.3.2. Finalidad del desarrollo institucional 3.3.3. Características de una Sociedad Nacional que funciona bien 3.3.4. Declaración de misión de una Sociedad Nacional
3.4. Evaluar la coherencia y la viabilidad: las estrategias de actuación de Cruz Roja 3.4.1. Los grandes componentes del concepto de desarrollo de Cruz Roja 3.4.2. Ámbitos prioritarios de actividad de la Cruz Roja y la Media Luna Roja 3.4.3. Las estrategias de intervención de Cruz Roja
3.4.3.1.Desarrollo de capacidades locales y empoderamiento 3.4.3.2.Participación 3.4.3.3.Enfoque comunitario 3.4.3.4.Enfoque integral 3.4.3.5.Enfoque de género 3.4.3.6.Continuidad entre la emergencia, la rehabilitación y el desarrollo 3.4.3.7.Autosuficiencia y efecto multiplicador 3.4.3.8.Protección del medio ambiente y promoción del desarrollo
sostenible 3.4.3.9.Sensibilidad a factores culturales
3.4.4. Utilidad de los ámbitos y estrategias de desarrollo de Cruz Roja para la realización de una evaluación
4. Componentes de la evaluación en la Cruz Roja.
4.1. Algunas cuestiones previas 4.1.1. Comparación “con y sin proyecto” 4.1.2. Verificación de la evaluabilidad del proyecto
4.2. Los principales componentes de las evaluaciones de los proyectos de desarrollo 4.3. Eficiencia
4.3.1. Concepto 4.3.2. Situación en la matriz de planificación del proyecto 4.3.3. Consideraciones en la evaluación de la eficiencia
4.4. Eficacia 4.4.1. Concepto 4.4.2. Situación en la matriz de planificación del proyecto 4.4.3. Consideraciones en la evaluación de la eficacia
4.5. Impacto 4.5.1. Concepto 4.5.2. Situación en la matriz de planificación del proyecto 4.5.3. Consideraciones en la evaluación del impacto
4.6. Pertinencia 4.6.1. Concepto 4.6.2. Situación en la matriz de planificación del proyecto 4.6.3. Consideraciones en la evaluación de la pertinencia
4.7. Viabilidad 4.7.1. Concepto 4.7.2. Situación en la matriz de planificación del proyecto 4.7.3. Consideraciones en la evaluación de viabilidad: Los factores de
desarrollo 4.7.3.1.Políticas de apoyo 4.7.3.2.Aspectos institucionales 4.7.3.3.Aspectos financieros y económicos
5
4.7.3.4.Factores tecnológicos 4.7.3.5.Aspectos socioculturales 4.7.3.6.Dimensión de género del desarrollo 4.7.3.7.Consideraciones medioambientales
4.8. Replicabilidad 4.8.1. Concepto 4.8.2. Situación en la matriz de planificación del proyecto 4.8.3. Consideraciones en la evaluación de la replicabilidad
4.9. Equilibrio entre los criterios 5. Tipos de evaluación
5.1. Por su ubicación temporal 5.1.1. Evaluación previa 5.1.2. Evaluación simultánea 5.1.3. Evaluación final 5.1.4. Evaluación posterior 5.1.5. Vínculos temporales entre las diferentes etapas de la evaluación
5.2. Según su objeto 5.2.1. Por el propósito 5.2.2. Por su naturaleza, su escala y sus niveles
5.3. Por quien la hace 5.3.1. Evaluación externa 5.3.2. Evaluación interna 5.3.3. Evaluación mixta 5.3.4. Evaluación participativa
5.4. Por los instrumentos 6. El proceso de evaluar: aspectos prácticos
6.1. Programar una evaluación 6.2. Ejecutar una evaluación 6.3. El Informe final de evaluación 6.4. Utilizar los resultados de una evaluación
A. Bibliografía comentada. B. Glosario.
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1. ¿QUÉ ES LA EVALUACIÓN?
1.1. Conceptos básicos.
1.1.1. Definición de evaluación.
La Cruz Roja, de acuerdo con el Comité de Ayuda al Desarrollo de la Organización de
Cooperación y Desarrollo Económicos, define la evaluación como:
"Un proceso cuyo propósito es examinar, tan sistemáticamente y objetivamente como sea
posible, un proyecto o programa en ejecución [evaluación simultánea] o finalizado
[evaluación final y posterior], su concepción, su ejecución y sus resultados, para determinar
su eficacia, su impacto, su viabilidad y la pertinencia de los objetivos." (Cruz Roja Española,
1997, p. 101).
Esta definición se completa con la de la evaluación previa o ex-ante:
"Apreciación (Appraisal) de la pertinencia, la factibilidad, la coherencia y la viabilidad de un
proyecto antes de tomar la decisión de emprenderlo o no." (Cruz Roja Española, 1997, página
154).
1.1.2. ¿Para qué se evalúa?
Todos los que toman decisiones -ya sean personas o entidades- tienen la preocupación y -por
lo tanto- la necesidad permanente de asegurarse que sus decisiones son las adecuadas en cada
momento y lugar; así como, que una vez tomadas las decisiones, éstas dan los frutos
esperados/necesarios.
En el momento en que esta preocupación se expresa y se instrumenta, lo que ocurre
normalmente cuando las entidades alcanzan un cierto grado de complejidad, nos encontramos
ante la evaluación o, expresándolo de manera más precisa, ante los procedimientos de
evaluación de una entidad determinada.
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Como consecuencia de lo anterior, la evaluación -y, lógicamente, el seguimiento- deben
concebirse y -del mismo modo- llevarse a la práctica como fases imprescindibles de cualquier
ciclo del proyecto de desarrollo que se pueda concebir; ya que no puede imaginarse un ciclo
de gestión que no considere como finalidad ultima el tomar las mejores decisiones posibles,
para de esta manera asignar adecuadamente los recursos disponibles y utilizarlos de la forma
más adecuada una vez asignados.
1.1.3. ¿Qué requisitos debe cumplir una buena evaluación?
Cabe decir que la condición básica —sin la cual carece de justificación— que debe cumplir
una evaluación concreta o el procedimiento evaluatorio de una entidad es la de servir para
tomar mejores decisiones de lo que se haría si no existiera esa evaluación singular o ese
procedimiento.
Para que una evaluación pueda cumplir esa condición sine qua non razonablemente se ha de
suponer que se deben dar al menos las siguientes circunstancias1:
- Que en los procedimientos de gestión de las entidades implicadas en el proyecto y
con capacidad decisional en él; así como en la propia gestión del proyecto existan los
procedimientos operativos para introducir los eventuales cambios y asimilar las
enseñanzas que la evaluación recomiende, en el primer caso, y, en el segundo, se
haga patente. Parece claro que si no existe la posibilidad de introducir cambios en el
diseño y/o en la ejecución del proyecto o se carece de la capacidad para interiorizar
los aprendizajes, no sería de ninguna utilidad los resultados de una evaluación.
- El procedimiento de evaluación previsto debe formar parte del procedimiento de
gestión habitual del proyecto; no debiéndose contemplar como una intervención
foránea o extraordinaria. Todo proyecto —salvo razones muy poderosas en contra y
que se deben explicitar— debe ser objeto de un análisis evaluativo. Las
1
La Cruz Roja también considera que para que una evaluación sea rigurosa ha de ser: útil, práctica, proporcionada a los recursos existentes, metodológicamente flexible, participativa y continuada (Véase Cruz Roja Española, 1997, página 101).
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características de esta evaluación deberán obedecer a nuestras necesidades y
posibilidades.
- Debe producir resultados significativos. Es decir, debe esforzarse en mostrar
causalidades, superando el nivel de la mera descripción de un estado de cosas o de la
correlación. Una evaluación debe ser capaz de identificar porqué determinados
acontecimientos han sucedido, sucederán o están sucediendo2. Obviamente este es un
ejercicio arriesgado, pero el componente interpretativo/predictivo es imprescindible.
Simultáneamente, debe informarse en la misma evaluación de los niveles de
certidumbre y de los criterios interpretativos que con los que se ha construido la
evaluación.
- Que responda a las necesidades de todos los implicados, especialmente de aquellas
personas e instituciones que directa o indirectamente participan en la evaluación; ya
sea facilitando información, procesándola, analizándola... Todo aquél que participe
activamente en una evaluación, discuta y facilite información y juicios en el marco
de una evaluación debe obtener un adecuado retorno, pues esa es la mejor manera de
asegurar la calidad de las fuentes utilizadas. La necesidad de que la evaluación
produzca resultados útiles para todos los implicados —lógicamente, entre ellos
deben estar los beneficiarios— exige que los hallazgos evaluatorios se presenten y
cubran distintos aspectos de acuerdo con la utilización que le vayan a dar los
receptores de la evaluación; en resumidas cuentas, les debe de servir para tomar sus
propias decisiones dentro del marco del proyecto. En este sentido carece de sentido
hablar de evaluación participativa sin que exista una gestión del proyecto participada.
- Los costes monetarios y no monetarios asociados a la evaluación —dentro de los que
es preciso incluir los del seguimiento— deben estar en consonancia con los costes
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"Los datos que se recogen para seguimiento y evaluación tiene tres propósitos: describir, explicar y predecir. Estos propósitos no se excluyen mutuamente, por el contrario, hay una progresión lógica desde el primero hasta el último. La descripción de un fenómeno o proceso es el primer paso orientado a explicar su índole, causas subyacentes, relaciones y contexto. Y la predicción requiere usualmente, aunque no siempre, describir y explicar...Las predicciones se fundamenta en la comprensión de las causas de los acontecimientos" (Casley/Kumar, 1990, pp. 2 y 3).
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del proyecto evaluado. No parecería adecuado que un proyecto consumiera la mitad
de sus recursos en el seguimiento y la evaluación3.
- La evaluación debe suministrar sus resultados a tiempo, cuando sus hallazgos puedan
utilizarse, cuando aún es posible hacerlo, para tomar las decisiones sobre los temas
que ilumina.
Con relación a los puntos anteriores referidos a las características ligadas a la utilidad de una
evaluación, Binnendijk (1989, pp. 216 y 217) considera que el enfoque estándar —es decir,
un enfoque rígido y universal apropiado para todas las evaluaciones— ha sido (más bien
debería decirse que debe ser) reemplazado por la utilización de diversas técnicas y fuentes
para satisfacer a la variedad de cuestiones relacionadas con la gestión.
Abundando en esos temas, indica de manera específica que las encuestas por muestreo
representativo —tradicionalmente consideradas el máximo ejemplo de rigor en la recogida de
información— deben ser sustituidas o completadas por técnicas menos representativas, de
menor coste y más rápidas; subrayando específicamente la utilización de:
- Documentación administrativa. Mediante un simple pero cuidadoso diseño esta
documentación puede ser usada para apreciar los progreso y costes del proyecto; así
como, también puede utilizarse, en el caso de proyectos que suministran servicios,
para recoger información básica y socioeconómica sobre los usuarios.
- Encuestas con pequeñas muestras. Muestras de menos de 100 sujetos, más baratas,
pueden proporcionar información sobre el acceso a servicios y su aceptación.
- Indicadores indirectos. Suficiente información puede reunirse mediante la utilización
de este tipo de indicadores con un coste menor.
- Información procedente del estudio en profundidad de los beneficiarios. La
experiencia extraída de los proyectos muestra de manera reiterada que sus fracasos
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Las excepciones a esta regla son los proyectos piloto; denominándose así aquéllos que se realizan con el propósito principal de evaluarlos.
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son debidos con frecuencia a la no comprensión de las percepciones de los
beneficiarios. Para superar estas incomprensiones la utilización de la observación
participante, informadores claves, reuniones comunales... son procedimientos baratos
y que producen una rápida retroalimentación.
1.2. Evolución conceptual de la evaluación.
1.2.1. El papel de la evaluación en la visión tradicional del ciclo de gestión del proyecto.
Se puede decir que en el momento en el que se formalizan los procedimientos de gestión de
los proyectos (años sesenta), la labor de la evaluación se podía definir atendiendo
fundamentalmente a dos momentos principales4:
- La evaluación previa debía asegurar, antes de comenzar la ejecución, que la opción tomada
era la mejor entre las posibles; especialmente, prestando atención a que la relación entre los
costes de la misma y los objetivos que deberían ser alcanzados tras la finalización del
proyecto fuera más favorable5.
- La evaluación final, cuyo propósito era el determinar en qué medida los objetivos
propuestos habían sido logrados.
Entre ambas fases evaluatorias —y de manera paralela a la ejecución— se situaba la función
del seguimiento, el cual, a través de la recogida sistemática de información sobre la marcha de
la ejecución del proyecto, subvenía a una doble finalidad. La primera, al facilitar de
permanente información sobre las eventuales diferencias que pudieran existir entre lo previsto
y lo real, permitía actuar de manera que fuera posible reconducir el proyecto a los términos
inicialmente previstos. La segunda finalidad era la recolección de información para llevar a
cabo la evaluación final.
4
Una presentación del ciclo de gestión del proyecto que responde esencialmente a esta línea tradicional -aunque con elementos añadidos que la flexibilizan- puede encontrarse en Baum (1982).
5
Al respecto de sobre las hipótesis -a menudo implícitas- sobre las que se basan los esquemas de tomas de decisiones más tradicionales puede verse Gournay (1984).
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Para poder llevar a cabo satisfactoriamente las dos misiones que se encomendaban a la
evaluación, era necesario contar con la posibilidad de:
- Identificar, analizar y desarrollar múltiples posibilidades de actuación, de manera que
puedan compararse entre sí para elegir la considerada como óptima.
- Poder valorar las opciones anteriores comparándolas entre sí, para lo que se requiere traducir
todos sus costes —monetarios o no— y los objetivos propuestos —monetarios o no— a una
unidad común.
- Tener la capacidad de prever en el momento de diseñar y evaluar previamente el proyecto
los eventuales cambios que en el ambiente del proyecto —es decir, de los factores externos
que le afectan y no puede controlar— son predecibles a la hora de realizar el diseño.
Como es lógico la calidad de los resultados que produzca este enfoque de la evaluación
dependerá de en qué medida las premisas necesarias para llevarla a cabo se cumplen.
Asimismo este tipo de evaluación tradicional tenía como principal herramienta el control y
como finalidad última la búsqueda de una gestión responsable, entendiendo ésta como la que
maximiza la adecuación en la asignación de recursos y la exacta apreciación de los logros
obtenidos. Es decir, se ponía el acento en la evaluación como un procedimiento que servía
fundamentalmente para la rendición de cuentas.
1.2.2. El papel de la evaluación en la visión actualizada del ciclo de gestión del proyecto.
En el momento actual se tiende a considerar que la evaluación es una actividad que no se
circunscribe a determinados momentos del ciclo de gestión del proyecto, sino que debe ser
una función que acompaña a la intervención durante toda su vida; iniciándose en la
evaluación previa, continuando por la evaluación simultánea y terminando en la evaluación
final o, incluso, con la evaluación posterior.
Esta visión, más contemporánea, de la evaluación —y del propio ciclo de gestión del
proyecto— podría singularizarse por la importancia que se le asigna a la evaluación
simultánea. La razón de ello es que por un lado se ha llegado a la conclusión que las fases
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previas al inicio de la ejecución deben ocupar el menor tiempo posible debido a la gravedad
de los problemas que enfrenta la cooperación para el desarrollo y que, al mismo tiempo, una
mayor celeridad en estas fases previas limita la influencia de los desajustes que,
inevitablemente, se producen por los cambios que los procesos en curso provocan sobre la
exactitud de la información recogida; y por otro, que al ser por lo general la naturaleza del
entorno en que tienen lugar los proyectos altamente impredecible, la capacidad de realizar
previsiones exactas tiene un límite relativamente bajo. De esta manera, la imposibilidad de
establecer a priori totalmente las circunstancias que pueden afectar la ejecución de las
actividades programadas y el logro de los resultados, debe ser contrarrestada por un atento
análisis de lo que ocurre durante la ejecución6.
Así, actualmente —frente al, ya señalado, énfasis casi exclusivo en la rendición de cuentas—
también se hace hincapié en la evaluación como un procedimiento al servicio del aprendizaje
de las personas y entidades implicadas en la gestión del proyecto; las cuales, mediante ese
aprendizaje serán capaces de tomar decisiones que mejoren el desempeño del propio proyecto
evaluado y de otros que se lleven a cabo.
6
"Una manera de enfrentarse con la incertidumbre, la complejidad y la ignorancia es reconocer que todos los proyectos de desarrollo son experimentos políticos y planificarlos de manera incremental y adaptativa mediante la desagregación de problemas y formulando las respuestas a través de procesos de toma de decisiones que conjuguen el aprendizaje y la acción” (Rondinelli, 1993, página 158).
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LA INCORPORACIÓN DE MAYOR FLEXIBILIDAD A LOS
PROYECTOS DE DESARROLLO
"La pasada experiencia, particularmente en proyectos complejos y "blandos", es que
las proyecciones ex ante de costes y beneficios tiende a no ser muy exacta; cuanto más largo
es el periodo sobre el que deben hacerse predicciones, mayor es el peligro de inexactitud.
Parece que lo requerido es diseñar proyectos que —dentro de objetivos concertados
generalmente y claramente definidos— puedan adaptarse ellos mismos a:
1. Mejoras en la información.
2. Conclusiones del trabajo de seguimiento.
3. Percepción de nuevas oportunidades/ventajas comparativas.
4. Cambios en las circunstancias políticas o económicas.
5. Acontecimientos impredecibles; en concreto, para el sector agrícola, por cambios
meteorológicos.
Esto implica un diseño más "laxo" y devolver deliberadamente una mayor responsabilidad en
la decisión sobre el uso de los recursos y cambios en la política a la gerencia del proyecto."
Fuente: Edwards (1991, p. 59).
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1.2.3. Influencias de las nuevas concepciones en los procesos de evaluación.
Al ser la evaluación una parte del procedimiento de gestión del ciclo del proyecto, conectada
orgánicamente a las demás, cualquier cambio conceptual en el planteamiento de los propios
proyectos, así como en los modelos de desarrollo que los sustentan, afecta a los procesos de
evaluación de los mismos.
De este modo, el enfoque prevaleciente en los años 70 para la evaluación era el basado en el
análisis coste-beneficio, que se correlacionaba con los proyectos realizados, mayoritariamente
consistentes en grandes proyectos de infraestructura e industriales, cuyo propósito era
maximizar el crecimiento económico nacional; en los años 80, cuando se cambia el énfasis
hacia proyectos que se proponen satisfacer las necesidades humanas básicas de los pobres, se
generan sistemas de evaluación ideales basados en procedimientos experimentales y cuasi
experimentales, con gran abundancia de estudios y encuestas sobre muestras representativas;
mientras que en nuestros días —al observarse la dificultad e, incluso, la inutilidad de estos
enfoques “ideales”— se apuesta por sistemas más ligeros, como el diagnóstico rápido rural o
el diagnóstico participativo, con un mayor componente cualitativo (Binnendijk, 1989, pp. 208
y 209 ). Asimismo, de manera paralela a lo anterior, cada proyecto de desarrollo se encuadra
—más o menos exactamente— en un modelo de desarrollo7, siendo "...importante [para los
evaluadores] presentar y discutir el substrato teórico del "desarrollo" que subyace en el trabajo
de evaluación" (UD-NORAD, 1997, p. 16).
Igualmente, cuando se consideraba que la finalidad de la evaluación —especialmente de la
final y posterior— era la rendición de cuentas, ésta se llevaba a cabo mediante el uso de
muestras aleatorias, grandes estudio transversales y el empleo de evaluadores externos;
mientras que si, además de la rendición de cuentas, se considera el aprendizaje como un
elemento clave se actuará mediante la elección como objeto de la evaluación de aquellos
proyectos con problemas o con particular interés y se promocionará la utilización de
evaluadores internos para favorecer así el proceso de aprendizaje en el seno de las entidades
implicadas.
7 Aproximadamente, se puede establecer que las teoría del desarrollo que más influían sobre la concepción de los proyectos de desarrollo son: la teoría de la modernización, años 50 y 60; la teoría de la dependencia, década de los 70; y la teoría de la liberalización, años 80 y 90 (UD-NORAD, 1997, pp. 16 y 17).
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Esta visión más completa de la evaluación puede verse reflejada en la definición más
comprensiva de la evaluación como:
“...una función que consiste en hacer una apreciación tan sistemática y objetiva como sea
posible sobre un proyecto [por realizarse,8]en curso o acabado, un programa o un conjunto de
líneas de acción, su concepción, su realización y sus resultados. Se trata de determinar la
pertinencia de sus objetivos y su grado de realización, la eficiencia en cuanto al desarrollo, la
eficacia, el impacto y la viabilidad. Una evaluación debe proporcionar unas informaciones
creíbles y útiles, que permitan integrar las enseñanzas sacadas en los mecanismos de
elaboración de las decisiones, tanto de los países de acogida como de los donantes.
Los principales objetivos de la evaluación son los siguientes:
- mejorar las políticas, programas y proyectos [presentes y]futuros a través de la
consideración de las enseñanzas sacadas del pasado;
- proporcionar una base para la justificación de las acciones emprendidas, con
informaciones destinadas al público" (Organización de Cooperación y Desarrollo
Económicos, 1995, pp. 178 y 179).
8
Lo comprendido entre corchetes no se encuentra en la cita original y son agregados propios que responden al concepto evaluatorio de la Cruz Roja Española.
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- ETAPAS EN LA CONCEPCIÓN DE LA EVALUACIÓN
ETAPA INTERÉS
Primera generación
Medición
(Fines del Siglo XIX)
Identificación del nivel de logro de ciertos
objetivos específicos, mediante la medición
cuantitativa con instrumentos unimodales.
Segunda generación
Descripción/Comparación
(Décadas de 1920 a 1950)
Identificación de conjuntos de aspectos
optimizadores y limitantes con respecto a
ciertos objetivos establecidos; comparación
de enfoques usando métodos
experimentales, o fenómeno, en grupo y
situaciones, de ocurrencia natural.
Tercer generación
Servicios de Valor
(Décadas de 1950 a 1980)
Comparación de resultados múltiples con
metas y normas establecidas a priori ;
evaluación normativa relacionada con datos
de referencia e indicadores.
Cuarta generación
Transparencia, responsabilidad ejecutiva y
desempeño
(Década de 1980 a la fecha)
Transparencia, responsabilidad ejecutiva y
desempeño coordinados por medio del
análisis de todos los datos disponibles,
usando una variedad de métodos y
mediciones múltiples, e incorporando el
conocimiento, las perspectivas y los valores
de todos los involucrados.
Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo (1997, p. 2).
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1.2.4. El desafío actual de la evaluación.
Existe actualmente un gran consenso en que la mayor deficiencia que hoy existe con respecto
a la evaluación en la cooperación para el desarrollo —y por lo tanto también en el caso de los
proyectos— es que no se aprovecha de forma adecuada sus potencialidades9. Se puede
sintetizar lo referido en este capítulo en dos líneas de acción:
- Adaptar los procedimientos de evaluación a las necesidades de todos los implicados
(gestores directos e indirectos, beneficiarios... y todas las personas involucradas de
manera inmediata y mediata); de manera que, suministrando información y juicios
significativos en la forma y tiempo adecuados, los implicados se encuentren en una
mejor situación para tomar mejores decisiones. Lo cual, entre otros aspectos, supone
determinar cuales son las necesidades de cada entidad, grupo, nivel o persona para
satisfacerlas.
- Potenciar la capacidad de las entidades gestoras, así como las de los otros
implicados, para que puedan utilizar de la manera más efectiva los resultados de los
procesos evaluatorios. Esto implica prestar especial atención a los procedimientos de
realimentación y de decisión.
9
Un estudio sobre este aspecto en la cooperación sueca para el desarrollo puede verse en Forss/Carlsson (1997).
18
2. LA EVALUACIÓN EN EL CICLO DE GESTIÓN DEL PROYECTO Y EL
MÉTODO IFEE.
2.1. La planificación para el desarrollo y los proyectos.
La cooperación para el desarrollo se lleva a la práctica aplicando toda una serie de técnicas de
planificación. En ese sentido, hay que tener en cuenta que la planificación constituye un medio, o
un conjunto de instrumentos, que se utilizan para conseguir un fin, que es lo que llamamos
"desarrollo". La planificación puede ser vista entonces como una actividad que intenta construir
el futuro y " tiene como objetivo la manipulación de la dinámica presente, en función de un
estado futuro que se quiere lograr" (Bifani , P.1984, p. 432).
Las definiciones sobre lo que es la planificación y, más en concreto, la planificación para el
desarrollo son innumerables. Hay que tener en cuenta que de una manera muy general, "el
proceso básico de planificación consiste siempre en prepararse para alguna acción futura"
(Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, 1993, p. 1).
Una buena descripción del significado que esta actividad tiene para Cruz Roja es la siguiente:
La planificación implica determinar las necesidades prioritarias y oportunidades, el estudio y
el ensayo de distintas líneas de conducta posibles, la elección de la(s) más apropiada(s),
convenir en los logros que se pueden esperar, calcular los recursos y materiales necesarios
para alcanzar los objetivos, prever posibles problemas y obtener la aprobación de todos los
interesados acerca de metas y calendarios claros para la labor de que se trata
(Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, 1993, p. 2).
La planificación, por tanto, es utilizada en numerosos ámbitos que escapan en muchas ocasiones
a la propia cooperación para el desarrollo. Para Cruz Roja, cualquier proceso de planificación
debe ser:
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- Sencillo: La planificación nunca debe complicarse hasta el punto de que no pueda ser
manejada por el personal y los voluntarios de las Sociedades Nacionales de la Cruz
Roja y de la Media Luna Roja. La planificación debe estar siempre al servicio de la
organización y no a la inversa.
- Participativo: Una buena planificación nunca puede efectuarse de forma aislada. Un
requisito imprescindible para una buena planificación es el conseguir la participación de
los miembros de cualquier Sociedad Nacional y, más allá de éstos, resulta también
fundamental implicar en el proceso de toma de decisiones a los presuntos beneficiarios
de la intervención. "La planificación no debería nunca comenzar y terminar en sus
oficinas o comités. Es poco probable que los proyectos de desarrollo, socorro o de
servicios que se planifican para las personas en lugar de con las personas sean un éxito
a largo plazo" (Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media
Luna Roja , 1993, p. 6).
- Flexible: Los constantes cambios que se producen en la realidad obligan a reconsiderar
de forma continua los objetivos y las estrategias puestas en marcha para lograrlos.
Resulta evidente que dentro del binomio planificación-realidad, la segunda actúa como
variable independiente y que es la planificación la que debe adaptarse a la realidad, pero
en muchas ocasiones los planificadores parecen trabajar pensando lo contrario. Los
responsables de las intervenciones deben vigilar permanentemente el entorno en el que
se está actuando y reaccionar con diligencia ante cualquier modificación de las
circunstancias previstas.
- Realista: Una buena planificación debe basarse en un diagnóstico preciso de la realidad
y de las propias oportunidades de intervención. La relativa sencillez de los
procedimientos adoptados por Cruz Roja no debe ser contradictoria con el rigor
suficiente para formular, ejecutar y evaluar intervenciones que puedan tener éxito. Se
trata de determinar con claridad "qué pasa" en una realidad, "qué podemos hacer para
solucionarlo" y "cómo vamos a hacerlo", sin caer en un voluntarismo estéril ni en un
estado de depresión paralizante.
Dentro de las intervenciones planificadas de desarrollo se establecen de forma convencional toda
una serie de niveles. La clasificación de estas intervenciones en PLANES, PROGRAMAS y
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PROYECTOS es ya sumamente conocida por todos los interesados en estos temas y se habla de
ella de forma pormenorizada en esta serie de manuales, como para que no tengamos que hacer
más referencias en estos momentos.
En el nivel más operativo, más cercano a los problemas concretos, se sitúan los proyectos. Por
proyecto de desarrollo se entiende en Cruz Roja lo siguiente:
Un proyecto es un proceso puesto en marcha para lograr un cambio cualitativo y/o
cuantitativo en una situación. Supone una inversión de recursos conforme a un presupuesto
dado, efectuada para alcanzar unos objetivos concretos, en un período de tiempo determinado,
mediante actividades coordinadas y bajo una unidad de gerencia
(Cruz Roja Española, 1997a, p. 67)
Hay que tener en cuenta que no todas las intervenciones que se efectúan en el ámbito de la
cooperación para el desarrollo tienen necesariamente que ser Planes, Programas o Proyectos, tal
como han sido definidos en esta serie de manuales. Por ejemplo, el Comité de Ayuda al
Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)
distingue entre:
- Proyectos y Programas y dentro de ellos entre Directos, Fondos de Contravalor y
Proyectos de organizaciones no gubernamentales de desarrollo (ONGD).
- Cooperación técnica, y dentro de ella, Asistencias técnicas, Becas y Ayudas de estudio,
Cooperación científico-técnica y Cooperación cultural.
- Ayuda alimentaria.
- Ayuda de emergencia.
- Condonación de deuda.
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- Contribuciones a ONG.
- Contribuciones en apoyo de organizaciones privadas internacionales.
- Sensibilización acerca del desarrollo.
- Otros.
- Préstamos para proyectos.
- Préstamos por programas.
(CAD, Directrices sobre informes estadísticos, París 1995 en MAE/SECIPI 1998, págs. 98-103 )
Evidentemente, no todas estas acciones tienen las mismas características ni precisan de los
mismos niveles de planificación. Ahora bien, aun teniendo en cuenta lo anterior, puede afirmarse
que los Planes, Programas y Proyectos constituyen las herramientas más importantes de la
cooperación para el desarrollo, que la tarea esencial de la Cruz Roja dentro de la cooperación
internacional se efectúa fundamentalmente a través de ellas y que el resto de las acciones de
desarrollo que impulsan las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, en
particular las llamadas por el CAD "ayudas de emergencia", utilizan unos procedimientos
relativamente similares a los que están siendo expuestos en todos estos manuales.
De esta manera, aunque ahora vamos a hacer referencia en exclusiva al ciclo de gestión de un
proyecto de desarrollo, muchas de las cuestiones que van a plantearse son igualmente útiles para
el resto de las intervenciones planificadas de desarrollo que llevan a cabo las Sociedades
Nacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja.
2.2. El ciclo del proyecto y el método IFEE.
Aparte de todo lo señalado en el apartado anterior, un proyecto de desarrollo puede ser
comparado también con un organismo vivo cuya existencia atraviesa por toda una serie de
etapas, desde su nacimiento hasta su muerte o conclusión. Un proyecto es visto entonces como
22
un proceso temporal que puede ser dividido convencionalmente en fases. Cada una de esas fases
cumple alguna función, tiene un significado, dentro de la vida de la intervención.
El conjunto de esas fases o etapas constituye el llamado ciclo de vida de los proyectos, desde que
va tomando forma la idea inicial de lo que queremos hacer hasta que valoramos, una vez
terminada la ejecución, el alcance y los efectos de lo realizado. La determinación exacta de las
fases que componen el ciclo de vida de los proyectos depende de cada una de las instituciones
encargadas de su gestión aunque, evidentemente, la mayor parte de los ciclos de proyectos son
relativamente similares. Es decir, existe un cierto margen de discrecionalidad dentro de unos
criterios más o menos universales.
Para Cruz Roja el ciclo de vida de los proyectos se compone de cuatro fases:
- Identificación.
- Formulación.
- Ejecución/Seguimiento.
- Evaluación.
La representación gráfica de estos ciclos tiende a hacerse de forma circular para de esa manera
resaltar la vinculación secuencial de unas fases con otras, la necesaria retroalimentación del
circuito, en el que las etapas siguientes vuelven sobre los resultados de las anteriores y la
continuidad de todo el ciclo, pues idealmente una evaluación final debe indicar oportunidades
que, con el paso del tiempo, pueden acabar convirtiéndose en identificaciones de futuros
proyectos.
El acrónimo, es decir la palabra compuesta por la letra inicial de cada uno de esos términos de
este ciclo de proyectos asumido por Cruz Roja Española, es el que llamamos método IFEE y con
él queremos representar la puesta en marcha de un sistema de gestión integral para toda la vida
de los proyectos de desarrollo.
23
Hay que tener en cuenta que las cuatro fases que componen este ciclo representan una
simplificación esquemática de la secuencia vital de un proyecto-tipo. En realidad, podría
desglosarse y matizarse este esquema, incluyendo otros momentos o etapas significativos, pero
las cuatro aquí consideradas constituyen sin duda los hitos fundamentales dentro de la vida de un
proyecto.
La Identificación debe producir como resultado un documento llamado "Perfil del Proyecto"
que se construye sobre la base de los análisis de vulnerabilidad/capacidad, institucional de la
Sociedad Nacional, de los principales problemas detectados y de la selección de la alternativa
considerada como óptima.
La Formulación, utilizando el modelo ofrecido por el Enfoque del Marco Lógico, debe
proporcionarnos un "Documento de proyecto" en el que se describa de forma pormenorizada la
intervención que piensa llevarse a cabo. Es necesario definir con claridad las actividades, los
resultados, el objetivo específico y el objetivo global, cuidando de mantener una lógica vertical
que nos conduzca de unos a otros. También es importante contar con indicadores realistas y
verificables, con hipótesis razonables y con un adecuado plan de ejecución que incluya, por lo
menos, presupuesto, calendario y organización del personal. Por último, resulta imprescindible
efectuar un análisis de la viabilidad probable de esa intervención, valorando los siete factores que
habitualmente se tienen en cuenta (políticas de apoyo, aspectos institucionales, aspectos
socioculturales, enfoque de género, factores tecnológicos, medioambientales y económico –
financieros).
La Ejecución consiste en llevar adelante lo programado y sus márgenes de maniobra dependen
del tipo de intervención, aunque la tendencia actual parece aconsejar procesos de ejecución
menos mecánicos, en los que se permita una cierta capacidad de decisión a los gestores, en
detrimento de formulaciones excesivamente rígidas. Al respecto, un documento de la Federación
señala: "Algunos planificadores estiman que una vez aprobado un plan debe ejecutarse con todo
detalle sin aportar ninguna modificación. Cuando se trata de planes donde participan personas en
comunidad, esto es irreal. Si la situación real ha cambiado, habrá que modificar el plan del
proyecto. En todo caso el plan deberá ajustarse a la nueva realidad, pues no se puede esperar
cambiar la realidad para que se ajuste al plan original" (Federación Internacional de Sociedades
de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, 1993, p. 22).
24
La supervisión continua de lo ejecutado es lo que se llama Seguimiento y se reflejará en unos
"Informes de progreso" o "Informes de seguimiento", cuya periodicidad dependerá del tipo
de proyecto o de los requisitos del financiador.
Por último, la Evaluación constituye una fase de reflexión sistemática con objeto de tomar
decisiones que mejoren la propia gestión del proyecto y los efectos provocados por éste. Evaluar
es pensar y volver a pensar en nuestra intervención, extrayendo conclusiones y enseñanzas que
nos ayuden a mejorar los proyectos presentes y futuros. La Evaluación final, realizada después
de la conclusión de la ejecución de una intervención, deberá plasmarse en una "Memoria final
del proyecto".
2.3. La evaluación en la gestión del proyecto.
Las definiciones sobre el significado y los contenidos de la evaluación son innumerables. Una de
las más sencillas puede indicar simplemente que evaluar es "calcular el valor de una cosa"
(Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, 1993, p. 27),
pero si nos interesan enunciados más matizados podemos recurrir a la definición propuesta por el
CAD, a la que se hacía mención en el capítulo anterior. Es la siguiente:
La evaluación es una función que consiste en hacer una apreciación, tan sistemática y objetiva
como sea posible, sobre un proyecto en curso o acabado, un programa o un conjunto de líneas
de acción, su concepción, su realización y sus resultados. Se trata de determinar la pertinencia
de los objetivos y su grado de realización, la eficiencia en cuanto al desarrollo, la eficacia, el
impacto y la viabilidad. Una evaluación debe proporcionar unas informaciones creíbles y
útiles, que permitan integrar las enseñanzas sacadas en los mecanismos de elaboración de las
decisiones, tanto de los países de acogida como de los donantes.
(Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos, 1995, p. 178)
25
Otra definición muy conocida es la que aparece en el Manual de Gestión del Ciclo de un
Proyecto de la Comisión de las Comunidades Europeas. En ella se afirma que la evaluación es
un:
Examen independiente y objetivo (realizado durante el proyecto o una vez finalizado) del
contexto, objetivos, resultados, actividades y medios utilizados, efectuado para sacar
conclusiones extrapolables.......
Cada evaluación deberá analizar especialmente las repercusiones (deseadas o no) del
proyecto, su contribución al objetivo general y su grado de realización con respecto al
objetivo específico y a los resultados. Deberán formularse recomendaciones, ya sea para la
misma intervención o para proyectos análogos en el futuro.
(CCE; Manual Gestión del Ciclo de un Proyecto; Bruselas 1993, pp. 64 y 60)
De manera más concisa, la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y la Media
Luna Roja señala lo siguiente:
La evaluación es otro paso más, que implica no sólo descubrir lo que está ocurriendo sino
meditar y reflexionar ulteriormente acerca de lo que ha ocurrido. La finalidad de esta
meditación y reflexión es aprender más acerca de los procesos del desarrollo, descubrir la
fuerza y la debilidad de un proyecto determinado y estimar el valor de lo que se ha hecho.
(Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja , 1993; p. 24)
De todas estas definiciones pueden extraerse como rasgos más característicos de la evaluación
los siguientes:
- Una evaluación debe servir para mejorar la gestión del proyecto gracias a un proceso de
reflexión profunda acerca de los que se consideran los componentes esenciales de una
26
intervención. Estos componentes o criterios son, según el CAD, cinco: eficiencia,
eficacia, impacto, pertinencia y viabilidad, a los que hemos añadido uno adicional, la
replicabilidad. Todos estos componentes serán comentados en extenso en el apartado
4.1. del presente Manual.
- Una evaluación debe permitir la promoción de procesos de aprendizaje basados en la
experiencia. No se trata, tan sólo, de mejorar los proyectos presentes, sino también de
tener capacidad para emprender nuevas y más positivas intervenciones en el futuro.
- Una evaluación es, por último, un mecanismo de control para comprobar los objetivos y
los resultados que se piensan obtener, se están obteniendo o se han obtenido.
En cualquier caso, toda evaluación debe cumplir unos requisitos mínimos. Los principales son:
- Utilidad: La finalidad principal de la evaluación debe ser la de proporcionar
enseñanzas y recomendaciones útiles para la mejora de la gestión de los proyectos
actuales y futuros. Una evaluación no es, no debe ser, un ejercicio académico
irreprochable, sino un mecanismo que nos ayude a elevar la calidad de nuestras
intervenciones. La aplicabilidad de los resultados de la evaluación puede ser vista
como una consecuencia directa de la búsqueda de utilidad.
- Oportunidad: Las evaluaciones deben realizarse en momentos significativos de la vida
de los proyectos y sus conclusiones deben llegar de forma rápida a las personas e
instituciones responsables de la toma de decisiones. Supone un desperdicio de tiempo y
de recursos el realizar evaluaciones "perfectas" cuyos resultados no están disponibles
cuando se necesitan.
- Rigor: Es necesario extremar el cuidado a la hora de seleccionar los procedimientos de
recogida de la información, las metodologías utilizadas y el personal encargado de su
realización. Se trata de asegurar la credibilidad y la objetividad de los resultados de la
evaluación pues aunque ésta no debe confundirse con un proceso de investigación
científica, ya que los requisitos exigidos en un caso y otro no son equiparables, hay que
tener en cuenta que una evaluación debe proporcionar recomendaciones basadas en
datos y análisis serios y rigurosos.
27
- Transparencia: Si las evaluaciones se hacen para mejorar las intervenciones
planificadas de desarrollo, es imprescindible que todos los implicados conozcan los
resultados de esas evaluaciones. La información debe estar a disposición de todos
aquellos que se muestren interesados en conocerla. Una buena evaluación debe huir del
secretismo y reaccionar contra la monopolización de los datos por parte de unos cuantos
elegidos. La transparencia constituye un requisito imprescindible para estimular
procesos de aprendizaje y para garantizar una gestión democrática y participativa de los
proyectos.
De todo esto se desprende que la evaluación constituye una fase esencial dentro del ciclo de
gestión de los proyectos, que la mejora de la calidad de las intervenciones de desarrollo pasa por
la realización sistemática de evaluaciones y, por último, que las evaluaciones proporcionan una
base imprescindible para la toma de decisiones que, no lo olvidemos, constituye la finalidad de
cualquier sistema de planificación.
En este sentido, hay que reconocer que, de una manera progresiva, las evaluaciones han ido
ganando importancia dentro de los ciclos de vida de los proyectos. De ser tradicionalmente
consideradas como una fase terminal de rendición de cuentas, hemos pasado a una consideración
mucho más dinámica de las evaluaciones. En la actualidad el ciclo de gestión de un proyecto de
desarrollo tiende a ser visto como un proceso de evaluación continúa, en el que las aportaciones
de las evaluaciones permiten una retroalimentación permanente. La visión tradicional de unas
fases cerradas y estancas dentro del ciclo de los proyectos y de una secuencia de sentido único
(de la Identificación a la Formulación, de ésta a la Ejecución y de la Ejecución a la Evaluación)
ha ido dando paso a una concepción mucho menos rígida y más creativa, donde todas las fases
interactúan unas sobre otras a través, precisamente, de las evaluaciones.
La experiencia ha mostrado que una buena formulación no es un requisito suficiente para
garantizar el éxito de un proyecto (de todas formas, hay que recordar que sí es un requisito
necesario, porque los proyectos que inician su ejecución contando con formulaciones muy
deficientes apenas tienen posibilidades de éxito). Las condiciones cambian, las prioridades
varían y existe siempre un componente de imprevisibilidad que ningún sistema de planificación
puede erradicar completamente. Para enfrentarse a esos márgenes de incertidumbre es necesario
avanzar hacia sistemas de planificación sensibles a los cambios y capaces de adaptarse con
28
rapidez a las nuevas situaciones. En ese escenario las evaluaciones juegan un papel fundamental
pues representan, de manera particular, el mecanismo adaptativo de todo el sistema. No podemos
hablar de avances significativos hacia sistemas de planificación flexibles si no establecemos de
manera rigurosa evaluaciones durante toda la vida de los proyectos.
La evaluación ha ido ganando espacios e importancia dentro del ciclo de gestión de los
proyectos. De una fase terminal, válida únicamente para la rendición de cuentas y, en el mejor de
los casos, para extraer consecuencias de cara al futuro, ha pasado a ser considerada como un
elemento transversal que recorre y modula toda la trayectoria de una intervención. La gestión del
ciclo de los proyectos de desarrollo se ha convertido, en parte, en un proceso de evaluación
continua.
2.4. La evaluación y el seguimiento.
A menudo se plantean confusiones entre las fases de evaluación y seguimiento. Es relativamente
común escuchar opiniones que señalan que ambas etapas son prácticamente similares y que
suponen una duplicación inútil de esfuerzos.
Esta opinión se apoya en la innegable complementariedad de ambas fases, que se manifiesta de
varias maneras:
- Para llevar a cabo una evaluación simultánea, final o posterior se utiliza, en primer
lugar, la información recogida a través de las labores de seguimiento previstas en la
formulación del proyecto.
- Muy frecuentemente son citadas, consideradas o gestionadas formando un conjunto
único.
- Existe una supeditación del seguimiento respecto de la evaluación. Es decir, la razón
de ser de las labores de seguimiento es la realización de la evaluación.
- Es difícil, si no imposible, establecer una línea divisoria de validez universal entre el
seguimiento y la evaluación. De hecho, es más realista considerar que existe una
solución de continuidad entre ambas fases del ciclo del proyecto y que cuando se
29
establece esta división obedece principalmente a una convención necesaria en cada
entidad para gestionar de la manera más transparente posible ambas fases10.
No obstante no debe confundirse complementariedad con identidad. Cruz Roja —en el marco de
su apuesta decidida por la aplicación de procedimientos simplificados de planificación que
puedan ser gestionados directamente por el personal y los voluntarios de las Sociedades
Nacionales— considera conveniente y necesario subrayar que la evaluación y el seguimiento
son fases diferentes dentro de la vida de un proyecto, que su atención se dirige hacia áreas
específicas de la intervención y que sus requerimientos y manejo de información no son
equivalentes, por lo que deben ser abordados de manera diferenciada; aun reconociendo la
imposibilidad e inutilidad de marcar una frontera nítida entre estas dos tareas.
Esta convicción se plasma, entre otras cosas, en la elaboración de dos manuales diferenciados
para tratar de forma particular cada una de estas fases.
Las definiciones de seguimiento o monitoreo, término equivalente que es de uso común en toda
América Latina, son, como las de evaluación, muy numerosas. Podemos recordar aquí algunas.
En un libro de referencia para muchas ONGD se señala:
El seguimiento es un proceso continuo de recogida y tratamiento de los datos. Es una
actividad esencialmente interna a la ejecución de una acción.
Este proceso permite descubrir anomalías durante la ejecución, brindar correcciones y
reorientaciones técnicas de la acción.....
El seguimiento es un procedimiento de conocimiento profundo y crítico de la acción en curso.
- Es un medio de control: permite verificar si un dato recopilado corresponde a las
previsiones.....
- Es un medio de administración: toda información, si se la recoge y trata correctamente, debe
estimular la reflexión de los actores de una acción. Permite tomar medidas prácticas para
corregir y adaptar la acción que se viene realizando.....
10
Sobre el carácter continuo del seguimiento-evaluación y el carácter no imprescindible de una diferenciación taxativa puede verse Binnendijk (1989, página 207).
30
- El seguimiento permite completar el estudio del medio: a veces, se deben recoger datos
necesarios para el buen conocimiento de un medio en el transcurso de un período bastante
largo, sobre todo cuando se trata de apreciar una evolución.
(Beaudoux E., Douxchamps, F. et. al.; Madrid 1992, pp. 117-118)
Más concisa pero más vinculada a la terminología Marco Lógico, que es la que ha adoptado
Cruz Roja en su formulación de proyectos, es la definición de seguimiento que propone la
Agencia Noruega de Desarrollo:
Supervisión continua o periódica de la ejecución física de un proyecto para asegurar que los
insumos, actividades, resultados y supuestos están desarrollándose de acuerdo a lo
planificado.
(UD-NORAD, 1997, p. 133)
Por último, resulta conveniente citar una de las múltiples definiciones elaboradas por el CAD:
Seguimiento: Función que mediante la recogida metódica de datos tiene por fin conocer:
a) Si las aportaciones materiales y financieras comprometidas han sido suministradas y
son suficientes;
b) Si los cooperantes y homólogos sobre el terreno poseen las competencias técnicas y
personales para ejecutar sus tareas;
c) Si las actividades desarrolladas por los expertos y los aportes, están de acuerdo con
el plan de trabajo;
d) Si el plan de trabajo está siendo realizado y produce los objetivos a alcanzar de
31
acuerdo a lo planificado; tomando las medidas necesarias para remediar las
insuficiencias encontradas.
(OCDE, París 1988)
Esta última definición puede ser completada con una reflexión más reciente en la que el propio
CAD señala que:
"es en la fase de la concepción de los proyectos cuando conviene prever un seguimiento eficaz
para reconocer y resolver los problemas de ejecución. Por regla general, será necesario para esto:
- Establecer ....un sistema de informaciones prácticas destinado a seguir la realización de
la actividad y su impacto, de forma que ayude a los gestores a juzgar la eficiencia,
eficacia, impacto y viabilidad del proyecto...
- Definir unos indicadores cuantitativos de la marcha y ejecución de los proyectos, para
poder hacer el posterior seguimiento y evaluar su impacto.
- Incluir en la concepción de los proyectos la atribución de las responsabilidades y la
financiación del sistema de información y de las actividades de seguimiento.
- Reunir los datos de base cuando sean esenciales para apreciar los resultados ulteriores"
(Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos, 1995, pp. 65 y 66).
Todas estas reflexiones sobre las funciones que debe cumplir el seguimiento dentro de la vida de
un proyecto son útiles para comprender el papel claramente diferenciado entre éste y la
evaluación y sus respectivas áreas de influencia. Éstas son fácilmente distinguibles dentro la
Matriz de Planificación (MPP) que propone el Enfoque del Marco Lógico.
Observando una MPP, puede observarse como el ámbito del seguimiento se sitúa en su fila
inferior, centrándose en las ACTIVIDADES, MEDIOS, COSTES y FACTORES EXTERNOS.
32
Los documentos de base para el seguimiento, aparte de la propia Matriz, son el CALENDARIO
DE ACTIVIDADES, la RELACIÓN DE MEDIOS necesarios para el logro de cada de ellas, el
PRESUPUESTO y la ESTRUCTURA ORGANIZATIVA del personal asignado a la
intervención. Se trata, en resumen, de controlar el PLAN DE EJECUCIÓN en lo que hace
referencia a MEDIOS, COSTES, TIEMPOS y ORGANIZACIÓN.
La evaluación es, por el contrario, "un proceso más completo de análisis de la acción. Se realiza
en momentos muy concretos (y) sirve para juzgar periódicamente, de manera profunda, la acción
y, si se presenta el caso, reorientarla" (Beaudoux E., Douxchamps F. et. al. Madrid 1992, p. 117).
La evaluación ostenta, por tanto, un rango jerárquico superior al del seguimiento y su área de
intervención abarca la totalidad de la Matriz de Planificación, con especial incidencia en los
niveles más elevados de ésta (OBJETIVO GLOBAL, OBJETIVO ESPECÍFICO,
RESULTADOS, INDICADORES y SUPUESTOS).
Esta diferencia jerárquica nos permite señalar que el seguimiento constituye esencialmente un
medio de control de lo ejecutado, con objeto de identificar y corregir desviaciones, mientras que
la evaluación debe ser mucho más que eso, pues su función principal es tomar de decisiones para
mejorar la gestión de la intervención. Si una evaluación no proporciona indicaciones útiles en ese
sentido, puede considerarse como un ejercicio fracasado.
Este diferente nivel jerárquico establece el criterio de distinción más importante entre la
evaluación y el seguimiento, aunque no es el único. Tampoco son coincidentes las formas y los
momentos de sus aplicaciones respectivas. Una primera diferencia evidente entre estas dos
etapas es la que puede establecerse dependiendo de su situación temporal dentro del ciclo de vida
de los proyectos. Una simple ojeada al ciclo de un proyecto muestra que el seguimiento es una
fase siempre asociada a la ejecución física de las intervenciones, mientras que podemos
encontrar evaluaciones antes, durante o después de la ejecución. La evaluación muestra, por
tanto, una clara autonomía con respecto a la ejecución, mientras que sólo puede haber
seguimiento "de lo ejecutado".
Además, las evaluaciones se realizan siempre en momentos puntuales, considerados
significativos dentro de la vida del proyecto, mientras que en el caso del seguimiento nos
encontramos ante un proceso continúo de recogida de datos. Evidentemente los resultados
33
ofrecidos por el seguimiento constituyen insumos básicos de la evaluación, pero NO son la
evaluación, pues ésta sobrepasa ampliamente los limites de aquel.
Otro elemento que permite diferenciar el seguimiento de la evaluación es el relativo a los
actores implicados en cada uno de ellos. Normalmente, el seguimiento tiende a ser un proceso
interno, llevado a cabo por la organización encargada de la ejecución del proyecto, mientras
que las evaluaciones pueden ser internas, externas o mixtas, aunque lo más habitual es
encontrarse con evaluaciones externas, apoyadas normalmente por las entidades financiadoras
de la intervención. Que la realidad muestre la preeminencia actual de ese tipo de evaluaciones
no significa, por supuesto, que no existan otros modelos de evaluación ni que en todos los
casos las evaluaciones externas sean las más deseables.
A fortiori , se puede recoger otras definiciones que tratan de resaltar los elementos
diferenciadores —de acuedo con lo expuesto anteriormente— de lo que se podría considerar
el núcleo fundamental de cada una de estas fases de la gestión del ciclo del proyecto:
"...el seguimiento es una permanente actividad interna de gestión cuyo propósito es asegurar
que el programa alcanza sus objetivos establecidos respetando el calendario y el presupuesto
prescritos. El seguimiento implica la provisión de una realimentación regular del progreso de
la ejecución y de los problemas enfrentados durante la misma. El seguimiento se compone de
actividades operacionales y administrativas que supervisan la adquisición y la asignación de
los recursos, la producción o la generación de servicios y la información sobre los costes."
"[La evaluación es] una actividad interna o externa de gestión que enjuicia lo apropiado del
diseño de un programa y los procedimientos de su ejecución en relación con el logro de los
objetivos especificados y los objetivos más amplios de desarrollo. También valora los
resultados del programa, tanto los esperados como los inesperados, así como el nivel y la
distribución de los beneficios producidos."
(Valadez/Bamberger, 1994, pp. 12 y 13).
34
En resumen, la evaluación y el seguimiento se pueden distinguir por sus áreas de
responsabilidad, por los momentos en los que se llevan a cabo, por las personas e
instituciones implicadas. Durante la ejecución, el seguimiento y la llamada evaluación
intermedia establecen procesos de reflexión complementarios, aunque sus orientaciones no
sean equivalentes. En última instancia, quizás sea más adecuado considerar al seguimiento
como una fase subordinada a la ejecución material de las intervenciones, mientras que la(s)
evaluación(es) han pasado a ser el elemento esencial del propio proceso de planificación.
35
3. PROPÓSITOS Y CRITERIOS DE LA EVALUACIÓN EN LAS ACCIONES
DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO DE LA
CRUZ ROJA.
La cooperación para el desarrollo constituye uno de los ámbitos de actuación prioritarios para
el conjunto de las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y la Media Luna Roja. De hecho, el
primero de sus principios fundamentales establece con claridad ese mandato, cuando indica
que "la Cruz Roja se esfuerza, bajo su aspecto internacional y nacional, en prevenir y aliviar
el sufrimiento de los hombres en todas las circunstancias, tiende a proteger la vida y la salud,
así como a hacer respetar a la persona humana, favorece la comprensión mutua, la amistad, la
cooperación y una paz duradera entre todos los pueblos".
La cooperación para el desarrollo ha sido desde sus orígenes una actividad planificada,
en la que se movilizan ciertos recursos para el logro de una serie de objetivos
predeterminados. En ese sentido, hay que recordar como la cooperación para el desarrollo se
vuelve operativa a través de un conjunto de herramientas que son las denominadas
intervenciones planificadas de desarrollo.
Estas intervenciones poseen características propias y un distinto ámbito de aplicación
dependiendo de en qué nivel se ubiquen en el contexto de la planificación. Se puede hablar,
por ejemplo, de proyectos concretos que definen con precisión y detalle las actividades a
realizar, de programas integrales orientados a un sector específico o a un espacio geográfico
determinado, de planes de desarrollo impulsados por las Sociedades Nacionales y de planes
estratégicos que afectan a toda la Federación.
Lo anterior define una integración vertical de las acciones de cooperación —de menor a
mayor complejidad— que supone un sistema de planificación donde un cierto número de
proyectos forman parte de un programa que, junto a otros, constituyen un plan de desarrollo.
Es lo que se denomina la jerarquía de las acciones planificadas de desarrollo.
Asimismo y en coherencia con la afirmación comentada en el capítulo anterior de que la
evaluación no sólo forma parte integral del ciclo de planificación sino que dicho esquema ha
devenido en un ciclo de permanentes evaluaciones, los mismos criterios a utilizar en la
36
planificación estratégica de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (Federación Internacional
de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, 1994a, capítulo 6.2.) deberían
incorporarse a los propios procedimientos evaluatorios. Es necesario, por tanto, que los
grandes criterios de flexibilidad, descentralización y participación se conviertan en elementos
de dinamización de todos los procesos de planificación y/o evaluación llevados a cabo desde
una Sociedad Nacional de Cruz Roja.
Flexibilidad, que permita la adaptación con rapidez a las oportunidades y amenazas que
plantea el entorno. Descentralización, que facilite reacciones urgentes a escenarios
caracterizados por la incertidumbre y los cambios constantes. Participación, que apunte a
generar consensos y a una mayor identificación con los objetivos de las acciones de
cooperación por parte del conjunto de la Sociedad Nacional correspondiente.
Por tanto, evaluar las acciones de cooperación internacional para el desarrollo de la Cruz Roja
y de la Media Luna Roja implica —en un deseable contexto de planificación integral, flexible,
descentralizada y participativa— atender a la lógica secuencial plan-programa-proyecto
(Manual de cooperación internacional Cruz Roja, 1997, capítulo 6.1. Planificación estratégica
y planificación por proyectos). De poco sirve, en términos de desarrollo, afirmar que
determinado proyecto ha alcanzado sus resultados si su contribución a los objetivos del
programa en el que está inserto ha sido escasa o incluso nula. De igual modo, no será
suficiente apreciar que cierto programa ha logrado sus objetivos si la utilidad del mismo en el
marco de su correspondiente plan de desarrollo resulta insignificante.
De acuerdo con lo anterior, cada acción a evaluar forma parte de un sistema más amplio cuya
finalidad es contribuir al desarrollo, en concordancia con las propias definiciones al respecto
de cada institución y en coherencia con los referentes normativos que la inspiran. La
evaluación no debe ser concebida como un ejercicio académico irreprochable, sino como una
herramienta que pueda permitirnos alcanzar de manera más satisfactoria nuestros objetivos de
desarrollo.
3.1. Evaluar el Desarrollo en Cruz Roja: desarrollo humano y desarrollo
institucional.
37
El concepto de desarrollo ha tenido diversos significados, variando en el tiempo y de acuerdo
con las perspectivas personales o institucionales de quien lo define. No obstante, actualmente
existe un alto consenso en torno a que, más allá de las variaciones en su concepción, el
desarrollo trasciende el mero crecimiento económico y debe necesariamente incorporar otras
categorías orientadas a valorar el incremento del bienestar de la gente en un sentido más
amplio.
Cruz Roja posee un horizonte propio y una perspectiva de desarrollo claramente definidos que
deben orientar sus propias intervenciones, dotándolas de un sello particular. Para Cruz Roja el
concepto de desarrollo tiene dos componentes indisociables que son el desarrollo humano y
el desarrollo institucional.
Por desarrollo humano la Cruz Roja y la Media Luna Roja entiende "...el proceso por el cual
las comunidades, las familias y las personas llegan a ser más fuertes y pueden disfrutar de
vidas más plenas y ser menos vulnerables a los desastres".
Por su parte, el desarrollo institucional se define como "...el fortalecimiento de las Sociedades
Nacionales de Cruz Roja y de la Media Luna Roja de manera que puedan llevar a cabo su
mandato humanitario" .
En el primero de los casos, las acciones de cooperación que, desde la óptica de la Cruz Roja y
la Media Luna Roja, contribuyen al desarrollo humano se desglosan en tres ámbitos
prioritarios de actuación:
- La salud primaria orientada de forma básica hacia la prevención, la promoción y la
educación para la salud de los colectivos más vulnerables.
- El bienestar social y el desarrollo comunitario dirigidos preferentemente a
actividades productivas en situaciones de mayor vulnerabilidad y a la promoción y
defensa de los derechos humanos.
- La preparación para situaciones de desastre a través de un enfoque renovado que
privilegia la comprensión de la estrecha relación existente entre iniciativas de
desarrollo y acciones de rehabilitación que atiendan a las causas de la vulnerabilidad.
38
El desarrollo institucional, por su parte, supone el mejoramiento continuo de las Sociedades
Nacionales y de sus redes locales. Ello se expresa a través del permanente fortalecimiento de
estas estructuras en términos de dirección, organización y gestión; planificación y
programación; recursos humanos, materiales y financieros; base social y miembros; cobertura
territorial; difusión, comunicación e imagen pública.
En consecuencia, evaluar las acciones de cooperación internacional para el desarrollo de la
Cruz Roja implica atender de forma combinada ambos aspectos, teniendo en cuenta el
equilibrio que debe existir entre sus componentes internos. Así, toda acción de desarrollo
deberá definir, desde su diseño, el peso específico que cada elemento comporta en el conjunto
de la intervención.
De forma ideal, un proyecto tipo deberá incorporar en su formulación los resultados y
objetivos que tanto en términos de reducción de la vulnerabilidad (desarrollo humano) como
de fortalecimiento organizativo (desarrollo institucional) posee. Una evaluación por objetivos,
entonces, pondrá especial atención a que ambos espacios sean compatibles y no generen
productos discrepantes; es decir, que la contribución a un ámbito no suponga debilitamientos
o interferencias en el otro, sino un reforzamiento mutuo.
De modo complementario a la deseable calidad de los diseños, una evaluación de procesos
atenderá a los efectos que, más allá de los objetivos y resultados previstos, produce la acción
de cooperación en términos de desarrollo humano e institucional. Y en consecuencia deberá
apreciar si efectivamente las compatibilidades entre ambos se verifican en el proceso de
desarrollo.
3.2. La evaluación del desarrollo humano: reducir la vulnerabilidad y aumentar la
capacidad.
Ya hemos visto con anterioridad que para Cruz Roja el desarrollo humano es concebido como
un proceso, no como una fase estática, durante el cual deben incrementarse de forma paulatina
las capacidades de las personas, mientras se reduce su situación de vulnerabilidad.
39
De esta manera, hay que ser conscientes que, para Cruz Roja,"los programas de desarrollo se
fundamentan en el análisis de las vulnerabilidades y las capacidades de las personas
concernidas" (Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna
Roja, 1996, p. 3). Es decir, que el primer paso de una intervención planificada de desarrollo
consiste en la determinación, lo más clara posible, de sus beneficiarios a través de un análisis
de vulnerabilidad/capacidad que establezca las áreas y los sujetos hacia los que se orienta la
actuación.
Las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y la Media Luna Roja enfocan el desarrollo
humano contemplando simultáneamente dos aspectos inseparables: la vulnerabilidad y la
capacidad de las personas; siendo "la finalidad principal de los programas de desarrollo de la
Cruz Roja y Media Luna Roja... ayudar a las comunidades, a las familias y a las personas a
reforzar esa capacidad y, de esa manera hacerlas menos vulnerables a los riesgos que entraña
todo desastre, prepararlas mejor para sobrellevarlos y acrecentar sus aptitudes para hacer
frente a las consecuencias que conlleva. En definitiva, intentamos lograr de forma duradera un
mejoramiento de la existencia cotidiana de las personas" (Federación Internacional de
Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, 1996, p. 2).
La concepción de desastre que ha ido elaborando la Cruz Roja y la Media Luna Roja se basa
en su larguísima experiencia de servicios humanitarios y recoge tanto los desastres
ocasionados por siniestros que se concentran en el tiempo, ya sean de origen natural
(terremotos, ciclones, sequías...) o humano (guerras, intimidaciones...)., como los desastres
cotidianos, que actuando crónicamente socavan los medios de subsistencia, la salud y la vida
humana.
En este sentido la finalidad de "la labor de desarrollo de la Cruz Roja y Media Luna Roja es
beneficiar a las personas más vulnerables, aquellos que se encuentran expuestos a más
riesgos: quienes padecen mayores privaciones, quienes sufren debido a la guerra, quienes se
ven más afectados por catástrofes y son víctimas de más accidentes, quienes sean más
proclives a la desnutrición y frágiles ante las epidemias" (Federación Internacional de
Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, 1996, p. 2).
3.2.1. La evaluación de la vulnerabilidad y la capacidad.
40
La visión de Cruz Roja acerca de las personas más vulnerables huye del victimismo. El
enfoque adoptado por nuestra organización al enfrentar sus tareas de desarrollo es que aún las
personas más débiles "disponen siempre de ciertos recursos y poseen aptitudes y
conocimientos prácticos para valerse por sí mismas y ayudar a las demás" (Federación
Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, 1996, p. 3). Se trata,
pues, de potenciar siempre los aspectos más positivos de las personas, las comunidades y las
situaciones en las que éstas viven, asumiendo sin vacilaciones el enorme potencial endógeno
de desarrollo que poseen los colectivos más vulnerables.
El procedimiento para la evaluación de la capacidad y la vulnerabilidad se basa en tres etapas
(Una exposición detallada del procedimiento puede verse en Federación Internacional de
Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, 1993):
- Primera, detectar las posibles amenazas.
- Segunda, precisar los aspectos vulnerables.
- Tercera, evaluar las capacidades y recursos.
3.2.1.1. Detección de amenazas.
En la realización de la primera etapa del análisis es necesario comprender la índole de las
amenazas que penden sobre la población con el propósito de poder atenuar el riesgo de
desastre o miseria a largo plazo. Estos riesgos se pueden clasificar de acuerdo con las
siguientes categorías:
- Siniestros de origen natural: inundaciones, terremotos, morbilidad provocada por
agentes patógenos...
- Siniestros derivados de situaciones de violencia: guerras, intimidación, agresión y
acoso sexual...
41
- Siniestros resultantes de las degradaciones de las condiciones: deterioro de los
servicios de salud, educación u otros servicios sociales, deterioro de los términos de
comercio, degradación de la política gubernamental o del medio ambiente...
Mediante este análisis, cada Sociedad Nacional determinará la existencia o inexistencia de
cada amenaza específica, así como su importancia relativa. Para poder hacerlo las Sociedades
Nacionales deben:
- Estar informadas de los siniestros ocurridos en el pasado, como criterio inductivo de
los que pueden acaecer en el futuro.
- Conocer las nuevas amenazas. En muchas ocasiones la existencia de nuevas
amenazas o el incremento de su posibilidad obedece a la evolución que se produce en
el ámbito natural, económico, social o político.
- Las Sociedades Nacionales deben prever estas amenazas y sus consecuencias;
determinando cómo son de probables los siniestros, dónde pueden ocurrir y quiénes
están expuestos.
- También deben las Sociedades Nacionales estar informadas —a través de sus
redes— sobre siniestros locales, que aunque no afecten a grandes áreas del territorio
pueden tener un gravísimo efecto sobre determinados grupos de población.
3.2.1.2. Detección de vulnerabilidades.
Es sabido que algunas personas o grupos son más vulnerables que otros, es decir que están
más expuestos que otros a los impactos negativos provocados por amenazas aunque éstas
afecten a la totalidad de una población. Es precisamente la interacción entre múltiples factores
de diverso orden la que va a condicionar la determinación de las "personas más vulnerables".
Estos factores se pueden clasificar de acuerdo con los siguientes criterios:
- Proximidad y propensión.
42
- Pobreza. Aunque no puede establecerse una equivalencia entre pobreza y
vulnerabilidad, es indudable que las personas con pocos recursos tienen dificultades
para sustraerse a los efectos de los siniestros.
- Exclusión y marginación. Las personas que están marginadas por el sistema
económico y social son más vulnerables.
3.2.1.3. Evaluación de capacidades y factores positivos.
Para enfrentarse adecuadamente a las amenazas es preciso detectar las capacidades útiles
existentes para consolidarlos y ampliarlos, al mismo tiempo que se establecen los recursos
externos precisos para ello.
Las capacidades pueden clasificarse en:
- Físicas y materiales: Las personas con recursos económicos y materiales tienen más
posibilidades de superar acontecimientos negativos.
- Sociales y orgánicos: Las comunidades cohesionadas y con lazos de apoyo mutuo
pueden sobrellevar mejor las crisis.
- Talentos y actitudes: Las personas con aptitudes, conocimientos e instrucción tienen
más opciones y mayor capacidad para mejorar su situación.
3.2.1.4. Herramientas y criterios para el análisis de vulnerabilidad/capacidad.
Una sugerencia para ordenar y sistematizar los datos recogidos en el análisis de
vulnerabilidad/capacidad es la siguiente Matriz:
Matriz de vulnerabilidad y capacidad
(Cruz Roja Española, 1997a, p. 90)
43
Físicas Materiales Sociales Organizacionales
Motivacionales/Actitudinales
Vulnerabilidad Género
Raza, nacionalidad o grupo étnico-cultural
Comunidad religiosa o casta
Grupo de edad
Estratos socioeconómicos y nivel de renta
Capacidades Género
Raza, nacionalidad o grupo étnico-cultural
Comunidad religiosa o casta
Grupo de edad
Estratos socioeconómicos y nivel de renta
Esta Matriz es un instrumento que puede ayudarnos en el análisis de
vulnerabilidad/capacidad, pero no constituye por sí misma el análisis. Para efectuar una
44
adecuada identificación de las personas y los colectivos más vulnerables que son, no lo
olvidemos, hacia quienes deben orientarse las intervenciones de desarrollo impulsadas desde
Cruz Roja es necesario construir sistemas de valoración ad hoc que habrá que justificar en
cada ocasión. De forma simplemente indicativa pueden sugerirse algunos criterios utilizables
en estos análisis.
Tal como se recoge en la Matriz, la vulnerabilidad y la capacidad pueden desglosarse en toda
una serie de componentes:
* Físicos.
* Materiales.
* Sociales.
* Organizativos.
*Motivacionales/ Actitudinales.
Sobre cada uno de estos componentes, deberán construirse sistemas de indicadores de tipo
cuantitativo, cualitativo y de comportamiento que nos permitan categorizar a cada uno de los
colectivos analizados. Por supuesto, esas construcciones deberán ser específicas en cada caso,
establecidas mediante procesos de participación lo más amplios posibles y su fin último debe
ser el de movilizar al máximo las energías de todos los agentes implicados en la tarea de
desarrollo.
- A la hora de valorar la vulnerabilidad/capacidad física puede ser conveniente revisar
la secuencia histórica de las últimas catástrofes de tipo natural o humano que han
sufrido las poblaciones analizadas, la ubicación de las viviendas e infraestructuras,
los niveles de contaminación medioambiental (agua, aire, ruido, etc.), los índices de
enfermedades vinculadas a algún factor del entorno, etc. En diferente sentido,
conviene tener en cuenta las estrategias de supervivencia puestas en marcha por los
beneficiarios, su adaptación socio-productiva a ambientes considerados
desfavorables, etc.
45
- Cuando se trata de determinar la vulnerabilidad/capacidad material resulta útil
conocer los niveles de renta de la población considerada y su distribución.
Igualmente, se necesitará indagar acerca de la propiedad de la tierra y del resto de
los medios de producción. También parece importante conocer el acceso de las
personas a los servicios básicos (salud y educación especialmente, para los que los
tradicionales indicadores de alfabetización, años de escolarización, esperanza de
vida, mortalidad infantil, etc., pueden resultar útiles). Igualmente puede valorarse la
disponibilidad de fuentes de energía, alimentos, herramientas, materiales, el acceso a
los créditos, etc.
- El análisis de la vulnerabilidad/capacidad social debe permitirnos un conocimiento
detallado de las relaciones entre las personas y los grupos, en particular entre
hombres y mujeres. Tampoco conviene descuidar la valoración de las situaciones de
exclusión y marginación basadas en razones de raza, religiosas, etc. Puede
observarse, por ejemplo, el acceso diferenciado a ciertos servicios, la concentración
de la riqueza, la incidencia de ciertas enfermedades, como criterios que nos permitan
determinar esas diferencias que a menudo quedan ocultas en una observación
superficial. Junto a todo esto, es importante tener en cuenta los valores sociales que
promocionan o dificultan los procesos de desarrollo.
- La vulnerabilidad/capacidad organizativa puede determinarse estudiando (y
cuantificando) el número y tipo de organizaciones con que cuentan los beneficiarios,
la participación real en estas instituciones, su influencia y capacidad de movilización,
etc. De nuevo, es muy conveniente que este análisis se desglose atendiendo a la
participación diferenciada de cada uno de los colectivos considerados, en particular
de hombres y mujeres.
- Por último, la valoración de la vulnerabilidad/capacidad actitudinal deberá estar
basada en toda una serie de indicadores de carácter esencialmente cualitativo y de
comportamiento, aunque también puede optarse por la medición de determinadas
actitudes que se consideren especialmente significativas. La cultura, como
adaptación creativa al medio, la educación y los valores transmitidos pueden resultar
frenos o motores muy importantes a la hora de impulsar un proceso de desarrollo.
46
3.2.2. Evaluación del riesgo y su percepción.
Los anteriores análisis —de amenazas potenciales, de vulnerabilidad y de capacidad— dan
por resultado una evaluación del riesgo; es decir, la posibilidad de predecir o medir el grado
de riesgo existente. Pero la percepción de este riesgo puede ser diferente para los directamente
afectados. Esto puede ser debido a las siguientes causas:
- Ignorancia de las posibles amenazas. Para apreciar una amenaza hay que conocerla y
estar informado sobre ella.
- Existencia de concepciones erróneas y actitudes culturales que implican falsas
relaciones causa-efecto o que condicionan negativamente las posibilidades de
actuación.
- Beneficios de los siniestros. La asunción de ciertos riesgos ocasionados por los
siniestros puede traer como contrapartida ciertos beneficios estadísticamente más
probables o más evidentes en el corto plazo.
- Prioridades económicas o sociales. El conocimiento de un riesgo no supone
automáticamente que se pueda evitar. Son necesarios recursos para afrontar los
cambios precisos, no siempre estando aquéllos disponibles.
Un equilibrio entre la existencia del riesgo y su percepción es necesario para llevar a cabo una
intervención que cuente con la participación de los futuros beneficiarios.
3.2.3. Utilización de la evaluación de vulnerabilidad y de capacidad en la planificación
de la Cruz Roja y Media Luna Roja.
Como resultado de la evaluación de vulnerabilidad y capacidad, así como de su percepción
por los directamente afectados, se establecerá que grupo o grupos más vulnerables serán
elegidos como población-objetivo por la Sociedad Nacional, incluyendo claramente e
inequívocamente esta identificación en la declaración de misión mediante la cual se
47
explicitará el citado objetivo (Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la
Media Luna Roja, 1994a, p. 17). Este objetivo es el núcleo básico sobre el que se asienta la
planificación estratégica de cada Sociedad Nacional, que deberá guiar todas las acciones a
emprender.
Del mismo modo, el análisis de la vulnerabilidad y la capacidad ocupa el punto
jerárquicamente superior del procedimiento de planificación de la Cruz Roja y Media Luna
Roja (Véase el cuadro El sistema de la Cruz Roja y Media Luna Roja: Planificación y
cooperación en materia de desarrollo, en Federación Internacional de Sociedades de la
Cruz Roja y de la Media Luna Roja, 1994b, p. 21), cuya concreción operativa, descendiendo
por la escala jerárquica —de lo más general a lo más concreto—, es el proyecto de desarrollo.
De esta manera, cuando se identifique, se formule o se evalúe un proyecto de desarrollo de
una Sociedad Nacional, debemos considerar si los futuros o reales beneficiarios se encuentran
entre los sectores más vulnerables incluidos en el plan de desarrollo de la Sociedad Nacional.
Como indica, con aplicabilidad general, la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz
Roja y de la Media Luna Roja (1994, p. 4): "Una de las primeras cuestiones que es necesario
plantearse con respecto a cualquier programa o proyecto propuesto es: ¿se aviene con el
objeto y la misión de la Sociedad Nacional? La respuesta probablemente sea "sí" en el caso de
que haya un plan de desarrollo de la Sociedad Nacional y el programa forme parte del plan".
Continuando: "Cabría examinar esta cuestión con ojo mucho más crítico en el caso de que no
hubiera plan de desarrollo alguno o que el programa o proyecto propuesto no formara parte
del plan. Tal puede ser el caso si el proyecto incluye una nueva necesidad o si la Sociedad
Nacional tiene nuevas posibilidades de realizar actividades adicionales que no había previsto"
(Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja 1994, p. 4).
Y añadiendo para finalizar con el tema: " Si hay discrepancias, sea concretas sea
indeterminadas, entre las metas y los objetivos del programa o proyecto, por una parte y el
objetivo y la misión por otra, habrá que efectuar ciertas modificaciones. Por ejemplo, es
probable que sea necesario retirar el proyecto propuesto o volver a trazarlo; realizar refuerzos
especiales para explicar de qué manera y por qué coincide con el objetivo y la imagen de la
Sociedad Nacional. No obstante, en algunos casos, el programa o proyecto puede ser tan
valioso que se procederá a adaptar incluso el objetivo de la Sociedad Nacional y emprender
48
una campaña para modificar su imagen pública" (Federación Internacional de Sociedades de
la Cruz Roja y de la Media Luna Roja 1994, p. 4).
El análisis de vulnerabilidad y capacidad constituye para Cruz Roja un instrumento básico de
diagnóstico, que debe ser aplicado de forma rigurosa en la identificación de las intervenciones
planificadas de desarrollo. Sus conclusiones condicionan todo el ciclo de vida de una acción,
fijan órdenes de prioridad y aportan insumos insustituibles para la evaluación.
La determinación de las personas y colectivos más vulnerables constituye, después de todo lo
dicho, una tarea esencial y prioritaria dentro de la planificación para el desarrollo efectuada
desde cualquier Sociedad Nacional de la Cruz Roja y la Media Luna Roja. Por su parte, las
evaluaciones deberán identificar con claridad si los proyectos, programas o planes acometidos
desde cualquier espacio de nuestra organización van efectivamente dirigidos hacia colectivos
de esas características. La pertinencia de las intervenciones pasa, inevitablemente, por
orientar nuestras acciones hacia las personas que se encuentran en clara situación de
vulnerabilidad.
3.3. La evaluación del desarrollo institucional: fortalecimiento de la capacidad de las
Sociedades Nacionales.
3.3.1. Concepto de desarrollo institucional de la Cruz Roja y Media Luna Roja.
Como ya se ha visto en el apartado anterior, junto a la concepción del desarrollo que mira
hacia fuera (el desarrollo humano) existe, como otro componente imprescindible, una
concepción de desarrollo que mira hacia dentro (el desarrollo institucional).
"Para poder llevar a cabo una labor eficaz, es esencial contar con instituciones realmente
capaces. Se precisan Sociedades Nacionales fuertes que puedan ejecutar con eficacia las
operaciones de socorro y, llevar a cabo los programas y prestar los servicios a la comunidad
que sean necesarios. Por ello, los programas de desarrollo de la Cruz Roja y de la Media Luna
Roja deberán incluir el propósito complementario, pero imprescindible, de fortalecer las
Sociedades Nacionales" (Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la
Media Luna Roja, 1996, p. 2).
49
3.3.2. Finalidad del desarrollo institucional.
El desarrollo institucional es un requisito imprescindible del propio proceso de desarrollo. Sin
una organización fuerte y capaz las mejoras alcanzadas siempre serán parciales y se
encontrarán amenazadas. La viabilidad de un proceso de desarrollo descansa de una manera
directa en instituciones capaces de poder gerenciarlo y es por ello que Cruz Roja ha incluido
este objetivo como una parte esencial de su propia visión del proceso de desarrollo.
"Para las Sociedades de Cruz Roja y Media Luna Roja, el desarrollo institucional es un
enfoque progresivo y sistemático gracias al cual podrán mejorar su capacidad de utilizar
eficazmente los recursos humanos y financieros disponibles y lograr la finalidad humanitaria
del Movimiento, esto es, ayudar a las personas más vulnerables" (Federación Internacional de
Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, 1996, p. 4).
"El desarrollo institucional sistemático permitirá a una Sociedad Nacional estimar y evaluar
eficientemente sus propias características y su situación actual; ver dónde está y a dónde se
dirige; descubrir sus puntos fuertes y sus puntos débiles, sus oportunidades y sus amenazas
que la acechan. Luego podrá utilizar esos conocimientos para fijar sus objetivos estratégicos y
para adaptarlos a su cambiante entorno nacional (el término entorno se utiliza aquí, y en todo
el Manual [se refiere a Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media
Luna Roja, 1994a], para designar el contexto social, cultural y político y demás condiciones
en las que funciona y trabaja la Sociedad Nacional). Los conocimientos así adquiridos podrán
tenerse en cuenta al elaborar los planes y programas operativos" (Federación Internacional de
Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, 1994a, p. 5).
De esta manera, el conocimiento que de sí obtenga la Sociedad Nacional —a través de la
evaluación de la capacidad— y su compromiso en alcanzar las convenidas "Características de
una Sociedad Nacional que funcione bien" determinarán los propósitos que se plantee; ya
que, dado que probablemente existirán más necesidades detectadas que recursos disponibles,
la ayuda al desarrollo "se brindará de manera selectiva, en función de las necesidades
prioritarias, las ventajas específicas que comparativamente tenga la Sociedad Nacional en un
determinado país, región o distrito en un momento preciso" (Federación Internacional de
Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, 1996, p. 2).
50
En el "Manual de delegados/as de proyectos de cooperación internacional" (Cruz Roja
Española 1997a, 91-93) se describen con bastante detalle algunas de las herramientas
utilizadas para efectuar el análisis institucional de una Sociedad Nacional. En concreto, se
hace una referencia pormenorizada al análisis DAFO. Este método proporciona una
importante e interesante cantidad de información y su aplicación resulta relativamente
sencilla.
3.3.3. Características de una Sociedad Nacional que funciona bien.
La Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja ha
efectuado un importante esfuerzo para definir de forma precisa las características de una
Sociedad Nacional con un buen funcionamiento. Esas características ideales deben ser
confrontadas con la realidad concreta de cada Sociedad Nacional, valorando los desequilibrios
que se detectan y estableciendo los procedimientos para acercarse a ese horizonte. Pese a su
relativa extensión, resulta conveniente reproducir esos criterios esenciales:
¡Error! Marcador no definido.Fundamentos
Misión
a. Una Sociedad Nacional que funciona bien tiene una misión claramente definida,
esto es, un propósito específico y una idea precisa de la tarea que se propone
realizar. Todos sus miembros a todo nivel comprenden y respaldan ampliamente
este cometido.
b. Se guía por los Principios Fundamentales del Movimiento y, a todo nivel, actúa
en conformidad con ellos.
c. Conserva su autonomía e independencia aunque colabora estrechamente, como
socio responsable, con el gobierno y otras entidades.
d. Su cometido refleja aquel de la Cruz Roja y la Media Luna Roja, así como el
desafío planteado en el Plan Estratégico de Trabajo de la Federación.
51
e. Comprende y acepta sus responsabilidades en calidad de miembro de la
Federación y de componente del Movimiento.
f. Logra el equilibrio adecuado entre la preservación de los valores tradicionales y la
innovación necesaria para responder a nuevos desafíos.
g. Goza de una imagen pública positiva que denota adecuadamente su cometido y
sus valores.
¡Error! Marcador no definido.Fundamentos
Bases jurídicas
a. Una Sociedad Nacional que funciona bien cuenta con estatutos actualizados y
pertinentes, que podrán ser objeto de enmienda únicamente previo acuerdo del
CICR y de la Federación.
b. Está constituida en el territorio de un país independiente, como única Sociedad
de la Cruz Roja o de la Media Luna Roja.
c. Utiliza el título y el emblema de la Cruz Roja o de la Media Luna Roja con
arreglo a los Convenios de Ginebra y los reglamentos pertinentes.
d. Debe estar vigente la ley o decreto relativa(o) a la Cruz Roja o a la Media Luna
Roja a cuyo tenor haya sido reconocida por el gobierno de su país.
e. Se respetan los estatutos; en particular, se convoca regularmente a reuniones de
la asamblea general (o del órgano rector equivalente) y las elecciones tienen lugar
en conformidad con los estatutos.
¡Error! Marcador no definido.Fundamentos
52
Circunscripción
a. Una Sociedad Nacional que funciona bien ejecuta actividades en todo el
territorio del respectivo país, sea mediante una red adecuada de secciones
establecida en función de una división geopolítica, o bajo cualquier otra forma de
organización social con la que abarque todo el territorio nacional.
b. Procede a la contratación de su personal y a la asociación de miembros
voluntarios sin anteponer consideraciones relativas a raza, color, origen étnico,
sexo, clase social, religión u opinión política, tratando de lograr arraigo amplio y
popular y velando por que sus miembros y dirigentes representen con fidelidad la
composición de la población en general.
c. Define claramente las diferentes categorías de miembros.
d. Realiza esfuerzos particulares para suscitar el interés y la participación de los
jóvenes del país.
¡Error! Marcador no definido.Capacidad
Dirección
a. Una Sociedad Nacional que funciona bien cuenta con una estructura de
dirección explícita y bien determinada en la que se definen con precisión las
funciones de la asamblea general, del comité central o ejecutivo, del presidente y
del secretario general; habiéndose dejado claramente sentado el sentido de
responsabilidad ante instancias superiores a todos los niveles de la dirección y de
la administración.
b. Evita que una persona, un grupo de personas, o el gobierno domine el órgano
rector; así como evita también la exclusión de ciertas personas o grupos en calidad
53
de miembros.
c. Los poderes de decisión se comparten ampliamente, pudiendo todos los
voluntarios tomar parte en los procesos de decisión y habiéndose previsto medios
de consulta y amplia expresión de opiniones.
d. Los dirigentes se dedican a la labor de la Cruz Roja o de la Media Luna Roja y
poseen los antecedentes y aptitudes requeridos; velándose de manera especial por
su reemplazo regular.
e. Se proporciona, a todo nivel, formación en técnicas de dirección y
oportunidades para asumir funciones de esa índole, especialmente a las mujeres y a
los jóvenes.
¡Error! Marcador no definido.Capacidad
Recursos
Recursos Humanos
a. Una Sociedad Nacional que funciona bien asocia a suficientes personas con
competencia adecuada (voluntarios y personal) para prestar sus servicios y recurre
a expertos y a asesoramiento profesional independientes de la organización.
b. Dispone de políticas explícitas de asociación o contratación, formación,
evaluación y gratificación del personal y los voluntarios y las aplica
diligentemente.
c. Favorece con dinamismo la asociación de voluntarios de todos los sectores de la
comunidad, incluidos los grupos vulnerables a los que intenta aportar asistencia, y
emprende programas en los cuales la participación de los voluntarios es tan
54
importante como los aportes financieros.
Recursos financieros
d. Una Sociedad Nacional que funciona bien financia sus actividades basándose
en un plan y sufraga sus gastos administrativos y aquellos derivados de otras
actividades esenciales con sus propios recursos básicos de funcionamiento.
e. Se esfuerza en disminuir su dependencia de la ayuda extranjera o de su
gobierno mediante ágiles actividades de obtención de fondos y una sana gestión
financiera.
f. Organiza sistemáticamente actividades de obtención de fondos buscando amplio
apoyo de la población.
g. Diversifica sus fuentes de financiación con miras a preservar su independencia
y reducir los riesgos, manteniendo una ética elevada y evitando apoyos y
condiciones incompatibles con su cometido.
h. Mantiene riguroso control de los gastos administrativos y generales para
dedicar el mayor porcentaje posible de sus recursos al mejoramiento de la
condición de las personas más vulnerables.
Recursos materiales
i. Dispone de infraestructura material básica (edificios, transporte y otros
medios que correspondan tanto a sus necesidades como a la imagen que
desea dar al público) cuyo mantenimiento y buen estado de
funcionamiento pueda garantizar.
¡Error! Marcador no definido.Capacidad
55
Organización
a. Una Sociedad Nacional que funciona bien cuenta con estructuras, sistemas y
procedimientos que le permiten cumplir su cometido.
b. Su organización es flexible y le permite intervenir de inmediato a raíz de
catástrofes
c. La oficina central dirige eficazmente y apoya a la unidades locales.
d. Cuenta con un plan de desarrollo completo y actualizado que abarca su
cometido, sus objetivos específicos, sus programas de socorro y de desarrollo y
sus medios de financiación.
e. Dispone de un sistema seguro de gestión financiera, elaboración de
presupuestos, contabilidad y verificación de cuentas por parte de auditores
independientes, en el que se contempla una clara justificación del empleo de
fondos.
f. Colabora estrechamente con otras organizaciones, nacionales e internacionales,
públicas y privadas, teniendo en cuenta lo que hacen, coordinando sus actividades
con ellas y compartiendo recursos, información y conocimientos especializados.
g. Apoya activamente a la Federación, interesándose en sus asuntos, aplicando las
políticas que ésta formula y, en la medida de sus posibilidades, asistiendo tanto a
la Federación como al CICR y a las demás Sociedades Nacionales, especialmente
por medio del mutuo aprovechamiento de experiencias, conocimientos y pericias.
¡Error! Marcador no definido.Rendimiento
Actividades
56
a. Una Sociedad Nacional que funciona bien lleva a cabo una serie de actividades
correctamente seleccionadas, planificadas y evaluadas.
b. Vela por que sus actividades guarden consecuencia con su cometido y con la
imagen que desea dar con ella, reforzando así la confianza del público.
c. Suscribe las políticas pertinentes de la Federación, incluyendo los Principios y
Normas para el Socorro en Casos de Desastre y los Principios y Normas para la
Cooperación de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja en Materia de Desarrollo
al igual que otras decisiones relativas a políticas aprobadas por la Asamblea
General, el Consejo de Delegados y la Conferencia Internacional.
d. Difunde activamente los Principios Fundamentales y el derecho humanitario.
En cooperación con el gobierno vela por el respeto del derecho internacional
humanitario y la protección del emblema de Cruz Roja y la Media Luna Roja.
Ciñéndose al principio de neutralidad, no permanece indiferente ante situaciones
perjudiciales para las personas más vulnerables.
e. Está preparada para tomar medidas rápidas y eficaces en caso de catástrofe,
conforme a su función específica en el ámbito del socorro; se prepara en tiempos
de paz para cumplir sus tareas estatutarias en caso de conflicto armado; presta
dinámica asistencia en operaciones de socorro motivadas por catástrofes
naturales; y de manera selectiva, lleva a cabo programas de desarrollo
encaminados a reforzar las capacidades de las comunidades vulnerables.
f. Ejecuta un conjunto de programas esenciales que corresponden a las
necesidades regionales definidas por las respectivas conferencias regionales.
¡Error! Marcador no definido.Rendimiento
57
Pertinencia
a. Una Sociedad Nacional que funciona bien orienta fundamentalmente sus
actividades a la atención de las personas más vulnerables, reforzando la
capacidad de éstas para ayudarse a sí mismas.
b. Trata de lograr la asociación y la participación directa de los grupos
beneficiarios de sus programas en la adopción de decisiones y en la financiación
de sus servicios.
¡Error! Marcador no definido.Rendimiento
Eficacia
a. Una Sociedad Nacional que funciona bien verifica constantemente si sus
actividades tienen las repercusiones esperadas y si se logran resultados con
eficiencia; cuando procede, toma rápidamente las medidas correctivas que se
imponen y tiene en cuenta los resultados así obtenidos en el proceso de
planificación.
b. Goza de buen nombre por la calidad de su trabajo, tanto ante quienes ejercen
influencia sobre la opinión colectiva como ante el público en general. Mantiene
bien informada a la prensa acerca de sus actividades para contribuir a realzar su
imagen pública.
c. Elabora periódicamente informes sobre la marcha de sus labores e informa con
frecuencia a la Federación, a sus miembros, a los donantes y al público en
general, de sus actividades, logros y situación financiera.
d. Evalúa y analiza regularmente la calidad y las repercusiones de sus actividades
y lleva a cabo las modificaciones oportunas según proceda.
58
(Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, 1994a, pp.
23-27)
Todos estos criterios proporcionan una información detallada de las características esenciales de
una Sociedad Nacional con un funcionamiento adecuado. En ese sentido, la tarea de los
evaluadores consistirá en contraponer ese ideal con los datos de la realidad, detectando las
principales inconsecuencias y proponiendo estrategias que tiendan a disminuir las diferencias.
3.3.4. Declaración de misión de una Sociedad Nacional.
Hay que terminar señalando que la finalidad básica de todos estos análisis es establecer
sólidamente el objetivo de la Sociedad Nacional, apoyándose en los Principios Fundamentales,
en la Misión del Movimiento y en el Plan Estratégico de Trabajo. Para que ese objetivo pueda ser
ampliamente conocido, deberá presentarse y difundirse en forma de una declaración de misión
de la Sociedad Nacional. Ésta "deberá ser lo más breve posible, y en ella se responderá
ampliamente, pero con precisión, a las tres preguntas: ¿Cuál es la función principal de la
Sociedad Nacional?, ¿Cual es el grupo vulnerable más importante elegido como objetivo por la
Sociedad Nacional? y ¿Cómo ayudará a esas personas la Sociedad Nacional? (Federación
Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, 1994a, p. 17). Las
respuestas dadas a esas tres preguntas esenciales fijan las bases sobre las que es posible construir
todo un proceso de planificación para el desarrollo y establecen los criterios desde los que es
posible evaluar los efectos y la calidad de un conjunto de intervenciones.
3.4. Evaluar la coherencia y la viabilidad: las estrategias de actuación de Cruz Roja.
La evaluación de cualquier tipo de intervención de desarrollo es siempre una tarea específica. En
sentido estricto, no pueden existir dos evaluaciones iguales porque nunca existen dos situaciones
idénticas. Además, cada evaluación debe hacerse, se hace obligatoriamente, desde toda una serie
de principios, modelos y teorías que condicionan la mirada dirigida hacia lo evaluable. El
problema es que, en muchas ocasiones, todo ese conjunto de valores y prioridades no se hacen
explícitos con la claridad deseable, estableciéndose así un clima de confusión que condiciona de
forma muy negativa a la propia realización de la evaluación.
59
Por lo anterior, es deseable —de hecho resulta inevitable— que una evaluación de cualquier
proyecto de desarrollo "desde" Cruz Roja presente singularidades que la distingan de la
realizada por cualquier otra organización. Es, por tanto, fundamental que este conjunto de
valores y prioridades sea explícito.
En primer lugar, las propias políticas generales definidas en los documentos de la Federación
Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja y, más concretamente, el
Plan Estratégico de cada Sociedad Nacional definen un marco de actuación, con prioridades y
recomendaciones claramente señaladas. La primera tarea de los evaluadores consiste en
determinar si las características de cada proyecto particular se adecuan a las prioridades
expresadas en los documentos de política general de la propia organización que se plantea
ejecutarlo.
Es coherente y adecuado el no llevar adelante intervenciones que no respondan con claridad a
las líneas de actuación definidas por la Federación o la propia Sociedad Nacional, sin prejuzgar
por ello la calidad de las identificaciones o los diseños.
3.4.1. Los grandes componentes del concepto de desarrollo de Cruz Roja.
En los apartados anteriores de este capítulo se ha comentado más en detalle la visión general de
desarrollo que maneja el conjunto de las Sociedades Nacionales de la Cruz y la Media Luna Roja
y no vamos a insistir más en ello. En cualquier caso, hay que tener en cuenta que los conceptos
de desarrollo humano, con su correspondiente análisis de vulnerabilidad y capacidad, y de
desarrollo institucional, deben ser vistos como grandes definiciones con aplicabilidad concreta.
Implican una determinada visión del desarrollo que debe encuadrar cada actuación especifica que
vaya a ser llevada a la práctica. Suponen la necesidad de valorar toda una serie de cuestiones a la
hora de determinar la idoneidad de un proyecto y señalan unos criterios esenciales de juicio para
su evaluación.
En ese sentido, es conveniente que todo proyecto que vaya a ser llevado a cabo por la Cruz Roja
y la Media Luna Roja posea un convincente análisis de vulnerabilidad y capacidad o, cuando
menos, haga referencia al efectuado en su correspondiente Plan Nacional, y defina de forma
precisa al colectivo de beneficiarios. Igualmente, todo proyecto debe mostrar sin ambigüedades
60
la situación concreta de la Sociedad Nacional responsable, incluyendo componentes de
fortalecimiento institucional si ésta no se considera adecuada para soportar la gestión de la
intervención. Hay que tener en cuenta que un proyecto de desarrollo "se hace" fundamentalmente
para mejorar la situación de un grupo de personas, pero que frecuentemente es necesario reforzar
la capacidad operativa de la propia Sociedad Nacional de la Cruz Roja y Media Luna Roja para,
precisamente, permitir el sostenimiento futuro de esa situación mejorada y prevenir futuros
escenarios de riesgo.
3.4.2. Ámbitos prioritarios de actividad de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja.
Tradicionalmente Cruz Roja ha sido una organización centrada en actuaciones de carácter
humanitario. El primero de los principios fundamentales de Cruz Roja hace referencia a ese
mandato esencial: "Prevenir y aliviar el sufrimiento de los hombres en todas las circunstancias, ...
proteger la vida y la salud ...[y]... respetar a la persona humana" son signos de identidad, y más
allá de signos de identidad, criterios esenciales de actuación de todas las Sociedades que forman
la Cruz Roja y la Media Luna Roja.
La ayuda humanitaria, la ayuda de emergencia y la ayuda alimentaria han formado desde los
orígenes de la organización, y siguen formando en la actualidad, un componente básico de la
acción cotidiana, en los ámbitos nacional e internacional, de Cruz Roja.
En la actualidad, es cada vez más difícil separar este tipo de intervenciones de las denominadas
acciones planificadas de desarrollo, pues, por una parte, las situaciones de emergencia tienden en
muchos casos a convertirse en crónicas y, por otra, se observa que la ayuda de emergencia, para
cumplir de forma satisfactoria sus objetivos, necesita estar vinculada a estrategias a medio/largo
plazo que impidan la reproducción de las situaciones de crisis aguda.
Teniendo en cuenta esa situación, la Cruz Roja y la Media Luna Roja debe priorizar las acciones
y los proyectos que incluyan componentes que contribuyan a fortalecer su capacidad para
enfrentarse a futuras situaciones de desastre. Este tipo de preparación incluye la planificación,
formación de personal y suministro de material y equipo de socorro y comunicaciones que
permitan consolidar unas organizaciones más aptas a la hora de cumplir su mandato humanitario.
61
Las intervenciones de "emergencia" y las de "desarrollo" no pueden continuar siendo vistas
como dos compartimentos estancos sin apenas comunicación, sino como dos elementos
indisociables que comparten un mismo objetivo final. Esta visión integradora debe tener
consecuencias en el seno de la propia organización de las Sociedades Nacionales y en la
concepción global de las intervenciones. Es necesario avanzar hacia el diseño de campañas
integradas que combinen la ayuda de emergencia con las acciones de desarrollo, utilizando
procedimientos de identificación, formulación, ejecución y evaluación cada vez más
intercambiables.
Entre las actividades de cooperación internacional para el desarrollo, otros dos ámbitos, aparte de
la preparación para desastres, son priorizadas por Cruz Roja: La mejora de la atención primaria
de la salud y el incremento del bienestar social y el desarrollo comunitario.
Tal como aparece definida por la Organización Mundial de la Salud, la atención primaria de la
salud hace referencia a los cuidados médicos esenciales hechos accesibles a un coste al alcance
del país y la comunidad, con métodos prácticos, científicamente válidos y socialmente
aceptables. Se trata de garantizar que las personas más vulnerables vean atendidas sus
necesidades básicas en materia de salud. Dentro de éstas, parecen esenciales:
- Las actividades de prevención, promoción y educación para la salud.
- Las actividades curativas sencillas asociadas a los primeros auxilios y los servicios
primarios de salud.
- La donación voluntaria de sangre.
- El acceso al agua potable y saneamiento.
Teniendo en cuenta estas prioridades, es necesario poner de manifiesto que Cruz Roja no
considera dentro de sus prioridades la atención sanitaria más especializada, entre las que se
incluyen los diagnósticos radiológicos, la cirugía general, el tratamiento de enfermedades severas
o poco usuales, la neurocirugía o la cirugía cardíaca, etc.
62
Por lo que hace referencia a las actividades de bienestar social y desarrollo comunitario, las
prioridades de la Cruz Roja y Media Luna Roja son menos específicas, aunque se tiende a
resaltar las acciones centradas en el desarrollo de pequeñas comunidades y entre grupos de muy
alta vulnerabilidad. Se pretende impulsar intervenciones que promuevan la autosuficiencia
económica de los beneficiarios, con particular incidencia en la situación específica de colectivos
tradicionalmente vulnerables como los jóvenes o las mujeres. Garantizar la autosuficiencia
alimentaria y potenciar actividades de carácter productivo acordes con las prioridades y la cultura
de los beneficiarios son criterios de valoración positiva a la hora de priorizar intervenciones. Es
necesario fortalecer las capacidades de los más vulnerables, permitiéndoles desarrollar una vida
digna y plena que responda a prioridades claramente definidas por ellos mismos.
3.4.3. Las estrategias de intervención de Cruz Roja.
Las prioridades de desarrollo constituyen un aspecto fundamental a la hora de establecer unos
criterios operativos de evaluación para las diferentes Sociedades que componen la Cruz Roja y
la Media Luna Roja. Esto resulta particularmente evidente en la evaluación previa, donde será
necesario comparar la adecuación de las identificaciones y los diseños de los proyectos
presentados con los criterios anteriormente mencionados.
Existen una serie de criterios —sin que éstos sean inamovibles— que sirven para establecer el
marco referencial que debe utilizarse en los procesos de identificación y formulación,
comprobándolos en cada evaluación.
Las principales estrategias a tener en cuenta son las siguientes:
a) Desarrollo de las capacidades locales y empoderamiento (empowerment).
b) Participación.
c) Enfoque comunitario.
d) Enfoque integral.
f) Continuidad entre la emergencia, la rehabilitación y el desarrollo.
63
g) Autosuficiencia y efecto multiplicador.
h) Protección del medio ambiente y promoción del desarrollo sostenible.
i) Sensibilidad a los factores culturales.
Estas estrategias deben ser vistas como criterios transversales que influyen en la propia
formulación y en la ejecución de todas las acciones de cooperación para el desarrollo impulsadas
por la Cruz Roja y la Media Luna Roja. Estos criterios devienen elementos esenciales de
reflexión y actuación. Simultáneamente, estos criterios actuarán como tendencias que han de
ayudarnos a focalizar la formulación y la evaluación de las intervenciones.
Teniendo en cuenta este marco global de aplicabilidad, vamos ahora a tratar brevemente cada
una de estas estrategias concretas.
3.4.3.1.Desarrollo de capacidades locales y empoderamiento.
Es éste un criterio muy general que, de alguna manera, se verá matizado y concretado en el resto
de las estrategias que a continuación se comentan. Cuando se habla del desarrollo de las
capacidades locales y del empoderamiento se está haciendo referencia a una cierta concepción
del propio proceso de desarrollo y de las acciones realizadas para su consecución que rompe, de
alguna manera, con la visión estrecha y asistencialista más tradicional de la propia cooperación
para el desarrollo.
Hasta ahora, en la cooperación para el desarrollo se ha tendido a dar demasiada importancia a las
cosas y muy poca a las personas y es necesario invertir esa concepción. Deben ser las personas,
con sus problemas y sus intereses, las que pasen a ocupar el centro de nuestras preocupaciones y
las que se conviertan en protagonistas de su propio desarrollo.
El desarrollo debe ser visto como un proceso de aprendizaje que debe contribuir básicamente a
una autogestión apoyada. Esta idea supone que los verdaderos protagonistas del desarrollo deben
ser los beneficiarios y que la tarea de las organizaciones implicadas en este objetivo es la de dar
64
apoyo y fortalecer la capacidad de estas personas para enfrentarse a los desafíos que ellas mismas
reconocen.
La visión del desarrollo como un proceso de empoderamiento implica autonomía en la toma de
decisiones por parte de los destinatarios de la ayuda, un reconocimiento explícito de su derecho a
determinar sus opciones de futuro y la asunción del papel facilitador de la propia Cruz Roja y de
la Media Luna Roja en todo ese proceso.
3.4.3.2. Participación.
No puede hablarse de empoderamiento si no existe una participación efectiva de los beneficiarios
en todas las fases del ciclo de gestión de un proyecto.
La participación implica definir "quienes" deben participar, en "qué" van a participar y "cómo"
va a organizarse esa participación, o dicho de otra manera, "cuales" van a ser las modalidades
elegidas para posibilitar y estimular la implicación de los beneficiarios en todo el proceso. La
participación supone, por tanto, la elaboración de procedimientos específicos para introducir ese
componente en la gestión del proyecto desde el inicio mismo de su concepción y aplicarla
efectivamente durante todas las fases del proyecto. Un enfoque participativo requiere también un
grado mayor de modestia por parte de los técnicos y los expertos implicados en el proceso de
desarrollo. La concepción de un proyecto participativo es esencialmente de "abajo hacia arriba".
La participación no es solamente una cuestión ética, sino que también es un asunto técnico. Los
proyectos basados en una amplia y real participación tienden a ser más exitosos y su viabilidad
parece ser mayor. Un estudio clásico del Banco Mundial vino a establecer una correlación
positiva muy clara entre los proyectos sustentables y la institucionalización de la participación de
los beneficiarios. Este es el punto de vista de la Federación de la Cruz Roja y de la Media Luna
Roja cuando dice que ".... la planificación no debería comenzar y terminar en sus oficinas o
comités. Es poco probable que los proyectos de desarrollo, socorro o de servicios que se
planifican para las personas en lugar de con las personas sean un éxito a largo plazo"
(Federación, 1993a, p. 6) y, más adelante que "... se debe respetar el derecho de la población de
decir lo que quiera y de definir sus propias metas de desarrollo" (Federación, 1993a, p. 7).
65
Asimismo, las directrices de la Federación sobre "Rehabilitación y reconstrucción a raíz de
catástrofes" señalan que "Antes de determinar las actividades que requerirán ayuda del exterior,
es esencial efectuar una evaluación detallada de los recursos disponibles a los niveles local y
nacional" (Federación, 1993b, p. 3) y que "es esencial la participación de la comunidad para
determinar sus necesidades y tratar de atenderlas. Sus miembros saben mejor que nadie aquello
que necesitan" (Federación, 1993b, p. 5).
3.4.3.3. Enfoque comunitario.
Una definición operativa del enfoque comunitario aparece en el Informe de la Federación sobre
cómo poner en práctica un desarrollo sostenible, donde se afirma que "el desarrollo comunitario
es un desarrollo realizado sobre una base amplia y un enfoque participativo, sustentado en la
implicación popular en las comunidades locales. Aunque es gradual, este enfoque es preferido
por las organizaciones humanitarias que lo han experimentado ampliamente, puesto que han
constatado que da resultados más duraderos que las soluciones rápidas impuestas por los
donantes, quienes a menudo ignoran los aspectos sociales y culturales locales" (Federación s.f.,
p. 7).
Para la Cruz Roja y la Media Luna Roja debe ser fundamental que los proyectos nazcan después
de un serio proceso de movilización de las comunidades locales en la detección de sus
principales problemas y necesidades y en la elección de las alternativas de solución. Pero el
enfoque comunitario debe ir más allá de la imprescindible identificación y formulación de
objetivos, indicadores y actividades. Tal como señala la Federación "el mejor momento para
pasar el mando de un proyecto a la comunidad es antes de que se inicie, y no una vez que está
terminado" (Federación, 1993a, p. 7).
El enfoque comunitario pretende devolver su protagonismo a los verdaderos actores del
desarrollo, pero no debe nunca considerarse como un sustitutivo de la identificación de los más
vulnerables, quienes constituyen la principal prioridad para la Cruz Roja y la Media Luna Roja.
3.4.3.4. Enfoque integral.
La Cruz Roja prioriza la concentración de las intervenciones en áreas geográficas concretas y
sobre sectores de población claramente definidos. Igualmente se considera positivo que los
66
proyectos tengan un carácter "integral", actuando simultáneamente en varios ámbitos o
"sectores" de cooperación, buscando sinergias y un incremento de los impactos. La realidad de
las personas no puede ser reducida a una u otra dimensión y es necesario actuar de una forma
coordinada en la superación de las situaciones de vulnerabilidad y en el incremento de las
capacidades. La salud de las personas depende de la educación, la nutrición, los niveles de renta,
la accesibilidad de los servicios sociales, las formas de organización comunitaria, etc. La mejora
de la salud de un colectivo concreto, por ejemplo, exige una actuación integral que aborde una
multiplicidad de aspectos interrelacionado.
3.4.3.5. Enfoque de género.
La Cruz Roja y la Media Luna Roja establecen que los proyectos de desarrollo por ellas
impulsados deben tener un claro enfoque de género, en el que se preste atención a las
circunstancias específicas de hombres y mujeres, a las relaciones establecidas entre ambos y al
reparto de actividades productivas y de funciones sociales que cumplen unos y otras.
La experiencia ha mostrado que, de no considerarse con suficiente precisión las diferencias que
en todos esos ámbitos se producen entre los hombres y las mujeres, los proyectos de desarrollo
tienden a mejorar la situación de los primeros en detrimento de las segundas. Las mujeres
constituyen uno de los colectivos en más clara situación de vulnerabilidad y expresiones como
las de la "feminización de la pobreza" tienden a mostrar esa realidad.
El componente de género en los proyectos de desarrollo impulsados por Cruz Roja es coherente
con la opción de focalizar las intervenciones hacia los colectivos más vulnerables, pues entre
éstos la proporción de mujeres tiende a ser muy elevada. La Séptima Asamblea General de Cruz
Roja señaló ya en 1989 que "las mujeres y los niños constituyen la mayoría de los beneficiarios
de las actividades de la Cruz Roja y la Media Luna Roja. Muchas mujeres padecen privaciones y
son vulnerables debido a su bajo nivel de educación, sus reducidos medios económicos, su
restringida movilidad y a los múltiples partos y responsabilidades familiares. Las mujeres a
menudo se cuentan entre los casos "más urgentes de miseria y aflicción"".
De todas formas, hay que intentar no confundir los proyectos "de mujeres" con el enfoque de
género. En muchas ocasiones, proyectos del primer tipo han contribuido a reforzar las
67
situaciones de dependencia y subordinación que padecen las mujeres e, incluso, han tenido como
consecuencia una sobrecarga de trabajo extra sobre estos colectivos.
El enfoque de género debe ser visto como un elemento imprescindible del análisis de
vulnerabilidad/capacidad que constituye el procedimiento para la selección de los beneficiarios
en los proyectos de Cruz Roja. Mediante el enfoque de género se trata de determinar aquellos
segmentos de población cuyas necesidades deben ser prioritarias en las intervenciones
impulsadas por Cruz Roja y, dentro de éstos, las mujeres ocupan sin duda un lugar esencial.
El enfoque de género debe percibirse en cada proyecto de desarrollo. Debe ser evidente en el
análisis de vulnerabilidad/capacidad y en la justificación de la intervención; debe influir en la
propia formulación de la acción, con actividades y/o resultados específicos, con indicadores
desagregados en los casos que se considere conveniente y con hipótesis que contemplen las
situaciones concretas de cada grupo social.
Como se ha señalado respecto a la participación, el enfoque de género es a la vez una exigencia
ética y técnica. Los proyectos que han sabido integrar de forma activa a las mujeres en su
identificación, formulación, ejecución y evaluación tienden a ser más viables.
En concreto, existen tres tipos de proyectos en los que el enfoque de género parece
particularmente relevante. Se trata de los proyectos de salud, de producción de ingresos y
autosuficiencia y de educación y formación. También se señalan a este respecto, algunos
aspectos básicos que deben ser investigados con atención. Son los siguientes:
- Estudio comparativo de estrategia de supervivencia de hombres y mujeres jefes de
familia y repercusión de éstas en el socorro en casos de desastre, la preparación para
casos de desastre y los programas de desarrollo.
- El papel de la mujer en la preparación y prevención de casos de desastre.
- El papel de las mujeres en la distribución de suministros alimentarios de emergencia.
- Estudios de proyectos para mujeres en los que se haya combinado la generación de
ingresos, con servicios de educación, formación y/o salud.
68
- Estudios de estrategias adoptadas por ciertas Sociedades Nacionales para aumentar el
número de voluntarias."
3.4.3.6. Continuidad entre la emergencia, la rehabilitación y el desarrollo.
Es cada vez más difícil establecer una distinción nítida entre las acciones de emergencia y las
intervenciones de desarrollo. Evidentemente, la viabilidad esperada de éstas frente a la ausencia
de viabilidad de las primeras establece un criterio diferenciador que no puede obviarse, pero que
tampoco conviene maximizar. La "croniquización" de la ayuda de emergencia, los
insatisfactorios resultados obtenidos por la cooperación para el desarrollo "clásica" y la
pretensión de rentabilizar en términos de desarrollo el incremento de las intervenciones de ayuda
humanitaria establecen un escenario en el que la todas las intervenciones que forman el
entramado de la cooperación para el desarrollo tienden a ser vistas como complementarias.
Los graves desafíos que tienen planteados los colectivos más vulnerables sólo podrán ser
resueltos de forma satisfactoria si se establece un continuum operacional que vincule sin solución
de continuidad la ayuda humanitaria, la rehabilitación y el desarrollo.
Tal como señala la Federación: "....el objetivo de la intervención en casos de desastre es
esencialmente el mismo que el del apoyo al desarrollo, esto es, el mejoramiento sostenible del
bienestar de las personas y de las comunidades".
Esta visión tiene consecuencias en la propia formulación de todas las intervenciones de
cooperación para el desarrollo. Es conveniente diseñar las operaciones de ayuda humanitaria
"como si" fuesen proyectos de desarrollo, aplicando en lo posible el propio enfoque del marco
lógico y todos los criterios generales que se han comentado: participación, enfoques comunitario,
integral y de género, etcétera.
Igualmente resulta prioritario concentrar los proyectos de desarrollo en las áreas geográficas y
sociales donde las catástrofes, sean naturales o provocadas por el hombre, han incrementado las
situaciones de vulnerabilidad. La coordinación de los departamentos responsables de la gestión
de estos dos tipos de intervenciones es, por tanto, imprescindible.
69
3.4.3.7. Autosuficiencia y efecto multiplicador.
La autosuficiencia es un requisito inexcusable en un proyecto de desarrollo, debiendo ser
contemplada como un sinónimo de la viabilidad o sostenibilidad; es decir, como la capacidad de
permanencia en el tiempo de los efectos positivos de una intervención. La presencia de esta
cualidad —la autosuficiencia, viabilidad o sostenibilidad— es imprescindible para que una
actuación pueda considerarse un proyecto de desarrollo.
A este respecto el sentido de propiedad de los beneficiarios sobre el proyecto es esencial: "En las
teorías actuales sobre desarrollo se hace mucho hincapié en aspectos como el de la propiedad, el
mantenimiento y la sostenibilidad. Nunca es demasiado pronto para preguntarse qué ocurrirá una
vez que el proyecto haya terminado... Si la población tiene un sentido de propiedad desde el
comienzo, es mucho más probable que se ocupe de mantener lo que es suyo..." (Federación,
1993a, p. 7).
El efecto multiplicador hace referencia al carácter piloto de los proyectos y a sus posibilidades de
ser replicado en ámbitos relativamente similares. Cada intervención aporta todo un bagaje de
experiencias que deben ser valorizadas y reproducidas en otros contextos.
3.4.3.8. Protección del medio ambiente y promoción del desarrollo sostenible.
El desarrollo sostenible se ha convertido desde la Conferencia Mundial sobre el Medio Ambiente
(Río de Janeiro, 1992) en uno de los términos más manejados dentro del mundo de la
cooperación para el desarrollo.
El desarrollo sostenible, tal como fue definido por la Comisión Brundtland es aquel que
“satisface las necesidades de la generación presente sin comprometer la capacidad de las
generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades” (Rey, F. en VV.AA. 1991,
pág.151). Tal como señala este autor el desarrollo sostenible encierra dos conceptos
relacionados: “ El concepto de <necesidades>, en particular las necesidades esenciales de los
pobres, a los que se debe otorgar prioridad” y “la idea de <limitaciones> impuestas por el estado
de la tecnología y la organización social y la capacidad de medio ambiente para satisfacer las
necesidades presentes y futuras” (Rey, F. en VV.AA. 1991, pág. 152). En suma, el desarrollo
sostenible debe ser visto como “un proceso de cambio en el que la explotación de los recursos, la
70
orientación de la evolución tecnológica y la modificación de las instituciones están acordes y
acrecientan el potencial actual y futuro para satisfacer las necesidades y aspiraciones humanas”
(Rey, F. en VV.AA. 1991, pág. 152).
Evidentemente, las consideraciones acerca de la utilización de los recursos medioambientales en
los procesos de desarrollo han alcanzado en los últimos tiempos una gran importancia, pues
existe una conciencia cada vez más extendida sobre los riesgos de futuro que implica el uso
abusivo de unos recursos cada vez más limitados.
En términos micro, una utilización inadecuada de los recursos ambientales disponibles afecta
directamente a las posibilidades de sostenibilidad de los proyectos. Siendo necesario, por tanto,
efectuar un análisis detallado del tipo de consumo ambiental generado por las intervenciones de
desarrollo, previendo actividades de reposición de esos recursos siempre que sea posible.
Los problemas de la degradación ambiental y la pobreza y la vulnerabilidad de las poblaciones se
encuentran claramente relacionados. Existe una clara interdependencia entre los problemas
sociales, culturales, técnicos, financieros y ambientales y es necesario abordarlos desde un
enfoque integrador que tenga en cuenta esas relaciones.
Debe tenerse en cuenta que, a menudo, los grupos más vulnerables son los que más sufren de la
degradación ambiental y que el mejoramiento y la preservación del medio ambiente deben ser
elementos esenciales dentro de una estrategia de prevención y preparación para casos de
desastre.
Cruz Roja debe priorizar los proyectos con fuertes componentes de protección ambiental. Según
la Federación las lecciones aprendidas más relevantes sobre medio ambiente y desarrollo son las
siguientes:
- “Para concebir y emprender acciones ambientales se debe trabajar a partir de las
necesidades locales, comenzando por las más urgentes para la comunidad. Ésta será
consultada e incitada a participar.
- Ser prácticos y comenzar con actividades relativamente simples. Aumentar
paulatinamente la dimensión y complejidad de las actividades.
71
- Hacer hincapié en el fortalecimiento de las capacidades locales para que la población se
preocupe progresivamente del medio ambiente en el que vive.
- En toda acción, despertar el interés por los asuntos ambientales.
- Para complementar la capacidad de la Sociedad Nacional, buscar la cooperación con las
ONG [organizaciones no gubernamentales] ecologistas, los servicios públicos y otras
Sociedades Nacionales hermanas.
- Buscar un equilibrio entre los servicios brindados por la Cruz Roja y las propuestas de
acción formuladas por otras instituciones.
- Convencerse de que toda acción ambiental requiere un compromiso permanente y de
larga duración" (Federación s.f.:12).
3.4.3.9. Sensibilidad a factores culturales.
La evaluación debe considerar si un proyecto fue identificado, formulado y ejecutado sobre la
base de un análisis comprensivo de las condiciones culturales previas del grupo beneficiario.
Valorar los aspectos culturales de una población para conseguir su implicación en el proyecto
resulta un factor esencial para el éxito del mismo. Según un estudio efectuado sobre proyectos
del Banco Mundial: "...el promedio de la tasa de rendimiento económico de los proyectos de
desarrollo rural que incorporaron el análisis sociocultural fue más del doble de la tasa de los
proyectos que no recibieron una asesoría sociológica adecuada" (Cernea 1995:491). En ese
sentido, ese mismo estudio señala que "...los proyectos realistas, practicables y sostenibles
promueven el cambio pero no la innovación excesiva .....Los proyectos exitosos también tenían
diseños sociales apropiados para la innovación en la medida en que tendían a incorporar
prácticas culturales y las estructuras locales en su ejecución" (Cernea 1995:502).
Siempre se deben tener en cuenta los conocimientos, habilidades, técnicas y recursos utilizados
por los beneficiarios, de respetar su elección de valores, sus prioridades y sus propias metas de
72
desarrollo, para establecer, en suma, el potencial de cambio permitido por sus condiciones
socioculturales.
3.4.4. Utilidad de los ámbitos y estrategias de desarrollo de Cruz Roja para la realización de
una evaluación.
Los proyectos de desarrollo y las intervenciones de ayuda humanitaria en las que participe Cruz
Roja persiguen esencialmente el empoderamiento de los más vulnerables, reforzando sus
capacidades y promoviendo su autonomía. Igualmente deben identificarse y formularse
estimulando la más alta participación de estas personas, basándose en las necesidades detectadas
por la comunidad, respetando sus prioridades y sus valores culturales. De la misma manera se
primarán las intervenciones que promuevan una actuación de carácter integral, en las que se
preste especial atención a la situación especifica a los colectivos de mujeres y a los problemas
medioambientales.
También se buscará, siempre que sea adecuado, la relación entre las tareas de emergencia, la
rehabilitación y el desarrollo. Por último, se trata de analizar en detalle la autosuficiencia de estas
intervenciones y su posible efecto multiplicador.
Todos estos criterios no pueden ser resumidos en una simple lista numérica o respondidos en
términos afirmativos o negativos. Hacemos más bien referencia a una sensibilidad que debe
impregnar todas las acciones de Cruz Roja y que será necesario valorar en cada caso de forma
particular.
73
4. COMPONENTES DE LA EVALUACIÓN EN LA CRUZ ROJA11.
4.1. Algunas cuestiones previas.
Antes de iniciar la labor evaluatoria en sentido estricto, es necesario realizar algunos pasos
previos para que pueda ser llevada a cabo adecuadamente. Se trata de establecer el marco
conceptual preciso para que la evaluación pueda conducir a hallazgos significativos.
Estos pasos previos o comprobaciones pueden concretarse en dos principales que, además, se
encuentran relacionados entre sí: la comparación "con y sin proyecto" y la verificación de la
evaluabilidad del proyecto en cuestión.
4.1.1. Comparación "con y sin proyecto".
Cualquier proyecto de desarrollo se plantea la consecución de un proceso incremental; es
decir, el paso de una situación "mala" de los beneficiarios a otra "mejor" para los mismos. Por
lo tanto el proyecto debe ser capaz no sólo de producir esa mejora, sino también de mostrar en
su lógica de intervención comprendida en la formulación que existirá una relación causal
entre la propia intervención y las mejoras a alcanzar. La razonabilidad de esta relación causal
es un factor básico para decidir sobre la conveniencia de iniciar la ejecución de un proyecto.
No es suficiente que se muestre la posible existencia de una situación mejor para los
beneficiarios tras la finalización del proyecto, sino que es necesario establecer una relación
causal entre lo actuado y lo conseguido. Igual causalidad positiva debe poder mostrarse —o
llegado el caso, la ausencia de esta causalidad o la inexistencia de logros positivos para los
beneficiarios— en las evaluaciones que siguen a la evaluación previa: la simultánea, la final y
la posterior.
Dicho de otro modo, no es suficiente prever o mostrar la mejora de una situación dada
comparando la situación inicial con la que se alcanzaría durante el proyecto y tras la
11 En este capitulo se siguen los principios expuestos en Cruz Roja Española (1997, pp. 100-104) y los conceptos contenidos en UD-NORAD (1997, pp. 38-65). Asimismo, se han tenido en cuenta las cuestiones planteadas en Banco Interamericano d Desarrollo (1997, pp. 35-43).
74
finalización de éste; no es suficiente, por lo tanto, comparar la situación "antes y después" del
proyecto; resulta imprescindible efectuar la comparación entre las situaciones "con y sin
proyecto".
Por ejemplo, en un país o zona con un fuerte incremento poblacional debido a una alta
natalidad, es posible, o incluso probable, que un proyecto sanitario que se propusiera reducir
los índices de mortalidad general, aun cuando tuviera un efecto neutro o cero, registraría un
descenso de la mortalidad. Con una población más joven, la mortalidad es menor. Sería
preciso, por tanto, analizar los cambios en la pirámide poblacional para desagregar de las
transformaciones generales las que son directamente achacables al proyecto. Éste es el "efecto
neto" del proyecto, lo que no se hubiera conseguido sin ejecutar el proyecto.
Lógicamente, también se puede dar la situación contraria, en la que un proyecto puede arrojar
un "efecto bruto" negativo —producido porque la situación en la que se encuadra el proyecto
es especialmente negativa—, a pesar de que el proyecto ha alcanzado un efecto neto positivo.
Es decir, las cosas habrían ido aún peor —o irían aún peor, en el caso de la evaluación
previa— sin la ejecución del proyecto en cuestión.
Naturalmente, en los proyectos de desarrollo como fenómenos sociales —una de cuyas
singularidades es su extrema complejidad producto de las numerosas interrelaciones y
retroalimentaciones que se dan en el interior de los mismos— es casi siempre especialmente
compleja la labor de delimitación de los efectos netos respecto de los efectos brutos. Esta
situación resulta a menudo aún más compleja debido a la falta de información sobre la
situación de partida o su falta de calidad, la precariedad de las previsiones de las tendencias
futuras e incluso, la dificultad de sintetizar información incontrovertible sobre estos aspectos.
Esta última circunstancia, es especialmente frecuente en los proyectos de desarrollo que
pretenden actuar sobre aptitudes o comportamientos de los beneficiarios.
Todo lo anterior, no sólo se refleja en la dificultad para establecer un punto de arranque cierto,
sino también en la fiabilidad que puede adjudicarse a los indicadores de éxito del proyecto.
Un aumento de las denuncias ante la policía por malos tratos domésticos en el marco de un
proyecto que se propone una mejora de la condición femenina qué reflejaría: ¿Un aumento
real de la violencia de los cónyuges respecto a las esposas, como respuesta a su mayor
75
autonomía decisional? o ¿un incremento de la conciencia femenina, aún cuando la violencia
doméstica se mantenga estable o, incluso, disminuya, que conduce a la utilización de los
recursos legales existentes para combatirla?. Una respuesta a esta cuestión —que además, no
suele ser dicotómica— requiere un trabajo evaluatorio que tiene que ir forzosamente más allá
de la mera recopilación de indicadores.
Los procedimientos establecidos para determinar los efectos netos de una intervención son: el
procedimiento experimental, el procedimiento cuasiexperimental y el no experimental12. En
la práctica, el procedimiento más empleado en la evaluación de proyectos de desarrollo es el
no experimental, que consiste básicamente en la reconstrucción ideal de la situación sin
proyecto —que incluye la evolución que se daría durante el periodo de ejecución del proyecto
si este no existiera—, para posteriormente compararla con la realidad que ha sufrido la
influencia del proyecto.
4.1.2. Verificación de la evaluabilidad del proyecto.13
Como ya se ha dicho, la evaluación —en sus distintos momentos— forma parte inseparable
del ciclo de gestión del proyecto. Y de igual manera que su ejercicio condiciona el resto de las
fases del ciclo de gestión, estas fases condicionan a la propia evaluación; una evaluación no
puede ser mejor que el sistema de gestión del que forma parte.
En este sentido, existe una relación primordial entre el diseño del proyecto y la evaluación del
mismo; entendiéndose por evaluabilidad la cualidad que debe poseer el diseño del proyecto de
sentar las bases para una adecuada evaluación.
Esta adecuación no sólo se refiere a que en el diseño del proyecto se hayan previsto
indicadores oportunos, sistemas de recogida de datos y sistemas de evaluación. Igualmente
resulta imprescindible establecer los procedimiento de gestión que permitirán utilizar para la
12 Una exposición detallada de estos procedimientos aplicados a la evaluación puede verse en Cohen/Franco (1993, pp. 126-129).
13 Para llevar a cabo esta verificación en los proyectos diseñados de acuerdo con el enfoque del marco lógico es de utilidad la "Sección 3: La comprobación del diseño del proyecto" de NORAD (1997, pp. 65-85).
76
toma de decisiones los resultados de la evaluación. Como se ha escrito con anterioridad, la
cuestión crítica no es sólo realizar buenas evaluaciones sino aplicarlas.
Dado que el proyecto no es una entidad aislada, deben tenerse en cuenta también los
procedimientos de realimentación existentes en las entidades implicadas, responsables en
última instancia de la gestión del proyecto.
El concepto de evaluabilidad debe ser considerado de una manera flexible. Por una parte, en
la evaluación previa una de las cuestiones a valorar es precisamente la existencia de los
soportes necesarios para llevar a cabo las siguientes evaluaciones; de este modo el cuadro
"Guía de verificación de evaluabilidad" u otros criterios semejantes, forman parte de los
cuestionamientos a realizar en esa fase. Por otra parte, uno de los papeles que cumple la
evaluación simultánea —dentro de su función de permitir la reformulación del proyecto
cuando se considere necesario— es mejorar la evaluabilidad de un proyecto o
"reinterpretarlo" de manera que favorezca su evaluación. De este modo se puede decir que
uno de los resultados de la evaluación es mejorar la evaluabilidad y, por tanto, las
evaluaciones futuras.
Asimismo, hay que hacer notar que la evaluación por objetivos se ve más condicionada por la
evaluabilidad del proyecto, al estar basada en la apreciación de los objetivos a través de la
observación de los indicadores; si no existen tales indicadores, son de mala calidad o no se ha
reunido la información necesaria para cumplimentarlos, este tipo de evaluación se ve
gravemente afectado. En contraposición, la evaluación de procesos posee características
intrínsecas que le hacen procesar mejor el eventual bajo nivel de evaluabilidad.
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GUÍA DE VERIFICACIÓN DE EVALUABILIDAD
Requisitos de Evaluabilidad
Objetivos
· El problema que el proyecto se dirige a resolver ha sido identificado y analizado.
· Se ha determinado a qué involucrados corresponde el problema o necesidad.
· Las causas del problema han sido identificadas y jerarquizadas.
· Los objetivos a lograr han sido definidos consistentemente.
· Las experiencias adquiridas de operaciones anteriores han sido tomadas en cuenta.
Indicadores
· Las condiciones (físicas, institucionales, económicas y sociales) previas a la ejecución del
proyecto han sido descritas.
· Los datos del año base (o de arranque) previos a la ejecución del proyecto han sido
incluidos.
· Si no existen datos del año base, el diseño del proyecto incluye su generación.
· Se incluyen datos del año base, metas u otra evidencia para hacer monitoreo [seguimiento] y
determinar el logro de objetivos.
Productos [Resultados]
· Los bienes y servicios que el proyecto generará han sido identificados y descritos.
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· Se ha previsto una descripción de cuándo y cómo los beneficiarios utilizarán los bienes y
servicios generados por el proyecto.
· Los beneficios derivados del uso de los bienes y servicios a ser generados por el proyecto
han sido identificados.
Supuestos [Hipótesis]
· Los individuos, grupos, instituciones y otras organizaciones que pudieran afectar, positiva o
negativamente a la ejecución del proyecto han sido identificados.
· Los elementos que están fuera del control directo de la gerencia del proyecto y que pudieran
afectar la viabilidad del proyecto, de sus productos y objetivos han sido identificados y
descritos.
Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo (1997, p. 18).
79
Replicabilidad
En qué medida las personas que han tenido contacto directo o indirecto con el proyecto
utilizan los conocimientos y experiencias producidos por éste para emprender de manera
autónoma actuaciones más o menos similares.
Viabilidad
Un análisis acerca de en qué medida los efectos positivos del proyecto continuarán después
de que la ayuda externa haya finalizado.
Pertinencia
En qué medida se justifica aún el proyecto en relación a las prioridades de desarrollo
locales y nacionales.
Impacto
Los cambios y efectos positivos y negativos, previstos o no previstos del proyecto,
analizados en relación con los beneficiarios y otros afectados.
Eficacia
En qué medida el objetivo específico ha sido alcanzado; si puede esperarse que esto ocurra
sobre la base de los resultados del proyecto.
Eficiencia
Análisis de los resultados en relación con el esfuerzo realizado. Cómo los insumos se
convierten en resultados desde el punto de vista económico. Examinar si los mismos
resultados podrían haberse logrado de otra forma mejor.
Insumos Resultados Objetivo específico Objetivo global
80
La conexión entre los componentes de la evaluación y los elementos en la jerarquía de
objetivos.
Fuente: Basado UD-NORAD (1997, p. 39).
81
Ejemplo: Un proyecto de abastecimiento de agua y salud
Se trata de un proyecto donde se van a perforar pozos para suministrar agua potable, se
construirán letrinas demostrativas y se llevarán a cabo campañas de salud para sensibilizar a
la población local acerca de la importancia de una mejor higiene. El objetivo específico es
contribuir a mejorar las condiciones y prácticas higiénicas, de forma que a largo plazo la
población en general goce de unos niveles mejores de salud.
La evaluación puede ser llevada a cabo basándose en los siguientes componentes, que se
constituyen en un punto de partida para realizar mediciones, estimaciones y conclusiones.
La eficiencia del proyecto —es decir, su utilización de recursos e insumos— puede medirse
en términos de los costes por pozo, letrina o participante en las campañas sanitarias. Estas
cifras pueden entonces compararse con otras obtenidas en proyectos similares llevados a cabo
en cualquier otro lugar.
La eficacia se refiere tanto a lo realmente producido —su alcance, calidad y tiempo requerido
(pozos adecuados, letrinas demostrativas, etc.)— como a lo que se espera que esto producirá
(aumento de la utilización de agua potable, autoconstrucción de letrinas, comprensión de la
importancia de la higiene y prácticas higiénicas mejoradas, etc.). Si la probabilidad de lograr
la eficacia es baja, habría que preguntarse si el objetivo específico es demasiado ambicioso o
si los resultados planificados son suficientes para alcanzar el objetivo específico tal como ha
sido definido.
Los impactos se miden en relación a los beneficiarios y a otras partes afectadas. Pueden
incluir efectos deseables, como la reducción en la diarrea de los niños, mayor capacidad de
trabajar para los adultos como consecuencia de una salud mejor, etc.; pero pueden existir
también efectos indeseables, como conflictos entre grupos de población en relación con la
utilización y la propiedad de los pozos, letrinas, etc.
La pertinencia del proyecto se preocupa de en qué medida el objetivo inmediato justifica aún
el proyecto. Esto puede variar, por ejemplo, si el país receptor decide conceder una menor
prioridad a este tipo de proyectos. Sin embargo, también puede ocurrir que el proyecto no
82
haya sido exitoso debido a que los beneficiarios tienen problemas más agudos que la higiene;
como por ejemplo en la producción de alimentos. Esto significaría que el proyecto es ahora
menos pertinente de lo que originalmente se suponía.
El análisis de la viabilidad del proyecto estará estrechamente ligado con su pertinencia,
porque se refiere a si los efectos positivos del proyecto continuarán en el largo plazo. Esto
también incluye factores tales como los costes: ¿serán los usuarios capaces de hacer frente al
coste de mantenimiento de sus pozos y letrinas?, ¿han organizado formas de captar fondos y
una división del trabajo para operaciones y mantenimiento?
La replicabilidad se aprecia en la existencia de proyectos similares que utilizan las
experiencias y conocimientos generados por el proyecto, así como en la medida que
actuaciones similares (de agua potable y de higiene) son iniciadas autónomanente (sin apoyo
externo) por personas o entidades que han conocido el proyecto.
Fuente: Basado UD-NORAD (1997, p. 40).
83
Replicabilidad
En qué medida las instituciones implicadas u otras realizan proyectos relacionados con el
agua potable basado en la experiencia y conocimientos generados por el proyecto, así
como cuántas comunidades vecinas han iniciado sin apoyo externo procesos relacionado
con la higiene y la salud inspirados por el proyecto.
Viabilidad
El grado en el cual la población cuenta con los recursos, la motivación, el conocimiento y
la organización para mantener y proseguir por sí mismos las distintas medidas en favor de
una mejor higiene.
Pertinencia
El grado en el que la población, o las autoridades, dan prioridad al agua y a la higiene, o si
se consideran más importantes otros proyectos; como regadíos para la producción de
alimentos.
Impacto
Reducción en la incidencia de enfermedades diarreicas. Capacidad de trabajo aumentada.
Conflictos en relación con el uso y propiedad de los pozos.
Eficacia
Número de pozos exitosos, letrinas demostrativas y campañas, en relación con los planes
adoptados. Consumo de agua, número de letrinas en uso, comprensión de la higiene.
Eficiencia
Costes por unidad (pozo, letrina, campaña sanitaria, participante).
Insumos:
Personal.
Recursos
financieros.
Equipamiento.
Resultados:
Pozos.
Letrinas
demostrativas.
Campañas sanitarias
Objetivo
específico:
Higiene mejorada.
Objetivo global:
Salud mejorada.
84
Especificación de los componentes de la evaluación en un proyecto de abastecimiento de
agua y salud.
Fuente: Basado en UD-NORAD (1997, p. 41).
85
4.2. Los principales componentes de las evaluaciones de los proyectos de desarrollo
Una característica relativamente reciente es la progresiva homogeneización de los
componentes o criterios manejados en los procesos de evaluación de los proyectos de
cooperación para el desarrollo. El establecimiento de un marco conceptual común a la hora de
abordar la evaluación de este tipo de intervenciones es claramente positivo, ya que favorece la
comparabilidad entre los resultados de diferentes evaluaciones y facilita el aprendizaje. Tal
como se indica en la definición de evaluación propuesta por el Comité de Ayuda al Desarrollo
que ha sido incluida en los capítulos anteriores, los componentes esenciales de la evaluación
sobre los que existe un consenso prácticamente unánime son los de eficiencia, eficacia,
impacto, pertinencia y viabilidad, a los que se ha considerado conveniente añadir el criterio de
replicabilidad.
En las páginas siguientes se comentarán cada uno de estos componentes, señalando en los
casos en que sea posible su situación dentro de una Matriz de Planificación. En la “Guía para
la evaluación en la Cooperación Internacional” de Cruz Roja Española (2000) se incluyen
algunas listas de chequeo y otras herramientas útiles para la comprobación de todos estos
componentes.
4.3. Eficiencia.
4.3.1. Concepto.
La eficiencia se refiere a la capacidad del proyecto para transformar los insumos financieros,
humanos y materiales en resultados; es decir, establece el rendimiento o productividad con
que se realiza esta transformación.
Para poder emitir un juicio sobre la eficiencia de un proyecto es necesario disponer de los
elementos referenciales precisos. Al comparar la eficiencia prevista o alcanzada con estas
referencias, será posible determinar en qué medida será, es o ha sido eficiente un proyecto
determinado.
La información para obtener los valores referenciales - tipo pueden proceder de:
86
- Proyectos similares o con componentes parecidos que se hayan llevado a cabo en la
región donde se sitúa el proyecto evaluado o fuera de ella.
- De valores específicos para el proyecto obtenidos mediante razonamientos basados
en las circunstancias del propio proyecto.
Para poder realizar la evaluación de la eficiencia de un proyecto es imprescindible disponer
del presupuesto desagregado —para la evaluación previa— o de los costes reales por
actividad —para las evaluaciones simultánea, final y posterior—, así como de la
determinación de los insumos precisos o utilizados en la realización de cada una de esas
actividades. Si no se dispone de estas informaciones es totalmente imposible —tal como se
desprende de la definición de la eficiencia— analizar la productividad con que se transforman
los insumos en resultados.
4.3.2. Situación en la matriz de planificación del proyecto.
Se puede decir, para presentar de manera gráfica la relación existente entre la
eficiencia y la matriz de planificación del proyecto, que para analizar la eficiencia de un
proyecto, la atención primordial se deberá dirigir a las casillas que en la matriz nos muestran
las actividades y sus insumos, junto a las de los resultados y sus indicadores.
4.3.3. Consideraciones en la evaluación de la eficiencia.14
Algunas de las más usuales interrogaciones que hay que responder —naturalmente, con
matices y niveles de predicción/certeza diferentes, atendiendo al momento de la evaluación—
a la hora de valorar la eficiencia de un proyecto están en relación con:
- El nivel de calidad en la administración de los recursos a disposición del proyecto.
14Ni en este criterio, ni en cualquiera de los otros, es posible establecer una lista de comprobación cerrada que permita la realización de las evaluaciones siguiendo unas plantillas universales. El ejercicio evaluatorio se realiza a través de la búsqueda de los elementos significativos en cada caso, por lo que no es posible ni deseable manejar cuestionarios prestablecidos de supuesta validez universal.
87
- La adecuación de las actividades a la consecución resultados.
- La eventual existencia de líneas de actuación que condujeran con menor coste o en
menor tiempo a los resultados.
- La existencia de posibles solapamientos con otras intervenciones propias o ajenas, lo
que redundaría en dificultades de gestión y costes redundantes.
4.4. Eficacia.
4.4.1. Concepto.
La eficacia refleja en qué medida se espera alcanzar o se ha alcanzado el objetivo específico
del proyecto; teniéndose para ello en cuenta tanto el nivel de logro, así como los períodos
temporales para hacerlo.
Para poder analizar adecuadamente la eficacia será necesario que en el diseño del proyecto el
objetivo específico esté definido adecuadamente; es decir que el indicador o los indicadores
objetivamente verificables respondan cabalmente a las cuestiones de ¿qué?, ¿con qué
calidad?, ¿para quién?, ¿cuándo?, y ¿cómo?.
En el caso de la evaluación previa, si se estimara que el objetivo específico —ya sea en la
“lógica de la intervención” o en sus indicadores objetivamente verificables— no está definido
de manera precisa, se reelaborará de manera que su comprensión y apreciación sea
inequívoca. Cuando las señaladas deficiencias se identifican durante la evaluación simultánea,
final o posterior, el equipo evaluador deberá llamar la atención sobre esta circunstancia;
debiendo proceder a reconstruirlos basándose en la documentación disponible. Esa
reconstrucción se efectúa para que los indicadores puedan ser operativos y resulten de
utilidad a la hora de valorar su logro.
4.4.2. Situación en la matriz de planificación del proyecto.
Los elementos de la matriz de planificación que deben ser más cuidadosamente observados
para evaluar la eficacia son los relacionados con los resultados y el objetivo específico. Es
88
esencial, por tanto, valorar la lógica vertical y ver si las actividades conducen a los resultados
y éstos son condiciones necesarias y suficientes para el logro del objetivo específico.
4.4.3. Consideraciones en la evaluación de la eficacia.
La evaluación de la eficacia trata de hacer visible la relación que existirá, existe o ha existido
entre el proyecto planeado y el nivel de logro que se puede esperar o se ha alcanzado del
objetivo específico. Es decir, trata de establecer una relación causal entre lo que se va a hacer
o se ha hecho —básicamente la transformación de los insumos en actividades— y el logro del
objetivo específico.
Para lo anterior no basta apreciar o medir el logro del objetivo específico, sino en qué medida
las transformaciones positivas del logro de este objetivo específico obedecen a lo realizado
por el proyecto; individualizando y separando ese proceso de las influencias de otros factores
que, ajenos a las actuaciones del proyecto, también influyen en las transformaciones
apreciables. Es decir, no basta mostrar fehacientemente que en el seno de determinado
proyecto se ha alcanzado en determinado grado el objetivo específico previsto, si no que se
trata además —siendo esta parte la mas sustantiva de la evaluación de la eficacia— de
identificar razonablemente en qué medida ha sido el propio proyecto el que ha contribuido a
esas transformaciones. Naturalmente este es un ejercicio de reconstrucción ideal, que se debe
basar tanto en el conocimiento del propio proyecto y su contexto, como en los hallazgos de
otras evaluaciones.
Entre los factores externos más relevantes y por tanto más cuidadosamente analizados se
encuentran las hipótesis recogidas en la matriz de planificación; así mismo —en las
evaluaciones simultánea, final y posterior— deben estudiarse todos aquellos factores externos
que pasaron desapercibidos en su momento o que han adquirido especial importancia durante
la ejecución del proyecto.
4.5. Impacto.
4.5.1. Concepto.
89
El impacto se refiere —en contraposición a la eficacia restringida a los efectos positivos sobre
los beneficiarios— a las consecuencias positivas y negativas, que un proyecto genera. Es por
lo tanto un concepto más amplio que el de eficacia, cuyo análisis se inicia a partir del de la
eficacia; interrogándose sobre las consecuencias económicas, sociales, culturales, técnicas
ambientales... que se registran en el plano local o general, tanto en el corto como,
especialmente, en el medio y en el largo plazo.
El impacto debe ser observado y previsto en todos los momentos de la evaluación, de manera
que los impactos negativos puedan ser evitados o disminuidos; pero especialmente, son
apreciables en la evaluación final o en la posterior. Por este motivo, en determinadas
entidades —por una sinécdoque— denominan a estas evaluaciones “evaluaciones de
impacto”; si bien se ha de convenir que, aunque la apreciación del impacto es una parte
sumamente significativa de la evaluación final o posterior, es preciso contemplar en este tipo
de evaluaciones todos los criterios que en este capitulo se describen.
Previstos No previstos
Efectos positivos Objetivos específico y global del proyecto
Efectos negativos
Fuente: UD-NORAD (1997, p. 46).
90
4.5.2. Situación en la matriz de planificación del proyecto.
La consideración del impacto de un proyecto se inicia a partir de los objetivos global(es) y
específico del mismo, que pueden ser considerados como los efectos positivos y esperados de
un proyecto. En cualquier caso, tal como se ha puesto de manifiesto, una parte significativa de
los impactos de un proyecto no aparecerán recogidos en la matriz de planificación.
4.5.3. Consideraciones en la evaluación del impacto.
Siguiendo lo expuesto en los apartados anteriores, en la evaluación de los impactos de un
proyecto se debe prestar especial atención a la valoración de:
- los efectos negativos, esperados e inesperados;
- los efectos positivos recogidos en el/los objetivo(s) global(es) y específico.
4.6. Pertinencia.
4.6.1. Concepto.
La pertinencia analiza si el propósito del proyecto es coherente con las prioridades de la
comunidad y sociedad local, así como de las entidades donantes y receptoras. Es decir, se
trata de apreciar si la intervención analizada va suponer una aportación significativa a los
procesos de desarrollo de los que son actores los beneficiarios tanto en el interior del propio
proyecto, como en su contexto.
De manera operativa se puede decir que un proyecto es pertinente cuando responde a las
prioridades identificadas en los planes estratégicos de las Sociedades Nacionales de la Cruz
Roja y la Media Luna Roja y los beneficiarios pertenecen a los colectivos que se han
considerado como los más vulnerables; estando enclavado adecuadamente en el proceso de
planificación que partiendo de la planificación estratégica se concreta en la operativa.
Una consideración operativa esencial para que un proyecto sea pertinente es que su objetivo
específico represente por sí mismo una innovación inmediatamente “consumible” —es decir,
91
que mejore su situación en el lugar y en el momento— por los beneficiarios. De este modo,
por ejemplo, la construcción de unas aulas escolares no debe ser el objetivo específico de un
proyecto de desarrollo, ya que la existencia de estas aulas no representa una mejora de las
condiciones de vida de los beneficiarios; si podría ser pertinente un proyecto cuyo objetivo
específico fuera el extender la escolarización a colectivos infantiles hasta ese momento no
atendidos por el sistema educativo. En este último proyecto, la construcción de aulas podría
ser un resultado coherente que —junto con otros resultados y las correspondientes hipótesis—
condujera al logro del objetivo específico: la ampliación de la escolarización.
Naturalmente, la cuestión de que representa una mejora significativa de las condiciones de
vida de los beneficiarios es un tema controvertible y que depende de las concepciones
globales e ideológicas de los implicados, por lo que un diálogo entre todos ellos se hace
imprescindible para consensuar en cada caso la concreción operativa de la pertinencia.
4.6.2. Situación en la matriz de planificación del proyecto.
La apreciación de la pertinencia de un proyecto debe iniciarse con un atento estudio de las
filas correspondientes a los resultados, objetivo específico y objetivo(s) global(es),
comprobando que éstos responden a prioridades claramente identificados por cada uno de los
colectivos e instituciones implicados en la intervención.
4.6.3. Consideraciones en la evaluación de la pertinencia.
La pertinencia debe ser considerada como el elemento básico de cualquier evaluación. No
parece razonable considerar la ejecución de un proyecto si en la evaluación previa del mismo
se establece la no pertinencia del mismo; independientemente de lo eficiente, eficaz, viable...
que pueda ser. Dicho de otra manera, si un proyecto no contribuye significativamente al
desarrollo de un grupo social o de una sociedad ningún otro elemento lo debe y puede
cualificar como un proyecto de desarrollo; y en tanto que no es un proyecto de desarrollo no
debe considerarse su ejecución.
En la evaluación simultánea, la valoración de la pertinencia del proyecto debe ser una
cuestión a la que se le preste la máxima atención. Coherentemente con lo dicho en el párrafo
anterior, cuando se aprecie que un proyecto ha disminuido o perdido la pertinencia exigida y
92
exigible al mismo —ya sea por causas sobrevenidas durante su ejecución o no bien valoradas
en el momento de su formulación y evaluación previa— debe ser cuidadosamente considerada
la conveniencia y necesidad de introducir cambios —incluso sustanciales, que afecten a sus
objetivos— en su diseño.
Asimismo, el juicio básico —pero probablemente más complejo y controvertido— que debe
emitir una evaluación final o posterior es en qué medida el proyecto ha contribuido al
desarrollo de los beneficiarios; en qué medida y aspectos significativos estos beneficiarios han
visto mejorada su situación.
Las preguntas esenciales que deben ser respondidas para la evaluación de la pertinencia son:
- ¿Son los objetivos lo suficientemente validos (o lo son todavía, o lo han sido) para
justificar el proyecto?
- ¿Qué cambios deben hacerse y en qué sentido para mejorar la pertinencia del
proyecto?, o ¿qué hemos aprendido para posteriores proyectos?
Los niveles a los que se debe realizar estas preguntas son:
- La relación entre el proyecto y la política de desarrollo del país receptor, las
prioridades de la entidad receptora (la Sociedad Nacional de la Cruz Roja local) y de
la donante (la Cruz Roja Española).
- Cómo encaja el proyecto con otros proyectos que eventualmente pueden solaparse
con él, o con relación al plan o programa en el que se haya inscrito.
- En qué medida se ha alcanzado a los beneficiarios a través del proyecto y en las
temáticas que los implicados consideran prioritarias.
- En qué medida son coherentes la jerarquía de los objetivos y la lógica interna del
proyecto; así como si se han valorado adecuadamente las hipótesis u otros factores
externos.
93
4.7. Viabilidad.
4.7.1. Concepto.
Se entiende por viabilidad la capacidad de un proyecto para “proporcionar un nivel aceptable
de beneficios al grupo destinatario [beneficiarios] durante un periodo suficientemente largo
una vez interrumpida la asistencia financiera y técnica del proveedor de fondos” (Comisión de
las Comunidades Europeas, 1993, p. 65). Por lo tanto el análisis de viabilidad significa
interrogarse sobre algo más allá de si el proyecto ha alcanzado los objetivos que tenía
previstos; se debe responder a la cuestión de en qué medida los resultados positivos
alcanzados permanecen en el tiempo.
En este sentido, mientras que los componentes de la evaluación anteriormente descritos se
basan esencialmente en la llamada evaluación de objetivos, la evaluación de la viabilidad se
plantea un interrogante que afecta a los procesos que, aunque desencadenados por el proyecto,
van más allá del mismo; es decir, se plantea sobre la capacidad del proyecto de generar
desarrollo: transformaciones cualitativas y cualitativas que permanecen en el tiempo y se
ramifican afectando a todos los niveles de la vida social.
Se puede decir que, si la valoración de la pertinencia representa el primer momento analítico
de cualquier evaluación (¿es el proyecto significativo en términos de desarrollo?), el análisis
de viabilidad viene a ser el conclusivo (¿en qué medida las transformaciones positivas
previstas/alcanzadas por el proyecto perduran y se transforma en elementos generadores de un
desarrollo global?).
Como consecuencia de lo anterior, la viabilidad es un aspecto sumamente crítico de los
proyectos y, probablemente, es el aspecto que afecta más gravemente al éxito general de los
proyectos; ya que con demasiada frecuencia las personas o entidades que asumen el proyecto
tras la finalización de la fase de apoyo externo (la ejecución) no están suficientemente
implicadas y/o carecen de los recursos humanos, técnicos o materiales para continuar el
proceso iniciado por el proyecto.
Por otro lado, la voluntad y la posibilidad de que una intervención de desarrollo limitada en el
tiempo —que tiene una fecha de inicio y otra de finalización— sea viable es una nota
94
distintiva e identificativa de los proyectos de desarrollo. Así, haciendo una división metódica
—no siempre factible o clara en la realidad— serán proyectos de desarrollo los que se
propongan alcanzar la viabilidad, no siéndolo aquellas intervenciones —por ejemplo, la ayuda
de emergencia— que no se plantean el tema de la viabilidad.
Así, centrándonos en la diferenciación metódica entre un proyecto de desarrollo y una
intervención de emergencia, mientras que la segunda se propone sustancialmente restaurar
una situación preexistente más beneficiosa que sobre la que se actúa, la primera trata de
alcanzar una nueva situación mejor que la preexistente. Se podría decir que la intervención de
emergencia actúa sobre situaciones agudas y el proyecto de desarrollo lo hace sobre las
crónicas.
Dado que la viabilidad sólo se puede apreciar después de transcurrido un periodo de tiempo
tras la finalización de la ejecución del proyecto, sólo se dispondrá de pruebas tangibles sobre
ella en la evaluación posterior. Pero esto no significa que no se le deba prestar atención en el
resto de las evaluaciones; es más, apreciar mediante razonamientos basados en el propio
proyecto o en la experiencia acumulada la probable viabilidad de la intervención constituye
siempre un elemento clave del ejercicio evaluatorio.
En este sentido, se ha comprobado que, como es fácil de suponer, el principal riesgo para la
viabilidad proviene de los condicionamientos que suponen los factores externos; los no
controlados por los gestores del proyecto. Para tratar de minimizar este riesgo siempre se
deben examinar cuidadosamente las hipótesis que acompañan a la ejecución del proyecto,
siendo el primer paso de este examen el apreciar que las hipótesis no son excesivamente
optimistas. De hecho, una actitud adecuada ante las hipótesis es siempre enunciarlas con una
visión pesimista; ya que existe una abundante experiencia de multitud de proyecto fracasados
por haber sido diseñados y ejecutados suponiendo unas hipótesis demasiado favorables a la
resolución favorable de la intervención.
4.7.2. Situación en la matriz de planificación del proyecto.
95
Dado el carácter conclusivo y acumulativo de la viabilidad, a la hora de examinarla se deben
observar todos los niveles de la matriz de planificación del proyecto. La viabilidad se
constituye como el producto final de la lógica vertical de la matriz de planificación15.
4.7.3. Consideraciones en la evaluación de la viabilidad: Los factores de desarrollo.
La extraordinaria importancia asignada a la viabilidad ha hecho que se haya prestado a este
componente una especial atención, habiéndose establecido un consenso básico entre todas las
entidades implicadas en la cooperación para el desarrollo sobre los criterios —llamados
usualmente factores de desarrollo— que deben condicionar su análisis.
De este modo se consideran indispensable que los proyectos reúnan los siguientes requisitos:
- “Contexto propicio desde el punto de vista de la política llevada a cabo. Los cambios
de orientación necesarios deben ser decididos antes de que comience la fase de
realización.
- Objetivos precisos y realistas.
- Concepción adaptada a la capacidad administrativa y técnica de los beneficiarios.
- Racionalidad y viabilidad económica del proyecto.
- Capacidad de financiar los costes iniciales, así como los gastos de funcionamiento y
de mantenimiento.
- Participación activa de las autoridades locales y de los grupos objetivo, incluidas las
mujeres.
15 Se llama lógica vertical de la matriz de planificación la que partiendo de las condiciones previas a la ejecución, permite ir pasando de las actividades - apoyándose en el cumplimiento de las hipótesis de su nivel-, a los resultados, que a su vez, apoyados en las hipótesis que le corresponden conducen al logro del objetivo específico; y de éste, apoyándose en sus hipótesis, alcanzar el/los objetivo(s) global(es); y, si se cumplen las hipótesis de su nivel, sus efectos podrán permanecer en el tiempo. Véase Comisión de las Comunidades Europeas (1993, página 28) o NORAD (1997, página 18).
96
- Elección de tecnologías adaptadas a las condiciones económicas y sociales del
beneficiario.
- Calendarios realistas.
- Sistemas de mantenimiento y de apoyo adecuados y capacidad de administrarlos una
vez que la ayuda exterior haya llegado a su fin.
- Compatibilidad con las condiciones socio-culturales locales.
- Viabilidad desde el punto de vista del medio ambiente" (Organización de
Cooperación y Desarrollo Económico, 1995, p. 54).
97
FACTORES DE DESARROLLO ESENCIALES PARA LA VIABILIDAD DEL
PROYECTO
POLÍTICAS DE APOYO
[] Prioridades, compromisos específicos.
[] Iniciativas que apoyan las posibilidades de éxito del proyecto.
ASPECTOS INSTITUCIONALES
[] Capacidad institucional que contribuya a los objetivos del proyecto y en el grado
esperado.
[] Personal estable, adecuadamente cualificado y motivado.
[] Apoyo y participación directos por parte de los beneficiarios.
CONDICIONES FINANCIERAS Y ECONÓMICAS
[] Financiación adecuada disponible para cubrir funcionamiento, mantenimiento y
depreciación.
[] Análisis de costes y rentabilidad.
FACTORES TECNOLÓGICOS
[] Elección y adaptación de tecnología apropiada a las condiciones existentes.
FACTORES SOCIOCULTURALES
[] Integración del proyecto en la comunidad local.
[] Impacto del proyecto sobre distintos grupos y su acceso al uso de recursos.
MEDIO AMBIENTE/ECOLOGÍA
[] Explotación, gestión y desarrollo de la dotación de recursos de acuerdo con la capacidad
del medio ambiente local.
Fuente: UD-NORAD (1997, p. 51)
98
4.7.3.1. Políticas de apoyo.
Un proyecto de desarrollo siempre está situado dentro del marco definido por la política de
desarrollo del país receptor y de las prioridades de las entidades y personas implicadas. Por lo
tanto resulta imprescindible apreciar en qué medida el objetivo global del proyecto responde a
estas políticas y prioridades, así como la capacidad y voluntad de implicación de los actores
involucrados; especialmente debe considerarse la imbricación del proyecto dentro de la
planificación estratégica de la Sociedad Nacional de la Cruz Roja llamada a participar en la
gestión del proyecto.
Asimismo, es posible que la disposición de las personas y entidades implicadas pueda
cambiar durante la ejecución del proyecto, por lo que es necesario realizar un seguimiento de
la misma
4.7.3.2. Aspectos institucionales.
Uno de los más frecuentes puntos críticos de la gestión de los proyectos de desarrollo es la
capacidad de la entidad anfitriona para llevar adelante el proyecto. La idea básica en este
sentido es que el proyecto debe ajustarse a esa capacidad y no, como parece ocurrir en
muchas ocasiones, al contrario.
En todo caso, el desarrollo institucional de la Sociedad Nacional de la Cruz Roja debe
contemplarse como un elemento que siempre ha de estar presente en los proyectos de
desarrollo de la Cruz Roja. De esta manera, será posible afrontar de manera realista y creativa
las inevitables tensiones administrativas y de funcionamiento que la participación en un
proyecto representa para una Sociedad Nacional.
Con singular cuidado se debe realizar la opción entre crear un órgano ad hoc de gestión
específico para el proyecto o que éste sea gestionado dentro de la estructura preexistente de la
Sociedad Nacional.
La primera posibilidad —la creación de un órgano específico— presenta la ventaja de que
probablemente permitirá una gestión más fácil, más rápida o con un mayor control sobre los
recursos, pero puede influir negativamente sobre la capacidad de asumir el proyecto por el
99
socio local tras la finalización del apoyo externo y, eventualmente, generar tensiones entre el
nuevo órgano y la Sociedad matriz. La segunda posibilidad, es decir la gestión por parte de la
estructura preexistente —teniendo en cuenta las dificultades que para la gestión inmediata se
han señalado— tendrá efectos beneficiosos sobre la viabilidad de la intervención, aumentará
el saber hacer y fortalecerá al socio local. Para que estos aspectos positivos se plasmen
adecuadamente, el proyecto deberá prever actividades formativas que deberán plantearse
como prioritarias en el diseño del proyecto.
4.7.3.3. Aspectos financieros y económicos.
Los factores económicos y financieros son esenciales no sólo para la ejecución del proyecto
sino para su viabilidad. Para esto último se deberá considerar cuidadosamente si los costes de
funcionamiento y mantenimiento del proyecto tras la finalización del apoyo externo están
dentro de las posibilidades racionales de la Sociedad Nacional que lo asumirá.
Estas posibilidades no sólo se deben valorar en términos absolutos —¿tendrá la Sociedad
Nacional local recursos para asegurar la viabilidad del proyecto?— sino también
contextualizadas —¿existirá la voluntad de asumir estos costes?—; esta voluntad puede verse
mediatizada por la aparición de nuevas necesidades o intereses. Por lo tanto, debe examinarse
cuidadosamente la planificación a largo plazo de la Sociedad Nacional.
4.7.3.4. Factores tecnológicos.
Los factores tecnológicos no se limitan al equipamiento que el proyecto contiene. Debe
contemplarse también la capacidad de utilización a largo plazo de los equipamientos y
procedimientos que el proyecto pone en funcionamiento, así como las inevitables
transformaciones culturales, sociales, económicas y ambientales que toda incorporación
tecnológica conlleva.
Se deben prever las consecuencias reales y potenciales que para la sociedad y las entidades
participantes tiene la elección tecnológica y asegurarse que tal elección es adecuada para las
condiciones del país receptor.
100
El análisis de la tecnología a incorporar no debe ser realizado exclusivamente desde el punto
de vista del experto, sino también considerando la perspectiva de los usuarios y gestores
futuros.
4.7.3.5. Aspectos socioculturales.
Los frutos de un proyecto no pueden sobrevivir sin que los beneficiarios y gestores
establezcan una relación de propiedad con él. Esto sólo puede ser posible si los grupos
implicados ven reflejado en el proyecto sus prioridades y valores.
Pero estos valores no pueden verse como inamovibles; dada su condición de productos
históricos son susceptibles de cambio y evolución, debiéndose tener en cuenta, asimismo, que
el propio proyecto retroalimentará los procesos sociales que generan las prioridades y valores.
Al mismo tiempo, se ha de considerar que las prioridades y valores no son iguales para todos
los sectores sociales e, incluso, para todos los beneficiarios del proyecto. Así, una detallado
análisis y debate con los propios beneficiarios deviene un requisito ineludible para la
adecuada apreciación de los aspectos culturales.
4.7.3.6. Dimensión de género del desarrollo.
La igualdad de derechos y oportunidades entre hombres y mujeres constituye un elemento
explícito de todas las estrategias de desarrollo. Por tanto todos los proyectos de desarrollo
deben contener elementos que fomenten esta igualdad.
Para poder llevar a la práctica este propósito debe analizarse la situación que ocupan las
mujeres en todos las esferas sociales, así como las interrelaciones que, colectiva e
individualmente, tienen con los varones.
En la esfera concreta de un proyecto debe comprobarse que las mujeres se encuentran
presentes en una situación de igualdad en cuanto a la consideración de sus necesidades y
aspiraciones, previéndose elementos específicos que respondan a estas demandas. Esto
significa que deben analizarse todos los aspectos de aportación social, no deteniéndose en las
más evidentes —comúnmente las actividades ligadas a la producción, generadoras de rentas
101
monetarias o excedentes— y profundizando en aspectos menos evidentes o aparentemente
más indirectos.
Enfoque de género
El enfoque de género intenta aprehender los diferentes roles, circunstancias y necesidades de
los hombres y las mujeres en el proceso de desarrollo en general, y en el acceso al poder y a
los recursos en particular. Constatando la situación de discriminación en la que en mayor o
menor medida se encuentran las mujeres en estos ámbitos, pretende identificar las causas
estructurales de dicha situación, y alcanzar la igualdad de género promoviendo un acceso
equitativo de hombres y mujeres a los recursos productivos y a la actividad económica, en la
participación social y política y en las estructuras de toma de decisiones, y mejorar el respeto
de los derechos de las mujeres. El enfoque de género asume que estos objetivos no podrán ser
alcanzados sin alterar las relaciones y roles de género, y que por lo tanto son responsabilidad
tanto de los hombres como de las mujeres.
Fuente: Cruz Roja Española (1997, p. 153).
102
Papeles de género en el desarrollo
REPRODUCCIÓN
Tareas necesarias para asegurar la reproducción —es decir, la renovación— y
mantenimiento de la fuerza de trabajo.
PRODUCCIÓN
Todo el trabajo que produce un excedente, en forma de productos, pagos o salarios,
incluyendo la producción de alimentos.
GESTIÓN DE LA COMUNIDAD
Trabajos de mantenimiento de las funciones de la sociedad; por ejemplo, suministro de
agua, servicios sanitarios, educación.
[] Necesidades relativas al género
NECESIDADES PRÁCTICAS
Necesidades cubiertas dentro del papel socialmente aceptado del individuo, tales como:
[] Acceso a artículos de consumo básicos como agua, vivienda, alimentos, etc.
[] Acceso a servicios sociales básicos.
[] Acceso a un trabajo generador de renta.
NECESIDADES ESTRATÉGICAS
Necesidades que implican el fortalecimiento del papel de los individuos en la sociedad,
como:
[] Reducción de las desigualdades en la división del trabajo entre sexos.
[] Reducción de la carga de trabajo relacionada con el hogar y el cuidado de los niños.
[] Reducción de desigualdades en relación con los derechos de acceso a la tierra y la
propiedad.
[] Igualdad política.
[] Acceso al crédito.
[] Prevención del abuso de poder y violencia por parte del hombre.
[] Educación.
Fuente: Moser (1989), citado en UD-NORAD (1997, p. 63)
103
104
4.7.3.7. Consideraciones medioambientales.
La conservación del medio ambiente o la mejora del mismo, junto con el aprovechamiento
razonable de los recursos naturales —especialmente de los renovables—, representa una
línea básica en la estrategia global para un desarrollo sostenible; entendiendo éste como el que
logra satisfacer las necesidades humanas actuales sin poner en peligro los recursos que las
generaciones futuras precisarán para hacerlo.
Muchos proyectos provocan de manera directa o indirecta transformaciones
medioambientales, por lo que se deben analizar con atención las relaciones causales que los
proyectos —aun de manera involuntaria— pueden provocar. Una dificultad añadida es que
muchas de estas cadenas causales sobrepasan el territorio en que se ejecuta el proyecto o son
escasamente perceptibles en el corto y medio plazo, por lo que un comportamiento prudente
debe ser la regla general.
Dado que la estimación a priori de todos los eventuales efectos es con frecuencia sumamente
difícil, estos aspectos deberán vigilarse durante todas las fases evaluatorias. Especiales
precauciones deberán tomarse en aquellos proyectos que se asienten sobre áreas marginales,
con sistemas ecológicos frágiles o aquellos que por sus especiales características puedan
difundir los efectos a grandes áreas.
Además de los recursos naturales la preservación medioambiental incluye la adecuada
conservación de los entornos creados por el hombre: paisajes, patrimonio artístico y cultural...
4.8. Replicabilidad.
4.8.1 Concepto.
Se entiende por replicabilidad la capacidad de un proyecto para generar conocimientos
capaces de ser utilizados provechosamente en otros proyectos, actuaciones o procesos
autónomos de desarrollo. Este criterio puede ser considerado como adicional a los cinco
anteriores, que son los más generalmente aceptados.
105
Todos los proyectos, en mayor o menor medida, producen este tipo de conocimientos
generalizables a otros proyectos similares o aplicables en general; aun considerando que cada
proyecto debe ser producto de una reflexión singular que contemple las peculiaridades del
marco en el que se ejecutará, la experiencia y el saber hacer acumulado son y deben ser
transmisibles.
Esta transmisión adquiere una importancia fundamental al generar procesos de desarrollo —
el efecto demostrativo— que deben superar el marco del propio proyecto, propiciando una
cultura del desarrollo, que es el fin último de todo proyecto; pasando así de una
transformación discreta a una difusa, con efectos espaciales y temporales mucho más amplios
que los circunscritos al propio proyecto.
De este modo, un proyecto debe prever y proponerse el generar los máximos efectos
colaterales posibles, estudiando y fomentando los procesos de desarrollo que, incluso, no
conduzcan al logro de los objetivos predeterminados.
La replicabilidad —que se apoya en el aprendizaje que el proyecto genera— es, también, por
lo tanto un criterio básico en la evaluación de un proyecto. En este sentido el Banco Mundial
opina que “…los proyectos más útiles serán a menudo innovativos. Si un país es competente
construyendo escuelas y gestionándolas, los donantes deben simplemente proveer un apoyo
presupuestario general. La única base lógica para un proyecto es que las cosas deben ser
hechas de una manera diferente de la que se hacía previamente. Si las existentes escuelas son
inefectivas, un proyecto útil puede rehabilitarlas y ayudar a cambiar disposiciones
institucionales; por ejemplo, incrementar la participación de la comunidad en la toma de
decisiones. De esta manera un proyecto actuará en temas que han funcionado en otros lugares,
pero es innovativo en la manera en que es ejecutado.” (World Bank, 1998, pp. 90 y 91).
4.8.2. Situación en la matriz de planificación del proyecto.
Como último efecto del proyecto, la replicabilidad se debe analizar basándose en toda la
matriz de planificación. Es necesario considerar, asimismo, con suma atención los procesos
espontáneos inducidos por el proyecto y los canales de difusión de los mismos.
4.8.3. Consideraciones en la evaluación de la replicabilidad.
106
A la hora de evaluar la replicabilidad, se pueden plantear las siguientes preguntas:
- ¿El proyecto forma parte de una línea estratégica dentro de la cual se puedan
intercambiar experiencias?
- ¿Existen los procedimientos para favorecer la circulación de las experiencias y
aprendizajes?
- ¿En qué medida es suficientemente flexible para permitir su replicación no
mimética?
- ¿En qué medida el proyecto es reproducible sin requerir apoyo externo?
- ¿Se presta atención a los flujos formales e informales que facilitan la difusión y
facilitan al eventual replicación?
- ¿Facilita procesos de desarrollo paralelos?
4.9. Equilibrio entre los criterios.
Los criterios expuestos en este capítulo son en cierta medida excluyentes; es decir, que la
búsqueda tendente a maximizar alguno de ellos probablemente conducirá a la minimización
de otro u otros.
Por ejemplo, un proyecto que pusiera en marcha una entidad crediticia con el propósito de
lograr la máxima viabilidad de la misma —la capacidad de perdurar autónomamente sin
requerir apoyos externos en el futuro—, sacrificaría su pertinencia. Dado que la viabilidad de
una entidad crediticia se basa —entre otros factores— en reducir al máximo los impagos de
los prestatarios, una manera de conseguirlo es reducir el riesgo de los préstamos, por lo que
tendería a prestar a personas con garantías económicas que permitieran resarcirse del impago;
eliminando así a parte de los eventuales beneficiarios que no tiene acceso a los créditos
comerciales. Este comportamiento erosionaría los fundamentos del propio proyecto.
107
Del mismo modo un proyecto que persiguiera maximizar la eficiencia pondría en riesgo la
eficacia; ya que ésta sólo se alcanza a costa de una cierta redundancia en las actividades.
Asimismo un proyecto que persiguiera a toda costa la eficacia —podemos decir que situada
en el interior del propio proyecto o en su perímetro— actuaría reduciendo los flujos con el
ambiente externo al proyecto, ya que estos flujos son los causantes fundamentales de la
incertidumbre en el logro de los objetivos al poner en peligro —por su carácter
incontrolable— la causalidad en que se apoya la lógica interna del proyecto. Pero, la
reducción de estos flujos afectaría grandemente a los impactos positivos del proyecto, así
como a su replicabilidad.
De lo anterior se deduce que la gestión de un proyecto —y por ende la evaluación— trata de
asegurar un equilibrio entre los criterios de manera —que aún admitiendo que se condicionan
negativamente— todos puedan ser razonable y satisfactoriamente alcanzados, si bien no en el
máximo grado teóricamente posible para cada uno.
108
5. TIPOS DE EVALUACIÓN.
La acción de evaluar no siempre tiene las mismas características. Podemos encontrar distintas
clases de evaluaciones que definen una amplia tipología cuyos perfiles se nutren de diversas
disciplinas — básicamente del ámbito económico y social— que han aportado su punto de
vista a los procedimientos de gestión de los proyectos.
La mayoría de las técnicas de la evaluación de los proyectos de desarrollo provienen de otras
áreas del conocimiento y han sido adaptadas, con mayor o menor fortuna, al campo de la
cooperación para el desarrollo. Aunque no debe confundirse la evaluación con un proceso de
investigación científica, pues su finalidad última no es la de acrecentar nuestros
conocimientos, sino la de permitirnos tomar decisiones que mejoren nuestras intervenciones
actuales y futuras, es necesario reconocer que las evaluaciones son metodológicamente
dependientes de los avances efectuados en las ciencias sociales. La evaluación de las
intervenciones de desarrollo debe ser vista así como una indagación aplicada que recoge los
avances efectuados en otros campos de conocimiento con el propósito de valorar los logros de
nuestras acciones de desarrollo y de aumentar su calidad y sus efectos positivos.
En la cooperación para el desarrollo se han venido construyendo diversas tipologías de
evaluación que atienden a los momentos en los que se lleva a cabo; a su naturaleza y a las
características de aquello que se persigue analizar; a los actores sociales que las realizan y a
los procedimientos prioritarios que se utilizan.
La clasificación que a continuación se presenta no agota las posibilidades de manejar otro tipo
de criterios; por el contrario, el quehacer institucional específico en este campo puede
complementar y revisar las definiciones que se incluyen. No obstante, parece oportuno
ordenar esquemáticamente el universo de la evaluación, en el entendido que no existen
definiciones puras sino que todas ellas tienden a entremezclarse con frecuencia. En cualquier
caso, resulta conveniente conocer las principales características de los tipos más comunes de
evaluación, teniendo en cuenta que el proceso de definición del modelo de evaluación más
adecuado para cada organización constituye un proceso original que no puede ser
mecánicamente copiado. La experiencia cotidiana de las Sociedades Nacionales de la Cruz
Roja y de la Media Luna Roja ofrece la base más sólida sobre la que es posible construir un
modelo de evaluación adaptado a las necesidades específicas de cada ocasión.
109
5.1. Por su ubicación temporal.
Tal como se ha indicado en capítulos anteriores el ciclo de gestión de los proyectos en la
cooperación internacional ha derivado, paulatinamente, hacia un ciclo con permanentes
evaluaciones. De la visión tradicional que consideraba a la evaluación como una fase final de
rendición de cuentas, hemos pasado a una concepción más compleja que tiende a visualizar
los proyectos de desarrollo como procesos de evaluación continua. Así, determinados
procedimientos evaluatorios aparecen habitualmente acompañando a otras etapas de la gestión
de los proyectos. Ello define distintos momentos en los que la evaluación actúa para analizar
y sugerir decisiones acerca de lo que se va a realizar, lo que se está realizando o lo que se ha
realizado. Atendiendo a la “temporalidad” de las evaluaciones pueden, por tanto, distinguirse
cuatro grandes momentos evaluativos: antes de comenzar la ejecución, durante la ejecución,
en el momento de conclusión de los trabajos o transcurrido un periodo después de la
ejecución, que dan lugar a otros tantos tipos de evaluaciones. Brevemente van a señalarse sus
principales características.
5.1.1. Evaluación previa.
La evaluación previa es llamada también evaluación ex ante, a priori, apreciación, valoración
previa o estudio de viabilidad. Tiene por finalidad esencial la de proporcionar información
significativa para tomar la correspondiente decisión en torno a si el proyecto debe o no
ejecutarse; o bien cuál es el proyecto más adecuado para el apoyo y financiación (elegir
racionalmente entre proyectos alternativos); o bien qué modificaciones deben introducirse en
determinada formulación antes de su ejecución.
La evaluación previa tiene distintas modalidades de realización. Con frecuencia consiste en
un más o menos sistemático trabajo “de gabinete”, a través del cual un equipo de analistas
valora la calidad y aplicabilidad del documento del proyecto, construyendo para ello listas de
comprobación “ad hoc” que permitirán evaluar la consistencia de su formulación y su posible
viabilidad. Si se considera que el documento no reúne los mínimos exigibles de calidad se
puede solicitar información adicional o, más drásticamente, se recomendará su rechazo.
110
Ocasionalmente, un equipo de evaluadores se constituyen en “misión técnica” y se desplazan
al área de intervención evaluando el proyecto de forma previa a su ejecución y contrastando
con la realidad los contenidos del diseño.
La evaluación previa es, por tanto, una especie de filtro que se sitúa antes de la ejecución de
los proyectos, con el fin de comprobar la coherencia de las formulaciones y su adecuación a
los criterios y prioridades de la organización que debe financiarlos y/o ejecutarlos. En la
evaluación previa se presta una atención especial a la viabilidad esperada de las
intervenciones, comprobando que se han tenido en cuenta de manera adecuada los llamados
factores de desarrollo o viabilidad. Desde el punto de vista de Cruz Roja, la evaluación previa
debe ser concebida como un proceso interno de refuerzo de los propios documentos de
proyecto, garantizando así que éstos cumplen con unos requisitos mínimos de calidad antes de
ser presentados a los financiadores.
En la “Guía para la evaluación en Cooperación Internacional” de Cruz Roja Española (2000)
se incluyen algunas herramientas útiles para la comprobación del diseño del documento del
proyecto, que puede ser consideradas como una base para la evaluación previa que todas las
Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja deben efectuar con el
propósito de reforzar la solidez de sus propuestas. Estas listas de chequeo deben ser
modificadas en cada caso concreto, pero constituyen una base establecida sobre los criterios
del enfoque del marco lógico que facilita la revisión a los gestores.
Más allá de las listas de control, debe quedar claro que una evaluación previa se basa en toda
una serie de reflexiones centrales que atañen a la calidad del documento del proyecto. La
primera consideración que es necesario efectuar hace referencia a la pertinencia de la
intervención desde el punto de las Políticas de Cruz Roja. En segundo lugar, se trata de
comprobar la solidez técnica de la propia formulación, la correcta definición de la población
beneficiaria y la lógica interna de la intervención (Presupuesto – Recursos – Actividades -
Resultados – Objetivo Específico – Objetivo(s) Global(es)). Por último, es necesario revisar
las posibilidades de permanencia en el tiempo de los efectos esperados de la intervención,
teniendo en cuenta que si estas posibilidades son nulas o muy escasas debe cuestionarse muy
seriamente la oportunidad de llevar adelante la ejecución. Evidentemente este último criterio
debe mantenerse de forma estricta en los proyectos de desarrollo, mientras que en lo que hace
referencia a la ayuda humanitaria, la viabilidad no constituye un criterio excluyente. Muy a
111
menudo, la urgencia y las características de este tipo de intervenciones impiden efectuar
consideraciones acerca de su viabilidad. En ese caso, serán los dos criterios previos los que
deberemos tener en cuenta.
5.1.2. Evaluación simultánea.
La evaluación simultánea es también denominada intermedia, concurrente, media, formativa,
concomitante u on going. Tiene por finalidad extraer información, reflexiones y conclusiones
sobre la marcha y desempeño del proyecto. Se trata de examinar con juicio crítico la validez
continuada de las hipótesis en que se fundamentaron las proyecciones realizadas en el diseño.
La evaluación simultánea ofrece apreciaciones sobre la continuidad del proyecto con base en
los resultados del mismo. Si la decisión es continuar, habrá de valorarse si procede mantener
la formulación original o deben introducirse modificaciones para mejorar la calidad de la
intervención.
Este tipo de evaluación debe realizarse “sobre el terreno”, aplicando para ello los
procedimientos técnicos más adecuados a las características del proyecto. Siempre que sea
posible, Cruz Roja considera que esas evaluaciones deben hacerse contando con la más
amplia participación de los distintos agentes implicados en la intervención y muy
especialmente con la población beneficiaria.
En el caso de Cruz Roja Española, la evaluación simultánea tenderá a examinar los progresos
y problemas que se detectan durante la ejecución, permitiendo así que los beneficiarios
incrementen sus capacidades y reduzcan su vulnerabilidad y que la Sociedad Nacional local
pueda rectificar sus puntos débiles y consolidar los fuertes.
Pueden distinguirse dos subtipos dentro de la evaluación simultánea. La evaluación
intermedia, que atiende a un determinado momento de la ejecución y tiene lugar durante un
período acotado en el tiempo. La evaluación continua, que se realiza de forma constante y
contemporánea a la ejecución del proyecto. Esta segunda modalidad se encuentra más
asociada a determinadas acciones de carácter no gubernamental en donde la institución
ejecutora actúa como acompañante permanente de la acción de desarrollo; en algunas
112
metodologías también se la denomina evaluación formativa ya que se supone que su carácter
continuo permite extraer elementos de capacitación en su proceso de realización.
La evaluación simultánea, en su conjunto, tiene bastantes puntos de conexión con el
seguimiento y se basa centralmente en éste para establecer sus valoraciones. Es útil, aunque
en ocasiones resulta poco realista, establecer una distinción entre las competencias de la
evaluación y del seguimiento. Se considera que este último debe centrar su nivel de análisis
en el manejo de los recursos y la realización de las actividades, mientras que la evaluación
consiste en un procedimiento formalizado de reflexión que alcanza a los propios objetivos de
la intervención. Se trata de rangos jerárquicamente diferentes, aunque la realidad tiende muy a
menudo a confundirlos.
5.1.3. Evaluación final.
Este tipo de evaluación es también denominado finalización o evaluación a fin de proyecto,
sumativa o de cierre. Tiene por finalidad valorar el desempeño global de un proyecto cuya
ejecución ha finalizado y extraer las correspondientes enseñanzas. La metodología de trabajo
apuntará a analizar los componentes “clásicos” de la evaluación (eficacia, eficiencia,
pertinencia, impactos, viabilidad, replicabilidad) así como aquellos efectos no previstos y que
en el curso del proceso de ejecución se han desencadenado.
Este tipo de evaluación, por tanto, estudiará el funcionamiento del proyecto y emitirá un
informe final cuyos contenidos permitirán conocer la calidad de la intervención efectuada así
como mejorar la planificación de futuros proyectos similares o con componentes parecidos.
En este sentido, la evaluación de un proyecto finalizado debe contribuir a reforzar la toma de
decisiones utilizando los correspondientes aprendizajes en experiencias posteriores.
La evaluación final, como se ha señalado con anterioridad, aparece en algunos manuales
denominada evaluación sumativa, atendiendo a su carácter terminal en donde
presumiblemente se recogen las conclusiones de todo el proceso de intervención.
5.1.4. Evaluación posterior
113
Muy ligada a la anterior, en cuanto a su naturaleza y procedimientos, este tipo de evaluación
se realiza un tiempo después de haber concluido la ejecución del proyecto y trata de estudiar
en profundidad sus repercusiones en el contexto de la intervención. Esta evaluación es
llamada también a posteriori, ex - post o de impacto.
Como es sabido, uno de los fundamentos de la cooperación para el desarrollo es la viabilidad
(o sostenibilidad) de sus acciones. En tal medida, la valoración de los efectos de un gran
número de proyectos, el cumplimiento efectivo de sus objetivos, así como la capacidad local
para mantener los beneficios en el tiempo, sólo podrá ser analizada con rigor en un momento
posterior a su finalización. Ello resulta aún más cierto en el caso de los proyectos de carácter
social y en aquellos que comportan un elevado grado de transferencia de conocimientos.
Así, la evaluación posterior tiene como finalidad estimar la verdadera dimensión de las
intervenciones, con una atención particular a sus impactos y a sus niveles de sostenibilidad.
Tiene, asimismo, una especial importancia a la hora de extraer conclusiones que refuercen los
aprendizajes y permitan, en el futuro, fundamentar de mejor modo la toma de decisiones.
Como resulta obvio, tanto la evaluación final como la posterior constituyen modalidades a
realizarse “sobre el terreno”.
Cabe señalar, de igual modo, que son pocas las instituciones que realizan evaluaciones
posteriores a pesar de la evidente utilidad de las mismas. Quizá su coste, cuando la
financiación del proyecto ya finalizó, o una errada apreciación de las evaluaciones como
procedimientos meramente administrativos hacen de este momento de la evaluación una
inquietante asignatura pendiente. La perspectiva temporal adecuada para la realización de este
tipo de evaluaciones variará de forma notable en función de cada tipo de proyectos. En
ocasiones, los efectos pueden ser apreciados en plazos temporales relativamente cortos,
mientras que en otros casos será necesario dejar pasar toda una serie de años para valorar de
forma adecuada el impacto de una intervención. Parece claro, por ejemplo, que el tiempo
necesario para valorar los efectos de un proyecto productivo será mucho menor que el
adecuado para apreciar otro en el que primen los componentes de tipo educativo. El impacto
de una campaña de alfabetización sólo podrá analizarse de forma adecuada cuando hayan
transcurrido muchos años después de su finalización. Por término medio, las instituciones que
114
afirman realizar de forma sistemática este tipo de evaluaciones señalan como promedio plazos
temporales que oscilan entre los 5 y los 10 años después de la conclusión de las ejecuciones.
5.1.5. Vínculos temporales entre las diferentes etapas de la evaluación
La evaluación, según su ubicación temporal, no debe ser concebida como una serie de
momentos estancos y cerrados. Por el contrario, unas y otras modalidades interactúan entre sí
y constituyen una secuencia básica para la calidad del ciclo de gestión de los proyectos. En
ese sentido, parece más correcto considerar cada una de las evaluaciones que hemos venido
comentando como etapas dentro de un proceso continuo de evaluación que comienza en la
primera identificación y traspasa todo el ciclo de vida de los proyectos, continuando tiempo
después de concluida la ejecución física de las intervenciones.
Cada una de las evaluaciones consideradas hasta este momento forman parte de un único
proceso, en el que las etapas posteriores deben basarse en los resultados obtenidos en las
evaluaciones efectuadas con anterioridad. Todas ellas, en cualquier caso, constituyen
elementos funcionales que deben contribuir a un mejor desempeño del proyecto de desarrollo.
5.2. Según su objeto.
El alcance de cada evaluación también permite establecer una clasificación que acota el
objeto de estudio y las características específicas de su ámbito de aplicación. En tal sentido se
incluyen algunos tipos que, una vez más, pueden presentarse en el trabajo real de forma
combinada.
5.2.1. Por el propósito.
Según su propósito se puede hablar de evaluación de resultados, de evaluación de objetivos y
de evaluación de procesos. Los dos primeros tipos son difícilmente distinguibles entre sí y
aparecen habitualmente combinados, pero vamos a intentar establecer algunas matizaciones
que permitan diferenciarlos.
115
Evaluar en base a resultados significa atender a los productos concretos que el proyecto
entrega; supone valorar, por tanto, la adecuación y calidad de los bienes y servicios que
genera el proyecto. Este análisis implica un correcto diseño en donde los resultados hayan
sido definidos de modo operacional a través de indicadores, para evaluar la eficacia, y en
donde los recursos tengan una clara expresión en el presupuesto, para evaluar la eficiencia.
Evaluar en base a objetivos, por su parte, supone valorar las hipótesis de desarrollo que
orientan la intervención. Es decir, si el desempeño del proyecto ha contribuido efectivamente
a alcanzar —y en qué grado— los estados predeterminados que mejoran la situación de los
beneficiarios; si la lógica interna del proyecto (recursos, actividades, resultados, objetivos) se
ha verificado en la práctica. Este análisis implica un correcto diseño en donde los objetivos
hayan sido definidos de modo operacional a través de indicadores, para evaluar la eficacia, y
en donde otros componentes del proyecto hayan sido claramente descritos, para evaluar la
pertinencia, impactos y viabilidad.
Frente a estos dos tipos de evaluaciones que tienden a mirar hacia el "interior" de los
proyectos y que están por tanto más centrados en la comprobación del cumplimiento de los
resultados y objetivos previstos en la formulación de un proyecto, aparece la evaluación de
procesos. En ésta se pretende analizar el funcionamiento de una intervención en un ambiente
social determinado, valorando los procesos generados por ella y sus efectos, tanto positivos
como negativos, esperados o no, que la citada intervención ha provocado.
Si en las evaluaciones de resultados y objetivos se trata de efectuar un cierto rendimiento de
cuentas y una comprobación, muy a menudo cuantitativa, acerca del cumplimiento de los
logros esperados de una intervención, la evaluación de procesos tiende a ser más inductiva y
más abierta. El riesgo de este tipo de evaluaciones estriba precisamente en la enorme
posibilidad de caer en apreciaciones subjetivas que invaliden las conclusiones efectuadas.
En la práctica estos dos modelos de evaluación resultan compatibles y su combinación
permite una más adecuada valoración del alcance y los efectos de una intervención concreta.
De manera indicativa, puede señalarse que dentro de los criterios de evaluación manejados en
este manual, la eficacia y la eficiencia hacen referencia a una evaluación esencialmente de
resultados y objetivos, mientras que la pertinencia, el impacto, la replicabilidad y la viabilidad
son contenidos básicos de una evaluación de procesos.
116
Una evaluación, efectuada en cualquier momento de la vida de un proyecto, debe mirar
permanentemente "hacia dentro" y "hacia fuera" de esa intervención, pues es precisamente esa
combinación de los aspectos internos y externos la que puede permitirnos establecer un
diagnóstico fiable sobre los logros y efectos alcanzados. Una valoración exclusiva de los
resultados, de los objetivos y de sus respectivos indicadores puede llevarnos a olvidar el
contexto en el que se efectúa el proyecto y los efectos de éste sobre la realidad. Por contra, un
énfasis excesivo en la apreciación de los procesos desencadenados por el proyecto en
cuestión, aparte de su dificultad intrínseca, puede conducirnos a despreciar la lógica interna
de la intervención y toda la fase de ejecución, lo que, en el fondo, supone un rechazo al
proceso general de planificación.
Los ejemplos que muestran la necesidad de combinar estos dos enfoques son múltiples. Un
caso recurrente es el que se presenta al analizar muchas de las intervenciones de ayuda
humanitaria que, formalmente, han cumplido todos sus objetivos (reparto de alimentos o de
cualquier otro tipo de materiales), pero que han contribuido a crear divisiones graves en el
colectivo de beneficiarios, favoreciendo a unos en detrimento de otros y fortaleciendo de esa
manera ciertas formas de vulnerabilidad. Desde una visión en la prime exclusivamente la
valoración de los indicadores de la intervención (número de raciones repartidas, por ejemplo),
la acción puede considerarse un éxito, mientras que desde un enfoque de procesos, y teniendo
en cuenta los propios criterios de Cruz Roja, esa intervención ha provocado unos efectos
indeseables que aconsejan una profunda reflexión y la reelaboración de las estrategias de
distribución en las próximas ocasiones.
5.2.2. Por su naturaleza, su escala y sus niveles.
Según su naturaleza, la evaluación puede ser descriptiva —a través del desarrollo narrativo
de clasificaciones y taxonomías que detallen fenómenos, procesos y situaciones o explicativa,
mediante la construcción de modelos causales que permitan extraer conclusiones y proyectar
predicciones (recomendaciones y sugerencias).
Según la escala y características de los proyectos, puede hablarse de proyectos “grandes”,
en los que resulta más adecuada una evaluación basada en la utilización de técnicas
cuantitativas asociadas a las ciencias naturales, y de proyectos “pequeños”, cuyos formatos
117
se adaptan mejor a procedimientos cualitativos y de bajo coste. Evidentemente la distinción
establecida en función de la magnitud de los proyectos es específica para cada institución,
pues no puede establecerse una frontera "absoluta" entre unos y otros. En cualquier caso esa
clasificación resulta pertinente para asignar procedimientos de gestión, y dentro de ella, de
evaluación, diferenciados para cada caso. No parece realista pensar, por ejemplo, que es
posible evaluar de la misma manera a una modesta intervención con plazos temporales muy
limitados que a un ambicioso programa que se prolonga durante bastantes años.
Otra diferenciación esquemática que habitualmente se maneja para asignar distintos
procedimientos de evaluación es la que puede establecerse entre proyectos directamente
productivos, que aconsejan el uso de instrumentos evaluatorios próximos a las ciencias
económicas (análisis coste beneficio y otros) para conocer y evaluar flujos financieros, y
proyectos no directamente productivos —“proyectos sociales”— en donde se tiende a la
aplicación combinada de técnicas simplificadas, tanto cualitativas como cuantitativas.
La naturaleza de los proyectos de Cruz Roja abarca todas las modalidades anteriormente
apuntadas, por lo que cabe pensar que los procedimientos específicos de evaluación
dependerán de las características de cada intervención.
Finalmente y según los niveles de la planificación, la evaluación puede ser normativa,
cuando afecta a las grandes orientaciones políticas y principios rectores de cada institución;
estratégica, asociada a los planes de desarrollo que concretan, en prioridades y alternativas de
intervención, los ejes normativos; táctica, en función de los programas que estructuran
acciones concretas para satisfacer las prioridades estratégicas; y operativa, abocada al
análisis de los proyectos específicos en el marco de determinados programas.
La secuencia anterior constituye un itinerario metodológico adecuado para desarrollar
procesos de evaluación integrales y articulados, de modo que la evaluación de los elementos
de cada nivel informen y fundamenten el nivel más próximo.
Así, en el caso de Cruz Roja Española, un proceso evaluatorio completo debería atender, en
distintos momentos, a la evaluación sistemática de sus proyectos de cooperación (operativa);
de los programas por sector o país (táctica); de su plan de cooperación internacional
(estratégica); de los principios y orientaciones institucionales que fundamentan su quehacer
118
global (normativa). Cada nivel realimenta el anterior y aplica “en cascada” la información
recabada y procesada según los distintos momentos de la toma de decisiones.
5.3. Por quién la hace.
Una tercera tipología implica reconocer cuál es el agente evaluador. Tal como se ha señalado
en los anteriores epígrafes, también esta clasificación no es más que un esquema de análisis
toda vez que en la práctica las combinaciones que se presentan son numerosas.
No obstante, determinar quién hace la evaluación es una decisión muy importante, ya que
marca no sólo los perfiles del equipo evaluador sino, sobre todo, porque implica un mayor o
menor proceso de aprendizaje en el seno de la institución que encarga y/o realiza la
evaluación, además de su contribución más o menos directa en los procesos de
empoderamiento de las poblaciones beneficiarias.
Convencionalmente, se distinguen tres tipos de evaluaciones en función del sujeto que las
realiza: externa, interna y mixta, a las que hay que añadir las evaluaciones participativas que
han adquirido en los últimos tiempos una gran importancia.
5.3.1. Evaluación externa.
Se trata de las evaluaciones realizadas por especialistas ajenos a la gestión (y específicamente
a la ejecución) del proyecto. Se constituye para ello una misión técnica pluridisciplinar que se
desplaza al área de intervención, por un tiempo determinado, para recabar la información
correspondiente. Un importante número de agencias de cooperación tienden a identificar el
ejercicio de la evaluación con la evaluación externa. También esta evaluación tiende a
asociarse con la evaluación final o de impactos.
Las principales ventajas que habitualmente se señalan en esta modalidad de evaluación de los
proyectos de desarrollo son su presumible objetividad, su menor complacencia y su carácter
independiente. De igual modo, se considera que los expertos externos pueden poseer una
mayor capacidad técnica en el manejo de los instrumentos evaluatorios y un conocimiento
más amplio de otras intervenciones de características relativamente parecidas a la
considerada.
119
Como inconveniente principal suele apuntarse que los equipos externos, desplazados a la zona
de evaluación durante un período acotado de tiempo, tienen serias dificultades para alcanzar
una comprensión adecuada de la multiplicidad de matices y perspectivas que un proyecto de
desarrollo comporta; ocasionalmente, en el mismo sentido, el equipo evaluador no alcanza a
percibir en su totalidad la dimensión de los aprendizajes que toda evaluación debe desprender
para la institución responsable de la ejecución. En muchas ocasiones, los responsables de la
ejecución de los proyectos señalan que las recomendaciones de los equipos externos de
evaluación resultan inaplicables para las instituciones y personas implicadas en la gestión
directa de las intervenciones ya que, si bien formalmente sus propuestas pueden resultar
irreprochables, están dictadas desde un desconocimiento de los mecanismos y procesos
concretos que se están siguiendo en la práctica.
Igualmente esta evaluación es criticada por los altos costes que conlleva. Los equipos de
evaluadores externos tienden a ser caros y no resulta realista su utilización en buena parte de
los proyectos impulsados por las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y la Media Luna
Roja.
5.3.2. Evaluación interna.
La evaluación interna es aquella realizada por los responsables de la gestión (y ejecución) del
proyecto. A tal fin, la instancia ejecutora es la encargada de recolectar y analizar la
información. Suele asociarse con la evaluación simultánea y, como ya se dijo, supone una
suerte de continuidad con la fase de seguimiento.
Lo que en la evaluación externa suponían ventajas e inconvenientes, en este caso implica un
cambio de signo. Así, la evaluación interna tiende a constituir un proceso de análisis mucho
más apegado a la realidad y vinculado a las debilidades y fortalezas detectadas en los distintos
colectivos sociales, si bien se corre el riesgo de una excesiva autoafirmación positiva que
bloquee la identificación de los verdaderos obstáculos y problemas. También suele
argumentarse la ausencia de suficiente capacidad interna para la correcta aplicación de los
instrumentos de evaluación. Por el contrario, los procesos de evaluación interna resultan
mucho más baratos y tienden a ser asumibles por las propias Sociedades Nacionales
implicadas en una intervención.
120
La evaluación interna, finalmente, permite incrementar la capacidad de aprendizaje y hacer
más funcionales sus resultados con la necesaria realimentación institucional que todo proceso
evaluatorio debe incluir.
El problema fundamental en muchas ocasiones que impide abordar de forma consecuente un
proceso de evaluación interna es precisamente la falta de voluntad de las instituciones
implicadas. Puede aquí señalarse que pocas veces está más justificado el principio que afirma
que "si se quiere, se puede". Para evaluar un proyecto de desarrollo, el requisito
imprescindible es querer hacerlo. Si existe esa voluntad, la relativa ausencia de medios o de
conocimientos no resultan dificultades insuperables.
5.3.3. Evaluación mixta.
Es una combinación de las dos anteriores y cuenta, cada vez más, con la aprobación de
numerosas agencias de cooperación. Se trata de articular, en base a unos términos de
referencia comunes, ambas perspectivas, optimizando las ventajas de cada una de ellas y
minimizando los eventuales inconvenientes.
Su aplicación práctica, en determinados casos, se realiza situando la responsabilidad de la
evaluación simultánea en la instancia ejecutora (responsable asimismo del seguimiento) para
completar el proceso con una evaluación final a cargo de un equipo externo que basa sus
apreciaciones, además de en sus propios análisis, en los trabajos de carácter interno. Existen,
no obstante, otras posibilidades alternativas.
Desde el punto de vista del conjunto de las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y de la
Media Luna Roja, toda evaluación debería tener, cuando menos, un carácter mixto. Si
asumimos que, aparte de otros rasgos, una evaluación constituye un proceso de aprendizaje,
es necesario que ese proceso revierta en las propias capacidades de una Sociedad Nacional
con el propósito de mejorar su nivel futuro de actuación. El incremento de la capacidad
institucional pasa, entre otras cosas, por adquirir el hábito de evaluar de forma continua y
sistemática nuestras intervenciones.
121
Aparte de esto, las evaluaciones mixtas son recomendables porque permiten complementar la
sabiduría técnica de los expertos exteriores con el conocimiento sustantivo de la realidad que
sólo pueden poseer aquellos que de alguna manera se encuentran gestionándola. "Bajar" las
evaluaciones al terreno concreto de los hechos, hacer que se conviertan efectivamente en
elementos esenciales del proceso de toma de decisiones, pasa por que los responsables de la
gestión de las recomendaciones efectuadas por las evaluaciones participan en éstas de una
manera efectiva.
5.3.4. Evaluación participativa.
Se trata, de hecho, de una modalidad de evaluación interna pero, en este caso, la
responsabilidad de la misma no recae tanto (o tan sólo) en la instancia ejecutora sino que los
propios beneficiarios constituyen el agente principal en la recogida de datos, en su
interpretación e, incluso, en la proyección de recomendaciones para el futuro.
La evaluación participativa suele estar asociada a metodologías del tipo investigación-acción,
en donde los beneficios del proyecto no están constituidos sólo por la consecución de sus
resultados y por el logro de sus objetivos sino, también y básicamente, por los elementos de
continuo aprendizaje que se desencadenan durante el mismo proceso de ejecución. Es decir,
se parte de la base de que el desarrollo del proyecto y la participación activa de los
beneficiarios en todas sus fases, constituyen “per se” una de las principales finalidades de la
intervención.
Este tipo de evaluación es también muy utilizado en acciones de acompañamiento permanente
a comunidades de base, que no revisten las características de un proyecto y que, en
consecuencia, carecen de temporalidad concreta y cuentan con diseños altamente flexibles en
donde distintos componentes se van incorporando en función de necesidades y oportunidades
específicas.
Puede afirmarse, finalmente, que la evaluación participativa — aun cuando ocasionalmente
pueda apoyarse en asesorías técnicas externas— pretende reducir al mínimo la distancia
existente entre el evaluador y el beneficiario. El evaluador tiende a ser concebido en este tipo
de enfoques más como un animador que como un juez y su función consiste esencialmente en
dinamizar, facilitar las discusiones y recoger sus resultados.
122
Las metodologías participativas tienden a consolidarse en la gestión de las intervenciones de
desarrollo. Los métodos RRA - Rapid Rural Appraisal" (Evaluación Rural Rápida), PRA -
Participatory Rural Appraisal (Evaluación Rural Participativa) y SARAR -Self-esteem,
associative strength, resourcefulness, action planing, responsability- (autoestima, fuerza
asociativa, inventiva, planificación de la acción, responsabilidad). Han sido las organizaciones
no gubernamentales y las propias organizaciones de base de los beneficiarios quienes han
promovido este cambio cuyos efectos todavía están lejos de haber sido plenamente valorados.
En la “Guía para la evaluación en Cooperación Internacional” (Cruz Roja Española 2000) se
incluyen algunas de las técnicas participativas más utilizadas en la actualidad.
Todos estos métodos pretenden dotar a los habitantes de las comunidades locales, tanto
rurales como urbanas, de las herramientas necesarias para expresar de forma nítida sus
conocimientos acerca de las condiciones en las que transcurren sus vidas, así como para
planificar futuras intervenciones que mejoren su situación y para ser capaces de llevarlas a la
práctica. La base última de estas técnicas es la de proporcionar a los beneficiarios una
percepción más clara de sus propias capacidades, consiguiendo de esa manera su plena
implicación en un proceso abierto de desarrollo.
La utilización de estos métodos supone una necesaria reorientación de los procedimientos y
contenidos de la evaluación tradicional. Es necesario poner en el centro de las preocupaciones
del proceso evaluador los valores, categorías y conocimientos de las poblaciones beneficiarias
frente a los criterios de los "expertos". Las modalidades de trabajo son cada vez más
colectivas y se prima la visualización de los resultados de los intercambios de información. La
autoestima y el empoderamiento de las comunidades constituyen para estos enfoques algunos
de los fines esenciales del proceso evaluatorio y no son vistos como simples efectos
subsidiarios.
Cruz Roja Española viene apostando de manera decidida por procesos de evaluación
altamente participativos. Esta apuesta se basa en las propias características de sus
intervenciones de desarrollo y, sobre todo, en su propia concepción de la cooperación
internacional como un instrumento de permanente aprendizaje, no sólo para las respectivas
Sociedades Nacionales sino también y, sobre todo, para las poblaciones beneficiarias.
123
La evaluación participativa constituye así una herramienta esencial en el proceso de
empoderamiento de los beneficiarios que constituye una de las estrategias claves dentro de la
visión de desarrollo sustentada desde Cruz Roja. La reducción de las vulnerabilidades y el
incremento de las capacidades pasa de una manera muy directa por la puesta en marcha de
procedimientos participativos que hagan recaer de forma creciente las responsabilidades de la
gestión en las propias comunidades beneficiarias. Los proyectos de desarrollo muy a menudo
han tendido a incrementar la dependencia de los más vulnerables, negándoles hasta límites
insospechados su capacidad de decisión, concibiéndoles como meros destinatarios de una
ayuda bienintencionada. La gestión participativa, y dentro de esa gestión, la propia evaluación
participativa, constituyen herramientas muy útiles para promocionar la autonomía de los
beneficiarios que es, en definitiva, el propósito esencial de las estrategias de desarrollo
impulsadas desde Cruz Roja.
Según los criterios de Cruz Roja Española la evaluación de los proyectos de desarrollo debe
ser participativa, contando con la intervención activa de quienes han trabajado en el proyecto
y de los beneficiarios del mismo. Estos agentes sociales deben examinar sus propias
experiencias, exponer sus ideas, descubrir y formular sus aprendizajes en el curso de la
ejecución y, de este modo, valorar por sí mismos la utilidad y el éxito de la actuación
realizada. De este modo, puede extraerse un mayor provecho de su participación e
incrementar su capacidad para implicarse en la planificación y ejecución de futuros proyectos
de desarrollo. La participación constituye, por último, un requisito imprescindible para
asegurar la viabilidad futura de las intervenciones. No es razonable suponer que éstas puedan
mantenerse en el tiempo si los beneficiarios han sido unos meros receptores pasivos, sin
apenas implicación en un proceso de desarrollo que, en última instancia, debe ser suyo.
Lo señalado no es obstáculo para que Cruz Roja, observando los anteriores principios, recabe
determinados apoyos externos cuando éstos sean útiles y de calidad, y siempre que su labor
no sustituya el carácter participativo que debe presidir la acción de desarrollo de cada
Sociedad Nacional.
5.4. Por los instrumentos.
Para finalizar con las tipologías de evaluación es oportuno incluir una clasificación de
carácter más instrumental que afecta a los procedimientos y técnicas concretas susceptibles de
124
ser utilizados en cada una de las modalidades expresadas en los apartados anteriores.
Nuevamente cabe señalar que estas técnicas se presentan, en la práctica, habitualmente
asociadas entre sí.
De forma inicial puede realizarse una distinción entre procedimientos cualitativos y
cuantitativos. Si bien la calidad y la cantidad suelen ser dos dimensiones de una misma
secuencia, cada procedimiento de evaluación se orienta, en mayor o menor medida, hacia una
de ellas.
Esta orientación se concreta según el tipo de datos que cada instrumento recoge y procesa de
forma preferente. Los datos cualitativos se derivan normalmente de actitudes, percepciones,
opiniones, perspectivas, comportamientos, creencias, etc..; su carácter iterativo les permite
una revisión y adecuación constante en el curso de la recogida de información. Los datos
cuantitativos consisten en cifras, tasas, variables, etc..; la forma de su obtención tiende a estar
rígidamente predeterminada de antemano y su capacidad de aplicación flexible es escasa.
Éstos últimos, no obstante, suelen ser preferidos por su presumible carácter de mayor
objetividad y fiabilidad.
Los instrumentos, como resulta lógico, constituyen un medio para la evaluación y no su
finalidad. En esa medida puede señalarse que no existe un procedimiento tipo para cada
proyecto y que su combinación “ad hoc” suele resultar el camino más acertado. Para tomar
esa decisión habrá que valorar, entre otras cosas, la aplicabilidad del instrumento a las
características del proyecto, las capacidades de quienes han de aplicar las técnicas
seleccionadas, su calidad intrínseca, su fiabilidad y validez, su disponibilidad, su relevancia y
su coste.
Ha existido, y todavía continúa existiendo, una cierta mistificación de las metodologías
utilizadas en las evaluaciones. El vicio de anteponer los métodos a otras cuestiones más
importantes dentro de los procesos de evaluación, como pueden ser la participación, el
empoderamiento de los beneficiarios o, más sencillamente, la propia aplicabilidad de los
resultados obtenidos constituye un gravísimo defecto en muchas evaluaciones. En ese sentido,
es muy citada la clasificación crítica expuesta por R. Chambers, uno de los "padres" de la
Evaluación Rural Participativa, cuando habla de los métodos "rápidos y sucios" y de los
métodos "prolongados y sucios" que se vienen utilizando en las evaluaciones. Entre los
125
primeros, Chambers señala que "la forma más común de evaluación rápida y sucia la
constituye el turismo del desarrollo rural, es decir, la breve visita rural que efectúa el
profesional que tiene su base de residencia en el sector urbano" (Cernea 1995: 590). Esta
modalidad de evaluación turística nace ya viciada por los propios prejuicios del investigador y
por el escaso tiempo disponible. Frente a éstos, aparecen los métodos "prolongados y sucios"
que pecan por exceso donde aquellos lo hacían por defecto. Siguiendo de nuevo a Chambers
nos encontramos entonces con que "...los resultados son académicamente excelentes y se
traducen en una contribución perdurable para la comprensión y la acción. Pero con excesiva
frecuencia las demoras se prolongan demasiado... En su modalidad patológica, que todavía es
la más común, el cuestionario para la encuesta multidisciplinaria consta de 30 o más páginas,
que incluyen preguntas para cada disciplina: si se plantean las preguntas, no se las codifica; si
se codifican, no se procesan; si se procesan e imprimen, nunca se examinan; si se examinan,
nunca se analizan para redactar comentarios; si los análisis y los comentarios llegan a
verificarse, nadie los lee; si alguien los lee, ni los comprende ni los recuerda; si, no obstante,
se comprenden y se recuerdan, nunca se utilizan realmente para cambiar las acciones" (Cernea
1995: 593). Chambers termina este párrafo con una conclusión demoledora acerca de uno de
los métodos de evaluación más populares: "Las encuestas rurales multidisciplinares en gran
escala deben ser una de las industrias más inoperantes del mundo" (Cernea 1995: 593).
Intentando huir de estos peligros, en este manual se ha considerado más adecuado no centrar
de manera excesiva nuestra atención en los métodos de la evaluación. La principal
consideración que puede librarnos de las metodologías "sucias", sean éstas "rápidas" o
"lentas", es una constante reflexión sobre la "aplicabilidad" de los procedimientos utilizados y
sobre las finalidades esperadas de la evaluación, entre las que siempre resultará esencial la
mejora de la calidad de nuestras intervenciones.
Teniendo en cuenta estas consideraciones, puede asumirse que, de forma general, los
procedimientos de evaluación suelen ser clasificados convencionalmente en cuantitativos y
cualitativos.
En cuanto a los instrumentos esencialmente cuantitativos hay dos familias de técnicas de uso
habitual.
126
La primera, ligada al mundo de las ciencias económicas, pretende determinar criterios de
rentabilidad de los proyectos para conocer la conveniencia de realizar una acción de
desarrollo o, en su caso, examinar la rentabilidad económica de un proyecto futuro, en curso o
finalizado. El método tipo es el análisis coste beneficio (ACB) que compara los flujos de
bienes y servicios producidos por el proyecto con sus respectivos costes, expresando todo ello
en unidades monetarias. Una modalidad derivada, entre otras posibles, es el análisis coste
efectividad (ACE) en donde la anterior comparación se realiza sin que ambas dimensiones —
costes y beneficios— estén expresadas en la misma unidad.
Estas técnicas tienden a utilizarse en proyectos “directamente productivos” aun cuando, en
ocasiones, ciertos dogmatismos metodológicos intentan forzar la lógica de las cosas para su
aplicación a proyectos en donde los efectos o beneficios resultan difícilmente cuantificables
en términos monetarios (“vidas salvadas”, “niños escolarizados”, etc...)
La segunda familia de procedimientos cuantitativos tiene que ver con el ámbito de las
encuestas formales, que recogen información precisa y estandarizada a través de cuestionarios
aplicados a determinadas muestras representativas. Su utilidad es incontestable para el
tratamiento de datos cuando se necesita realizar generalizaciones o bien verificar hipótesis.
Sin embargo, su alto coste y grado de sofisticación en la recogida de información aconsejan
su uso sólo cuando las condiciones del proyecto así lo exijan y/o lo permitan.
Existen otros métodos, tradicionales en este ámbito, tales como el amplio campo de las
mediciones directas — apropiadas para comparar dimensiones físicas — que pueden aplicarse
asociadas a otras técnicas.
Finalmente, la evaluación por indicadores constituye la estrategia evaluatoria central del
enfoque del marco lógico (EML), en donde dichos indicadores deben ser cuantificables y
verificables, a través de técnicas cuantitativas como las señaladas y/o procedimientos
cualitativos como los que vienen a continuación.
En cuanto a los instrumentos más cualitativos la tipología es de una extensión imposible de
resumir en este manual y sus posibles combinaciones en la práctica resultan prácticamente
inacabables. No obstante, seguidamente se enuncian algunos procedimientos genéricos de uso
127
común en los proyectos de desarrollo que también pueden ser agrupados en dos tipos de
familias: la observación y la entrevista.
La observación es una técnica tradicional que no exige demasiados comentarios. Su carácter
de apreciación subjetiva es evidente, así como su utilidad para interpretar datos recogidos por
otras vías. Suele distinguirse entre observación participante — en donde el evaluador está
presente durante el proceso de ejecución— y observación directa — cuando se realiza en
momentos puntuales de la vida del proyecto —. Ambas tienden a ser complementadas con
otras técnicas y soportes — listas de comprobación, cuestionarios, etc...— que reducen los
inevitables sesgos de los observadores y refuerzan las posibilidades de establecer
comparaciones.
La entrevista es un instrumento básico en toda evaluación y permite, a diferencia de la
encuesta formal, introducir un alto grado de flexibilidad en la recogida de información e
incorporar, en el curso de los trabajos, elementos sobrevenidos que no se previeron
inicialmente y que en ocasiones constituyen datos esenciales para determinadas
interpretaciones. Algunas modalidades son, por ejemplo, la entrevista a informantes clave, en
donde un grupo de individuos relevantes y con un importante conocimiento de la situación
opinan, de forma separada, sobre temas que no les implican directamente; una variante es la
técnica Delphi que utiliza una secuencia de cuestionarios enviados y recibidos por correo.
La entrevista a grupos focales aplica colectivamente, de forma flexible y con un desglose
temático, un cuestionario común a un pequeño grupo homogéneo. El forum comunitario es
una reunión abierta a personas representativas de la comunidad, en donde se establece una
discusión ordenada basada en un guión de trabajo desagregado por componentes; este
mecanismo resulta muy útil como momento último de un proceso de evaluación en donde se
contrasta la información recabada por otras vías con la opinión de los participantes en un
taller de evaluación.
Todos los instrumentos anteriores utilizan, dependiendo de los casos, un conjunto de técnicas
más precisas de estudio y animación, tales como el análisis de problemas y necesidades,
procedimientos de visualización, análisis de debilidades y fortalezas (DAFO), etc... Sus
características y guías de actuación se encuentran recogidas en muchos manuales y no parece
conveniente efectuar aquí un resumen que apenas aporte nada a estas cuestiones.
128
En los últimos tiempos han alcanzado una gran popularidad algunos procedimientos de
evaluación que se encuentran asociados a la Evaluación Rural Participativa. Resultan
sumamente interesantes porque ofrecen un repertorio de métodos esencialmente cualitativos y
de bajo coste que aparecen como muy adecuados para buena parte de las intervenciones en las
que se encuentran implicadas la mayoría de las organizaciones no gubernamentales de
desarrollo. Entre éstos, podemos citar los siguientes:
- Revisión de los datos secundarios.
- Observación directa.
- Hágalo usted mismo.
- Indicadores clave.
- Entrevistas semiestructuradas.
- Informantes clave.
- Entrevistas grupales.
- Entrevistas en cadena.
- "Transectos" y caminatas grupales.
- Mapas y fotografías aéreas.
- Diagramas.
- Jerarquización, estratificación y cuantificación.
- Etnohistorias.
129
- Relatos, retratos y estudios de caso.
- Interacciones de equipo.
- Exploraciones clave.
- Cuestionarios.
Todos estos métodos aportan una serie de procedimientos simplificados de investigación cuyo
propósito fundamental es anteponer las personas a las cosas y proporcionar una información
oportuna, utilizable, verdadera y pertinente.
La naturaleza de Cruz Roja Española, tanto en su ámbito institucional como en su acción de
desarrollo, aconseja una combinación flexible de los instrumentos apuntados, si bien parece
más oportuno, en principio, la utilización de instrumentos cualitativos, sencillos y de bajo
coste que engarzan de mejor manera con el carácter participativo de los procedimientos de
evaluación y procuran un mayor aprendizaje de todos los actores implicados. Ello no es
obstáculo para que, en proyectos de envergadura o especialmente complejos, puedan aplicarse
técnicas más sofisticadas con el apoyo que se precise de equipos externos especializados.
Ya para concluir, resulta importante volver a insistir en el carácter instrumental de todas estas
técnicas. Es muy común convertir los manuales, los cursos o las discusiones sobre evaluación
en una enumeración más o menos exhaustiva de las distintas técnicas utilizables,
confundiendo de esa manera los medios disponibles con los fines esperados. Hay que tener en
cuenta que lo fundamental en todas las evaluaciones es determinar de forma precisa qué es lo
que esperamos de la puesta en marcha de ese proceso para, a continuación, determinar en base
a las circunstancias específicas de cada caso, cuáles son las técnicas más adecuadas o aquellas
cuya aplicación resulta posible. Si no sabemos qué es lo que queremos mirar difícilmente
podremos definir qué instrumento puede servirnos de ayuda.
130
6. EL PROCESO DE EVALUAR: ASPECTOS PRÁCTICOS.
La inclusión de este último capítulo tiene como finalidad la de mostrar un itinerario tipo que
oriente a los gestores de proyectos de las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y la Media
Luna Roja en torno a cómo se conduce un proceso de evaluación en la práctica. Vale señalar
que este desarrollo es uno más entre otros posibles, si bien la secuencia lógica presentada
puede permitir la construcción de modelos propios funcionales a la realidad de cada Sociedad
Nacional. En todos los casos esos procedimientos deber estar adaptados a las características
de cada intervención concreta.
La evaluación, ya se ha comentado, es un proceso que afecta al ciclo de gestión de los
proyectos en su conjunto; que se sitúa en distintos momentos de la vida de un proyecto; y su
realización debe proporcionar elementos de aprendizaje tanto a la institución responsable
como a aquellos que se benefician de la acción de desarrollo. En consecuencia, el proceso de
evaluar —y sus distintos pasos— debe ser socializado y conocido por todos los agentes
implicados.
Toda evaluación, a grandes rasgos, recorre tres fases genéricas con sus correspondientes
pasos. Inicialmente deben realizarse los preparativos metodológicos y operativos (programar
la evaluación); en un segundo momento, se ponen en marcha los mecanismos de recogida,
procesamiento e interpretación de la información (ejecutar la evaluación); mientras que
finalmente, se establecen los procedimientos y criterios para que lo realizado cobre sentido y
aplicabilidad (utilizar los resultados de la evaluación).
6.1. Programar una evaluación.
Esta primera fase da cuenta del conjunto de trabajos previos al ejercicio concreto de evaluar.
Se trata de establecer sus contenidos preliminares en términos de qué se va a evaluar y por
qué; quién lo va a hacer y para qué; cómo, cuándo y dónde se realizará. Resulta algo
equivalente a la formulación del proyecto pero, en esta ocasión, la finalidad consiste en
diseñar un proceso concreto de evaluación.
131
Por qué se evalúa corresponde al momento inicial de esta primera fase y constituye el punto
de partida. Significa, en definitiva, tomar la decisión de evaluar. El por qué de esta decisión
debe quedar suficientemente claro y argumentado en el seno de la institución responsable del
proyecto, entre la población beneficiaria y también para el equipo evaluador.
En ocasiones se evalúa porque existe una exigencia administrativa de que así sea por parte de
la agencia que ha aportado los recursos necesarios para llevar a cabo la intervención. Desde
un punto de vista estrictamente técnico, el motivo puede ser, entre otros muchos, la detección
de alguna insuficiencia u obstáculo durante la ejecución del proyecto; la ampliación de la
acción de desarrollo a otras áreas o a otros componentes adicionales; o bien, simplemente, la
necesidad de incrementar el conocimiento sobre el desempeño y efectos de la intervención.
Los resultados explícitos de esta reflexión facilitarán la concreción de los momentos
posteriores.
El paso siguiente consiste en elaborar los Términos de Referencia de la evaluación, que
constituyen el soporte documental a partir del cual se construirán los cimientos de la
evaluación. Deseablemente esos Términos de Referencia deben ser elaborados, en una versión
borrador, por la institución que encarga la evaluación ya que es a ella a quien le corresponde
establecer los perfiles del proceso y sus áreas sustantivas. En un segundo momento, y tras ser
analizados por el equipo evaluador, se confeccionará su versión definitiva, contando con las
aportaciones técnicas que procedan.
Este documento debe contener, cuando menos, una clara descripción de para qué se va a
evaluar (objetivo de la evaluación), qué se va a evaluar (ámbito de aplicación) y cómo va a
hacerse (enfoque metodológico).
El objetivo de la evaluación consiste en la expresión clara de la finalidad que se persigue y la
utilidad que el ejercicio de evaluar tendrá para el proyecto, las instituciones implicadas, los
beneficiarios, etc...
El ámbito de aplicación implica acotar el espacio de estudio, de forma coherente con el
objetivo, a aquellos aspectos de la realidad que serán analizados. Es decir, debe reflejar el
alcance y profundidad de la evaluación así como las hipótesis de trabajo que se plantean.
132
El enfoque metodológico recogerá los procedimientos de análisis más adecuados para la
recogida, tratamiento e interpretación de la información. Aquí habrán de desarrollarse, aun de
forma genérica, el conjunto de instrumentos a utilizar el ver apartado 5.4.
Estos tres componentes deben constituir la estructura de los Términos de Referencia, si bien
podrán incluirse otros capítulos tales como los antecedentes de la evaluación, su
fundamentación (decisión de evaluar), tipo de evaluación de que se trata según su ubicación
temporal (ver el apartado 5.1.), documentación complementaria en anexos, etc...
Los Términos de Referencia deben construirse, de forma general, en torno a los componentes
de la evaluación descritos en el capítulo correspondiente (eficacia, eficiencia, impacto,
pertinencia, viabilidad y replicabilidad) especificando los principales núcleos de análisis que
afectan a cada uno de ellos.
Cuando este texto sea satisfactorio estaremos en condiciones de pasar al último paso de esta
fase: preparar el Plan de trabajo.
Este Plan ya debe ser elaborado por el equipo evaluador, sea éste interno o externo, basándose
en los Términos de Referencia. Se trata de precisar, con el mayor detalle posible, las
características de lo qué se va a hacer.
Así, el Plan de trabajo completará y describirá algunos capítulos de los Términos de
Referencia, tales como el ámbito de aplicación y los procedimientos metodológicos,
profundizando en ellos y concretándolos en problemas y propuestas específicas.
Por otra parte, el Plan de trabajo responderá a las cuestiones que han quedado pendientes:
quién va a evaluar (descripción en detalle de las características del equipo evaluador); cuándo
y dónde se realizará (calendario de trabajo por etapas).
Programar una evaluación. Esquema
Contenidos Pasos Responsable Por qué evaluar Tomar la decisión de
evaluar Instancias a cargo del proyecto (Sociedad
133
Nacional) Para qué, qué y cómo evaluar
Preparación de la versión preliminar de los Términos de Referencia Preparación de la versión definitiva de los términos de Referencia
Instancias a cargo del proyecto (Sociedad Nacional) Incorporación del equipo evaluador
Quién, cuándo y dónde evaluar
Elaboración del Plan de trabajo
Equipo evaluador
134
6.2. Ejecutar una evaluación.
Esta segunda fase supone la puesta en marcha efectiva de los trabajos de recogida, tratamiento
y análisis de la información. Es la parte visible de la evaluación donde el equipo a cargo de la
misma desarrolla los contenidos de los Términos de Referencia y del Plan de trabajo.
Se pueden establecer, a grandes rasgos, tres momentos en la ejecución de la evaluación: antes,
durante y después del “trabajo de campo”.
En el primero de ellos, antes, el equipo evaluador tiene como tarea principal realizar los
preparativos necesarios para el desarrollo de los trabajos sobre el terreno. Así, un itinerario
tipo contemplaría, inicialmente, la revisión y actualización del Plan de trabajo por parte del
equipo evaluador teniendo en cuenta los cambios que hayan podido producirse desde su
aprobación, así como en función de reajustes metodológicos que se estimen oportunos. De
forma paralela, el equipo evaluador deberá proceder a la revisión de la documentación
complementaria necesaria y, si procede, a realizar algunos estudios previos que faciliten una
visión más global y comprensiva de las características del proyecto y del contexto donde se
sitúa.
Tras lo anterior se estará en condiciones de abordar el segundo momento de la ejecución de la
evaluación, durante, en donde se pondrá en marcha el proceso de recopilación de
información. Las modalidades para ello son múltiples y, una vez más, éstas dependerán
estrechamente de la naturaleza de cada intervención, si bien la secuencia suele comenzar con
el establecimiento de contactos y conversaciones preliminares tanto con las autoridades
locales como con los principales representantes de los grupos destinatarios para intercambiar
puntos de vista en aspectos técnicos e institucionales, desbloqueando así posibles dificultades
y obstáculos en la realización de los trabajos.
Seguidamente, se procedería a la recogida de datos a través de las técnicas que hayan sido
convenidas en los Términos de Referencia y alguna otra sobrevenida que, en el curso de la
evaluación, puede parecer oportuno introducir. La calidad de esta etapa es crucial para el
conjunto del proceso ya que es en ella en donde se extrae la información a través de los
135
instrumentos, cualitativos y/o cuantitativos, que permitan en cada caso un mejor análisis de la
realidad (ver el apartado 5.4.).
Finalizado el trabajo de campo, el equipo evaluador aborda el último momento de la
ejecución, después, que tiene como finalidad el procesamiento, contraste y presentación de los
datos recogidos. Para ello se procederá, inicialmente, a organizar, estructurar y analizar la
información obtenida en función de la cual se preparará un informe preliminar que debe
contener ya los elementos centrales de la evaluación. Deseablemente, este primer documento
borrador será contrastado y analizado con la institución ejecutora y, sobre todo, con el
colectivo de beneficiarios y otros actores sociales; se trataría, en consecuencia, de “devolver
la información a los informantes” durante un taller final de evaluación.
Como conclusión de todo el proceso, el equipo evaluador procederá a confeccionar y redactar
el informe final.
Ejecutar una evaluación. Esquema
Momentos Contenidos
Revisión y actualización del Plan de trabajo
Antes del trabajo de campo Revisión de documentos
Estudios previos
Durante el trabajo de campo
Contactos y conversaciones preliminares
Recogida de datos
Análisis de la información obtenida
Después del trabajo de campo
Preparación del informe preliminar
Taller final de evaluación
Informe final
136
6.3. El Informe final de evaluación.
El Informe de Evaluación es el producto documental final de los trabajos evaluatorios en
donde se recogen los resultados de todo el proceso. Su formato estará relacionado con los
Términos de Referencia y su elaboración correrá a cargo del equipo evaluador.
El Informe de Evaluación debe contener, cuando menos, un texto descriptivo que detalle la
información recogida, un apartado explicativo que establezca las correspondientes relaciones
de causa y efecto y un componente proyectivo que incluya un conjunto de conclusiones,
recomendaciones y sugerencias. Todo ello deberá tener una naturaleza eminentemente
operativa orientada hacia la acción y hacia el fortalecimiento de la toma de decisiones.
Seguidamente se presenta un esquema tipo simplificado a título de posible guía de actuación.
1.- Portada
Título y código del proyecto.
Tipo de evaluación: externa, interna, mixta, participativa; simultánea, final, de impacto; etc...
Situación del Informe: borrador, preliminar, final.
Fecha.
Equipo evaluador.
2.- Resumen
Se detallarán, en un espacio reducido, las características y elementos centrales del Informe.
3.- Introducción
Breve descripción del proyecto.
Objetivos de la evaluación.
Enfoque metodológico. Ámbito de aplicación. Limitaciones y obstáculos detectados.
Principales técnicas utilizadas para la recogida y procesamiento de la información.
Estructura del Informe.
137
4.- Parte I.- Descripción de la información
Se trata de presentar, de forma agrupada y sistematizada, la información recogida. En esta
fase el equipo evaluador se limita a describir y ordenar los datos más sobresalientes por
componentes, resultados o estrategias.
5.- Parte II.- Valoración de la información
Se trata de incorporar las explicaciones necesarias en cuanto a la información descrita,
estableciendo las relaciones de causas y efectos que procedan. Estas explicaciones deben ser
presentadas, deseablemente, atendiendo a los criterios y componentes clásicos de la
evaluación: eficiencia, eficacia, impacto, pertinencia, viabilidad, con sus correspondientes
factores de desarrollo y replicabilidad.
6.- Parte III.- Conclusiones y recomendaciones
Se trata, por un lado, de plantear las principales conclusiones del proceso de evaluación. Por
otro, de establecer recomendaciones y sugerencias para mejorar la calidad de la ejecución del
proyecto en sus siguientes fases, absorber determinados obstáculos detectados o extraer
aprendizajes para intervenciones futuras.
7.- Anexos
Se adjuntará toda aquella documentación de interés que ilustre el desarrollo del proceso de
evaluación (encuestas, cuestionarios, referencias documentales, etc...) y que complemente los
contenidos del Informe.
138
6.4. Utilizar los resultados de una evaluación.
Todo proceso de evaluación tiene como finalidad que sus resultados sean susceptibles de ser
utilizados. Aunque esta afirmación pueda parecer una obviedad, es importante reiterar que la
evaluación no es un simple mecanismo administrativo para satisfacer requisitos burocráticos,
sino que constituye un momento privilegiado para establecer conclusiones en relación a lo
actuado y, sobre todo, para extraer enseñanzas que permitan mejorar lo que está por venir.
La utilización concreta de las evaluaciones depende de su propia naturaleza y de las
características de la institución que la encarga y/o realiza. No obstante, en todos los casos,
resulta conveniente analizar al inicio del proceso — deseablemente en los Términos de
Referencia— cuál será la aplicación que tendrán los contenidos del Informe final; de ello
dependerá, seguramente, un mayor o menor énfasis en determinado campo de análisis o en el
uso de uno u otro instrumento de recogida y tratamiento de la información.
Para una correcta utilización de los resultados de la evaluación es necesario, por un lado, tener
en cuenta los mecanismos para su difusión; una evaluación que no conoce nadie es un simple
ejercicio de estilo llamado a engrosar las estanterías de cualquier escritorio. Por otra parte, es
preciso definir procedimientos para garantizar que sus lecciones y enseñanzas puedan
realimentar otros proyectos u otros procesos de desarrollo; una evaluación que, aun cuando
sea conocida, no tiene aplicabilidad y no sirve para tomar mejorar decisiones supone
inevitablemente un desperdicio en tiempo y recursos.
En ese sentido, debe quedar muy clara la apuesta que Cruz Roja Española realiza para
impulsar de manera consecuente los procedimientos participativos en los mecanismos de la
evaluación. La propia concepción de desarrollo que ha sido definida de forma nítida por la
Federación Internacional de las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna
Roja implica un proceso gradual de empoderamiento por parte de los sectores de población
más vulnerables, aumentando de esa manera sus capacidades y disminuyendo sus factores de
vulnerabilidad. Es necesario huir de las visiones que conciben los proyectos de desarrollo
como intervenciones "externas" ejecutadas sobre una población que recibe pasivamente los
beneficios aportados por algunos agentes foráneos bienintencionados. El desarrollo es visto
desde Cruz Roja como un fenómeno esencialmente endógeno, en el que nuestra misión
139
principal consiste en actuar como apoyos y facilitadores de los procesos que se desencadenan
en el seno de las comunidades en situación de vulnerabilidad.
La evaluación debe ser concebida entonces como un mecanismo aplicado para la mejora
concreta de esas intervenciones de desarrollo y, también, como un procedimiento que
contribuye al empoderamiento paulatino de las personas y las comunidades beneficiarias. La
implicación de todas las partes afectadas por una intervención de desarrollo, y básicamente de
los beneficiarios, en los procesos de toma de decisiones en general y en los mecanismos de
evaluación en particular, constituye un factor esencial dentro de ese proceso. Si la evaluación
es vista como algo ajeno a las partes implicadas en un proyecto de desarrollo, si es concebida
como un requisito administrativo o como una imposición de los donantes, la utilidad y
aplicabilidad de sus resultados se verán seriamente cuestionadas. La participación no sólo es
un problema ético y una prioridad dentro de las Políticas de desarrollo de Cruz Roja. Es
también una condición clave para el éxito de una intervención de desarrollo.
En definitiva, diseñar y poner en práctica las modalidades más adecuadas para un mejor
aprovechamiento de los resultados de una evaluación implica entender la estrecha y
permanente relación que se da entre la evaluación como etapa y los procedimientos de
gestión del ciclo de los proyectos en su conjunto.
140
I. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ALBI, Emilio (1976) Introducción al estudio del coste-beneficio, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid. Presenta y explica los conceptos básicos del análisis coste-benefcio. Reproduce un estudio realizado en el Reino Unido para determinar la ubicación más idónea de un tercer aeropuerto para Londres; así como su crítica. Banco Interamericano de Desarrollo (1997) Evaluación: Una herramienta de gestión para mejorar el desempeño de los proyectos, Oficina de Evaluación (EVO), Banco Interamericano de Desarrollo, marzo, Washington DC. BAUM, Warren C. (1982) The project cycle, World Bank, Washington DC. BEAUDOUX, Etienne; Crombrugghe, Geneviève de; y otros (1992) Guía metodológica de apoyo a proyectos y acciones para el desarrollo: De la identificación a la evaluación, Instituto de Estudios Políticos para América Latina y África, Madrid. BIFANI, Pablo (1984) Desarrollo y medio ambiente, Monografias de la Dirección General del Medio Ambiente, Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, Madrid. BINNENDIJK, Annette L. (1989) "Donor Agency Experience with the Monitoring and Evaluatiom of Development Projects" en Evaluation Review, volumen 13, número 3, junio, pp. 206-222. El propósito de este articulo es analizar los problemas que el seguimiento y la evaluación presentaron para las entidades donantes en la década de los 70 y proponer líneas de solución: ligar la evaluación a las necesidades de la gestión, explorar las diferentes posibilidades que pueden dar las plurales metodologías de evaluación y de recogida de información existentes, situar institucionalmente el seguimiento y la evaluación próximo al nivel gerencial que utilizaría sus resultados… Como puede verse la temática tratada sigue siendo de actualidad. CASLEY, Dennis; Kumar, Krishna (1990) Recopilación, análisis y uso de los datos de seguimiento y evaluación, Ediciones Mundi Prensa-Banco Mundial, Madrid. CHAMBERS, Robert (1994a) “The origins and practice of Participatory Rural Appraisal” en World Development, volumen 22, número 7, pp. 953-969. Primero de una serie de tres artículos publicados en World Development que exponen los antecedentes, bases metodológicas, procedimientos y áreas de aplicabilidad de la evaluación rural participativa (participatory rural appraisal). CHAMBERS, Robert (1994b) “Participatory Rural Appraisal: Analysis of Experience” en World Development, volumen 22, número 9, pp. 1253-1268. Véase los comentarios en Chambers (1994a).
141
CHAMBERS, Robert (1994c) “Participatory Rural Appraisal: Challenges, Potentials and Paradigm” en World Development, volumen 22, número 10, pp. 1437-1454. Véase los comentarios en Chambers (1994a). CHAMBERS, Robert (1995) “ Métodos abreviados y participativos a fin de obtener información social para los proyectos” en Cernea, Michael M. (Coordinador) Primero la gente: Variables sociológicas en el desarrollo rural, Fondo de Cultura Económica, México, pp. 587-611. Señala los defectos que con más frecuencia se daban durante los años 60 y 70 en la práctica de los profesionales implicados en la cooperación para el desarrollo; proponiendo un enfoque eficiente y rápido (la evaluación rural rápida, incluida la evaluación rural participativa) como superador de los citados defectos. Expone, asimismo, los principios y métodos de la evaluación rural participativa. COHEN, Alberto; Franco, Rolando (1993) La evaluación de proyectos sociales, Siglo Veintiuno de España Editores, S.A., Madrid. Expone ordenadamente los conceptos básicos de la evaluación, haciendo especial hincapié en las técnicas cuantitativas utilizadas en el ejercicio evaluatorio. Comisión de las Comunidades Europeas (1993) Manual: Gestión del ciclo de un proyecto: Enfoque integrado y marco lógico, Serie métodos e instrumentos para la gestión del ciclo de un proyecto, Ayuda al desarrollo, Unidad de evaluación, Bruselas. Texto básico de la Comisión en el que de establece y define el proceso de gestión (el ciclo de gestión del proyecto) de su ayuda al desarrollo. A partir de la publicación de este Manual se han ido editando manuales temáticos específicos ajustados al procedimiento denominado “enfoque integrado/marco lógico”, que es una adaptación con escasa variantes del enfoque del marco lógico tal como fue diseñado por la GTZ, la Agencia pública alemana de cooperación técnica. Cruz Roja Española (1997a) Cooperación internacional: Delegados/as de proyectos de cooperación internacional: Formación especializada para el voluntario CRE: Manual del alumno/a, Cruz Roja Española, Madrid. Cruz Roja Española (1997b) Cooperación Internacional: Plan de cooperación internacional de la Cruz Roja Española: La cooperación internacional de la Cruz Roja Española: Un compromiso solidario con los más vulnerables, Cruz Roja Española, Madrid. EDWARDS, David T. (1991) "Improving agricultural Project Design" en Kirkpatrick, Colin (Editor) Project rehabilitation in developing countries, Routledge, Londres, pp. 54-74. European Commission (1997) Manual: Financial and Economic Analysis of Development Projects, Methods and instrument for project cycle management, Office for Official Publications of the European Communities, Luxemburgo [Existe también una edición en francés].
142
En su “Introducción” (p. v) se dice que “[l]a finalidad última del análisis financiero y económico es determinar -tan exactamente como sea posible- el coste, la eficiencia en el uso de los recursos (especialmente los retornos financieros y económicos de las inversiones) y la relevancia de los proyectos para las actuales políticas económicas y las reformas estructurales.” Este completo manual establece una útil diferenciación de procedimientos aplicables a los proyectos con “productos tangibles” y con “productos no tangibles”. También realiza recomendaciones sobre los aspectos a estudiar en los proyectos atendiendo a su diferente nivel de complejidad. Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (1993) Evaluación de la vulnerabilidad y la capacidad: Guía de la Federación. Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (1994a) Manual de Desarrollo Institucional: Metodología. Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (1994b) Proyectos: cómo planificarlos y administrarlos. Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (¿1994?) Desarrollo institucional: Guía de aplicación 3: Aspectos institucionales del desarrollo de programas. Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (1996) Directrices relativas a la Política de Desarrollo de la Cruz Roja y Media Luna Roja. FEUERSTEIN, Marie-Théresè (1990) Partners in Evaluation: Evaluating Development and Community programmes With Participants, Macmillan, Londres-Basingtoke. Un clásico de la evaluación participativa; su primera edición es de 1986. Se centra principalmente en los aspectos operativos de este tipo de evaluación. FORSS, Kim (1996) “How to Design Organisations with a Capacity to Learn - with Special Reference to Aid Administration” en Stokke, Olav (Editor) Foreign Aid Towards the Year 2000: Experiences and Challenges, Frank Kass & Co. Ltd., Londres, pp. 286-308. FORSS, Kim; Carlsson, Jerker (1997) “The Quest for Quality - Or can Evaluation Findings Be Trusted?” en Evaluation, volumen 3, número 4, octubre, pp. 481-501. GOURNAY, Bernard (1984) Sciences administratives: Les politiques publiques, Presses de la Fondation National et des Sciences Politiques, París; reproducido parcialmente en Problèmes politiques et sociaux, número 599, 6 de enero de 1989. Ministerio de Asuntos Exteriores. Secretaría de Estado para la Cooperación Internacional y para Iberoamérica (1998a) Directrices y guía de conceptos del CAD sobre la igualdad entre mujeres y hombres, Cyan, Proyectos y Producciones Editoriales, S.A., Madrid.
143
Recoge las “Directrices del CAD [Comité de Ayuda al Desarrollo] para la igualdad entre mujeres y hombres y el empoderamiento de la mujer en la cooperación para el desarrollo” y la “Guía del CAD de conceptos y enfoques relativos a la igualdad entre mujeres y hombres”. Ministerio de Asuntos Exteriores. Secretaría de Estado para la Cooperación Internacional y para Iberoamérica (1998b) Metodología de evaluación de la Cooperación española, Cyan, Proyectos y Producciones Editoriales, S.A., Madrid. Esta publicación tiene como propósito establecer las pautas para la evaluación “de los resultados y efectos de la ayuda [oficial al desarrollo] española” ( pp. 19 y 20); es decir viene a cubrir lo que en el presente Manual de la Cruz Roja Española se denomina evaluación final y posterior. Son de especial utilidad para un lector ajeno a la AOD los apartados “A. Aspectos metodológicos” (pp. 29-134), en el que se define y analiza los criterios de evaluación y los medios e instrumentos que permiten la realización de una evaluación, y “C. Soportes documentales” (231-261), en el que se trata detalladamente el nivel formal del proceso evaluatorio. MOSER, Carlyn (1989) "Gender Planning in the Third World: Meeting Practical and Strategic Gender needs" en World Development, volumen 17, número 11. MOSSE, Roberto; Sontheimer, Leigh Ellen (1996) Perfomace Monitoring Indicators Handbook, World Bank Technical Paper No. 334, The World Bank, Washington DC. Trata detalladamente el tema de los indicadores para el seguimiento del desempeño. Es el primer paso del Banco Mundial en la tarea de proponer una serie de indicadores tipo para cada gran área temática de actuación. NORAD (1997) El enfoque del marco lógico: Manual para la planificación de proyectos orientada por objetivos, Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación-Fundación Centro Español de Estudios de América Latina, Madrid. Organisation de Coopération et de Développement Économiques (1989) L’évaluation dans les pays en développement: Une étape du dialoque, Organisation de Coopération et de Développement Économiques, París. Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (1995) Manual de la ayuda al desarrollo: Principios del CAD para una ayuda eficaz, Ediciones Mundi-Prensa, Madrid. Esta publicación reúne las principales directrices consensuadas en el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) con respecto a la ayuda oficial al desarrollo (AOD). Son de especial interés los capítulos denominados “Principios del CAD para el examen previo [evaluación previa] de los proyectos”, pp. 49-70; y “Proyecto de principios para la evaluación de la ayuda al desarrollo”, pp. 177-187. Overseas Development Administration (1992) The Process Approach to Projects, Overseas Development Administration, ¿Londres?, multicopiado [La Overseas Development Administration es la antecesora del actual Department for International Development británico].
144
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (1990) Desarrollo Humano: Informe 1990, Tercer Mundo Editores, Bogotá. REY, Francisco (1991) “¿Qué Cooperación para qué Desarrollo? Al Hilo del Desarrollo Sostenible y el Desarrollo Humano” en Dirección General de Juventud, Cooperación y Juventud. La lógica de una relación, CEDEAL, pp. 141-158. RONDINELLIi, Dennis A. (1993) Development projects as policy experiments: An adaptative approach to development administration, Routledge, Londres. UD-NORAD (1997) Evaluación de proyectos de ayuda al desarrollo: Manual para evaluadores y gestores, Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación-Fundación Centro Español de Estudios de América Latina, Madrid. Puede considerarse un texto básico para quien desee conocer con una cierta amplitud (a pesar de la brevedad relativa del Manual) cómo realizar una evaluación de un proyecto diseñado de acuerdo con el enfoque del marco lógico. VALADEZ, Joseph; Bamberger, Michael (1994) Monitoring and Evaluating Social Programas in Developing Countries: A Handbook for Policymakers, Managers and Researchers, EDI Development Studies, World Bank, Washington DC. “Este libro llama la atención sobre algunas de más útiles lecciones que pueden ser extraídas no solo de la tradicional literatura sobre diseños cuasiexperimentales, sino también del debate sobre la relación entre métodos de evaluación cuantitativos y cualitativos. La discusión también cubre los nuevos avances en evaluación cualitativa, análisis de implicados, la política de la evaluación, y el uso de investigaciones preexistentes en meta análisis y evaluación prospectiva.” (p. xix). El libro se divide en: “Parte I. Seguimiento y evaluación de programas sociales: Una guía para políticos, planificadores y gestores”, pp. 1-109; “Parte II. Diseño y ejecución del seguimiento y la evaluación: Una guía práctica”, pp. 111-290; “Parte III: Recogida de información para el seguimiento y la evaluación: Una guía practica”, pp. 291-400; “Parte IV Temas organizativos y de gestión en la evaluación de programas: Una guía para políticos, planificadores y gestores”, pp. 401-442; “Parte V: La enseñanza del seguimiento y la evaluación: Una guía para entidades de formación”, pp. 443-463. World Bank (1998) Assessing Aid: What Works, What Doesn’t, and Why, Oxford University Presss, Nueva York. II. REFERENCIAS DE INTERNET Agence canadienne de développement international - Canadian International Development Agency (ACDI - CIDA): w3.acdi-cida.gc.ca Comisión Europea. Dirección General de Desarrollo: europa.eu.int/comm/development Department for International Development (DFID). Reino Unido: www.dfid.gov.uk
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Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación (IUDC). Universidad Complutense de Madrid. Evaluación y participación en la cooperación internacional para el desarrollo: www.ucm.es/info/IUDC/Guia.htm Ministerio de Asuntos Exteriores. Secretaría de Estado para la Cooperación Internacional y para Iberoamérica (SECIPI). Oficina de Planificación y Evaluación (OPE). España: www.mae.es/Secipi/ope/default.htm Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE). Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD): www.oecd.org/dac Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Oficina de Evaluación: www.undp.org/eo/ US Agency for International Development (The) (USAID). Estados Unidos: www.usaid.gov
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GLOSARIO
Amenazas: La detección de las amenazas constituye una de las etapas básicas del análisis de
vulnerabilidad y capacidad. Se determinan tres grandes tipos de amenazas para la vida y el
desarrollo de las personas y las comunidades:
- Siniestros de origen natural: inundaciones, terremotos, morbilidad provocada por
agentes patógenos...
- Siniestros derivados de situaciones de violencia: guerras, intimidación, agresión y
acoso sexual...
- Siniestros resultantes de las degradaciones de las condiciones: deterioro de los
servicios de salud, educación u otros servicios sociales, deterioro de los términos de
comercio, degradación de la política gubernamental o del medio ambiente.
Análisis de vulnerabilidad y capacidad: Metodología de análisis sistemático que permite
identificar los riesgos que amenazan a las personas y comunidades y les impiden llevar vidas
plenas y productivas, comprender las causas de las que provienen y como se manifiestan, a
qué y a quienes afectarán, y de qué aptitudes, conocimientos y recursos materiales se dispone
para reducirlos y enfrentarse a ellos. El Análisis de Vulnerabilidad y Capacidad se utiliza en
cualquier momento del proceso de desarrollo, pero es particularmente útil para la
identificación de los beneficiarios de los proyectos, y para medir su impacto.
Asistencia humanitaria: Provisión de servicios y suministros esenciales que se precisan para
satisfacer las necesidades de la población en materia de agua, saneamiento, nutrición,
alimentos, refugios y asentamientos, y atención de la salud.
Autoevaluación: Es la evaluación de la institución realizada por ella misma.
Autosuficiencia: La capacidad de una persona, una comunidad o una Sociedad Nacional de
asumir la responsabilidad de su propio desarrollo, adoptando medidas que le son
comprensibles y aceptables, conociendo sus propias fortalezas y recursos, y basándose sólo en
ellos.
147
Beneficiarios directos: Grupo - objetivo específico en cuyo beneficio se realiza el proyecto o
programa o la operación de ayuda.
Capacidad: dotación y acceso relativo a los recursos, los conocimientos, las aptitudes, los
derechos y el poder que ampliar la gama de opciones disponibles para las personas, las
comunidades y las instituciones. Las capacidades de las personas se pueden clasificar de la
siguiente forma: capacidad física, capacidad material, capacidad social, capacidad
organizativa, capacidad institucional.
Ciclo del proyecto: Expresión que alude a las distintas etapas de la vida de un proyecto-
identificación, formulación, ejecución, evaluación- y el hecho de que la evaluación, última de
estas etapas, suele ser el punto de partida de nuevos proyectos.
Componentes de la evaluación: Contenidos básicos que debe abordar cualquier evaluación
de proyectos de desarrollo. Los cinco grandes componentes (o criterios) manejados por las
principales instituciones de cooperación para el desarrollo son los de eficiencia, eficacia,
impacto, pertinencia y viabilidad, a los que se ha añadido el de replicabilidad.
Continuum humanitario: Es definido como un esquema de operación que, ante una situación
(en general de catástrofe) requiere la intervención externa, vincula las distintas actividades
emprendidas en cada momento por la organización, desde la ayuda humanitaria al desarrollo,
pasando por la rehabilitación, para asegurar una continuidad en los objetivos y en las
políticas.
Delegado/a
Aquella persona representante de CRE en sus actividades de cooperación internacional y que
presta su colaboración solidaria de manera activa sobre el terreno, como consecuencia de los
Convenios suscritos por CRE con otras SN, la Federación y/o el CICR
Desarrollo: Proceso por el cual las comunidades, las familias y las personas llegan a ser más
fuertes y pueden disfrutar de vidas más plenas y productivas y ser menos vulnerables ante los
desastres. El desarrollo también supone el fortalecimiento de las Sociedades Nacionales de la
Cruz Roja y la Media Luna Roja de manera que pueden llevar a cabo su mandato
humanitario.
148
Desarrollo comunitario: Proceso de implicación de una comunidad en la identificación de
las capacidades y recursos que conducen al desarrollo en su vida cotidiana, su actividad
productiva, su cultura y su participación social y política. Ello supone el fortalecimiento de
sus redes y organizaciones comunitarias.
Desarrollo humano: Según el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),
el desarrollo humano es el proceso por el cual aumentan las capacidades que permiten ampliar
la gama de opciones y oportunidades disponibles para las personas. Entre éstas, las más
importantes son una vida prolongada y saludable y el acceso a la educación y a los recursos
necesarios para disfrutar de un nivel de vida decente. Otras oportunidades incluyen la política,
la garantía de los derechos humanos y el respeto a sí mismo.
Desarrollo institucional: Proceso sistemático de fortalecimiento de las Sociedades
Nacionales de la Cruz Roja y la Media Luna Roja, gracias al cual podrán mejorar su
capacidad de utilizar eficazmente los recursos humanos, materiales y financieros disponibles
para cumplir su mandato humanitario, esto es, mejorar la situación de los más vulnerables. El
desarrollo institucional constituye una prioridad en la concepción de desarrollo sustentada por
Cruz Roja.
Desarrollo sostenible: Según la Comisión Internacional sobre Medio Ambiente y Desarrollo,
desarrollo sostenible es aquel desarrollo que logra satisfacer las necesidades presentes sin
comprometer los recursos que las generaciones futuras necesitarán para satisfacer sus propias
necesidades.
Desastre: Situación a raíz de la cual una población se ve privada de los medios normales de
mantenerse en vida con dignidad, como consecuencia de una catástrofe, sea ésta natural u
ocasionada por la acción humana.
Eficacia: La eficacia refleja en qué medida se espera alcanzar o se ha alcanzado el objetivo
específico del proyecto; teniéndose para ello en cuenta tanto el nivel de logro, así como los
períodos temporales para hacerlo. Para poder analizar adecuadamente la eficacia será
necesario que en el diseño del proyecto el objetivo específico esté definido adecuadamente; es
149
decir que el indicador o los indicadores objetivamente verificables respondan cabalmente a las
cuestiones de ¿qué?, ¿con qué calidad?, ¿para quién?, ¿cuándo?, y ¿cómo?.
Eficiencia: La eficiencia se refiere a la capacidad del proyecto para transformar los insumos
financieros, humanos y materiales en resultados; es decir, establece el rendimiento o
productividad con que se realiza esta transformación.
Ejecución: Consiste en llevar a cabo las actividades programadas en la fase de formulación o
diseño. Uno de sus componentes es el seguimiento.
Empoderamiento: Término que se refiere al proceso por el que las personas, las
organizaciones y los grupos que carecen de poder toman conciencia de las dinámicas de poder
que afectan su contexto vital; obtienen los recursos y desarrollan las habilidades y la
capacidad para ganar un grado de control razonable sobre sus vidas; ejercitan ese control sin
limitar los derechos de otras personas, y apoyan el empoderamiento de otras personas de la
comunidad.
Enfoque de Género: El enfoque de género intenta aprehender los diferentes roles,
circunstancias y necesidades de los hombres y las mujeres en el proceso de desarrollo en
general, y en el acceso al poder y a los recursos en particular. Constatando la situación de
discriminación en la que en mayor o menor medida se encuentran las mujeres en esos
ámbitos, pretende identificar las causas estructurales de dicha situación, y alcanzar la igualdad
de género promoviendo un acceso equitativo de hombres y mujeres a los recursos productivos
y la actividad económica, en la participación social y política y en las estructuras de toma de
decisiones, y mejorar el respeto de los derechos humanos de las mujeres. El enfoque de
género asume que estos objetivos no podrán ser alcanzados sin alterar las relaciones y los
roles de género, y que por lo tanto son responsabilidad tanto de los hombres como de las
mujeres.
Enfoque del Marco Lógico: Herramienta analítica para la planificación y gestión de los
proyectos, de carácter participativo, orientada por objetivos y hacia grupos de beneficiarios.
El EML es utilizado desde finales de los años sesenta por las principales agencias de
cooperación y ONG de desarrollo, con el objeto de mejorar la calidad y la coherencia interna
de los proyectos.
150
Evaluabilidad (de un proyecto): Cualidad que debe poseer la fomulación del proyecto para
sentar las bases que permitan una adecuada evaluación.
Evaluación: Proceso cuyo propósito es examinar, tan sistemáticamente y objetivamente
como sea posible, un proyecto o programa en ejecución [evaluación simultánea] o finalizado
[evaluación final y posterior], su concepción, su ejecución y sus resultados, para determinar
su eficacia, su impacto, su viabilidad y la pertinencia de los objetivos.
Otras definiciones de evaluación incluidas en el texto son las siguientes:
“...una función que consiste en hacer una apreciación tan sistemática y objetiva como sea
posible sobre un proyecto [por realizarse,]en curso o acabado, un programa o un conjunto de
líneas de acción, su concepción, su realización y sus resultados. Se trata de determinar la
pertinencia de sus objetivos y su grado de realización, la eficiencia en cuanto al desarrollo, la
eficacia, el impacto y la viabilidad. Una evaluación debe proporcionar unas informaciones
creíbles y útiles, que permitan integrar las enseñanzas sacadas en los mecanismos de
elaboración de las decisiones, tanto de los países de acogida como de los donantes. Los
principales objetivos de la evaluación son los siguientes:
- mejorar las políticas, programas y proyectos (presentes y)futuros a través de la
consideración de las enseñanzas sacadas del pasado;
- proporcionar una base para la justificación de las acciones emprendidas, con informaciones
destinadas al público” (Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos, 1995, pp. 178
y 179).
“ Examen independiente y objetivo (realizado durante el proyecto o una vez finalizado) del
contexto, objetivos, resultados, actividades y medios utilizados, efectuado para sacar
conclusiones extrapolables....... Cada evaluación deberá analizar especialmente las repercusiones
(deseadas o no) del proyecto, su contribución al objetivo general y su grado de realización con
respecto al objetivo específico y a los resultados. Deberán formularse recomendaciones, ya sea
para la misma intervención o para proyectos análogos en el futuro” (CCE; Manual Gestión del
Ciclo de un Proyecto; Bruselas 1993, pp. 64 y 60)
“ La evaluación es otro paso más, que implica no sólo descubrir lo que está ocurriendo sino
meditar y reflexionar ulteriormente acerca de lo que ha ocurrido. La finalidad de esta meditación
y reflexión es aprender más acerca de los procesos del desarrollo, descubrir la fuerza y la
151
debilidad de un proyecto determinado y estimar el valor de lo que se ha hecho.” (Federación
Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja , 1993; p. 24)
Evaluación de objetivos (y de resultados): Evaluar en base a resultados significa atender a
los productos concretos que el proyecto entrega; supone valorar, por tanto, la adecuación y
calidad de los bienes y servicios que genera el proyecto. Este análisis implica un correcto
diseño en donde los resultados hayan sido definidos de modo operacional a través de
indicadores, para evaluar la eficacia, y en donde los recursos tengan una clara expresión en el
presupuesto, para evaluar la eficiencia.
Evaluar en base a objetivos, por su parte, supone valorar las hipótesis de desarrollo que
orientan la intervención. Es decir, si el desempeño del proyecto ha contribuido efectivamente
a alcanzar -y en qué grado- los estados predeterminados que mejoran la situación de los
beneficiarios; si la lógica interna del proyecto (recursos, actividades, resultados, objetivos) se
ha verificado en la práctica. Este análisis implica un correcto diseño en donde los objetivos
hayan sido definidos de modo operacional a través de indicadores, para evaluar la eficacia, y
en donde otros componentes del proyecto hayan sido claramente descritos, para evaluar la
pertinencia, impactos y viabilidad.
Evaluación de procesos: En este tipo de evaluación se pretende analizar el funcionamiento
de una intervención en un ambiente social determinado, valorando los procesos generados por
ella y sus efectos, tanto positivos como negativos, esperados o no, que la citada intervención
ha provocado.
Evaluación externa: Se trata de las evaluaciones realizadas por especialistas ajenos a la
gestión (y específicamente a la ejecución) del proyecto.
Evaluación final: Es aquella que se realiza en el momento preciso en que la intervención ha
concluido. Consiste básicamente en un análisis de consecución de los resultados y,
eventualmente, del objetivo específico de la intervención. Este tipo de evaluación es también
denominado finalización o evaluación a fin de proyecto, sumativa o de cierre. Su principal
finalidad es valorar el desempeño global de un proyecto cuya ejecución ha terminado y
extraer las correspondientes enseñanzas. La metodología de trabajo apuntará a analizar los
componentes de la evaluación (eficacia, eficiencia, pertinencia, impactos, viabilidad,
152
replicabilidad), así como aquellos efectos no previstos y que en el curso del proceso de
ejecución se han desencadenado.
Evaluación interna: La evaluación interna es aquella realizada por los responsables de la
gestión (y ejecución) del proyecto. A tal fin, la instancia ejecutora es la encargada de
recolectar y analizar la información.
Evaluación mixta: Es una combinación de las evaluaciones internas y externa y cuenta en la
actualidad con la aprobación de numerosas agencias de cooperación. Se trata de articular, en
base a unos términos de referencia comunes, ambas perspectivas, optimizando las ventajas de
cada una de ellas y minimizando los eventuales inconvenientes.
Evaluación participativa: Se trata de una modalidad de evaluación en la que la
responsabilidad de la misma no recae tanto (o tan sólo) en la instancia ejecutora sino en los
propios beneficiarios, quienes constituyen el agente principal en la recogida de datos, en su
interpretación e, incluso, en la proyección de recomendaciones para el futuro. La evaluación
participativa suele estar asociada a metodologías del tipo investigación-acción, en donde los
beneficios del proyecto no están constituidos sólo por la consecución de sus resultados y por
el logro de sus objetivos sino, también y básicamente, por los elementos de continuo
aprendizaje que se desencadenan durante el mismo proceso de ejecución.
Evaluación posterior: a diferencia de la evaluación final ésta se suele realizar algún tiempo
después de finalizada la intervención y su nivel de análisis es más profundo. De esta manera
se puede evaluar si la intervención ha sido viable y cuáles han sido sus efectos (impacto) una
vez pasado un periodo desde su finalización formal.
Esta evaluación es llamada también a posteriori, ex - post o de impacto
Evaluación previa: Apreciación (Appraisal) de la pertinencia, la factibilidad, la coherencia y
la viabilidad de un proyecto antes de tomar la decisión de emprenderlo o no. La evaluación
previa es llamada también evaluación ex ante, a priori, apreciación, valoración previa o
estudio de viabilidad. Tiene por finalidad esencial la de proporcionar información
significativa para tomar la correspondiente decisión en torno a si el proyecto debe o no
ejecutarse; o bien cuál es el proyecto más adecuado para el apoyo y financiación (elegir
153
racionalmente entre proyectos alternativos); o bien qué modificaciones deben introducirse en
determinada formulación antes de su ejecución.
Evaluación simultánea: Es aquella evaluación que se lleva a cabo durante la ejecución de la
intervención, en un momento determinado que generalmente coincide con el fin de una fase o
etapa. La evaluación simultánea es también denominada intermedia, concurrente, media,
formativa, concomitante u on going. Tiene por finalidad extraer información, reflexiones y
conclusiones sobre la marcha y desempeño del proyecto. Se trata de examinar con juicio
crítico la validez continuada de las hipótesis en que se fundamentaron las proyecciones
realizadas en el diseño. La evaluación simultánea ofrece apreciaciones sobre la continuidad
del proyecto con base en los resultados del mismo. Si la decisión es continuar, habrá de
valorarse si procede mantener la formulación original o deben introducirse modificaciones
para mejorar la calidad de la intervención.
Factores de desarrollo (importantes para la viabilidad del proyecto): Se trata de los
criterios que deben condicionar el análisis de la viabilidad de un proyecto. Los factores de
desarrollo constituyen, pues, los principales componentes que afectan a las posibilidades de
permanencia en el tiempo de una intervención. Los principales factores de desarrollo son las
políticas de apoyo, los aspectos institucionales, los aspectos financieros y económicos, los
factores tecnológicos, los aspectos socioculturales, la dimensión de género en el desarrollo y
las consideraciones mediomabientales.
Formulación: Fase en la que se diseña y describe de forma pormenorizada la intervención
que se piensa llevar a cabo.
Identificación: Primera fase de toda intervención con la que recopilamos información acerca
de la realidad en la que consideramos que tal vez se podría llevar a cabo un proyecto.
Impacto: Los cambios y efectos positivos y negativos, previstos o no previstos, del proyecto,
analizados en relación con los beneficiarios y otros afectados.
Indicadores: Son las señales que permiten cerciorarse de que se ha logrado aplicar una
norma. Constituyen un medio de medir el impacto o resultado de los programas y de difundir
154
información sobre ellos y sobre los procedimientos y métodos y utilizados. Los indicadores
pueden ser de índole cualitativa o cuantitativa.
Insumos: Fondos, personal, materiales, etc. de un proyecto necesarios para producir los
resultados propuestos a través de las actividades diseñadas.
Matriz de Planificación: Tabla resumen del diseño de un proyecto que describe los insumos
necesarios, las actividades, los resultados, el objetivo específico y el objetivo global, los
supuestos, los indicadores y fuentes de verificación, y permite observar la relación lógica
entre todos estos componentes.
Método IFEE: Método de gestión del ciclo de las intervenciones utilizado por Cruz Roja
Española (Identificación, Formulación, Ejecución y Evaluación).
Objetivo específico: El efecto que un proyecto espera conseguir si se termina con éxito y a
tiempo. Es la razón para ejecutar el proyecto.
Objetivo global (o de desarrollo): El objetivo último y a largo plazo del impacto de
desarrollo que se espera lograr después de haber alcanzado el objetivo específico del
proyecto.
Planificación: La planificación implica determinar las necesidades prioritarias y oportunidades,
el estudio y el ensayo de distintas líneas de conducta posibles, la elección de la(s) más
apropiada(s), convenir en los logros que se pueden esperar, calcular los recursos y materiales
necesarios para alcanzar los objetivos, prever posibles problemas y obtener la aprobación de
todos los interesados acerca de metas y calendarios claros para la labor de que se trata
Pertinencia: La pertinencia analiza si el propósito del proyecto es coherente con las
prioridades de la comunidad y sociedad local, así como de las entidades donantes y
receptoras. Es decir, se trata de apreciar si la intervención analizada va suponer una
aportación significativa a los procesos de desarrollo de los que son actores los beneficiarios
tanto en el interior del propio proyecto, como en su contexto.
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Planificación estratégica: Proceso sistemático por el que un determinado integrante del
Movimiento Internacional de Cruz Roja define una misión institucional a través de la cual se
lleva a la práctica su mandato humanitario para su circunscripción territorial durante un
periodo dado, y concreta dicha misión en objetivos y estrategias de acción, en un presupuesto
y en procedimientos de toma de decisiones, de evaluación y de rendición de cuentas. El
resultado de este proceso suele ser un Plan Estratégico o un Plan de Desarrollo.
Programa: Un grupo de proyectos o servicios relacionados dirigidos hacia el logro de
objetivos específicos, generalmente similares o relacionados.
Proyecto: Proceso puesto en marcha para lograr un cambio cualitativo y/o cuantitativo en una
situación. Supone una inversión de recursos conforme a un presupuesto dado, efectuada para
alcanzar unos objetivos concretos, en un período de tiempo determinado, mediante
actividades coordinadas y bajo una unidad de gerencia.
Replicabilidad: Se entiende por replicabilidad la capacidad de un proyecto para generar
conocimientos capaces de ser utilizados provechosamente en otros proyectos, actuaciones o
procesos autónomos de desarrollo. Este criterio puede ser considerado como adicional a los
cinco anteriores (eficiencia, eficacia, impacto, pertinencia y viabilidad), que son los más
generalmente aceptados en los procesos de evaluación.
Resultado: Los productos o servicios que el proyecto puede garantizar como consecuencia de
sus actividades.
Seguimiento: También llamado monitoreo, el seguimiento es una actividad esencialmente de
control de la ejecución de un proyecto, para lo cual establece un mecanismo de recogida de
información. Su propósito fundamental es reorientar la acción para lograr de la mejor manera
posible la obtención de los resultados programados. Algunas de las definciones incluidas en el
texto son las siguientes:
“Supervisión continua o periódica de la ejecución física y financiera de un proyecto para
asegurar que los insumos, actividades, resultados y supuestos están desarrollándose de
acuerdo a lo planificado.” (UD-NORAD, 1997, p. 133)
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“El seguimiento es un proceso continuo de recogida y tratamiento de los datos. Es una actividad
esencialmente interna a la ejecución de una acción.
Este proceso permite descubrir anomalías durante la ejecución, brindar correcciones y
reorientaciones técnicas de la acción.....
El seguimiento es un procedimiento de conocimiento profundo y crítico de la acción en curso.
- Es un medio de control: permite verificar si un dato recopilado corresponde a las previsiones.....
- Es un medio de administración: toda información, si se la recoge y trata correctamente, debe
estimular la reflexión de los actores de una acción. Permite tomar medidas prácticas para corregir
y adaptar la acción que se viene realizando.....
El seguimiento permite completar el estudio del medio: a veces, se deben recoger datos
necesarios para el buen conocimiento de un medio en el transcurso de un período bastante largo,
sobre todo cuando se trata de apreciar una evolución.” (Beaudoux E., Douxchamps, F. et. al.;
Madrid 1992, pp. 117-118)
“Función que mediante la recogida metódica de datos tiene por fin conocer:
a) Si las aportaciones materiales y financieras comprometidas han sido suministradas y son
suficientes;
b) Si los cooperantes y homólogos sobre el terreno poseen las competencias técnicas y
personales para ejecutar sus tareas;
c) Si las actividades desarrolladas por los expertos y los aportes, están de acuerdo con el plan de
trabajo;
d) Si el plan de trabajo está siendo realizado y produce los objetivos a alcanzar de acuerdo a lo
planificado; tomando las medidas necesarias para remediar las insuficiencias encontradas.”
(OCDE, París 1988, p. )
Supuestos(o factores externos, o hipótesis): Condiciones externas que son necesarias para el
éxito del proyecto pero que están completamente fuera del control de la gestión del mismo.
Términos de Referencia (de la evaluación): Constituyen el soporte documental a partir del
cual se construirán los cimientos de la evaluación. Este documento debe contener, cuando
menos, una clara descripción de para qué se va a evaluar (objetivo de la evaluación), qué se
va a evaluar (ámbito de aplicación) y cómo va a hacerse (enfoque metodológico). Los
Términos de Referencia deben construirse, de forma general, en torno a los componentes de la
evaluación descritos en el capítulo correspondiente (eficacia, eficiencia, impacto, pertinencia,
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viabilidad y replicabilidad) especificando los principales núcleos de análisis que afectan a
cada uno de ellos.
Viabilidad: Se entiende por viabilidad la capacidad de un proyecto para “proporcionar un
nivel aceptable de beneficios al grupo destinatario [beneficiarios] durante un periodo
suficientemente largo una vez interrumpida la asistencia financiera y técnica del proveedor de
fondos” (Comisión de las Comunidades Europeas, 1993, p. 65). Por lo tanto el análisis de
viabilidad significa interrogarse sobre algo más allá de si el proyecto ha alcanzado los
objetivos que tenía previstos; se debe responder a la cuestión de en qué medida los resultados
positivos alcanzados permanecen en el tiempo. Los siete factores de desarrollo son entendidos
como los componentes esenciales que pueden afectar a la viabilidad de un proyecto.
Sostenibilidad o sustentabilidad deben ser entendidos como sinónimos de viabilidad.
