La problemática de las relaciones civiles militares Julio Garulo

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LAS RELACIONES CIVILES MILITARES: PANORÁMICA DE LAS TEORÍASCLÁSICAS Y ACTUALES

Julio Garulo Muñoz



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ÍNDICE

1. Introducción: la problemática de las relaciones civiles militares 32. El análisis clásico de las relaciones civiles militares en los

Estados Unidos 113. Teorías clásicas de las relaciones civiles militares 194. El modelo tradicional de estrategia militar estadounidense y

la influencia de la guerra de Vietnam 295. La crisis de las relaciones civiles militares en los Estados Unidos

tras la guerra fría 386. Panorámica de las teorías actuales de las relaciones civiles militares:

concordancia, empleado/empleador, estructural y responsabilidadcompartida 49

7. Conclusiones 79

ANEXO: Formas de influencia militar 84

BIBLIOGRAFÍA 90



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1. INTRODUCCIÓN: LA PROBLEMÁTICA DE LAS RELACIONESCIVILES MILITARES

El problema, la problemática, de las relaciones civiles militares1 es debido alas funciones que han de cumplir las fuerzas armadas, los militares: para

defendernos de otros grupos, porque tenemos miedo, creamos una institución quenos proteja, pero tenemos miedo de la propia institución que hemos creado porquepuede volverse en contra nuestra. Para defendernos los militares deben ser lobastante fuertes para vencer a los enemigos de la sociedad, aunque no sean laherramienta política a la que recurrir en primer lugar por los costes humanos yfinancieros que supone recurrir a ellas; pero al proteger a la sociedad no debendestruirla, ya sea conquistando el poder, drenando los recursos de la sociedad,implicando a la sociedad en guerras y conflictos contrarios a los interesesnacionales, o no obedeciendo a los líderes políticos y siguiendo sus propiosintereses.

Esta paradoja fue expresada por Platón: “Mantener perros guardianes quepor falta de disciplina o por hambre, o por algún mal hábito u otra causa sevolvieran sobre el rebaño para vejarlo, comportándose no como perros sino comolobos, sería una cosa detestable y monstruosa en un pastor... Y, por consiguiente,se deben adoptar las mayores precauciones para que nuestras fuerzas militares,al ser más fuertes que nuestros ciudadanos, no puedan cobrar demasiadaimportancia sobre ellos, se transformen en salvajes tiranos, en lugar de amigos yaliados”2. Y, más gráficamente, por Juvenal: Quis custodiet ipsos custodes?3.

Las relaciones civiles militares, por tanto, son uno de los problemas másantiguos y difíciles de toda sociedad, ya que las fuerzas armadas detentan “una

fuerza material capaz de dominar al Estado. Si sus jefes están dispuestos a irhasta el final, incluso la resistencia popular por medio de una huelga generaldifícilmente permite oponerse a aquél”4. Aunque la mayor parte de las formas degobierno colocan lo militar en una posición secundaria, dado que el dogmafundamental de la democracia es que el poder militar ha de estar subordinado a laautoridad civil5, no siempre ha ocurrido así; por ello, en todas las sociedades sehan intentado diversos métodos para asegurar el predominio civil sobre las fuerzasarmadas; algunos han sido más afortunados que otros, siendo cada sistema unensayo para solucionar el problema de acuerdo con las condiciones particularesde cada sociedad concreta.

1 Feaver, Peter D.: The Civil-.Military Problematique: Huntington, Janowitz,and the Question of CivilianControl. Armed Forces and Society. Vol 23, No 2, Winter 1996, pág. 149-178.2 Platón, La República, citado en Smith, Louis: La democracia y el poder militar . Bibliográfica Omeba.Buenos Aires, 1965. pág. 19.3 Juvenal, citado en Smith, pág. 20.4 Duverger, Maurice: Instituciones políticas y derecho constitucional. Ediciones Ariel, Esplugues deLlobregat, 1970. pág. 508.5 Smith, pág. 20.



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Ambos aspectos de este dilema, defensa de la sociedad y temor adestruirla, están en tensión y anteceden a las discusiones sobre otros temas deseguridad nacional, como las relativas a la estructura de las fuerzas armadas yestrategia (debates sobre cómo asegurar mejor la protección de la sociedad) osobre personal y organización (debates sobre como asegurar mejor que los

militares estén subordinados a la sociedad civil). También hay otras discusiones,secundarias, sobre las fuerzas armadas que tienen que ver con aspectos máscoyunturales, etc. No obstante, estos debates secundarios muestran un aspectoimportante en las relaciones civiles militares, cómo las fuerzas armadas realizanmúltiples cometidos en y para la sociedad, además de la defensa contraamenazas exteriores, como los de construcción de la identidad nacional, dedistribuidor de riqueza, de cambio de actitudes, de integración social, etc., temasclave en momentos en que las amenazas exteriores a la sociedad son bajas y lamisión principal de las fuerzas armadas parece irrelevante, y que, incluso, puedenllegar oscurecer la misión principal de defensa de la sociedad contra susenemigos.

Sin embargo, el dilema moral de la defensa no puede ser resueltofácilmente por la imposibilidad de que las sociedades democráticas puedanpersistir sin un tipo de organización militar para su defensa. Es más existengrandes diferencias entre una organización militar y una sociedad democrática,entre una organización para ejercer la violencia y otra para la persuasión, teniendolas fuerzas armadas, para cumplir sus misiones, una posición especial en lassociedades, como principales poseedores de armas; además la socialización queproduce la permanencia en las fuerzas armadas crea lazos y lealtades fuertes yrequiere un grado de cohesión y coherencia que pocas otras organizacionespueden alcanzarlo. Estas cualidades – disciplina, dedicación y lealtad - hacen a la

profesión militar diferente y, en algunos casos, distinta del resto de la sociedad. Yteniendo los militares el poder coercitivo pueden tener también la habilidad deimponer su voluntad a la sociedad directamente o desobedeciendo a los líderespolíticos en la búsqueda de sus propios intereses6.

Las relaciones civiles militares presentan, por ello, dos caras: por un lado,las fuerzas armadas y los políticos deben responder al entorno estratégicointernacional estableciendo unas organizaciones militares efectivas; por otro lado,se deben asegurar que las fuerzas armadas son sensibles a los valores socialesmás generales y a la sociedad que les paga y sin cuyo apoyo pueden hacer poco.

Sin embargo, el significado del término control civil de las fuerzas armadasvaría ampliamente, desde una postura que considera el control civil como unproceso de retroalimentación abierto, sobre temas que son principalmentemilitares, entre los líderes políticos y los líderes militares, excluyendo al resto deactores sociales (opinión pública, medios de comunicación de masas, etc.) aaquellas en las que los militares son aceptados en la sociedad democrática como

6 Feaver: The Civil-Military Problematique:Huntington, Janowitz, and the Question of Civilian Control, pág.152.



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una organización apolítica, caracterizada por el control y supremacía civiles. Eluso no preciso de expresiones como relaciones civiles militares, controldemocrático y control civil indica la falta de una teoría comprensiva que puedadescribir, explicar y predecir los problemas clave de las relaciones civiles militares.Estos términos rara vez están definidos con exactitud y se usan a menudo de una

forma intercambiable, implicando que son lo mismo. En este contexto, Cottey

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yotros proponen reservar el uso del término “control democrático” para la “funciónpolítica y la posición de los militares – esto es, sus relaciones con las institucionesy modelos de poder político en la sociedad. En el marco constitucional y legal“control democrático” de las fuerzas armadas significa el control de los militarespor las autoridades legítimas, democráticamente elegidas. El control democráticoforma el núcleo de las relaciones civiles militares que implican temas más amplios:la actitud más amplia de los militares hacia la sociedad civil; las percepciones yactitudes de la sociedad civil hacia los militares; la ética militar de cómo debe sersu papel, y el papel económico de los militares.

El control civil de las fuerzas armadas ha adoptado diversas formas a lolargo del tiempo; así se ha tratado de obtener mediante la división de las fuerzasarmadas, destinando contingentes de las mismas a lugares alejados del centro delpoder del país (como las legiones romanas), o evitando la creación de un ejércitopermanente; sin embargo, esta última solución ha sido rechazada incluso porcontrarios a las fuerzas armadas por el peligro que suponía pasar de una tiraníainterior a otra de una potencia exterior, considerando como alternativa la creaciónde un ejército permanente de conscriptos, que se consideraba controlado porqueestaría compuesto por personal civil, que sólo temporalmente permanecería en elejército. Esta forma de control ha tenido diversas variantes, en las que se hanintentado controles complementarios, como el adoctrinamiento de los soldados

con el mito de la autoridad y la adopción de un estatuto apropiado a su posiciónsecundaria, y fomentando el fervor patriótico, como los defensores másimportantes de la nación. Como indicaba Platón en La República, al educar a lossoldados se les podría adoctrinar hasta con una falsedad necesaria si fuerepreciso, con tal fervor cívico para que los soldados considerasen a su país comosu madre o su nodriza.

Otra forma para obtener la supremacía del poder civil sobre el militar hasido separar las funciones ordinarias internas de policía de las funciones dedefensa exterior del estado, y confiar aquélla a una fuerza policial civil, y llamandoa la fuerza militar sólo en ocasiones extraordinarias (creación de la PolicíaMetropolitana de Londres en 18298, tras los incidentes de Peterloo, en 1819, decarácter civil, con agentes no armados cuya función principal era la prevención deldelito, bajo las autoridades locales9).

7 Cottey......8 Smith, pág. 22.9 Ballbé, Manuel: Orden público y militarismo en la España contemporánea (1812-1983). Alianza Editorial,S.A. Madrid, 1983, págs. 150-152.



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El poder civil también ha utilizado otras formas para controlar el podermilitar10, que, siguiendo a Huntington, denominaríamos control subjetivo:

- asignar comisarios políticos a los ejércitos, como en el casosoviético;

- crear comisiones de seguridad pública para vigilar a los militares yfusilar a los desafectos, como en la Francia revolucionaria;- emplear la policía secreta para vigilar a la jerarquía militar, con

acciones directas y brutales a los que puedan parecer infieles oinconstantes, como en la mayoría de los regímenes dictatoriales decualquier tendencia.

- seleccionar a los jefes militares en la aristocracia, modelo seguido enel Antiguo Régimen, o restringiendo los nombramientos a losmiembros de un partido político.

Además de estas medidas prácticas, las últimas de las cuáles han tratadode evitar la creación de una élite militar distinta de la civil, se han intentado

medidas legales, administrativas y fiscales, más acordes con los regímenesdemocráticos:

- establecer expresamente en las Constituciones la supremacía delpoder civil sobre el militar;

- limitar específicamente los fines y normas de empleo de las fuerzasarmadas;

- obligar a todos los militares a jurar la Constitución;- hacer que el parlamento sea la única fuente de autoridad para todas

las normas relativas a la disciplina interna de las fuerzas armadas,que deben ser renovadas por el parlamento para que estén en vigor;

- aprobar el parlamento anualmente los presupuestos para las fuerzasmilitares y determinar el destino concreto de los mismos, concomisiones de investigación sobre su aplicación.11

Sin embargo, los factores que han contribuido más a la supremacía delpoder civil sobre el militar, en el mundo occidental, han sido ajenas a lasrelaciones civiles militares: la expansión comercial e industrial de los últimosdoscientos años; la idea del progreso; el desarrollo del parlamentarismo; laausencia de alternativas ideológicas de carácter bélico, haciendo posible, comobase principal para la solución de conflictos, la negociación.

Los criterios para determinar que existe un control civil democrático sobrelas fuerzas armadas son, según Smith12, los siguientes:

- las autoridades políticas son civiles (o militares que han dejado elejército y actúan como civiles) y representan a la mayoría de los

10 Smith, págs. 22-23.11 Smith, págs. 23-24.12 Smith, pág. 34.



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ciudadanos ante quienes son responsables y por quienes pueden serdestituidos mediante el normal funcionamiento de los procedimientoslegales y políticos existentes.

- las autoridades militares están bajo el control del poder civil delgobierno, nominal y efectivamente.

- las instituciones militares están dirigidas por civiles, que coordinantodas las fases de los programas de los mismas, y que son miembrosresponsables de un gobierno responsable.

- las autoridades elegidas en elecciones libres y democráticas dirigenla política general, incluyendo en su competencia la decisión sobre laguerra, los presupuestos y el personal para las fuerzas armadas, y ladeclaración de situaciones de emergencia cuando sea necesario.Además realizan un control general sobre los funcionarios civiles ymilitares responsables de la puesta en práctica de la políticaaprobada.

- los tribunales de justicia pueden exigir responsabilidades a los

militares en la protección de los derechos democráticosfundamentales de los ciudadanos.

No obstante lo dispuesto en la constitución y en la legislación, el control civilsobre el poder militar no tiene un impulso propio y debe ser inculcado en losciudadanos si se quiere que funcione y se aplique de forma efectiva, debiendoejercerse en todo momento, tanto en situaciones de normalidad como en las deemergencia. El control civil no implica, sin embargo, que las fuerzas armadas nosean consultadas sobre determinados aspectos de la política del estado, enespecial en relación con los intereses de la seguridad nacional y en la formulaciónde los planes de defensa nacional, pero siempre en segundo lugar, dejando el

papel principal a la autoridad política

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.Además del poder de coerción que les proporciona el uso legítimo de las

armas, las fuerzas armadas disponen de una capacidad de influencia (de poderpolítico) en sus relaciones con el poder civil, al disponer de recursos paradesarrollar la política definida por el poder civil, en defensa de sus interesescorporativos. Precisamente sus características específicas las convierten en unaprofesión con un sentido de identidad de grupo y un sistema de administracióninterna, con normas éticas y criterios de eficacia propios, constituyendo un grupode presión que busca el apoyo de grupos civiles para conseguir sus objetivos. Unanálisis de las formas de influencia militar en la sociedad se encuentra en elanexo.

Para explicar las relaciones civiles militares, y también para proporcionar alos políticos medidas para controlar las fuerzas armadas, se han elaboradodiversas teorías, muchas de las cuales están basadas en las relaciones civilesmilitares en los Estados Unidos; en este sentido están condicionadas por latradición de los padres fundadores y su sistema de controles y equilibrios entre los

13 Smith, pág. 31.



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tres poderes, en las que influyó el recuerdo (y también el interés propagandísticosobre la maldad británica) de la permanencia de las tropas británicas y laimportancia de los ciudadanos en la lucha contra los indios (similar a la influenciade las milicias concejiles en la reconquista española), que favoreció laincorporación directa de los mismos en los momentos de crisis (guerra contra

Reino Unido, en 1812, guerra contra Méjico y guerra de Secesión). Además, lasituación insular estadounidense, en relación a las amenazas exteriores, favorecióque las fuerzas armadas no se convirtiesen en uno de los elementos críticos de lavida nacional y las grandes oportunidades de negocio y movilidad, geográfica ysocial, desviaron a muchas personas de las fuerzas armadas, no obstante elimportante papel que jugaron en la integración de inmigrantes y su contribución enla construcción de la nación.

La separación entre las esferas de responsabilidad civil y militar fue, en losperíodos de paz, muy grande, lo que hizo sentir un cierto rechazo a laorganización militar, reforzado por la experiencia de la revolución de que las

fuerzas armadas constituían un elemento para ejercer el poder absoluto, comoexpresaría Quincy Wright al afirmar que la guerra y la organización militar eranmás compatibles con el despotismo que con la democracia: “Las deliberacionesdemocráticas y el respeto por la ley a menudo deben ser abandonadas durante laguerra; y si se recurre a la guerra demasiado frecuentemente, pueden no serreestablecidas”14.

Las relaciones civiles militares en la historia estadounidense han sidoaparentemente buenas, lo que ha oscurecido su importancia, siendo, por ello, depoco interés para los científicos políticos, a pesar del auge de los estudios sobrelas mismas durante y nada más acabar la Segunda Guerra Mundial. Sin embargo,

también han existido conflictos, enfrentamientos entre grupos de interés por ladistribución de poder en la estructura de las fuerzas armadas y por los recursosescasos, el favorecer los intereses particulares, etc. Durante los años sesenta ysiguientes dos teorías sobre las relaciones civiles militares ejercieron una graninfluencia en los estudios sobre las mismas, las expuestas por Samuel P.Huntington y por Morris Janowitz, la primera desde una perspectiva de la cienciapolítica y la segunda con una orientación sociológica. A partir de los años ochentaesas teorías se van cuestionando por su falta de explicación de las relacionesciviles militares en los países comunistas y por la dificultad de contrastar suvariable principal, el profesionalismo. Además, los cambios en las fuerzasarmadas estadounidenses tras Vietnam, con la vuelta a su modelo tradicional dedoctrina militar y el retorno a un ejército voluntario (profesional), y el final de laguerra fría han impulsado la elaboración de nuevas teorías que, superando las deHuntington y Janowitz, sirvan también para ayudar a los líderes políticos en susrelaciones con los militares.

14 Quincy Wright: A Study of War. Chicago. Universtiy of Chicago Press. 1942, págs. 262-269, citado porJames Burk, Recent Trends in Civil-Military Relations, pág.84.



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En este sentido, ha habido dos líneas de estudio en las relaciones civilesmilitares, una centrada en las relaciones civiles militares en los Estados Unidos yotra en la búsqueda de un modelo que sirviese para apoyar la transición a lademocracia y a la economía de mercado de los países de Europa central yoriental, no habiéndose elaborado una teoría que sea generalmente aceptada. En

concreto, los estudios en apoyo a las nuevas democracias de Europa central yoriental han puesto en evidencia la existencia de grandes diferencias entre lospropios países occidentales en la forma en cómo los líderes civiles controlan lasfuerzas armadas, y siendo todas ellas controles democráticos de las fuerzasarmadas15.

En la primera línea de estudio, la sensación de incremento del poder militartras los éxitos militares en Panamá y en la Primera Guerra del Golfo y losenfrentamientos de Colin Powell con la administración Clinton, reflejados en losartículos “Fuera de control” de Richard Kohn y “El escándalo más grande deWashington” de Luttwak, impulsó los estudios de las relaciones civiles militares.

Precisamente la vuelta al ejército voluntario en los años setenta tambiéncontribuyó al incremento de los estudios sobre control civil de los militares. Lasfuerzas armadas basadas en el servicio militar obligatorio surgen en la revoluciónfrancesa y fueron apoyada por la industrialización y el nacionalismo, sirviendocomo medio de participación política, de educación cívica y de creación delsentimiento de nacionalidad. La vuelta a una fuerza profesional se ha debido, porun lado, a la propia lógica de la guerra, por el aumento del poder de destruccióndel armamento provocado por la tecnología, que ha incrementado la complejidadde los puestos de trabajo militares, reduciendo la utilidad de un ejército deaficionados; por otro, a las tendencias socioculturales de las sociedades

avanzadas industriales: en épocas anteriores pasar del estilo de vida agrario jerarquizado, agrario, a la jerarquía militar no constituía un cambio radical y podía

15 Ver Callaghan, Jean and Jürgen Kuhlmann: Measuring the Civil-Military Complex – Tools and SomeEmpirical Evidence. Paper presented to the Meeting of ERGOMAS Working Group “Democratic Control on

Armed Forces”, Ginebra Centre for the Democratic Control of the Armed Forces. 4th

International Security

Forum. Ginebra. 15-17 de noviembre 2000. Y Garulo Muñoz, Julio: El proceso de cambio de las relacionesciviles militares en los países de Europa oriental tras la caída del muro de Berlín. Trabajo presentado para laasignatura Las relaciones civiles militares del curso Magister/Master en paz, seguridad y defensa del InstitutoUniversitario “General Gutiérrez Mellado”, 2002. Callagahn y Kuhlmann destacan las diferencias entre los tipos de control civil entre Alemania, Francia,Holanda e Italia, con diferentes sistemas de control parlamentario, judicial y administrativo, permitiendo en

algunos de ellos la actividad política a los militares fuera del servicio y la existencia de grupos de presiónmilitar, si bien sin un gran peso. Asimismo apuntan un aumento de los problemas en las relaciones civilesmilitares al mezclarse posibles ataques a los intereses militares, los cambios sociales y la presión para suadopción por las fuerzas armadas, la mayor capacidad de acción política de los líderes militares en las nuevasmisiones multinacionales, la disminución de la proporción de políticos con experiencia militar y el aumentoen el nivel de la legitimidad y prestigio militares.



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servir para impulsar la movilidad social; en la sociedad posindustrial el serviciomilitar supone un estilo de vida muy diferente para muchos jóvenes e, incluso,perjudica su formación, lo que ha contribuido a deslegitimar el servicio militarobligatorio, creando la gran presión para su sustitución.

Este cambio se consideró que podría afectar negativamente el presupuestode democratización de las fuerzas armadas que tenían unas fuerzas armadasobligatorias de dos formas: a) al disminuir el grado en que las fuerzas armadasrepresentan y se identifican con sus sociedades, al ser menos representativas queen el caso del servicio militar obligatorio; b) al aumentar la dependencia de lasociedad de la competencia militar, más concentrada en manos de una élitemilitar, ya que antes los civiles también tenían en su mayoría experiencia militar,en un momento en que crecían las discrepancias entre civiles y militares sobre eluso adecuado de las fuerzas armadas y disminuía la confianza popular en la élitepolítica.

Aunque los primeros estudios sobre el ejército profesional en los EstadosUnidos parecían apuntar en es dirección, con un aislamiento de los militares, quese reclutarían entre los niveles más bajos de la sociedad, actualmente lanecesidad de reclutar un número elevado de jóvenes obliga a tener en cuenta lastendencias sociales de respeto a las minorías e igualdad de sexos, aunque estopodría ser menos cierto en aquellos países (los europeos en general) en los quelas fuerzas armadas son menos importantes y disponen de menos medios, por loque pierden su capacidad para atraer a personas activas, dinámicas yambiciosas16. Asimismo, la existencia de un mayor porcentaje de personal casadode los ejércitos profesionales, que impulsa a adoptar políticas de apoyo a la familiay fomentar que las familias vivan más en comunidades civiles y menos en bases

aisladas, también contribuye a la identificación de las fuerzas armadas con lasociedad, lo que se ve reforzado por la necesidad de reservistas para cubrir lasnecesidades de personal especializado.

En relación a las posibles divergencias sobre el empleo de las fuerzasarmadas, los problemas surgen cuando hay diferencias en la clase política sobrelos valores y principios que pueden contribuir a dar prioridades a las misiones quelas fuerzas armadas deben cumplir; el acuerdo sobre este empleo debealcanzarse tras un extenso debate público, en el que también influyen las propiasdoctrinas militares (Weinberger y Powell), siendo difícil lograr un consenso entrelas élites políticas.

Una teoría general del control civil sobre los militares debe incorporarmecanismos de control internos, profesionalismo, y mecanismos de controlexternos, teniendo en cuenta que, en términos políticos, los mecanismos decontrol interno dependen, a su vez, de elecciones externas, como la política dereclutamiento, de educación militar profesional, e, incluso, de políticas diseñadaspara aumentar la integración o segregación sociales y en este sentido, la teoría

16 Robert Goldich: American Society and the Military in the Post Cold War Era, pág. 194. En Burk, pág. 92.



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debe reconocer la existencia de dos esferas de responsabilidad, una civil y otramilitar, analíticamente diferentes, aunque sus límites se hayan desdibujado;explicar los factores que influyen en como los civiles controlan a los militares, ladelegación de la responsabilidad del civil al militar y su control; superar elconcepto de profesionalismo, útil como herramienta para identificar cambios en la

ciencia militar y para enfocar las actitudes y perspectivas de las personas queeligen esta profesión, pero que no explica los problemas del control civil.

Sin pretender un análisis teórico de las distintas teorías elaboradas sobrelas relaciones civiles militares, expondré, en primer lugar, lo que denomino análisisclásico de las relaciones civiles militares, expuesto por Smith a comienzos de losaños cincuenta, de gran valor explicativo, pero sin pretensiones de una teoría. Acontinuación, las dos teorías clásicas, las de Huntington y Janowitz, que hanservido de base al gran desarrollo de trabajos sobre las relaciones civiles ymilitares, y cuya revisión tras Vietnam y la falta de explicación de las relacionesciviles militares en los países comunistas, ha promovido el desarrollo de nuevas

teorías en los años noventa.En los dos capítulos siguientes, el cuarto y el quinto, desarrollo el modelo

tradicional estadounidense de estrategia militar, que, como indicará Desch, es unade las variables intermedias que explican las relaciones civiles militares en lassituaciones indeterminadas, cuando hay un entorno internacional de seguridad conbajas amenazas externas y cuando las amenazas internas a la seguridad interiortambién son bajas.

Finalmente, en el capítulo seis se realiza una exposición panorámica de lasteorías recientes de las relaciones civiles militares.

Al finalizar el análisis de las mismas, queda la impresión, como dicenGibson y Snider, de que cuanto más nuevas parecen las teorías, de hecho siguensiendo las mismas (the more things seem to be new, in fact, the more they remainthe same17) y que siempre vuelven a Balmes: no es que haya poder militar fuerte,sino poder civil débil, que, en resumidas cuentas, todos los teóricos citadosacaban reconociendo, y dando recetas a los líderes políticos para controlar a losmilitares, en especial, Bland.

17 Gibson y Snider, Civil Military Relations and the Potential to Influence, pág. 194.



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2. EL ANÁLISIS CLÁSICO DE LAS RELACIONES CIVILES MILITARES ENLOS ESTADOS UNIDOS

A comienzos de los años cincuenta, tras el cambio geoestratégico mundial ylos cambios en la estructura de las fuerzas armadas estadounidenses tras la

Segunda Guerra Mundial, diversos estudiosos analizaron las relaciones civilesmilitares a lo largo de la historia de los EE.UU. y su posible evolución debido a loscambios citados.

Una de las obras más importantes de estas relaciones, aunque, como diceuno de los actuales teóricos de dichas relaciones, Feaver, a pesar de sucontinuado interés, es menos ambiciosa teóricamente y por ello es poco familiar alos actuales estudiosos18, es la de Louis Smith: La democracia estadounidense yel poder militar19.

En dicho estudio, analiza la problemática del control militar, con carácter

general, y luego la tradición estadounidense del dominio civil, desde los padresfundadores, basada en el divide y vencerás, para controlar a los organismossospechosos de querer alcanzar un poder excesivo, y en el sistema de controles yequilibrios institucionales que los mismos buscaron para evitar un poderautoritarios similar al que, como consecuencia de las guerras para expulsar a losfranceses de América del Norte, habían impuesto los británicos antes de laindependencia, con la presencia de un ejército permanente y sus cargas sobre lasociedad estadounidense (no obstante, gran parte de esta justificaciónestadounidense puede atribuirse a la racionalización de su revolución y depropaganda).

Smith revisa las relaciones entre los distintos poderes ejecutivo y lasfuerzas armadas y entre sí en relación con el control de las fuerzas armadas,destacando los problemas que surgen entre ellos y que son objeto de interéspermanente, a través de su desarrollo en la historia estadounidense: ¿cómocontrola el ejecutivo a las fuerzas armadas?, ¿cómo los propios militares tratan deinfluir tanto en el ejecutivo como en el legislativo?, los grupos de presión militar(mucho antes del complejo militar industrial de Eisenhower, la liga naval, etc.) y suinfluencia en el Congreso; el papel como expertos especializados y sus relacionescon los correspondientes líderes civiles (que es central en Huntington y queretomaría más adelante Bland20, que, sin embargo, no lo cita), en el que la idea deBalmes (no es que el poder militar sea fuerte, sino que el poder civil es débil) estápresente de forma constante.

18 Feaver, nota 19 a The Civil-Military Problematique: Huntington, Janowitz and the Question of CivilianControl.19 Smith, Louis: La democracia y el poder militar. Un estudio del control civil sobre el poder militar en los

Estados Unidos. Editorial Bibliográfica Omeba. Buenos Aires. 19652. Edición original American Democracyand Military Power. 1951.20 Bland, Douglas: Managing the “Expert Problems” in Civil-Military Relations. European Security, Vol 8,No 3 (Autumn 1999), págs. 25-43.



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Para Smith, el pensamiento de los estadounidenses continúa influidoprofundamente por la temprana tradición castrense y cuyos rasgos principalesson:

1. un miedo persistente a los ejércitos permanentes como posibles

amenazas para el modo de vida democrático.2. inconmovible insistencia en la supremacía de la autoridad civil sobre elpoder militar.

3. una obstinada preferencia por las milicias democráticas estatales sobrelas fuerzas profesionales del gobierno central.

4. una habitual confianza en la marina como la primera línea de defensa eimprovisaciones apresuradas de ejércitos después de surgido elconflicto.

5. una concesión, casi ilimitada, de poderes al Congreso para crear ysostener ejércitos, unida a un prolongado desapego a utilizar esospoderes más allá del mínimo necesario, política que evidentemente

surgía de la concepción de que el control civil es más fácil sobre unadébil organización que sobre una fuerte organización militar pero que lasguerras son ganadas por el más fuerte antes que por el más débil.21

Esta tradición está basada en el modelo de fuerzas armadas desarrolladodurante los siglos XVII y XVIII en Reino Unido y su prolongación posterior en losEE.UU.

El modelo británico procedía de las dos revoluciones contra los Estuardos,la de 1640 contra Carlos I, que finalizó en su ejecución y provocó el surgimiento dela dictadura de Cromwell (que sería recordada como modelo de tiranía), y la de

1688 contra Jacobo II. El ejército permanente británico se comenzó a crear en elperíodo de 1660 a 1670, una vez restaurada la monarquía con Carlos II, y elproblema del Parlamento fue como controlarlo para evitar que se volviese contraél, destruyese la Constitución y posibilitase la vuelta al despotismo de los EstuardoJacobo I y Carlos II. En febrero de 1689, poco después de la Revolución y antesde la victoria definitiva de Guillermo III sobre Jacobo II en la batalla del Boyne(Irlanda), el Parlamento promulgó la ley de derechos en la que estableció: “Que elreclutamiento o mantenimiento de un ejército, dentro de las fronteras del reino entiempo de paz, sin la autorización del Parlamento, son contrarios a la ley” 22.

El control de las fuerzas armadas se consolidó a través de las leyes desedición (Mutiny Acts, llamadas leyes del Ejército, Army Acts, a partir de 1881),promulgadas anualmente desde 1689, con una doble finalidad: por un lado, que nien paz ni en guerra se otorgase más dinero que el estrictamente necesario paramantener el ejército durante el período de un año; y, por otro, que el Parlamentofacultaba legalmente al Rey para mantener la disciplina de sus tropas con

21 Smith, pág. 54.22 En López Román, pág. 13.



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tribunales marciales, lo que suponía una excepción al principio general de quetodos los ciudadanos tenían derecho a ser juzgados por la jurisdicción ordinaria23.

Este principio general se consolidó a finales del siglo XVIII cuando, tras unaserie de tumultos en Londres en los que intervino el ejército, los amotinados fueron

juzgados bajo la acusación de “guerra contra el Rey”; en el Parlamento, LordMansfield pronunció un discurso sobre la utilización del ejército, en el queestableció que, debido a que las leyes obligan a los ciudadanos a intervenir paraconservar el orden público, cuando son llamados por la autoridad civil “los militareshan sido llamados a intervenir no como soldados, sino como ciudadanos”24 y losamotinados serían juzgados por la jurisdicción ordinaria. De ahí, que el ejércitopodría actuar, de forma extraordinaria, en el mantenimiento del orden públicointerno, pero debiendo obedecer las órdenes de la autoridad civil local que leshubiese llamado, y no podría intervenir sin esa petición expresa, que se hacía alos militares como ciudadanos, siendo, por ello, una actuación civil y los soldadosresponsables ante la jurisdicción ordinaria.

Esta situación fue posible porque: a) las dos revoluciones del siglo XVIIcondujeron a que el Parlamento tuviese un gran poder frente a los monarcas,perdiendo la monarquía británica, tras la decapitación de Carlos I, el caráctersagrado que había tenido previamente; b) tras la revolución de 1688, lossiguientes reyes fueron nombrados por el Parlamento y, además, los dos primerossucesores de la Reina Ana, los dos primeros monarcas de la casa Hannover,Jorge I y Jorge II, no llegaron a aprender inglés y abandonaron el poder a manosde los Primeros Ministros, lo que facilitó aún más el control parlamentario delejército; cuando el tercer rey de la dinastía, Jorge III, quiso recuperar el poderabsoluto fue demasiado tarde; c) el carácter insular de Reino Unido, que hacía

muy difícil la invasión por fuerzas terrestres, por lo que la entidad del ejército podíaser menor, en beneficio de la marina, que pudo apoyar la expansión colonial ypermitió una vía de salida de las posibles aspiraciones militares; d) el carácter dela economía británica orientada al comercio colonial tampoco favoreció la creaciónde un ejército numeroso, al contrario reforzaba el carácter naval de sus fuerzasarmadas para apoyar el comercio.

El modelo estadounidense, basado en el británico, tenía como notadestacada el desarrollo de milicias. En este desarrollo influyeron las condicionesespecíficas del país: las luchas contra los indios obligaron a que cada pueblodebiese formar sus propias milicias para defenderse (y también atacar), quetuvieron una gran importancia en las guerras indias de los años anteriores a laIndependencia, en las guerras de los franceses, aliados con los indios, contrabritánicos (1748 a 1763) y en la sublevación india de Pontiac de 1763. La

23 “Nada de lo que aquí se contiene {Mutiny Act} será interpretado como que se exceptúa a ningún oficial o

soldado, quienquiera que sea del cumplimiento ordinario de la ley”. En Blanco, págs. 42 a 45 y Casado

Burbano, págs. 20 a 25.24 Citado en Ballbé, pág. 73.



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importancia de las milicias y la falta de confianza en el ejército real británico fuerecogida en la declaración de derechos de Virginia el 12 de junio de 1776:

“Que una milicia bien regulada, reclutada entre el pueblo, entrenada en elmanejo de las armas, es la defensa adecuada, natural y segura de un Estado libre;

los ejércitos permanentes en tiempo de paz deben ser evitados como peligrosospara la libertad; y en todo caso las Fuerzas Armadas estarán bajo la estrictasubordinación y gobierno del poder civil”25.

Aspecto que se reiteró en la Declaración de Independencia, 4 de julio de1776, en la que formularon, entre otras quejas contra el Rey de Gran Bretaña, lassiguientes:

“Él {Rey} ha mantenido entre nosotros, en tiempo de paz, EjércitosPermanentes sin la aprobación de nuestras legislaturas.

Ha establecido al Poder Militar independiente y por encima del Poder

Civil”... ”Por acuartelar entre nosotros grandes concentraciones militares; Por

protegerlas por medio de juicios ficticios, del juicio que merecían por los Crímenesque hubieran cometido contra los Habitantes de estos Estados...

Por estar transportando grandes ejércitos de mercenarios extranjeros paracompletar las obras de muerte, desolación, y tiranía, ya comenzada encircunstancias de Crueldad y perfidia sin paralelo en la mayoría de las edades másbárbaras, y completamente sin valor en la cabeza de una nación civilizada”26.

En la Constitución de 1787, se estableció, no obstante, un ejércitopermanente, prevaleciendo la división de competencias entre el Congreso, elPresidente y los estados, éstos en relación con las milicias. El Congreso tenía lasfacultades exclusivas de:

a) Reclutar y sostener ejércitos, pero ninguna autorización presupuestaria defondos cuyo uso sea por un período mayor de dos años.

b) Habilitar y mantener una Marina.c) Hacer las reglas para el Gobierno y la Reglamentación de las Fuerzas

terrestres y navales.d) Disponer la convocatoria de la Milicia para cumplir las Leyes de la Unión,

sofocar Insurrecciones y rechazar Invasiones.e) Disponer lo necesario para organizar, armar y disciplinar la Milicia y para

gobernar aquella parte de ella cuando pueda ser empleada en el Serviciode los Estados Unidos27.

25 En López Ramón, pág. 11.26 Declaración de Independencia en George B. Tindall y David E. Shi, America, págs. A2 y A3 y en CasadoBurbano, pág. 23.27 Tindall y Shi, pág. A15. Casado Burbano, pág. 24.



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Al Presidente se le atribuyó el mando supremo militar: “El Presidente será elComandante en Jefe del Ejército y de la Marina de los Estados Unidos y de laMilicia de los distintos Estados, cuando sean convocadas para el Servicio activode los Estados Unidos”28.

Las características geográficas de los Estados Unidos y la expansión alOeste, que favorecía el mantenimiento y la expansión de la milicia nacional,permitieron que el volumen de los ejércitos permanentes se mantuviese en unnivel bajo, aunque durante la guerra de Secesión alcanzasen los niveles máselevados hasta esa época.

Según Smith29, el control civil de las fuerzas armadas en los EstadosUnidos fue posible por:

a) el rechazo de los estadounidenses, influidos por las tradiciones del

liberalismo e individualismo, a aceptar la regimentación del mando militar;b) el hecho de que los militares estadounidenses habían aceptado, enprincipio, su papel secundario e instrumental en la nación: “desde elcomienzo de la vida política estadounidense, la supremacía del poder civilsobre la autoridad militar ha sido reconocida como un principio cardinal denuestra fe política, expresada una y otra vez por jefes nacionales desde elgeneral Washington hasta el general Eisenhower”30; este diría que el controlcivil significa que “las decisiones básicas referentes a las fuerzas militaresdeben ser tomadas por funcionarios políticamente responsables”;

c) el hecho de que en los Estados Unidos las oportunidades para las másaltas recompensas han estado más en otros campos que en las fuerzas

armadas. La conducta del héroe militar, que aspiraba al más altoreconocimiento de la República, ha sido desprenderse de su uniforme yofrecerse en traje de paisano para un cargo público;

d) la relativa homogeneidad política de los Estados Unidos, que han hechoposible que, salvo el problema de la esclavitud, las principales cuestionesinternas se resolviesen pacíficamente y dentro de la estructura de laConstitución. Han estado ausentes de los Estados Unidos las rivalidadesdinásticas, las mortales animosidades religiosas y los credos políticosirreconciliables, que ocasionaron tumultos crónicos en otras partes ytendieron a comprometer a los militares en la lucha nacional por el poder;

e) la lejanía de las contiendas de Europa y la carencia de una seria amenazaen el hemisferio occidental que permitió a los Estados Unidos mantener susfuerzas armadas en unos niveles mínimos, sin poner en peligro la seguridadnacional;

f) el largo período de estabilidad mundial durante el siglo XIX, a pesar dehaber participado los Estados Unidos en tres guerras.

28 Tindall y Shi, pág. A18.29 Smith, págs. 55 a 59.30 Charles E. Merriam, citado en Smith, pág. 56.



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Sin embargo, se han producido una serie de cambios en los EstadosUnidos tras la Segunda Guerra Mundial, que han modificado ese control civil sobrelas fuerzas armadas al existir un problema de seguridad que antes no existía; alconvertirse en una gran potencia con responsabilidades e intereses directos e

indirectos en todo el mundo, necesita mantener unas fuerzas armadaspermanentes para evitar poner en riesgo su seguridad; además, el tamaño de lasmismas ha aumentado a un nivel sin precedentes, adquiriendo por ello losmilitares una gran influencia en la política nacional; y finalmente se ha producidoun cambio en la naturaleza de la guerra de un carácter limitado a uno total. Todolo cual ha hecho que la seguridad nacional se haya convertido en el problema másimportante de los Estados Unidos y que el factor militar deba ser considerado contodos los demás en la política nacional, pero teniendo en cuenta que defensamilitar y seguridad nacional no son equivalentes, siendo el poder militar uno de loselementos de la seguridad militar, necesitando una gran coordinación dentro delas fuerzas armadas y entre éstas y el resto de la sociedad, dirigidos todos por la

autoridad civil. Todo lo que hace necesario establecer mecanismos y sistemas quemantengan el control civil y reconcilien la necesidad de un gobierno fuerte con unasociedad libre.

La necesidad de coordinación y cooperación entre organismos civiles ymilitares, que es esencial en la guerra moderna, también posee característicasinherentes, que producen la controversia entre dichos organismos. Entre ellas, lamás significativa sea el impacto de la demanda ilimitada de la guerra total,teniendo las exigencias de la contienda moderna una pequeña relación directa conla productividad de la nación.

El control civil no debe ser demasiado estrecho, lo que caería en la gestiónde detalle, involucrando la interferencia en los detalles técnicos propios de unespecialista. No significa simplemente el dominio legal de lo militar, sino involucratambién una eficaz conducción administrativa controlada por la jefatura civil delgobierno. De este modo implica la coordinación del poder militar con el gobiernocivil, así como subordinación a éste. La coordinación es imperativa para mantenerel poder indispensable a toda guerra continuada y debe admitirse que la potenciamilitar y la parte civil son ambas fracciones interdependientes del poder bélico dela nación y como tales deben funcionar juntas en apoyo de la seguridad nacionalen la guerra y en la paz. Sin embargo, dado que las esferas militares y civilestienen grandes zonas comunes, una fuerte presencia militar en los órganos dedecisión puede influir decisivamente en las decisiones sobre la mismas.

Las dificultades que han caracterizado a las relaciones entre los líderesciviles y sus colaboradores profesionales se explican, al menos en parte, enfunción de un problema completamente común en los gobiernos: es la cuestión dela relación entre el especialista y el generalizador. En el caso del militarprofesional, experto altamente preparado que ha dedicado su carrera alconocimiento y práctica de los asuntos militares, con excelentes característicasindividuales, Smith considera que no puede evitarse que esa relación no esté



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perturbada por los defectos que comúnmente pertenecen al experto, la“deformación profesional”, que suelen influir negativamente para la alta política y laconducción general. Por ello, considera que si ha de existir el predominio civil, esesencial que los líderes civiles, ministros de Defensa, sean personas de elevadacompetencia que puedan igualar el arte y el juicio profesional de sus

colaboradores militares y necesita también el apoyo del resto del Gobierno

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, einsiste en la idea de la necesidad de un poder civil fuerte: cuando la organizaciónes inepta y los poderes del administrador civil son débiles y difusos, cada ramamilitar tiene a recalcar sus propios propósitos y a dirigir sus propios asuntoslibremente32.

Es más, para Smith, los militares tienen más limitaciones que otros expertosen lo que concierne a la dirección de un departamento ejecutivo, por sus propiascaracterísticas: la profesión militar no está enraizada en la política general delpaís, debido a la tradición de neutralidad política de las fuerzas armadas, y, enconsecuencia, es casi seguro que los mandos militares carezcan de una amplia

sensibilidad en materia de necesidad política. En este sentido destaca losejemplos de dos grandes jefes estadounidenses durante la Segunda GuerraMundial, Marshall y Eisenhower.

“El más distinguido y concluyente expositor de la teoría militar de la guerrafue el General George C. Marshall, Jefe del Estado Mayor del Ejército de losEstados Unidos. Si el gran soldado no hubiera creado la tropa y el cuerpo deoficiales más brillante de la historia de América del Norte, podríamos no ser hoylibres para meditar sobre nuestros errores. Pero aunque es un gran hombre,Marshall fue ciego para ver la naturaleza política de la guerra. Por su insistencia,la política exterior estuvo subordinada a la estrategia militar. Marshall influyó

profundamente en los diseños estadounidenses y en las acciones en España, losBalcanes, el Medio Oriente y otras partes del mismo”33.

Y de Eisenhower, reconociéndole un amplio entendimiento y gran facilidaden manejar las relaciones interpersonales, señala que demostró,característicamente, escasa comprensión del necesario vínculo entre la política yla estrategia34.

Y, para confirmar lo anterior, hace una interesante cita sobre la ética militar:

“El hábito militar hace que los hombres piensen excesivamente en unaacción definida y demasiado poco en una serena meditación. La vida no es unplan de campaña establecido, sino un devenir irregular y las fuerzas principalesque en ella actúan no evidencian resoluciones, sino impulsos latentes y semi-involuntarios. El error de la ética militar consiste en exagerar el concepto de

31 Confróntese con Bland: Managing the “Expert Problem” in Civil-Military Relations.32 Smith, págs. 400 y 401.33 Wallace Carrol: Persuade or Perish., Boston, Hougthon Miffin Co. 1948. Citado en Smith, pág. 107.34 Smith, pág. 148, citando la obra de Eisenhower Cruzada en Europa.



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disciplina y presentar así a la fuerza moral de la voluntad en una forma másdescarnada que la que corresponde. La moral militar puede manejar el hacha paraderribar el árbol, pero no conoce nada de la serena fuerza por la cual crece elárbol”35.

Durante la Segunda Guerra Mundial, el problema del control civil de losmilitares, a pesar de la gran autonomía que Roosevelt dio a los militares, como seha indicado antes en las citas sobre Marshall y Eisenhower, hubo una granpreocupación por mantener dicho control, como se muestra durante el momentode organización de la Junta de Producción de Guerra para controlar los elementosde la economía bélica:

“Desde el principio, el Presidente me hizo ver en forma palpable que en unademocracia, durante la guerra, las fuerzas armadas siempre tienden a adquirirdemasiado poder. En vista de la integridad de los hombres que ocupaban lasposiciones principales en nuestro ejército, no había peligro que se abusase de

dicho poderío. Sin embargo, el Presidente pensó que permitir que gravitarademasiado poder hacia la jerarquía militar era malo en una democracia y que laeconomía civil debería ser dejada en manos de civiles. Existían en el mundodemasiados ejemplos de potestad militar sobre los asuntos cívicos y al Presidente,como a otros muchos, eso no le agradaba. De manera que fui llamado a hacer loque podía para mantener un equilibrio equitativo de facultades entre lasautoridades militares y civiles”36.

Para Smith, finalmente, el control civil del poder militar no es meramente unproblema de leyes y de administración pública, sino también es una cuestión deopinión pública y de seguridad pública. El peligro más inminente es de que de los

fuertes golpes y las ansiedades de los tiempos de guerra hagan que el puebloexija una subordinación casi total de los tradicionales procesos democráticos y lainstitución de una ley autoritaria que establezca la disciplina militar en toda lanación, lo que involucraría, naturalmente, el advenimiento del Estado guarnición.Smith recalca el hecho de que el dominio civil, prescindiendo de como estéinstitucionalizado en la Constitución y demás leyes, no tiene impulso propio, sinoque debe ser inculcado en la opinión pública si ha de prevalecer y como cualquierotra política, requiere su efectiva aplicación administrativa37.

El control civil no se logra jamás completamente y plantea un problema queexige una constante vigilancia para evitar que los militares, invocando la guerracomo justificación, supriman las libertades democráticas; es decir debe vigilar paraevitar que los ciudadanos pierdan sus libertades como consecuencia del mismoproceso por el cual se defiende el país contra la amenaza externa.

35 Walter Bagehot: Physics and Politics. Nueva York. D. Appleton and Co. 1973. Citado por Smith, pág. 148.36 Donald M. Nelson: Arsenal of Democracy: The Story of American War Production. New York. Harcourt,Brace and Co. 1946. Citado en Smith, pág. 126.37 Smith, pág. 29.



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3. TEORÍAS CLÁSICAS DE LAS RELACIONES CIVILES MILITARES

Smith analizó la historia de las relaciones civiles militares en los EstadosUnidos y señaló la necesidad de un control civil fuerte sobre un poder militartambién fuerte, dado que en la nueva situación mundial las fuerzas armadas

tenían que ser fuertes para hacer frente a las amenazas a la seguridad de losEstados Unidos, y destacó la necesidad de un Ministro de Defensa (Secretario deDefensa) capaz, competente y con un buen equipo de funcionarios civiles; noobstante, no elaboró una teoría de las relaciones civiles militares, que explicase

porque los militares, a pesar de su poder, se habían mantenidosubordinados al poder civil, sin intentar desplazarlo. Para Smith, una de lasrazones de esta subordinación fue la aceptación por los propios militares de unpapel secundario en la vida política estadounidense. En la nueva situaciónmundial, este papel secundario podía no mantenerse y se buscaron explicacionesalternativas para justificar la subordinación militar al poder civil y la no intervenciónmilitar en la vida política de los Estados Unidos; simultáneamente, con la aparición

de nuevos países en los que las fuerzas armadas estaban interviniendo en la vidapolítica nacional, hubo un fuerte desarrollo de la literatura sobre las relacionesciviles militares, elaborándose tres modelos de relaciones civiles militares: elprimero centrado en el profesionalismo militar; el segundo en los golpes de estado,y el tercero en las comparaciones entre regímenes civiles y militares.

Inicialmente, trataré brevemente los dos segundos modelos, dedicando lamayor parte del estudio al modelo centrado en el profesionalismo militar, enconcreto a las teorías de Samuel Huntington38 y de Morris Janowitz39.

El segundo modelo de relaciones civiles militares trataba de explicar los

motivos de los golpes de estado, desarrollándose cuatro teorías sobre elintervensionismo militar, en los que se comparaban las características de lasfuerzas armadas y de la sociedad para extraer conclusiones sobre dichaintervención. En una primera teoría, se comparaban las características de losmilitares con las del resto de la sociedad, atribuyendo a los militares competenciapara dirigir, disciplina, racionalidad, ascenso por méritos, compromiso con lamodernización e internalización de los valores occidentales; por el contrario, elresto de la sociedad era considerado como relativamente inepto para dirigir,indisciplinado, tradicional y no prooccidental. La motivación principal para que losmilitares interviniesen en política era la introducción de valores modernos en supaís.

Una segunda teoría se centró más en la estructura de la sociedad que en laorganización y valores de los militares; para esta teoría, los militares forman partede la sociedad y están sometidos a las mismas fuerzas sociales y presenta las

38 Huntington, Samuel P.: El soldado y el estado. Círculo Militar. Biblioteca del Oficial. Buenos Aires, 1964.Edición original 1957.39 Janowitz, Morris: El soldado profesional. Ministerio de Defensa. Madrid. 1990. Traducción de la ediciónde 1971.



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mismas divisiones que la sociedad: étnicas, religiosas, de clase, ideológicas, etc.En algunos países, los militares comparten intereses con la administración civil ocon la comunidad empresarial, en otros con grupos étnicos o religiosos concretos.Su intervención en la política sería función de los intereses de los gruposcorrespondientes.

Una tercera teoría consideraba a los militares como un grupo de interés y,como otros grupos de presión, intervendría en la política del país: cuando susintereses se vean afectados negativamente, los oficiales tendrán un importanteargumento para intervenir, reaccionando para proteger sus “interesescorporativos”: autonomía organizativa, incluyendo el control sobre el reclutamiento,adiestramiento, ascensos, salarios, necesidades, doctrina militar y adquisicionesde armamento. Los gobiernos civiles necesitan gozar el favor de los militares,sabiendo que si los intereses de aquellos no son tenidos en cuenta, los militarespodrían intervenir.

Finalmente, una cuarta teoría cuestionó que las organizaciones militares

fuesen en absoluto organizaciones, en especial en países recién independizados,como muchos de África, en los que las fuerzas armadas estaban divididas engrupos dependientes de oficiales que luchaban entre sí, enfrentados con unavariedad de quejas corporativas, étnicas y personales. En esta teoría, el principalargumento para los golpes de estado es la ambición: los militares no intervienenpara impulsar políticas modernizadoras ni para expulsar a civiles incompetentes, nipara mejorar sus intereses corporativos, sino que las distintas fracciones de lasfuerzas armadas intervienen motivadas por sus propios intereses en un ambientepolítico hobbesiano, de lucha de todos contra todos40.

El tercer modelo de relaciones civiles militares comparó el éxito de la

gestión en el gobierno de civiles y militares, con tres posturas diferentes: laprimera, favorable a los gobiernos militares, afirmaba que los regímenes militareseran progresistas, promovían el cambio social y afectaban al crecimientoeconómico; la segunda era opuesta a la anterior y consideraba que los regímenesmilitares eran contrarios al desarrollo, porque favorecían sus interesescorporativos, a expensas de los del resto de la sociedad; la tercera postura adoptóun término medio. Estas posturas podían deberse a diversos grados de desarrollopolítico y económico de los países; así, Huntington afirmó que el resultado de lagestión de los militares dependía del nivel de desarrollo económico del país: en losestados pobres, los gobiernos militares tendían a ser reformistas y progresistas;en los más ricos, los militares tendían a ser conservadores o reaccionarios. Noobstante, se llegó a un consenso sobre los regímenes militares: a) los regímenesmilitares no constituían, en general, un tipo de régimen distinto de los civiles entérminos de resultados; b) había un grado de diversidad en los regímenes militaressimilar al que se encontraba en los regímenes civiles; c) el grado general de

40 Kennedy, Charles H. y Louscher, David J.: Civil-Military Interaction: Data in Search of a Theory. Journal

of Asian and African Studies. XXVI, 1-2 (1991), pág. 4.



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similaridad o disimilaridad entre regímenes militares y civiles varíaba de unavariable o una categoría de variables a otra41.

Estos dos modelos trataban de explicar unas características específicas depaíses con un bajo nivel de desarrollo político y económico, y no explicaban las

relaciones civiles militares en las democracias. Por el contrario, el modelo delprofesionalismo militar trataba de explicar fundamentalmente las relaciones civilesmilitares en las democracias. El soldado profesional en las sociedadesoccidentales reúne las características de un profesional: competencia,corporativismo y responsabilidad. Como experto en la gestión de la violencia, elmilitar profesional es único en la sociedad, pero es leal al estado, obedece a losciviles y se dedica a utilizar su competencia para proteger al estado. Espolíticamente neutral y la intervención militar en política es la evidencia de unfracaso del “profesionalismo”. Tales percepciones proporcionan la base conceptualpara el “modelo liberal” y el contexto normativo para gran parte de la literaturamilitar derivada de Huntington: “la neutralidad militar en política es buena; la

intervención militar es mala”

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.Una alternativa a este modelo estudió el papel de la cultura política y de las

teorías del desarrollo institucional desigual: así, Finer afirmó que la participaciónmilitar en política no podía comprenderse refiriéndose únicamente a los militares;la participación militar estaba inversamente relacionada con el nivel de la políticacultural de un país: los militares intervenían cuando otras instituciones delgobierno eran relativamente débiles o cuando fracasaban. Las instituciones decontrol del estado, la burocracia civil y las fuerzas armadas, están másdesarrolladas que las instituciones comparables de participación popular; debido ala incompetencia de los políticos y de las instituciones políticas, se fomenta la

intervención de los militares y de la administración civil, siendo la intervenciónmilitar en política la consecuencia de un fracaso de las instituciones políticas de unpaís para enfrentarse a las exigencias de una mayor participación políticaprovocada por el rápido cambio social. El papel específico que los militares jueganen la política de una nación concreta y el grado de intervención militar son función,por lo tanto, del nivel de desarrollo político del estado43. Un aspecto a destacar esque el análisis de las relaciones civiles militares en países comunistas desacreditala noción de que el profesionalismo militar implicase neutralidad política, que eraun concepto “occidental”, ajeno al modelo comunista de interacción civil-militar, y,como veremos más adelante, es una de las críticas, junto con la propia validezexplicativa del concepto de profesionalismo militar, más importantes a la teoría deHuntington.

La gran influencia de Huntington ha residido en su interés teórico y en queha gozado del apoyo de los militares estadounidenses, que aprobaron la mayoríade sus conclusiones y lo convirtieron en la obra clave para la formación de sus

41 Ídem. Pág. 5.42 Ídem, pág. 2.43 Ídem, págs. 2-3



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miembros en las relaciones civiles militares44, porque servía para justificar elmodelo “tradicional” de estrategia militar estadounidense, basada en una granautonomía militar.

Para Huntington, las relaciones civiles militares son una parte importante de

la política de seguridad nacional porque las decisiones sobre la política militarestán basadas en cómo son esas relaciones civiles militares, siendo clave para laseguridad nacional lograr unas relaciones civiles militares equilibradas, a través deun complejo equilibrio de poder y de las actitudes de civiles y de militares,constituyendo el núcleo principal de estas relaciones la relación de los oficialescon el estado45. Precisamente la aparición del cuerpo de oficiales profesionales acomienzos del siglo XIX, consolidado en Europa hacia 1875 46, creó el problemade las relaciones civiles militares, siendo la tesis de Huntington que la “existenciadel cuerpo de oficiales como cuerpo profesional {es decir, con las característicasde una profesión: competencia, responsabilidad y corporativismo} da un carácterúnico a los problemas modernos de las relaciones civiles militares”47. Con la

aparición de este cuerpo profesional el problema es el de la relación del expertocon el político, la división de responsabilidad entre las esferas militar y política, quecrea tensiones entre ambas y hacer surgir el tema del control civil. A pesar de laexistencia de tensiones entre el deseo del control civil y la necesidad de seguridadmilitar, afirma que, si bien algunas formas de control civil sacrifican la proteccióncontra los enemigos exteriores para minimizar el poder de los militares, hay unaforma de control civil que maximiza la seguridad militar: “la hipótesis metodológica...{es} que, comenzando por ciertas premisas concernientes a la naturaleza yobjetivos de las instituciones militares, es posible definir en abstracto esteparticular tipo de equilibrio – “control civil objetivo”- que maximiza la seguridadmilitar”48.

La esencia del control civil objetivo es una clara distinción entre lasresponsabilidades civiles y militares y la subordinación institucional de estasúltimas a las primeras49. La esfera de responsabilidad militar, autónoma, es unaspecto clave de la teoría de Huntington, siguiendo a Clausewitz: “El hecho de quela guerra tiene su propia gramática exige que los militares profesionales seanautorizados a desarrollar su {propia} competencia en esta gramática sininterferencias extrañas. La „virtud militar de un ejército‟ no puede ser encontradaen la naturaleza de la causa por la que lucha...La inherente cualidad de un cuerpo

44 Feaver: The Civil-Military Problematique. Pág. 15845 Huntington, págs. 13 a 16.46 Huntington, págs. 82-83,cita el informe del general Emery Upton, enviado a estudiar la organización de losejércitos europeos y asiáticos, en el que indica las instituciones profesionales de estos ejércitos que seresumen en: formación especializada; escuelas de guerra para impartir conocimientos especializados a losoficiales antes de que asumiesen destinos superiores; destino de los mejores y más brillantes al estado mayor;ascenso más rápido de los mejores oficiales; evaluaciones periódicas de los oficiales; expulsión o cese de losoficiales incompetentes. 47 Huntington, pág. 17.48 Huntington, pág. 11. En este parte sigo el análisis de Feaver.49 Huntington, pág. 223.



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militar puede sólo ser evaluada en términos de normas militares independientes”50.Los militares deben estar subordinados a los políticos porque los fines para loscuales el cuerpo militar es empleado están fuera de su competencia, inclusoaunque la política pueda “tomar direcciones equivocadas”51. El control civil objetivosólo existe desde que hay un cuerpo profesional de oficiales; hasta entonces el

único control posible era el control civil subjetivo, que aún se sigue utilizando,mediante el cual se introducían mecanismos de control político ajenos a lasfuerzas armadas, mecanismos que interfieren con la autonomía militar y con sueficacia y niegan la existencia de una esfera de responsabilidad militar autónoma.

La necesidad de un control civil objetivo surge de la experienciaestadounidense durante la Segunda Guerra Mundial, en la que “el control civil fueuna reliquia del pasado, que no tendría lugar en el futuro: „Los Jefes del EstadoMayor Conjunto – dijo muy francamente el Almirante Leahy en 1945 - no se hallanbajo ningún control civil‟. Y los jefes aclararon que deseaban perpetuar estasituación”52. Esta situación de falta de control civil y la responsabilidad de los

militares en la dirección política y estratégica durante la Segunda Guerra Mundial,realizada de acuerdo con lo que los políticos querían que se hiciese, provocó quelos militares perdieran su profesionalismo ya que cuando lograron esaresponsabilidad, “debieron abandonar su conservadurismo profesional y adoptar elpunto de vista predominante en el mundo civil. Lo malo de la elaboración de lapolítica [estadounidense] no fue el exceso de pensamiento militar, sino [la falta] deese pensamiento, y esto fue causado directamente por la insistenciaestadounidense de que sus servidores militares profesionales asumieran poderesy responsabilidades que estaban más allá de su competencia”53.

Resumiendo, son cuatro los aspectos importantes de la visión de

Huntington de las relaciones civiles militares:- existen esferas diferentes de responsabilidad civil y militar;- las relaciones de estos grupos es de naturaleza conflictiva;- la subordinación del cuerpo de oficiales a los líderes civiles, excepto en

materias que exijan competencia militar, mantiene el conflicto dentro deunos límites;

- las relaciones civiles militares variarán con el tiempo en función del gradode efectividad del control civil.

Estos aspectos son también aceptados por teóricos opuestos a Huntington,si bien han matizado algunos: así, Abrahamsson ha cuestionado la relación entreprofesionalismo militar y neutralidad política y que el control civil sea más sólidodonde el profesionalismo militar ha sido maximizado. Sin embargo, otros autores

50 Huntington, pág. 87. Esta afirmación es uno de los aspectos, que podría haber contribuido a la aceptaciónde la teoría de Huntington por los militares estadounidenses.51 Huntington, págs. 87 y 88.52 Huntington, pág. 406.53 Huntington, págs. 397-398.



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han desarrollaron puntos de vista alternativos, especialmente basados en laexperiencia de Rusia54, o un modelo de participación en el que las autoridadesciviles permiten a los militares una participación importante en los temas políticospara ganar su apoyo55.

Según Huntington, las instituciones militares reciben su forma por la acciónde dos fuerzas: el imperativo funcional y el imperativo social. El primero se refierea las amenazas a la seguridad de la sociedad; el segundo a las fuerzas, ideologíase instituciones sociales que predominan en la sociedad, y que está dividido a suvez en dos componentes: ideología y estructura. La ideología se refiere a la visióndel mundo que predomina en la sociedad, y la estructura a los marcosconstitucionales. Para Huntington, el imperativo social no ha cambiado en lahistoria de los Estados Unidos, por lo que el factor que debe explicar los cambiosen el control civil o en el nivel del armamento militar es el imperativo funcional.Cuando el nivel de amenaza externo es bajo, la ideología liberal predominante enlos Estados Unidos produce el modelo de extirpación de las relaciones civiles

militares: la virtual eliminación de las fuerzas militares; cuando el nivel de amenazaes alto, produce el modelo de transmutación, que modifica a los militares paraque pierdan sus características militares específicas56.

El imperativo funcional, bajo la forma de amenaza soviética, imponía laexistencia de unas fuerzas armadas permanentes fuertes, pero el imperativo socialfrustraba los esfuerzos de los líderes civiles para crear las fuerzas militaresnecesarias para defenderse de dicha amenaza. La solución de Huntington a estedilema fue indicar que había una forma de hacer frente a la amenaza soviética,con las fuerzas necesarias, sin perder el control civil: el control civil objetivo.Cualquier acción que impulse la profesionalización de los militares es parte delcontrol civil objetivo; por el contrario, las acciones que caen dentro del método de

control civil opuesto, es decir, en el control civil subjetivo, producen el modelo detransmutación. Interferir o mezclarse en los asuntos militares mina elprofesionalismo militar y el control civil objetivo. Un cuerpo de oficiales centrado ensu propia profesión57, al que se garantizase una independencia suficiente paraorganizarse y practicar el arte de la guerra sin interferencias en aquellas áreas querequieren competencia militar técnica, sería políticamente neutral y probablementeintervendría menos en política.

No obstante, en el examen final de las relaciones civiles militares de losEstados Unidos, Huntington finalizaba como Smith: destacando la necesidad de

54 Odom, William E.:The Soviet Military: The Party Connection. Problems of Communism, XXII(September-October 1973), citado en Albright, op. Cit. Pág. 557.55 Colton, Timothy J.:The Party – Military Connection: A Participatory Model. Citado en Albright, op. Cit.Pág. 557.56 Huntington, 155-156. La explicación de Smith es más simple, incluyendo no obstante una serie mayor decausas para ese modelo de extirpación, mejor dicho, de subordinación militar, como se ha visto antes.57 En este sentido, hay que recordar las definiciones de profesión que realiza Huntington (capacidad,responsabilidad y corporativismo) y como se aplican a los militares (págs. 24 a 33), así como la ética militar(págs. 89 a 115).



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un ministro o secretario de Defensa capaz, con un fuerte equipo civil-militar, paraayudarle a dirigir la política militar.

La paradoja de la formulación de Huntington es que, a mayor autonomíamilitar, los civiles ejercen realmente menos control; es decir, el control civil objetivo

puede minimizar la intervención militar en política, pero también disminuye elcontrol civil en los temas militares. Y al final siempre existirán desacuerdos sobredonde trazar la línea entre las esferas de responsabilidad civil y militar. Dado quelas guerras son cada vez más destructoras y peligrosas, los civiles querráncontrolar mucho más las operaciones militares para asegurar su coherencia conlos fines políticos; por su parte, con armamentos y operaciones cada vez máscomplejos los mandos militares querrán instrucciones claras y autonomía en laejecución de las órdenes para asegurar el éxito militar con el menor coste desangre y dinero. En qué punto se divide la autoridad y se asignanresponsabilidades a civiles y militares depende cada vez más de la situación. Elaspecto fundamental es que el control civil no es un hecho sino un proceso. La

mejor forma para comprender el control civil, medir su existencia y evaluar suefectividad, es medir la influencia relativa que militares y civiles tienen en lasdecisiones del estado relativas a la guerra, la seguridad interior, la defensa exteriory los temas militares.

El problema de esta teoría es si el razonamiento causal que sigueHuntington es correcto: la autonomía militar conduce a la profesionalización, que asu vez conduce a la neutralidad política y a la subordinación voluntaria de losmilitares al poder civil, lo que asegura el control civil. El punto clave es el enlacecausal entre el profesionalismo y la subordinación voluntaria, que más querelación de causa-efecto es una definición: “Un cuerpo de oficiales altamente

profesional permanece preparado para cumplir los deseos de cualquier grupo civilque tenga autoridad legítima en el estado”58. Un militar profesional obedece a laautoridad civil, si no la obedece no es profesional, lo que realmente es unatautología.

Por otro lado, la comprobación de las hipótesis de Huntington presentaproblemas: en primer lugar, su variable dependiente intermedia (controlobjetivo/control subjetivo) es difícil de hacer operativa para que sirva para detectarcambios en los imperativos sociales y funcionales, incluyendo la amenaza exterior,y se necesita una formulación más precisa que permita estudiar los cambios en lasrelaciones civiles militares. En segundo lugar, la hipótesis de que una sociedadliberal, como la de los Estados Unidos, no crearía un poder militar adecuado parasobrevivir la guerra fría, por lo que se necesitaría un cambio a una actitud másconservadora, más afín a las necesidades del profesionalismo militar, no se haproducido, no habiendo relación entre ideología y habilidad para defender elestado contra amenazas externas. Tercero, durante la guerra fría los límites de lasesferas de responsabilidad civil y militar se han desdibujado, sin que puedadecirse que el profesionalismo militar se haya visto afectado por la subsiguiente

58 Huntington, pág. 113.



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menor autonomía militar, manteniendo los militares estadounidenses unaprofesionalidad basada en las características típicas de las profesiones(competencia, responsabilidad, corporativismo). Finalmente, otro problema surgeen relación con la subordinación al poder civil, no siendo correcto afirmar queprofesionalismo es igual a subordinación, como han mostrado las intervenciones

militares en la vida política de algunos países.Por ello, y a pesar de que el modelo de Huntington ha sido durante muchos

años el modelo para la investigación de las relaciones civiles militares, se hansuscitado dudas sobre los méritos de sus nociones teóricas como base para unanálisis comparativo, por lo que se ha sugerido la necesidad de una reevaluaciónbásica de su marco conceptual59 y que tenga en cuenta los puntos indicados antesy también los siguientes: las experiencias soviética y de otros países comunistas,en los que los militares alcanzaron una considerable autonomía durante la eraBrezhnev y en los años ochenta60; el reconocimiento de que las medidas decontrol civil subjetivo pueden transformarse en medidas de control civil objetivo,

incluso aunque permanezcan en su vieja forma (transformación de los comisariospolíticos en oficiales políticos); ha de ser multidimensional, adaptable a loscambios en las circunstancias, reconociendo que estas relaciones pueden variaren un amplio espectro, que depende de múltiples variables y centrarse solamenteen una o dos de estas variables puede provocar distorsiones; el reconocimiento deque la dinámica de las relaciones civiles militares en el tiempo es muy complejaporque influyen muchos factores, incluyendo las actitudes históricas en relacióncon el papel de los militares en la política y la estructura institucional de lasociedad: los cambios tienden a ser evolutivos, salvo cuando las relaciones conpotencias exteriores o la gravedad de las luchas políticas internas modifican deforma abrupta esas relaciones.

El problema de Huntington en relación con los países comunistas puede serhaberse quedado en un momento de la historia soviética (años veinte y treinta)cuando era necesario que las fuerzas armadas procedentes del zarismoasumiesen los valores del partido comunista61.

59 Albright, David E.:A Comparative Conceptualization of Civil-Military Relations. World Politics, VolumeXXXII, July 1980, nº 4, págs. 553-576.60 Herspring, Dale R.: Samuel Huntington and Communist Civil-Military Relations. Armed Forces andSociety, Vol 25, No. 4. Summer 1999, págs. 557-577

61 Ver artículo de Albright, citado en la nota 59. Durante la primera fase de un régimen comunista,ningún estado ha tenido relaciones civiles militares que siguiesen el modelo de Huntington, comenzando

porque no había base para distinguir entre autoridades civiles y militares en ella. La fase de guerrarevolucionaria facilitó la existencia de una gran congruencia entre los valores de los militares y de los líderespolíticos, impidiendo que el profesionalismo militar fuese una fuente de conflicto potencial durante losprimeros años. En fases posteriores, las relaciones civiles militares evolucionaron, no por cambios de laefectividad del control civil de las fuerzas armadas, sino por otros factores: forma de conquista del poder, quecondicionó las relaciones civiles militares por la necesidad de crear una infraestructura política, con laexistencia de una oposición interna y la falta de militares leales (se logró en un proceso de tres fases: una detransformación para neutralizar la oposición (comisarios políticos); una segunda de consolidación para que lasfuerzas armadas internalizasen los valores del partido; y una tercera de mantenimiento en la que la presiónpolítica disminuye al considerar que las fuerzas armadas apoyan el régimen); cambios en las relaciones con



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A diferencia de Huntington, más preocupado por los aspectos políticos,Janowitz es sociólogo y su trabajo básico, El soldado profesional, es un trabajosociológico sobre la élite del cuerpo de oficiales; Janowitz rechaza la divisiónrígida de las esferas de responsabilidad civil y militar, señalando la inevitable

politización de los militares dado el alcance de la política de los Estados Unidos ysu rivalidad con la Unión Soviética. Los militares en la era nuclear deben estarpreparados para actuar como disuasión estratégica y en guerras limitadas, quedenomina un concepto de policía: “la organización militar se convierte en unafuerza de policía cuando está preparada continuamente para actuar,comprometerse al empleo mínimo de la fuerza, y conseguir relacionesinternacionales viables, más que en la victoria...”62. Pero este modelo de policía,en realidad es un modelo de empleo de las fuerzas armadas que abarca todo elespectro de operaciones en el exterior (desde el nuclear a las operaciones de bajaintensidad, o distintas de la guerra) y que ha sido característico de, al menos, unaparte de los militares profesionales estadounidenses (los pragmáticos63) y conlleva

que la organización militar esté permanentemente preparada para actuar, con laorganización en tiempo de paz y en tiempo de guerra.La politización de los militares lleva consigo un implícito, sino explícito,

desafío a la supremacía civil. Asimismo, señala que el cambio a esa fuerza depolicía aumentará la frustración militar, por no ser dedicado a sus funcionesprincipales (esta frustración no sólo es por este motivo, sino por no triunfar en suprofesión, la falta de perspectivas económicas y que se considera más capacitadoque los civiles para la formulación de la política de seguridad nacional64).

Janowitz considera que no ha habido un control civil adecuado de la políticapolíticomilitar por la carencia de mecanismos efectivos de supervisión del

potencias exteriores: de mayor independencia o de mayor dependencia; cambios en la especializaciónfuncional de los altos niveles de la élite política, por la evolución política y económica de la sociedad;conflictos entre grupos de la clase dirigente, que afectan a las relaciones civiles militares, por los apoyos demilitares a diversos grupos; burocratización de la política, relacionada con la anterior, con luchas entredistintos grupos que pueden recibir apoyos de los militares; cambios en la doctrina militar: de una guerrapopular a una convencional (separación de esferas civil y militar); de una doctrina convencional a una popular(se borran los papeles civil y militar), o de una convencional a una nuclear (relaciones civiles militarescomplejas, al borrarse la separación entre responsabilidades civil y militar); amenazas internas, que favorenun papel mayor en los asuntos políticos de los militares. 62 Janowitz, pág. 418. En esto no se opone a Huntington, que precisamente indicaba como característicamilitar la búsqueda del equilibrio entre las potencias más que la victoria, advirtiendo que ninguna guerra es laúltima guerra, siendo su error no mantener esta postura y ceder a los objetivos políticos sin presentar sus

objeciones (Huntington, pág. 414).63 Para la definiciones de las doctrinas absolutista y pragmática, págs. 362 y ss. de El Soldado profesional. Para la relación entre el modelo “policial” y la doctrina pragmática ver págs. 522 y ss. La denominación de

concepto de fuerza policial ha podido llevar a confusiones sobre su contenido, cuando realmente es la doctrinade generales como Marshall, Eisenhower, etc., de continuación de la política por otros medios, de aplicacióndel poder militar de acuerdo con los fines del poder civil, sin buscar la victoria total. En este sentido esteconcepto es similar a lo propuesto por Huntington de “profesionalismo militar”: el profesional militar y trata

la seguridad militar, no la victoria militar incondicional, y piensa en las guerras futuras, págs. 396 y ss. y 414de El soldado y el estado.64 Janowitz, El soldado profesional, capítulo 12 (págs. 332 y ss.) y pág. 462.



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legislativo, pero que el militar profesional cree firmemente en el sistema de controlcivil porque supone que los superiores políticos son escrupulosos y estándispuestos a evaluar con esmero sus recomendaciones profesionales. Sinembargo, hay discrepancia porque los militares asumieron más responsabilidadesde carácter político durante la Segunda Guerra Mundial (al igual que afirmaba

Huntington) y que estas continuaron después, y consideran que la política exteriorcivil es demasiado optimista, lo que genera tensiones con los militares. El controlcivil se está logrando por el control de los presupuestos, la asignación de misionesa las fuerzas armadas y el asesoramiento al Presidente del Secretario de Defensay los funcionarios civiles del Departamento de Defensa sobre los aspectosmilitares de las relaciones internacionales.. No obstante, los militares estánrealizando esfuerzos por obtener acceso directo al Presidente y al Consejo deSeguridad Nacional (lo que con la ley Goldwater-Nichols de 1986 han alcanzado).

Finalmente, Janowitz señala que el control político de la profesión militardepende de la respuesta a la pregunta de por qué luchan los militares. Para él, las

democracias dan por hecho que los oficiales pueden ser eficazmente motivadospor la ética profesional, porque tiene un compromiso con su carrera. Las nuevasmisiones de las fuerzas armadas son también compatibles con los objetivosnacionales de control político democrático y el militar “cumple con susobligaciones, entre ellas luchar, porque es un profesional con un sentimiento deautoestima y de valía moral. La sociedad le permite mantener su código de honory le estimula al desarrollo de sus aptitudes profesionales. Es susceptible de controlcivil político porque reconoce que los civiles aprecian y comprenden las tareas yresponsabilidades”65 de las fuerzas militares. Esta respuesta es muy similar alconcepto de Huntington, con un aspecto más pragmático, proponiendo unprofesionalismo dinámico que cambia con las diferentes condiciones sociológicas.

El problema de Janowitz es que, debido a su formación y al propósito de sutrabajo, no explora la cuestión política del control de las fuerzas armadas, estandofuera de la competencia de Janowitz el tema de la obediencia institucional y de ladelegación política, entendiendo el control civil más en término de control socialque control gubernamental o institucional. En este sentido, el desarrollo deJanowitz pierde el centro de la problemática civil militar, el control institucional delas fuerzas armadas, y se preocupa por otros aspectos importantes de lasrelaciones civiles militares, como la integración de las instituciones civiles ymilitares, la problemática propia de los militares, etc. Muy importante, a efectos delcontrol civil, es su concepto de que las decisionesno son órdenes, sino que sealcanzan mediante negociaciones y mediante un equilibrio entre grupos, es decir,que los militares no forman un grupo homogéneo (por ejemplo absolutistas ypragmáticos), que pueden estar apoyados por otros grupos políticos y pororganismos externos, como los centros de estudio civiles (think tanks). Alcentrarse en los aspectos sociológicos, su interés en el desarrollo de la teoría delas relaciones civiles militares, desde el punto de vista del control civil de losmilitares, es menor.

65 Janowitz, El soldado profesional, pág. 540.



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Tras este análisis de las dos principales teorías de las relaciones civilesmilitares, que reflejan la situación de las mismas durante la década de los añoscincuenta, con la experiencia de la Segunda Guerra Mundial y los “errores” de losmilitares al abandonar su profesionalismo al asumir responsabilidades políticas

más allá de su misión, ambos tratan de dar una respuesta a los problemaspresentados tanto a los militares como a los civiles, que deslindase las esferas deresponsabilidad, sabiendo que no eran estancas, y que permitiesen a los militaresmantener un concepto de profesionalismo que les sirviese de guía y les ayudase,por un lado a resistir las presiones civiles de mayor compromiso político, y porotro a mantener una independencia útil en el sistema de equilibrios y controlesconstitucionales de los Estados Unidos. Además su insistencia en doctrinasmilitares pragmáticas era un contrapunto al resurgimiento del modelo tradicionalde estrategia militar estadounidense, la doctrina absolutista de Janowitz, que enesa década había sido asumida por el Ejército del Aire estadounidenseprincipalmente, y que en un momento de rivalidad entre los distintos ejércitos

ponía en peligro al Ejército de Tierra, y que la doctrina preconizada por Janowitzvolvía a poner en primer plano para conseguir los objetivos de seguridad nacionalestadounidense.

En el capítulo siguiente se analiza el modelo tradicional de estrategia militarestadounidense y su asunción por el Ejército de Tierra tras Vietnam.



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4. EL MODELO TRADICIONAL DE ESTRATEGIA MILITARESTADOUNIDENSE Y LA INFLUENCIA DE LA GUERRA DE VIETNAM

El modelo “tradicional” de estrategia militar estadounidenses surge de laexperiencia de la Primera Guerra Mundial y se desarrolló durante el período entre

guerras; según este modelo, las fuerzas armadas estadounidenses combatiríancon medios “aplastantes”, de elevada superioridad tecnológica para aniquilar a susenemigos, bajo el control de los mandos de teatro, que gozarían de ampliaautonomía, como la había tenido el Jefe de las Fuerzas Expedicionarias durante laPrimera Guerra Mundial66, una vez fijados los objetivos políticos de la intervenciónestadounidense. Las fuerzas armadas estadounidenses se centraron casiexclusivamente en prepararse para luchar contra “un enemigo organizado para laguerra según los principios modernos y equipado con todos los medios de unaguerra moderna”67, con la hipótesis de que unas fuerzas armadas capaces decombatir con éxito en una guerra en esas condiciones serían adecuadas paraactuar en emergencias menos exigentes.

La fijación de los objetivos políticos (estratégicos) no era responsabilidad delos militares, porque después de la guerra de Secesión había surgido la noción deque la participación política y el profesionalismo militar eran incompatibles, nociónimpuesta más por los propios militares que por los políticos. La implicación militaren la toma de decisiones política y estratégica no era asunto de la incumbenciamilitar, principalmente porque los militares no buscaron un papel activo. En estesentido, una de las razones para ello era la existencia de sólo dos niveles en laguerra, el estratégico, correspondiente a los dirigentes civiles, y el táctico, deresponsabilidad exclusiva militar.

En vísperas de la Segunda Guerra Mundial el respeto de los militaresestadounidenses por la supremacía civil alcanzó su punto más alto, debido a queel poder militar era un elemento poco importante en los Estados Unidos antes dela Segunda Guerra Mundial. Además, las relaciones civiles militares, tanto antescomo después de la Segunda Guerra Mundial se basaban en la aceptación delmodelo tradicional citado de estrategia militar68: las consideraciones políticasdefinían los fines de una guerra en su comienzo, pero los líderes civiles sequedaban a un lado y dejaban a los mandos militares proseguir la guerra con unaamplia autonomía operativa. Como las guerras en que se implicaba EstadosUnidos, el objetivo de la estrategia militar era la victoria decisiva en el campo de

66 Smith, págs. 174. “Tanto Wilson, como su secretario de Guerra, Newton D. Baker, dejaron los asuntos deestrategia a cargo del Jefe de la Fuerza Expedicionaria estadounidense y, por otra parte, la dirección inmediatade las fuerzas uniformadas al general Peyton C. March, jefe del Estado Mayor”. 67 U.S. War Department: Field Service Regulations. Washington 1924. III. Citado en David E. Johnson, pág.5.68 Este análisis está basado en Johnson, David E.: Wielding the Terrible Swift Sword: The American MilitaryParadigm and Civil-Military Relations. Project on U.S. PostCold-War Civil-Military Relations. John M. OlinInstitute for Strategic Studies. Harvard University. 1996. Internet, y en Johnson, Douglas y Metz, Steven:Civil-Military Relations in the United States: The State of the Debate. The Washington Quartely, 18:1, 1994.págs. 197-213



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batalla, para que sus enemigos se rindiesen incondicionalmente después de laderrota, sin pretender alcanzar objetivos políticos nebulosos. Solamente una vezque se hubiese rendido incondicionalmente el enemigo, retomarían los políticos ydiplomáticos el control. “La guerra era vista como un fracaso – no como unacontinuación – de la diplomacia y de la política. Tocaba a los militares poner las

cosas bien otra vez - sin interferencia de los diplomáticos o los políticos”

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. Así, en la Segunda Guerra Mundial, “mientras sus aliados se centraban en

la forma del mundo de la posguerra y en el destino de sus intereses nacionales endicho mundo, los Estados Unidos dedicaron su atención principalmente a ganar laguerra y aplazaron hasta después la solución de las cuestiones políticas”70 y lospresidentes Roosevelt y Truman se resistieron “a comprometerse políticamentecon cualquiera de sus aliados hasta que no se alcanzase la victoria... y de formaconsistente dieron luz verde a sus mandos militares y estos, también de formaconsecuente, rechazaron las decisiones que tuviesen consideraciones de otro tipoque no fuesen militares”71. Por lo tanto, la forma estadounidense de combatir

pervirtió el dicho de Clausewitz: El objetivo político es el final, la guerra es el mediode alcanzarlo, y los medios no pueden nunca considerarse aisladamente de su fin.

En este sentido, se puede decir que durante la Segunda Guerra Mundial lasrelaciones civiles militares fueron relativamente armoniosas y efectivas, sin que losmilitares cuestionasen las decisiones de Roosevelt, en especial por el carisma yforma de actuar del Presidente, que, no obstante, tenía sus reservas sobre elpoder militar, como se ha visto en el capítulo 3. Sin embargo, algunos estudiososconsideran que fue la debilidad de los civiles la base de la cortesía ente civiles ymilitares, dejando los primeros de considerar la gran estrategia (su campo habitualde decisión), lo que aumentó el papel de los militares. Esta debilidad de los

69 Herbert Y. Schandler: The political Conduct of theVietnam War”, citado en David E. Johnson, pág.5. 70 D. Clayton James, with Anne Sharp Wells, Reflecting the Last War: Command and Crisis in Korea. NuevaYork, The Free Press, 1993, citado en D. Johnson, pág. 5.71 Esta tendencia es claramente mostrada en las memorias del Presidente Dwight Eisenhower Cruzada en

Europa (Plaza y Janés, Barcelona 1963), cuando se refiere a sus discusiones con Winston Churchill sobreaspectos políticos. Así, las discusiones sobre ataques a los Balcanes en lugar de el desembarco en Provenza(págs. 228 y 229; 325-328 “aun cuando nunca se lo oí decir, me daba cuenta de que el interés del primerministro tenía más de político que de militar. Es posible que pensara que una situación de posguerra con losaliados occidentales sólidamente instalados en los Balcanes sería mucha más eficaz para establecer un mundomás equilibrado que si aquellas comarcas quedaban ocupadas exclusivamente por los ejércitos soviéticos...Me explicaba bien que la estrategia puede ser afectada por consideraciones políticas y si el presidente y elprimer ministro decidían que valía la pena prolongar la guerra, aumentando así el coste en hombres y dinero,

para conseguir los objetivos políticos que estimaran necesarios, yo no vacilaría en ajustar lealmente y en elacto mis planes a lo que ellos acordaran; pero mientras discutiéramos el asunto en su aspecto militar, no meera posible conceder validez a sus argumentos. En este orden particular, me sentía único juez de misresponsabilidades y decisiones y me negué a dar beligerancia al cambio mientras se tratara de fundarlo enrazones militares.” Sin embargo también afirma que control civil significa que “las decisiones básicas

referentes a las fuerzas militares deben ser tomadas por funcionarios políticamente responsables”. Sus

enfrentamientos, como Presidente, con los propios militares y su cese de varios de ellos, en el enfrentamientosobre la unificación de los Ejércitos tras la ley de Seguridad Nacional de 1947 es prueba de ese control civil.Asimismo, ver las críticas de Smith a Marshall y Eisenhower en el capítulo 3.



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políticos y diplomáticos pudo observarse en el predominio de los militares en ladirección de la ocupación de Alemania, que duró mucho más que lacorrespondiente a Reino Unido y Francia, y que supuso una gran influencia de losmilitares profesionales en la sociedad estadounidense después de la SegundaGuerra Mundial72. Ante la resistencia del Departamento de Estado a hacerse cargo

de la administración de ocupación en Alemania, el Ejército exigió concesiones,entre ellas la independencia del mando de la zona. Asimismo, influyó la constanteafluencia de militares a puestos normalmente ocupados por civiles, la estrechavinculación entre jefes militares y hombres de negocios, y la gran popularidad yprestigio de algunos mandos militares.

Todo ello supuso que los militares abandonaran su aislamiento de lascuestiones de política y estrategia, haciendo reaparecer en círculos políticos yacadémicos la noción de que la influencia militar era mala o peligrosa: así, Laswellalertó de que los EE.UU. podrían transformarse en un estado guarnición, con unaerosión de la democracia y de los derechos civiles, línea de pensamiento que aún

subsiste.Este temor a la influencia militar en la toma de decisiones política, que

podría poner en peligro los valores democráticos, no fue el argumento másimportante para tratar de restringir la participación de los militares en la definiciónde la política y estrategia de seguridad nacionales durante la guerra fría. Elaspecto crítico era la desconfianza en la capacidad de los militares paracomprender su papel en el nuevo entorno de seguridad. El modelo tradicional deestrategia militar les hacía ver una separación rígida entre guerra y paz y nopodían (querían) aceptar la noción de guerra limitada, con una aplicación limitadade la fuerza en apoyo de la política del estado. En el nuevo entorno de seguridad

de la guerra fría, la guerra convencional parecía una amenaza menos urgente quelas nuevas formas de conflicto, la guerra nuclear y la guerra popular, queeliminaron el viejo equilibrio (en la tradición estadounidense) de división deresponsabilidades por el se dejaba a los militares a cargo de la guerra y los civileseran responsables de la política y estrategia que no fuesen operaciones. Aunqueno se precisó hasta los años ochenta, la guerra había provocado la aparición denuevos niveles de conducción política y estratégica, de dos niveles casi estancos,estrategia, de responsabilidad civil, y la táctica, de responsabilidad militar, a cuatroniveles: estrategia (civil), estrategia de teatro (militar-política), operacional ytáctica. Estas dos últimas de responsabilidad militar, pero debido a su graninfluencia en las otras dos, es necesario una mayor supervisión civil para evitaruna influencia negativa en la estrategia general.

De esta forma, la estrategia de seguridad estadounidense adquirió uncarácter general haciendo difícil una delimitación clara de las responsabilidades yfunciones de civiles y militares como antes, debiendo participar en el proceso desu definición tanto los líderes civiles como los militares. No obstante, para muchos

72 Coles, Harry L.: Poder civil y poder militar . Editorial Hobbs – Sudamericana S.A. Buenos Aires, 1970,pág. 15.



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civiles, los militares insistían en su modelo de guerra convencional a gran escala,siendo incapaces de entender la naturaleza y el papel de los militares en el estadomoderno. La aparición de un núcleo de estrategas civiles, que rompieron elmonopolio militar, contribuyó a aumentar la desconfianza en la participación en elproceso de toma de decisiones de los militares.

Sin embargo varios factores equilibraron la tendencia a relegar a losmilitares a los niveles de participación previos a la Segunda Guerra Mundial: a) laamenaza soviética; b) la popularidad y el prestigio de los militares por su papel enla victoria, y c) el gran aumento de los gastos de defensa, que hicieron muyimportantes a los militares para la economía estadounidense, alcanzándosefinalmente un equilibrio mediante la ley de Seguridad nacional de 1947.

Los nuevos niveles de conducción de la estrategia y las operaciones tuvosu primera prueba de fuego en la Guerra de Corea, en que por primera vez lasdecisiones políticas limitaron la aplicación del modelo tradicional (estrategia de

aniquilación propuesta por el general McArthur), provocando un grave conflicto enlas relaciones civiles militares, que se resolvió con el cese del comandante militardel teatro, general McArthur. Para muchos mandos militares la limitación políticade la aplicación del poder militar fue un mal presagio para otras campañas,sintiéndose frustrados por esta intrusión civil y la limitación en su búsquedatradicional de alcanzar la victoria militar.

Después de Corea, el cambio en la estrategia de seguridad, con laestrategia de respuesta masiva, con la disminución de la posibilidad de una guerraconvencional, punto fuerte militar, y el miedo a los excesivos gastos militaressupuso una disminución de la influencia militar, a la que contribuyó la división de

los ejércitos, estando el Ejército enfrentado a la Armada y a la Fuerza Aérea..La llegada de Robert McNamara al Departamento de Defensa llevó una

nueva forma de pensar sobre los temas militares y aumentó el personal civil delDepartamento, limitando la influencia militar, que llegó a su nivel mínimo. Estasituación fue agravada por la guerra de Vietnam, en la que se puso a prueba elmodelo tradicional militar. Desde el punto de vista terrestre, se pasó de una guerracontrarrevolucionaria a una guerra convencional, en la que aplicó la doctrinatradicional de destrucción y aniquilación del enemigo, gozando el mandoestadounidense en Vietnam de la autonomía tradicional de los mandos de teatro.Esta situación cambió tras la ofensiva del Tet (enero 1968) al percatarse que no sepodía alcanzar una victoria militar; se modificó la estrategia buscando una soluciónnegociada y disminuyendo el papel de las tropas terrestres. Este cambio, con lapérdida de sentido de la guerra, provocó una pérdida de la moral y la disciplina delas tropas, multiplicándose los incidentes por drogas, los ataques contra oficiales ysuboficiales y los incidentes raciales. Por ello, el período entre la guerra deVietnam y la presidencia de Reagan fue para las fuerzas armadasestadounidenses, en especial para el Ejército de Tierra, un período muy duro:problemas de disciplina y baja moral (agravada por el cambio a un ejército



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profesional), la puesta en cuestión de la existencia de fuerzas armadasconvencionales, la reducción del número de efectivos.

En el desarrollo de la campaña aérea hubo un enfrentamiento entre ladecisión política de ataques limitados y la idea, tradicional, de los mandos aéreos

de realizar una rápida y violenta campaña aérea contra Vietnam del Norte,provocando un gran resentimiento de los mandos aéreos contra los dirigentespolíticos, que se desilusionaron de la eficacia de la guerra aérea para ganar laguerra. En 1972, Nixon, para obligar a los norvietnamitas a negociar, levantó lamayoría de las limitaciones anteriores y la campaña aérea tuvo el éxito deseado,lo que probó, para los mandos aéreos, la certeza de su estrategia: el poder aéreosin limitaciones había ganado la guerra, lo que podría haber ocurrido antes si nohubiese sido por las interferencias de civiles aficionados.

Los civiles creían que debían tener un estrecho control de los militares paraque las operaciones militares se ajustasen a los objetivos políticos; los militares

creían que los civiles les impedían ganar la guerra y derrochaban tanto recursos yvidas.

En otros países una disminución tan rápida del poder de los militares podríahaber provocado un golpe de estado, pero los militares estadounidensesextrajeron una serie de experiencias clave que influyeron en su pensamiento sobreel empleo futuro de las fuerzas armadas, embarcándose en una reforma doctrinaly organizativa. Además, los ejércitos formaron un frente común frente a los líderesciviles, evitando las diferencias que habían permitido que los civiles losenfrentasen entre sí, los dividiesen y los controlasen; también buscaron apoyos enel propio ejecutivo y en el Congreso para sus reformas.

Las experiencias se pueden clasificar en tres campos: vuelta al modelotradicional de estrategia militar; apoyo de la población civil, y mejora de laformación de los cuadros.

En el primer campo, se patrocinaron estudios73 y se establecieron gruposde trabajo para analizar las causas de la situación de Vietnam y responder a lapregunta ¿Para qué un Ejército? Estos dieron la base teórica para el cambio: laguerra de Vietnam había sido fundamentalmente una guerra convencional en laque se fracasó al faltar un objetivo claro y una estrategia de naturaleza decisiva,habiendo sido desvirtuado el modelo tradicional militar de derrotar al enemigo;además era necesario ganar y mantener el apoyo de la población para cualquieroperación militar.

Los objetivos políticos difusos y las limitaciones políticas habían forzado alos militares a combatir como lo habían hecho, la guerra de Vietnam significaba un“gradualismo”, que era sinónimo de fracaso, elaborándose unos criterios para el

73 Los trabajos fueron The 25-Year War: America’s Role in Vietnam de Bruce Palmer y On Strategy de HarrySummer



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empleo de la fuerza74. Además los tres ejércitos redescubrieron la amenazasoviética y la necesidad de modernizar las fuerzas armadas, volviendo al principiode los años veinte de que debían estar preparados para combatir un enemigo confuerzas armadas y capacidad industrial similar, ya que una vez enfrentado a esteenemigo, sería más fácil derrotar a un enemigo menos peligroso. Y la experiencia

principal fue la necesidad de aplicar de forma decisiva el poder militar (terrestre,naval, aéreo) como estrategia ganadora. La doctrina militar terrestre, queorientaría la modernización y reorganización del Ejército, redescubrió a Clausewitzy estableció que el objetivo principal del Ejército era ganar el combate terrestre.

El Jefe de Estado Mayor del Ejército, General Abrams, decidió integrar elComponente de Reserva en la Fuerza Activa para aumentar el tamaño delEjército, con la finalidad de obtener desde un principio el apoyo de la población, loque había fallado en Vietnam; en el futuro, en cualquier operación se haría muydifícil, sino imposible, que el Presidente desplegase una fuerza importante sinmovilizar a las reservas, lo que suponía que el Ejército no iría a una guerra sin la

implicación y el apoyo tácitos de la población. De esta forma el Ejército dio unpaso crítico usurpando su papel tradicional de subordinación a la autoridad civil alestructurarse para hacer políticamente difícil para un Presidente implicarse en otroVietnam75.

También, para enfrentarse al personal civil preparado, como el equipo deMcNamara, las fuerzas armadas fomentaron la formación política y estratégica delos cuadros de mando para mostrar su competencia en la estrategia política militarmoderna, de forma tal, como señalan Gibson y Snider, que para ascender aGeneral/Almirante es un requisito tener una titulación civil superior. Estemovimiento fue visto por algunos como el normal deseo burocrático de obtener

mayores prerrogativas e influencia institucionales, pero que en el caso militar erapeligroso.

La racionalización de las fuerzas armadas estadounidenses después deVietnam no creó una crisis en la doctrina militar que, como hemos visto, semantuvo, sino al contrario la crisis fue del modelo de las relaciones civilesmilitares, considerando los militares que los civiles no comprendían el uso de lafuerza militar: en lugar de aplicar el poder aplastante de las fuerzas armadasestadounidenses para ganar la guerra, los políticos habían ordenado ungradualismo que condenó al fracaso la victoria y dañó a los Ejércitos.

74 Elaborados por Jefe de Estado Mayor del Ejército, general Edward C. Meyer:- debe existir la capacidad militar para la acción;- se debe compartir una idea precisa de lo que constituyen los intereses nacionales esenciales;- debe haber una voluntad por parte de la nación para sacrificarse para asegurar el mantenimiento de

estos intereses que declaramos esenciales;- los militares necesitamos decidir cuál es la misión, cuáles deben ser nuestros fines y objetivos para

que tengamos un plan de campaña claro capaz de alcanzar el objetivo nacional.75 Johnson, obra citada, pág. 13.,



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Durante los primeros años de Reagan, hubo discrepancias entre elDepartamento de Estado y el de Defensa sobre el empleo de las fuerzas armadas;el primero partidario del empleo limitado de las mismas en apoyo a los objetivospolíticos, y el segundo del modelo tradicional. El resultado de dos operacionesconfirmaría, a los ojos de los mandos militares, la bondad del modelo tradicional.

La intervención en el Líbano fue desarrollada de acuerdo a criterios políticos,finalizó con el atentado que causó la muerte a 241 marines y confirmó los peorestemores de los que se oponían a este empleo, el de los propios militares. Al díasiguiente de esa explosión, el 24 de octubre de 1983, se desarrolló la operaciónUrgent Fury en la isla de Granada, en la que, aunque hubo graves problemas decoordinación, las fuerzas armadas tuvieron un claro éxito: el Presidente dioautoridad absoluta a los militares en los aspectos operativos de la operación,volviendo al modelo de la Segunda Guerra Mundial.

Estas dos acciones influyeron en la enunciación por el Secretario deDefensa, Caspar Weinberger de seis pruebas para el empleo de la fuerza militar

estadounidense, la denominada Doctrina Weinberger

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, que reflejaba un triunfo delmodelo tradicional de la estrategia militar estadounidense, siendo los militaresprácticamente los únicos que podrían, debido a la complejidad de las mismas,tener la respuesta a dichas pruebas.

Las experiencias previas y los problemas encontrados en la organizaciónmilitar (comisión Packard) condujeron llevaron a una reforma de la organizaciónmilitar, realizada por la Ley de Reorganización del Departamento de Defensa, Ley94-433, ley Goldwater-Nichols, en la que, entre otras cosas, se reforzaba el papeldel Presidente de la Junta de Jefes de Estado Mayor, nombrándole el asesorprincipal del Presidente, del Consejo de Seguridad Nacional (y miembro del

mismo) y del Secretario de Defensa, así como el de los mandos estratégicos deteatro. La influencia de los militares aumentó, convertidos en especialistastécnicos que controlaban la maquinaria burocrática ya que eran los únicos quecomprendían su funcionamiento de forma significativa. La ley suscitó críticas

76 Primero, los EE.UU. no deben comprometer fuerzas para combatir en ultramar a menos que la acción uocasión particular sea considerada vital para nuestros intereses nacionales o los de nuestros aliados..Segundo, si decidimos que es necesario enviar tropas de combate en una situación dada, debemos hacerloincondicionalmente y con una clara intención de ganar. Si no estamos dispuestos a comprometer las fuerzas orecursos necesarios para lograr nuestros objetivos, no deberemos comprometerlos.Tercero, si realmente decidimos a comprometer fuerzas en ultramar debemos haber definido claramente losobjetivos políticos y militares. Y debemos saber precisamente como nuestras fuerzas pueden alcanzaraquellos objetivos claramente definidos.

Cuarto, la relación entre nuestros objetivos y las fuerzas que hemos comprometido - su tamaño, composicióny disposición – deben ser continuamente evaluados y ajustados como sea necesario. Las condiciones yobjetivos cambian invariablemente durante el curso de un conflicto. Cuando ellos cambien, así deben cambiarlas necesidades del combate. Debemos continuamente tener como guía la pregunta básica: ¿Corresponde esteconflicto a nuestros intereses nacionales?Quinto, antes que EE.UU. comprometa tropas en el exterior, debe haber alguna garantía razonable de quetendremos el apoyo de la población y de los representantes elegidos en el Congreso. Este apoyo no puede serlogrado a menos que seamos sinceros haciendo claras las amenazas a las que nosenfrentamos.Sexto, el compromiso para que combatan las fuerzas estadounidenses debe ser el último recurso.En Johnson, págs. 3 y 4.



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porque se consideraba que incrementaba el poder de los militares y ponía enpeligro el grado de control civil impuesto por McNamara, siendo consideradatambién como el primer peligro potencial al control civil de los militares en lahistoria de los Estados Unidos.77

Tras la reforma, dos operaciones militares confirmaron la bondad delmodelo tradicional: Just Cause en Panamá y la guerra del Golfo. En la primera,éxito resonante, los líderes políticos establecieron los objetivos de la guerra, quelos ejércitos alcanzaron, controlando la campaña, con un mínimo de bajas alaplicar una fuerza aplastante. En la del Golfo, también lograron un éxito militaraplastante, jugando el Presidente de la Junta de Jefes de Estado Mayor, GeneralPowell, un papel esencial en la respuesta a la agresión iraquí y en los criteriospara ganar la guerra, en la que los militares tuvieron autonomía para lograr lavictoria militar. Sin embargo, surgieron críticas sobre los objetivos “políticos” de laguerra (los civiles confiaron en el “asesoramiento de los expertos” sobre elmomento de finalizar las operaciones) porque hubo poco análisis de las

consecuencias a largo plazo de la decisión de finalizar las operaciones, existiendouna considerable ambigüedad sobre los objetivos políticos, finales, recordando losproblemas de la Segunda Guerra Mundial: “Nunca hubo un plan para finalizar laguerra”78.

Aunque esta experiencia fue rápidamente trasladada a la doctrina conjuntaestadounidense: “la responsabilidad final para seleccionar los objetivos de laguerra o de operaciones militares que no llegan a ser una guerra, es delPresidente, si bien los militares tienen un interés múltiple en la selección de losobjetivos militares, planteó un dilema a las fuerzas armadas, dado que losresultados no fueron políticamente concluyentes. En Iraq Sadam Hussein se

mantuvo en el poder, lo que sugería que el modelo tradicional militar podría no serla respuesta adecuada para todos los casos. No obstante, el mantenimiento delmodelo y la falta de adaptación a otras circunstancias podría deberse a que losmandos militares que habían ascendido a los altos puestos fueron los queconsideraron Vietnam como una anomalía y justificaban el modelo, sin buscar otroque pudiese adaptarse mejor a la complejidad de las guerras limitadas.

La operación de Somalia fue un desafío a doctrina militar y fue interpretadapor los militares como muestra de los peligros de implicarse en un conflictoduradero sin una clara estrategia de retirada y con objetivos militares difusos,provocando un enfrenamiento entre los mandos militares y las autoridades civiles.

Todo ello confirmó el modelo militar estadounidense de la Segunda GuerraMundial: empleo de tecnología avanzada y de potencia de fuego en masa paraaniquilar al enemigo, contando los militares con autonomía para desarrollar

77 Así Luttwak afirmaría posteriormente “ [que] el colapso del control civil sobre las políticas militares y la

estrategia militar de los Estados Unidos... [era] con mucho el mayor escándalo de Washington”. Luttwak,

obra citada, en Johnson y Metz, pág. 203.78 Gordon Brown, asesor de política exterior de Schwarzkop, citado en Johnson, pág. 17.



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operaciones sin dar respiro ni permitir santuarios al enemigo. La vez que nofuncionó esta estrategia, Vietnam, fue porque la intervención política impidió laaplicación de una fuerza arrolladora y cedió la iniciativa al enemigo: a los militaresse les negó la victoria; no perdieron la guerra. Los mandos militares emplearánsus conocimientos específicos para asegurar que las fuerzas armadas no se

comprometan en operaciones con restricciones para conseguir la victoria, como enVietnam y en Somalia, o si suponen un riesgo al bienestar institucional de losmilitares. Esto está basado en la creencia de que sólo los militares profesionalestienen los conocimientos para tomar decisiones sobre el despliegue de las fuerzasarmadas y que deben ejercer el control operativo durante cualquier compromisomilitar. Ceder estas prerrogativas a los menos competentes civiles llevaría elriesgo implícito de exponer a los militares al fracaso en el campo de batalla, en losque recaería la culpa del fracaso. Dadas las responsabilidades políticas queimplicaría no hacer caso de las recomendaciones militares o la interferencia(micromanagement) en temas claramente militares, los líderes civiles están másdispuestos que nunca a aceptar el asesoramiento de los militares.

La revisión militar de 1995 confirmó el modelo de estrategia militarestadounidense, manteniendo los Estados Unidos sus fuerzas armadas con lamisma estructura de la guerra fría, si bien reducidas. Este análisis también influyóen la participación estadounidense en Bosnia Herzegovina, reflejando losacuerdos de Dayton las exigencias militares79, de forma que los militares, comoprecio a su apoyo, habían obtenido lo que habían solicitado: una divisiónacorazada, con un compromiso de un año, apoyo aéreo y no participar enoperaciones de reconstrucción del país (todo esto cambió posteriormente).Previamente, algunos comentaristas políticos80 consideraron que existía un poderde veto efectivo militar sobre la decisión de intervenir en operaciones, lo que

suponía una erosión de la autoridad civil: “Constitucionalmente, son lasautoridades civiles las únicas que deben decidir si, cuándo, dónde y cómointervenir, aunque con el asesoramiento militar... No ha habido golpe de estado yla Constitución no ha sido modificada para poner al Presidente de la Junta deJefes de Estado Mayor sobre el Presidente y su Secretario de Estado, pero en lapolítica real estadounidense se ha creado una situación en la que estos dos civilessienten que deben someterse a las preferencias militares, a causa del riesgo realde que de otra forma se les socavaría políticamente por sus nominalesfuncionarios militares”.

El nombramiento de Colin Powell como Presidente de la Junta de Jefes deEstado Mayor y su actuación durante la guerra del Golfo y el final de la GuerraFría, contribuyó al debate sobre el incremento del poder militar, ya que fueconsiderado como el líder militar más poderoso desde Marshall, el más populardesde Eisenhower y el más político desde McArthur81. Si bien durante laadministración Bush se contuvieron cualesquiera preocupaciones que podría

79 Washington Post 1 de diciembre 1995, citado por Johnson, pág. 2.80 Edward Luttwak: If Bosnians Were Dolphins... Commentary 96 (October 1993), citado en Johnson, pág 20.81 Kohn, obra citada, pág. 9.



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haber habido sobre Colin Powell, con la llegada de la administración Clinton sedispararon las alarmas sobre la gran influencia de Powell.



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5. LA CRISIS DE LAS RELACIONES CIVILES MILITARES EN LOSESTADOS UNIDOS TRAS EL FIN DE LA GUERRA FRÍA

La llegada al poder del Presidente William Clinton fue seguida de una seriede acciones de militares contrarios al mismo, que fueron consideradas como un

enfrentamiento entre el poder civil y las fuerzas armadas, denominando lasituación “fuera de control”82 y “el escándalo más grande de Washington”83, y queseñaló el momento de mayor alejamiento de los militares estadounidenses de sus

jefes civiles en la historia de los Estados Unidos. Ejemplo destacado de estasituación fue que el Jefe de Estado Mayor del Aire exigiese a los miembros de suejército que tuviesen el respeto debido al Presidente, retirando a un General deDivisión por haber realizado observaciones despectivas contra Clinton en público.

Para Kohn estos hechos eran el síntoma de algo más profundo que semanifestaba en el cambio ideológico en las fuerzas armadas estadounidenses,que adoptaron una postura republicana, y que se reflejó también en la publicación

de una tesis de un Teniente Coronel jurídico, alumno en el National War College,sobre un golpe de estado en el 2012, algo nunca mencionado en público por losmilitares estadounidenses. La tesis compartió el premio Strategy EssayCompetition 1991-1992 del Presidente de la Junta de Jefes de Estado Mayor84.

Las raíces de esta crisis, según Kohn, se encuentran en el comienzo de laguerra fría, cuando se produjo el gran cambio en las fuerzas armadasestadounidenses, con el mantenimiento por primera vez de unas elevadas fuerzaspermanentes en tiempo de paz, lo que modificó el proceso tradicional del controlcivil, de forma que al final de la presidencia de Eisenhower la situación se habíadeteriorado tanto, que el propio presidente alertó del peligro para la democracia de

un “complejo militar -industrial”.La crisis de las relaciones civiles militares alcanzó su punto crítico durante

el período durante el que el general Powell fue Presidente de la Junta de Jefes deEstado Mayor, en un momento de falta de una visión estratégica, nacional einternacional de los líderes civiles, de forma tal que Powell, en sus dos primerosaños en el cargo, no recibió directrices y elaboró el primer cambio en la estrategiaestadounidense en cuarenta años, reestructurando las fuerzas armadas paraapoyar esa estrategia85. Esto, unido a la victoriosa actuación de las fuerzasarmadas en las operaciones en Panamá y en el Golfo, contribuyó a que Powelltuviese un poder y una influencia desacostumbradas para un Presidente de laJunta de Jefes de Estado Mayor, que mantuvo con Clinton, oponiéndose, conéxito, a la política de éste de integración de los homosexuales en las fuerzas

82 Título del artículo de Richard H. Kohn en The National Interest, en la primavera 1993/1994.83 Título del artículo de E. Luttwak en Commentary, mayo 1994. citado en Jonson y Metz, obra citada.84 Charles Dunlap: The origins of the American Military Coup of 2012, Parameters, nº 22, Winter 1992/1993.Más adelante se analiza este artículo.85 Kohn: Out of Control, pág. 7.



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armadas y retrasando la intervención en Bosnia Herzegovina. Esta oposición dePowell provocó la resistencia general de las fuerzas armadas antes citada.

Sin embargo, otros autores, miembros de las fuerzas armadas o vinculados,como Kohn, con las fuerzas armadas, discrepaban de ese análisis tan pesimista y,reconociendo una mayor influencia de los militares en la política de seguridad

nacional, afirmaban que no había crisis, sino desequilibrio a favor militar. Así,David E. Johnson86, señalaba que el desequilibrio se debía a que los civilesdelegaban en los militares un grado desmesurado del control de la política dedefensa por el predominio del paradigma militar estadounidense.

Gibson y Snider tampoco consideraban que las relaciones civiles militaresestuviesen “fuera de control”, ni en crisis, sino que el aumento de la tensión entreciviles y militares a comienzos de los noventa se debió a una serie decircunstancias que proporcionó a los militares la oportunidad de ejercer másinfluencia en los círculos interiores de los procesos de toma de decisión política:ruptura entre demócratas y republicanos sobre la estrategia estadounidense tras la

guerra fría, el cambio en las carreras y currículos de los líderes militares, con unamayor preparación en relaciones internacionales que sus interlocutores políticos,etc87.

La tesis de Kohn, su respuesta a la pregunta ¿qué significa realmente elcontrol civil de los militares?88, es que la subordinación militar a la autoridadpolítica ha sido y es un problema para todos los gobiernos, planteando el controlcivil un desafío especial a las democracias porque las fuerzas armadas difierenradicalmente de las instituciones y prácticas democráticas89. La relación entre

86 Johnson, David E., obra citada.87 Gibson, Christopher P. y Snider, Don M.: Explaining Post-Cold War Civil-Military Relations: A NewInstitutionalist Approach. Project on U.S. Post-Cold War Civil-Military Relations. John M. Olin Institute forStrategic Studies. Harvard University. Enero 1997. Internet. Esta explicación recuerda los aspectos de Smithdel poder civil fuerte y muestra una postura en favor de las fuerzas armadas, que no habían vulnerado lasupremacía civil.88 Kohn, Richard H.: The Forgotten Fundamentals of Civilian Control of the Military, en Democratic

Government. Project on U.S. Post-Cold War Civil-Military Relations. John M. Olin Institute for StrategicStudies. Harvard University. Junio 1997. Internet Olin Institute Home Page.89 Esta caracterización de las fuerzas armadas como radicalmente distintas del resto de la sociedad se sigue delimperativo funcional de Huntington, pero tiene un componente ideológico importante y una consecuenciatambién muy importante para los militares, se justifica su autonomía porque son diferentes de la sociedad::- Los militares están entre las instituciones menos democráticas, chocando las costumbres y

procedimientos marciales con la libertad individual y la libertad civil, los valores más importantes en lassociedades democráticas;

- los militares son autoritarios y jerarquizados; la sociedad democrática emplea el consenso o laparticipación y pone el énfasis en los principios igualitarios;

- los militares insisten en la disciplina y la obediencia, subordinando las necesidades y deseos personales algrupo y al cumplimiento de la misión; la sociedad democrática es individualista, y fomenta el logro de losdeseos y necesidades individuales en el mercado laboral y en sus vidas, en las que cada persona dependede sus propios talentos e ingenio;

- los militares acentúan el orden, la conformidad, la armonía y la homogeneidad; la sociedad civil tolera, eincluso aplaude, el desacuerdo y las diferencias de perspectiva;

- las instituciones militares, debido a su misión fundamental de combatir, están diseñadas para la violenciay la coerción y durante siglos han desarrollado la estructura organizativa, los procedimientos operativos,



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civiles y militares es de enfrentamiento y, a veces, inestable. El desafío de lasdemocracias, tanto las maduras como las nuevas, es no sólo impedir lainterferencia de los militares en el gobierno, sino asegurar la supremacía civil enlos temas militares. El control civil no es un hecho sino un proceso que dependede los temas, las circunstancias y las personas implicadas y se mide por la

influencia relativa de los líderes militares y civiles en la política y decisionesmilitares. Por ello, necesita paciencia y conocimiento de los temas y de laspersonas y exige un liderazgo político civil valiente ya que, dado que depende desituaciones específicas y supone tensiones periódicas, requiere un esfuerzoconstante de los civiles implicados y el apoyo de la población y de los órganos deinfluencia y opinión de la sociedad.

Según Kohn, el control civil es fundamental para la sociedad y, paralograrlo, propone una serie de medidas partiendo del análisis de sufuncionamiento y de las amenazas que puede sufrir. El control civil es fundamentalen las democracias para que puedan basan sus valores y fines, instituciones y

prácticas en la elección popular y no en decisiones de líderes militares, que, pordefinición, se centran en la necesidad de mantener el orden interno y la seguridadexterior. El control civil en las democracias sirve para que la seguridad estésubordinada a los fines más amplios de la nación y no al contrario, siendo lafinalidad de las fuerzas armadas defender la sociedad, no definirla.

El control civil es, en teoría, simple: el gobierno elegido por el pueblo tomalas decisiones en paz y guerra. En principio el control civil es absoluto y abarcatodo y los militares no toman decisiones ni tienen responsabilidades a menos queles sea, implícita o explícitamente, delegada por los líderes civiles. Sin embargo, larealidad es diferente. Por diversas razones, las organizaciones militares han

alcanzado un poder significativo y han logrado una amplia autonomía. En algunospaíses, los militares mantienen en la práctica el control sobre gran parte de la vidamilitar; en otros, los gobiernos no han desarrollado medios o procedimientos paraestablecer su supremacía sobre los militares. Y donde el control civil es débil oinexistente, la influencia militar se extiende a otras áreas de la política pública y dela vida social.

y los valores individuales necesarios para vencer. Para ganar una guerra, las organizaciones militaresdeben ser flexibles y rígidas al mismo tiempo, para evitar que el estrés del combate o la pérdida dehombres provoquen indisciplina, rompan las comunicaciones o la cadena de mando o que se comprometala voluntad de combatir. La disciplina es dura y la obediencia inmediata para que los soldados cumplan

su deber a pesar del riesgo de mutilación y muerte. La autoridad en la organización militar acentúa la jerarquía para que los individuos y unidades actúen de acuerdo con los planes y las decisiones de lossuperiores, y puedan tener éxito bajo las circunstancias mentales y físicas más estresantes;

- gran parte de los valores profesionales militares – valor, honestidad, sacrificio, integridad, lealtad,servicio – están entre los más respetados de la experiencia humana, pero las normas y procesosintrínsecos a las fuerzas armadas divergen tanto de las de la sociedad democrática que las relaciones soninherentemente opuestas;

- las conductas de los militares son imperativos funcionales: para promover la disciplina, la cohesión, lahomogeneidad, siendo secundarias las otras funciones que puedan desempeñar; al contrario que en lasociedad civil.



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El equilibrio en las relaciones civiles y militares varía a través del tiempo, enfunción de la situación internacional y nacional y de las personalidades yambiciones personales y políticas de civiles y militares implicados. La influenciarelativa de ambos varía también en función de las circunstancias que dan a losmilitares prestigio e influencia en la opinión pública, como suele ocurrir tras una

guerra victoriosa o una crisis; pudiendo utilizar los militares su prestigio einfluencia en la opinión pública para limitar la influencia civil en los temas militares(como muestran los casos de Washington, Jackson, Grant, Eisenhower, Powell,por un lado, y los debates durante la creación del Departamento de Defensa y lasrelaciones de McArthur con Truman, por otro). Asimismo, son representativos deeste proceso los problemas de Clinton durante los primeros años de su mandato,por un lado, por su inexperiencia y falta de familiaridad con los temas militares, y,por otro, por los instintos políticos y la habilidad burocrática de los militares,personificada en Powell, su experiencia y su red de amigos y aliados y laadulación pública a los militares que siguió al éxito de las fuerzas armadasestadounidenses en la primera guerra del golfo.

Esta situación ya había sido apuntada Huntington, si bien su solución parael control civil, el reconocimiento de un profesionalismo militar autónomo, quegarantizase a los oficiales una independencia suficiente para organizar sininterferencias las áreas que requiriesen su competencia técnica, y, encontrapartida, las fuerzas armadas serían políticamente neutrales y nointervendrían en política. La paradoja de la formulación de Huntington es que amayor autonomía militar los civiles realmente ejercen menos control; ya que, sibien el control civil “objetivo” puede minimizar la intervención militar en política,también disminuye el control civil en los temas militares: siempre existirá undesacuerdo sobre cuál será el límite entre la responsabilidad civil y la militar: al ser

las guerras cada vez más destructivas y peligrosas, los civiles querrán controlarmás los combates para asegurar su coherencia con los fines políticos; por suparte, con armas y operaciones cada vez más complejas, los mandos militaresquerrán mayor claridad en las instrucciones y mayor autonomía para cumplir conéxito y con el menor coste de personas y medios las órdenes recibidas. Esa líneadivisoria de la responsabilidad, por tanto, variará en función de la situación, por loque el control civil no es un hecho dado sino un proceso, en el que hay que estarevaluando continuamente la situación. Una forma de medir el control civil y evaluarsu efectividad, es medir la influencia relativa que civiles y militares tienen en lasdecisiones del gobierno relativas a la guerra, la seguridad interior, la defensaexterior y la organización y doctrina militares.

Kohn detalla varios de los diversos medios para reforzar el control el controlcivil sobre los militares:

a) la existencia de un sistema de gobierno democrático legítimo para evitarque los militares puedan ser inducidos a intervenir para proteger lasociedad de las amenazas internas o los ataques exteriores. El controlcivil debe ser aceptado e internalizado no sólo por los militares, sino porlos propios líderes políticos y la población. La subordinación militar debe



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ser apoyada activamente por los órganos de opinión: m.c.s.,universidades, asociaciones profesionales y empresariales, etc. Elsistema democrático debe autorizar la existencia de las fuerzasarmadas, como un instrumento del estado, sancionado por la voluntadpopular para que los militares comprendan que sólo pueden actuar

dentro del mismo siendo responsables de sus acciones. En lalegislación debe especificarse clara y precisamente el papel de losmilitares, si bien pueden ser consultados en este proceso, en especial sisu misión va a cambiar para hacer frente a nuevas condiciones, pero sinque sean ellos los que definan su misión;

b) el control civil necesita de la existencia de una maquinaria política yadministrativa para ello, con funcionarios civiles que tengan el poder dedecisión sobre la paz y la guerra, el funcionamiento y el empleo de lasfuerzas militares y la política de seguridad nacional. La fuerzas armadasestán subordinadas al conjunto de la estructura del estado, para evitarque la división del control civil permita a los militares enfrentar a las

autoridades civiles para aumentar su influencia;c) un sistema de contrapoderes que equilibren la influencia de las fuerzasarmadas: milicias, policía, un ejército de ciudadanos, fuerzaspermanentes demasiado pequeñas para presentar una amenaza a lasociedad, etc. La posible interferencia militar se puede impedir bienmediante la fuerza ejercida por esos contrapoderes u otros elementosde las fuerzas armadas; bien por el conocimiento de que los actosilegales no serán tolerados. Esto no reduce las tensiones civilesmilitares ni refuerza el control civil, pero disminuye la probabilidad de losgolpes de estado;

d) la institución más importante en apoyo del control civil deben ser los

propios militares; si las fuerzas armadas pudiesen emplear la fuerza osu influencia para expulsar a un gobierno del poder, dictar el carácter deun gobierno o una política particular o actuar en cualquier ámbito fuerade las áreas de responsabilidad debidamente delegada por lasautoridades, el control civil sería débil. Por lo tanto, el control civilnecesita una organización adiestrada y políticamente neutral, que nointerfiera, en cualquier circunstancia, en el funcionamiento legítimo delgobierno y los propios militares deben comprender el control civil ypromoverlo activamente, absteniéndose de insinuar sus propiaspreferencias políticas; en especial cuando los militares tengan una grancredibilidad pública que podrían utilizar para limitar o minar el controlcivil.

En el proceso del control civil hay tres áreas importantes que los líderesciviles deben tener en cuenta: a) la existencia de una clara cadena de mando ycontrol de las fuerzas armadas desde las autoridades civiles, que pueda permitirtener en cuenta las perspectivas militares y civiles en la formulación de la políticade defensa, y evite que los militares impongan sus condiciones para elcumplimiento de las misiones encomendadas, es decir, que no definan lasmisiones o intentan estipular las reglas de enfrentamiento hasta el punto de burlar



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o eludir la dirección civil; b) asegurar que la decisión de participar en una guerra yde acabarla reside en la autoridad civil y que los militares responden sin dudar alas ordenes legítimas en las crisis; c) el control civil de la política militar: tamaño,estructura, organización, armamento, procedimientos de funcionamiento interno,movilización, desmovilización, legislación militar, tipo de servicio militar,

reclutamiento, promoción, destino y retiro de oficiales; sueldos, etc., que, entiempo de paz, supone la mayoría de los enfrentamientos entre civiles y militares,ya que tradicionalmente los militares la han fijado y han tratado de limitar lainterferencia civil.

En estas tres áreas los civiles deben ejercer el control, si bien hay límites enel ejercicio práctico de este control, siendo importantes el asesoramiento y lacooperación de los militares para la calidad y efectividad de la política, teniendo encuenta que una oposición militares, en la sombra o en público, podría afectarnegativamente a la política del gobierno. En este sentido, es importante resolver laforma en que los militares se relacionan con el gobierno y la búsqueda de

asesoramiento independiente externo a la organización militar para evitar losefectos de la socialización militar y controlar las perspectivas limitadas militares.

El poder civil ha de estar atento a las amenazas al control civil de losmilitares. Así, cualquier rotura o erosión del proceso constitucional provocado outilizado por los militares, o que permita a los militares ser independientes,representa una amenaza al régimen democrático. La ausencia de fuerzas quepuedan contrarrestar las fuerzas armadas, o la existencia de unas fuerzasarmadas mayores de lo necesario o con misiones ajenas a la defensa nacional,ponen en peligro la confianza entre la sociedad y los militares, de la que dependeel sistema de control civil. A veces, las amenazas son simples y directas: una

crisis de seguridad exterior grave que ponga en peligro la existencia de la nacióninvita a la intervención militar bajo la ilusión de eficiencia (Alemania durante laPrimera Guerra Mundial); una crisis o una serie de crisis internas que provoquendesórdenes continuos y elevados; a veces las amenazas son más vagas y difícilesde describir, como cuando se produce un lento e imperceptible deterioro delcontrol civil a través de la falta de atención, el conflicto o el crecimiento del podermilitar debido a la adulación pública a los militares o al disgusto por la política y lospolíticos. No hay que olvidar que las organizaciones militares tienen aliados quefavorecen las necesidades y perspectivas militares, aumentando la influenciamilitar y disminuyendo el control civil. Asimismo, por razones de conveniencia onecesidad políticas o por el fracaso, se puede aumentar la influencia de losmilitares. En todo momento se hace necesaria la existencia de una prensavigilante y de una amplia comprensión pública de la importancia del control civil yde la necesidad de que funcione con éxito, porque el control civil puede debilitarseaunque aparentemente parezca funcionar de forma adecuada.

Si el control civil es un proceso, y su medida es la influencia relativa de losmilitares sobre la política, civiles y militares tienen que trabajar día a día, siendoindispensables funcionarios civiles competentes, efectivos y valientes para elcontrol civil, que entiendan la ética militar, traten a los militares con cortesía, les



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rebatan cuando sea necesario y protejan su profesionalismo, evitando que otrospolíticos intenten obtener ventajas partidistas usando o abusando de los líderesmilitares. Por ello, su tesis final es que haya, como indicó en su día Balmes, unpoder civil fuerte.

En contraposición a Kohn, Johnson

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considera que las relaciones civilesmilitares estadounidenses no están en crisis, si bien están desequilibradas,teniendo los militares una elevada influencia en la determinación de la política dedefensa porque los civiles han delegado en ellos, por su competencia, y debido alpredominio del modelo de estrategia militar. Las doctrinas de Weinberger y Powellimplican el empleo restrictivo de las fuerzas armadas, teniendo como objetivoevitar situaciones similares a las de Vietnam: falta de objetivos políticos y militaresclaros, gradualismo en el empleo de la fuerza, falta de autonomía de los mandosde teatro y control de detalle de las operaciones. Son de esta forma lasconsideraciones militares, y no las políticas, las que influyen en la decisión políticade intervenir militarmente. Por otro lado, dada la complejidad para cumplir los

requisitos exigidos en ambas doctrinas, sólo los mandos militares tienen lacompetencia para determinar si se cumplen los criterios para el empleo de lasfuerzas armadas.

Por ello, concluye Johnson, son los civiles los que tienen que restaurar elequilibrio adecuado en las relaciones civiles militares, dando la importanciamáxima a las consideraciones políticas en el proceso de toma de decisiones einsistiendo en que las opciones militares sean diseñadas específicamente paracumplirlas. Es decir, que exista un poder político fuerte.

Finalmente el trabajo de Douglas Johnson y Steven Metz91, ya citado,

también afirma que no hay crisis en las relaciones civiles militares; la situaciónactual coincide con un cambio que está provocando ajustes en las relaciones,ajustes que pueden verse como situaciones críticas, como hubo en otrassituaciones anteriores. Lo que puede ser inusual es la activa participación militaren la definición de sus relaciones con las autoridades civiles y con el público engeneral.

Ambos autores no ven claro cuál es la razón del temor de Kohn a que losmilitares tengan una gran influencia, siendo Powell la personificación del temorliberal al comienzo de la Guerra Fría, de que los militares militarizarían en excesola política exterior estadounidense. El propio Powell definió un conjunto restrictivode condiciones para el uso de las fuerzas militares, para evitar el empleo de lasfuerzas armadas cuando no hubiese objetivos claros y alcanzables, razón por lacual se opuso al empleo de la fuerza en Bosnia y los líderes civiles y ciertosescritores conservadores92 no vieron ninguna amenaza al control civil por parte de

90 David Johnson, obra citada.91 Johnson y Metz, obra citada.92 Desch, Michael C. Y Weiner, Sharon K.(ed.): Colin Powell as JCS Chairman: A Panel Discussion onAmerican Civil-Military Relations. Octubre 1995. Harvard University. John M. Olin Institute for Strategic



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los militares; sin embargo, otros escritores más liberales estaban preocupadospero no han logrado demostrado que hubiese un enfoque militar en la política yestrategia estadounidenses que fuese incongruente con los fines civiles, o que laactuación militar en la toma de decisiones política cambiase las decisiones. Labase de los argumentos de estos escritores parece estar basada principalmente

en la nostalgia y el miedo al cambio.No obstante, si se está produciendo un cambio en las relaciones civiles

militares, que puede observarse desde varias perspectivas: por un lado, cambiosestructurales; por otro, de actitud, en los que la búsqueda del reequilibrio en lasrelaciones puede lograrse a través de la propia restricción militar o por el aumentode la competencia de los civiles.

Los cambios estructurales pueden realizarse directamente, mediante laaprobación de la legislación correspondiente (ley Goldwater-Nichols); sin embargo,los cambios de actitud sólo pueden hacerse de forma indirecta y a más largo

plazo. En este caso, algunos teóricos sostienen un enfoque “ético” de lasrelaciones civiles militares y se centran en el respeto por el control civil comoobligación moral de los soldados más que sobre los aspectos institucionales olegales. En este sentido, Huntington destaca los dos aspectos, por un lado, losmilitares deben auto limitarse de intervenir en política; por otro, señala que lacreciente actividad militar en el proceso de toma de decisiones es debido en granparte a la falta de capacidad de los estrategas civiles. Esta debilidad de laefectividad civil es achacada a los cambios legales que desalentaron elreclutamiento de personal civil competente para el Departamento de Defensa.Esto es un punto importante porque, para muchos, la falta de atención o laatención no adecuada a los temas importantes de seguridad y la ausencia de

procedimientos civiles adecuados conducen a que los militares intenten ocupar lasfunciones que perciben que los líderes civiles no están desarrollando o las estándesarrollando inadecuadamente.

Desde el punto de vista militar, aunque realicen presiones para apoyar lalegislación que les favorece, la forma más importante de influir en las relacionesciviles militares es indirecta, a través de las actitudes de sus cuadros de mando, loque se realiza mediante las doctrinas militares. Una revisión de las mismasmuestra que en ellas taxativamente se incluye siempre la subordinación militar alcontrol civil y de la actividad militar a los fines estratégicos nacionales. Si hubiesehabido una “revuelta” militar contra el control civil, habría habido algún indicio deello, así como en los artículos publicados en revistas militares.

Un artículo clásico sobre el cambio en las relaciones civiles militares, tantoestructurales como de actitud, es el ya citado de Dunlap93, en el que analiza lasrazones de un ficticio golpe de estado militar en el año 2012, que sitúa en los

Studies. U.S. Post-Cold War Civil-Military Relations. (Internet). En especial las intervenciones de RichardArmitage y Paul Wolfowitz.93 Dunlap, op. Citada.



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cambios, estructurales y de actitud, producidos a comienzos de los años noventaen las misiones fundamentales de las fuerzas armadas estadounidenses: “aunqueno evidente en ese momento [comienzos de los años noventa], el efectoacumulativo de estas nuevas responsabilidades fue incorporar a los militares en elproceso político en un grado sin precedentes. Estas misiones adicionales tuvieron

también el efecto contrario de desviar el foco y los recursos de la misión central delos militares de adiestramiento para el combate... cuando los militares fueronentonces obligados a actuar en un conjunto desconcertante de misiones notradicionales para justificar más su existencia, no es de extrañar que suprofesionalismo apolítico tradicional finalmente se desgaste”94.

Para evitar el golpe, Dunlap propone varias medidas:

- Las fuerzas armadas deben centrarse exclusivamente en las misionesmilitares indiscutibles.

- Si bien la seguridad nacional tiene dimensiones económicas, sociales,

educativas y medioambientales, esto no significa que los militares debanresolver los problemas de esas áreas.- Proporcionar los recursos necesarios a los organismos cuya misión sea

resolver las dimensiones no militares de la seguridad nacional y queactualmente se han asignado a las fuerzas armadas.

- Eliminar del presupuesto de defensa los gastos no propios de defensa.- Eliminar las unidades de la Reserva y de la Guardia Nacional, superfluas y

que sólo suponen gastos.- Informar a la opinión pública sobre las complejas necesidades del

adiestramiento por la complejidad de la guerra moderna.- Resistir la unificación de los ejércitos, no sólo por razones operativas, sino

también porque esa unificación es opuesta al sistema de controles yequilibrios de un gobierno democrático.- Asegurar que el reclutamiento de oficiales en las academias militares

corresponde a las reducciones generales de las fuerzas armadas ymantener un sistema de oficiales de reserva.

- Orientar la recursos y campañas de reclutamiento a asegurar que lasfuerzas armadas representan a la sociedad.

- Proporcionar mayores incentivos económicos y sociales a los miembros delas fuerzas armadas y sus familias para que se integren en comunidadesciviles.

- Fomentar y proteger continuamente a la democracia95.

Las medidas propuestas por Dunlap son las del modelo tradicional deestrategia militar estadounidense, rechazando aquellas distintas de la guerra(lucha contra droga, medio ambiente, etc.), si bien rechaza la Reserva y la GuardiaNacional, muy importantes tras Vietnam, para alcanzar el apoyo de la sociedad alas fuerzas armadas en cualquier operación militar. Además, no tiene en cuenta

94 Dunlap, op. Citada págs. 4 y 14.95 Dunlap, págs. 14 y 15.



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que las fuerzas armadas estadounidenses, al igual que las de otras naciones, hanestado desempeñando unos cometidos “no tradicionales”96 durante la mayor partede su historia, olvidando el caso del Cuerpo de Ingenieros del Ejército de losEstados Unidos, que a través de su División de Trabajos Civiles está a cargo delas mejoras en ríos y puertos de los Estados Unidos97. No hay que olvidar que

Dunlap es del cuerpo jurídico y su defensa de la constitución y de la supremacíadel poder civil es evidente, pero su defensa va en línea de las corrientes más“tradicionales” y conservadoras de las fuerzas armadas estadounidenses (de ahíel lograr el Premio Strategy Essay Competition).

Para Johnson y Metz, las relaciones civiles militares evolucionarán a lolargo del tiempo debido a cambios en la situación interna e internacional de losEstados Unidos, que harán que las estructuras y actitudes actuales se vuelvanobsoletas. Las principales tendencias que afectarán a las relaciones civilesmilitares son las siguientes:

- cambios en la naturaleza de los conflictos armados. Las relaciones civilesmilitares eran simples en el siglo XIX debido a la cuarentena impuesta a losmilitares, tanto intelectual como geográficamente, y por la distinción rígidaentre paz y guerra. Durante la guerra fría las relaciones civiles militaresreflejaron un conjunto de hipótesis sobre la distinción entre pensamiento,actitudes y comportamientos civiles y militares, pensando los analistas queera posible tener una política exterior militarizada o una no militarizada. Enel futuro estas hipótesis podrían no mantenerse y es posible que serequiera una noción más integrada;

- cambios en la estrategia de seguridad estadounidense, en la que lasfuerzas armadas estadounidenses se opongan a participar en operaciones

distintas de la guerra (reflejo de las discusiones sobre la intervención enBosnia), con la posible crisis con las autoridades civiles;- cambios en los líderes civiles estadounidenses: como consecuencia del

ejército profesional cada vez tendrán menos experiencia militar, y sucomprensión de las misiones militares puede ser baja, lo que puede servisto negativamente por las fuerzas armadas;

- cambios socioculturales y legales. Los militares son más conservadores enuna sociedad más liberal, lo que planteará problemas a la hora de seguirlas tendencias liberales de la sociedad;

- cambios económicos. Disminución de los presupuestos de defensa y ladebilitación de la base industrial de defensa, tanto a nivel general como enalgunos estados en particular (disminución de la influencia del complejomilitar industrial), y también discrepancias y luchas entre los ejércitos para

96 En este sentido, los cinco papeles de los militares, según Edmunds y otros, en Edmunds, Tim, Forster,Anthony y Cottey, Andrew: The Armed Forces and Society: A Framework for Analysis. Civil-Military

Relations in Central and Eastern Europe. Economic and Social Research Council. TCMR 1_13. (Versión deInternet). King’s College. Londres, y que se revisarán en el capítulo siguiente.97 Smith, págs. 300 a 302. El Cuerpo de Ingenieros sigue siendo responsable de los trabajos de control deinundaciones. Véase en el Volumen 45, Special Issue, enero 1985, de la Public Administration Review,dedicada a la Agencia Federal de Gestión de Emergencias, pág. 110, entre otras.



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mantener su participación en el presupuesto, lo que llevará a un mayorcontrol civil (divide y vencerás, Huntington).

- cambios en la organización militar, que aunque no tendrían porque afectar alas relaciones civiles militares, sus efectos colaterales no previstos (cierrede bases y concentración de efectivos en determinadas zonas para facilitar

su proyección exterior, lo que lleva a un desconocimiento y aislamiento delos militares en amplias zonas del país), incluyendo los intentos de disminuirla reserva y la guardia nacional, aunque vaya en contra del mantenimientode la relación fuerzas armadas sociedad.

En las relaciones civiles militares, como consecuencia de los cambios en elentorno internacional y nacional pueden producirse cambios radicales, tanto através de determinados hechos (cese de McArthur por Truman) o mediante leyesque cambian la organización (ley de Seguridad Nacional de 1947 y ley Goldwater-Nichols de 1986). Estos cambios son debidos a personas concretas (Mc Namaray Powell), producto de sus organizaciones, pero que llegan a ser algo más. A

través de todo el proceso que se produce en las relaciones civiles militares, hay unintento de mantener el equilibrio entre los militares y sus superiores civiles basadoen la tradición política estadounidense de controles y equilibrios.

Sin embargo, las relaciones civiles militares en los Estados Unidos estánconstruidas sobre una asimetría entre los militares, organizados como unorganismo coherente y corporativo, y los civiles, que no lo están. La carrera militar,tal como está estructurada, hace fácil para los militares mejorar sus competenciaspolíticas y su perspicacia estratégica. Por el contrario, los civiles suelen serautodidactas, aunque disponen de un amplio conjunto de herramientas paracontrarrestar esa capacidad militar. El equilibrio entre civiles y militares refleja una

asimetría de recursos en la que la perspicacia militar se contrapone a lasherramientas de que disponen los políticos. También influye el modelo deestrategia militar que afirma que no se puede confiar en los civiles para manejar elinstrumento militar, y que sólo los militares comprenden el empleo de la fuerza, porlo que los militares continuarán controlando las decisiones importantes sobrecuando y como desplegar fuerzas militares, es decir, están dictando la política dedefensa.

La solución corresponde a los líderes civiles, aunque no tengan lacompetencia técnica para oponerse a las recomendaciones militares; por lo quedeben fomentar su propia competencia y hacer que las consideraciones políticassean las que dirijan el proceso de toma de decisiones y que las opiniones militaresestén diseñadas explícitamente para apoyarlas98.

Como se ve, al margen de los cambios que influirán en las relaciones civilesmilitares, Johnson y Metz insisten en la solución de los autores antes citados: es

98 Al cabo de los años se vuelve a la situación señalada por Smith (y previamente por Balmes), de que eranecesario hacer fuerte al poder civil, con una mayor competencia.



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necesario un poder civil fuerte que haga que el poder militar, también fuerte, estésubordinado al poder civil.

En el panel citado99sobre Colin Powell como Presidente de la Junta deJefes de Estado Mayor se exponen también cuatro cambios que era probable que

llevasen a un cambio en las relaciones civiles militares estadounidenses. El primercambio fue el cambio en el entorno internacional. La desaparición de la URSSpropició la aparición de problemas que denominamos “operaciones distintas deguerra”, lo que ha cambiado el equilibrio entre las capacidades para esta clase deoperaciones y las necesidades y capacidades para las guerras tradicionales. Elsegundo cambio que está teniendo lugar ocurre en la parte civil del gobiernoestadounidense. Una generación de líderes civiles que tuvieron experiencia militardirecta se ha retirado y ha sido sustituido por otros que tienen menos experienciacon los militares y la guerra. El tercer cambio ha sido en la naturaleza de lasociedad estadounidense, en especial las políticas sexuales y raciales, que hantomado unas dimensiones diferentes en la política interior estadounidense. El

cuarto han sido los cambios en los propios militares. El cuerpo de oficiales ha jugado de forma creciente un papel diferente y quizá un papel más amplio y conmás poder en el gobierno estadounidense como resultado de varios cambios,entre ellos la ley Goldwater-Nichols, que reforzó el papel del Presidente de laJunta de Jefes de Estado Mayor.

Como vemos, también dos de los cambios que afectarán a las relacionesciviles militares se refieren a la necesidad de un poder civil fuerte que tenga,además, la suficiente competencia personal para dominar a los militares por sucapacidad técnica.

Esta conclusión de la necesidad del poder civil fuerte, será recogida envarias de las teorías sobre las relaciones civiles militares que se analizan en elcapítulo siguiente, en el que las competencias de los militares, en los aspectostécnicos y estratégicos, como hemos visto, suponen uno de los aspectos másdifíciles de resolver, invocando todos la necesidad de funcionarios civilescompetentes en el sector de la defensa para elaborar la política de seguridad ydefensa nacional, con respeto por las opiniones militares pero sin actuar como lostransmisores de las mismas.

99 Colin Powell as JCS Chairman, en Desch y Weiner.



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6. PANORÁMICA DE LAS TEORÍAS ACTUALES DE LAS RELACIONESCIVILES MILITARES: CONCORDANCIA, EMPLEADOR/EMPLEADO,ESTRUCTURAL Y DE LA RESPONSABILIDAD COMPARTIDA

En los capítulos anteriores hemos visto las teorías clásicas de las

relaciones civiles militares (Huntington y Janowitz), cuál fue la evolución delmodelo de estrategia militar estadounidense y, finalmente, la crisis de lasrelaciones civiles militares en los Estados Unidos a comienzo de los años noventa.Esta crisis en las relaciones civiles militares impulsó la elaboración de nuevasteorías sobre las mismas, que trataban de superar los problemas presentados porlas teorías de Huntington y Janowitz y tuviesen una validez general, no sólolimitada a los Estados Unidos, aunque sin embargo no se ha logrado una teoríageneralmente aceptada. Recientemente, desde un punto de vista teórico, Burk100 ha tratado de sentar las bases para el desarrollo de una teoría de las relacionesciviles militares, que ha de basarse en un modelo adecuado de democracia, y queconcluye con una reflexión algo sorprendente (pero compartida por otros101): más

que desvelar el futuro se debería volver al pasado y reflexionar sobre lasexperiencias de los federalistas estadounidenses en los Federalist Papers102.

Burk afirma que hay una necesidad de teorías sobre las relaciones civilesmilitares, porque hasta la fecha se han elaborado trabajos empíricos sobre esasrelaciones, basándose en la hipótesis de que es preferible el control civil sobre losmilitares al control militar sobre el estado. Su interés es desarrollar una teoríanormativa de las relaciones civiles militares en las democracias, que ayude aentender como las relaciones civiles militares sostienen y protegen los valoresdemocráticos. Para él, la idea democrática básica es que los representanteselegidos democráticamente deben ejercer la autoridad sobre los militares, pero

esta idea no debe ser el centro de una teoría normativa sobre las relaciones civilesmilitares en una democracia, ya que en una democracia no parece realista pensarque los militares vayan a intervenir expulsando a los civiles. Hacer este tema elcentro de la teoría desvía la atención de la identificación de otros problemas de lasrelaciones civiles militares.

El problema teórico más importante para Burk es como mantener unosmilitares que sostengan y protejan los valores democráticos. Es un problemaporque los valores y prácticas militares no son los mismos que los valores yprácticas democráticas, no estando determinada claramente la forma de resolverlos conflictos que surgen entre ambos; además debe minimizarse, como métodode resolver conflictos, la dependencia del empleo de la violencia, y en su lugarbuscar soluciones racionales; y debe estar institucionalizada la soberanía y el

100 Burk, James: Theories of Democratic Civil-Military Relations. Armed Forces and Society. Vol 29 Fall2002.101 Gibson Christopher P. y Snider, Don M.: Civil-Military Relations and the Potential to Influence: A look atthe National Security Decision-Making Process. Armed Forces and Society, Vol. 25, nº 2, Invierno 1999,indican que cuánto más nuevas parecen ser las ideas en el debate de las relaciones civiles militares, de hechomás permanecen las mismas.102 Burk, Theories of Democratic Civil-Military Relations, págs. 23 y 24.



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respeto de la población de una democracia, lo que exige establecer derechos(civiles, políticos y sociales) con barreras que limiten lo menos posible laautonomía de individuos y grupos y también transparencia y responsabilidad en eldesarrollo y ejecución de las políticas públicas, incluida la de seguridad.

A continuación, expone dos teorías sobre las sociedades democráticas y el

papel que el estado tiene en relación con la defensa de los derechos y libertadesde los ciudadanos individuales, teorías liberal y republicana, representadas porHuntington y Janowitz,. En la teoría liberal la prioridad es proteger los derechos ylibertades de los ciudadanos individuales, tanto en el interior como en el exterior;para lo que el estado establece una organización militar efectiva fuerte paraprotegerse, que ha de estar controlada para evitar que persiga sus propiosobjetivos y plantee una amenaza al poder soberano. Huntington intenta resolver eldilema abogando por el control civil objetivo.

Para la teoría republicana, la prioridad es implicar a los ciudadanos en lasactividades de la vida pública, participando en la dirección y defensa del estado,

con la finalidad de ampliar los intereses particulares de los individuos, cultivando elsentido de responsabilidad por el bien común, y asegurar la continuidad delestado. Cuando los ciudadanos defienden el estado, la república, los intereses delos militares y los de la república se solapan y hay menos necesidad de temeramenazas militares a la república.

La teoría liberal está preocupada principalmente porque las relacionesciviles militares preserven la habilidad militar para defender los valoresdemocráticos derrotando las amenazas externas. La teoría republicana estápreocupada porque las relaciones civiles militares sostengan los valoresdemocráticos impulsando la participación cívica mediante el ciudadano soldado.

Ambas teorías tienen errores, unos específicos y otros comunes. La teoríade Huntington tiene dos errores específicos: uno, la autonomía de las esferas deresponsabilidad civil y militar, hipótesis dudosa tras la Segunda Guerra Mundial,no existiendo, en una época dominada por las armas de destrucción de masas,una distinción clara entre fines y medios de la guerra, entre las decisiones políticasy las decisiones operativas, condicionando los medios operativos los finespolíticos. El segundo, la hipótesis de que los Estados Unidos podrían protegersede las amenazas de la Guerra Fría sustituyendo su ideología liberal por unrealismo conservador, cambio que consideraba estaba teniendo lugar. Sinembargo, estaba ocurriendo lo contrario y los sesenta fueron “incluso másindividualistas, más anti estado que lo eran cuando escribió Huntington”103.

La teoría de Janowitz también presenta dos errores específicos: por unlado, sostiene que los valores y la práctica democráticos deben ser sostenidoscultivando el ideal del ciudadano soldado, fácil en períodos de movilización, peroque no explica como podía sostenerse cuando no hubiese esa movilización; puntoimportante al sostener que las movilizaciones serían improbables tras la Segunda

103 Feaver: The Civil-Military Problematique, en Burk, pág. 13.



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Guerra Mundial, siendo necesaria para la seguridad una fuerza profesionalpermanente. Para preservar el ideal del ciudadano soldado consideraba que elservicio militar debía ser incluido en un sistema de servicio nacional voluntario.

Los errores comunes a ambas teorías son: a) su limitación a las relaciones

entre civiles y militares en un estado nacional soberano; hipótesis razonable en laprimera mitad del siglo XX y épocas anteriores, pero desde entonces es menossostenible. La soberanía, que nunca ha sido absoluta, debe ser limitada a menudocuando las democracias participan en alianzas políticas y militarestransnacionales. Este aspecto que nunca fue considerado por ninguna teoría; b)Huntington y Janowitz tratan sólo parte del problema a que se enfrenta una teoríademocrática de las relaciones civiles militares. Huntington se centra en el tema deproteger a la democracia, pero descuida el problema de mantener los valores y lapráctica democráticos. Janowitz se centra en sostener los valores democráticospero descuida el problema de proteger de amenazas exteriores el estadodemocrático.

Basado en estas críticas, Burk identifica cuatro preguntas clave que debenresponder las teorías normativas de las relaciones civiles militares democráticas:1) la confusión entre las esferas militar y política ¿debe alterar la forma en quepensamos sobre cómo las relaciones civiles militares protegen o amenazan losvalores democráticos?; 2) el crepúsculo del ideal del ciudadano soldado ¿hadisminuido la importancia del papel del militar en el mantenimiento de los valoresdemocráticos?; 3) ¿cómo ha afectado la evolución de las relaciones civilesmilitares internacionales al cometido de construir una teoría de las relacionesciviles militares?; 4) ¿se puede imaginar una teoría unificada que proporcionesoluciones para las relaciones civiles militares poniendo igual énfasis en la

protección y el sostenimiento de los valores democráticos o debemos elegir entreestos dos bienes?

En relación con la primera pregunta, el problema es como mantener unasfuerzas armadas efectivas que no planteen amenazas a la élite política. Lasteorías actuales, al contrario que Huntington, consideran que las esferas deresponsabilidad entre civiles y militares se han desdibujado y que la diferenciaciónentre las élites civiles y militares varía, así como la probabilidad de conflicto entreambas. Para unos, el mejor indicador de la fuerza del control civil es quién dominacuando las preferencias civiles y militares son diferentes. Desch ha elaborado unmodelo estructural cultural que enlaza los cambios en las amenazas internas yexternas para identificar las condiciones bajos las cuales es probable que varíe elcontrol civil: cuando las amenazas internacionales e internas son a la vez bajas,como ocurre en las actuales democracias occidentales, la situación es“estructuralmente indeterminada”, lo que contribuye a debilitar el control civil.

Feaver expone un modelo de teoría empleador-empleado para explicarcuando el militar (empleado/agent) es probable que cumpla con las órdenes delgobierno civil (empleador/principal) y en función de unos parámetros quedescriben como políticos y militares negocian sobre la política y dirección militar,



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especifica las condiciones bajo las cuales las relaciones civiles militares serán máso menos conflictivas.

Otras teorías muestran como los problemas tradicionales del control civilestán siendo transformados y ampliados, no siendo ya adecuado pensar

simplemente en términos de subordinación de los militares a las autoridadesciviles. Roman y Tarr señalan que los líderes militares están implicados en laformulación de la política de seguridad nacional por su competencia, no sólotécnica, sino por sus conocimientos de los asuntos militares y del funcionamientode las instituciones de seguridad nacional y su sensibilidad al contexto político; lasrelaciones civiles militares tienden a ser más de nivel tipo académico que

jerárquico, necesitando nuevas teorías para explicar el control civil en estecontexto y como estas relaciones afectan a la confianza de los cuadros inferioresen sus líderes.

En relación a la segunda cuestión, el ideal del ciudadano soldado estádesapareciendo y está surgiendo una brecha entre los campos civil y militar en las

sociedades occidentales, mostrando varios estudios en los Estados Unidos quelas élites militares evalúan a la sociedad civil bastante más negativamente que lasélites civiles y, de forma general, los distintos grupos sociales cuanto más contactotienen con los militares es más probable que crean que la sociedad civil está en unestado de crisis moral que los militares podrían ayudar a reformar104, mostrandouna separación entre ciudadanos y soldados, con posibles efectos perturbadoresen las relaciones civiles militares.

En relación con la tercera cuestión, las relaciones internacionales, conorganizaciones como la OTAN y la UE, surgen varios temas, por un lado, laexigencia de que los nuevos miembros tengan un control democrático de las

fuerzas armadas y, por otro, que los valores y cambios legales de la sociedad seincorporen a las fuerzas armadas, lo que está afectando a las relaciones civilesmilitares. A las que también afecta, de forma crítica, que las decisiones sobre elempleo de la fuerza se tomen a nivel internacional

La última cuestión era ¿en que modelo de teoría democrática podríabasarse una teoría normativa de las relaciones civiles? Para Burk, la respuesta esen un modelo federal, que supone que la división de la soberanía a través de, almenos, dos niveles de análisis se preocupa de la protección de los derechos desus ciudadanos y anticipa un esquema complejo de representación para aseguraque las decisiones políticas son transparentes y finalmente sometidas a laaprobación del pueblo al que afectan.

Este análisis de los aspectos que debe tener en cuenta una nueva teoríanormativa de las relaciones civiles militares expresa la insatisfacción con lasteorías de las relaciones civiles militares elaboradas después de la crisis de esas

104 Gronke, Paul y Feaver, Peter D.: Uncertain Confidence: Civilian and Military Attitudes about Civil-Military Relations. Informe preparado por el Triangle Institute for Security Studies “Project on the Gap

Between the Military and Civilian Society”, dirigido por Peter D. Feaver y Richard H. Kohn, págs21 -25.



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relaciones en los Estados Unidos a comienzos de los años noventa. Sin embargo,es interesante resumir varias de las teorías más interesentes, y a las que hapodido tener acceso el ponente, de estas teorías. Las teorías que se van aexponer son la de la concordancia, de Rebecca Schiff, la del empleador/empleadode Feaver y dentro de este marco el modelo institucionalista de Johnson y Zinder,

la teoría estructuralista de Desch y la teoría de la responsabilidad compartida deBland, muy centradas en las relaciones civiles militares en los Estados Unidos.Aunque la teoría de Desch tiene un alcance general, la teoría de Bland,canadiense, tiene un enfoque directamente práctico en apoyo de la evolución a lademocracia de los países de Europa central y oriental.

Como se ha indicado antes, las organizaciones internacionales exigen a losnuevos miembros que haya un control democrático de las fuerzas armadas105 ydesde el final de la guerra fría, en especial después de la constitución por la OTANde la Asociación para la Paz, en la que se integraron los países de Europa centraly oriental, se han realizado múltiples trabajos, seminarios, etc. con patrocinio de

los distintos países y organizaciones internacionales, para facilitar el tránsito a lademocracia, incluyendo el control de las fuerzas armadas. En general estostrabajos han tenido un contenido práctico, como refleja también uno de lostrabajos de Bland y un menor contenido teórico, por lo que no se han presentadoninguno de los múltiples trabajos desarrollados en este sentido.

6.1.- Teoría de la concordancia106

Rebecca Schiff trata de responder a dos preguntas ¿por qué intervendrá unmilitar en el sistema de gobierno de su nación? y ¿qué condiciones favorecerán o

inhibirán esa intervención? Al estudiar las teorías tradicionales, observa queimplican que los militares deben permanecer física e ideológicamente separadosde las instituciones políticas107, por el contrario su teoría de la concordanciasubraya la importancia del diálogo, la adaptación y la existencia de valorescompartidos entre los tres actores de las relaciones civiles militares: los militares,las élites políticas y la sociedad, esta última no considerada en la teoría clásica delas relaciones civiles militares, en la que son las élites políticas el componente civilmás importante del análisis. La teoría de la concordancia tampoco no exige ningúntipo de gobierno particular, ni instituciones ni procesos de toma de decisiones,aunque afirma que las relaciones civiles militares tienen lugar normalmente en elmarco de un acuerdo activo, sea establecido por la constitución o basado envalores históricos y culturales duraderos. También fomenta la cooperación y lainteracción entre militares, políticos y sociedad, pudiendo resultar que lasrelaciones entre las partes impliquen la separación entre militares y sociedad, si

105 Ver Garulo, obra citada, para una explicación más detallada del significado del control democrático de lasfuerzas armadas que se exige a los países de Europa central y oriental y bibliografía sobre el tema.106 Schiff, Rebecca L.: Civil-Military Relations Reconsidered: A Theory of Concordance. Armed Forces and

Society, Vol. 22, Nº 1, Fall 1995, pp. 7-24107 Schiff, pág. 7.



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bien no exige que se produzca esa situación. La teoría de la concordanciaconsidera que un alto nivel de integración de los militares y la sociedad es uno delos tipos de relación civil militar, que reflejan condiciones institucionales yculturales específicas compartidas por los tres actores, sin que haya un tipo simplede relaciones que impulse a la intervención militar.

Los militares abarcan a las fuerzas armadas; las élites políticas se definenmejor en términos de función, siendo menos importante la naturaleza exacta delas instituciones del gobierno y de los métodos de elección que el identificar lasélites que representan al gobierno y tienen influencia directa sobre la composicióny apoyo de las fuerzas armadas.

El tercer elemento, la sociedad, es, por definición, incluso más variado ytambién se define mejor por su función ¿cómo interactúan con los militares? ¿hayacuerdo entre la sociedad sobre el papel de los militares en la sociedad? La teoríaactual no considera a los ciudadanos, sólo los líderes políticas como el

componente civil principal de las relaciones civiles militares. Sin embargo, laconcordancia considera a los ciudadanos como un socio importante de losmilitares y las élites.

¿En qué niveles pueden el gobierno y los ciudadanos afectar al papel de losmilitares en la nación? El tipo específico de relación civil militar que se adopte esmenos importante que la habilidad de las tres partes implicadas para ponerse deacuerdo en cuatro indicadores:

- la composición del cuerpo de oficiales;- el proceso de toma de decisiones política;

- el método de reclutamiento;- el estilo militar.

La primera crítica al modelo tradicional es que está basado cultural ehistóricamente en la experiencia de los Estados Unidos, e, incluso, aquí los temasculturales e históricos han tenido una gran importancia: el proceso constitucional yla opinión pública, que mantienen valores políticos y culturales particulares, debentrabajar de forma conjunta para permitir la relación más efectiva entre lasinstituciones políticas, los militares y los ciudadanos108.

La segunda crítica es el énfasis institucional de la teoría actual. Aunque elanálisis institucional es un aspecto vital de las relaciones civiles militares, no daimportancia a los temas culturales (los temas culturales y las relaciones históricasen las relaciones civiles militares tienen gran importancia en los desarrollos más“europeos”109). La idea de la separación de poderes instituida en los EstadosUnidos está basada en una experiencia histórica y cultural particular, y la

108 Smith, pág.29 (citado en Schiff pág. 11).109 Edmunds, Timothy, Forster, Anthony y Cottey, Andrew: The Armed Forces and Society: A Framewprk forAnalysis. TCMR 1_13c.htm.



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separación institucional es una norma cultural que está incluida en la teoría actual.La separación civil militar no es la única forma posible de relaciones civilesmilitares, sino la única que ha tenido lugar en los Estados Unidos. La teoría clásicano tiene en cuenta las influencias culturales y sociales. Los factores culturalesincluyen valores, actitudes y símbolos que no sólo informan de la forma en que

una nación ve a sus militares sino también el propio punto de vista militar sobreeste papel. Estos factores tienen una gran influencia en la ausencia o presencia deintervención militar interna y en las relaciones civiles militares.

Los cuatro indicadores son elementos importantes de la concordanciaporque reflejan condiciones específicas que influyen en el acuerdo o desacuerdoentre los tres elementos. Así, dependiendo de las condiciones históricas yculturales particulares, los indicadores determinarán si las relaciones entre losmilitares, el gobierno y la sociedad toman la forma de separación, integración uotra forma alternativa. El punto crítico es el contexto cultural e histórico que formala relación entre los tres elementos y los indicadores.

La composición del cuerpo de oficiales es un indicador primario deconcordancia, ya que los oficiales son los encargados del funcionamientoinstitucional y diario de las fuerzas armadas y, como líderes de las mismas,proporcionan no sólo el enlace clave entre los ciudadanos y los militares sinotambién entre los militares y el gobierno. En cada país hay una composiciónparticular del cuerpo de oficiales, que en las sociedades democráticasnormalmente es representativa de la composición de la sociedad; pero no es unrequisito imprescindible para que exista concordancia, ya que es posible que lasociedad y los militares estén de acuerdo en que el cuerpo de oficiales no seaampliamente representativo de la sociedad, sino que algún grupo especial pueda

estar muy representado.El proceso de toma de decisiones implica a los órganos institucionales de la

sociedad que determinan factores importantes para los militares: presupuestos,materiales, tamaño y estructura. El proceso de toma de decisiones no implica unaforma particular de gobierno, sino se refiere a los canales específicos quedeterminan las necesidades y las asignaciones a los militares, que se puedenaprobar por los parlamentos, por gabinetes secretos, comités especiales y puedenimplicar la participación de oficiales. A menudo los militares dan a conocer susnecesidades a través de un canal gubernamental, que toma en consideración lasnecesidades militares y los recursos y necesidades de la sociedad. En muchospaíses hay una gran relación entre los militares y la industria (el llamado complejomilitar industrial) y puede gozar del apoyo popular, influido por la idea de que lasamenazas externas a las que se enfrenta la nación necesitan una gran relaciónmilitar industrial. El tema crítico es que haya un acuerdo entre las élites políticas,los militares y la sociedad en general sobre el proceso político que satisface lasnecesidades de las fuerzas armadas.

El sistema de reclutamiento, es decir, del alistamiento de ciudadanos en lasfuerzas armadas, que puede ser coercitivo o persuasivo. El coercitivo se refiere a



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la conscripción forzosa de hombres y medios para los fines militares, en las quelas exigencias se hacen sobre los ciudadanos a través de la conscripción y losimpuestos para cubrir las necesidades militares; exigencias difíciles porque seobliga a los ciudadanos a cooperar contra su voluntad. Este sistema no suelepermitir concordancia entre los militares y los ciudadanos. El reclutamiento

persuasivo toma la forma de alistamiento voluntario o involuntario, y se basa encreencias: la población cree que el sacrificio del servicio militar es valioso porrazones de seguridad, patriotismo o cualquier otra causa nacional. El gobierno noestá forzado a coaccionar a sus ciudadanos a realizar el servicio militar cuandoellos están deseando ofrecerse.

El estilo militar es el indicador final de la concordancia y se refiere a lasmanifestaciones externas de los militares y a las construcciones mentales internasasociadas con ellos: qué parecen, que ética militar profesional les impulsa, y quepiensa la población sobre ellos. El estilo es importante porque es el modo por elcuál los miembros de una élite particular se asocian con otros como pares y se

diferencian de los miembros de otras élites y de los miembros de otros grupos. Esimportante también porque refleja como parecen las cosas y la aparienciapermanece como un símbolo que puede, por la naturaleza y la fuerza que sugiere,connotar un tipo de poder o de autoridad. El estilo militar trata directamente conlos elementos humanos y culturales de las fuerzas armadas y las señales abiertasy sutiles que sugieren, los rituales que realizan, todos son parte de una relaciónprofunda y llena de matices entre soldados, ciudadanos y políticos.

El estilo militar no está separado de los otros componentes de laconcordancia; al contrario, se manifiesta en, entre y a través de la sustancia de lasotras variables. Normalmente forma parte del desarrollo histórico asociado con las

tradiciones y símbolos militares: el uniforme ha sido siempre un símboloimportante de respetabilidad, profesionalismo, de separación o cohesión,dependiendo del carácter de la nación y sus fuerzas armadas. Otros símbolos yrituales militares incluyen desfiles militares, marchas, músicas, tradiciones socialesy ceremonias, que captan el significado de los que pertenecen a las fuerzasarmadas. Símbolos y rituales se pueden encontrar en el cuerpo de oficiales, en losmétodos empleados para formar a los soldados y en el proceso institucional quedetermina las necesidades de las fuerzas armadas.

6.2.- Teoría del empleado/empleador (Principal-Agent Theory)110

Feaver parte de la problemática general de las relaciones civiles militares:cómo se ejerce el control civil sobre los “empleados” militares y cómo se desarrollala relación de control en la interacción diaria. Dada la subordinación de los

110 Feaver, Peter D.: Delegation, Monitoring, and Civilian Control of the Military: Agency Theory andAmerican Civil-Military Relations. Project on U.S. Post Cold-War Civil-Military Relations. John M. OlinInstitute for Strategic Studies. Mayo 1996. Internet.Feaver, Peter D.:Civil-Military Relations. Annu. Rev. Pol. Sci. 1999, 2.



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militares, cuál es el papel adecuado de los militares cuando se utiliza la fuerza yqué control pueden ejercer los civiles sin interferir desastrosamente en la direcciónde la misión militar., temas que los civiles deciden diariamente al ejercer el controlsobre los militares.

Desecha las teorías de Huntington y Janowitz porque no explicanadecuadamente este problema del control civil y no sirven de guía para la toma dedecisiones y propone un nuevo modelo, basado en la teoría empleador/empleado(principal-agent theory). Para Feaver la esencia de las relaciones civiles militareses decidir tres temas en condiciones de incertidumbre: la decisión civil de delegaralgún grado de poder en la toma de decisiones políticas a los militares,especialmente en temas relativos al empleo de la fuerza; la decisión civil de cómovigilar mejor esa delegación; y la decisión militar de actuar estratégicamente paraaumentar la delegación y disminuir la vigilancia. Desarrolla una teoría racionalistaen al que la decisión en cada momento (sobre las tres preguntas anteriores) esfunción de los costes de delegar y de los costes de no delegar, presentando una

serie de indicadores al respecto.La variable dependiente de su teoría es el grado de delegación civil a los

militares y los tipos de supervisión que los civiles adoptan para regular estadelegación, en lugar de las utilizadas en otras teorías: la decisión de realizargolpes de estado, el grado de integración civil militar, la profesionalización de laexperiencia militar, el grado de conflicto civil-militar y la subordinación militar a lasdirectrices civiles. Para Feaver esta variable capta directamente el qué y el cómodel control civil, constituyendo la delegación y la supervisión el proceso real delcontrol civil, como opuesto a las consecuencias o insuficiencias del control civil.

La teoría del empleador/empleado es un modelo desarrollado a partir de losestudios de microeconomía para explicar los problemas a que se enfrenta unempleador que tiene intención de contratar un empleado y que analiza las formasen que el empleador puede diseñar las relaciones para asegurar que el empleadorealizará lo que desea. El empleador quiere contratar a un trabajador diligente y legustaría que, una vez contratado, el empleado haga lo que se supone tiene quehacer; por su parte, el empleado quiere el trabajo y durante el período decontratación se mostrará más trabajador de lo que realmente es, pero una vezcontratado puede no querer trabajar tanto como le gustaría al empleador y, sinembargo, le enviará información que indique que está trabajando a un nivelaceptable. La teoría empleador/empleado analiza las formas en que el empleadorpuede dar forma a la relación para asegurar que ha contratado los empleados querealizarán sus deseos.

El punto principal del modelo es que la delegación no supone abdicación deresponsabilidad e, incluso en momentos en que no hay control manifiesto, éste seejerce de forma más sutiles. En el caso de las relaciones civiles militares, el lídercivil busca asegurarse de que el militar hace lo que quiere que haga minimizandolos peligros asociados con la delegación de poder y autoridad al militar. Una vezestablecidas las fuerzas armadas necesarias para la defensa, los civiles deben



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decidir el grado de delegación de la dirección de la fuerza que se asigna a losmilitares. Cuanto más se delega en los militares menos carga para los civiles, perola delegación siempre lleva el riesgo de que la voluntad de los civiles puede serburlada.

Una vez definido el grado de delegación, los civiles deben decidir losmecanismos de supervisión de esa delegación, mecanismos que suponen unoscostes, al igual que la delegación lleva aparejado otros costes. Un modelocompleto de la problemática civil militar debe especificar las condiciones quedirigen cada fase de delegación y supervisión, lo que sugiere tres variables quereflejan las decisiones sobre las preguntas iniciales: la decisión civil de delegar, ladecisión civil de seleccionar entre varios un mecanismo de control de esadelegación y las decisiones de los militares de responder a la acción civil.

En las relaciones civiles militares hay dos grupos de factores que afectan alproceso de toma de decisiones de civiles y militares; uno común a todas las

relaciones empleador/empleado y otro específico de las relaciones civiles militaresen relación con el control del empleo de la fuerza.

Las relaciones empleador/empleado (civiles militares) se caracterizan por laexistencia de asimetrías en el dominio de la información: ambas partes compartenuna información común, que en el caso de las relaciones civiles militares serefieren a quienes participan en dichas relaciones, al presupuesto de defensa, etc.y además comparten una historia y política comunes., etc., sin embargo, elempleado militar tiene una información específica, confidencial, que el empleadorcivil sólo puede discernir de manera confusa, debido a la condición del militarcomo experto en gestión de la violencia, lo que le confiere ventajas informativas

significativas sobre los civiles en muchos campos, como táctica, logística yoperaciones, de forma que aspectos cruciales de las actuaciones militares sondesconocidas para los civiles.

De estas asimetrías surgen dos problemas: la selección equivocada y elriesgo moral; la selección equivocada se relaciona con la dificultad de seleccionaral personal adecuado (el empleado siempre utilizará en su beneficio su ventajainformativa), dificultad que se presenta en el momento de la selección inicial y enlos ascensos posteriores y, teniendo en cuenta que las fuerzas armadas atraen apersonas con características especiales, se puede acentuar la diferencia entreciviles y militares y que estos tiendan a desconfiar de los civiles. Este problema hasido una de las preocupaciones de la teoría tradicional de las relaciones civilesmilitares: la divergencia de puntos de vista entre la ideología liberal (Huntington) yla mentalidad militar.

Esta selección negativa también deja en la incertidumbre a los civiles alevaluar las propuestas de las organizaciones militares, Aquí también la asimetríade información puede hacer que las propuestas presentadas se ajusten más a losintereses militares que a los nacionales.



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El otro problema, el riesgo moral, se refiere al comportamiento delempleado: la capacidad de trabajo y el rendimiento son medidos a través deindicadores, que los empleados tratan de optimizar para maximizar sus beneficios,en lugar de actuar de la forma deseada.

Por todo lo anterior, las relaciones civiles militares pueden deteriorase en unnúmero de actuaciones no óptimos, siendo las peores, y más evidentes, la derrotafrente al enemigo o el derrocamiento del régimen, siendo posibles otros tipos máso menos graves como fomentar la participación en guerras no deseadas, gastarmás recursos de los necesarios para el nivel de protección deseado; negarse oresistirse a su por los civiles, aludiendo a razones particulares como que el mandoes imposible o muy costoso, o simplemente no obedeciendo las órdenes.

Un problema especial se presenta en las relaciones civiles militares debidoal problema de controlar el empleo de la fuerza, por las repercusiones que tiene.El fracaso en la elección correcta de los militares puede dar lugar a una de dos

situaciones peligrosas: el militar podría volverse contra la sociedad, eliminando sulibertad, o podría fracasar en el campo de batalla y dejar al país en manos delenemigo, lo que significa que las consecuencias del proceso de selección songraves.

El problema de la falta de información es exacerbado por las restriccionessobre la información que acompañan a las operaciones militares, en lo quetambién influye la tendencia del empleado a eliminar aquella información que le esperjudicial, lo que en algunos casos facilita que el empleado abuse del sistema.Además, hay un problema de competencia: en la mayoría de las profesiones, elempleador ha desempeñado antes los mismos trabajos que el empleado, pero no

suele ocurrir en el caso militar, por lo que el empleador civil no es competente para juzgar los riesgos, en especial, cuando suponen un riesgo para la vida del militar,cuando el empleador no está dispuesto a ello, lo que puede enturbiar las líneas deautoridad entre civiles y militares, teniendo estos una justificación moral para susposturas.

Todo esto tiene graves consecuencias en las relaciones civiles y militares,ya que al ser tan importantes los temas en juego, el civil tiene incentivos pararevisar los acuerdos y las condiciones que se aceptaron previamente. Por partemilitar existe esa posibilidad de poner en peligro la vida tiene una respuesta moralpara no querer que haya interferencias civiles en sus misiones. Por todo ello, sepuede esperar que las relaciones empleador/empleado estén dominadas por ladesconfianza y el enfrentamiento y que cualquier equilibrio de delegación y controlno dure.

Una vez analizado el problema de la asimetría de la información entreempleador y empleado, Feaver vuelve a las preguntas iniciales: grado dedelegación, grado de supervisión y respuesta del empleado. En las relacionesciviles militares es inevitable cierto grado de delegación, que dependerá de lostemas a discutir, que pueden agruparse en estratégicos, estructurales y



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operativos. En cada una de estas categorías, los civiles puede tomar decisionesmuy detalladas que no dejen a los militares ningún margen para su ejecución, obien pueden ser unas decisiones generales, cuyo detalle, y ejecución, serádesarrollado por los militares. El problema ha sido determinar que nivel dedelegación se dejaba a los militares. La respuesta de Huntington fue, siguiendo a

Clausewitz, que los militares hagan las misiones militares, y los civiles las civiles.Pero está distinción no es tan fácil y además influye de manera importante otrofactor, la motivación del político para delegar, que está influida por su impactoelectoral, razones personales, etc.

Feaver, desde una perspectiva racionalista, propone que el nivel dedelegación es función de los costes asociados a no delegar y a delegar yestablece las siguientes hipótesis:

- Control de delegación (CD) I: Cuánto mayores sean los costes de la nodelegación, más delegarán los civiles.

- CD II: Cuánto mayores sean los costes de la delegación, menos delegaránlos civiles.

La posibilidad de realizar elecciones de mala calidad varía en función de lostemas, siendo mayores los costes de no delegar cuanto más técnicos sean lostemas, de forma que los civiles tendrán más confianza en los militares en temasmuy técnicos. Para comprobar las hipótesis, establece varios indicadores:

- CD 1 Cuánto más dependa un tema de la competencia militar, mayor serála delegación civil.

- CD 2: Cuánto menos destacado sea un tema, mayor será la delegación.

- CD 3: Cuánto mayor sea la organización militar, mayor será la delegación.- CD 4: Cuánto más complejo sea un tema, mayor será la delegación.- CD 5: Cuánto más primitiva sea la tecnología de los sistemas de

comunicación, mayor será la delegación.- CD 6: Cuánto más importantes sean los temas en juego, menor será la

delegación. Cuánto mayor sea la amenaza exterior, menor será ladelegación.

- CD 7: Cuánto menos unificada esté la dirección política civil, menor será ladelegación.

- CD 8: Cuánto mayor sea la discrepancia de los puntos de vista entre civilesy militares, menor será la delegación. Cuándo menos representativos seanlos militares, menor será la delegación.

- CD 9: Cuánto más tiempo haya transcurrido desde el último enfrentamientocivil militar importante, mayor será la delegación.

- CD 10: Las elecciones que suponen cambio de gobierno conducen acambios en el nivel de delegación.

- CD 11: La aparición de nuevos temas en la política de defensa conduce acambios en el nivel de delegación.



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El control político no finaliza una vez decidido el nivel de delegación, sinoque los políticos deben supervisar la actuación de los militares, y disponen demedios de control para dirigir la conducta de los militares, pudiendo corregir, en sucaso, los efectos de la selección negativa y del riesgo moral; sin embargo,seleccionar los mecanismos de control es difícil debido a los costes que tienen

algunos y a la posibilidad de interferencia en las misiones principales de losmilitares. Los mecanismos de supervisión, que tratarán de optimizar la capacidadoperativa de los militares, pueden ser de cuatro tipos: a) incentivos, de tipoeconómico, aunque en términos políticos se pueden utilizar los que suponenautonomía (Huntington), incluyendo autonomía presupuestaria. Este tipo deincentivos debe ser el núcleo de la relación de control entre civiles y militares,porque sin beneficios que compartir, ¿cuáles pueden ser los incentivos?; b)mecanismos de selección adecuados para asegurar que se selección a losempleados adecuados: exigencias educativas, capacidades, formación,obediencia, etc.; c) mecanismos de supervisión y de información diseñados paraseguir las variables clave que indican si el empleado está cumpliendo las

directrices del empleador: auditorias internas y auditorias externas y controles porotros grupos interesados en los temas; d) controles institucionales para equilibrarun empleado con otro (la regla de divide y vencerás), equilibrio entre poderejecutivo y poder legislativo, funcionarios civiles en el Ministerio de Defensa y en elParlamento, fomento de la rivalidad entre los ejércitos (algunos consideran queesto ha aumentado el control civil, Huntington, pero para otros es un síntoma delfracaso del control civil), etc.

Como ejemplos de mecanismos de supervisión Feaver indica los siguientes:



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De forma similar a la delegación del control, Feaver establece una hipótesisgeneral:

- Control de supervisión (CS) I: Los empleadores sólo adoptarán un

mecanismo de supervisión si los beneficios superan a los costes.Y varios indicadores para su comprobación empírica:

- CS 1: Cuánto más primitiva sea la tecnología de los sistemas decomunicación, más permisivas serán las reglas de enfrentamiento y menorel personal civil.

- CS 2: Cuánto más libre sea la prensa menos contarán los civiles con elpersonal civil. En estas circunstancias, la mayoría de las auditorias einvestigaciones serán provocadas por informes de los medios decomunicación más que por investigaciones internas.

- CS 3: Cuánto mayor sea la clasificación de un tema militar, más numerososerá el personal civil y mayor la proporción de auditorias e investigacionesgubernamentales realizadas antes que los informes en los medios decomunicación.

- CS 4: En condiciones de alta amenaza exterior, se emplearán mecanismosde supervisión más costosos, como más personal civil político, ratificadopor el legislativo, o funcionario, para los temas más notables.

Mecanismos de supervisión, deacuerdo con el modeloempleador/empleado

Analogía en las relaciones civilesmilitares

Incentivos en contratos Oferta por los civiles de emplearsistemas de supervisión que

interfieran menos en las FASInvestigación y selección - Exigencias de habilidades para elacceso- Juramento de lealtad- otras formas de acceso- profesionalismo

Supervisión: auditorias, controles,audiencias, etc.

Supervisión: investigaciones porterceros (no empleador ni empleado)

- PBS. y proceso de aprobarpresupuestos- Más personal civil- Reglas de enfrentamiento- Auditorias e investigaciones

Medios de comunicaciónControles institucionales - Rivalidad entre ejércitos

- Personal civil confirmado porlegislativo- Personal civil en el Congreso



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- CS 5: Los países con gobiernos civiles divididos tendrán mayor rivalidadentre los ejércitos que los países con gobiernos civiles unificados.

- CS 6: Cuánto mayor sea la divergencia de los puntos de vista entre civiles ymilitares, habrá mayor personal civil. Cuánto menos representativos (de lasociedad) sean los militares, mayor será el personal civil.

- CS 7: Después de unas elecciones habrá un aumento de la supervisión queinterferirá en las competencias militares.

El modelo empleador/empleado, no sólo se centrado en las formas en queel empleador controla al empleado, sino también en las motivaciones delempleado para serlo y en sus intentos de controlar, a su vez, al empleador o, almenos, evitar que interfiera en su trabajo diario. En general, el empleado trata derealizar el menor trabajo posible, compatible con los incentivos y la supervisión delempleador, teniendo en cuenta que en determinados trabajos las motivaciones delempleado no son solamente económicas, sino de diversa índole. En el caso de losmilitares estas motivaciones son de dos tipos: por un lado, los militares tienen

preferencias políticas, es decir, les gustaría que se realizasen sus preferenciaspolíticas; por otro lado, les gustaría desarrollar sus misiones con las menoresinterferencias y supervisiones posibles, es decir, con la máxima autonomía, tantopolítica (decisión sobre que hacer) como ejecutiva (decidir como hacerlo).

Dado el interés de los políticos en controlar y supervisar a los militares,¿cuáles son los medios de los militares para frustrar estos esfuerzos y tener lamáxima autonomía? Primero, explotando su ventaja informativa; segundo,resistiéndose a que los civiles empleen la fuerza afirmando que no se puedecumplir la misión con los medios disponibles y exigiendo un empleo en masa delas fuerzas, un compromiso mucho mayor que el que los civiles están dispuestos a

realizar (doctrina Powell); desde una perspectiva militar ésta es una forma baratade resistirse a las propuestas civiles sin insubordinarse abiertamente y así seesperaría que fuese un fenómeno muy extendido especialmente cuando lospuntos de vista militares y civiles divergen.

Asimismo, Feaver establece las estrategias del empleado:

- Estrategia del empleado EE 1: Cuánto menos representativos sean losmilitares, más probable es que exageren las valoraciones de los costesasociados con las propuestas civiles.

- EE 2: Las propuestas militares para supervisar favorecerán probablementemecanismos de contrato e investigación externs. Los militares se opondránal aumento del personal civil.

- EE 3: Cuánto menos representativos sean los militares, mayor será latendencia a actuar estratégicamente.

- EE 4: Después de unas elecciones los militares tendrán una mayortendencia a actuar estratégicamente.

- EE 5: Cuánto menos autonomía previa hayan tenido los militares, mayorserá la tendencia a actuar estratégicamente.



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- EE 6: Cuánto más relacionado con operaciones o con la esenciaorganizativa militar esté el tema, mayor será la tendencia a actuarestratégicamente.

- EE7: Cuánto más dividido esté el gobierno civil, mayor será la tendenciade los militares a actuar estratégicamente.

- EE 8: Cuánto más unidos estén los militares, mayor será la tendencia aactuar estratégicamente.

El modelo empleador/empleado de las relaciones civiles militares estámenos preocupado por el aspecto prescriptivo (cómo deben controlar los civiles alos militares) que con el descriptivo (cómo es probable que los civiles controlen alos militares), siendo las variables dependientes e independientes observables enprincipio, aunque existan problemas de medición de las mismas. En algunosmomentos habrá factores que impulsen a una mayor delegación y otros queimpulsen a una mayor supervisión, y a la vez se producirá la reacción delempleado a esos factores, lo que puede producir conflictos abiertos entre civiles y

militares, que reflejarán las dificultades de tomar decisiones sobre el nivel dedelegación y los mecanismos de supervisión por parte de los civiles y la decisiónde los militares de responder.

6.3.- Nuevo enfoque institucionalista111

Gibson y Snyder siguen la teoría empleador/empleado, pero se centran enel análisis de las relaciones entre los civiles y militares que participan en la tomade decisiones de carácter político militar, que constituyen lo que denominan redtemática (issue network). Una red temática está compuesta por personas con la

misma orientación política, de distintos organismos del gobierno, universidades ycentros de estudio, grupos de interés y medios de comunicación, que serelacionan y forman alianzas transversales, a través de los límites institucionales,y, en el caso de las relaciones civiles militares, además de conocimientossimilares, tratan la política de defensa, funcionando a diferentes niveles, dentro yfuera de Washington. El fin de cualquier red de este tipo es influir en los resultadosde los procesos de toma de decisiones. La existencia de esta red proporciona unaunidad para el análisis de las relaciones civiles militares.

El estudio del proceso de toma de decisiones relativas a la política militarmuestra que las decisiones de este tipo no se toman en un clima deenfrentamiento, sino que conlleva una serie de reuniones, de asesoramientos,durante los cuáles se van perfilando esas decisiones y que no es un juego desuma nula, en el que unos ganan, los que más influyen, y otros pierden. En este

111 Gibson, Christopher P. Y Snider, Don M.: Explaining Post-Cold War Civil-Military Relations: A NewInstitutionalist Approach. Project on U.S. Post Col-War Civil-Military Relations. John M. Olin Institute forStrategic Studies. Harvard University. Enero 1997. Internet. Olin Institute. Posteriormente, publicarían unresumen de este trabajo, con algunas matizaciones al comienzo del mismo con el título Civil-MilitaryRelations and the Potential to Influence: A Look at the National Security Decisión-Making Process. ArmedForces and Society, Vol.25, No2, Winter 1999, págs. 193-218.



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tipo de decisiones son muy importantes las relaciones personales entre los civilesy los militares que participan en la definición de las áreas comunes de la políticacivil militar; estas relaciones se construyen en un largo período de tiempo. Loscambios en las relaciones civiles militares se pueden explicar mediante el análisisde la red temática en la que participan civiles y militares, en relación con dos

grandes temas: el mantenimiento de las capacidades militares estadounidenses yel compromiso para emplear dichas capacidades en guerra o conflicto, que son lostemas en que las áreas de responsabilidad civil y militar se mezclan. Tambiéntienen gran influencia en el proceso de toma de decisiones la forma en que unorganismo o institución está organizado y cuando cambian las estructuras, normaso reglas institucionales se pueden esperar diferentes resultados políticos.

Gibson y Snider consideran que algunos aspectos de las teorías deHuntington y Janowitz mantienen su validez; en concreto la afirmación deHuntington de que el debate de las relaciones civiles militares tienen lugar en dosniveles, poder e ideología; estando el poder referido a la influencia, tanto formal

como informal, de los militares en relación con otros grupos de la sociedad, enespecial los civiles responsables del “control de los militares”, mientras que laideología se refiere al conjunto de valores preferidos por los distintos grupos civilesde la sociedad, siendo crucial la compatibilidad de esos valores con la ética de laprofesión militar. Dada esta validez, consideran que los debates en los EstadosUnidos a comienzos de los años noventa sobre las relaciones civiles militares, apesar del carácter novedoso que se pretende dar, siguen siendo los mismos desiempre (the more things seem to be new, in fact, the more they remain thesame112), poder e ideología.

Por otro lado, matizan las asimetrías de la información señaladas por

Feaver, en las que los civiles tienen a su favor su competencia en los temaspolíticos, y los militares en los técnicos y operativos; y señalan que uno de lospuntos más importantes de los militares ha sido el esfuerzo organizativo paradotarles de una competencia en temas estratégicos, mediante la formación de losoficiales superiores, como reacción a McNamara y a su equipo civil durante laguerra de Vietnam. Esto ha permitido que los militares hayan aumentado sucapacidad para presentar y defender sus ideas en la red temática civil militar.

Para probar su hipótesis, analizan las relaciones civiles y militares en elDepartamento de Defensa en tres períodos: McNamara, Reagan (hasta 1983) yprimera administración Clinton y posteriormente comparan las competencias deciviles y militares para explicar esas relaciones. En el período de McNamara losciviles dominaron a los militares en los diversos temas: estrategia, organización ypresupuestos, decisiones sobre empleo de la fuerza, etc.

En el de Reagan, las relaciones civiles militares tendieron hacia unasituación de equilibrio, pero aún con un predominio civil. Un aspecto crítico fue elenfrentamiento civil-civil (Departamento de Estado frente a Departamento de

112 Gibson y Snider, Civil Military Relations and the Potential to Influence, pág. 194.



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Defensa) sobre el empleo de la fuerza, en el que el Departamento de Estado(tanto Haig como Schultz) era partidario del empleo limitado de la fuerza paraalcanzar objetivos limitados y Defensa (Weinberger) era partidario del empleo enmasa de la fuerza, caso de ser necesario emplearla, tesis que triunfó tras elatentado del Líbano de 23 de octubre de 1983, al considerar como causa principal

del fracaso la falta de fines políticos y de objetivos militares claramente definidos.Durante la primera administración Clinton hubo tensiones en cuatro

situaciones: en la revisión de las fuerzas (Bottom-up Review) en la que, trasfuertes discusiones, los militares aceptaron los recortes propuestos, peroinfluyeron en el Congreso para aumentar las plantillas: ambas partes seatribuyeron el papel más influyente; la admisión de homosexuales, en que losmilitares, con su presión en el Congreso, triunfaron; y en dos operaciones militaresen una se tomó la decisión de acuerdo con los deseos políticos y en la otra de losmilitares. En Somalia los líderes civiles decidieron la operación pero, según losmilitares, con objetivos políticos equivocados y misiones y cadenas de mando

militar ambiguas y cambiantes, y fracasó; en Bosnia, la influencia militar impidióinicialmente la intervención estadounidense y, posteriormente, impusieron lascondiciones militares del Acuerdo de Paz de Dayton (un solo año, reglas deenfrentamiento rigurosas). Las relaciones civiles militares fueron equilibradas conuna tendencia favorable a los militares.

El debate sobre las relaciones civiles militares se centró en si realmenteestaban fuera de control los militares y, en caso positivo, en que grado; cuáleseran las causas de ello (falta de una amenaza exterior que unificase las fuerzasnacionales; interés político para que los militares fuesen realmente representativosde la sociedad; mayor poder militar por los cambios institucionales (ley Goldwater-

Nichols); la presidencia de Clinton y el hecho de que un número creciente delíderes civiles no tenía experiencia militar) y, en su caso, que podría hacerse parasolucionar el problema.

Gibson y Snider analizaron la red temática civil militar, centrándose en elanálisis del historial profesional de los asesores presidenciales clave de defensa(Secretarios de Defensa y niveles segundo y tercero del Departamento deDefensa, civiles y militares), para poder conocer su capacidad potencial para influiren la de toma de decisiones, con la tesis de que cuando los civiles predominan enla red temática, el resultado político tiende a reflejar las preferencia civiles y, por elcontrario, un predominio militar es una condición necesaria, pero no suficientepara un entorno favorable a las posiciones militares. Sus conclusiones son:

- Los militares mejoraron de manera espectacular su habilidad para trabajaren los niveles político-militares superiores del gobierno al aumentar su niveleducativo, por un mayor énfasis en los aspectos “conjuntos” y por destinar alos mejores y más jóvenes oficiales a puestos políticamente importantes(preparándoles para alcanzar los máximos puestos militares en la redtemática). Para ascender a General/Almirante es necesario tener una



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titulación civil superior, en especial en ciencias sociales y administración deempresas.

- No había habido una disminución significativa de la competencia delpersonal civil, siendo la generación de McNamara la mejor preparada y elpersonal de los niveles segundo y tercero de la administración Clinton el

peor (de ahí el temor expresado por muchos teóricos de la falta deexperiencia, militar, de los líderes civiles), si bien con más permanencia ensus puestos compensarían esta falta de experiencia.

- El análisis de los historiales educativos y de los puestos ocupados muestraun cambio en el equilibrio de la influencia potencial en la red político-militaren los tres períodos estudiados. Este cambio podría explicar parcialmenteel aumento de las tensiones civiles militares al acabar la guerra Fría.

- Los cambios estructurales producidos por la ley de reorganización dedefensa de Goldwater-Nichols de 1986 afectaron tanto a los procesos comoa los resultados de la toma de decisiones y aceleró la tendencia delaumento de la competencia militar.

- La permanencia en el poder de un partido influye negativamente en lacompetencia de los civiles cuando hay un cambio de gobierno, por su faltade experiencia en puestos relacionados con la toma de decisiones políticomilitares.

La conclusión final de Gibson y Snider fue que no hubo crisis ni que losmilitares estaban “fuera de control”, sino que las tensiones en las relaciones civiles militares eran explicables y predecibles por los cambios en la red de toma dedecisiones gubernamentales de política de defensa, debido a la disminución de lacompetencia civil y al aumento de la competencia militar, al que contribuyó elcambio estructural (ley Goldwater-Nichols), que favoreció la influencia militar al

crear puestos clave político-militares para las fuerzas armadas y al fomentar elaumento del nivel educativo y los destinos conjuntos.

Para Gibson y Snider la vuelta al equilibrio, o a un predominio civil, en lasrelaciones civiles militares no puede hacerse disminuyendo el nivel militar, que, alcontrario, se debe reforzar y promover, sino que se debe fomentar el interés paraque jóvenes civiles mejor preparados en temas políticos sean destinados aDefensa.

6.4.- Teoría estructural113

Desch parte de la comprobación de que las relaciones civiles militares enlos Estados Unidos y en Rusia han empeorado desde el final de la guerra fría, esdecir en unas circunstancias internacionales de menor amenaza exterior a laseguridad nacional, al contrario de lo que predecía Laswell de que sería más difícilcontrolar a los militares en este tipo de entornos. Desch considera que las teorías

113 Desch, Michael C.: Civilian Control of the Military. The Changing Security Environment. The JohnHopkins University Press. Baltimore y Londres. 1999. pp. 1 a 21.



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de las relaciones civiles militares han estado centradas en cuestiones de carácterinterno: personalidad de los líderes civiles y militares, la estructura y normas de laorganización militar, las instituciones del gobierno civil y la naturaleza de lasociedad, en lugar de tener en cuenta como afectan a dichas relaciones lasamenazas, externas o internas, a la seguridad a los distintos actores de la política

de seguridad: gobierno, militares y sociedad en general.Antes de exponer su teoría, que denomina estructural, analiza una serie de

cuestiones. En primer lugar, comprueba que en los Estados Unidos ha habido ungran interés académico en estudiar las relaciones civiles militares que no ha sidocompartido por la administración porque, por un lado, los civiles, en especialClinton, tenían poco interés en publicar sus malas relaciones con los militares; porotro, los militares tampoco querían subrayar esta debilidad del control civil;también el interés público en temas militares disminuyó desde el final de la guerrafría, por lo que las consecuencias a corto plazo del debilitamiento del control civilno es evidente y, finalmente, por la creencia de que los problemas de las

relaciones civiles militares son exclusivas del Tercer Mundo, que consideran quesi no hay un peligro de golpe militar todo está bien.

En segundo lugar, cómo se determina si realmente hay enfrentamientosentre civiles y militares o si hay otros tipos de enfrentamientos que complican lasrelaciones: entre grupos de civiles, entre grupos de militares o entre coaliciones degrupos civiles y militares, y cuándo se puede decir que las relaciones civilesmilitares son buenas o malas; para Desch el mejor indicador del control civil esconocer quién prevalece cuando las preferencias civiles y militares divergen: sitriunfan los militares existe un problema, que no existe si prevalecen los civiles,pero no es siempre fácil determinar quién prevalece porque las posturas iniciales

de ambos grupos pueden ser una estrategia negociadora y no reflejar laspreferencias reales, los miembros de un grupo pueden cambiar de opinión, con loque se acaba la disputa, o que ambos grupos alcanzan un compromiso. Como entodos los estudios existe el peligro de que al centrarse en el análisis de losenfrentamientos se consideren las relaciones más conflictivas de lo que lo son enrealidad.

Considera que las teorías que han explicado las relaciones civiles militaresque se han centrado en los aspectos internos, sean las personalidades de loslíderes civiles y militares, los cambios en la organización militar o en el nivel deprofesionalización militar, son inadecuadas porque la fuerza del control civil de losmilitares no puede ser comprendida solamente por examinar las variablesinstitucionales militares.

Tampoco considera adecuadas otras explicaciones como la que sostieneque los cambios en las instituciones del gobierno afectan al control civil de losmilitares, por ejemplo, el control civil está compartido entre los poderes ejecutivo ylegislativo, los militares serán capaces de enfrentar entre sí a los civiles y lograruna mayor autonomía. Cuando la autoridad civil está relativamente unificada elcontrol de los militares es más fácil. Relacionado con esto es el hecho de que las



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instituciones del estado débiles son herramientas menos efectivas de control civil.Ni tampoco que el método de control civil, objetivo en lugar de subjetivo,determina la fuerza del control civil porque el problema es explicar que es lo quedetermina el método de control elegido.

Algunos analistas han sugerido que los cambios en el ambienteinternacional son la causa final de los problemas civiles militares el final de laguerra fría, pero los argumentos utilizados son opuestos; así para algunos unaamenaza exterior creciente debería mejorar el control civil de los militares, y paraotros, al contrario, una amenaza exterior creciente debilitaría las relaciones civilesmilitares, creando un estado guarnición.

Efectivamente, para Desch, los factores relacionados con laspersonalidades de los líderes civiles y militares, la estructura del estado y laorganización militar, así como la presión de la sociedades influyen en la forma enque los civiles controlan a los militares, pero ¿qué afecta, a su vez, a estas

variables para lograr unas determinadas relaciones civiles militares?Para Desch, el control civil de los militares está determinado principalmente

por factores estructurales, las amenazas exteriores e interiores que afectan a loslíderes, a la organización militar, a la estructura del estado y a la sociedad, por loque las variables principales de las otras teorías actúan como variablesintermedias, que interactúan con las amenazas exteriores e interiores. Así, Deschpuede comparar las situaciones en distintos países, porque los distintos gruposcitados se comportan de forma similar ante los mismos tipos de amenazas,aunque la teoría no pueda predecir actuaciones concretas, como golpes de estadou otras manifestaciones de ruptura del control civil de los militares. Los estados no

se ven obligados a adoptar una conducta concreta por la estructura internacional,pero se ha observado que los estados que ajustan sus acciones al sistemainternacional actúan mejor al competir con otros. Es decir, el sistema internacionalestablece restricciones y ofrece oportunidades para actuar y desarrollar unos tiposde relaciones civiles militares, pero la forma concreta que adoptarán requiere elanálisis de la política interna, como en determinadas situaciones podrían serlo lasdoctrinas militares aceptadas.

Las amenazas a la seguridad del estado pueden ser exteriores o interioresy pueden variar en intensidad (alta o baja) y afectan a los actores en las relacionesciviles militares: gobierno, militares y sociedad en general. Guerras y períodos dealta tensión, como la Segunda Guerra Mundial y la guerra fría, presentanamenazas exteriores graves, mientras que en períodos de paz y distensión lasamenazas exteriores son bajas. Las amenazas externas amenazan al conjunto delestado, incluyendo a los militares y provocan, normalmente, una mayor unidad enel estado para defenderse contra dicha amenaza.

Las amenazas internas pueden ser de distintos y tienen efectos máscomplejos sobre los distintos actores, que pueden ver amenazados de formadiferente sus intereses y actuar en defensa de los mismos; una amenaza que



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afecte sólo al estado y a la sociedad, y no a los militares, es improbable que afecteal control civil; una amenaza de tipo revolucionario que se dirija contra militares einstituciones sociales podría conducir a que los militares apoyen una dictadura civil(como Fujimori); una amenaza del estado (gobierno) a los militares y a la sociedades probable que produzca un golpe militar que instale un liderazgo civil diferente

(Francia, mayo 1958). Finalmente, una amenaza del estado y la sociedad a losmilitares es posible que conduzca a un régimen militar (Brasil 1964 y Chile 1973).Las amenazas internas dividen el estado y centran la atención de todos losactores en la política interior. Un punto importante es determinar cuáles son losintereses que se pueden ver amenazados, es decir, como, en el caso militar, sedefinen las amenazas, que para Desch son, en orden creciente de importancia: laprotección del presupuesto de defensa, el la preservación de la autonomíaorganizativa, el mantenimiento de la cohesión y la supervivencia de la propiainstitución.

Para Desch es importante destacar que lo que importa de una situación, de

una amenaza, es como la definen los actores, el teorema de Thomas

114

y cita auna variación del mismo de Coser “Si los hombres definen una amenaza comoreal, aunque en realidad puede haber poco que justifique esa creencia, laamenaza es real en sus consecuencias”115. Esto tiene gran importancia enaquellas situaciones no claramente definidas: en situaciones muy definidas, comoen tiempo de guerra, las amenazas son objetivas; pero en tiempo de paz, lasamenazas pueden ser definidas de forma subjetiva, y en lo que tendránimportancia otras variables, como las doctrinas militares, pueden jugar un papelsignificativo en la determinación de lo que es considerado amenaza.

Cuando hay amenazas estructurales afectan al carácter del liderazgo civil, a

la naturaleza de la institución militar, a la cohesión de las instituciones del estado,al método del control civil y a la convergencia y divergencia de las ideas y culturasde los civiles y militares, experimentando las organizaciones divisiones y conflictosinternos. En algunas condiciones una amenaza común enmascarará lasdivisiones, dando mayor a los grupos.

Desch analiza las variaciones del control civil utiliza como variables lasamenazas: la exterior y la interior, con dos valores alto y bajo, formando una tablade doble entrada, con cuatro situaciones posibles: alta amenaza exterior y bajaamenaza interior; baja amenaza exterior y baja amenaza interior; alta amenazaexterior y alta amenaza interior; y baja amenaza exterior y alta amenaza interior.

Amenazas externasAltas Bajas

114 “Las situaciones que los hombres definen como reales son reales en sus consecuencias”. Ver Robert K.

Merton: Ambivalencia sociológica y otros ensayos. Espasa Calpe, Madrid 1980 (Ed. Original 1976), págs.208-211, que lo completa con “Aunque los hombres no definan las situaciones reales como reales, éstas

siguen, sin embargo, siendo reales en sus consecuencias”. 115 Lewis Coser, The functions of Social Conflicts, citado en Desch, pág.13.



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Amenazas internas

Altas ¿Líderes expertos? Civilesdivididos ¿Control no claro?¿Militares unidos?¿Orientación no clara? ¿Ideasdivergentes?

URSS 1986-91Alemania 1914-18 Francia 1954-62 Japón 1932-45 Militar...............civil(Q3)

Líderes inexpertos. Civilesdivididos. Control subjetivoMilitares unidos. Orientacióninterna. Ideas divergentes

Argentina 1966-72, 1976-82 Brasil 1964-71Chile 1973-78

Militar(Q4)

Bajas Líderes expertos CivilesunidosControl Objetivo Militaresunidos

Orientación exteriorIdeas convergentes

EE.UU. 1941-45, 1948-89 URSS 1955-1986 Japón 1945- Brasil 1982- Argentina 1982

Civil(Q1)

¿Líderes inexpertos? Civilesdivididos. ¿Control no claro?Militares divididos. ¿Orientaciónno clara? ¿Ideas divergentes?

Rusia 1991- EE.UU. 1945-47, 1989- Argentina 1955-66 Brasil 1961-64, 1974-82 Chile 1970-73, 1978- Japón 1922-32 Mixta.......civil(Q2)

Cuando un estado que se enfrenta a una amenaza exterior alta y a una bajaamenaza interna (Q1) las relaciones civiles militares deberían ser estables y conun control civil fuerte. Las razones de ello son: a) en un ambiente de bajaseguridad internacional es más probable que alcancen el poder líderes civilesexperimentados y expertos en seguridad nacional; b) las instituciones civilesestarán más cohesionadas y los civiles emplearán más mecanismos de controlobjetivos, confiando en la mayor competencia técnica militar para combatir, sininterferir en las operaciones; c) la amenaza exterior unificará a los potencialesgrupos militares, orientándolos hacia el exterior, lo que supondrá una menorinclinación a participar en política interior, en especial si el estado proporciona los

recursos suficientes para realizar las misiones militares; d) las ideas civiles ymilitares tienden a estar en armonía. Una de las razones más importantes paraexplicar el control civil sobre los militares en Europa y Estados Unidos ha sido quela mayoría de las amenazas a que se han enfrentado estos estados han sidoexternas.

En el caso de baja amenaza exterior y alta amenaza interna (Q4), deberíaexistir un control civil más débil sobre los militares: a) el líder civil estaráprobablemente menos interesado en los temas de seguridad nacional; b) las



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instituciones civiles probablemente serán más débiles y estarán profundamentedivididas; c) los grupos civiles pueden estar tentados en imponer mecanismos decontrol subjetivos para obtener el apoyo militar en los conflictos internos; d) unaamenaza interna a la institución militar desde el gobierno y la sociedad unirá a losmilitares, dirigiéndolos al interior, haciendo más probable una intervención en

política: hay pruebas de que un aumento de la división entre militares conduce amás intentos de golpe de estado, pero la mayor parte de las pruebas sugiere quela cohesión, los golpes con éxito y el régimen militar están altamentecorrelacionados; e) las ideas y culturas militares y civiles serán muy distintas. Estoexplicaría la mayor intervención militar en la política interior en los estados deltercer mundo, en los que la mayoría de las amenazas son internas.

La intervención militar continuada en política da origen a una situaciónparadójica: mientras las amenazas a la institución militar aumentan su cohesión y,por tanto, su habilidad para ocupar el poder, el hecho de gobernar día a día acabareduciendo la cohesión y produce como resultado la retirada de los militares del

poder. La explicación de la paradoja surge de la naturaleza de la política decoalición entre los distintos grupos militares: aparentemente es fácil alcanzar elconsenso entre los grupos sobre temas de “alta política” (protección de lainstitución militar y sus valores principales), pero más difícil lograrlo en temas de“baja política” (estrategias de desarrollo político y la naturaleza del régimenpolítico). Amenazas crecientes producen mayor cohesión, y amenazasdecrecientes socavan la cohesión, debido a que los grupos, incluso en losejércitos más profesionales, no desaparecen, sino que en tiempos de granamenaza hay mayor cohesión y disminuyen sus diferencias frente a la amenazacomún; en cambio, cuando esta amenaza desaparece, aumentan las diferenciasentre grupos, siendo entonces difícil para los militares continuar dirigiendo la

política interior sin una descomposición institucional.Los casos más difíciles de explicar son cuando los estados se enfrentan a

situaciones de amenazas indeterminadas, tales como altas amenazas internas yexternas (Q3) o bajas amenazas internas y externas (Q2).

En una situación de altas amenazas internas y externas, el control civil delos militares es complicado, debido a la incertidumbre de la situación: a) no estáclaro que esta situación conduzca a la elección de líderes civiles experimentados;b) estos pueden adoptar mecanismos de control subjetivos; c) la interacción deambos tipos de amenazas puede causar divisiones entre instituciones civiles ydentro de las mismas; d) puede favorecer la cohesión de los militares,aumentando su capacidad para una acción efectiva, pero sin una orientación clara,aunque pueden darse cuenta de que si ignoran la amenaza exterior y se hacencon el poder, probablemente la nación será derrotada y, por ello, estaráninclinados a permanecer fuera de la política; e) las ideas civiles y militares puedencoincidir, en el sentido de que los líderes civiles pueden aceptar los puntos devista de los militares sobre la política internacional, o pueden no coincidir, en cuyocaso habrá problemas de control civil, pero menores que en una situación deamenaza externa baja y de amenaza interna alta.



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En una situación de bajas amenaza externa e interna: a) puede haber unliderazgo civil sin conocimiento, experiencia o interés en los temas militares y losdirigentes civiles pueden abandonar el control objetivo; b) las instituciones civilespueden no estar muy cohesionadas; c) pueden surgir grupos en la institución

militar, que pueden no tener una clara orientación, disminuyendo su cohesión yprovocando una disminución de su capacidad para actuar de forma concertada; d)las ideas civiles y militares pueden no estar en armonía. De ello, se puede esperarque surja un conflicto civil militar de bajo nivel, que será probablemente decoordinación más que de insubordinación, no sólo porque los militares, la sociedady el gobierno estarán enfrentados, sino que también estarán divididosinternamente, lo que significa que en muchos conflictos se enfrentarán coalicionesde grupos mixtos civiles militares, más que los civiles contra los militares. Elcontrol civil de los militares en estas circunstancias pueden variar.

Desch reconoce que el conocimiento de las circunstancias estructurales es

necesario para explicar las diferentes formas del control civil de los militares, peroa veces no es suficiente, ya que si bien la estructura establece las condiciones, losresultados reales están a veces determinados por otros factores. En lassituaciones Q1 y Q4, la estructura condiciona en gran parte el resultado; pero enlos Q2 y Q3, no, influyendo otras variables, internas de carácter ideológico talescomo la doctrina militar.

La doctrina militar determina qué medios a emplear, cómo serán empleadosy dónde y puede afectar al control civil en las situaciones estructuralmenteindeterminadas de tres formas: a) en la estructura de las instituciones militares yproporcionando conductas normativas a los militares. Existe una incompatibilidad

intrínseca entre los empleos internos y externos de las fuerzas armadas: cuantomás a menudo se emplean las fuerzas armadas internamente, menos capacesserán para combatir en una guerra externa; y cuando más intensamente están – ohan estado recientemente – implicados en una guerra externa , menos fácil seráemplearlos en cometidos de represión interior116, porque el adiestramiento y losmedios orientados a una misión no son aplicables directamente a otra. De esto sededuce que los militares orientados hacia el interior deberían ser más difíciles decontrolar que los orientados hacia el exterior, siendo las doctrinas militaresorientadas a combatir en el exterior más fáciles de ser sometida al control civil,mientras que las orientadas al interior lo deberían socavar. En este sentido, unaorientación externa es una condición necesaria pero no suficiente para firmecontrol civil de los militares.

b) a través de sus efectos sobre la cultura organizativa militar, es decir, del“modelo de hipótesis, ideas y creencias que prescriben como un grupo debeadaptarse a un ambiente externo y d irige sus asuntos internos”117. Un importante

116 Stanislaw Andreski: “Peaceful Dsiposition of Military Dictatorships”, pp.3-4, citado en Desch, pág.18.117 Jeffrey Legro: Cooperation under Fire: Anglo-German Restraint during Worl War II . Citado en Desch,pág. 18.



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componente de la cultura organizativa militar es la norma de subordinación alcontrol civil, que si está profundamente asumidas, el control civil será mucho másfuerte.

c) finalmente puede servir como lugar central para poner en evidencia la

convergencia o divergencia de las ideas civiles y militares sobre el empleo de lafuerza y el entorno internacional. Huntington indicó que gran parte de lasrelaciones civiles militares en los Estados Unidos podía explicarse por el choqueentre dos ideologías fundamentalmente diferentes: el realismo militar y elliberalismo civil. El primero se caracteriza por una visión escéptica de la naturalezahumana, por valor las necesidades de la sociedad por encima de las individuales,por valor el orden y la jerarquía, por la importancia de la nación y la fuerza militaren las relaciones internacionales, por abogar el uso discriminado de la fuerza, ypor afirmar una estricta separación entre las esferas de responsabilidad civil ymilitar. En contraste, el liberalismo civil normalmente se opone al uso de la fuerza,no aboga por el empleo de la fuerza ni por el empleo máximo de la fuerza,

considerando a los militares como una amenaza potencial a la libertad,prosperidad, democracia y la paz. En una entorno exterior inseguro, las ideasciviles y militares tienden a coincidir en el realismo; en un ambiente menosamenazador, resurge el liberalismo civil y entra en conflicto con el realismo militar,debilitando el control civil.

Desch señala cuatro temas de interés sobre las relaciones civiles militares:a) las relaciones civiles militares son un tema complejo y con múltiples formas; b)la influencia excesiva de los militares en la política nacional pone en peligro ladirección de la guerra, pero un control civil excesivo tampoco asegura siempre unapolítica nacional adecuada; c) no sólo la falta de control civil es negativa para un

país, sino también para los propios militares, minando la cohesión y efectividad dela institución; d) la guerra, a veces, puede reforzar el control civil y reforzar lademocracia. Y realiza predicciones comprobando como se ajustan a la realidad:así, los casos de Estados Unidos y la URSS, en un período de tensión, Q4,apoyan la proposición de que la amenaza externa conduce a un control civil fuerte.

Cuando no hay amenazas externas ni internas, Q2, otros factores tienen unpapel mayor en la explicación de las relaciones civiles militares, como pueden serlas doctrinas militares, como muestran la tensión durante la primera administraciónClinton.

Desch considera que su modelo es importante porque pone de manifiesto larelación entre el cambio en el entorno de seguridad internacional y el control civilde los militares. A lo largo del siglo XX la política internacional fue dominada porlas guerras mundiales y la guerra fría, e influyó profundamente en la políticainterior de las naciones; y a su vez la disminución de la tensión después de laguerra fría ha influido en las políticas internas.



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6.5.- Teoría de la responsabilidad compartida118

Los problemas de las relaciones civiles militares en los EE.UU., segúnKohn, se debían a la influencia, tras una guerra victoriosa, de la personalidad dellíder militar con una nueva administración dirigida por un Presidente sin

experiencia militar, y pusieron en duda, durante un breve período de tiempo, laefectividad del control civil. El enfoque de Kohn, claramente situacional, explica losproblemas que se presentan y afirma la necesidad de que el control civil seacontinuamente mantenido, evitando esas crisis, señaladas ya antes por otrosautores, en el sentido de que “la única ocasión en que el control civil está en dudaes cuando los propios líderes civiles fracasan en ejercerlo, o dejan de utilizar elpoder de que están investidos legalmente”119.

Frente a esta postura, Douglas Bland, propone una teoría que supere lasteorías clásicas de Huntington y Janowitz, no válidas tras Vietnam, los cambiosradicales en la organización militar estadounidense de los años ochenta (Ley

Goldwater.Nichols) y los éxitos en las dos guerras, Panamá y el Golfo, que, conlos cambios en la selección y promoción de las fuerzas armadas.

Para Bland, el resurgimiento del interés en el estudio de las relacionesmilitares se produce por la emergencia de los países de Europa Oriental y por lasdudas sobre la efectividad del control civil en los propios Estados Unidos.Considera que no hay una teoría adecuada que ayude a responder a la preguntaclave sobre el control civil de los militares ¿cómo son controlados los militares porlas autoridades civiles, que políticas y estructuras conducen a un control civil, yque clase de relaciones civiles militares sirven mejor a los intereses a largo plazode las democracias?

La falta de una teoría adecuada ha dado lugar a la aparición de nuevasteorías, que, según Bland, han fallado en dos aspectos: a) se han elaborado conun enfoque muy limitado y por ello pierden aspectos críticos del problema; b) estánmuy limitadas por la cultura y las políticas nacionales de sus autores, y se hancentrado en solucionar o impedir los golpes de estado. La debilidad fundamentalde estas teorías no es que analicen las intervenciones de los militares en lapolítica, sino que tienden a pasar por alto los otros problemas civiles militares,quizá más comunes, a que hacen frente las sociedades y sus fuerzas armadas.Entre estos autores se pueden citar a Desch y a Feaver, cuyas teorías seexplicarán más adelante. El problema de estas teorías no permiten darorientaciones a los políticos sobre como pueden asumir y mantener el control civilde las fuerzas armadas.

118 Bland, Douglas L.: A Unified Theory of Civil-Military Relations. Armed Forces and Society. Vol 26, No 1Fall 1999. págs. 7-26.119 Henry Eccles: Military Concepts and Philosophy. Rutgers University Press, Nueva Jersey, 1965, citado enBland, 1999.



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Feaver aboga por una nueva teoría que cubra cuatro aspectos: reconocerlas distintas esferas militar y civil; explicar los factores que dan forma a como losciviles ejercen el control sobre los militares; trascender el concepto deprofesionalismo; y derivarse deductivamente antes que sea comprobadaexperimentalmente con la evidencia histórica120.

Además, la teoría también debe tratar todos los problemas de las relacionesciviles militares en un único modelo; poder generalizarse a cualquier modelopolítico de estado; explicar los cambios en las relaciones civiles militares en eltiempo y los provocados por circunstancias y hechos específicos; y proporcionarun alto grado de predicción en diferentes estados, tiempos y hechos.

La hipótesis de Bland es que el control civil de los militares se dirige y semantiene por la división de responsabilidad del control entre los líderes civiles y losmandos militares: las autoridades civiles son responsables y responden dealgunos aspectos del control y los mandos militares son responsables y responden

de otros, y aunque algunas responsabilidades son conjuntas, no puedenconfundirse. Las relaciones civiles militares son la manifestación de la interacciónde varios jugadores (las élites políticas y militares) que trabajan en un régimen enel que se conocen las reglas de juego y se saben las sanciones por su ruptura ycon las que, en general, se está de acuerdo. Estas reglas de juego dirigen elcomportamiento y actúan como variables intervinientes entre los factores causalesbásicos, por un lado, y los resultados y el comportamiento por otro.

La relación y los acuerdos sobre las responsabilidades de civiles y militaresestán condicionados por un sistema de “principios, normas, reglas yprocedimientos de toma de decisiones alrededor de los cuáles convergen las

expectativas de [ambos] [] actores”

121

sobre las relaciones civiles militares. Losprincipios se definen como “las creencias de hechos, causas y rectitud”; lasnormas son los estándares de comportamiento en términos de derechos yobligaciones; las reglas son normas específicas para actuar, y los procedimientosde toma de decisiones son las prácticas imperantes para hacer y poner en prácticalas elecciones colectivas.

Los principios y las normas proporcionan las características básicas quedefinen un régimen y la base para las reglas y los procedimientos de toma dedecisiones. Si los principios, normas, reglas y procedimientos son pococoherentes, o son incoherentes, con la práctica el régimen es débil. Cambios enreglas y procedimientos son cambios dentro el propio régimen (evolución);cambios en principios y normas son cambios de régimen (revolución). Un régimenpuede ser estable durante un largo período de tiempo, pero puede cambiarcuando factores causales como valores, temas, intereses, personalidades yamenazas cambian. Los cambios de reglas y de procedimientos son los

120 Feaver: The civil military problematique: Huntington, Janowitz and the question of civilian control, págs.168-170.121 Stephen Krasner: Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as intervening variables, citadoen Bland, 1999, pág. 10



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responsables de la naturaleza dinámica de las relaciones civiles militares, mientrasque los cambios de las normas y principios son los responsables de los conflictosen las mismas. Las diferencias de los regímenes de los distintos estados sonresponsables del carácter particular nacional de las relaciones civiles militares.

En las relaciones civiles militares, las reglas y las sanciones establecenrestricciones a las fuerzas armadas y a los civiles y funcionan en las dosdirecciones. Si bien los políticos pueden sancionar a los militares, los militarespueden a su vez castigar a los políticos a través de declaraciones públicasnegativas, “elusión de sus responsabilidades” y la rebelión.

La teoría de la división de responsabilidades explica la base para controlarlas fuerzas armadas por las autoridades civiles, predecir resultados y compararsistemas de distintos estados. Sus hipótesis son: a) control civil significa que laúnica fuente legítima para la dirección y las actuaciones de los militares provienede civiles que no están en la organización militar, sin afirmar nada sobre la base

moral o ética del régimen civil, sino que implica que los militares no tienen underecho legítimo para actuar por sí mismos; b) el control civil es un procesodinámico expuesto a cambios al cambiar las ideas, valores, circunstancias, temasy personas y a las tensiones de crisis y guerras.

Los principios no admiten ambigüedad. Por lo tanto si el primer principio delas relaciones civiles militares coloca el control en manos de los civiles, ¿cómopuede construirse un sistema de relaciones civiles militares según la división deresponsabilidad? La experiencia muestra que las autoridades civiles dependen delos expertos militares no sólo para asesorar técnicamente y para dirigiroperaciones, sino para ayudar en el control civil de las fuerzas armadas. La

interacción entre las responsabilidades civiles y militares es ampliamentereconocida y se produce en varias dimensiones y grados, en función de lascostumbres nacionales. Hay cuatro tipos de decisiones básicas en la dirección dela defensa, en los que comparten la responsabilidad civiles y militares:

- estratégico, decisiones sobre los fines y medios de defensa;- organizativo, decisiones sobre la disposición de los recursos de defensa y

las responsabilidades internas;- social, decisiones sobre las fuerzas armadas y la sociedad;- operativos, decisiones sobre el empleo de las fuerzas.

La responsabilidad compartida entre civiles y militares había sidoreconocida por teorías anteriores. Huntington subrayó la naturaleza compartida delas relaciones civiles militares al observar que maximizar la seguridad militar con elmenor sacrificio de otros valores sociales implicaba un complejo equilibrio depoder y actitudes entre los grupos civiles y militares y que el control civil objetivoimplicaba el reconocimiento y la aceptación por los líderes civiles de un área decompetencia profesional y la autonomía de los militares y la minimización de laintervención política en los temas militares. Para Janowitz, los militares son ungrupo de presión que actúa sobre los órganos del gobierno y los líderes civiles, al



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controlar a los militares, deben ciertas consideraciones a las fuerzas armadas,como evitar el crecimiento de la frustración en la profesión, el sentimiento de sertratados injustamente y la inflexibilidad en el cumplimiento de susresponsabilidades, lo que sólo es posible si se pide a los militares que definan,según sus valores e intereses, sus frustraciones y las injusticias sentidas. Cuando

los líderes militares son ignorados por los civiles, los militares se sienten alienadosde sus superiores administrativos y esta alineación está en proporción inversa a lapérdida de su influencia directa y de su percepción de la brecha entre su autoridadde derecho y su autoridad real. Para los militares estadounidenses, uno de lostemas más importantes son: su autonomía organizativa, incluyendo su autonomíaen el funcionamiento interno, y su autonomía táctica, el mando de las fuerzas enoperaciones sin interferencia civil.

Los cuatro problemas en las relaciones civiles militares son :

- el problema pretoriano... la necesidad de frenar el poder de la

organización militar;- el mantenimiento del orden y la disciplina en las tropas , preocupaciónsocial crítica. Es decir, asegurar que las fuerzas armadas se comportan deforma que salvaguardan al estado sin provocar daños mediante laindisciplina, los accidentes o exageraciones de las amenazas.

- la protección de las fuerzas armadas de lo que Michael Howarddenominó el “doble problema de la subordinación de las fuerzas militares algobierno político, y del control de un gobierno en posesión de tal fuerza”122,que implica proteger a los militares de los políticos que pueden utilizar suautoridad sobre ellos de forma partidista;

- “la relación del experto con el ministro”123, denominado por Huntington

el moderno problema de las relaciones civiles militares. ¿Cómo van acontrolar a las fuerzas armadas los ministros si les faltan el conocimiento yla experiencia necesarios para hacerlo efectivamente? ¿Qué control realexiste cuando los ministros dependen del asesoramiento y consejo delsindicato de generales? Los ministros pueden obtener fuera de laorganización militar expertos que equilibren a los militares, pero su dilemaes mantener oficiales para que respondan por las consecuencias dedecisiones en las que no han participado, problema que no puederesolverse de forma absoluta, ya que cada uno está relacionado con losotros y, para que se resuelvan favorable para todos, los militares debenestar implicados en estas decisiones. Así, paradójicamente, el control civilde las fuerzas armadas depende parcialmente de los propios líderesmilitares.

Así entre las funciones de responsabilidad compartida, las fuerzas armadasno sólo participan en la definición de una estrategia de defensa nacional, sinotambién controlan a las propias fuerzas armadas a través de:

122 Michael Howard: Soldiers and Governments. Pág. 12, citado en Bland, pág. 13.123 Huntington: pág. 30.



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- el mantenimiento del orden y la disciplina en las fuerzas armadas, por lacostumbre, la práctica y la costumbre. En caso de que los políticos quieranimpedir que los mandos mantengan la disciplina de los soldados a susórdenes, existe el riesgo de que se rompan las relaciones civiles militares

de dos formas o bien el colapso de la disciplina en las fuerzas armadas, obien una reacción violenta de los mandos superiores de las fuerzasarmadas;

- la protección de los gobiernos contra intervenciones ilegales e impidiendodesórdenes sociales;

- el compartir la responsabilidad de proteger a las fuerzas armadas al cumplirlos principios, normas y reglas que mantienen a las fuerzas armadasalejadas de la lucha política, reglas aprobadas para proteger a las fuerzasarmadas de dicha lucha política: si un político intentase saltar la cadena demando para dar órdenes a oficiales o a unidades rompería las relacionesciviles militares;

En las democracias la mayoría de las discusiones sobre las relacionesciviles militares implican intercambios sobre reglas y procedimientos, y pocas crisissurgen por diferencias sobre principios y normas. Pero cuando las relacionesciviles militares se consideran una lucha por el poder entre adversariosirreconciliables, el control civil se define como el dominio sobre los militares y lalimitación de un peligroso adversario potencial. En cambio, cuando las relacionesciviles militares se conciben como un intercambio entre adversarios amistosos, enlas que cada parte confía en la actuación de la otra lado en la mayoría de lassituaciones, entonces el control civil puede definirse como la dirección y guía a losmilitares hacia fines aceptables socialmente, y, en este caso, más que control civil

se podría decir dirección civil de los militares.Los civiles pueden mantener la dirección adecuada de los militares

estableciendo un sistema institucional que reconozca el papel de los militares en ladefensa nacional y establezca, mediante principios, normas, reglas yprocedimientos la división de responsabilidad, permitiéndose a los militares unaautoridad legítima sobre determinados temas como doctrina militar, disciplina,planeamiento operativo, organización interior, promoción en los empleos inferioresa general y dirección táctica de las unidades en operaciones. Los gobiernos debenestablecer claramente los límites de la libertad política a de los militares y lasbarreras para protegerlos de actividades partidistas inadecuadas.

La relación entre civiles y militares es algo más que una simple relaciónsuperior a subordinado, habiéndose elaborado modelos diferentes de esa relación:Feaver contrapone el “control delegado”, “un poder de facto delegado a unelemento subordinado”, al “control asertivo”, la supervisión directa sobre losmilitares, en especial sobre las operaciones militares124. Schiff aboga por la

124 Peter Feaver: Guarding the Guardian: Civilian Control of Nuclear Weapons in the United States., pág. 7-9.Citado en Bland, 1999, pág. 19.



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formación de un consenso. La teoría de la responsabilidad compartida incluye,aunque no exactamente igual a la distinción de Feaver entre “control asertivo” y“control delegado”, no sólo la noción de delegación (autoridad permitida) sinotambién las ideas de autoridad derivada “legítima”de la tradición y la costumbre yautoridad investida - deberes y derechos conferidos formalmente a una persona.

La autoridad investida es distinta de la autoridad delegada y no necesariamenteprocede de ella. Los militares pueden estar investidos de autoridad derivada de lasleyes y que no es delegada por el ministro de defensa de su propia autoridad.

Un punto clave del control (dirección) civil es la existencia de un mecanismoefectivo para exigir responsabilidades a los mandos militares y examinar,interrogar y, finalmente, aprobar o sancionar su conducta en función de unasnormas acordadas. Cuando existe un mecanismo eficaz para exigirresponsabilidades, el control es fuerte y efectivo.

El control civil, por lo tanto, debe ser considerado no sólo como un escudo

contra el golpe de estado, sino como un ejercicio de dirección de un sistema quelegitima y limita las acciones de todos los implicados en interés de la sociedad. Laexigencia de responsabilidades es el concepto que proporciona el control realsobre las decisiones y acciones de políticos y militares. El control sobre losmilitares se ejerce por los políticos y el control sobre los políticos se ejerce por lasociedad, siendo la exigencia de responsabilidad lo que proporciona el medio paraimpedir o controlar, el abuso de poder del estado por los individuos o grupos. Elexamen de las relaciones civiles militares, por ello, en cualquier estado o situacióndebe centrarse en el sistema que define las reglas de juego y en el mecanismo deresponsabilidad que revisa el ejercicio de la autoridad, como se juega el juego.

El control civil de los militares se realiza a través de la responsabilidadcompartida entre civiles y militares, siendo las normas legales nacionales derelaciones civiles militares las que regulan como los civiles ejercen el control sobrelos militares; de esta forma, la teoría de la responsabilidad compartida libera a lasrelaciones civiles militares del problema de un “profesionalismo” indefinible,sustituyéndolo por un paradigma comprobable.

La teoría de la responsabilidad compartida también explica los cambiosradicales de las relaciones civiles militares en tiempo de paz, crisis y guerra: encrisis prolongadas, los cambios obvios (ritmo político acelerado, atención políticaaumentada a los asuntos militares e incertidumbre sobre fines y medios)enmascaran una transformación más profunda de los sistemas y puede producirseun reequilibrio en dichas relaciones, acompañado a menudo por conflictos internosque pueden afectar relaciones civiles militares.

Como ejemplo de su teoría de la responsabilidad compartida, Bland publicóun artículo, en el que exponía diversas “recetas” para resolver el problema de los



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expertos militares en las relaciones civiles militares125, dirigido a los países deEuropa Central y Oriental. El artículo trata de contestar a la pregunta ¿cómopueden las democracias resolver mejor “el problema de los expertos” en lasrelaciones civiles militares?, en el marco más general del tipo de relación civilmilitar que sirve mejor a largo plazo a las democracias, relacionado a su vez con el

control real que las autoridades civiles ejercen sobre la política de defensa y lasactividades de las fuerzas armadas.

El problema de los expertos en las relaciones civiles militares se origina apartir de tres causas: a) los militares normalmente tienen una considerablecompetencia técnica y experiencia operativa que no es posible esperar que tenganlos representantes civiles; b) los militares, y en especial los altos mandos, sonnombrados para dirigir operaciones y este tipo de deber les da una considerablelibertad de acción y autoridad, lo que les permite influir en la política y puedehacer difícil su control por parte de las autoridades civiles; c) debido a que lalegislación nacional les autoriza a formar, organizar, y administrar las fuerzas

armadas (autoridad investida), los militares tienen un alto grado de autonomía delas autoridades civiles que puede afectar a las opciones políticas disponibles y alas decisiones que tomen.

Para resolver el problema de los expertos militares, los ministros dedefensa tienen una variedad de opciones (las recetas que da Bland), entre otras,las siguientes:

- reforzar su autoridad en los temas y áreas de responsabilidad propias;- clarificar e identificar las áreas de responsabilidad que van a controlar

personalmente (problema de delegación): el gobierno es el responsable de

la defensa de la nación y los militares el instrumento de esta política;- identificar la cadena de mando del gobierno a las fuerzas armadas;- instituir, a través de la legislación, un establecer un sistema de autoridad

investida que proporcione la base para que las órdenes militares seanlegales y que procedan de los superiores autorizados;

- reforzar la unidad de mando militar, pero reforzando el control civil de lasfuerzas armadas. El interfaz entre las fuerzas armadas y el gobierno debeser el Jefe de Estado Mayor de la Defensa, que tendrá la responsabilidadindividual ante el gobierno por sus actividades en las fuerzas armadas. Laprotesta (en EE.UU: fundamentalmente) de si debe ser el Jefe de EstadoMayor de la Defensa o la Junta de Jefes de Estado Mayor olvida que larespuesta a las necesidades del gobierno deben ser nacionales y que ladefensa no se divide en partes;

- controlar a través del consenso, tratando de crear relaciones de confianzacon sus subordinados, debiendo estar apoyados por el resto del gobiernopara facilitar ese consenso. Asimismo, el ministro no debe sólo tomar ladecisión final entre alternativas que no ha estudiado previamente, sino que

125 Bland, Douglas : Managing the “Expert Problem” in Civil-Military Relations. European Security, Vol 8,No3 (Autumn 1999). Frank Cass. Londres.



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debe, y es muy importante, participar desde el principio en el proceso deselección de alternativas para no encontrarse finalmente sin alternativasviables. Una vez tomada la decisión debe apoyarla para ganar el respeto desus subordinados;

- contrastar, a veces, las opiniones militares, estableciendo mecanismos para

ello. Por ejemplo, recibir propuestas formales y estudiarlas en un grupo másinformal para permitirle recibir todos los asesoramientos antes de tomar sudecisión, que será personal;

- buscar, en su caso, asesoramiento externo, siendo normal que ambosgrupos de asesores, los externos y los internos, discrepen. Aquí esimportante que tenga en cuenta que los asesores externos no tienenresponsabilidades administrativas, por lo que sus propuestas pueden sermenos prácticas. Finalmente no debe, tampoco, indisponerse con susasesores internos al aceptar razones “técnicas” de los externos.

- tener un ministerio que le permita dirigir.

8. CONCLUSIONESEl problema de las relaciones civiles militares parte del dilema entre la

necesidad (imperativo funcional) de que la sociedad establezca una herramientapara su defensa contra las amenazas exteriores y que esta herramienta puedavolverse contra la sociedad que la ha creado. Por ello, los gobiernos han tratadosiempre de controlar esta herramienta, indicado en la sentencia de Juvenal ¿quiéncustodia a los custodios?. El control civil de las fuerzas armadas es uno de losaxiomas de las democracias, pero las relaciones civiles militares presentan dosaspectos: por un lado, los líderes políticos y las fuerzas armadas (los militares)deben responder al contexto estratégico construyendo organizaciones militares

efectivas; por otro lado, deben asegurarse de que las fuerzas armadas sonsensibles a los valores sociales más generales y así a la sociedad que les paga ysin cuyo apoyo pueden hacer poco.

Los factores que afectan a la naturaleza de las relaciones civiles militares, alas relaciones sociedad militares, en un país concreto son múltiples y diversos,debido a los diferentes papeles que desempeñan los militares, cada uno de loscuáles tiene importantes implicaciones para el carácter de las relaciones civilesmilitares. Estos papeles son la seguridad nacional (el papel clásico de defensa dela sociedad contra los enemigos exteriores), construcción de la nación (comoúnica institución nacional, que transmite los valores nacionales a todas lapoblación), defensa del régimen (incluyendo a veces la defensa de un régimenparticular, dado que su identificación con el régimen puede conducir a una granseparación de los militares de la sociedad), ayuda militar interna (ayuda enemergencias, prestación de determinados servicios sociales y apoyo al ordenpúblico) y diplomacia militar (difundiendo valores y políticas en otros países).

Estos papeles afectan a las relaciones civiles militares en dos formas:primero, influyen en la naturaleza de las percepciones que tiene la sociedad de lasfuerzas armadas; y segundo, influyen en la forma en que los militares perciben a la



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sociedad de la que son parte. Además, son funcionales y socio-políticos ydeterminan la legitimidad de los militares, que dependerá de que la sociedadacepte estos papeles y de la habilidad de los militares para cumplir efectivamentelas exigencias que plantean estos papeles.

La prioridad que se de a alguno de estos papeles y el modelo deorganización militar para cumplirlos depende de factores internos (tradiciónhistórica, contexto político moderno, restricciones económicas y cambio social) yexternos (percepciones de la amenaza y contexto geoestratégico, presión y ayudainternacionales y desarrollos tecnológicos) y afectarán al carácter de la relación delos militares y la sociedad de tres formas: a) por un cambio en los impulsos quehayan influido en el desarrollo de la participación militar en determinados papeles;b) por la percepción de la sociedad de que los militares no están cumpliendoefectivamente los papeles que son la base de su legitimidad; c) por el cambio en eltipo de organización militar que implica una renegociación de los papeles militaresy de las bases de su legitimidad.

La variedad de papeles y de factores que influyen en los mismos varía en eltiempo, por lo que las relaciones civiles militares no pueden considerarse dadas deuna vez por todas, sino que al enfrentarse a las circunstancias buscaránsoluciones que pondrán en tensión las relaciones establecidas, teniendo en cuentaque la percepción de las circunstancias también será diferente en los líderesciviles, los militares y la sociedad, de ahí que en algunos momentos, sin que sehayan producido una intervención directa como los golpes de estado, se hayapodido decir que esas relaciones estaban fuera de control y para otros que eranconsecuencia de los cambios en los factores tanto internos de las fuerzasarmadas, del gobierno y de la sociedad. En todo caso, se ha de tener en cuenta

que, por la importancia del imperativo funcional, los papeles críticos de losmilitares son la seguridad nacional, la defensa del régimen y la ayuda militarinterna, porque son los más importantes a nivel absoluto, ya que no estaría

justificada la existencia de las fuerzas armadas si no cumpliesen ese papel deseguridad nacional, siendo los otros papeles, como la diplomacia militar,secundarios.

Las tensiones surgen porque las fuerzas armadas tienen unascaracterísticas especiales para el cumplimiento de sus papeles: por un lado,asumen una posición especial y distinta en las sociedades, como los principalesposeedores de las armas; y, por otro, la socialización de sus miembros crea lazosy lealtades fuertes y requiere un grado de cohesión y coherencia que pocas otrasorganizaciones pueden alcanzarlo. Son estas cualidades – disciplina, dedicación ylealtad - las que hacen a la profesión militar diferente y, en algunos casos, distintadel resto de la sociedad. Los valores fundamentales de las fuerzas armadas sonsubordinación del individuo al grupo y la idea de sacrificio del individuo por el biencomún (equipo y misión), que hace a la disciplina militar muy diferente de las deotras organizaciones en términos de las exigencias que plantea a su personal. Elmantenimiento de estas características, el derecho a ser diferentes las fuerzasarmadas de la sociedad, tiene implicaciones políticas importantes, por ejemplo, en



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relación con los derechos civiles y humanos de los militares, la legislación militar,etc.

Los militares tienen el poder coercitivo y pueden tener también la habilidadde imponer su voluntad a la comunidad incluso si los militares no la destruyen,

¿obedecerán a sus jefes políticos o emplearán su considerable poder de coerciónpara resistirse a la dirección política y seguir sus propios intereses?126

En varías teorías se ha dado al imperativo funcional mucha capacidadexplicativa, por ejemplo, el interés de Huntington en control objetivo y autonomía,que deriva de Clausewitz y que implicaba la neutralidad política de los militares;sin embargo, ver a los militares como políticamente neutrales es incorrecto,porque en realidad están politizados y son un grupo de interés activo, siendo clavepara mantener el control político sobre ellos reconocer su naturaleza política yestablecer un sistema de mecanismos de control institucional que permita a losgobiernos una elección adecuada en sus opciones de política exterior y de

defensa.. Además, el imperativo de las fuerzas armadas de combatir que se ve amenudo como una misión de defensa del territorio nacional objetiva, sin problemase inevitable, en la práctica no es tan sencillo, ya que el orden de prioridades de losdistintos papeles de los militares proviene tanto de las percepciones socio-políticasde las amenazas como del entorno de seguridad “objetivo”, por lo que, como seindicó antes, pueden surgir tensiones entre los líderes civiles, militares y lasociedad, en especial en los momentos en que las amenazas exteriores einteriores son bajas, en los que son otras variables las que influirán más en laspercepciones de las fuerzas armadas y en las relaciones civiles militares, comoindica Desch.

Por su parte, otro problema ha sido la falta de un concepto único de controlcivil de las fuerzas armadas, que varía ampliamente, desde un proceso deretroalimentación sobre temas de carácter principalmente militar limitado a loslíderes civiles y los militares, excluyendo a otros actores sociales, hasta al extremoopuesto que consideran que las fuerzas armadas en las sociedades democráticasson una organización apolítica, caracterizada por el control y supremacía civil, loque algunos teóricos señalan que es simple ignorancia de la historia y la realidad.En la práctica, son las instituciones democráticas de control las que tienen quesupervisar las condiciones en las que se permite a los militares cumplir susmisiones, ya que estos interpretan las circunstancias externas de forma tal quepuedan lograr los recursos exigidos para cumplir su misión, pero en dichainterpretación incluyen no sólo los aspectos institucionales, sino los interesescorporativos e, incluso, los personales.

El uso vago de expresiones como relaciones civiles militares, controldemocrático y control civil, es un indicador de la falta de una teoría comprensivaque describa, explique y prediga los problemas clave de las relaciones civiles

126 Feaver: The Civil-Military Problematique:Huntington, Janowitz, and the Question of Civilian Control,pág. 152.



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militares. Estos términos rara vez están definidos con exactitud y se usan amenudo de una forma intercambiable, implicando que son lo mismo. En estecontexto, Cottey127 y otros proponen reservar el uso del término “controldemocrático” para la “función política y la posición de los militares – esto es, susrelaciones con las instituciones y modelos de poder político en la sociedad. En el

marco constitucional y legal “control democrático” de las fuerzas armadas significael control de los militares por las autoridades legítimas, democráticamenteelegidas. El control democrático forma el núcleo de las relaciones civiles militaresque implican temas más amplios: la actitud más amplia de los militares hacia lasociedad civil; las percepciones y actitudes de la sociedad civil hacia los militares;la ética (ethos) militar de cómo debe ser su papel, y el papel económico de losmilitares.

Sin embargo, gran parte del debate se ha centrado en el control de losmilitares por el ejecutivo civil, pero esto plantea problemas sobre el controldemocrático: primero, porque supone que el reto central es asegurar el control civil

sobre los militares, y, en este control, hay poca diferencia entre las experiencias yproblemas de estados democráticos y no democráticos respecto a las relacionesciviles militares; segundo, presupone una relación de enfrentamiento entre loslíderes civiles y los militares, asumiendo que la autonomía de los militares es elnúcleo del problema y sesgando el análisis del problema de las relaciones civilesmilitares a la cuestión particular de la intervención militar en política; tercero,ignora otros elementos importantes en la relación entre el poder político y losmilitares: papel del legislativo, de la sociedad en general y el papel creciente delas organizaciones internacionales.

El punto fundamental es que la democracia es más que las estructuras

institucionales, es sobre la calidad democrática de estas estructuras en sufuncionamiento diario: factores de comportamiento, de actitud, así como losconstitucionales e institucionales; la práctica democrática diaria; eleccionescompetitivas, procedimientos para garantizar la transparencia y la responsabilidaddel gobierno; garantías de los derechos civiles y políticos.

Las teorías clásicas, al centrarse en explicar fundamentalmente lasrelaciones civiles militares en un país, Estados Unidos, han dado gran importanciaal profesionalismo, pero con una definición que no puede ser comprobable, yconcediendo una gran autonomía las militares, una esfera de responsabilidaddistinta de la civil, que no puede existir porque es la sociedad la que imponeobjetivos y valores; además estás teorías no han tenido en cuenta la tradiciónhistórica de las relaciones entre las élites civiles, los militares y la sociedad (Schiffy Cottey y otros) de los diferentes países, que permiten soluciones válidas perodiferentes (Callagham y Kuhlmann) y no han tratado sistemáticamente las razones

127 Cottey, Edmunds y Forster: Civil Military Relations in Central and Eastern Europe, Democratic Control of the Armed Forces in Central and Eastern Europe: A Framework for Understanding Civil Military Relations.Nottingham, September 1999, citado de Callagham y Kuhlmann: Measuring the Civil-Military Complex – Tools and Some Empirical Evidence, pág. 3.



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de por qué las distintas naciones han desarrollado tipos particulares de fuerzasarmadas y por qué tienen las relaciones particulares con sus fuerzas armadas;

Las nuevas teorías estudian las formas en que se toman las decisionessobre política de defensa y analizan las interacciones entre los líderes civiles y

militares, en los que se tienen en cuenta los cambios internacionales pero tambiénlos cambios internos, de las instituciones políticas y de la administración civil ymilitar, adoptando una postura más dinámica que las anteriores, destacando laimportancia de las personalidades que en cada momento dirigen las instituciones yla necesidad de un poder civil fuerte, con una administración civil fuerte, teniendoen cuenta lo expresado por Smith de cómo los militares tienden a ocupar loshuecos cuando la organización civil permite esa ocupación. Asimismo, sereconoce (Bland) que las esferas de responsabilidad civil y militar se handesdibujado y de hecho hay una “responsabilidad compartida” en las relacionesciviles militares en la que el control de los militares es dirigido y mantenido a travésde la división de responsabilidad para el control entre los líderes civiles y los

oficiales militares. Específicamente, las autoridades civiles son responsables ydeben responder por algunos aspectos del control y los líderes militares sonresponsables por otros y aunque algunas responsabilidades de control puedenintegrarse, no están fundidas.

En los últimos años, la influencia de los cambios sociales ha sido muchomayor, dado que estos cambios sociales y económicos han provocado que lospaíses occidentales se enfrenten a desafíos a muchas de las característicastradicionales de la vida militar. Por un lado, la inclusión de la legislación dederechos humanos, respeto a las minorías, etc., en los que la Unión Europea esmuy importante. Esto ha supuesto un ambiente social en los países occidentales

menos favorable a los militares, que deben probar que conformarse a las normas yvalores en cambio de la sociedad en general probablemente dañaría la eficienciaoperativa en lugar de que el cargo de la prueba recaiga en los que propugnan loscambios (por ejemplo, la polémica en los Estados Unidos sobre la prohibición dehomosexuales en las fuerzas armadas, resuelto insatisfactoriamente con laexpresión Don‟t ask, don‟t tell). También los intentos de introducir en las fuerzasarmadas el modelo civil de eficiencia empresarial.

Todo esto implica la necesidad de reconsiderar las características de unateoría general de las relaciones civiles militares, que tenga en cuenta estosfactores dinámicos e incida menos, al menos en las sociedades occidentales, en laintervención directa, golpes de estado, que, en general, serán realizados en unentorno de relaciones civiles militares para la defensa de unos interesesparticulares, de los militares en unos casos, y de otros de presión, sociales,económicos, étnicos, religiosos, en otros. Así las relaciones civiles militares debenser conceptualizadas en términos de legitimidad democrática y de responsabilidaddel estado de las relaciones civiles militares y deben:



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- tener una comprensión más matizada y sofisticada del papel de los militaresen la política interior. Los golpes y regímenes militares son un caso extremoy no tienen mucha relevancia en las democracias consolidadas;

- reconocer que el control democrático de los militares implica variasdimensiones diferentes, no centrase en el peligro militar y la necesidad del

control civil, sino en el control democrático de la política de defensa y de lasdimensiones militares de la política exterior, debiendo existir, al implicartemas técnicos militares complejos, un equilibrio entre el control y elreconocimiento de la competencia militar;

- la existencia de los diferentes poderes, ejecutivo, legislativo y judicial) y nolimitarse a dar prioridad al control ejecutivo de los militares y mantener unequilibrio entre los sistemas de control y supervisión de los mismos, conrestricciones al ejecutivo en relación con las garantías de los derechosindividuales;

- precisar el significado de militar y de fuerzas armadas, dado que seconsidera que las fuerzas armadas consisten sólo de los tres ejércitos, pero

hay otras fuerzas de carácter paramilitar de gran importancia;- el carácter global de las relaciones y no limitarse al enfoque institucionalformal.



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ANEXO

FORMAS DE INFLUENCIA MILITAR

Las fuerzas armadas, no obstante el control o supremacía del poder civil,

disponen de una gran capacidad de influencia (de poder político) sobre lasinstituciones políticas, debido a su condición de organización compleja orientadapara la defensa del país y con recursos para ello, constituyendo un grupo depresión para la defensa de su intereses corporativos, incluyendo el cumplimientode sus misiones, defenderse de sus enemigos y suscitar el apoyo de sus amigosen el propio país, asegurándose los presupuestos necesarios para sufuncionamiento. Como profesión desarrolla entre sus miembros un sentido deidentidad de grupo, a través de la socialización temprana de los mismos.

El poder político militar consiste en superar la resistencia de la sociedadcivil para que adopte decisiones sobre objetivos que tienen consecuencias

aparentes o reales para las fuerzas armadas, la Institución Militar

128

. Este poder esfunción de los medios que dispone y de su capacidad para utilizarlos, quedepende a su vez de los valores, objetivos y expectativas de las propias fuerzasarmadas, debiendo existir ambos factores para que exista el poder político de lasfuerzas armadas.

Los medios son aquellas propiedades del grupo militar que dan el potencialpara ejercer el poder, aunque no sean condición suficiente para ello, y son de dostipos: estructural y cuantitativo. Los de tipo estructural se refieren a las relacionesde los militares con otros órganos estatales y otros grupos políticos significativos yentre los subgrupos militares. Los cuantitativos se refieren a la concentración de

recursos económicos, humanos y materiales de la Institución Militar; a partir decierta capacidad de empleo, cuanto mayores sean estos factores mayor será elpoder político de las fuerzas armadas.

La capacidad de utilizar estos medios (movilización) es una función de losvalores, objetivos y expectativas de las fuerzas armadas. La influencia de estosfactores es la siguiente: sino hay objetivos no existirá capacidad de movilizaciónde las fuerzas armadas; los intereses pueden ser relativos a la política exterior(alianzas con países extranjeros, créditos exteriores, apoyos armamentísticos,etc.) o a la interior (planificación, localización de recursos y formación del personalde las fuerzas armadas, infraestructura económica de la nación, producciónindustrial, investigación científica, educación pública, difusión de información enlos m.c.s. y relaciones con organizaciones sindicales y empresariales).

La actividad política militar tiene muchas facetas y las fuerzas armadaspueden ejercer una presión política129 en relación con y mediante:

128 Abrahamsson, en Bañón y Olmeda, pág. 255.129 Abrahamsson, pág. 258 a 260.



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- Las relaciones con el poder legislativo.- Declaraciones públicas.- Colusión con grupos que se oponen al gobierno para reducir la

resistencia a las propuestas militares.- Amenazas o dimisiones de mandos militares.

- Negativa a proteger al gobierno de la violencia.- Formación de grupos de presión especiales para apoyar laspeticiones militares.

- Rebelión manifiesta empleando violencia armada.

En las cuatro primeras formas de presión la intervención militar es indirecta,sutil y sin una incidencia en el sistema de gobierno, siendo formas normales depresión, de “lobbying”, que ejercen en cualquier sociedad grupos corporativos depresión para alcanzar sus propios objetivos; en cambio, en las tres últimas,negativa a proteger al gobierno de la violencia130, formación de grupos de presiónespeciales para apoyar las peticiones militares131 y rebelión manifiesta, son formas

de intervencionismo en la vida política del país, que pueden llegar a la asuncióndel poder civil por el poder militar.

La última forma de presión, la rebelión manifiesta, es relativamente rara enlas naciones industrializadas, porque las rebeliones se realizan mediante elempleo de la fuerza en lugar del poder, existiendo una diferencia entre fuerza ypoder. La diferencia es que el ejercicio de poder (la capacidad de influencia) buscael consentimiento del contrario para conseguir los objetivos propios y permite quelos opositores mantengan cierta libertad de acción. En cambio, con el empleo de lafuerza se alcanzan los objetivos propios frente a la oposición de los contrarios,reduciendo así las posibilidades de utilizar más adelante, en provecho propio, a

esos opositores. Por ello, si los objetivos militares son limitados y puedenalcanzarse con la cooperación de los líderes políticos, las fuerzas armadastratarán de evitar los medios coercitivos, utilizando métodos de intervenciónmenos violentos. Además, la rebelión armada manifiesta presenta riesgosevidentes en caso de ser derrotada y reduce, por ello, la colaboración de loslíderes políticos civiles, y pudiendo provocar reacciones contrarias. En estesentido, los métodos menos coercitivos son más provechosos porque son tambiénmenos evidentes y, por eso, encuentran menos resistencia.

En las sociedades con menor desarrollo económico y carentes de unsistema político institucionalizado, con un número pequeño de organizacionessociales de importancia, un alto grado de analfabetismo y sin un sistema de

130 El caso español de Sanjurjo en la transición a la Segunda República puede considerarse un ejemplo de estaforma de intervención, al indicar a Miguel Maura que “la Guardia C ivil y él personalmente acataban lavoluntad popular y pasaban al servicio de la República con la lealtad tradicional en el instituto. Que se ponía alas órdenes del ministro de la gobernación...”En Miguel Maura, Así cayó Alfonso XIII , citado en SecoSerrano, pág. 372.131 Ejemplo de esta forma de presión militar fueron las Juntas de Defensa de 1917, aunque no fueronsolamente para defender los sueldos y las condiciones de trabajo, sino que tuvieron exigencias de influenciapolítica.



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organizaciones comerciales, industriales y científicas desarrollado, las alternativasa la rebelión armada son más escasas, porque al haber menos canales paraejercer la presión política sin violencia, los militares que deseen modificar lascondiciones internas para alcanzar mayores ventajas personales o corporativastenderán a emplear la rebelión militar para conseguirlas.

En una sociedad industrializada, con amplia diferenciación económica ysocial, la rebelión militar y la intervención armada pueden ser muy pocoempleadas o no existir, pero ello no quiere decir que no exista poder militar; alcontrario, el poder militar, la presión militar, en un país como EE.UU. puede sermucho mayor a través de las redes económicas, científicas y educativas, que enun país subdesarrollado en el que las fuerzas armadas sólo pueden ejercer elpoder nada más que a través de la rebelión armada132, y, no obstante, semantiene la supremacía del poder civil sobre el militar.

Las clasificaciones clásicas de la intervención militar, las tres últimas formas

de presión militar, son pretorianismo, cesarismo y el estado guarnición

133

. Elresultado de la intervención en cada estado es función del grado de culturapolítica, del tipo y nivel de intervención, y del modo en que intervienen las fuerzasarmadas, es decir, de la forma en que se ejerce la presión militar.

El pretorianismo “define una situación en la que la clase militar, dentr o deuna sociedad dada, ejerce un poder político independiente de dicha sociedad, envirtud del empleo real de la fuerza o de la amenaza de emplearla”134. En un estadomoderno se da el pretorianismo “cuando los militares tienden a intervenir en elgobierno y tienen el potencial suficiente para dominar el ejecutivo... Los procesospolíticos... favorecen el desarrollo de la organización militar como núcleo

vertebral... El liderazgo político se extrae... principalmente de la institución militar ode grupos afines a ella”135.

En el cesarismo “las fuerzas armadas no constituyen una potenciaautónoma o irresponsable, haciendo o deshaciendo gobiernos de acuerdo a loscrueles caprichos de un grupo militar, pero son... en cambio los instrumentos deun autócrata, o de una oligarquía para abatir la oposición de las masasciudadanas y mantener en el poder un aplastante despotismo”136.

El estado guarnición es una forma de predominio militar, definido así porHarold Laswell antes de la segunda guerra mundial, en un estado en permanentepie de guerra, en el que los recursos totales de la nación están dirigidos ysubordinados a la necesidad militar, prevaleciendo el militarismo, que considera ala guerra a la vez necesaria y la más noble función del estado, exigiendo a la

132 Abrahamsson, págs. 254 a 269, en Bañón y Olmeda.133 Smith, pág. 25.134 Frederik Mundell Watkins, voz Militarism, en Enciclopedia de las Ciencias Sociales, XII, 305, citado enPerlmutter, pág. 124.135 Perlmutter, pág. 129.136 Frederik Mundell Watkins, en Enciclopedia de las Ciencias Sociales, citado por Smith, pág. 25.



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sociedad las virtudes castrenses de disciplina, sacrifico y respeto por la autoridad.El militarismo, según esta concepción, es un tipo de opinión pública que se hallapresente, en algún grado, en todas las sociedades, y llega a dominar la sociedadde forma gradual, sin que se produzca una usurpación en fuerza por las fuerzasarmadas, sino como consecuencia de adaptaciones sociales para la defensa,

apoyadas por la opinión pública. Puede introducirse no por conspiración, sino porplebiscito137.

En función del grado de cultura política de un país, la intervención militaradopta diversas formas: en una cultura políticamente madura, la legitimidad no sepuede alcanzar por la fuerza y, por ello, la intervención militar suele realizarsemediante la influencia, de dos formas: bien a través de los canalesconstitucionales normales, con lo que se mantiene la supremacía del gobiernocivil; bien a través de la colusión o competencia con las autoridades civiles, siendoel resultado final un régimen de gobierno civil tutelado por el Ejército, una forma depretorianismo árbitro, en la terminología de Perlmutter138.

Si la cultura política está desarrollada, la legitimidad es importante y esdifícil de alcanzar a través de las armas, por lo que la intervención de las fuerzasarmadas se realiza bien mediante la intimidación de las autoridades civiles, o bienmediante la amenaza de no cooperar con ellas o de negarse a protegerlas de laviolencia, resultando un régimen indirecto, en el que las fuerzas armadas nombrande hecho el poder civil, otra forma de pretorianismo árbitro.

Si la cultura política es baja, la legitimidad tiene una importancia relativa,siendo la forma de intervención el desplazamiento de un gabinete civil, mediante laamenaza de no defender a las autoridades civiles contra la violencia, resultando

un régimen dual, en el que las fuerzas armadas comparten el poder con otrogrupo, dándose también otra forma de pretorianismo árbitro.

Si la cultura política es baja, en el cual la legitimidad carece de importancia,las fuerzas armadas suplantan el régimen civil mediante el uso de la violencia,dando lugar a un régimen militar directo, a una dictadura con gabinete militarcompleto, o bien a una dictadura militar con gabinete civil 139, pudiendo darse, deesta forma, un pretorianismo dirigente o árbitro, respectivamente.

Un aspecto importante para la comprensión de las intervenciones militareses el conocimiento de las situaciones sociales que facilitan el pretorianismo. Lassituaciones sociales que contribuyen a la aparición del pretorianismo son: ladebilidad o desorganización estructural de la sociedad; la existencia de clasesfratricidas en las que se encuentre una clase media políticamente impotente; yniveles bajos de acción social y de disponibilidad de recursos materiales. Estassituaciones por sí mismas no conducen necesariamente a la intervención militar,

137 Smith, págs. 25 a 29.138 Perlmutter, pág. 146.139 Finer, citado en Busquets, 1971, pág. 56.



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aunque todas ellas facilitan que un grupo organizado y coherente pueda ocupar elpoder civil más fácilmente140.

En el intervencionismo pretoriano las fuerzas armadas tienden a reemplazara grupos y regímenes políticos débiles e inestables, siendo la motivación para

intervenir claramente política y aunque se ha querido explicar esta intervenciónmediante razones generales e históricas (debilitamiento de la autoridad civil,herencias históricas, fracaso de la democracia) insuficientes, la intervención puedeexplicarse de la forma siguiente141:

1. - El grupo militar reemplaza a un régimen existente cuando:

a) La institución militar constituye el grupo más coherente ypolíticamente mejor organizado en un determinado sistemapolítico en un momento determinado.

b) No existe una oposición más poderosa.

2. - Los golpes y las intervenciones militares se realizan por:

a) Activistas políticos pertenecientes a la organización militar.b) Miembros de clubes políticos y de grupos conspiradores que

existen en la organización militar.c) Oficiales con ambiciones políticas actuales o futuras.d) Oficiales que no consideran la carrera militar como una profesión

permanente.

En todos los casos la competencia política y el grado de compromiso

de los intervencionistas son más importantes que la edad, el empleoy la antigüedad de los mismos.

3. - Los oficiales han podido politizarse como consecuencia de:

a) La infiltración en sus filas de oficiales o paisanos política oideológicamente comprometidos, que buscan colaboradores paraun golpe civil.

b) Un modo nuevo de concebir la vida, como el fascismo, elsocialismo o el comunismo.

c) Determinados acontecimientos, tales como la lucha anticolonial,el advenimiento de la independencia, o un desastre económico.

4. - Los golpes militares son organizados por:

a) Una camarilla, o una coalición independiente, de activistaspolíticos y sus aliados, organizados con miras a negociar su papel

140 Perlmutter, págs. 133 a 136.141 Perlmutter, págs. 140 a 144.



98

político desde dentro del ejército, si fuera posible, y, en casocontrario, por medio del golpe. En este sentido, la presión por laexistencia de agravios (es decir, basada en demandas de mejoressueldos y condiciones de trabajo) es una acción política limitada,ya que estas presiones no llevan consigo exigencias de poder e

influencia políticas.b) Una conspiración cerrada compuesta por unos pocos oficiales.(En su conjunto los golpes militares reciben apoyo político clandestino desde fuera de la institución militar. Además, losconspiradores contra los regímenes militares establecidos deben reunirse con individuos políticamente influyentes, grupos deinterés, partidos o grupos ajenos al ejército).142

5. - La decisión de intervenir es una decisión política que requiere:

a) Puesta a punto en el terreno político, en cuanto a:

1. La madurez del grupo conspirador.2. Cohesión política y grado de compromiso.3. La naturaleza de su liderazgo.

b) Oportunidad política, en lo relativo a:

6. Fortaleza de la autoridad a sustituir.7. Estructura de la coalición (contando con la ayuda exterior).8. Acontecimientos políticos recientes.

6. - La legitimación del golpe empieza tan pronto como es reemplazadoel viejo régimen y también es una acción meramente política,

a) El grupo militar, si ha actuado en solitario, se busca aliadospolíticos y espíritus afines, entre la oposición y, si es posible,entre elementos disidentes u oportunistas del régimen derrocado.

b) Si el golpe ha sido producto de una coalición, la lucha políticaentre activistas militares y sus aliados civiles se resuelve, por logeneral, cuando los militares sustituyen o dominan a lospaisanos.

142 Esto está en relación con la explicación antes expuesta de poder y fuerza y la conveniencia de contar con laanuencia o consentimiento de la clase política, dado que es más fácil contar con ella para la toma del poder yposteriormente para compartir el ejercicio del mismo.



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La problemática de las relaciones civiles militares Julio Garulo