Las Capacidades Del Estado y Las Demandas Ciudadanas-Libro PNUD

LAS CAPACIDADES DEL ESTADO

Y LAS DEMANDAS CIUDADANAS

LAS CAPACIDADES DEL ESTADO Y LAS DEMANDAS CIUDADANAS

Condiciones políticas para la igualdad de derechos

Daniel AzpiazuErnesto BáscoloJulián BertranouMartín Böhmer

Isidoro ChereskyJulián GadanoDaniel Kostzer

Alejandro MorduchowiczMarcelo Sain

José Luis Sersale

ISBN: 978-987-1560-01-1

Copyright 2008 – Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

Esmeralda 130, piso 13

C1035ABD, Ciudad Autónoma de Buenos Aires

Argentina

Publicado por

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – Argentina

Representante Residente

Carlos Felipe Martínez

Coordinador PAPEP Argentina

Isidoro Cheresky

Coordinación Técnica de la Publicación

Manuela Thourte

Equipo PAPEP Argentina

Isidoro Cheresky

Alejandra Otamendi

Manuela Thourte

El análisis y las recomendaciones políticas de esta publicación no reflejan necesariamente las opinio-

nes del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, de su Junta Ejecutiva o de sus Estados

miembros. Esta publicación fue realizada por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo de

Argentina y es el resultado del trabajo de un equipo técnico de profesionales.

Todos los derechos están reservados. Ni esta publicación ni partes de ella pueden ser reproducidas

mediante cualquier sistema o transmitidas, en cualquier forma o por cualquier medio, sea éste elec-

trónico, mecánico, de fotocopiado, de grabado o de otro tipo, sin el permiso escrito previo del editor.

Las capacidades del estado y las demandas ciudadanas : condiciones polí-

ticas para la igualdad de derechos / dirigido por Isidoro Cheresky. - 1a

ed. - Buenos Aires : Programa Naciones Unidas para el Desarrollo -

PNUD, 2008.

v. 1, 344 p. ; 16x23 cm.

ISBN 978-987-1560-01-1

1. Política Económica. I. Cheresky, Isidoro, dir.

CDD 320.6

Introducción, Carlos Felipe Martínez ................................................... 9

Prólogo, Dr. Juan Manuel Abal Medina ............................................... 11

Presentación. El Proyecto PAPEP......................................................... 13

SECCIÓN 1

DEMANDAS CIUDADANAS

Percepciones ciudadanas sobre el rol del Estado

y su funcionamiento, Isidoro Cheresky ................................................. 17

SECCIÓN 2

CAPACIDADES DEL ESTADO EN LA PROVISIÓN

DE BIENES Y SERVICIOS BÁSICOS

Gobernabilidad, gobernanza y educación en la Argentina,

Alejandro Morduchowicz ...................................................................... 35

Características institucionales del sistema de salud en la Argentina

y limitaciones de la capacidad del Estado para garantizar el derecho

de la salud de la población, Ernesto Báscolo ........................................ 95

Estado y sociedad. El caso de los servicios públicos privatizados

en los años noventa, Daniel Azpiazu ..................................................... 133

ÍNDICE

Distribución del ingreso, crecimiento económico y reducción

de la pobreza en la Argentina, Daniel Kostzer ...................................... 177

SECCIÓN 3

CAPACIDADES DEL ESTADO EN JUSTICIA,

SEGURIDAD Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

La situación de la justicia argentina. Problemas y oportunidades

del sistema de justicia argentino, Martín Böhmer ................................. 189

Condiciones institucionales de la seguridad pública en la Argentina,

Marcelo Sain y José Luis Sersale.......................................................... 221

¿De la regulación débil al decisionismo anómico? Acerca de

las dificultades de la sobreabundancia normativa en la cultura

institucional argentina. Dos casos, Julián Gadano ............................... 291

SECCIÓN 4

COMENTARIOS Y RELATORÍA DEL SEMINARIO. CONDICIONES

POLÍTICAS PARA LA IGUALDAD DE DERECHOS EN LA ARGENTINA

Comentario, Julián Bertranou............................................................... 303

Relatoría del Seminario “Las condiciones políticas para

la igualdad de derechos”, Alejandra Otamendi y Manuela Thourte ..... 307

Anexo estadístico .................................................................................. 319

Reseña de autores.................................................................................. 341

8 LAS CAPACIDADES DEL ESTADO Y LAS DEMANDAS CIUDADANAS

La Argentina, como la mayoría de los países de Latinoamérica, ha atra-

vesado en los últimos años un proceso de transformaciones que tienen que

ver básicamente con la recuperación y consolidación de la democracia, la

reconstitución institucional y de la credibilidad política. A partir de la crisis

de 2001 el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha

cooperado con el gobierno argentino en el área de gobernabilidad democrá-

tica con el objeto de contribuir en el proceso de recuperación institucional.

El Proyecto Análisis Político y Escenarios de Corto y Mediano Plazo

(PAPEP) se inscribe en este ámbito de cooperación y asistencia técnica al

gobierno nacional.

Los resultados y objetivos del PAPEP responden plenamente a las priori-

dades del área de gobernabilidad democrática y prevención de conflictos

establecidas tanto en el Marco de la Estrategia Regional de la Dirección de

América Latina y el Caribe del PNUD (RBLAC) como en el Plan Estratégi-

co 2008-2011 del PNUD, aprobado por la Junta Ejecutiva del Programa de

las Naciones Unidas para el Desarrollo.

El PAPEP elabora informes de coyuntura y construye escenarios que

constituyen insumos significativos en el proceso de toma de decisiones de

los gobiernos y otros actores nacionales. El Proyecto opera en una dimensión

estratégica para los países de la región, fortaleciendo sus capacidades nacio-

nales y brindando a los actores del desarrollo elementos de análisis condu-

centes al diálogo y la concertación.

El objetivo fundamental del PAPEP en Argentina es contribuir al fortale-

cimiento de la gobernabilidad democrática en los momentos de oportunidad

INTRODUCCIÓN

Carlos Felipe Martínez*

* Coordinador Residente del Sistema de Naciones Unidas y Representante Resi-

dente del PNUD en la República Argentina.

y desarrollo que vive el país. Su propósito es ofrecer insumos de análisis cla-

ves a través del estudio de las instituciones políticas, en particular de los

poderes representativos y la ciudadanía, y la centralidad que ésta adquiere en

el contexto de un espacio público y de una red de medios de comunicación

en expansión.

El Proyecto se inició en la Argentina en 2005 y sus principales activida-

des se han dirigido a producir información, diagnósticos y recomendaciones

sobre los temas claves de la coyuntura política argentina. Particularmente los

análisis se han centrado en las tendencias y orientaciones de los actores polí-

ticos y sociales, con el fin de alentar propuestas innovadoras para dar res-

puesta a los desafíos de la representación y participación políticas y para

contribuir al necesario debate y replanteo sobre las relaciones entre el Esta-

do, la economía y la sociedad, a partir de un rol más activo del Estado como

instrumento fundamental para impulsar el desarrollo.

La metodología adoptada ha consistido en la producción de informes de

expertos, encuestas de opinión pública, grupos focales, entrevistas en pro-

fundidad a líderes políticos y sociales, y la difusión de resultados a través de

seminarios, publicaciones e intercambios permanentes con el Gobierno

Nacional y otros actores institucionales. En 2008, además, el Proyecto inició

estudios específicos en dos provincias argentinas con el fin de elaborar diag-

nósticos sobre las instituciones, los medios de comunicación y la ciudadanía,

por un lado y sobre las capacidades de los estados provinciales y las deman-

das de la sociedad sobre su rol y funcionamiento, por el otro. Estas iniciati-

vas sub-nacionales se realizan a requerimiento y con el pleno apoyo de los

gobiernos provinciales involucrados.


La cuestión de las capacidades del Estado se vincula ineludiblemente con

todo el conjunto de dimensiones que hacen a la igualdad de derechos ciuda-

danos. El Estado tiene un rol fundamental como garante de la equidad en el

acceso a los bienes públicos, pero esa tarea sólo puede ser desempeñada si se

cuenta con los recursos y los instrumentos adecuados para llevarla a cabo.

En este punto, la discusión no refiere tanto al “tamaño” que deba asumir el

Estado, sino a la fortaleza y la agilidad que tenga para implementar las deci-

siones tomadas.

La Argentina todavía tiene un largo camino por recorrer en este aspecto.

Las reformas de los años noventa, teóricamente dirigidas a transformar una

administración pública burocratizada e ineficiente, en muchos casos agrava-

ron los problemas existentes o crearon otros nuevos. La privatización de

empresas públicas sin la implementación de adecuados marcos regulatorios;

la descentralización de competencias hacia niveles subnacionales de gobier-

no carentes de imprescindibles capacidades de gestión; la proliferación de

modalidades de contratación del personal por fuera de la carrera administra-

tiva y, por ende, de las instancias de capacitación y promoción; en definitiva,

una serie de reformas que debilitaron la capacidad del Estado de brindar ser-

vicios de calidad a la ciudadanía.

Estas reformas estuvieron guiadas por un paradigma entonces dominante,

el de la Nueva Gestión Pública, cuyas ideas son hoy revisadas en todo el

mundo. En algunos países desarrollados donde este paradigma se aplicó con

mayor amplitud y radicalidad, con el tiempo se produjo una excesiva discre-

cionalidad y fragmentación de la administración pública: la tendencia hacia

la delegación de funciones y responsabilidades –en busca de la gestión por

PRÓLOGO

Dr. Juan Manuel Abal Medina*

* Secretario de Gabinete y Gestión Pública de la Nación.

resultados– conllevó la diseminación de unidades administrativas con sus

propios objetivos, generándose problemas de coordinación y trabajo conjun-

to entre las áreas.

En América Latina hubo problemas aún mayores. El enfoque de la

Nueva Gestión Pública había surgido como respuesta a la excesiva rigidez

del tradicional Estado burocrático, y al ritualizado cumplimiento de normas

y procedimientos en desmedro del logro de resultados. Pero ese Estado

nunca había existido plenamente en América Latina: en nuestros países, el

mayor problema no era el rígido cumplimiento de las reglas establecidas. Por

lo tanto, la adopción de este paradigma implicó que la flexibilidad buscada

muchas veces se transformara en discrecionalidad y falta de control sobre la

administración.

Hoy, desde la Secretaría de Gabinete y Gestión Pública se impulsa un

enfoque distinto. Buscamos combinar la orientación al logro de objetivos

con la consolidación de normas y procedimientos que nunca habían arraiga-

do plenamente. Por eso hemos acordado con los trabajadores del Estado un

Convenio Colectivo de Trabajo que garantiza la igualdad de oportunidades y

de trato, al tiempo que provee estímulos al mérito para atraer y retener al

personal más calificado. Por eso implementamos innovaciones tecnológicas,

como la Firma Digital y el Sistema Electrónico de Contrataciones Públicas,

que dinamizan los procedimientos al interior del Estado y lo vuelven más

accesible y transparente para la sociedad. Por eso impulsamos buenas prácti-

cas de gestión, con la planificación estratégica y la Carta Compromiso con el

Ciudadano. Por eso creamos nuevos mecanismos para la capacitación y la

formación permanente de los trabajadores públicos. Por eso trabajamos con

provincias y municipios para que el fortalecimiento de las capacidades

alcance los tres niveles de gobierno. En definitiva, si bien tenemos mucho

por hacer, también es significativo lo que ya se ha hecho y lo que se está

haciendo.

Estas políticas apuntan a robustecer el Estado, a permitirle intervenir con

eficacia y eficiencia donde se lo necesita; en definitiva, un Estado que pueda

implementar y hacer cumplir las decisiones que toma. Y, bajo una idea de

“governanza”, es fundamental también construir cooperación y sinergias con

otros actores, porque probablemente con el Estado sólo no baste para hacer

realidad la igualdad de derechos. Ésa es la concepción que guía el actual pro-

ceso de modernización estatal, y los aportes recogidos en esta publicación

contribuyen a mejorar nuestro trabajo. Se trata de reflexiones que combinan

solidez teórica y conocimiento empírico de la realidad estatal, y que, por lo

tanto, brindan valiosas miradas sobre el camino a seguir. Su lectura, enton-

ces, es obligada para los académicos y los funcionarios públicos que todos

los días piensan cómo fortalecer al Estado, para hacerlo un efectivo garante

de los derechos ciudadanos.


Las expectativas ciudadanas sobre el ejercicio de los derechos y sobre el

rol del Estado para garantizarlos han cambiado significativamente desde el

inicio del siglo XXI. Al mismo tiempo, los interrogantes y cuestionamientos

sobre la modalidad de intervención del Estado en los asuntos públicos y sus

capacidades, particularmente en la provisión de bienes básicos (educación,

salud, educación, seguridad y justicia) y en servicios públicos son materia de

debate público cotidiano. Este libro, centrado en las capacidades del Estado

y los derechos y demandas ciudadanas, trata de ser una contribución a ese

debate y al mejoramiento de las políticas públicas. Se ha prestado especial

atención a las capacidades administrativas, pero no con el propósito de resu-

mir o complementar los numerosos y valiosos estudios existentes, sino de

abordarlas desde el punto de vista de los derechos y demandas ciudadanas.

Las contribuciones que reúne esta publicación fueron presentadas en una

versión preliminar en un Seminario realizado con el auspicio conjunto del

PNUD y FLACSO, en el Congreso de la Nación, con participación de repre-

sentantes del Poder Ejecutivo, del Legislativo y del Judicial, además de aca-

démicos y actores de la sociedad civil. Las conclusiones y relatoría de ese

Seminario forman parte de este ejemplar. La información e interpretaciones

que están en la base de esas contribuciones son el resultado de un trabajo

previo. Se encargaron estudios de expertos para que elaboraran diagnósticos

sectoriales sobre las principales áreas del Estado que se relacionan más

directamente con lo que puede denominarse la ciudadanía social. Asimismo

se realizó una encuesta nacional de 1200 casos en junio de 2007, para cono-

cer las percepciones públicas sobre el rol y funcionamiento del Estado

(veáse Anexo Estadístico) y 13 grupos focales en cuatro provincias.

Esta linea de investigación y promoción de intercambios con actores ins-

titucionales y sociales es parte de un proyecto más amplio que se desarrolla

en Argentina desde 2005 en el marco del Proyecto Regional de Análisis

PRESENTACIÓN. EL PROYECTO PAPEP

Político y Escenarios de Corto y Mediano Plazo (PAPEP) cuyo objetivo

principal es contribuir al fortalecimiento de la gobernabilidad democrática en

los momentos de cambio y desarrollo por los que atraviesa el país. Por ello,

el Proyecto se focalizó en el estudio de las instituciones políticas, particular-

mente de los poderes representativos, así como también en la opinión y per-

cepción de la ciudadanía sobre esas instituciones, para abordar el debilita-

miento del lazo representativo y de la pérdida de confianza en la capacidad

de la democracia para proteger los derechos de sus ciudadanos.

Los informes elaborados por el Proyecto PAPEP para Argentina abordan

la acentuada fluctuación ciudadana en sus identidades políticas y la consi-

guiente transformación en los lazos de representación. El predominio de los

liderazgos personalistas y la conformación de coaliciones políticas cambian-

tes y a veces efímeras constituyen tópicos principales de estudio que en este

volumen solo se reflejan parcialmente. Esta línea de análisis sobre institucio-

nes políticas y ciudadanía dará lugar próximamente a una publicación espe-

cífica.


SECCIÓN 1

DEMANDAS CIUDADANAS

1. UNA NUEVA CIUDADANÍA

El análisis de las actitudes ciudadanas que aquí se presenta,1 se orienta a

proveer una mejor comprensión de las percepciones ciudadanas sobre el rol

del Estado y sus desempeños en áreas específicas. Se ha procurado vincular

la valoración de las prácticas estatales con las demandas y los derechos ciu-

dadanos que se enuncian. La comprensión buscada de ese vínculo serviría

para la reflexión de los propios actores colectivos y en la definición de polí-

ticas públicas.

La relación entre el Estado y la ciudadanía en la Argentina ha ido varian-

do a lo largo del tiempo, condicionada por las transformaciones que uno y

otra han experimentado. Una mutación ha sido perceptible en las sociedades

contemporáneas y en particular en la Argentina de nuestros días, constitu-

yendo esta evolución general de la ciudadanía un marco para la información

y el análisis específico de lo que sucede en el tiempo presente. La ciudada-

nía contemporánea es crecientemente autónoma, ello quiere decir que debe

ser entendida cada vez más como conjunto de individuos, condicionados

–por cierto– por tradiciones, lugares más o menos permanentes en la división

del trabajo, creencias transmitidas en sus ámbitos culturales, pero con mayor

frecuencia caracterizada por la fluctuación en la definición de valores e inte-

reses y, en consecuencia, es cambiante en sus pertenencias corporativas y

político-partidarias.

En efecto, la autonomía ciudadana es una realidad nueva cuya contrapar-

tida es el debilitamiento de los partidos políticos y las organizaciones corpo-

rativas. En el pasado no muy lejano, hasta hace dos o tres décadas, “ciudada-

nía” aludía sobre todo a una categoría formal –más bien que a prácticas o

sujetos–, constituida por los individuos titulares de derechos ante todo polí-

ticos (en primer lugar el de elegir y ser elegidos), pero también civiles y

PERCEPCIONES CIUDADANAS SOBRE EL ROL DEL ESTADO Y SU FUNCIONAMIENTO

Isidoro Cheresky

sociales, variables según el modo de organización de la sociedad. Pero en

ese entonces la referencia más frecuente a los individuos involucrados en la

acción política y a su agrupamiento colectivo era la de “pueblo”. Por cierto,

“pueblo” tenía la connotación de un sujeto unificado, un actor efectivo de

acontecimientos políticos y sociales. Pero, en la medida en que se tratara de

sociedades democráticas, ese pueblo era de hecho multiforme y en verdad

dividido ya no sólo en diferentes acepciones sino en agrupamientos distintos.

A esa época corresponde la inscripción de los individuos en pertenencias o

identidades duraderas. Las fluctuaciones, los cambios de preferencias y

orientación en los individuos eran en el pasado fenómenos generalmente

periféricos, salvo cuando se producían grandes crisis y una recomposición

general de la sociedad.

En los tiempos presentes la ciudadanía puede ser considerada ya no sim-

plemente como una categoría formal que enumera los titulares de derechos,

ni tampoco como un sujeto real o potencial (salvo en las figuraciones que le

dan entidad al construir una configuración ciudadana, como es el caso de los

estudios de opinión). La ciudadanía incluye a quienes poseen o bien recla-

man derechos y participan de la comunicación política. No es que hayan

desaparecido los partidos y coaliciones políticas o que los individuos estén

completamente desentendidos de sus pertenencias corporativas y sindicales,

pero en la generalidad de los casos esos lazos de inclusión y de representa-

ción se han distendido y, en consecuencia, nos explican menos lo que suce-

de en la vida pública. Por supuesto estos fenómenos no son homogéneos,

sino que presentan significativas variaciones territoriales y socioculturales.

Vínculos más tradicionales coexisten con el individualismo acentuado de

otros grupos.

La autonomía ciudadana en expansión supone entonces la centralidad del

espacio público, una centralidad nueva. En el pasado, la relación entre parti-

dos y entre corporaciones y, en la medida en que estuviera vigente la demo-

cracia, la consagración electoral de gobernantes, eran dispositivos institucio-

nales que canalizaban una participación ciudadana o popular con frecuencia

activa, pero a la vez encuadrada y, en algunos sentidos, más identificable en

sus condicionamientos. Ahora el desapego de los ciudadanos respecto a las

representaciones de todo tipo se ha constituido en un dato permanente de la

vida pública. Todos los actores políticos están pendientes de la evolución de

las preferencias ciudadanas sobre las que procuran influir, sin que ningún

recurso dé una efectiva capacidad de control sobre las mismas. En este con-

texto, la opinión pública –su medición/constitución– se ha convertido en una

brújula, difícil de escrutar por cierto, pero ineludible de tener en cuenta, y los

estudios de opinión en un recurso permanente para los actores públicos.

Sin embargo la opinión pública, referencia omnipresente, es un aspecto

de la expansión de la ciudadanía, el más pasivo, puesto que se trata de una


figuración sostenida en tendencias efectivas pero construida por dispositivos

externos a la propia ciudadanía.

La ciudadanía autonomizada es ante todo electorado. Como nunca antes,

las elecciones cuentan. Por una parte, porque otros modos de acceso no

democrático al poder están descalificados y se han hecho inviables. La ciu-

dadanía pesa no sólo porque el acceso al poder depende de su pronuncia-

miento por el voto, sino, cada vez más, porque la propia configuración de la

oferta electoral se produce muy condicionada por la ponderación ciudadana

de los candidatos. Los líderes de popularidad se han convertido en institu-

yentes de opciones político-electorales merced a su vínculo directo con la

ciudadanía.

Pero esta nueva ciudadanía no agota su existencia en el pronunciamiento

electoral. Las elecciones y la legalidad de la representación que emana de

ese pronunciamiento se han enraizado y son el sustento de la existencia de

democracias efectivas pese a todas las contingencias institucionales y socia-

les. No obstante, una vez electos los gobernantes, sus decisiones principales

(así como las de los líderes opositores) se convierten en materia eventual y

frecuentemente efectiva de la comunicación política y de las expresiones

emergentes en el espacio público. Una ciudadanía que no se reconoce mayo-

ritariamente en identidades permanentes, es naturalmente vigilante de los

actos de los gobernantes y en particular del Poder Ejecutivo. Es decir que se

trata de una ciudadanía informada y con frecuencia interesada en los asuntos

públicos. Su incidencia en la vida pública puede ser indirecta por vía de los

organismos independientes (como contralorías, defensores del pueblo, califi-

cadoras de riesgo, observatorios de variada naturaleza) o grupos de represen-

tación virtual que vigilan diferentes aspectos de lo que sucede en la vida

pública y califican las acciones de unos y otros. Pero también se ha expandi-

do una novedosa propensión a la autorrepresentación, de modo que grupos

de ciudadanos a veces de sensibilidades variadas se pronuncian, por lo gene-

ral negativamente, sobre una decisión de gobierno o un hecho público. Esta

expresión de veto ha adquirido una importancia creciente en nuestra socie-

dad y es un condicionante decisivo de las políticas públicas.

Aunque hemos puesto el acento en la creciente autonomía, es decir liber-

tad, de la ciudadanía, debe tomarse en cuenta sus condicionamientos. Los

individuos, aunque en las sociedades modernas gozan de una gran electivi-

dad, están condicionados, y en ello el propio Estado y sus redes instituciona-

les, desempeñan un rol. Es decir que no podemos concebir una ciudadanía

portadora de derechos y de demandas sin percibir que ello es la contraparte

de un Estado que ha intervenido en su configuración.

La refundación democrática iniciada en la Argentina en 1983 estuvo

acompañada por la expansión de una ciudadanía emancipada. Este proceso

debilitó los alineamientos antagónicos del pasado en que regía la confronta-

PERCEPCIONES CIUDADANAS SOBRE EL ROL DEL ESTADO 19

ción peronismo/antiperonismo y permitió que los actores políticos se recono-

cieran mutuamente como legítimos y se alternaran en el poder. Pero la gran

crisis de fines de 2001 constituyó un punto de inflexión, la amplitud del des-

contento ciudadano en ese entonces y su incidencia en el desplazamiento del

gobierno en ejercicio del poder ilustraron el inicio de una nueva época. Ini-

cialmente pudo considerarse que el “que se vayan todos” era la expresión de

un descontento que se apaciguaría con el paso del tiempo y la renovación

presidencial. De hecho, de la vasta movilización ciudadana de ese tiempo no

emergieron nuevas fuerzas políticas ni nuevos dirigentes venidos de abajo.

Sin embargo, las identificaciones partidarias quedaron permanentemente

debilitadas, Hasta el punto que de modo estable dos tercios de los ciudada-

nos no se reconocen en los partidos políticos existentes. Lo que quiere decir

que pueden votar por alguno de ellos, pero lo hacen en función de quiénes

son los candidatos y cuáles las circunstancias. Esta fluctuación ciudadana es

más notoria cuando se trata de elecciones presidenciales o de diputados

nacionales y no tanto si se trata de elecciones locales, en las que el conoci-

miento de proximidad y la vinculación con redes asociativas o de clientela

desempeñan un rol más significativo. Esa fluctuación tampoco tiene en los

pueblos del interior la intensidad de las grandes ciudades.

Desde 2001, los procesos electorales, pero también los vaivenes en la

popularidad de los líderes políticos, y expresiones esporádicas como el

asambleísmo y los estallidos de descontento sin las mediaciones institucio-

nales tradicionales, han ilustrado este permanente estado de fluctuación, sus-

tentado en una actitud ciudadana de vigilancia y desconfianza.

La normalización política e institucional encaminada con las elecciones

del 22 de abril de 2003 tuvo características excepcionales, porque la salida

de la crisis se produjo sobre la base de un poder presidencial que aunque

había sido legitimado ( si bien débilmente) en las urnas tuvo como sustento

principal a la opinión pública. De ese modo se pudo ejercer el Poder Ejecu-

tivo, y con una energía decisionista acorde con la crisis que se sobrellevó,

sin mayor recurso a las instancias parlamentarias y sin valerse de un sustento

partidario. Pero una vez recuperado el crecimiento económico y aliviados los

padecimientos sociales más agudos, el ejercicio del poder se encontró frente

a la sociedad compleja que es la Argentina, en donde las decisiones requie-

ren de la información y el consentimiento ciudadano; lo que debería conlle-

var un perfeccionamiento de las instituciones del Estado para dar cabida a la

diversidad, elaborar la información pública y favorecer la comunicación. En

tal tipo de Estado, el poder experimenta una dispersión, puesto que si las

decisiones serán acordes a la complejidad social, habrá una multiplicidad de

intervinientes.

Esta transformación de la ciudadanía ha ido acompañada de un viraje en

sus orientaciones. En los años noventa prosperó un política favorable al


“Estado mínimo”, que se tradujo en la reducción de las regulaciones públi-

cas, la privatización de las empresas proveedoras de servicios básicos y en la

apertura a la economía mundial; ello pudo prosperar porque el estado de la

opinión era favorable a esos cambios, bajo la influencia de una tendencia

internacional dominante y de lo propiciado por las elites locales. Pero a ini-

cios del siglo XXI hubo un cambio significativo propiciado, en particular,

desde la presidencia de Néstor Kirchner, que atribuyó centralidad al Estado

y recuperó alguna de sus funciones regulatorias abandonadas. Este giro fue

acompañado por la opinión pública, que más allá de sus preferencias partida-

rias, aparece como mayoritariamente favorable a un rol interventor del Esta-

do con fines regulatorios y redistributivos.

De modo que la opinión pública, cuyas orientaciones se presentan aquí,

tiene una significación reveladora y puede ser situada en el contexto de una

mutación política en la que estos pronunciamientos –electorales y no electo-

rales– tienen una centralidad inédita.

2. EXPECTATIVAS CIUDADANAS SOBRE EL ROL DEL ESTADO

Las expectativas ciudadanas sobre el rol del Estado son definidas pero

complejas, y la apreciación sobre su eficiencia es variada. Prevalece una opi-

nión que hace del Estado el garante de los derechos para todos, el usufruc-

tuario o regulador de las empresas proveedoras de servicios públicos, y ello

con el fondo de una percepción mayoritaria que sostiene que la sociedad

argentina es injustamente desigual. Funciones redistributivas y reguladoras

del Estado y la aspiración a una sociedad más justa socialmente, aparecen

asociadas.

La corriente de opinión que concibe un Estado garante (es decir, intervi-

niendo activamente en la distribución) involucra a siete de cada diez indivi-

duos.

Asimismo, una gran mayoría atribuye al Estado un rol de gestión directa

(46%) o bien de control (42%) de los servicios públicos.

Esta orientación pro intervención del Estado contrasta con el clima domi-

nante a inicios de los años noventa en el que las políticas neoliberales fueron

saludadas por la mayoría de los opinantes (véanse particularmente los estu-

dios de Rosendo Fraga publicados por el Centro de Estudios Nueva Mayo-

ría).

La opinión ciudadana no sólo asigna un rol al Estado en la provisión de

bienes básicos, de gestión o control de los servicios públicos, sino también

se manifiesta favorable al control de precios de alimentos de consumo popu-

lar. Ello constituye un sustento firme para la idea de ciudadanía social, es

decir, de una condición igual en el acceso a bienes básicos derivados de la


condición de ciudadano. Es una demanda implícita de una expansión de la

institucionalidad estatal, que la ciudadanía estima pendiente.

En el reciente conflicto agropecuario, esta posición favorable a la inter-


¿CUÁLES SON, EN SU OPINIÓN, LAS RESPONSABILIDADES DEL ESTADO?

UD. CREE QUE EN ARGENTINA LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO ES…

RESPUESTA ÚNICA

49%

35%

8%

4%

4%

Injusta, los sectores demás recursos se quedan

con gran parte de lasriquezas del país.

Injusta, los sectores demás recursos se quedan

con gran parte de lasriquezas del país.

Justa, cada uno recibelo que merece.

Justa, el gobiernodistribuye bien las

riquezas que generael país.

NS/NC

Garantizar la libertad y seguridad de los individuos para que

cada persona se haga cargo de su

educación, su salud e ingresos

monetarios por sí misma28%

Asegurar educación, salud y un básico de ingresos para que

los individuos puedan sentirse libres y seguros.

71%

NS/NC

2007

2007

vención estatal con fines redistributivos se manifestó claramente (81% justi-

ficaba medidas en ese sentido). Pero también puso de relieve una orientación

ciudadana muy exigente sobre el destino de los fondos públicos.2 Es decir

que la intervención estatal esperada está en cierto sentido bajo el escrutinio

ciudadano y, en consecuencia, debería ser definida institucionalmente y con

decisiones resultantes de la deliberación pública.

De este modo podemos conciliar lo antedicho con una valoración de los

ciudadanos muy crítica del desempeño del Estado, en la cual sólo existen

matices más benevolentes para lo realizado en educación y salud.

Los grupos focales permitieron identificar más claramente la contraparte

crítica del estatismo ambiente.3

a) El Estado es percibido como defendiendo los intereses de la clase alta.

Esta visión es muy generalizada en todos los grupos.

b) Usurpación del Estado por parte de la clase política para sus propios inte-

reses o los de los grupos privados en connivencia con los políticos (“es

como que siempre hay un acuerdo entre el Estado y la empresa privada y

lo arreglan entre ellos…”).

c) Ineficiencia ligada a no saber hacer (“el Estado es inservible para mane-

jar a ciertas empresas, pero cuando las veo privatizadas también son un

desastre, fijate los trenes, los subtes. El Estado no puede, se lo da a otro y

tampoco puede porque también roban…”).


UD. CREE QUE EN ARGENTINA LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO ES…

RESPUESTA ÚNICA

22%

15%

4%

5%

45%

1%

8%

36%

35%

18%

14%

45%

1%

8%

Primer lugar Menciones sumadas

Educación (escuelas, colegios,universidades).

Salud pública (hospitales,campañas de prevención, etc.).

Justicia (acceso a la justicia,rapidez, ecuanimidad).

Ninguna

Todas

NS/NC

Seguridad (en las calles, en losdomicilios, en los lugares

públicos)

2007

d) Imagen negativa de los empleados del Estado, aunque aquellos más cer-

canos a la vida cotidiana son evaluados de manera más positiva. Por otra

parte se distingue entre el ñoqui y el empleado movido por pura vocación

(en primer lugar médicos, enfermeros, y en menor medida las maestras).

e) Desconfianza hacia el modo en que se practica el distribucionismo esta-

tal y una cierta irritación con la tolerancia hacia la ilegalidad, especial-

mente en los sectores medios (ejemplo: “Soy de clase media pero estoy

pagando la luz de los que están enganchados porque hay villas en donde

no paga nadie”). También ese descontento se expresa respecto a la pro-

testa social no reprimida (“El Estado no tendría que dejar que corten las

calles” o bien “no me molesta que protesten pero sí cuando están moles-

tando a un tercero”).

3. LOS SERVICIOS PÚBLICOS

La valoración de los servicios públicos es positiva (con valores positivos

en el 50% o más de los entrevistados) sobre todo si se la compara con la de

bienes básicos (salud, educación, seguridad, justicia) mencionada preceden-

temente. La valoración positiva declina para los teléfonos (40% de respues-

tas positivas) y, sobre todo, para el transporte público (22%).


¿Y QUÉ OPINA DE LA CALIDAD Y COSTO DE LOS SERVICIOS BÁSICOS

QUE USTED CONSUME REGULARMENTE?

54%

51%

50%

48%

40%

22%

17%

15%

13%

19%

21%

50%

Agua y servicios sanitarios

Gas

Correo

Electricidad

Teléfonos

Transportes Públicos (subtes,ferrocarriles, transporte aéreo)

Positivo Negativo2007

Es notorio, y apareció así en los grupos focales, el descontento con el

funcionamiento de los transportes públicos, que es para la mayoría de los

ciudadanos el resultado de una experiencia cotidiana.

La responsabilidad respecto a esta situación es asignada prioritariamente

a los agentes públicos (51%) y se la considera crónica. Una vez más se per-

cibe la tensión entre la expectativa de una gestión o un control públicos

sobre las empresas proveedoras y la desconfianza hacia los agentes públicos.

4. EDUCACIÓN Y SALUD

La afirmación de la educación (90% de respuestas afirmativas) y de la

salud (89% de respuestas afirmativas) como dos derechos básicos que deben

ser efectivizados por el Estado asegurando su financiamiento, revela un ver-

dadero consenso colectivo.

La educación y la salud son bienes universalmente requeridos. Respecto

a la educación, los grupos focales ilustraron la persistencia de una percep-

ción que la considera un recurso que puede posibilitar el ascenso social.

En cuanto a la escuela pública, quienes la consideran buena y quienes la

descalifican tienen una magnitud equivalente. Pero entre unos y otros un sec-

tor significativo considera que ha empeorado.


¿CONSIDERA QUE LA EDUCACIÓN…?

7%

2%

1%

90%

Es un derecho que el Estado debeasegurar a todos los argentinos

destinando los fondos necesariospara que así sea.

Es un derecho pero cada uno o cadafamilia debe hacerse cargo de los

gastos.

Es una decisión de cada unoeducarse o no.

Ns/Nr2007

NS/NC

No obstante, tal como se observó en los grupos focales, la educación pri-

vada no es considerada una garantía de calidad. Más bien, la percepción que

se desprende es la de un deterioro general de la educación, atribuido a causas

diversas, entre las que se mencionan el debilitamiento de las exigencias esco-

lares y la deficiente capacitación y los bajos salarios de los docentes (sobre

los docentes las apreciaciones en los grupos de opinión fueron dispares).

En cuanto a los problemas educativos, los entrevistados les atribuyen

causas variadas, aunque la más invocada es la de las limitaciones presupues-

tarias (51%), seguida por la formación docente (25%) y la desmoralización

de los jóvenes (11%).

Respecto a los servicios de salud existe un alto nivel de satisfacción.

Pero en verdad la satisfacción varía según el nivel socioeconómico y el

tipo de cobertura que tiene cada individuo. Entre los que se valen de una pre-

paga la satisfacción es del 92%, en obra social, el 88%, en hospital público,

el 77%.

En las reacciones espontáneas recogidas en los grupos focales se expresó

una alta satisfacción con el hospital público, que es evaluado como lugar de

excelencia profesional. Se ha constatado que incluso una parte de los que

están inscriptos en una prepaga o en una obra social suelen concurrir al hos-

pital en caso de urgencia.


¿USTED PIENSA QUE LA SALUD…?

Es un derecho que el Estado

debe asegurar a todos los

argentinos, destinando los

fondos necesarios para que así sea.

89%

Es un derecho, pero los pacientes deben contribuir

con los gastos.7%

Debe ser cuidada por cada uno según

sus posibilidades.2%

NS/NC2%

2007

Sin embargo, una minoría de los entrevistados manifiesta razones de dis-

conformidad con el sistema de salud: dificultad en obtener turnos, espera

para la atención e incluso mala atención. Específicamente sobre el sistema

hospitalario se reclama por la insuficiente cantidad de hospitales y por la

precariedad de la estructura.

En cuanto al personal existe una valoración opuesta entre los profesiona-

les (con valoración positiva) y los funcionarios (con valoración negativa).

5. SEGURIDAD

La seguridad es una gran preocupación ciudadana, pues para la mayoría

ha empeorado con el tiempo (56%), en tanto que una proporción menor con-

sidera que está igual (37%). Y esta percepción negativa es más acentuada en

los sectores medios y populares.

Existen también diferencias según los sectores sociales en el modo de

abordar el delito.

En los sectores populares existe una mayor expectativa de mejorar la jus-

ticia y aumentar las penas; en cambio, en los sectores de mayor nivel socioe-

conómico mencionan más políticas educativas y sociales, y evitar la corrup-

ción en la justicia.

Todos los sectores sin distinción dan una importancia prioritaria a la

reforma de la policía.


¿ESTÁ SATISFECHO CON LA ATENCIÓN QUE RECIBE?

Sí, pero podría ser mejor.49%

Es mediocre.9%

Es mala.7%

NS/NC3%

Sí, completamente.

32%

2007

En los grupos focales se denotó una percepción diferenciada de la violen-

cia en un doble sentido: los sectores con menos recursos son más fácilmente

víctimas de la violencia y la inseguridad (“En este país, el que tiene más

poder y el que se robó todo es el que mejor está [más seguro] y no [debe ser]

así); por otra parte, habría una impunidad de los que más tienen (“Y delin-

cuencia hay de bajo nivel [el que roba], también hay delincuentes de guante

blanco que son los que la justicia no investiga, los que no van presos, o que

van presos y salen porque tienen plata).


RESPECTO A LOS TEMAS DE LA SEGURIDAD EN LOS BARRIOS

Y LUGARES PÚBLICOS, ¿CÓMO VE LA SITUACIÓN EN ESTE MOMENTO

CON RELACIÓN AL PASADO?

TOTAL NSE

ABC1 C2/C3 DE

Ha mejorado 7 % 9 % 6 % 7 %

Está igual 37 % 49 % 37 % 36 %

Ha empeorado 53 % 37 % 55 % 55 %

NS/NC 3 % 5 % 2 % 2 %

Porcentual Total ABC1 C2/C3 DE

Reformando la policía para evitar la corrupción y la complicidad

con el delito. 46 49 46 45

Mejorando la justicia para que sea más rápida. 42 33 43 43

Reformando la justicia para evitar la corrupción y la complicidad

con el delito. 39 42 45 34

Aumentando las penas para los delitos. 38 36 33 43

Con políticas sociales que disminuyan la pobreza. 31 34 32 29

Con políticas educativas que formen a los niños y a los jóvenes. 31 46 35 26

Mejorando la policía para que investigue y prevenga. 30 24 31 31

Aumentando los sueldos de la policía. 11 12 11 10

Otros. 1 - 1 2

NS/NC 3 3 3 3

6. JUSTICIA

La opinión negativa sobre la justicia y su evolución es muy mayoritaria

(casi el 80% de los entrevistados).

Pero esta percepción cambia un poco cuando se trata del desempeño de

los jueces, pues, aunque el 56% menciona que no son imparciales, casi el

50% o bien cree que no son todos lo mismo o que son imparciales, soste-

niendo la otra mitad que favorecen a los poderosos o al poder político.

7. A MODO DE CONCLUSIÓN

A) Se constata la primacía de una concepción amplia favorable a los dere-

chos ciudadanos, no individualista. En los grupos focales, la referencia a

los derechos iba con frecuencia asociada a la queja por la desprotección

del Estado. Esta responsabilización del Estado y la reivindicación de su

rol “garante”van acompañadas con frecuencia de la crítica al empleo de

subsidios y paliativos sociales. En los sectores medios se expresa discon-


COMPARANDO LA SITUACIÓN ACTUAL CON LA DE HACE ALGUNOS AÑOS,

USTED PIENSA QUE:

La justicia está igual, es

deficiente.55%

La justicia ha empeorado.

24%

La justicia ha mejorado.

4%

La justicia está igual, es eficiente.

10%

NS/NC.7%

2007

formidad por la deficiencia en el control y uso de los beneficios para los

sectores carenciados. Sin embargo, en términos generales se le asigna al

Estado un rol garante de los derechos e interventor en las provisionesbásicas (aunque se registra –como lo confirman datos provenientes de

otros estudios realizados– una creciente resistencia al decisionismo, es

decir, a la falta de consulta, de deliberación y de argumentación).

B) Se registra un predominio de opiniones reformistas, favorables a políticas

redistributivas de ingresos y de garantías en la provisión de bienes bási-

cos para todos, que apuntan a un umbral de igualdad ciudadana (ciudada-nía social).

C) Se percibe un Estado deficitario en garantizar la provisión de bienes

básicos de calidad y para todos y en asegurar la calidad de los servicios.

Estas apreciaciones reconocen matices:

– Se registra satisfacción con los servicios de salud (con críticas parciales).

El hospital público es apreciado. Sobre la educación pública, las opinio-

nes están divididas. Se formulan críticas a los recursos internos de la edu-

cación pública.

– Entre los servicios públicos, los transportes son el gran punto de insatis-

facción. En particular en el área metropolitana.

– La falta de seguridad urbana es el principal aspecto de descontento ciu-

dadano con las políticas públicas. Y no se manifiesta optimismo para el

futuro.

– Las políticas esperadas son por orden de mención: reforma policial,

mejora de la justicia, incremento de las penas, políticas sociales y educa-

tivas. Como se ve, priman las demandas de reforma del Estado en estaárea.

– El descontento masivo con la justicia es compatible con el reclamo de

seguridad, aunque lo excede. La crítica apunta al sistema judicial en tanto

tal, pues la opinión sobre el desempeño de los jueces es matizada y una

parte de ella manifiesta reconocimiento positivo.

NOTAS

1. La información contenida en este informe forma parte de un estudio específico

del programa PAPEP del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

(PNUD) sobre las opiniones ciudadanas y la concepción de derechos respecto al

Estado en general y sus funciones, llevada a cabo por medio de una encuesta nacio-

nal en mayo de 2007 y actualizada parcialmente un año después, y en grupos focales

efectuados en julio de 2007.

2. En principio, el 81% está de acuerdo con las retenciones, pero con condicio-


nantes. De ese 81%, el 22% las justifica aunque considera que hay que explicar

mejor el destino de los fondos; el 25% las justifica para distribuir la riqueza entre los

que menos tienen y ayudar a los pequeños productores; el 18% las justifica para

mejorar la distribución, pero opina que en la práctica no se está distribuyendo; el

16% las justifica pero cree que no deberían ser tan altas.

3. Las observaciones siguientes tienen como fuente la síntesis del análisis de los

grupos focales efectuados en agosto/septiembre de 2007 y elaborada por la licencia-

da Manuela Thourte.


SECCIÓN 2

CAPACIDADES DEL ESTADO EN LAPROVISIÓN DE BIENES Y SERVICIOS BÁSICOS

Este trabajo se estructura en dos partes. En la primera se repasan, cuan-

titativa y cualitativamente, las principales dimensiones del sistema educativo

argentino; es decir, su organización institucional, la cobertura, el desempeño

de su eficiencia interna, los resultados en sus pruebas de aprendizaje y la

estructura de su financiamiento y asignación de recursos. En la segunda, se

presenta el accionar de algunos actores –en particular, gobierno, familias y

sindicatos– a la vez que se analiza su involucramiento en el sistema educati-

vo argentino y el grado en que condicionan y posibilitan la acción política y

social.

1. BREVE CARACTERIZACIÓN DEL SECTOR EDUCATIVO

EN LA ARGENTINA

Durante las últimas décadas del siglo XX y los primeros años del siglo

XXI en la Argentina se ha registrado una tendencia sostenida al crecimiento

general de la escolarización en todos los niveles. Este incremento es particu-

larmente notorio en las franjas de edades de 3 a 5 años (educación inicial) y

de 13 a 18 años (nivel secundario).

La mayor cobertura estuvo acompañada por una prolongación del perío-

do de escolarización obligatoria, adelantando la educación inicial, por un

lado, y extendiéndola más allá del nivel primario, por el otro. En este caso,

niveles educativos como el secundario, que tuvieron en sus inicios una racio-

nalidad claramente selectiva, hoy se han convertido en gran medida obliga-

torios y forman parte de la educación básica y común. A partir de la sanción

de la Ley Nacional de Educación, la obligatoriedad llega hasta la finaliza-

ción del nivel medio superior.

En la actualidad el sistema educativo, en todos sus niveles no universita-

GOBERNABILIDAD, GOBERNANZA Y EDUCACIÓN EN LA ARGENTINA

Alejandro Morduchowicz

rios, tiene una organización federal, de manera que la responsabilidad prin-

cipal por la prestación del servicio está en manos de las provincias, lo que

implica una distribución de responsabilidades entre los distintos niveles de la

administración. En contraste, el sistema universitario es responsabilidad del

gobierno nacional.

1.1. Estructura y organización del sistema educativo

La educación básica: a diez años de sancionada la Ley Federal de Educa-

ción y a unos meses de la Ley de Educación Nacional, se observa un período

de transición en el cual coexisten, en muchas provincias (y aun dentro de una

misma), diferentes estructuras.

En particular, la surgida a partir de la Ley Federal de Educación se

encontraba organizada en tres niveles (Nivel Inicial, Educación General

Básica –EGB– y Educación Polimodal) y comenzó a aplicarse gradualmente

en 1996 con la transformación del último año de la Educación Inicial y de

los tres primeros años (primer ciclo) de la EGB. Cada provincia ha tenido

diferentes ritmos de aplicación de esa estructura. En la actualidad, el Nivel

Inicial y los dos primeros ciclos de la EGB poseen una implementación

masiva en el país. Por el contrario, con el último año de la escuela primaria

y los dos primeros del secundario (equivalente al tercer ciclo de la EGB)

existen diversos y heterogéneos modos de aplicación que no se reducen sólo

a su localización espacial sino a las estructuras curriculares, cargas horarias,

condiciones laborales de los docentes y modelos institucionales. Esta hetero-

geneidad aparece, también, reflejada en la Educación Polimodal que coexiste

con la educación secundaria.

Dada la atomización de modelos organizativos, la Ley de Educación

Nacional, vigente a partir de 2007, se propone ordenar el sistema educativo

en cuatro niveles y ocho modalidades. A su vez, se estableció que cada pro-

vincia tendrá sólo dos opciones para decidir la estructura de los niveles pri-

mario y secundario: a) una de seis años para cada uno de ellos o, b) una de

siete para el primero y de cinco para el segundo.

La educación técnica: esta modalidad de enseñanza merece un desarrollo

particular dado que fue considerada la rama “olvidada” de la reforma educa-

tiva de los años noventa y hoy es depositaria de crecientes expectativas por

ser, en el marco de un desarrollo con mayores niveles de inclusión y equidad

social, un factor clave para el crecimiento económico sostenido y sustentable

del país, en términos regionales y locales. Tiene, además, fuerte relación con

la productividad y, la actividad económica y la competitividad territorial.

Los procesos de reforma educativa producidos en los noventa desarma-

ron la estructura de la enseñanza media y fijaron como prioridad la forma-


ción de carácter general por encima de la especialización técnica o profesio-

nal, al mismo tiempo que han incidido en una acentuada atomización del

sistema de educación técnico profesional (hasta el punto que hoy no puede

considerarse un sistema) y un debilitamiento institucional de los centros

educativos que imparten ese tipo de formación, generando una oferta forma-

tiva, en muchos casos, desactualizada en relación con los requerimientos

actuales.

Ante la situación descripta, la actual gestión educativa del Estado nacional

comenzó a trabajar en la actualización del funcionamiento de las tradicionales

escuelas técnicas y aprobar las nuevas orientaciones y perfiles a los que debe-

rían ajustarse las instituciones que ofrecen esta modalidad de enseñanza.

La educación superior: el sistema de educación superior en la Argentina

constituye un conglomerado institucional complejo y heterogéneo, confor-

mado por establecimientos de nivel terciario no universitario y por institu-

ciones universitarias.

El sistema de educación superior no universitario está compuesto por ins-

titutos de formación docente para los distintos niveles de enseñanza e insti-

tutos especializados de orientación técnica. Las instituciones públicas depen-

den en su gestión y financiamiento de los gobiernos provinciales.

Por su parte, las instituciones universitarias oficialmente reconocidas en

el país configuran un mapa cuyos rasgos más característicos son la comple-

jidad, la diversidad, y una heterogénea multifuncionalidad. Esto significa

que la misma universidad lleva a cabo múltiples misiones o funciones, como

por ejemplo enseñar, entrenar profesionales, investigar, desarrollar la cultura

local y ofrecer servicios a la comunidad, al sector empresario, etc.

Dos dimensiones organizan el análisis en muchos debates sobre el papel

de las instituciones universitarias: la calidad académica y su pertinencia so-

cial. En ocasiones, estas dimensiones se presentan en oposición; por el con-

trario, si se piensa en la recuperación de la mejor tradición de esta institución,

es imprescindible abordar la implicación mutua de estas dos dimensiones.

Cada uno de los dos ejes, excelencia y pertinencia, debe actuar de manera

complementaria: así como la pertinencia agrega riqueza y complejidad a la

excelencia, no podría alcanzarse la pertinencia si se renunciara a la excelen-

cia. Si tal principio se extiende a cualquier universidad, de manera muy parti-

cular aplica para las universidades en el país.

La demanda creciente en las últimas décadas se ve acompañada de un

proceso de creación de diversos tipos de instituciones de educación superior,

lo que genera una fuerte diversificación de la oferta, con un simultáneo cre-

cimiento del sector privado y gran heterogeneidad en los niveles de calidad.

Debe sumarse asimismo un fuerte crecimiento de las ofertas de posgrado aun

cuando los cuerpos de docentes e investigadores con dicha formación están

GOBERNABILIDAD, GOBERNANZA Y EDUCACIÓN 37

desigualmente distribuidos. La falta de políticas de desarrollo y promoción

del personal de las instituciones de educación superior es otra de las caracte-

rísticas del sector en la región.

Acompañando el crecimiento del subsistema, y en la medida en que los

procesos de rendición de cuentas son requeridos, se generan distintas instan-

cias (ya sea sistemas o agencias) para su evaluación y acreditación. Un enfo-

que integral acerca de la calidad e innovación es un tema que está lejos aún

de obtener cierto consenso, lo cual significa revisar la pertinencia social de

la universidad.

La formación docente: los procesos de formación de maestros y profeso-

res comprenden dos instancias: la formación inicial o de grado, y la forma-

ción dirigida al desarrollo profesional de los docentes en ejercicio.

En el país, la formación docente inicial o de grado se desarrolla en dos

contextos institucionales y organizacionales diferenciados: los Institutos de

Formación Docente no Universitarios dependientes de las jurisdicciones pro-

vinciales y las Universidades o Institutos Universitarios.

La formación del magisterio del Nivel Inicial y de la EGB 1 y 2/Primaria

se concentra mayoritariamente en los Institutos de Formación Docente,

mientras que la formación de profesorado para la enseñanza media y polimo-

dal recae, sobre todo, en las Universidades.

Con respecto a la formación permanente, la Red Federal de Formación

Docente Continua (RFFDC), creada en 1994, institucionalizó las propuestas

formativas de los docentes en ejercicio. Esta Red constituye una extendida

base administrativa, regulativa y de recursos humanos, y se organiza a partir

de una cabecera nacional y 24 cabeceras jurisdiccionales. Cada una de éstas,

junto con la cabecera nacional, diseña, organiza y lleva adelante la gestión

de las propuestas de capacitación en su jurisdicción.

La capacitación no es ajena a los procesos de fragmentación que recorren

el sistema. El credencialismo y la regulación profesional a través de las pro-

puestas formativas son algunos de los principales problemas a resolver en un

panorama nacional heterogéneo, en el cual la capacidad de gestión efectiva

de las jurisdicciones es altamente desigual.

Además de la fragmentación de la oferta de formación y sus institucio-

nes, otro de los problemas que enfrenta el campo de la formación docente es

la debilidad de la regulación y el importante vacío de normativa en la mayo-

ría de las provincias. En el caso de la formación inicial, en no pocas de ellas,

las carencias tienden a resolverse aplicando normas antiguas o de otros nive-

les educativos, o formulando una larga lista de decretos que sólo resuelven

situaciones coyunturales. En los pocos casos que existe alguna normativa

específica, presentan lagunas y falta de reglamentación. En cuanto a las

acciones de formación continua, se encuentran normadas por un conjunto de


disposiciones que, al no conformar un corpus ordenado, dificultan el control

del sistema, sesgan los estudios sobre las instituciones oferentes y limitan las

posibilidades de sostener acciones de monitoreo público.

Sumada a la escasa articulación entre las cabeceras provinciales de la

RFFDC, entre los institutos de formación docente no universitarios y las uni-

versidades, y al interior de éstos, entre departamentos, facultades y carreras,

también se observa una escasa coordinación entre estas instituciones, las

escuelas y las organizaciones sociales locales. La vinculación de los institutos

de formación con estas dos últimas instancias daría la posibilidad de construir

criterios consensuados con los niveles educativos para los cuales se forman

docentes así como de acercar la formación del profesorado a su estratégica

contribución social, cultural y educativa para el desarrollo educativo local.

1.2. La dimensión cuantitativa

En la actualidad, asisten a los niveles inicial, primario, medio y superior

no universitario más de 10.500.000 alumnos distribuidos en más de 44.000

establecimientos y atendidos por más de 825.000 docentes. Para el año 2005,

esa matrícula representaba alrededor del 25% de la población total. En cuan-

to al sistema superior universitario, en el país hay 100 instituciones universi-

tarias a las que asisten 1.600.000 alumnos aproximadamente.

Evolución reciente: en el último cuarto de siglo, los mayores incrementos

de alumnos correspondieron al nivel inicial y superior (el primero sextuplicó

al poblacional y el segundo fue doce veces mayor) y el menor al nivel prima-

rio/EGB 1 y 2. Como consecuencia del cambio en la cantidad de alumnos,

en veinticinco años el crecimiento acumulado de la matrícula total de todos

los niveles y modalidades fue de más del doble.

En términos generales, a lo largo del último siglo el crecimiento de los

alumnos en la educación no universitaria respondió, salvo en aquellos casos

en que la población global creció influenciada por corrientes migratorias

internas, a políticas de mejora de la cobertura de la escolaridad obligatoria,

materializadas en una importante inversión en construcción de escuelas, en

la provisión de equipamiento escolar y en la designación de personal docente

y de apoyo para su funcionamiento.

En síntesis, uno de cada cuatro habitantes es atendido por el sistema edu-

cativo, lo que permite apreciar la magnitud y alcance del servicio. Sin

embargo, esa cifra no refleja la dispersión provincial que se extiende desde

un mínimo de uno de cada cinco habitantes en la ciudad de Buenos Aires

hasta uno de cada tres en Tierra del Fuego. Estos valores distintos se deben a

la diferente cobertura del servicio y a las distintas estructuras etarias de la

población (mayor o menor proporción de población joven).


Cobertura: La cobertura total de la educación primaria argentina es un

objetivo prácticamente alcanzado ya que sólo resta incorporar una pequeña

franja (2%) del grupo de población en edad obligatoria. Los niños que se

encuentran fuera del sistema, ya sea porque nunca ingresaron o bien porque

lo abandonaron antes de su finalización, pertenecen a sectores socioeconó-

mica y culturalmente desfavorecidos; en tal sentido, las soluciones para su

escolarización no pueden ser pensadas aisladamente desde el sector. Por eso

mismo, la incorporación de estos grupos de población al sistema educativo

significará un esfuerzo marginal más que proporcional al realizado, en las

últimas décadas, de elevar la escolarización.

Durante los noventa creció la proporción de población escolarizada sobre

el total para todos los rangos de edad relevantes. Sin embargo, el sistema

educativo tiene todavía un importante desafío por delante: incorporar y rete-

ner a la población mayor de 13 años, generando la adquisición de capacida-

des y habilidades para su inclusión social y laboral (en el nivel medio, la tasa

neta de escolarización es de poco más del 70%).

En la franja de edad de 13 a 19 años, la mayor parte del crecimiento de la

escolarización se debe a la incorporación de los grupos menos favorecidos de

la población (en términos de posición en la estructura de distribución del

ingreso). En especial, los grupos que antes no accedían al nivel medio tienden

actualmente a permanecer más años en el sistema educativo hasta alcanzar

niveles (como el Bachillerato, por ejemplo) antes reservados exclusivamente

a los hijos de las clases más favorecidas de los grandes centros urbanos.

Cabe señalar que, en el contexto de sociedades extremadamente desigua-

les, el aumento de la escolarización en el nivel medio se acompaña de una

fuerte acentuación del carácter estratificado de la oferta institucional de

enseñanza. Mientras las elites tradicionales o modernas escolarizan a sus

hijos en colegios de jornada completa y con una oferta curricular bilingüe

(por lo general español/inglés) al mismo tiempo más rica y más variada en

contenidos, los sectores populares (ya sea de la ciudad o de ámbitos rurales)

tienden a frecuentar instituciones con mayores carencias en términos de

infraestructura, oferta curricular y recursos en general. El carácter territorial

de la oferta educativa refuerza esta tendencia a la segmentación escolar. En

ciertos contextos, la fragmentación y jerarquización de los sistemas escolares

ha alcanzado tal magnitud y calidad que resulta cada vez más difícil pensarlo

en términos tradicionales como un “sistema” homogéneo que tiende a cum-

plir las mismas funciones y a alcanzar los mismos objetivos. La desigualdad

de la escolarización en el nivel medio determina fuertemente la probabilidad

de acceso y terminación de estudios en el nivel universitario.

Acceso y permanencia por grupo de edad y provincias: los datos revelan

que hay alrededor de 3,5 millones de niños y jóvenes entre 5 y 24 años que


deberían (o podrían) estar incluidos en el sistema educativo y no lo están.

Sin embargo, hay que destacar que más del 80% de ellos son jóvenes de

entre 18 y 24 años.

El acceso y la permanencia en el nivel secundario no es sólo una cuestión

de adolescentes. La deuda educativa aparece aún más complicada cuando se

observa que entre los jóvenes de 20 a 29 años los que tienen el secundario

incompleto son más de la mitad: alrededor del 52%. Muchas debilidades

caracterizan la oferta educativa en este nivel dentro del país: los centros de

educación de jóvenes y adultos constituyen la oferta tradicional; el tema

tiene escasa visibilidad pública y no existen estudios diagnósticos exhausti-

vos que pongan de manifiesto su situación general.

Para los diferentes grupos de edad, las cifras referidas al país en su con-

junto se agravan cuando se analiza lo que sucede en algunas provincias. En

varias de ellas, para los niños de 5 años, el porcentaje que no asiste a la

escuela es superior al 30% y alcanza el 40% de la población de esa edad en

algunas (30% y más: Misiones, Formosa, Chaco, Santiago del Estero, Men-

doza, Salta, La Pampa, Catamarca). Por su parte, para el tramo entre 13 y 17

años, la proporción de jóvenes que no asisten a la escuela supera el 20% en

Santiago del Estero, Misiones, Tucumán y Chaco. Finalmente, más de las

tres cuartas partes de la población en el tramo entre 18 y 24 años no está

incorporada al sistema educativo en algunas provincias (Santiago del Estero,

Misiones, Tucumán, Chaco, Corrientes, Formosa, Entre Ríos, San Luis,

Salta y La Pampa).

Acceso a los niveles educativos por quintiles de ingreso: pero las brechas

no son sólo entre edades y provincias. En la Argentina, como en la mayor

parte de la región, los alumnos provenientes de estratos sociales más bajos

presentan un menor desempeño en relación con los niños de estratos sociales

más altos. Esto se ve reflejado en mayores índices de repitencia, abandono,

menores calificaciones, etc.

Las tasas de escolarización en el nivel primario permiten observar que el

acceso a este nivel no establece diferencias significativas entre estratos de

ingresos. Sin embargo, se pueden detectar síntomas de iniquidad si se anali-

za la finalización del nivel y el retraso escolar diferencial. En efecto, la

incorporación inicial a la escuela primaria presenta una cobertura casi uni-

versal, no obstante, su finalización en la edad teórica en que deben concluir-

se, varía notablemente de acuerdo al estrato social de pertenencia. Así, por

ejemplo, en la ciudad de Buenos Aires y en el Gran Buenos Aires, el 10% de

los jóvenes de 13 a 17 años del primer quintil de ingresos se encuentra toda-

vía cursando el nivel primario en tanto que los del quintil más alto que están

en igual situación son sólo el 1%. Las cifras y brechas se acentúan en otros

conglomerados urbanos (por ejemplo, en Mendoza, el 28% de ese grupo eta-


rio perteneciente al primer quintil se encuentra en situación de rezago esco-

lar; en cambio, los del quinto quintil son sólo un 3,5%). Sobre el particular,

la tasa de escolarización primaria para el tramo de edad de 13 a 17 años es

particularmente significativa porque permite medir el retraso más allá del

período social/idealmente esperado. Esta permanencia denota problemas

tales como repitencia, ingreso tardío, abandono y reingreso al sistema educa-

tivo.

Otro hito de diferenciación en la población lo constituye el acceso al

nivel secundario. En este caso, las diferencias según quintiles de ingresos sí

son significativas ya que, salvo en el área metropolitana (en la que en el pri-

mer quintil accede el 80% de los adolescentes), en otras localidades sólo

accede el 50% (o menos) de la población del estrato de menores ingresos, la

cobertura para el quintil más alto es casi universal. Asimismo, las diferencias

entre quintiles son igualmente significativas.

Estas brechas se amplían en el nivel superior: cuanto mayores son los

ingresos familiares, la variación en la tasa de escolarización es sensiblemen-

te mayor que en los otros niveles. Como resultado de ello, el porcentaje de

alumnos respecto de la población de esa franja etaria perteneciente al último

quintil es entre nueve y treinta veces más alta que la del primero según la

ciudad. En síntesis, a medida que se asciende en el nivel educativo, se acen-

túa el acceso diferencial por estrato.

Estos datos abonarían a favor de la hipótesis de que existe relación entre

clase social y participación en niveles de educación superior. Aún más, los

hijos de padres pertenecientes a estratos más altos de ingresos parecen tener

una mayor posibilidad de acceder a niveles más altos de estudios y, por esa

vía, a mayores ingresos.

Más allá de estos diferentes grados de acceso, a medida que se pasa de un

nivel educativo a otro y de un quintil de ingresos a otro, llama la atención

que ello no garantice un buen desempeño de los estudiantes universitarios.

En la Argentina, uno de los mayores problemas de eficiencia interna de este

nivel son sus altos niveles de abandono y rezago respecto del tiempo teórico

de la carrera. Como consecuencia, su duración real termina siendo un 60%

más alta que su duración teórica y, en las universidades nacionales, de cada

100 alumnos que ingresan sólo se gradúan 20.

La educación rural: en el país, la población rural es de 3.800.000 habi-

tantes, lo que equivale a poco más del 10% de la población total. En lo que

refiere a la población escolarizada, el 14% de los niños que cursan los dos

primeros ciclos de EGB lo hace en áreas rurales, mientras que los que asis-

ten a la EGB3 y polimodal representan el 8% de la matrícula nacional.

Aproximadamente el 50% de las escuelas de EGB 1 y 2 del total del

país son rurales. Este porcentaje asciende al 73% en la zona del Noroeste


Argentino (NOA) y del Noreste (NEA). Cabe destacar que, en la mayoría

de los casos, las unidades de Nivel Inicial y de EGB3 pertenecen al mismo

establecimiento educativo que las de EGB 1 y 2, y que el 30% de las unida-

des educativas rurales de EGB1 y EGB2 –unas 3.400– cuenta con un solo

maestro.

Las siguientes características de las comunidades, escuelas, docentes y

alumnos que se observan con regularidad en las zonas rurales de la Argenti-

na, dan cuenta de sus necesidades educativas, así como de las oportunidades

y dificultades para resolverlas:

• En un alto porcentaje, los niños y jóvenes que concurren a las escuelas

rurales pertenecen a los sectores más pobres de cada zona.

• Las escuelas rurales se constituyen en un lugar de referencia para las

comunidades a las que pertenecen, siendo, en muchos casos, la única ins-

titución oficial de la zona. Es posible reconocer modelos organizaciona-

les propios de estos contextos: cuando la matrícula es escasa, se agrupa a

los alumnos de diferentes años de escolaridad en plurigrados, quedando

constituidas unidades educativas uni, bi o tridocentes. La potencialidad

pedagógica que ofrece el plurigrado coexiste con la complejidad para

plantear situaciones de enseñanza en las que se dote de sentido a distintas

formas de agrupamiento de los alumnos.

• Los docentes generalmente deben afrontar en soledad la toma de decisio-

nes que su tarea requiere y es menos habitual que tengan la oportunidad

de participar en instancias de encuentro con otros docentes. Por otra

parte, son escasas las alternativas que contemplan específicamente a la

ruralidad en la formación docente inicial, en las instancias de capacita-

ción posteriores y en las iniciativas de desarrollo curricular.

• Además, en las zonas rurales es donde generalmente se localizan las

comunidades aborígenes de diversas etnias.

En el ámbito rural, es frecuente que los niños ingresen tardíamente a la

escuela, entre otros aspectos, por la escasa oferta educativa para el Nivel Ini-

cial, por las condiciones de vida particulares de las familias y por las grandes

distancias a recorrer para llegar a la escuela. En diferentes momentos del

año, un importante número de niños y jóvenes se ausenta de la escuela por

períodos prolongados, por razones climáticas, por incorporación a trabajos

temporarios junto a sus familias o por tener que cuidar a sus hermanos

menores en ausencia de sus padres.

La educación privada: a partir de la segunda mitad del siglo XX, la edu-

cación privada se ha ido extendiendo en el país. Independientemente del ori-

gen de esa expansión, los diferentes gobiernos estuvieron presentes de uno u


otro modo en su relación con el sector; ya sea, promoviendo ese desarrollo o

interviniendo una vez que ésta se encontraba afianzada.

Los servicios educativos de gestión privada se encuentran sujetos al reco-

nocimiento previo y a la supervisión de las autoridades educativas oficiales

independientemente de que reciban subsidios estatales o no. En este sentido,

los agentes que tienen derecho a prestar servicio son la Iglesia Católica y

demás confesiones religiosas inscriptas en el Registro Nacional de Cultos;

las asociaciones, fundaciones y demás entidades con personería jurídica y las

personas de existencia visible. Dichos agentes poseen el derecho a crear,

organizar y sostener escuelas.

Entre sus principales obligaciones se encuentran la de responder a los

lineamientos de la política educativa y brindar toda la información necesaria

para el control pedagógico, contable y laboral por parte del Estado.

Las provincias reconocen la validez de los estudios y los títulos que expi-

dan los establecimientos que, incluso, adoptan y desarrollan planes propios,

siempre que estos incorporen los contenidos mínimos vigentes para los ser-

vicios educativos estatales.

Las escuelas privadas poseen mayores márgenes de acción que sus pares

estatales para diseñar una oferta educativa que satisfaga la demanda escolar

y, a su vez, al seleccionar a los docentes pueden hacerlo a partir de su idea-rio. Este último se expresa a través de una serie de principios que represen-

tan el marco más amplio a partir del cual la institución construirá su proyec-

to educativo. No obstante, dicho proyecto debe estar encuadrado dentro de

los lineamientos curriculares.

También, a diferencia de las escuelas estatales que están obligadas a reci-

bir en la escuela al docente que la eligió, pueden seleccionar a sus docentes

en función del perfil institucional del establecimiento. Cabe señalar que las

escuelas que tienen el 100% de subsidio estatal y no cobran arancel están

prácticamente en la misma situación que las estatales, pues no tienen medios

para pagar a los mejores ni echar a los que no se adecuan al perfil del esta-

blecimiento, aunque sí tienen la flexibilidad en la selección y contratación de

su personal; situación que, aun así, marca una diferencia sustancial.

En la Argentina, uno de cada cuatro alumnos concurre a establecimientos

privados no universitarios. Cerca de la mitad de estos estudiantes asiste al

nivel primario, una tercera parte al nivel medio y el resto al inicial y al supe-

rior no universitario. La distribución de esos estudiantes entre las provincias

no es homogénea: el grupo que forman las más desarrolladas concentra el

80% del total del país. A su vez, dentro de éstas, la ciudad de Buenos Aires

es la que tiene la mayor participación de alumnos en escuelas privadas (el

50%); le siguen en orden de importancia Córdoba, la provincia de Buenos

Aires y Santa Fe con alrededor del 30% cada una.

A medida que se avanza en los niveles educativos se observa una mayor


tendencia hacia el consumo de la educación brindada por el sector privado.

En el nivel superior no universitario se localiza la mayor participación de la

matrícula privada. Le sigue el nivel medio y luego el primario. La única

excepción la constituye el nivel inicial, con un porcentaje que lo ubica entre

el nivel medio y superior no universitario. Esto último se debe, en gran

medida, a la escasez de oferta estatal para ese nivel. Por su parte, para el

conjunto del sistema, más de la mitad (57,1%) de los alumnos que estudian

en escuelas privadas concurre a establecimientos católicos (no se dispone la

información correspondiente a otros cultos religiosos).

En el país, la ayuda estatal y sistemática a las escuelas privadas existe

desde hace casi sesenta años y estos subsidios se hacen para financiar las

plantas docentes de las escuelas. Estas transferencias representan, en prome-

dio, poco menos del 15% del gasto público provincial en educación (alrede-

dor de 2.400 millones de pesos) y, de ese monto, el 85% se destina a los

establecimientos de los niveles primario y medio. Sin embargo, como en

otros indicadores, el promedio oculta las diferencias interprovinciales. Por

último, esas asignaciones representan el 35% de los recursos de los estable-

cimientos de gestión privada: el resto corresponde al pago que realizan las

familias en concepto de aranceles, contribuciones, etc.

Eficiencia interna. Durante la última década, los indicadores de eficien-

cia interna han tenido una evolución despareja. Así, en primer lugar, la repi-

tencia se incrementó en los tres niveles educativos. En cuanto a la tasa de

abandono interanual, disminuyó levemente en la EGB 1 y 2, se redujo en

más de un 50% en la EGB 3 y aumentó en el nivel polimodal.

La repitencia: en la EGB 1 y 2, el porcentaje de los repitentes es del

6,6%. En el país, tradicionalmente, el mayor número de recursantes se veri-

fica en el primer grado y tiende a diminuir a medida que se avanza en los

distintos grados de estudio. Existen diferencias muy marcadas entre los

alumnos de las distintas jurisdicciones: las provincias menos desarrolladas

presentan hasta cinco veces más de repitentes en términos relativos que algu-

nas de las más avanzadas.

En lo que atañe a la EGB 3 y al Polimodal, sus tasas de repitencia son del

12% y del 8% respectivamente, no existiendo disparidades significativas

entre los distintos grupos de provincias. A su vez, el porcentaje más alto de

los alumnos que deben cursar nuevamente un año se encuentra en el octavo

y noveno año de la EGB 3 (o 1º y 2º de la educación secundaria) y el prime-

ro y segundo año del Polimodal.

El abandono: el 8% de los estudiantes que ingresaron a primer grado

dejan sus estudios antes de finalizar la EGB. Aquí también las disparidades


provinciales son significativas. Por eso, si bien la tasa de abandono es una

medida tradicional de eficiencia interna, por lo que representa y las dispari-

dades entre provincias que manifiesta, constituye, en verdad, un indicador de

la iniquidad de los resultados educativos en el país.

A su vez, el porcentaje de los estudiantes que comenzaron la EGB 3 y no

la finalizaron se aproxima al 10% y el del Polimodal, al 20%. Al igual que

con la repitencia, en este indicador las diferencias entre los grupos de pro-

vincias son poco significativas, aunque existen grandes disparidades entre

las jurisdicciones individualmente consideradas como la ciudad de Buenos

Aires con un abandono interanual en el Polimodal del 12% y la provincia de

Buenos Aires con uno del 25%. Como se puede ver, el comentario sobre la

utilización de este indicador como una medida de la iniquidad se mantiene,

al tiempo que este problema se acentúa en este nivel.

Por su parte, los problemas más significativos que se detectan en las

escuelas insertas en contextos rurales son la menor capacidad de retención y

de promoción efectiva. Mientras que la tasa de abandono interanual en este

medio alcanza el 11,6% en la EGB1 y la EGB2 –contra el 2,3% a nivel

nacional– y el 28,3% en la EGB3 –frente al 8% del total país–, la tasa de

promoción es menor que la media nacional para todos los ciclos y niveles:

en el caso de la EGB3, el índice apenas supera el 66% –contra un 84,3% a

nivel país– y se acerca al 75% en el caso del Polimodal –frente a casi el 81%

del total nacional–.

Con respecto a la tasa de graduación en el nivel universitario, si bien en

las universidades estatales es del 20%, en el caso de las universidades priva-

das este porcentaje asciende al 25%. Sin embargo, si se compara este valor

para los años 1999 y 2003, se observa una tasa de crecimiento medio anual

del 10,6% para las universidades estatales y del 4,6% para las privadas.

La eficiencia interna según condición socioeconómica: otra dimensión

crítica del sistema educativo es la que se pone de manifiesto con el análisis de

los datos sobre el desempeño de los alumnos según su condición de pobreza.

En este sentido, desde el punto de vista de la equidad, las disparidades de

resultados en el rendimiento escolar expresan la desigualdad en las oportuni-

dades de adquisición de aprendizajes efectivos. Los datos correspondientes a

establecimientos educativos clasificados según la magnitud de matrícula

escolar en condición de pobreza que asiste a ellos muestran la asociación

inversa que existe entre pobreza y eficiencia interna.

Para el total del país, la tasa de repitencia alcanza a casi el 10% de los

niños que concurren a las escuelas con alta presencia de matrícula escolar

pobre, mientras que sólo representa el 2% en las de baja participación. En el

mismo sentido, la promoción efectiva –esto es, el porcentaje de niños que no

han repetido ni abandonado– se mueve en proporción inversa a la incidencia


de la pobreza en las escuelas. A su vez, el abandono interanual casi se tripli-

ca en las escuelas con alta presencia de matrícula escolar pobre y la sobree-

dad afecta a uno de cada tres niños que asisten a aquéllas, mientras que esta

última alcanza valores promedio del 8% en los establecimientos educativos

entre los que predomina una matrícula compuesta por no pobres. Por último,

los resultados de las pruebas de aprendizaje muestran las disparidades en los

rendimientos escolares, con brechas similares tanto para matemática como

lengua entre los tres grupos de establecimientos.

De este modo, las disparidades según la condición socioeconómica de la

matrícula escolar sugieren que las instituciones escolares tienen serias difi-

cultades para superar la influencia adversa de los factores externos sobre el

rendimiento escolar, consolidando circuitos escolares diferentes y reprodu-

ciendo las desigualdades ya existentes entre los distintos grupos sociales.

Las pruebas de aprendizaje. La Argentina debe enfrentar dos problemas

al mismo tiempo. Por una parte debe facilitar, como ya se ha dicho, la inclu-

sión escolar de niños de 3 a 5 años y de adolescentes de 13 a 18 años. Pero,

por la otra, debe prestar atención al mejoramiento de la calidad de la educa-

ción. Todo parecería indicar que es más fácil avanzar en lo primero que rea-

lizar progresos significativos en lo segundo.

Como resultado de las condiciones (sociales y pedagógicas) en que se

llevó a cabo la masificación de la escolaridad, la distancia entre los títulos y

certificados que distribuyen los sistemas educativos y los conocimientos

efectivamente incorporados por los alumnos, tendió a ampliarse. Las diferen-

tes pruebas de evaluación de la calidad de la educación mostraron desigual-

dades profundas en los logros alcanzados por los estudiantes al terminar

determinados niveles o ciclos.

Los resultados en el país: en el primero y segundo ciclo de la EGB, las

escuelas urbanas estatales presentan similares resultados a los de las rurales

(alrededor de un 55% en los promedios de lengua y matemática). A su vez,

las privadas superan a ambos tipos de establecimientos (66,7%). Por su

parte, en el tercer ciclo de la EGB y en el Polimodal, los resultados de las

privadas también son superiores a las estatales (51,5%).

Respecto de las diferencias provinciales en el interior del país, en los dos

primeros ciclos de la EGB, las disparidades no son significativas. Sin embar-

go, éstas se tornan marcadas para niveles más altos de estudio: la diferencia

en el rango entre las provincias con más altos y más bajos puntajes es de más

de diez puntos en el EGB 3 y Polimodal.

Los resultados locales en el contexto internacional: por su parte, los

resultados de las evaluaciones internacionales permiten, también, ubicar al


país en el contexto internacional. Los datos disponibles de los países que

participaron del estudio Programme for International Student Assessment(PISA), que comparan el desempeño de los alumnos, parecen apuntar hacia

la idea de que los países más ricos, aunque con algunas excepciones, son los

que han logrado reducir en mayor grado las desigualdades, alcanzando un

mayor nivel en los resultados.

La diferencia entre el puntaje de la Argentina y el promedio de los países

de la OECD es significativa: casi 80 puntos por debajo en las pruebas de lec-

tura, y más de 100 puntos por debajo en las pruebas de matemática y cien-

cias.

Las condiciones sociales del aprendizaje. Los resultados de la reforma

educativa argentina no fueron satisfactorios. La pobreza material de las

familias y sus consecuencias en el plano de los comportamientos, los valores

y otros recursos culturales disminuyó drásticamente su capacidad para acom-

pañar la escolarización de sus hijos. En la mayoría, el empobrecimiento de

las familias limita las oportunidades de aprendizaje de los niños y jóvenes,

los cuales, pese a permanecer en la escuela, no aprenden lo que se supone

deben aprender de acuerdo con el programa escolar. En otros casos –por

ejemplo los jóvenes y los adolescentes de los sectores en mayores condicio-

nes de pobreza–, la consecuencia fue la lisa y llana exclusión escolar (Tenti

Fanfani, 2007).

En este contexto, varios países de la región (Chile y la Argentina son

casos paradigmáticos) no sólo vivieron la experiencia de reformas educativas

muy ambiciosas, sino que también incrementaron el monto absoluto de la

inversión educativa. Pero este relativo aumento no pudo compensar el empo-

brecimiento de la demanda. Esto explica, en gran parte, que los resultados de

las pruebas de evaluación de rendimiento educativo no muestren mejoras

sustantivas y sostenidas a lo largo del período. Por otra parte tampoco se

producen reducciones de peso en las desigualdades que se observan en los

aprendizajes logrados. Esta contradicción objetiva entre las inversiones y los

esfuerzos desplegados en el marco de las reformas educativas y los pobres

resultados alcanzados tiende a deteriorar el clima de optimismo pedagógico

que prevaleció durante la última década del siglo XX (Tedesco y Tenti Fan-

fani, 2004).

Para no adjudicar a la política educativa y la escuela toda la responsabili-

dad del comportamiento de los resultados de aprendizaje se recurre, muchas

veces, a explicaciones ya clásicas en ciertas corrientes de la sociología de la

educación de los años sesenta, al señalarse que el aprendizaje no depende

sólo de los factores escolares, sino que los factores sociales que básicamente

se resumen en los diferentes tipos de capital (cultural, económico, simbólico,

social, afectivo, etc.) que las familias están en condiciones de invertir en la


educación de sus hijos se encuentran relacionados con los resultados obteni-

dos (Brunner, 2003).

La calidad del aprendizaje es siempre el resultado de una combinatoria de

factores escolares y sociales relacionados entre sí. Además de las condiciones

sociales y familiares, hay condiciones de aprendizaje que son fundamentales,

como el interés o la motivación por aprender que no pueden colocarse lisa y

llanamente en el campo de la demanda, ya que en gran medida (en especial en

el caso de los sectores más desposeídos de capital cultural) son un producto

de una buena práctica escolar. A ello se suman otros factores sistémicos

(recursos, edificios, equipamiento, condiciones laborales docentes, diseños

curriculares actualizados y pertinentes) como una buena escuela, docentes

con una buena formación, estrategias y métodos didácticos adecuados a las

características de la población de estudiantes, etc.

1.3. Características generales del financiamiento sectorial

El criterio dominante –aunque no único– de asignación general de recur-

sos a la educación entre niveles educativos que permite explicar la magnitud

de recursos para la educación en la Argentina, es la restricción presupuesta-

ria. En los últimos años, las provincias destinaron al sector educativo, en

promedio, entre el 25% y el 30% del gasto público total. En la actualidad, el

gasto público educativo consolidado asciende a alrededor de 35.800 millones

de pesos (poco más del 5% del PBI).

La asignación de recursos del Estado nacional: como resultado de la

reforma educativa y la transferencia de las escuelas en los años noventa, la

asignación de los recursos del ministerio nacional destinados a la educación

no universitaria varió sustancialmente en los últimos lustros. De solventar

(parte de) los gastos recurrentes del sistema, comenzó a financiarse acciones

específicas que no se vinculan con la prestación corriente (al menos en un

sentido tradicional), del servicio educativo. Sin embargo, a partir de 1999,

como resultado de un largo conflicto docente, el Estado nacional comenzó,

nuevamente, a financiar gastos salariales provinciales a través del llamado

Fondo Nacional de Incentivo Docente (FONID).

A pesar del significativo crecimiento de los recursos públicos del Estado

nacional para el sector, la mayor parte de su presupuesto se destina al pago

de nóminas salariales de los diferentes niveles. Con el objetivo de coadyuvar

a la gobernabilidad del sistema, complementando los deteriorados salarios de

los docentes provinciales e incrementando los de las universidades, esas

necesidades restaron margen de acción financiera para la prosecución de

acciones de política más activamente.

Además del Fondo citado, el mayor esfuerzo del gobierno nacional


durante los últimos años se volcó a incrementar la nómina salarial de la

enseñanza superior universitaria, a acciones en ciencia y tecnología y, a

partir de 2006, a la educación técnica (en cumplimiento de la ley sanciona-

da a tal fin). Cabe recordar que en la Argentina la mayor parte del presu-

puesto de las universidades es atendido con recursos del Tesoro Nacional.

A su vez, la mayor parte de las erogaciones de ese nivel de estudios se asig-

na a la partida de personal (docente y no docente). En síntesis, estas cues-

tiones explican que, aunque el Ministerio de Educación nacional aparece

financiando diversos tipos de programas, en los hechos, buena parte de sus

recursos tienen por destino último el pago de salarios (esencialmente,

FONID y universidades).

Mientras, ello restó recursos al gobierno nacional para desarrollar accio-

nes educativas del resto de los niveles y modalidades que requieren de finan-

ciamiento. Entre éstas, se pueden destacar la distribución de recursos mate-

riales y pedagógicos que buena parte de las provincias, por la carga que

significa el sostenimiento recurrente de sus sistemas educativos o por, direc-

tamente, insuficiencia de recursos monetarios, no pueden solventar. En la

actualidad, el Ministerio de Educación nacional asigna anualmente alrededor

de 900 millones de pesos (un 10% del presupuesto nacional, pero menos del

3% del total de los recursos destinados a la educación en el país) a becas

escolares, infraestructura, libros, material didáctico, equipamiento informáti-

co y capacitación docente.

La asignación de recursos de las provincias: dentro del gasto sectorial, el

50% del financiamiento público provincial al sector se destina a la educación

pre-primaria y primaria, el 32% a la educación media y el 5 % a la educación

terciaria no universitaria. El resto del gasto público provincial sectorial se

encuentra imputado a gastos sin discriminar.

El gasto público educativo está concentrado en el pago de salarios: tradi-

cionalmente, el rango de la participación de los gastos en la partida de Perso-

nal del sector ha oscilado entre un 80% y un 90% (según la provincia). En

cuanto a los gastos de capital, representan –aunque con significativas varia-

ciones entre años y provincias– menos del 5% del gasto público educativo

total. Su evolución evidencia la oscilación de los gastos de capital como con-

secuencia de la restricción presupuestaria y/o escasa o nula programación de

la inversión educativa en edificación escolar.

La relación del gasto educativo estatal con la demanda permite observar

un promedio actual para el total del país de casi 3.000 pesos anuales por

alumno. En particular, cabe resaltar el hecho de que el gasto en el nivel supe-

rior no universitario es levemente mayor que el universitario. En principio,

esto se encontraría asociado a que no pocos de los institutos (de formación

docente y técnicos) que conforman a aquel nivel tienen una muy baja matrí-


cula que torna, de ese modo, el gasto por establecimiento (y por alumno)

muy alto.

Aun cuando se trata de un coeficiente precario, el gasto por alumno es

uno de los indicadores por antonomasia para analizar el esfuerzo financiero

en educación. Cuando comparamos los datos provinciales podemos ver que

en la Argentina: a) no existe una correlación clara de este indicador con la

densidad poblacional ya que hay provincias con características poblacionales

similares con dispersiones significativas, y b) no hay una correlación clara

entre el grado de desarrollo de una provincia y su costo por alumno.

El gasto por alumno y el esfuerzo financiero: esta aparente contradicción

se debe a que los indicadores tradicionales del financiamiento educativo

–tales como el gasto por alumno–, considerados aisladamente, no toman en

cuenta las posibilidades provinciales de asignar (mayores) recursos al sector.

Así, por ejemplo, si se considerase solamente la relación del gasto por alum-

no con el ingreso per cápita de cada jurisdicción se podría observar su ina-

decuación para describir el esfuerzo financiero provincial en educación en el

país. Esto se debe a que los recursos públicos de que dispone cada provincia

–que, en última instancia, son los que solventan los sistemas educativos– no

se encuentran vinculados a la actividad económica y, por lo tanto, al nivel de

ingresos promedio de la población. Dado que el reparto de los recursos de

origen nacional tiene un claro sesgo redistributivo que beneficia a las juris-

dicciones con escaso desarrollo económico, las provincias más rezagadas

económicamente ven más que compensadas la disponibilidad de fondos

brindada por sus limitados recursos propios. En síntesis, esas situaciones se

explican, en definitiva, por la relación que existe entre los recursos públicos

y el PBI en cada provincia.

De ese modo, se encuentra configurada una situación en la que provin-

cias pobres disponen de mayor cantidad de recursos fiscales por habitante

que provincias más ricas. Por eso, en no pocas de ellas la asignación de

recursos per cápita (medida a través del gasto por alumno) para la prestación

de servicios puede ser más alta en las primeras que en las segundas.

Las jurisdicciones más avanzadas económicamente se encuentran entre

las que menor porción del ingreso per cápita destinan al sector. Por el con-

trario, las más rezagadas son las que, desde esta perspectiva, más esfuerzo

estarían realizando. Sin embargo, cuando el gasto por alumno se relaciona

con la cantidad total de recursos fiscales de que dispone cada provincia por

habitante, se observa que el desempeño mejora notablemente para las prime-

ras y se deteriora para las últimas. Desde esta perspectiva, la ausencia de

relación es un aspecto de la asignación de recursos en educación (quizá de

los pocos) que corresponda evaluar positivamente.

Por último, se debe tener presente que el gasto por alumno es un indica-


dor del gasto promedio y, como tal, supone un vínculo con el tamaño de la

matrícula. Por lo tanto, no es extraño que, además, las que más se estarían

esforzando según esta medida sean las provincias con menor cantidad de

habitantes y mayores recursos fiscales per cápita del país. Por eso, incluso

destinando menores porcentajes de sus presupuestos al sector, pueden inver-

tir por alumno más que el resto. En sentido inverso hay provincias que deben

asignar una mayor porción de su gasto total al sostenimiento del sistema y,

aun así, esas sumas son insuficientes para la atención de su mayor demanda

educativa en términos relativos (los casos extremos que ilustran estas consi-

deraciones son las provincias de Tierra del Fuego y Buenos Aires, respecti-

vamente).

Ahora bien, debemos recordar que ese mayor esfuerzo tiene por destino

principal el financiamiento de la partida Personal por la vía de mayores sala-

rios y/o cantidad de docentes. En otras palabras, se está aludiendo al gasto

como expresión o resultado de la capacidad para sostener el funcionamiento

tradicional del sistema. Si se considera la pareja tasa de escolarización en las

provincias (salvo casos excepcionales) y que las relaciones alumno/docente

también son más o menos estables, las mayores diferencias se observan en

los salarios docentes, y, por lo tanto, cuando aludimos a la capacidad esta-

mos, básicamente, refiriéndonos a la capacidad de pagar mayores salarios al

personal docente.

Diversos factores pueden concurrir para que los niveles salariales provin-

ciales no se correlacionen vis-à-vis con los ingresos públicos provinciales.

Entre ellos –y los más tradicionales– se pueden señalar: el poder de negocia-

ción de los sindicatos docentes provinciales, proyectos políticos de algunos

gobernantes que focalizan su interés en el sector, y determinantes y caracte-

rísticas propias de cada provincia (por ejemplo, costo de las canastas familia-

res; sistemas educativos más pequeños, etc.). Como resultado, el esfuerzo

financiero en la asignación de recursos al sector presenta contrastes signifi-

cativos entre las jurisdicciones.

En síntesis, el resultado de la práctica del federalismo fiscal-educativo en

la Argentina es: a) una disparidad de asignaciones de recursos a los sistemas

educativos provinciales que, b) no se encuentra asociada al nivel de riqueza

de cada jurisdicción sino a su disponibilidad de recursos fiscales que, a su

vez, permite, c) definiciones de niveles salariales docentes con una significa-

tiva dispersión.

1.4. A modo de síntesis de la primera parte: problemas críticos queenfrenta la educación

En líneas generales, se podría sintetizar el diagnóstico realizado señalan-

do que, si bien la educación argentina se encuentra mejor que la de otros sis-


temas de la región, se presume que su calidad se ha deteriorado en relación

con algunas décadas atrás y se encuentra muy por debajo de los países más

desarrollados.

La educación nacional enfrenta desafíos de diverso tipo. A pesar de los

esfuerzos realizados en los últimos lustros, todavía quedan pendientes, entre

otros, problemas de acceso, repitencia, sobreedad, abandono y calidad de los

aprendizajes en algunos grupos de edad y sociales. En tal sentido, se consi-

deran insuficientes y, a veces, inadecuados: la infraestructura, el tiempo

escolar, el equipamiento, la formación docente inicial y continua, los mode-

los institucionales y pedagógicos, los programas de apoyo a la población en

riesgo y, ya a escala más amplia, algunos aspectos de la macroadministra-

ción del sistema.

En cuanto a la demanda, las condiciones socioeconómicas y culturales de

la población en edad escolar también presentan serios déficit que estarían

dificultando el aprovechamiento de los esfuerzos que se hacen desde el siste-

ma educativo para garantizar una escolarización plena que asegure una efec-

tiva igualdad de oportunidades. Entre ellas, cabe señalar la alimentación, la

vestimenta, las condiciones sanitarias y el capital educativo de sus hogares.

En este escenario, uno de los principales problemas que debe afrontar el

sistema educativo argentino es la escolarización de los sectores más pobres,

fundamentalmente en el nivel inicial y medio de educación. Las probabilida-

des de ingreso temprano y de continuidad en los estudios secundarios tendrí-

an una relación directa con el clima educativo del hogar y el lugar de las

familias en la estructura social en términos de la distribución del ingreso. De

esta manera, se presenta el desafío de ampliar oportunidades de acceso tem-

prano a los niños de 3 a 5 años así como de incorporar y retener a la pobla-

ción de más de 13 años proveniente de los sectores más vulnerables.

A su vez, los altos índices de repitencia, sobreedad y abandono de los

niños y jóvenes provenientes de estratos sociales bajos constituyen una fuer-

te evidencia de los problemas presentes en el sistema para garantizar una

educación plena. Estas poblaciones encuentran dificultades para transitar la

escolaridad con éxito y permanecer el tiempo estipulado que requiere la

adquisición de competencias básicas. Por eso, es necesaria una educación

que permita superar las desigualdades en el punto de partida, adecuando las

estrategias y modelos pedagógicos empleados, de manera que ofrezcan una

oferta educativa tan variada como lo son las condiciones de vida y existencia

de las nuevas generaciones.

A esas dificultades se agregan las falencias y diferencias en los logros de

aprendizaje que también se relacionan con las desigualdades en la calidad de

la oferta. Esto no sólo afecta a los sectores pobres, sino que abarca al sistema

educativo en su totalidad. Los programas internacionales de evaluación de

aprendizajes muestran que la Argentina se encuentra por debajo del prome-


dio de los países desarrollados. Asimismo, en el interior del sistema, los ope-

rativos nacionales ponen de manifiesto peores resultados para las escuelas

públicas en comparación con las privadas.

Otros dos problemas de mayor especificidad lo conforman la escolariza-

ción secundaria de jóvenes y adultos, y el acceso al nivel primario de secto-

res rurales e indígenas. Los altos porcentajes de jóvenes de más de 18 años

que no completaron sus estudios secundarios constituyen la educación de

jóvenes y adultos en un reto educativo. Del mismo modo, la escolarización

primaria y posprimaria en ámbitos rurales e indígenas es otro de los desafí-

os, fundamentalmente en las zonas del NEA y el NOA. La complejidad y las

condiciones de pobreza extrema de estos contextos ubican a esta población

en una fuerte situación de desventaja para el ingreso temprano a la escuela,

la permanencia y la posibilidad de continuar los estudios hasta los niveles

considerados social y legalmente obligatorios.

Como se sabe, los factores que confluyen para conformar una educación

de calidad son diversos. Por un lado, están aquellos relacionados con los

recursos económicos, materiales y temporales. Con respecto a este grupo de

factores, en la Argentina pueden encontrarse, entre otras, carencias en infra-

estructura y equipamiento, en la duración de la jornada y en la extensión

efectiva del ciclo lectivo.

Por otro lado, están los factores vinculados a los recursos humanos y a

las condiciones materiales y simbólicas del trabajo de enseñar, como, por

ejemplo, las condiciones laborales y salariales, la jerarquización de la profe-

sión, la formación docente inicial y continua, y la movilidad en la carrera

docente.

Uno de los problemas relacionados con este segundo grupo de factores

es que los jóvenes que hoy eligen la docencia no poseen los perfiles más

adecuados para esta tarea, debido a la baja calidad de la educación secunda-

ria y al escaso atractivo que ofrece la carrera docente. Aunque los salarios se

han venido recuperando durante los últimos años, la caída del prestigio

social de esta profesión y su escasa movilidad laboral hacen que sea una

opción poco atractiva para los de mayor nivel cultural.

Con respecto a los contenidos de la formación inicial, si bien en la déca-

da pasada fueron reformulados, los programas curriculares continúan privi-

legiando el enfoque de contenidos más que la formación para el desempeño

docente. Debido a ello, los egresados no cuentan con las capacidades y com-

petencias necesarias para afrontar la complejidad de los actuales escenarios

educativos. Asimismo, los planes tienen debilidades o ausencias en ciertos

contenidos que se consideran estratégicos para la enseñanza. Esto se presen-

ta como un tema relevante dado el impacto de esos aprendizajes sobre la tra-

yectoria escolar de los niños.


Algunos desafíos de política educativa: la experiencia de los últimos

años demuestra que las políticas educativas han sido más eficaces para esco-

larizar a la población que para mejorar la calidad de los aprendizajes. En el

largo plazo, el crecimiento de la matrícula en el nivel preescolar y en el nivel

medio básico y superior no fue acompañado por un crecimiento proporcional

de la inversión pública en educación. La pobreza de las poblaciones escola-

rizadas tendió a corresponderse con la pobreza de la oferta de educación

pública. En tal sentido, sobresalen los siguientes retos:

• Cuando se han alcanzado tasas significativas de cobertura, especialmen-

te en la educación básica, los progresos en la cobertura son más difíciles

ya que son más complejos los desafíos que hay que resolver. Los próxi-

mos pasos deben estar orientados a asegurar que los niños concluyan este

nivel, que las brechas en términos de resultados tiendan a reducirse y que

los niños que egresen hayan adquirido los conocimientos requeridos para

continuar con su trayectoria escolar.

• Los próximos niveles de expansión de la escolarización (tanto en el nivel

inicial como en el ciclo medio superior) requerirán esfuerzos mayores

tanto en materia de expansión de la oferta (infraestructura, materiales

didácticos, formación de docentes, etc.) como de adecuación de estrate-

gias y modelos pedagógicos empleados.

• Es probable que la expansión de la escolarización en el nivel medio se

haya registrado en un tiempo corto y el sistema educativo no haya estado

siempre en condiciones de dar una respuesta adecuada a esta demanda.

En este contexto, “la cuestión pedagógica” adquiere una importancia

estratégica fundamental. La educación secundaria deberá innovar sus

estrategias y procedimientos de enseñanza y aprendizaje para superar los

viejos modelos organizativos hacia otros orientados al desarrollo del

aprendizaje de herramientas y lenguajes (lógica, lenguas, matemáticas,

etc.) que habilitan para el trabajo y la ciudadanía activa.

• A la luz de la experiencia de los programas compensatorios, deberá

tenerse en cuenta que el compromiso de las escuelas con la creación de

condiciones básicas para sostener el proceso de aprendizaje en muchos

casos ha deteriorado las capacidades y los recursos con que cuentan esas

instituciones para orientar específicamente a las actividades educativas.

Esta función asistencial asumida por la escuela corre el riesgo de desna-

turalizar su función y, a la vez, de afectar la misma identidad profesional

de los docentes. Durante los próximos años, las políticas educativas

deberán resolver cómo articular mejor sus compromisos pedagógicos y

sociales, ya sea a través del desarrollo de una oferta enriquecida (en tiem-

po escolar, recursos, etc.) o bien a través de una mejor vinculación con

otras políticas sociales y recursos locales/comunitarios específicos.


Dadas estas tendencias es probable que, en mayor o menor medida, el

país tenga que enfrentar durante los próximos años al menos dos desafí-

os fundamentales y tendrá que resolverlos al mismo tiempo. El primero

tiene que ver con la incorporación de los excluidos, es decir, de aquellos

niños que ingresan al sistema educativo pero permanecen en él menos del

tiempo necesario para desarrollar competencias básicas para la vida. Por

otro lado, cuando se trata de los adolescentes de las áreas rurales y urba-

nas más pobres que logran prolongar su escolaridad e ingresar al nivel

medio, es preciso articular una política de sostén de la demanda y una

mejora sustantiva de la oferta escolar que se destina a estos grupos socia-

les subordinados socialmente.

• En relación con la educación superior, la cuestión del conocimiento ha

asumido un rol estratégico en el mundo contemporáneo en la medida en

que, para su desarrollo, las sociedades dependen cada vez más de la pro-

ducción y difusión de conocimientos en las áreas más diversas. Ya que

las universidades siguen siendo el locus privilegiado para la producción

del conocimiento, la existencia de sólidas instituciones de enseñanza

superior es una condición indisociable de la soberanía de las naciones.

Más que principios fundadores o características intrínsecas a la experien-

cia universitaria, la búsqueda de la excelencia, la pertinencia social, la

inserción internacional, la sensibilidad para con medidas de inclusión, la

vinculación al desarrollo nacional, la capacidad de innovación y transfe-

rencia de tecnologías de base física y social, y la apuesta en el humanis-

mo que siempre ha acompañado la tradición universitaria occidental,

constituyen hoy metas de las cuales depende el desarrollo sostenible de

América latina.

Todo parece indicar que es necesario revertir ciertas consecuencias no

intencionales de la política educativa de los últimos lustros, en especial de

aquellas que tendieron a transferir servicios a las provincias sin el corres-

pondiente desarrollo local de capacidades de gestión. El vacío de orienta-

ción nacional y el incumplimiento de las promesas de transferencia de

mayores recursos (fruto de la crisis económica y la decisión política) contri-

buyeron a ampliar la fragmentación institucional y la diferenciación social

de la educación. En consecuencia, el sistema educativo tiende a constituirse

en una realidad cada vez menos integrada y homogénea para convertirse en

un agregado de redes diferenciadas y jerarquizadas en función de las carac-

terísticas territoriales, económicas, sociales y culturales de las poblaciones

que atiende.


2. GOBERNABILIDAD Y EDUCACIÓN EN LA ARGENTINA

El término “gobernabilidad” está rodeado de incertidumbre. Como es

sabido, en un principio se lo vinculó con las dificultades que tienen las

democracias para hacer frente a las crecientes demandas sociales, para deri-

var posteriormente en otras cuestiones relacionadas con la gobernabilidad

pero sustancialmente distintas a ella, como la eficacia. La preocupación se

centraba en la efectividad con la cual los actores políticos arribaban a deci-

siones y en la capacidad institucional y gubernamental para aplicarlas. La

gobernabilidad era así un atributo sistémico, en principio, del Poder Ejecuti-

vo del gobierno y, más ampliamente, del gobierno en su totalidad y el siste-

ma político en su conjunto.

Sin embargo, la discusión actual sobre la gobernabilidad ha dejado atrás

la concepción de que las decisiones estatales son el factor principal que defi-

ne las condiciones de legitimidad y eficacia, para aceptar la existencia de

otras importantes influencias. Así, “ hay vida más allá del gobierno. Además

de la regulación y acción del gobierno democrático, existen también otros

dispositivos y principios de autorregulación y autogobierno social, cuya

mayor o menor vitalidad aumenta o disminuye la capacidad de orden y cohe-

sión social” (Aguilar Villanueva, citado por Cruz, 2001).

Surge entonces el concepto de gobernanza: el conjunto de instituciones

–patrones, estructuras y reglas de juego– que condicionan y posibilitan la

acción política y social. Este giro redefine a los protagonistas relevantes, que

pasan de ser no solamente los actores políticos y sociales estratégicos que

actúan en el nivel nacional y subnacional –Poderes Ejecutivo, Legislativo y

Judicial, partidos políticos, sindicatos, movimientos– para incluir también

ONGs, organismos internacionales, agrupaciones comunitarias, corporacio-

nes privadas y diferentes redes de actores. De este modo, muy lejos de una

estructura jerárquica, una variedad de participantes pueden obstaculizar o

cooperar con la formulación e implementación de las políticas públicas.

Así, la gobernanza contribuye a la gobernabilidad, pero la ausencia de

ésta puede modificar, reforzar o aun suprimir las reglas de juego y las estruc-

turas de interacción sociopolítica (Cruz, 2001). Aquélla implica la existencia

de algunas precondiciones institucionales y estructurales, entre las cuales se

distingue la de un mínimo de identidad común entre los diferentes grupos y

organizaciones sociales, que evite una lucha permanente que ninguno puede

ganar (Maintz, 1999).

Además, el poder debe estar distribuido en la sociedad, pero no de manera

fragmentada o ser inefectivo. Las autoridades políticas deben ser razonable-

mente consideradas como guardianes del bienestar público. Deben contar con

los recursos necesarios para llevar a cabo las decisiones que tomen, y éstos

deben ser suficientemente diversificados para hacer frente a una variedad de


necesidades de regulación. A su vez, se espera que tengan competencias espe-

ciales en sus respectivos campos de acción. Del lado privado, se requiere una

fuerte, especializada y bien organizada sociedad civil, integrada por grupos

que cuenten con recursos y que no estén controlados políticamente.

Esta descripción, por supuesto, se refiere a una sociedad ideal, pero algu-

nos países se le aproximan más que otros. En ellos, la cooperación entre

actores públicos y privados no ocurre solamente a escala central, sino que

empieza en el gobierno local, donde hay tanta o más tradición de asociacio-

nes público-privadas.

La existencia o no de estas asociaciones remite, inevitablemente, a la

cuestión de la voluntad de participar; esto es, a cómo se decide ejercitar la

ciudadanía. Las alternativas pueden sintetizarse en una actuación limitada a

la emisión del voto que habilita la representación, o una más amplia a través

de un compromiso activo en la gestión de los asuntos públicos.

Así, aunque los cambios en el contexto político y social tienen primordial

incidencia, en la actualidad existiría una fuerte renuencia no sólo respecto de

la participación en política, sino también en actividades vinculadas a algún

tipo de compromiso colectivo. De realizarla, se hace de manera intermitente,

especialmente orientada a intereses concretos y puntuales; la activación de la

sociedad no parecería ser perdurable en el tiempo (Castiglioni y Escolar,

1996). Por otra parte, esto parece tener relación con la percepción de los pro-

blemas y su apropiación, con la convicción de una posible solución y de la

importancia de la intervención del interesado para su logro.

Algunos teóricos distinguen la situación en que las acciones de los parti-

cipantes inciden efectivamente en todos los procesos de la vida constitucio-

nal y en la naturaleza de las decisiones, mientras que en otras no se consigue

alterar el monopolio de la toma de decisiones, enmascarando situaciones de

verticalismo autoritario. Otros autores prefieren plantear una gradación: la

alternativa más baja, la posibilita a nivel informativo; otra supone que los

involucrados pueden emitir opinión, la cual podrá o no modificar decisiones

o acciones y, por último, la más compleja, en la que los participantes pueden

decidir sobre sus propios asuntos. Ciertos análisis se enfocan en el objeto de

la participación: qué decisiones están incorporadas, si incluye o no acciones

y políticas de gobierno, si implica la determinación de objetivos y líneas de

acción y si la intervención incorporará el planeamiento, la programación, la

ejecución y el control, o solamente alguna o algunas de estas funciones. Se

señalan, asimismo, algunos factores críticos, como el control de los recursos

financieros, la disposición de elementos y mecanismos que permitan el

seguimiento de la ejecución y el reconocimiento de los órganos instituciona-

les con los cuales se interactúa.

Por último, también se ha relacionado la participación con el grado en

que los posibles actores están organizados y, cuando lo están, se ha discuti-


do la representatividad de los que se incorporan a este tipo de procesos, la

existencia de rendición de cuentas a las bases que buscan defender y en qué

medida es válida la eficacia que se les atribuye para gestionar.

En este punto, conviene vincular estos aportes con el discurso de la des-

centralización, según el cual el proceso sería la solución final de las falencias

de los mecanismos de representación política y el instrumento adecuado para

aumentar la eficiencia del Estado. La descentralización es presentada, tam-

bién, como el medio idóneo para estimular la iniciativa, el instrumento privi-

legiado de todo proceso de cambio, para lo cual sería imprescindible la par-

ticipación ciudadana. Se aduce también que las administraciones más

pequeñas tendrían ventajas respecto de la innovación, por su mayor permea-

bilidad a las señales y demandas de la sociedad.

La existencia de alguna congruencia entre la política descentralizadora y

el aparato que la implementará, es considerada una cuestión crítica para su

éxito. Esa congruencia debe incluir, entre otras, la capacidad de la instancia

central de reconocer las diferencias y de aplicar, en consecuencia, políticas

no homogéneas ya que, en la medida en que cada uno de los receptores tiene

condiciones de partida y/o dinámicas diferentes, su carencia podría derivar

en mayor iniquidad.

En este marco, el análisis que sigue apunta a detectar en qué medida pue-

den aplicarse estas concepciones en el sector educativo argentino, en qué

grado se presentan los modelos ideales. Para ello se presentan los actores del

sector educación, qué intereses defienden, con qué recursos cuentan, cuánto

poder ejercen, qué rol les asigna el Estado y cuál es el que adoptan, y en lo

posible, cuál es su grado de organización, especialización y autonomía.

Sobre todo, permitirá entrever si comparten una definición de interés públi-

co o, por el contrario, manipulan el proceso a favor de sus intereses particu-

lares y si es posible lograr soluciones cuando los problemas económicos dis-

minuyen los incentivos para alcanzar acuerdos que supongan sacrificios para

los involucrados.

2.1. El estado: los efectos de la descentralización

Como es sabido, en los años noventa se introdujeron transformaciones en

los patrones tradicionales que estructuraban el gobierno de la educación, que

acentuaron la descentralización y en algunos casos modificaron las estrate-

gias de financiamiento sectorial.

Estos procesos derivaron en un diseño institucional en el que los estados

provinciales quedaron a cargo de las funciones más complejas y de mayor

conflictividad social, como educación y salud; y un proceso sociopolítico

que genera problemas y resultados diferenciales según el ámbito o sector,

con la consecuente necesidad de estudios y políticas particularizadas.


En el caso del sector educativo, el Estado central transfirió una serie de

responsabilidades y asumió funciones nuevas tales como la innovación peda-

gógica, la asistencia técnica, la evaluación, la producción de conocimientos

e información, la acreditación de instituciones, la definición de programas

curriculares nacionales y la compensación de diferencias. Se liberó de la

pesada carga de la administración docente, en algún grado flexibilizó y pro-

fesionalizó sus recursos humanos y logró algunas condiciones para operar

con mayores grados de libertad. Como contrapartida, las definiciones de

política educativa y/o su puesta en práctica, son mayoritariamente llevadas a

cabo por cada provincia.

Así, en tan sólo unos años se pasó de un federalismo que se asemejaba

más a un Estado centralista a uno con pretensiones de responder a la concep-

ción clásica de una “convivencia pluralista de centros autónomos” (Falleti,

2001). El gobierno de los sistemas educativos se presenta cada vez más poli-

céntrico, y con diferentes capacidades y recursos, heterogeneidad ésta que

quizá se deba menos a asimetrías legítimas o propias del federalismo –terri-

torio, población, economía y cultura– que a una diversidad producto de la

vertiginosidad y simultaneidad de los cambios verificados en los años

noventa (Ornelas, 2003).

Es importante señalar que las sucesivas transferencias de escuelas que se

produjeron en el país nunca fueron iniciativa de las provincias sino del

gobierno nacional y, aunque discutidas y analizadas al interior de los órga-

nos de gobierno de la educación, estaban motivadas por razones de índole

fiscal e impulsadas por las autoridades económicas nacionales.

Las menguadas capacidades del Estado al momento de la transferencia

constituyeron, seguramente, otra razón para emprenderla. Se entiende por

tales, además de los aspectos instrumentales, el tipo de regulación e inter-

vención que el aparato estatal puede abordar; y sus posibilidades de obtener

y procesar información para interpretar, política y administrativamente, las

señales que envía la sociedad y los impactos sociales de sus acciones.

Con relación a esto, conviene introducir la idea de descentralización pordesesperación (Arango, 1993). Esto significa que, ante un deterioro extremo

de las capacidades del sector público, es mejor transferir sus funciones –a las

provincias, al mercado– que embarcarse en el complejísimo proceso de

reconstruirlas. Palermo y Novaro (1996), coincidiendo con dicho deterioro,

afirman que, aunque en algún período de los años noventa, existieron poste-

riormente acciones de reconstitución del Estado, “la expansión de capacida-

des institucionales y de gestión es limitadísima. La estrecha capa de personal

de alta calificación no trasciende las esferas de gestión macroeconómica y

tributaria, se ha avanzado muy poco en otras áreas de la administración, y

esa capa actúa y debe considerarse más como parte de un equipo de gobier-

no que como elite de una burocracia permanente”. En cuanto al nivel sub-


nacional, esta reconstitución de las capacidades y autonomía del Estado se

inició con posterioridad a la del nivel nacional y con características y resul-

tados no homogéneos.

El proceso descripto remite a la necesidad de congruencia entre la políti-

ca descentralizadora y el aparato que la implementará. Al respecto, Crozier

(citado por Chumbita, 1997) ha recomendado invertir la concepción tradicio-

nal –determinar los objetivos y olvidar los inconvenientes y los recursos–. A

su juicio, corresponde partir de los recursos con que se cuenta, en especial

los recursos humanos, y observar con atención los obstáculos. De esa con-

trastación podría surgir, y a menudo sucede, un cambio en los propósitos ori-

ginales.

De este modo, al momento de la transferencia, las provincias contaban

con muy estrechos márgenes para sobrellevar las dificultades que surgieron

del proceso (y, más aún, de la posterior Ley Federal de Educación). Además,

debieron hacer frente a las nuevas responsabilidades sin que hubiera media-

do una etapa de transición y adaptación y sin apoyo técnico efectivo del

entonces Ministerio de Cultura y Educación de la Nación que, por su parte,

no reunía capacidades para reconocer las diferencias ni aportar asistencia

técnica de mayor envergadura.

Pese a esto, el último traspaso se realizó en sólo dos años y sin mayores

conflictos con una, finalmente, mansa aceptación por parte de las provincias

y en un marco signado por la indiferencia de la sociedad.

¿En qué medida la transferencia de servicios educativos y la Ley Federal

de Educación indujeron a una fragmentación del sistema al delegar en las

provincias las decisiones de aplicación de la reforma? Algunas opiniones

sostienen que, dado que esa autonomía en la implementación en realidad se

encontraba sujeta a las posibilidades financieras y las capacidades de gestión

de cada jurisdicción, la transferencia contribuyó a acentuar las diferencias

provinciales en la calidad y equidad del servicio brindado. El contraargu-

mento es que el sistema educativo se hallaba fragmentado con anterioridad a

la transferencia y a la reforma educativa y, en este sentido, ya se encuentran

referencias a la desarticulación existente –no sólo entre jurisdicciones sino

entre niveles– en un diagnóstico de la administración central publicado por

el Ministerio de Educación a fines de los años ochenta (Paviglianiti, 1988).

Entonces, no podría imputarse todo a la transferencia. Hacía tiempo que

las escuelas medias habían sido abandonadas a su suerte: las competencias

provinciales no las incluían y las instancias nacionales, inmersas en la crisis,

habían renunciado de hecho a gobernarlas. La transferencia sirvió al menos

para blanquear el abandono e intentar una nueva etapa, y en este marco, las

menores distancias para el acceso, no sólo geográfico, deberían significar

una mejoría.


2.2. Familias

Las asociaciones cooperadoras constituyen una experiencia asentada de

cooperación público-privada en el ámbito de la escuela, en su carácter de

instancia no discutida a través de la cual se involucran las familias en el sec-

tor educativo argentino, mediante aporte de recursos y actividades de apoyo.

Su origen no respondió al impulso del Estado, sino que surgieron por inicia-

tiva privada. Como se verá más adelante, las políticas gubernamentales

apuntaron a limitar su esfera de acción y autonomía y, en un caso particular

más reciente, a potenciar su rol al adjudicarles tareas de gestión.

El análisis se limita a la ciudad y la provincia de Buenos Aires, en princi-

pio, porque el encuadre normativo es similar en el resto de las provincias y,

en segundo lugar, porque en ambas existen o se han registrado algunas dife-

rencias de interés.

También se presentarán los “consejos de escuela”, instancia que permitía

un mayor grado de intromisión de las familias en el gobierno escolar, y que

se instauró en 1988 en la provincia de Buenos Aires. Aunque incorporada

por algunas jurisdicciones, nunca alcanzó una presencia masiva en el país.

La descripción del proceso que medió entre su instauración y posterior

dilución permitirá –al contrastar el rechazo que despertó en diversos grupos

sociales con su finalmente inofensivo accionar– reflexionar sobre la toleran-

cia de la sociedad al involucramiento de la comunidad educativa en el

gobierno de la escuela, así como la capacidad de los actores que la compo-

nen para sostener este esfuerzo en el tiempo.

Las Cooperadoras: durante el proceso de constitución del Estado Nacio-

nal en la Argentina, la educación fue considerada una cuestión principal

como elemento de integración social, por lo que esta política pública adqui-

rió un carácter eminentemente centralizado. Pero, de modo paralelo, surgie-

ron distintas asociaciones que se orientaron básicamente a la asistencia a los

niños y al seguimiento de los padres para que los enviaran a la escuela. En

1884, la Ley 1420 que consagró la educación obligatoria y común les da

reconocimiento formal en su artículo 42, inciso c).

A partir de 1930 la intervención estatal se acentuó no solamente en lo

económico, sino también en la regulación de las prestaciones sociales. En

este último ámbito, además de aumentar su control sobre las actividades que

desarrollaba el sector privado, institucionalizó actividades iniciadas espontá-

neamente por la sociedad civil, las homogeneizó y fomentó su creación.

En ese marco, el Consejo Nacional de Educación reglamentó en ese año

la actividad de las cooperadoras escolares, estableciendo como requisito el

reconocimiento estatal, un reglamento de funcionamiento y un “Fondo

Común de Cooperación Escolar”. Este Fondo, que limitaba el uso autónomo


de los recursos que ellas mismas aportaban, sería distribuido por un directo-

rio presidido por el Consejo Nacional de Educación y delegados de los dis-

tritos escolares de la ciudad de Buenos Aires. La normativa generó una gran

reacción por parte de las cooperadoras, que reivindicaron sin éxito su carác-

ter de actividad privada.

La normativa de la ciudad y provincia de Buenos Aires también restrin-

gen su esfera de acción y autonomía. Su objeto principal es definido como la

realización de actividades asistenciales y su rol como sostén subsidiario de la

escuela. Se establece al director como su asesor natural, el reconocimiento

formal del aparato gubernamental y el poder de fiscalización sobre el manejo

de los fondos que recaude.

Asimismo, en ambas jurisdicciones se las excluye explícitamente de

cualquier pretensión de intervenir en la organización y funcionamiento de la

escuela, incluyendo los temas pedagógicos y el desempeño docente.

Los recursos de las asociaciones cooperadoras provienen de la cuota

societaria no obligatoria que aportan los padres de los alumnos, y con ellos

financian parcialmente la limpieza y el mantenimiento del edificio escolar,

material didáctico y, en algunos casos, actividades a contra turno. El papel

de las asocoaciones cooperadoras como aportantes de recursos para el fun-

cionamiento de las escuelas se potenció durante la década del ochenta, en la

que se verificaron restricciones presupuestarias crecientes.

En la ciudad de Buenos Aires en particular, además de estos fondos, las

cooperadoras cuentan con subsidios para fines determinados que les otorga el

gobierno. Se trata de aproximadamente 9 millones de pesos para gastos

corrientes (transporte y material didáctico) y casi 40 millones de pesos para

gastos de capital (mantenimiento y equipamiento escolar). El destino de estos

últimos se define en la Comisión Distrital de Cooperadoras (CO.DI.CO). No

se han detectado registros o estimaciones en la provincia de Buenos Aires.

En esa provincia, la decisión de implementar la Educación General Bási-

ca en los años noventa significó agregar el octavo y noveno año al anterior

Nivel Primario de siete años de duración, con la consiguiente necesidad de

construir nuevas aulas. Para ello, fundamentado en razones de eficacia y

control social más que en objetivos de democratización, el gobierno de la

educación estableció una modalidad por la cual unas 3.600 cooperadoras

debieron agregar funciones de gestión a su rol tradicional.

Éstas recibieron con buena disposición esta responsabilidad que, si bien

no era nueva, representaba un cambio importante de escala con respecto a la

tradicional. Así, durante 1997 y 1998 esas asociaciones apoyaron la cons-

trucción de 3.870 aulas, 3.160 ampliaciones y refacciones y 2.131 obras de

otro tipo (Prodymes, 1998).

Básicamente, la responsabilidad de las cooperadoras se circunscribió a la

gestión y administración de los fondos públicos previstos para la ejecución


de las obras y a su rendición ante la instancia central que era la que elabora-

ba y aprobaba cada proyecto de obra. La cooperadora respectiva podía hacer

llegar su opinión o sugerencia, pero en ningún caso modificar en forma uni-

lateral el proyecto ejecutivo y/o los materiales previstos. Sobre esta base,

cada una de ellas realizó una compulsa de precios con el asesoramiento del

director/a del establecimiento y del inspector de obra, delegado distrital del

área competente de la instancia central. Este último estuvo a cargo del segui-

miento y de la firma de la certificación de avance junto con la cooperadora y

la empresa contratista.

La cooperadora tenía la opción de obviar al contratista y hacer la obra

por administración, una modalidad de mayor complejidad, en cuyo caso

podía incorporar a sus fondos la diferencia entre el presupuesto oficial del

proyecto y el que resultaría de una compulsa de precios. Aproximadamente

el 13% y el 9% de las aulas para 8º y 9º, respectivamente, fueron ejecutadas

bajo esta modalidad.

La operatoria excluyó virtualmente a los Consejos Escolares. Estos Con-

sejos son una particularidad de la provincia de Buenos Aires: se trata de órga-

nos colegiados, integrados por ciudadanos elegidos por el voto popular y

están a cargo de la administración de los servicios educativos en el ámbito de

la competencia territorial distrital –que coincide con la municipal y electoral,

en 134 distritos– con exclusión de los aspectos técnico-pedagógicos. Los

Consejos Escolares datan de 1875 y existe un histórico forcejeo con la instan-

cia central, la que persistentemente les ha quitado atribuciones. El cargo de

consejero escolar constituye el escalón más bajo de la carrera política.

En este marco, Tiramonti (1996), al destacar el papel de espacio privile-

giado que desempeñaron las cooperadoras, señaló también la existencia de

una completa trama relacional para la asignación de recursos que articulaba,

por un lado, las cooperadoras de las escuelas con los consejeros escolares

distritales y éstos, a su vez, con los organismos provinciales proveedores de

los recursos. Paralelamente, se verificaban también nexos directos entre

estos últimos y las cooperadoras de las escuelas, así como entre gobierno y

familia.

La incorporación de las cooperadoras a la gestión de las obras fue exito-

sa. Las obras se realizaron con una agilidad que difícilmente se hubiera

logrado por otros métodos y, del total de las involucradas, solamente alrede-

dor de un 10% llegó al nivel central como casos problema, sin que los ilíci-

tos alcanzaran mayor relevancia.

Los Consejos de Escuela: fundamentados en propósitos democratizado-

res, estos Consejos se iniciaron en la provincia de Buenos Aires y posterior-

mente, entre otras jurisdicciones, en Mendoza y Río Negro, con algunas

modificaciones. Aunque subsisten experiencias aisladas, no han alcanzado


una institucionalización masiva. Dado que la inclusión de esta experiencia

apunta a presentar dos modelos distintos de cooperación público-privada, se

expondrá solamente la experiencia de Buenos Aires y no se hará referencia a

su situación actual en el país.

Los Consejos de Escuela fueron autorizados en esa provincia en 1988,

como instancias a nivel del establecimiento escolar, a integrarse con repre-

sentantes de los sectores involucrados –directivos, docentes, padres, alum-

nos, no docentes, asociaciones cooperadoras y, en el caso de la enseñanza no

oficial, el representante legal–, elegidos democráticamente entre sus pares.

Las entidades intermedias podían ser invitadas a sus debates con voz pero

sin voto. Si bien el personal directivo era responsable de la difusión del

Decreto en la zona de influencia de la escuela, la promoción o creación de

los Consejos podía ser realizada por cualquier persona que reuniera las con-

diciones que la norma establecía para integrarlos.

Se les atribuyeron funciones de fortalecimiento de la organización de la

comunidad educativa y su zona de influencia, pero también podían elevar

propuestas ante las autoridades competentes en todo lo concerniente a lo téc-

nico-pedagógico y docente.

En principio, la normativa no estableció la obligación de informar al

Consejo, ya sea sobre la situación del establecimiento, el programa curricu-

lar o las políticas educativas. En cambio, es importante el componente de

opinión, ya que podían participar en el análisis y tratamiento de las necesida-

des educativas del establecimiento y de la zona, gestionar propuestas de

cambios en cuestiones técnico pedagógicas ante la autoridad respectiva y

proponer criterios para la realización de los actos que se realizaran dentro o

fuera de la escuela.

En los aspectos que se refieren más específicamente a decisiones, se le

atribuían generosas posibilidades para la realización de actividades extracu-

rriculares en interacción con la comunidad, así como sobre la infraestructura

y medios auxiliares de educación, sin mención alguna al origen de los recur-

sos que serían necesarios para la realización de las acciones. Más aún, en el

caso que se dirigieran donaciones o subsidios al Consejo, éste sólo podría

proponer su destino y afectación a través de la cooperadora, quien debía for-

malizar la rendición de cuentas. Los consejos mendocinos, en cambio, con-

taron con asignación de recursos pero su percepción fue irregular.

Uno de los aspectos más interesantes de la experiencia fueron las duras

críticas que recibió. Algunos medios periodísticos conservadores la tildaron

de populista, izquierdizante y la acusaron de la pretensión de introducir ele-

mentos ajenos a la educación dentro de las escuelas. El Consejo de Educa-

ción Católica de la Provincia de Buenos Aires, la Asociación de Entidades

Educativas Privadas Argentinas y la Junta Coordinadora de Asociaciones de

la Enseñanza Privada –en forma separada pero con planteos similares–-,


rechazaron el proyecto por considerar que esa forma participativa compro-

metía el patrimonio de los establecimientos y cuestionaron la ingerencia del

gobierno provincial en su organización interna. Los resultados del proceso

contrastan fuertemente con las críticas recibidas, ya que la propuesta atrajo

muy limitadamente a los padres.

Como en otros intentos participativos, los Consejos se integraron con

los pocos que estaban dispuestos a incluirse. Así, al no surgir de una elec-

ción entre varios postulantes su representatividad resultó cuestionable.

Pese a algunos emprendimientos desde el centro, la promoción quedó a

cargo de los directores y, consecuentemente, la constitución del Consejo

dependió de la voluntad del actor que sufriría la mayor pérdida de poder si

el proceso resultaba exitoso, y que afrontaba el riesgo de no poder manejar

posibles conflictos. Asimismo, como el discurso de participación, demo-

cracia y movilización comunitaria llegó a las escuelas a través de las vías

encargadas de transmitir directivas, la recepción fue, fundamentalmente,

burocrática.

Los grupos tuvieron dificultades para encontrar el equilibrio en cuanto a

la formulación de demandas, ya que fluctuaron entre la ausencia de presen-

tación y requerimientos que superaban las posibilidades de su rol. El nivel

central, por su parte, demostró carencias para incorporar, procesar y devolver

las sugerencias de los Consejos, lo cual seguramente aceleró su decepción.

El costo de la participación quedó a cargo de los propios involucrados.

Para los docentes, el Consejo de Escuela representó una carga extra de traba-

jo que, salvo en el caso de una especial disposición personal, sólo podría

compensarse con las inciertas satisfacciones derivadas de la actividad comu-

nitaria. Por su parte, el rol de los alumnos dentro del Consejo no debió ser

cómodo, flanqueado por la autoridad de los padres y de los docentes.1

Por último, las fuentes disponibles señalan la excesiva rotación de los

docentes, la falta de información sobre el sistema educativo y sobre la activi-

dad de los mismos Consejos como algunos de los problemas que afectaron la

actividad de estas instancias.

3.3. Sindicatos

Los gremios docentes, al igual que en otros países de la región, han sido

protagonistas del proceso de institucionalización del sistema educativo: los

movimientos magisteriales se transformaron en sindicatos y se incorporaron

a la trama de poder en la mitad del siglo XX cuando el país se embarcaba en

un proceso de transformación de casi todas las dimensiones del orden social.

A diferencia de otras asociaciones gremiales, orientaron sus objetivos

hacia la regulación de una carrera docente con independencia de los favori-

tismos políticos y reivindicaron el carácter nacional y laico de la educación.


Esta integración no estuvo exenta de situaciones de conflicto que se desarro-

llaron básicamente alrededor de los salarios docentes y de las mejoras en las

condiciones de trabajo.

El mapa sindical es de notable complejidad tanto en el nivel nacional

como provincial, y se relaciona no solamente con la diversidad de entidades

y sectores a los que representan, sino también con el entramado de alianzas

existente. Esto requiere, por parte del gobierno nacional, de conocimiento y

análisis de las realidades locales, y le genera dificultades en su estrategia de

recentralizar en algún grado la problemática salarial.

Existen varias entidades con alcance nacional que representan docentesno universitarios del ámbito público y privado de todos los niveles y moda-

lidades.

– CTERA (Confederación de Trabajadores de la Educación de la Repúbli-

ca Argentina). Esta confederación se crea en 1973 en un contexto de gran

agitación social, y orgánicamente pertenece a la Central de Trabajadores

Argentinos, CTA.

Actualmente es el sindicato docente más importante del país. Se encuen-

tra constituido por entidades de base provincial que preservan un nivel

importante de autonomía con respecto a la entidad central. Desde su cre-

ación, la actividad sindical docente se fue conformando sobre la base de

una modalidad de negociación similar al resto de los trabajadores, carac-

terizada por el predominio de estrategias de resistencia y concesiones

coyunturales que superan los conflictos de manera provisoria.

– CONTEDUC (Confederación Nacional de Trabajadores de la Educa-

ción). Su creación es relativamente reciente, ya que logró reconocimiento

en el año 2004. Congrega entre otros, a SADOP (Sindicato Argentino de

los Docentes Privados), AMET (Asociación de Magisterios de Enseñan-

za Técnica) y UDOCBA (Unión Docentes de la Provincia de Buenos

Aires). Pertenece a la Confederación General del Trabajo, CGT.

– CEA (Central de Educadores Argentinos). Esta confederación, creada en

1990, está integrada por la Federación de Educadores Bonaerenses

(FEB), SEDEBA, la Unión Argentina de Maestros y Profesores

(CAMYP), Asociación Correntina de Docentes Provinciales (ACDP);

DISADEMS de Santiago del Estero, SITRAED de Chubut y Voz Docen-

te de Formosa.

– FETE (Federación de Trabajadores de la Educación). Adherida a la CGT,

la integran UDA (Unión Docentes Argentinos), la Asociación del Magis-

terio de Enseñanza Técnica (AMET), Asociación de Directivos de la

Educación (ADICO-ADIE), la Unión Docentes de la Provincia de

Corrientes (UDPC), la Asociación de Profesionales de la Educación de

Formosa (APEF), el Sindicato de Maestros de Santiago del Estero, el


Sindicato Argentino de Empleados y Obreros de la Enseñanza Privada

(SAEOEP) y el Sindicato Docente de Formosa (SI.DO.FOR).

En particular, la UDA inició su actividad en la década de 1940 y nuclea

en su mayoría a docentes de nivel medio y especialmente a los de escue-

las técnicas. Esta entidad ha participado activamente en el anteproyecto

de Ley de Educación Técnico profesional. Está adherida a la CGT.

En cuanto a AMET, su origen es la Federación Argentina del Personal de

Enseñanza Técnica (FAPET), entidad que agrupaba a todo el personal

docente y no docente que se desempeñaba en el ámbito de la Enseñanza

Técnica y que obtuvo personería gremial nacional en 1946. En 1954 se

reorganiza bajo la sigla AMEP (Asociación de Maestros de Enseñanza

Práctica) y en 1974 se transforma en la Asociación del Magisterio de

Enseñanza Técnica.

– FACTEC (Federación Argentina de Colegios de Técnicos). Esta federa-

ción, creada a partir del impulso del Colegio de Profesionales y Maestros

Mayor de Obra de Santa Fe, constituye un actor relevante en la interlocu-

ción con el Ministerio de Educación. Participó junto con la Unión

Docentes Argentinos en la redacción de la Ley de Educación Técnico-

Profesional. Otra entidad de relevancia es FNPT (Foro Nacional de Pro-

fesionales Técnicos)

En el caso particular de la educación rural, algunas federaciones que

nuclean a institutos educativos de gestión pública o privada constituyen aso-

ciaciones de la sociedad civil con incidencia cada vez mayor en la formula-

ción de demandas hacia sistema e interlocución con el Estado. Entre ellas se

destacan:

– FACEPT (Federación de Asociaciones Centros Educativos para la Pro-

ducción Total). Es una asociación civil que se propone promover el desa-

rrollo local de las comunidades rurales a través de los CEPT (Centros

Educativos para la Producción Total). Estos centros son establecimientos

de gestión pública, con modalidad de alternancia, que se iniciaron en la

Provincia de Buenos Aires y se replicaron en algunas jurisdicciones.

– Fundación Marzano, que también tiene como objetivo la promoción del

medio rural a través de la formación de los jóvenes y de las familias en

las escuelas de alternancia.

– FEDIAP (Federación de Institutos Agrotécnicos Privados de la Repúbli-

ca Argentina), asociación creada en 1974 que nuclea a distintos estable-

cimientos públicos de gestión privada, entre ellos Escuelas e Institutos

Agrotécnicos, Centros de Formación Rural y Escuelas de la Familia

Agrícola. Se vincula con el CONSUDEC (Consejo Superior de Educa-

ción Católica).


De todos estos, los más importantes son cuatro. En efecto, CTERA,

UDA, AMET y SADOP conducen, junto con tres representantes del Minis-

terio de Educación de la Nación y tres síndicos –uno por los gremios, uno

por los jubilados y uno por el Ministerio de Educación– la Caja Complemen-

taria de Previsión para la Actividad Docente. En marzo de 1975 se creó la

Caja Complementaria de Jubilaciones y Pensiones del Personal Docente,

cuya continuación es la señalada Caja Complementaria, instaurada en el año

1983 con la promulgación de la Ley 22.804 con el fin de extender los benefi-

cios a mayor cantidad de docentes.

La caja funciona como entidad no estatal de derecho público sin fines de

lucro, con personería jurídica y capacidad administrativa y financiera. El

complemento se otorga a todos los docentes y pensionados del sector com-

prendidos en la Ley, y su monto, de acuerdo con el sistema de reparto, se

ajusta a los ingresos disponibles. Se dirige a los docentes con servicios

nacionales, sean o no transferidos a las provincias o Gobierno de la Ciudad

de Buenos Aires, y los que se desempeñen en institutos privados incorpora-

dos a la enseñanza oficial, así como también aquellos incorporados por

medio de convenios, como la Universidad de Buenos Aires, la de Luján, de

Catamarca, Consejo del Menor y la Familia, Servicio Penitenciario Federal y

COMFER.

El conflicto docente no universitario

Los gremios docentes tienen alta relevancia en cuanto al planteo de opi-

niones y demandas al sistema educativo, y son los actores con mayor capaci-

dad de incidencia en la orientación e implementación de reformas. Esto se

vincula también a los niveles relativamente altos de concertación que adquie-

ren las políticas públicas en términos de estrategia de gobernabilidad.

Aunque históricamente su actuación se relacionó con la experiencia orga-

nizada de los trabajadores de la educación, cabe destacar que una cualidad

de las organizaciones gremiales docentes ha sido la capacidad de articular en

sus luchas la defensa de los derechos laborales con el interés explícito de

mejorar, en un sentido más amplio, los sistemas de enseñanza.

En la mayor parte de la década del noventa, y con el trasfondo de los pro-

cesos de reforma, la relación entre el sindicalismo docente y el gobierno se

caracterizó por un vínculo de confrontación, sobre aspectos de tipo laboral,

demandas de participación y cuestionamientos a los lineamientos de la polí-

tica y a los efectos que generaba su implementación. En este contexto, el sin-

dicalismo docente centró su accionar en la defensa de los derechos laborales

con el interés de mejorar, en un sentido más amplio, los sistemas de ense-

ñanza. El gremio docente adoptó una postura de confrontación, colocando en

primer plano la lucha por conquistas salariales y la estabilidad docente.


Debe señalarse que mientras en los años ochenta los conflictos se instala-

ban en el ámbito nacional, en los noventa se provincializaron, ya que la des-

centralización dejó las decisiones salariales y laborales a cargo de las jurisdic-

ciones. Sin embargo, los gremios resistieron este proceso mediante diversas

acciones que intentaron nacionalizar sus demandas, como “la carpa blanca”,

que se expuso durante 1.003 días en la Ciudad de Buenos Aires, frente al edi-

ficio del Congreso.

En la actualidad, se asiste a una etapa de apoyo de los grupos sindicales

hacia algunas de las acciones emprendidas por el gobierno nacional. Entre

las iniciativas que se acompañaron pueden destacarse la sanción de la Ley de

Educación Técnica, la de Financiamiento Educativo y la de Educación.

Debe señalarse que también apoyaron la Ley Federal de Educación, que

hoy repudian: “En el momento de la sanción de la ley, los dirigentes sindica-

les docentes la saludaron casi como una conquista. En un artículo publicado

en 1994, Marta Maffei (por entonces secretaria adjunta de CTERA) describe

la norma como ‘un modelo de concertación, en la cual se dio satisfacción a

cada una de las partes’” (citado por Tedesco y Tenti Fanfani, 2004).En particular, en los últimos años, las principales reivindicaciones docen-

tes apuntaron a mejoras retributivas y al blanqueo de las sumas en negro.

Esta última cuestión tiene efecto multiplicador en la masa salarial.

Las estrategias del gobierno nacional

Frente a estos reclamos, el gobierno nacional encaró diversas líneas de

acción. Veamos las principales:

Pago del FONID. A partir de 2003, se realizó un considerable esfuerzo

no solamente para garantizar el pago mensual del FONID, sino para incre-

mentarlo (en 2007 habrá sido casi cinco veces superior en términos reales

que el presupuestado en 2003), que puede interpretarse como la voluntad de

generar condiciones de gobernabilidad y de complementar los deteriorados

ingresos docentes.

La Ley 25.864 de garantía del salario docente y 180 días de clase. En

julio de 2003 se sancionó la Ley 25.864 de garantía del salario docente y 180

días de clase, que en su artículo 4º establece: “[...] las jurisdicciones provin-ciales que [...] no pudieran saldar las deudas salariales del personal docen-te, podrán solicitar asistencia financiera al Poder Ejecutivo Nacional quien[...] procurará brindar el financiamiento necesario para garantizar la con-tinuidad de la actividad educativa [...]”; y en su artículo 8º el convenio

nación/provincias para la instauración de un ciclo lectivo anual mínimo de

180 días, que deberían compensarse en caso de no haber sido cubiertos en su

totalidad.


Con relación a esto, según lo informado por los establecimientos escolares

en los relevamientos anuales que realiza el MECyT, en 2004 veinte jurisdic-

ciones no alcanzaron los 180 días, disminuyendo a dieciocho en 2005. A su

vez, según información provisoria (no publicada) del Ministerio de Educación

de la Nación, las huelgas –aunque no por deudas salariales como las que

requería esa ley para la intervención en el conflicto por parte del gobierno

nacional– explican el 60,2% de los días de clase no dictados, con máximos en

Salta (87,8%); La Pampa (82,2%), y Chaco (82%), que presentan valores

absolutos muy diversos: 8,56 días, 3,27 y 14,52, respectivamente.

La Ley 26.075 de Financiamiento Educativo. Esta norma, en su artículo

10º, dispone la creación de una comisión nacional para definir, entre el

Ministerio de Educación de la Nación, el Consejo Federal y los gremios con

representación nacional, diversos aspectos vinculados a la situación laboral

docente. Uno de estos aspectos es la fijación de un salario mínimo inicial

para todos los docentes del país. En 2003 la diferencia de los salarios inicia-

les entre algunas provincias alcanzaba una relación de uno a tres (240 pesos

a 750 pesos). Actualmente esta relación es de uno a uno y medio. En ese

marco, en 2005 se fijó un salario mínimo de 700 pesos para el cargo de

maestro inicial de jornada simple, que pasó a 840 pesos en el 2006 y 1040

pesos en el 2007.

La Ley además prevé la constitución de un Fondo Nacional de Compen-

sación Salarial para que el Estado Nacional apoye a las provincias más

pobres a llegar a la cifra acordada anualmente. En la actualidad, el Estado

transfiere los recursos a once provincias que cumplen los requisitos que

plantea la Ley. Este año se incorporó la provincia de Buenos Aires, a la que

le fueron transferidos 300 millones de pesos para cumplir con el acuerdo.

En el mes de febrero de 2007, cuando se definió el nuevo mínimo sala-

rial, ocho provincias (principalmente las del sur y algunas de las grandes)

estaban igual o por encima de ese piso, por lo que no se rigieron por este

acuerdo. Cuatro provincias llegaron al piso con sus propios recursos y las

otras doce recibieron apoyo del Estado nacional.

Así, ante el aumento del salario mínimo, Santa Cruz, Tierra del Fuego,

Salta y Neuquén redoblaron su histórico reclamo por recomponer el salario

básico, sobre el cual se calculan beneficios, como la jubilación y el presen-

tismo. Señalan asimismo que, si bien los salarios mínimos de bolsillo supe-

ran la media nacional, también lo hace la canasta básica local (y seguramen-

te también los salarios del resto de la economía).

Buenos Aires tampoco pudo afrontar el aumento y debió negociar la

ayuda del gobierno nacional y presenciar la salida del ministro de economía.

Días antes renunció el Ministro de Educación de Corrientes, y el conflicto se

agudizó en la Patagonia, La Rioja, Santa Fe, La Pampa y Córdoba. ¿Se trató

de una medida equivocada, o el proceso pone a la luz las dificultades de


nuestro, cuanto menos extraño, federalismo? Ante la pregunta del diario La

Nación al Ministro de Educación nacional: ¿”Dónde radica entonces el con-

flicto docente?”, éste señaló que “hay conflictos puntuales en los temas que

tienen que ver con la escala salarial. Cada provincia es un mundo”. El perio-

dista insiste: “¿Pero en ese punto el gobierno nacional no puede hacer nada?

¿Ni siquiera cuando se pierden días de clases o se agrava la situación con

una muerte?” La respuesta es: “No, la ley no nos permite hacer nada. Sólo

podemos ayudar a las provincias pobres”.2

En Santa Cruz, el paro docente que afectó a unos 6.400 docentes, se

resolvió luego de 12 semanas de huelga y 41 días de clase perdidos, con la

elevación a 500 pesos del salario básico, cuyo monto anterior era de 161

pesos. El dirigente de la asociación gremial, sin embargo, afirmó: “[...] que

esto no termina, recién empieza, porque debemos avanzar en los temas que

quedaron pendientes”, para lo cual ha comenzado una mesa de diálogo que

se extenderá por varios meses.

Ley 26.206 de Educación Nacional. La ley, promulgada el 27/12/2006,

en su artículo 115 inciso f) introduce una nueva competencia del Ministerio

nacional, al darle la posibilidad de declarar, en acuerdo con la jurisdicción y

el Consejo Federal de Educación, y con comunicación al Poder Legislativo

Nacional, la emergencia educativa para brindar asistencia de carácter extra-

ordinario a la jurisdicción en la que esté en riesgo el derecho a la educación

en los niveles de carácter obligatorio.

Decreto PEN 137/2005. Remite en varios aspectos a la Ley 24.016

“Régimen Especial Previsional para el Personal Docente comprendido en la

Ley 14.473 (Estatuto del Docente) dictada el 13/11/1991, que había sido

dejada sin efecto a partir de la entrada en vigencia de la Ley 24.241 ”Siste-

ma Integrado de Jubilaciones y Pensiones” del año 1994, cuando dejaron de

efectuarse las cotizaciones establecidas por la Ley 24.016 y, por ende, deja-

ron de otorgarse las prestaciones previsionales allí dispuestas.

Se aplica al personal docente de nivel inicial, primario, medio técnico y

superior no universitario de establecimientos públicos o privados, en las pro-

vincias que han transferido sus cajas jubilatorias a la órbita nacional. Las que

no hicieron tal transferencia continúan con sus regímenes propios.

La edad jubilatoria pasa a 57 años para las mujeres y 60 para los varones.

La norma crea el “Suplemento Régimen Especial para Docentes” a fin de

abonar a sus beneficiarios la diferencia entre el monto del haber otorgado en

el marco de la Ley 24.241 y sus modificatorias y el porcentaje establecido en

el art. 4 de la Ley 24.016. De este modo, el haber mensual de las jubilacio-

nes ordinarias y por invalidez del personal docente será equivalente al 82%

de la remuneración mensual del cargo u horas que tuviera asignado al

momento del cese. En cuanto a la movilidad, el 28 de julio de 2005 la Corte

Suprema de Justicia de la Nación dictó sentencia en autos “Gemelli Esther


Noemí” (G 402 XXXVII), considerando procedente que las jubilaciones y

pensiones otorgadas por la Ley 24.016 se reajusten conforme al incremento

de las remuneraciones de los trabajadores activos.

El conflicto docente universitario

La Federación Nacional de Docentes Universitarios se dividió en 1998.

Dos años después, tras la intervención del gremio por el Ministerio de Tra-

bajo, por fuera de la CONADU, con reconocimiento oficial, se formó la

CONADU Histórica, a las que en marzo de 2005 se agregó una entidad para-

lela, la FEDUN (Federación Nacional de Docentes de las Universidades).

Las dos primeras integran la CTA y la última la CGT.

La CONADU Histórica está solicitando el otorgamiento de la personería

gremial desde el 16 de diciembre de 2003.

Los gremios de base que conforman la CONADU son los de Rosario,

Mar del Plata, Córdoba, La Plata, San Luis, Río IV, Formosa y Santiago del

Estero, mientras la CONADU Histórica reúne a más de veinte: los del Lito-

ral, Catamarca, Cuyo, Misiones, Patagonia, San Juan Bosco, Luján y

Comahue, entre otros, incluida la AGD-UBA, uno de los dos gremios que

existen en la Universidad de Buenos Aires. Por su parte, FEDUN agrupa a

San Martín, el IUNA, Villa María, Lomas de Zamora, UTN Avellaneda,

Entre Ríos, San Luis, ADUBA (el otro gremio de la UBA) y uno de los dos

gremios de Tucumán.

A su vez, los no docentes se nuclean en FATUN (Federación Argentina

de Trabajadores Universitarios no Docentes)

Además del salario, existen varias cuestiones conflictivas en este nivel

educativo. Una de ellas es la de los docentes ad honorem. En 2004, según

datos oficiales, alcanzaban a unos 11.000, pero fueron creciendo en el marco

del crecimiento de la matrícula y los problemas presupuestarios. Con dife-

rencias de grado, la práctica está extendida a todas las universidades, y según

algunas fuentes, en la actualidad ascienden a unos 32.000 de una planta de

130.000 docentes en el sistema universitario nacional.3

Después de varios intentos frustrados, la discusión entre las federaciones

docentes, los rectores agrupados en el Consejo Interuniversitario Nacional

(CIN) y la Secretaría de Políticas Universitarias (SPU) para que se pague a

todos los profesores comenzó a prosperar en 2006 y avanzó en los primeros

meses de este año, sobre la base de un relevamiento que requirió la SPU a

las universidades, con vistas a instrumentar un programa que comenzaría a

rentar a los ad honorem desde mediados de año, según requisitos aún en dis-

cusión.

En cuanto a los ad honorem, con una partida de 30 millones de pesos, la

SPU apunta a instrumentar un programa de rentas paulatino que se iniciaría


en agosto y que en principio alcanzaría a los docentes frente a alumnos con

antigüedad mayor a un año al 31 de diciembre de 2006, con nombramiento

formalizado.

2.4. Otros actores

Si bien el involucramiento y/o la incidencia en las políticas educativas de

otros actores no tiene la relevancia de los que se describieron hasta aquí, es

necesaria su presentación porque ello permitirá, remedando la cita de Agui-

lar Villanueva, completar la determinación de cuánta vida hay más allá del

gobierno, y mencionar ciertas estrategias de la gestión en su relación con

algunos de ellos.

Los alumnos no universitarios de nivel medio cuentan con cierto grado

de organización a través de los Centros de Estudiantes, los que desempeñan

un rol pasivo salvo en contextos de extrema movilización social. En la uni-

versidad, en cambio, se registra una importante politización. Su actividad se

enmarca en la Ley 24.521 de Educación Superior, que les otorga el derecho

de asociarse libremente en centros de estudiantes federales, nacionales y

regionales, a elegir sus representantes y a participar en el gobierno y en la

vida de la institución conforme a los estatutos y, de corresponder, las normas

legales de las respectivas jurisdicciones. El reconocimiento de las asociacio-

nes de estudiantes y la consecuente personería jurídica es competencia de las

universidades según el artículo 29 inciso ñ) de la Ley. La integración de los

órganos colegiados de gobierno está determinada por el estatuto de cada uni-

versidad, norma que debe asegurar que los representantes de los estudiantes

sean alumnos regulares y tengan aprobadas, por lo menos, el 30% de las

asignaturas de la carrera que cursan.

Por su parte, las empresas privadas tienen una larga historia de microco-

operación con el sector educativo, que varía desde la contribución puntual a

emprendimientos escolares por parte de las firmas del barrio, hasta la finan-

ciación de proyectos diversos por grandes sociedades. En lo referido a la

educación básica, su aporte se ha limitado tradicionalmente al padrinazgo de

escuelas o al desarrollo de actividades con objetivos focalizados en premios,

becas de estudio, etc. (además de la capacitación que puedan ofrecer en sus

propios ámbitos de trabajo; pero aquí nos estamos refiriendo a su ayuda a la

educación formal). En tiempos recientes, al menos en los países más desa-

rrollados, parecería haber crecido el interés de las firmas –sobre todo las

medianas y las grandes– por la educación básica. En el plano local, es poca

y dispersa la información que se dispone sobre la contribución empresarial a

la educación.

La UIA (Unión Industrial Argentina) cuenta con un Departamento de

Educación, Ciencia y Tecnología. A través de una nota de sus titulares for-


malizó su acuerdo con el proyecto de Ley de Educación y solicitó la inclu-

sión de algunos puntos, entre ellos la evaluación de la calidad de la prepara-

ción de los jóvenes; que el Estado supedite subsidios y planes sociales a la

obligación de los padres a enviar sus hijos a la escuela; la concreción de con-

venios de pasantías de docentes y alumnos con empresas de la zona; la reali-

zación de visitas periódicas de profesores y directivos para detectar los

requerimientos de formación y la selección, capacitación y promoción de los

buenos docentes.

La Iglesia Católica ejerce su influencia a través del CONSUDEC (Con-

sejo Superior de Educación Católica), organismo que pertenece a la Confe-

rencia del Episcopado Argentino y se propone representar a la educación

católica de la Argentina. Más arriba ya se había señalado la crítica interven-

ción del Consejo de Educación Católica de la Provincia de Buenos Aires

ante la propuesta de Consejos de Escuela.

Por su parte, el CECE (Consejo de Educación Cristiana Evangélica)

viene desarrollando desde hace algunos años acciones educativas, en el nivel

básico, muy preponderantemente en contextos rurales. En forma progresiva

viene estableciendo vinculaciones con los ministerios de educación.

Ambas entidades integran la COORDIEP (Junta Coordinadora de Aso-

ciaciones de Enseñanza Privada). Es de interés señalar que, como aporte al

Debate por la Ley de Educación, la entidad señala lo siguiente: “Rescatamos

el texto ‘Las familias tienen el derecho de elegir el tipo de educación para

sus hijos que responda a sus convicciones filosóficas, éticas o religiosas’ –la

frase fue recogida por la Ley en su artículo 128 inciso c)– contenido en la

Declaración Universal de los Derechos Humanos (París, 1950) y ampliado

luego en la Declaración de San José de Costa Rica. El Estado garantizará el

financiamiento necesario para el pleno ejercicio de este derecho”. El artícu-

lo 65 de la Ley menciona “la asignación de aportes financieros por parte del

Estado”, los limita a “el pago de los salarios docentes de los establecimien-

tos de gestión privada reconocidos y autorizados por las autoridades jurisdic-

cionales” y basa su asignación a criterios de justicia social, vinculados con

“la función social que cumple en su zona de influencia, el tipo de estableci-

miento, el proyecto educativo o propuesta experimental y el arancel que se

establezca”.

La Junta solicitó, asimismo “[...] que se garantice el derecho a la presen-

cia y la participación sistemática, equitativa y proporcional de la Educación

Pública de Gestión Privada en los distintos consejos, acuerdos y ámbitos de

planificación, financiación, capacitación y evaluación del sistema educati-

vo”. El artículo 66 de la Ley las incluye en el Consejo de Políticas Educati-

vas.

En cuanto a las organizaciones de la sociedad civil (OSC), aunque se

verifica, su participación en el sector educativo no es una práctica extendida.


La actual conducción del Ministerio de Educación de la Nación las está pro-

moviendo como entes de gestión para la creación de Centros de Alfabetiza-

ción, a través de convenios con organizaciones sin fines de lucro, asociacio-

nes gremiales y diversos organismos del estado nacional y provincial, que

implican la provisión por parte del ministerio de materiales, capacitación y

viáticos para el alfabetizador.

El gobierno nacional también impulsa una red de organizaciones sociales

de aquellas provincias con mayor cantidad de niños y jóvenes de entre 6 y 18

años que se encuentran fuera del sistema educativo, que reciben un subsidio

para la promoción de la inclusión educativa en sus comunidades. Esto se

desarrolla a través de un programa que otorga becas a los jóvenes que vuel-

ven a la escuela. Además, a aquellos establecimientos educativos que, como

mínimo, cuenten con diez alumnos becados, se les asigna un fondo para

material didáctico y equipamiento y “plus horario” para el docente facilita-

dor. Las decisiones sobre estos recursos se adoptan en la Mesa de Coordina-

ción Local.

En lo que se refiere a los medios de comunicación, Feijoó (2004) ha

señalado su importancia como actor, en cuanto hilo conductor de la presen-

tación pública de lo que pasa en la escuela. Destaca, asimismo, que su accio-

nar no apunta a la discusión de los complejos problemas de la educación ni a

la responsabilidad de los mensajes de los medios en la cultura estudiantil,

sino a lograr la atención de la opinión pública con denuncias sobre los défi-

cit de infraestructura de las instituciones.

Mayoritariamente, el mensaje de los medios no va más allá de lo política-

mente correcto. El docente es presentado como una figura abnegada, en

especial el maestro rural. Las huelgas encuentran relativa comprensión, ya

que se consideran justificadas a causa de las condiciones de trabajo y pocas

veces se discute el ausentismo.

Otro actor que ha jugado un rol de relativa importancia en determinadas

etapas de la historia del sector educativo argentino es el constituido por los

organismos financieros internacionales. Si bien el financiamiento que pro-

veen es marginal (representan menos del 1% anual del presupuesto educati-

vo del sector público argentino consolidado), es oportuno recordar que, de

1989 a 1991, la transferencia de las escuelas secundarias a las provincias

figuró repetidamente entre los compromisos que asumía el gobierno argenti-

no en los Memorando de Entendimiento que se firmaban con el Fondo

Monetario Internacional.

Sin embargo, en el marco del superávit fiscal y las políticas de desendeu-

damiento del país, los bancos han abandonado la pretensión de constituirse

en co-formuladores de políticas, para asumir el rol de simples aportantes de

recursos a los programas de gobierno. Asimismo, la buena liquidez y la

necesidad de disminuir sus costos de transacción han llevado a los bancos a


flexibilizar las modalidades de préstamo, los procedimientos de adquisicio-

nes y los ítem a financiar.

Desde hace veinticinco años, la educación argentina ha resultado un sec-

tor atractivo para estos organismos, que han concedido financiamiento tanto

al gobierno nacional como a varias provincias. Los proyectos no se han eje-

cutado en los plazos previstos, en buena parte por las dificultades para adap-

tarse a los procedimientos de esas agencias y también por los retrasos pro-

vinciales para cumplir los requisitos para incorporarse a los programas.

2.5. Más demandas al Estado versus el estado del Estado paraafrontarlas

En principio, parecería existir un cambio de clima conceptual que permi-

te postular estrategias basadas en un papel activo del Estado con mayor legi-

timidad que en la década del noventa. Más aún, algunos resultados de las

consultas a la sociedad que realizó el Ministerio de Educación nacional en

forma previa a la presentación del proyecto de Ley de Educación reciente-

mente sancionado hacen pensar que la sociedad está comenzando a conside-

rar obligatorio ese rol del Estado.4 El 92,5% de los consultados está de

acuerdo “con que el Estado Nacional tenga un papel más activo cuando en

una provincia esté en riesgo el derecho a la educación” y un 95,8% “cree que

el Estado tiene la obligación de garantizar la igualdad de oportunidades a tra-

vés de acciones que favorezcan a los sectores sociales más desprotegidos”

(MECyT, 2006).

En este marco, ¿en qué estado se encuentra el Estado? En principio, con-

viene recordar que las reformas de los años noventa no solamente transfor-

maron la estructuración nación/provincias en cuanto al tamaño del Estado,

las funciones a su cargo y la composición de las dotaciones de personal, sino

que derivaron en la virtual desaparición de la presencia del Estado central en

el ámbito subnacional y una “fuga” del empleo público del Estado nacional

hacia los subnacionales. En 1977, un 68% de los empleados públicos nacio-

nales se desempeñaba en las provincias, y en algunas de ellas, su número

superaba al personal provincial. En la actualidad, quedan en territorio pro-

vincial no mucho más que las fuerzas armadas, las universidades nacionales,

AFIP y el INTA (Oszlak, 2001).

Así, las provincias deben administrar un aparato institucional mucho más

denso y extendido sin haber adquirido las capacidades de gestión requeridas,

lo cual se traduce en altos grados de ineficiencia en el cumplimiento de los

programas de gobierno (Oszlak, 2001) En el caso particular de la educación,

la descentralización no generó hasta el momento adecuaciones visibles a las

realidades locales; más bien se verificó un simple traslado del modelo orga-

nizativo y sus reglas de funcionamiento a una escala menor. De este modo,


lo que se observa en las instancias descentralizadas es, en rigor, una repro-

ducción de las viejas estructuras centralizadas. El sistema educativo presen-

ta estructuras policéntricas que estarían replicando los viejos problemas de

un solo centro. En otras palabras, los gobiernos subnacionales descentraliza-

dos se han constituido en nuevas instancias de centralización.

Así, los modos de solución –e irresolución– de los problemas continúan

siendo, la mayor parte de las veces, similares y, en consecuencia, se mantie-

nen las dificultades de gerenciamiento del antiguo centro.

Para evaluar si esta escasez de avances es meramente ineficacia, es con-

veniente introducir la dupla problema organizacional/problema social, ya

que la definición que se adopte no solamente orientará al enfoque del diag-

nóstico, sino que determinará el tipo de acciones a proponer (Arango, 1998).

En principio, que una situación dada afecte a un número significativo de

personas es la dimensión que permite distinguir el problema social de los

individuales, los grupales, y aún más, de los organizacionales. El siguiente

planteo es determinar “qué actores padecen la situación, quiénes la denun-

cian y cuáles tienen algún interés en que la condición no se modifique” (Suá-

rez, 1989). Por último, cabe recordar que no todos los problemas sociales se

convierten en cuestiones que la sociedad encuentra como problemas; así

como éstas no siempre originan acciones de política pública.

Este análisis lleva a reflexionar sobre si la definición centralización-des-

centralización no esté superando el ámbito organizacional y se trate, en rea-

lidad, de un problema social para el cual no se cuenta aún con una propuesta

de solución que encarne las expectativas e intereses de los distintos actores

involucrados. También trae a la luz la inquietante cuestión de si existe con-

ciencia política y –en especial– comunitaria, de los efectos de la centraliza-

ción educativa. Así, corresponde interrogarse cuánto podrá avanzarse en este

aspecto sin la existencia de una efectiva demanda social en tal sentido y cuál

será el hecho, si no se ha producido aún, que atraerá finalmente la atención

de un número significativo de personas sobre el problema.

La posibilidad de los aparatos provinciales de encarar su propia reforma

es muy limitada. Las viejas burocracias educativas ya no son –si alguna vez

lo fueron– burocráticas en el sentido racionalista y weberiano del término (es

decir, “racionales con respecto a un fin”). En demasiados casos se han trans-

formado en burocracias degradadas, meramente formales, e incapaces de

orientar la vida de las instituciones escolares hacia objetivos nacionales

democráticamente acordados. Asimismo, los especialistas acuerdan en seña-

lar la escasa formación que tienen los equipos técnicos y administrativos de

los ministerios de educación provinciales y las debilidades en la carrera admi-

nistrativa, panorama que no se presenta homogéneamente distribuido ni con

igual intensidad y extensión en el territorio nacional. Pero de la capacidad de

estos ministerios de planificar e implementar las acciones de política educati-


va depende el desarrollo de cada provincia y la unidad misma del sistema.

Paralelamente, Feijó (2004) señala que, en la escuela, los sindicatos docentes

desempeñan un rol crecientemente parecido al del Estado, mientras se difumi-

na la percepción de esta instancia por parte de la institución educativa.

De este modo, se debe gobernar un sistema fragmentado, desarticulado y

desigual, tanto en cuanto a la estructura de niveles, la calidad de la oferta

educativa, y las capacidades administrativas, contando para ello con meca-

nismos que no han logrado hasta el momento el mínimo de unidad y cohe-

rencia que requiere. Por el contrario, el Estado nacional introduce una com-

plejidad adicional al promover una diversidad de acciones y programas,

financiados con recursos locales y externos, obligando a las provincias a la

designación de una contraparte para cada uno de ellos, seleccionada entre

sus menguados recursos humanos, para su operación.

Aunque parece estar superada la discusión sobre si se debe centralizar o

descentralizar, y que lo razonable es moverse sin prejuicios en ambas direc-

ciones, el peligro es que las características diferenciadas y las dificultades de

coordinación –función del Ministerio de Educación de la Nación cuyo conte-

nido y sentido en un contexto federal, según Terigi (2005), es uno de los

aspectos menos discutidos en estos años– pueden generar un proceso inver-

so al observado quince años atrás; recentralización por desesperación. Una muestra de esto es el FONID, que introdujo una complicación adi-

cional para conceptualizar el ya híbrido federalismo argentino. Técnicamen-

te, no hay sustento alguno para que el gobierno nacional coparticipe en el

pago del salario docente. Evidentemente, éste es uno de los tantos casos

donde la teoría económica resulta inadecuada o insuficiente para explicar un

fenómeno. Probablemente, ese fondo deberá continuar asignándose hasta

que se resuelva la puja distributiva de los impuestos nacionales o que el

incremento de estos últimos sea tal que permita que las provincias asuman su

pago.

Desde hace cuatro años, el gobierno nacional ha venido realizando un

considerable esfuerzo no solamente para garantizar el pago mensual del

FONID, sino para incrementarlo (en 2007 habrá sido casi cinco veces supe-

rior en términos reales que el presupuestado en 2003). Esto puede interpre-

tarse como la voluntad de generar condiciones de gobernabilidad y de com-

plementar los deteriorados ingresos docentes. Pero la persistencia de los

reclamos lleva a cuestionar no sólo la eficacia del instrumento, sino sus

alcances, ya que el fondo solamente representa el 10% de la nómina salarial

agregada.

A su vez, en una suerte de consolidación de la centralización de la cues-

tión salarial, desde 2005 y con unas semanas de antelación al inicio de cada

período lectivo, el gobierno nacional ha venido anunciando salarios mínimos

para el sector. En la actualidad, por primera vez en años, ese nivel supera la


canasta básica de consumo. Sin embargo, la conflictividad no disminuye. El

reclamo docente, ¿tendrá algún límite en un marco de publicitado superávit

fiscal y salarios privados en crecimiento? ¿Cuánto dinero se necesita para

calmar el malestar docente, que deviene de la pérdida de prestigio social?

Por otra parte, la conflictividad del año 2007 en varias provincias parece

señalar algunos costos políticos de la recentralización –al menos de las cues-

tiones salariales– así como sus límites, sobre todo para un ministerio que

tiene dificultades para reconocer la diferencia y aplicar políticas no homogé-

neas. Aun más, la gravedad de algunos hechos de este año torna inevitable

pensar si la cuestión a discutir es la gobernabilidad del sector educativo, o la

incidencia del sector educativo en la gobernabilidad democrática.

En este sentido, debe reflexionarse en qué medida se han replanteado, en

el caso particular de educación, los tres pactos constitutivos de la relación

Estado-Sociedad: el de gobernabilidad –quién decide qué–, el pacto funcio-

nal –quién se ocupa de qué–, y el pacto fiscal –quién paga qué–; pactos que

se vinculan a las tres cuestiones centrales que dan contenido a la agenda del

Estado: la gobernabilidad, el desarrollo y la equidad (Oslak, 2001).

2.6. A modo de síntesis de la segunda parte: Estado y gobernanza dela educación

La suma “legalidad + buen gobierno + racionalidad + accountability” no

implica necesariamente el éxito en la transformación educativa (Filmus,

1996). Si bien se los considera elementos imprescindibles, la estrategia cen-

tral para garantizar la gobernabilidad democrática de los sistemas educativos

sería la concertación, dado que, según el autor, “la envergadura y trascen-

dencia de los cambios exigen un proceso de construcción compartida que

requiere el fortalecimiento, la participación y el compromiso del conjunto de

los actores de la sociedad”. Es razonable acordar que el accionar del gobier-

no nacional es coincidente con la postura descripta.

Sin embargo, los roles asignados y adoptados por éstos y las relaciones

establecidas entre sí, han devenido, retomando a Maintz (1999), en patrones,

estructuras y reglas de juego que distan mucho de las precondiciones y del

modelo ideal que permitiría esa construcción compartida. El Estado cuenta

con recursos limitados y su diversificación no es suficiente para hacer frente

a la variedad de necesidades de regulación. La sociedad civil es débil y la

cooperación público-privada es incipiente. El poder de obstaculizar las polí-

ticas está concentrado en un solo actor. Más aún, no se detecta la gestación

de procesos que puedan provocar mejoras en la situación.

En principio, el rol de las empresas privadas como benefactoras no está

en discusión. Su influencia no parece relevante si se la mide por el monto de

su aporte: un estudio de la oficina local de UNICEF estima que los recursos


girados por treinta empresas a sus propias fundaciones alcanzó a 11 millones

de dólares en 1992, monto equivalente al 1,4% de sus utilidades y el 0,08%

de sus ventas. El monto citado se dirigió no solamente a actividades benéfi-

cas hacia fuera, sino también hacia su propio personal (Roitter, 1995).

Como se ha visto, la participación de las OSC responde, más que a su

iniciativa, a la convocatoria del ministerio nacional a involucrarse en la ges-

tión. Aunque se trate de una medida políticamente correcta, es inevitable

preguntarse si la selección se realizó sobre criterios de organización, espe-

cialización y autonomía; cuál es su representatividad e incidencia en la polí-

tica pública; cuáles son sus capacidades en materia de gestión y en qué

medida se fortalecen a través de ella o, en otro sentido, si la asociación está

pensada para aportar recursos a esas organizaciones a cambio de una menor

autonomía.

Por otra parte, aunque la Argentina tiene una larga tradición asociacionis-

ta, ésta fue diluyéndose, entre otras razones, por la asimilación plena de los

inmigrantes, la desestructuración provocada por la urbanización violenta y la

competencia y sustitución de sus contribuciones por parte del Estado y las

organizaciones sindicales. Si bien el debilitamiento de estos dos últimos

actores han hecho renacer en algún grado la vitalidad de la sociedad civil, el

tejido social está seriamente dañado por años de autoritarismo, inestabilidad

crónica y disolución cultural. Así, el andamiaje ha quedado rezagado con

relación a las transformaciones que se verificaron en los últimos años en la

estructura productiva y en la estratificación social (Martínez Nogueira,

1995).

En cuanto a las cooperadoras, no existen indicios de que ellas, la socie-

dad o el Estado aspiren a una superación de su rol de aportantes de recursos

o, como máximo, de entes de gestión. Aunque las críticas que despertaron

los Consejos de Escuela podrían atribuirse a la sensibilidad del contexto

sociopolítico del momento, la dilución de la experiencia indica que las

demandas de las familias de mejor educación se vinculan, en realidad, a la

esperanza de encontrar una gerencia que logre ese objetivo sin involucrarlas

en el esfuerzo, mientras que los docentes, por su parte, no parecen exigir de

ellas mucho más que el cumplimiento de su rol de primera educadora y una

mayor participación en las actividades escolares.

En contraposición al limitado rol de estos otros actores, los sindicatos tie-

nen el poder de condicionar la acción política y social con el Estado como

centro de las demandas. En este sentido, resultan ilustrativos los resultados

de la Jornada Nacional de Consulta en las Escuelas, en la cual los docentes

fueron los protagonistas principales y que se realizó en el marco de las con-

sultas por la Ley de Educación recientemente sancionada (MECyT, 2006).

En principio, “se destaca la importancia insustituible del Estado nacional en

la protección del carácter público del conocimiento y como garante principal


de una educación universal, pública, gratuita y de calidad para todos los ciu-

dadanos”. Asimismo, “se manifiesta una fuerte demanda al Estado nacional

para que a través del Ministerio de Educación, se impulsen políticas de arti-

culación con los Ministerios de Salud y Desarrollo Social”, a efectos de

generar las condiciones para la provisión de los recursos materiales necesa-

rios para la escolarización de los alumnos.

Asimismo, se espera del Estado que ”construya un proyecto de Nación

fortaleciendo la identidad nacional; se responsabilice por crear las condicio-

nes dignas de trabajo docente así como una adecuada capacitación continua

y gratuita; promueva acuerdos y asegure su ejecución, entre sindicatos,

empresas y sistema educativo; garantice los recursos para que las familias

participen activamente en la educación de sus hijos”.

Por otra parte, aunque uno de los objetivos no explícitos de la descentra-

lización fue la provincialización del conflicto docente, el gobierno nacional

nunca dejó de ser percibido como el responsable último de su solución, sin

que cuente hasta el momento con los instrumentos adecuados para lograrla.

Si bien la ciudadanía considera imprescindible que se mejoren las retribucio-

nes de los docentes, el rechazo de años atrás por parte de los propietarios de

automotores a pagar el impuesto que solventaría el FONID hace oportuno

investigar si está dispuesta a aportar los recursos necesarios.

Más arriba se ha hecho repetida referencia a las capacidades estatales

existentes al momento de la última transferencia de escuelas, sin hacer nin-

guna consideración sobre la crisis de 2002, cuyo efecto sobre ellas, si bien

no se cuenta con estudios, no debe haber sido menor. En un marco de acto-

res débiles a los que se debe fortalecer, con definiciones de interés público

compartidas a nivel de los objetivos generales y discutidas en la operaciona-

lización a causa de restricciones financieras, es imprescindible –y, a la vez,

muy difícil– contar con un Estado eficiente, dotado de recursos humanos

competentes y bien remunerados y equipado con los recursos tecnológicos,

informacionales e infraestructurales como para cumplir las funciones que le

son requeridas según los objetivos de las políticas educativas nacionales y

las expectativas de la sociedad. Un problema adicional lo constituye el hecho

de que, para transformarse, el Estado debe implementar políticas para cuya

formulación y puesta en marcha necesita cierta capacidad institucional, de la

que carece. En aras de la gobernabilidad, esta paradoja deberá necesariamen-

te resolverse.


ANEXO ESTADÍSTICO

TASAS NETAS DE ESCOLARIZACIÓN POR NIVEL DE ENSEÑANZA.

AÑOS 1980-1991-2001

(En porcentajes)

Provincia Nivel primario Nivel medio

1980 1991 2001 1980 1991 2001

Total país 90,5 95,7 97,9 41,7 59,3 71,5

Buenos Aires 90,7 96,5 98,5 43,2 60,2 78,8

Catamarca 91,6 95,2 98,1 35,8 54,8 70,5

Chaco 80,8 88,5 96,1 24,9 41,3 55,2

Chubut 88,8 96,5 98,4 36,4 61,2 75,1

Ciudad de Buenos Aires 91,6 96,9 98,4 69,1 82,0 84,3

Córdoba 91,2 96,5 98,0 47,0 64,5 67,0

Corrientes 88,8 94,2 96,4 27,5 44,5 57,2

Entre Ríos 91,2 96,0 97,7 36,2 56,9 67,1

Formosa 86,7 94,1 97,3 25,2 48,5 60,1

Jujuy 91,1 96,0 98,2 37,6 60,8 72,1

La Pampa 90,2 96,3 98,4 37,9 59,8 73,7

La Rioja 91,1 95,8 97,6 37,7 57,4 67,9

Mendoza 88,9 96,3 98,2 39,3 58,4 70,8

Misiones 88,7 92,3 93,8 24,9 39,4 52,9

Neuquén 88,2 96,9 98,8 31,6 58,9 69,7

Río Negro 88,8 96,4 98,6 32,2 57,8 68,3

Salta 89,5 94,5 97,2 36,5 59,1 69,0

San Juan 90,7 96,2 97,1 42,6 58,4 67,7

San Luis 91,1 95,2 97,3 38,5 55,7 65,9

Santa Cruz 91,1 97,7 99,2 43,2 73,2 75,8

Santa Fe 90,8 97,9 98,4 43,8 61,4 72,7

Santiago del Estero 90,8 92,8 96,3 25,3 41,6 50,4

Tierra del Fuego 88,8 98,1 99,1 42,9 73,4 84,3

Tucumán 90,9 94,9 97,2 38,3 52,8 59,4

Fuente: INDEC. Dirección Nacional de Estadísticas Sociales y de Población. Direc-

ción de Estadísticas Sectoriales en base a procesamientos especiales del Censo

Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2001.


NIÑOS Y JÓVENES NO ESCOLARIZADOS. TOTAL PAÍS

AÑO 2001

Edad Cantidad En % sobre la población de esa edad

5 años 70.616 9%

Entre 6 y 12 años 89.822 2%

Entre 13 y 17 años 478.836 15%

Entre 18 y 24 años 2.820.532 63%

Nota: el grupo de 5 años para 2001 fue recalculado por la DINIECE debido a que la

fecha de captación de datos del Censo los distorsiona.

Fuente: DINIECE-MECyT y Censo Nacional de Población y Vivienda 2001, INDEC.

POBLACIÓN DE 15 A 17 AÑOS ESCOLARIZADA EN EL NIVEL

CORRESPONDIENTE A ESA EDAD (POLIMODAL)

Y EN OTROS NIVELES EDUCATIVOS. AÑOS 1991 Y 2001

(En porcentajes)

División AÑO 2001 AÑO 1991

política Pobla- Escolarizados No Pobla- Escolarizados Noterritorial ción escola- ción escola-

TOTAL Poli- Otros rizados TOTAL Poli- Otros rizados

modal niveles modal niveles

Total país 100 79,4 48,6 30,8 20,6 100 57,5 42,5 15,0 42,5

Buenos

Aires 100 84,8 54,6 30,1 15,2 100 57,0 43,1 13,9 43,0

Catamarca 100 82,2 47,9 34,2 17,8 100 57,5 38,9 18,6 42,5

Chaco 100 66,3 34,3 32,0 33,7 100 41,3 27,3 14,0 58,7

Chubut 100 85,2 48,8 36,4 14,8 100 54,9 40,0 14,9 45,1

Ciudad de

Bs. As. 100 91,4 65,3 26,1 8,6 100 85,4 65,9 19,5 14,6

Córdoba 100 76,5 49,1 27,4 23,5 100 63,0 47,7 15,3 37,0

Corrientes 100 71,3 36,9 34,4 28,7 100 44,9 29,3 15,6 55,1

Entre Ríos 100 74,9 41,8 33,0 25,1 100 54,8 41,1 13,7 45,2

Formosa 100 72,4 36,2 36,2 27,6 100 51,6 31,3 20,3 48,4

Jujuy 100 82,2 45,1 37,1 17,8 100 65,7 39,1 26,6 34,3


CONTINUACIÓN

División AÑO 2001 AÑO 1991

política Pobla- Escolarizados No Pobla- Escolarizados Noterritorial ción escola- ción escola-

TOTAL Poli- Otros rizados TOTAL Poli- Otros rizados

modal niveles modal niveles

La Pampa 100 79,6 52,2 27,5 20,4 100 56,0 45,1 10,9 44,0

La Rioja 100 78,4 42,6 35,8 21,6 100 60,7 41,1 19,6 39,3

Mendoza 100 76,3 43,0 33,3 23,7 100 52,4 40,2 12,2 47,6

Misiones 100 65,1 31,9 33,2 34,9 100 39,5 25,4 14,1 60,5

Neuquén 100 80,9 39,8 41,1 19,1 100 52,3 37,4 14,9 47,7

Río Negro 100 81,5 39,5 42,0 18,5 100 50,5 35,9 14,6 49,5

Salta 100 78,9 45,8 33,1 21,1 100 61,4 37,8 23,6 38,6

San Juan 100 77,4 46,4 30,9 22,6 100 54,0 39,6 14,4 46,0

San Luis 100 78,4 43,4 35,0 21,6 100 53,8 39,7 14,1 46,2

Santa Cruz 100 91,2 49,5 41,8 8,8 100 78,4 50,5 27,9 21,6

Santa Fe 100 79,6 50,3 29,3 20,4 100 58,7 46,2 12,5 41,3

Sgo. del

Estero 100 59,6 32,7 26,9 40,4 100 41,6 28,7 12,9 58,4

T. del

Fuego 100 93,3 58,6 34,6 6,7 100 66,6 45,6 21,0 33,4

Tucumán 100 64,5 40,2 24,2 35,5 100 51,0 37,1 13,9 49,0

Fuente: CGECSE/SCA/MECyT en base a información del Censo Nacional de Pobla-

ción, Hogares y Vivienda 2001 INDEC y Los Cambios en el Sistema Educativo

Argentino entre 1990-2000. DINIECE. MECyT.


NIÑOS Y JÓVENES ESCOLARIZADOS. AÑO 2001

División 5 años 6 a 12 años 13 a 17 años 18 a 24 años

política Población % de Población % de Población % de Población % deterritorial escola- escola- escola- escola-

rizados rizados rizados rizados

Total País 714.495 78,8 4.846.663 98,1 3.259.231 85,3 4.465.671 60,0

Buenos Aires 253.269 83,7 1.742.974 98,5 1.189.023 89,8 1.675.175 98,2

Catamarca 8.077 69,0 52.646 98,4 33.892 87,7 42.261 35,1

Chaco 25.859 61,5 168.811 95,6 105.628 74,7 125.428 30,0

Chubut 8.814 77,7 60.907 99,1 41.494 90,1 51.363 31,9

Ciudad de Bs. As. 30.982 94,3 214.718 99,0 167.640 93,7 312.635 57,1

Córdoba 56.814 85,9 385.840 98,9 262.034 82,7 390.813 40,5

Corrientes 22.606 70,9 152.154 96,8 97.368 78,7 118.903 33,0

Entre Ríos 23.900 77,3 162.829 98,5 108.954 82,0 138.354 33,5

Formosa 13.637 65,6 87.694 97,3 54.138 80,2 59.389 28,9

Jujuy 15.238 70,7 99.764 98,6 66.144 87,0 81.831 39,2

La Pampa 5.771 68,2 40.831 98,8 28.183 86,2 33.624 30,8

La Rioja 7.217 80,4 46.908 98,2 28.179 84,7 39.201 37,6

Mendoza 31.523 69,9 219.196 98,8 148.794 83,7 196.713 35,2

Misiones 26.670 60,7 171.297 94,4 106.319 72,7 118.648 27,7

Neuquén 10.197 80,2 74.032 99,1 48.988 86,9 59.684 35,6

Río Negro 11.807 80,7 82.762 99,1 56.447 87,3 65.251 35,4

Salta 27.856 66,8 180.383 97,8 116.130 84,8 137.499 33,4

San Juan 13.308 70,7 89.774 98,1 58.780 83,8 78.119 35,1

San Luis 8.246 81,2 54.121 98,0 33.179 84,7 45.386 32,6

Santa Cruz 4.415 93,6 30.518 99,5 19.013 94,3 22.389 33,8

Santa Fe 54.039 87,1 380.946 98,8 267.483 85,9 372.604 36,8

Sgo. del Estero 21.055 68,8 133.475 96,0 84.239 69,1 104.902 24,5

T. del Fuego 2.283 96,5 16.998 99,7 10.079 95,7 10.484 37,1

Tucumán 30.912 71,4 197.085 97,4 127.103 73,0 185.015 32,1

Fuente: CGECSE/SCA/MECyT en base a información del Censo Nacional de Pobla-

ción, Hogares y Vivienda 2001 INDEC.


TASA NETA DE ESCOLARIZACIÓN EN LA EGB 1 - 2 / PRIMARIA.

GRUPO 6 A 12 AÑOS POR QUINTILES DE INGRESO PER CÁPITA DEL HOGAR

Y REGIONES

Quintil Región Total

GBA NOA NEA Cuyo Pampeana Patagónica urbano

1 97,6 96,9 98,2 98,1 98,5 99,5 97,8

2 99,8 96,3 99,3 98,8 98,6 97,5 98,9

3 99,2 97,7 98,5 97,1 98,7 99,5 98,8

4 98,4 99,4 99,1 100,0 99,0 99,1 98,8

5 99,3 97,7 99,0 100,0 99,4 96,9 99,1

Total 98,9 97,6 98,8 98,8 98,8 98,5 98,7

Fuente: EPH, 4º trimestre 2006.

TASA DE ESCOLARIZACIÓN EN LA EGB 1 - 2 / PRIMARIA.


Y REGIONES



1 6,5 8,1 11,2 6,5 6,0 5,9 6,9

2 3,3 3,9 5,6 3,5 3,9 7,6 3,8

3 2,3 3,9 6,8 5,3 1,6 4,9 3,0

4 0,9 2,5 3,6 3,0 2,4 1,9 1,8

5 0,7 0,6 0,3 0,0 1,5 3,6 0,9

Total 2,7 3,8 5,5 3,7 3,1 4,8 3,3



TASA DE ESCOLARIZACIÓN EN EL NIVEL MEDIO.


Y REGIONES



1 81,0 70,2 73,3 76,7 77,1 81,4 78,1

2 85,4 80,9 84,9 77,9 81,0 86,3 83,4

3 89,3 81,0 81,0 80,2 83,9 89,2 86,0

4 88,7 86,8 87,5 86,3 86,3 95,7 87,9

5 93,4 91,6 89,8 94,2 91,8 86,8 92,5

Total 87,6 82,1 83,3 83,1 84,0 87,9 85,6


TASA DE ESCOLARIZACIÓN EN EL NIVEL SUPERIOR.


Y REGIONES



1 8,0 14,5 17,1 17,1 18,6 10,9 12,6

2 12,9 19,0 22,7 28,4 23,5 12,4 17,9

3 21,4 26,1 24,5 31,6 51,6 25,7 30,4

4 35,8 48,5 47,1 35,7 51,5 27,6 41,6

5 56,4 56,3 51,7 50,2 61,0 20,9 55,9

Total 26,9 32,9 32,6 32,6 41,2 19,5 31,7



EDUCACIÓN COMÚN. TASA DE REPITENCIA, ABANDONO

Y PROMOCIÓN EFECTIVA. 2005-2006

(En porcentajes)

División EGB EGB Poli- EGB EGB Poli- EGB EGB Poli-

política 1y2 3 modal 1y2 3 modal 1y2 3 modal

territorial Repitencia Promoción efectiva Abandono

Total 6,60 12,28 8,07 91,89 77,85 72,49 1,50 9,87 19,44

Buenos Aires 5,67 12,89 9,36 93,34 75,77 65,67 0,98 11,34 24,97

Conurbano 5,74 12,94 9,66 93,02 75,72 64,36 1,24 11,34 25,98

Resto de los partidos 5,56 12,82 8,82 93,90 75,84 68,05 0,54 11,34 23,13

Catamarca 5,85 6,66 4,37 92,54 89,93 77,74 1,61 3,40 17,90

Chaco 8,36 11,81 6,76 88,38 77,63 81,69 3,26 10,57 11,55

Chubut 7,19 12,44 8,91 91,97 81,91 75,20 0,84 5,65 15,90

Ciudad de Bs. As. 2,37 9,49 6,59 96,93 86,20 81,36 0,70 4,31 12,05

Córdoba 4,10 14,69 6,62 95,14 75,46 79,01 0,76 9,85 14,37

Corrientes 14,22 12,47 5,05 81,93 85,04 78,43 3,84 2,49 16,52

Entre Ríos 8,11 13,99 6,09 90,28 73,91 81,11 1,61 12,09 12,80

Formosa 11,24 10,14 5,35 86,10 80,71 80,06 2,65 9,16 14,59

Jujuy 4,00 10,45 11,68 94,66 78,59 71,49 1,34 10,96 16,82

La Pampa 5,59 12,18 9,12 93,88 77,05 74,12 0,53 10,78 16,76

La Rioja 7,01 10,35 4,97 91,87 80,10 86,35 1,12 9,55 8,68

Mendoza 7,24 13,18 7,79 91,13 76,27 73,82 1,63 10,55 18,38

Misiones 8,93 11,53 4,74 87,77 76,25 79,75 3,31 12,22 15,52

Neuquén 6,15 17,18 11,63 92,05 71,49 73,39 1,81 11,33 14,97

Río Negro 6,93 14,88 9,15 92,33 72,09 72,94 0,74 13,03 17,91

Salta 7,21 9,98 7,90 90,70 85,38 74,88 2,09 4,65 17,22

San Juan 8,07 10,06 5,56 88,47 79,36 75,99 3,46 10,58 18,45

San Luis 9,70 12,99 6,54 88,23 77,08 78,99 2,07 9,94 14,47

Santa Cruz 11,57 23,82 11,48 88,78 66,66 71,07 -0,35 9,52 17,45

Santa Fe 6,72 10,60 9,05 92,05 80,95 71,29 1,22 8,45 19,66

Sgo. del Estero 11,45 9,86 6,11 85,38 76,31 79,65 3,17 13,84 14,25

T. del Fuego 3,67 20,85 7,16 98,14 73,62 77,96 -1,81 5,53 14,88

Tucumán 5,22 9,24 4,29 93,40 79,75 80,78 1,38 11,01 14,92

Nota: los datos de las provincias de Chubut y San Juan corresponden al año 2003.

Fuente: Relevamientos Anuales 2005 y 2006. DiNIECE. MECyT. Datos provisorios.


EDUCACIÓN COMÚN. ÁMBITO RURAL. TOTAL PAÍS

Nivel/ciclo de enseñanza En porcentajes

Abandono Repitencia Promoción

interanual 2005 efectiva 2005

2005-2006

Nivel EGB12/Primario 3,20 10,50 86,30

Nivel EGB3/Primario/Medio 16,77 9,86 73,37

Nivel Polimodal/Medio 16,20 6,90 76,89

Fuente: Relevamientos Anuales 2005 y 2006. DiNIECE. ME.

RESULTADOS ONE 2003

3er grado 6º grado 9º grado Fin de Nivel Medio

2003

Matemática 59,5 56,4 53,4 56,3

Lengua 5,4 54,1 52,7 57,2

RESULTADOS ONE 2005. PORCENTAJE DE ALUMNOS POR NIVELES

DE DESEMPEÑO. TOTAL PAÍS

Lengua Matemática Ciencias Naturales Ciencias Sociales

Alto Medio Bajo Alto Medio Bajo Alto Medio Bajo Alto Medio Bajo

3° EGB/

Primaria 38,7 30,2 31,1 18,9 42,4 38,7 34,1 40,3 25,6 35,0 37,6 27,4

6° EGB/

Primaria 32,5 37,8 29,7 13,5 46,1 40,4 23,5 39,5 37,0 33,5 23,4 43,2

9° EGB/

2° Secundaria 22,3 24,2 53,4 12,2 33,0 54,8 23,9 41,2 34,9 17,2 48,3 34,5

Fin Polimodal/

Secundaria 23,4 38,2 38,4 12,5 35,8 51,7 14,5 38,5 46,9 20,7 42,4 36,9

Fuente: DINIECE, ONE 2003 y 2005.


EFICIENCIA INTERNA SEGÚN INCIDENCIA DE MATRÍCULA ESCOLAR POBRE.

TOTAL PAÍS. NIVEL PRIMARIO

AÑO 2005

Incidencia de Cantidad Repitencia Promoción Abandono Sobreedad* Porcentaje de

la matrícula de escuelas alumnos con alto

escolar pobre nivel de desempeño**

Matemática Lengua

Baja 3.901 2,2 97,3 0,4 8,1 26,3 51,3

Media 4.432 6,5 92,2 1,3 22,1 9,8 29,4

Alta 5.132 10,4 86,7 2,9 34,5 4,7 16,3

Nota: el Operativo Nacional de Evaluación de la Calidad 2005 se llevó a cabo sobre

una muestra de secciones correspondientes a aproximadamente 1.200 escuelas. A

partir de la información de los cuestionarios complementarios que se aplican en dicho

relevamiento se calcula la incidencia de la pobreza. Para estimar la incidencia de la

pobreza en las escuelas que no participaron en el operativo se ajustó un modelo de

regresión, tomando como variables independientes la incidencia de la pobreza en el

operativo del año 2000 (que fue censal) e indicadores educativos (porcentaje de

alumnos en sobreedad, porcentaje de alumnos salidos, etc.).

* Sobreedad corresponde al año 2006.

** A partir del ONE 2005, se aplicaron pruebas criteriales y los resultados se presen-

tan en términos de nivel de desempeño bajo, medio y alto.

Fuente: Operativo Nacional de Evaluación de la Calidad Educativa 2005–Diniece.

Relevamiento Anual 2005–Diniece. Relevamiento Anual 2006 – Diniece.

NOTAS

1. Resulta ilustrativo el comentario de un niño que integraba el Consejo de

Escuela de un establecimiento primario: “Yo no me siento bien en el Consejo, yo

llevo lo que mis compañeros me dicen, pero los grandes se ríen” (citado por Arango,

1993).

2. La Nación, 8/4/2007. Política, pág. 7: Verón, M. Yo no juego cuatro años degestión por una campaña; Obarrio M. El anuncio salarial que hizo tambalear el mapa

político del país.

3. La UBA cuenta con 21.981 docentes sin salario, y 9.494 (43,2%) se concen-

tran en Medicina, ya sea en la Facultad misma o en los hospitales universitarios. Le

sigue Derecho, con 2641; Arquitectura (2402, 216 de ellos investigadores), Ciencias

Económicas (2350, los investigadores son 10), Ciencias Sociales (1433), Psicología

(1324, con 238 investigadores y 166 en tareas de extensión), Filosofía y Letras (664),

Odontología (530), Farmacia y Bioquímica (338, con 11 en extensión), el Ciclo Bási-

co Común (259), Agronomía (233), Ciencias Veterinarias (169) e Ingeniería (144).

Sólo una facultad no tiene ningún docente sin rentar: Ciencias Exactas y Naturales.


4. Cabe señalar que, entre otras actividades, las consultas contemplaron: a) foros

virtuales de discusión (a través del portal estatal), b) reuniones y aportes de diferen-

tes sectores de la sociedad (organizaciones sindicales, gubernamentales, sociales,

religiosas, empresariales, educativas, internacionales y unidades académicas y cen-

tros de investigación), c) jornadas de debate y reflexión en las escuelas sobre la futu-

ra ley de educación nacional y, d) encuestas de opinión en los principales diarios

argentinos, en Internet y en las principales ciudades del país.

5. Se puede consultar en http://www.me.gov.ar/diniece.

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El objetivo de este trabajo es describir las condiciones institucionales del

sistema de salud en la Argentina y sus problemas más relevantes en relación

con la capacidad del Estado para garantizar el derecho de la salud de la

población.

Los componentes más importantes que permiten caracterizar el sistema

de salud radican en aspectos financieros, la estructura de recursos y la iden-

tificación de beneficios, necesidades sociales y de salud de la población. El

análisis institucional requiere indagar sobre la participación (identidades,

intereses y estrategias) de actores políticos, sociales y económicos con

influencia en la producción de normas, marcos regulatorios y reglas de juego

del sistema en general.

El análisis crítico sobre la dificultad del estado para garantizar condicio-

nes de equidad requiere reconocer la distancia entre necesidades y capacida-

des para abordar esta problemática social. Por esta razón, el desarrollo de

este informe se dispone en tres partes. En la primera parte se presenta la

estructura del sistema de salud y la situación social y de salud de la pobla-

ción como problema objeto de las políticas de salud en términos de políticas

públicas.

En la segunda parte se desarrollan los sistemas de seguridad social y el

sector público, explicitando el marco normativo y sus principales cambios

ocurridos en las últimas décadas. Por último, se produce un análisis de los

actores involucrados, los problemas de economía política y los rasgos críti-

cos de los mecanismos institucionales que regulan el sistema de salud. Al

final de esta sección, se hacen comentarios señalando algunas recomendacio-

nes, con una identificación de intervenciones potenciales en términos de

contribución analítica para construir políticas de salud equitativas en el

marco del sistema de salud de la Argentina.

CARACTERÍSTICAS INSTITUCIONALES DEL SISTEMA DE SALUD EN LA ARGENTINA

Y LIMITACIONES DE LA CAPACIDAD DEL ESTADOPARA GARANTIZAR EL DERECHO DE LA SALUD

DE LA POBLACIÓN

Ernesto Báscolo

PRIMERA PARTE

CARACTERIZACIÓN DEL SISTEMA DE SALUD DE LA ARGENTINA

La organización del sector de la salud en la Argentina se caracteriza por

su segmentación e inequidad, con una marcada fragmentación institucional.

Una deficiente articulación entre las instituciones responsables del financia-

miento y provisión de servicios han sido las características sobresalientes de

los diagnósticos sobre el sector.

La segmentación del sistema de salud se explica por la coexistencia de

diversos sectores (sector público, seguridad social y sector privado) con

características propias en cada caso en cuanto a la naturaleza institucional en

la relación entre organizaciones aseguradoras, mecanismos de financiamien-

to, beneficiarios y el alcance y la definición de los beneficios o cobertura en

salud de la población.

Estructura del sistema. Identificación de los subsectores (seguridadsocial, sector público y sector privado)

Dado que en la organización del sistema argentino conviven instituciones

correspondientes a subsectores (sector público, seguridad social y sector pri-

vado) con lógicas de financiamiento y cobertura distintas, la identificación de

los diferentes subsectores comprende uno de las rasgos más sobresalientes.

Sector público. El sistema público de salud está asentado sobre la provi-

sión pública a la que tienen derecho todos los habitantes del país. Es un

modelo integrado verticalmente, ya que el Estado es responsable del finan-

ciamiento, asignación y provisión de los servicios. Sin embargo, la estructu-

ra federal del sistema de salud y el alto nivel de descentralización hacia los

municipios de las principales jurisdicciones provinciales (Buenos Aires, Cór-

doba, Santa Fe), y sin criterios uniformes sobre responsabilidad fiscal, de

cobertura y modelos de organización, ofrecen un marco de gran heterogenei-

dad. De la misma forma, la definición de la población beneficiaria depende

de cada escenario particular. Por esta razón, las principales limitaciones en

cuanto a cobertura efectiva se expresan en diferentes barreras de acceso a

servicios de salud que dependen de las características particulares de la orga-

nización de los servicios en cada provincia y municipio.

Seguridad social. La seguridad social está compuesta por aproximada-

mente 280 obras sociales nacionales, más las correspondientes al personal

de las Fuerzas Armadas, Seguridad y Universitarias, 24 Provinciales (OSP)


y el PAMI (jubilados y pensionados). Estas instituciones son responsables de

la cobertura de servicios de salud para los trabajadores formales, activos (se

incluye a los monotributistas) y pasivos, y sus grupos familiares.

Los trabajadores privados que se desempeñan en el mercado formal y los

del sector público nacional, así como sus respectivos grupos familiares tie-

nen una cobertura adicional provista por instituciones de la seguridad social

denominadas “obras sociales”. De este segmento no participan los trabajado-

res que se desempeñan en los sectores públicos provinciales y sus familias,

que están asegurados en las “obras sociales provinciales”. Por último, otro

rasgo característico del sistema de seguro social argentino es la introducción

de una institución destinada a proveer servicios a los jubilados y pensiona-

dos y sus grupos familiares, el Instituto Nacional de Servicios Sociales para

Jubilados y Pensionados, más conocido como “PAMI”.

Sector privado. Los seguros voluntarios privados están conformados por

empresas de medicina prepaga, con los cuales el afiliado acuerda comercial-

mente coberturas en función del precio de los planes de salud/productos con-

tratados.

Una de las características de la coexistencia de estos subsectores es la

múltiple cobertura. Por esta razón, la información correspondiente a los por-

centajes de población con derecho a cobertura en cada uno de los segmentos

del sector no puede sumarse, ya que tienen población superpuesta.

CARACTERÍSTICAS INSTITUCIONALES DEL SISTEMA DE SALUD 97

SUBSECTORES Y POBLACIÓN CUBIERTA

Subsector Obras sociales INSSPyP Obras sociales Seguros

Gobierno nacionales (PAMI) provinciales voluntarios

Población de Total de Obligatorios: Jubilados y Empleados públicos Afiliadosreferencia la población trabajadores formales pensionados provinciales y voluntarios

y familiares a cargo, nacionales, jubilados y voluntarios: cónyuges, hijos, familiares a

adherentes y otros cargo de las cajas jubilados provinciales

Población con cobertura 36.260.130 10.500.000 3.311.486 5.200.000 3.626.000

Porcentaje de población cubierta por cada subsector 100% 29% 9% 14% 10%

Fuente: Informe de CEPAL marzo de 2007.

Cobertura de la población

La información de cobertura de la población puede presentarse a través

de diferentes fuentes de información. En primer lugar, la información prove-

niente de la Encuesta de Condiciones de Vida (corresponde a población

urbana del año 2001) infiere una cobertura mayor de seguros a la registrada

por el Censo para ese mismo año (57%), y describe los datos de cobertura

por institución y quintil de ingreso per cápita del hogar.

La carencia de cobertura de seguros de salud, y, consecuentemente, la

mayor dependencia de los servicios ofrecidos por el sector público, aumenta

a medida que disminuye el nivel de ingresos per cápita de las familias. Así,

los hogares del quintil de ingresos más bajo sin cobertura de seguro resultan

siete veces más numerosos que los del quintil más alto.

Si se compara la evolución en la cobertura por quintiles de ingreso entre

1997 y 2001, vemos que el mayor impacto de la crisis en términos de cober-

tura se produce en los dos primeros quintiles de ingreso, seguidos por el ter-

cero y el cuarto, donde el impacto se reduce a la mitad; y sin efectos en el

quinto.

La cobertura de la población con seguridad social y con aseguramiento

privado y voluntario, según censo del año 2001, había llegado al 52%, lo

cual demuestra un retroceso con respecto al 63% registrado en 1990. Si bien

no existe información posterior, puede asumirse que la cobertura habría


COBERTURA DE SEGUROS DE SALUD DE LA POBLACIÓN SEGÚN QUINTIL

DE INGRESO PER CÁPITA DE LOS HOGARES

(Año 2001)

Tipo de cobertura Total Quintil de ingreso per cápita del hogar

1 2 3 4 5

Obra social 39,9% 16,6% 36,4% 48,6% 55,6% 60,3%

PAMI 6,6% 3,0% 6,8% 10,9% 9,9% 5,8%

Mutual o prepaga 10,0% 2,7% 5,8% 8,8% 11,4% 23,3%

Sin seguro 43,0% 77,1% 50,7% 31,6% 22,8% 10,6%

NS/NR 0,4% 0,6% 0,3% 0,1% 0,2% 0,0%

Población total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

Fuente: SIEMPRO - ECV (2001).

sufrido una caída mayor durante la crisis y se estaría recuperando durante los

últimos años.

Utilizando la misma fuente de información censal, en la distribución geo-

gráfica de la población que cuenta con cobertura de seguros existen provin-

cias con poco más del 30% de población asegurada y otras en las que el por-

centaje crece a más del 70%, valores extremos que se ocultan en el 52%

promedio para el país. En términos generales, aquellas provincias con una

cobertura de seguros sustancialmente más elevada que el promedio coinci-

den con las de mayor desarrollo relativo, mientras que en el otro extremo, las

de menor cobertura de seguros coinciden con las de menor desarrollo.

Roles y responsabilidades del gobierno nacional y provincial

La participación exigua del gobierno nacional en el gasto público total

(menos del 15%) y menor aún si se lo compara con el total de gasto en salud

(3%) define una posición de mucha debilidad para constituirse en rector con

capacidad de negociación sobre el resto de la estructura del sistema de salud.

Es importante señalar que el subsector público de atención de la salud está

compuesto por el Ministerio de Salud Nacional y los veinticuatro ministerios

provinciales (o equivalentes) y sus organismos dependientes centralizados y

descentralizados, y 2.172 municipios.

El subsector público tiene la responsabilidad de las tareas relacionadas

con la prevención, atención de enfermos crónicos, internación psiquiátrica,

infectocontagiosos, quemados, etcétera, y sostiene una red de servicios de

urgencias y atención básica (atención primaria), cubriendo geográficamente

todo el país. El hospital público es, aún hoy, en muchos lugares, el único ser-

vicio accesible geográfica y/o económicamente para un amplio sector de la

población.

Las principales funciones del Ministerio de Salud, que es la máxima


EVOLUCIÓN DE LA POBLACIÓN SIN COBERTURA DE SEGUROS DE SALUD

SEGÚN QUINTIL DE INGRESO PER CÁPITA DE LOS HOGARES

(Años 1997 y 2001)

Sin cobertura Quintil de ingreso per cápita del hogar

de seguros 1 2 3 4 5

Año 1997 64,90% 37,90% 26,00% 16,30% 9,00%

Año 2001 77,10% 50,70% 31,60% 22,80% 10,60%

Diferencia 12,20% 12,80% 5,60% 6,50% 1,60%

Fuente: ECV (1997 y 2001).

autoridad nacional en el área de salud (a pesar de su escasa participación en

el gasto total en salud), están contenidas en el Decreto 355/02. Entre ellas se

destacan: 1) la planificación y coordinación con las autoridades sanitarias de

las jurisdicciones provinciales de las acciones que tiendan a implementar un

sistema federal de salud; 2) la elaboración de normas destinadas a regular los

alcances e incumbencias para el ejercicio de la medicina, la odontología y

otras especialidades (garantía de calidad de la atención médica); 3) la coor-

dinación, articulación y complementación de servicios de salud estatales del

ámbito nacional, provincial y municipal, de la seguridad social y del sector

privado, en la fiscalización de los regímenes de mutuales y obras sociales y

en las relaciones y la normativa de las empresas de medicina prepaga; 4)

brindar la normativa específica relacionada con la elaboración, distribución

y comercialización de los productos medicinales, así como la corrección y

eliminación de las distorsiones que operen en su mercado interno.

Cada provincia constituye un espacio de recepción que opera con parti-

culares restricciones presupuestarias, sus políticas sanitarias –locales y regio-

nales–, perfiles diferenciados de demandas y marcos regulatorios específicos

(por lo general cuentan con regulaciones sanitarias propias, legislaciones

laborales únicas para el personal de la administración pública, etc.). Adicio-

nalmente, algunos gobiernos provinciales que buscan introducir reformas en

sus sistemas sanitarios deben recurrir a créditos de organismos financieros

internacionales que imponen, a su vez, sus propias condicionalidades en

cuanto a la organización de la salud en cada jurisdicción. Aquellas provin-

cias que intentaron integrar a los hospitales al sistema de salud provincial

tuvieron resultados mucho más favorables que aquellas en las que predomi-

na la desorganización.

La diversidad de situaciones en el ámbito jurisdiccional, local y microe-

conómico de cada organización asistencial deriva en la inexistencia de un

nivel único básico de cobertura asegurada por la atención pública de la salud

a todos los habitantes. Adicionalmente, la localización de cada individuo

dentro de cada jurisdicción lo coloca en una posición diferencial frente al

acceso a cada unidad pública proveedora de servicios de salud.

La necesidad de coordinación entre las distintas jurisdicciones provincia-

les ha dado origen, al igual que en otros ámbitos de las políticas públicas en

un país federal como la Argentina, a la expectativa relacionada con el papel

de los Consejos Federales, como lugar de reunión y formación de consensos

entre autoridades nacionales y provinciales de cada sector. En el ámbito

específico de la salud pública, el Consejo Federal de Salud (COFESA) ha

tenido grandes limitaciones en su funcionamiento respecto a las necesidades

de coordinación del sector.

El COFESA se integra por las autoridades de Salud Pública de más alto

nivel en el orden nacional, en cada provincia y en la Ciudad Autónoma de


Buenos Aires; y asume como principal función, la coordinación del desarro-

llo sectorial en materia de salud en toda la República, con mayor protagonis-

mo desde la formulación del Plan Federal de Salud., a través de actividades

que favorecen la articulación a partir de acuerdos, estudios, presentación de

resultados y difusión de las iniciativas provinciales. Sin embargo, es necesa-

rio advertir que las deficiencias del marco normativo y la escasez de recursos

a cargo del gobierno nacional, en un marco federal del sector público dificul-

tan la capacidad de negociación del Estado Nacional para definir y regular

aspectos críticos del sistema público de salud de las provincias.

Fuentes de financiamiento por subsector y jurisdicción

El cálculo de los recursos destinados al financiamiento del sector más

actualizado corresponde a la estimación del año 2006, por lo cual debe con-

siderarse como una aproximación que no tiene en cuenta los cambios en pre-

cios relativos y otros parámetros de la economía argentina ocurridos desde

entonces. De acuerdo con esa información, el gasto total en salud era supe-

rior al 9% del Producto Bruto Interno (PBI), alcanzando valores aproxima-

dos a los países desarrollados con sistemas universales de salud. La estructu-

ra del gasto se presenta en el siguiente cuadro.


GASTO EN SALUD EN LA ARGENTINA, 2004

(Como porcentaje del PBI)

Sector Participación % PBI

Público 1,91

Nacional 0,31

Provincial 1,33

Municipal 0,25

Seguridad Social 2,68

Obras sociales nacionales 1,4

INSSJP 0,7

Obras sociales provinciales 0,58

Subsector público y seguridad social 4,59

Privado 5,27

Total 9,86

Belmartino S, Bloch C, Báscolo E.: La reforma de la atención médica escenarioslocales, Buenos Aires, Lugar Editorial, 2003.

El análisis del financiamiento y gasto en salud permite reconocer la capa-

cidad redistributiva del sistema de salud en la Argentina. En primer lugar, el

gasto privado directo1 no se integra al financiamiento de los objetivos de la

política de salud ni cumple funciones redistributivas, ya que en estos casos

existe una relación directa entre beneficios/cobertura y capacidad de pago de

los beneficiarios. Adicionalmente, más de la mitad del resto queda en manos

de instituciones “sin fines de lucro”, pero con motivaciones difusas, con

esquemas redistributivos en retroceso y sólo parcialmente reguladas (las

obras sociales).

Los cambios de los últimos años obedecen a la relación entre las varia-

ciones del producto y las de los salarios reales, ya que una buena proporción

del gasto público es en pago al personal y, a su vez, el financiamiento de las

instituciones de la seguridad social proviene de cargas definidas como por-

centaje de los salarios. Por esta razón, aumenta la importancia de la seguri-

dad social frente al gasto del sector público. Dentro de este último, las pro-

vincias tienen el mayor peso relativo en el gasto público, como resultado del

proceso de descentralización (devolución) del gasto. Dentro de los presu-

puestos provinciales, el destino más importante corresponde al funciona-

miento de los hospitales (más del 60% de los establecimientos públicos con

internación y la mitad de las camas son provinciales) mientras que el Estado

Nacional financia organismos descentralizados (con funciones de provisión

directa de servicios de salud) y programas.

Caracterización de las condiciones de equidad en salud

Considerando que el objetivo principal de los sistemas sanitarios es

mejorar la salud de la población mediante un acceso a bienes y servicios

adecuados y con un financiamiento justo, la descripción del perfil epidemio-

lógico representa una dimensión central del problema social y su distribu-

ción e intensidad.

Según los Indicadores Básicos2 elaborados por el Ministerio de Salud, la

tasa de mortalidad general para el año 2004 fue de 7,6 por mil habitantes. Si

bien no muestra una variación significativa durante los últimos cinco años,

el descenso de la tasa ha sido constante desde 1982, cuandoera de 8,2 por

mil.

Un indicador relevante de la situación epidemiológica que es sensible de

las condiciones sociales y de la capacidad de respuesta y efectividad del sis-

tema de salud es la tasa de mortalidad infantil (TMI), que en 2005 fue de

13,3 por mil nacidos vivos, continuando el ligero descenso observado desde

principios de los años ochenta. Durante los últimos años y especialmente a

partir de 2003 descendió sostenidamente, contribuyendo al cumplimiento de

los Objetivos de Desarrollo del Milenio y las metas planteadas en el Plan


Federal de Salud. Sin embargo, existe incertidumbre respecto de si se podrán

cumplir las metas establecidas.

A lo largo de los años, las principales causas de muerte de los niños se

han mantenido relativamente estables: trastornos relacionados con la dura-

ción de los embarazos, dificultades respiratorias en los recién nacidos, mal-

formaciones congénitas del corazón, desnutrición y diarrea.

Más de dos tercios de las muertes infantiles son neonatales. Y de acuerdo

con las estadísticas vitales correspondientes al 2004, más del 50 % de la

mortalidad infantil es reducible. En el caso de la mortalidad neonatal a través

de diagnóstico y tratamiento oportuno en el embarazo, en el parto y al recién

nacido se podrían haber evitado el 54,8% de las muertes (otras reducibles

llegan al 1,3%). Esto significa que una porción importante de los problemas

de salud podrían ser evitados con un sistema de servicios de salud en mejo-

res condiciones de funcionamiento y de acceso para la población en condi-

ciones de pobreza.

Disparidades e inequidad

El análisis de las condiciones de equidad/inequidad en salud se realiza a

través de la disparidad de la relación entre necesidades de salud y capacidades

institucionales, organizaciones y de recursos provistos por cada jurisdicción.

La información de estas dimensiones se presenta en términos de indica-

dores sociales y epidemiológicos.

La utilización de un indicador sintético, como el Índice de Desarollo

Humano (IDH),3 permite agrupar las provincias en cuatro grupos de jurisdic-

ciones con rasgos distintivos en términos de desarrollo económico y humano

con indicadores epidemiológicos de mortalidad infantil:

1) Elevado producto por habitante e índice de desarrollo humano (IDH) ybajas tasas de mortalidad infantil (Ciudad de Buenos Aires y las provin-

cias patagónicas).

2) Relativamente alto producto por habitante e IDH y relativamente bajatasa de mortalidad infantil (Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba y Mendoza;

junto con las dos restantes provincias patagónicas con mayor diversifica-

ción productiva que las restantes de su región (Río Negro y La Pampa).

3) Relativamente bajo producto por habitante y elevada tasa de mortalidadinfantil (La Rioja, San Juan, Entre Ríos, Tucumán, San Luis, Catamarca4

y Salta).

4) Menor desarrollo relativo y elevadas tasas de mortalidad infantil, almismo tiempo que bajas esperanzas de vida al nacer (Corrientes, Santia-

go del Estero, Chaco, Misiones, Formosa y Jujuy).



INDICADORES SOCIOECONÓMICOS, DEMOGRÁFICOS

Y SANITARIOS SELECCIONADOS

Jurisdicción Población Hogares Esperanza de vida Tasa Tasas de mortalidad

(2001) con NBI al nacer de

habitantes % s/total natalidad Infantil Materna General

Total Varón Mujer 1990 2004 2004 2004

C.B.A. 2.776.138 7,0 72,7 69,2 75,6 14,3 16,8 8,7 2,0 11,5

Bs. As. 13.827.203 14,7 72,1 68,5 76,5 17,5 24,2 13,0 2,8 8,2

Catamarca 334.568 24,6 70,6 67,4 75,8 25,8 34,6 21,8 2,5* 5,4

Córdoba 3.066.801 12,8 72,8 69,2 74,0 17,2 22,2 12,7 2,6 7,9

Corrientes 930.991 26,9 70,1 67,2 76,6 22,7 31,7 19,3 10,4 6,1

Chaco 984.446 33,2 69,0 65,6 73,2 25,8 35,8 21,3 7,0 6,2

Chubut 413.237 19,4 70,6 67,3 74,0 19,4 20,6 11,8 1,2 5,6

Entre Ríos 1.158.147 17,2 71,6 68,1 75,3 21,3 24,3 15,5 2,6 7,6

Formosa 486.559 34,3 69,4 66,3 72,6 25,7 33,2 25,1 11,1 5,7

Jujuy 611.888 33,6 68,4 65,2 71,7 22,6 35,8 17,8 13,1 5,4

La Pampa 299.294 12,0 71,6 68,2 75,2 18,1 22,2 14,6 5,2* 7,4

La Rioja 289.983 23,6 70,4 67,0 73,9 22,6 28,8 18,2 13,6 5,4

Mendoza 1.579.651 15,3 72,7 69,8 75,8 19,6 21,1 13,5 3,9 6,9

Misiones 965.522 30,0 69,5 66,5 72,7 25,8 31,8 16,6 6,7 5,4

Neuquén 474.155 19,1 71,4 68,3 74,7 17,9 16,9 11,1 3,9 4,4

Río Negro 552.822 20,7 70,9 67,5 74,4 18,9 23,1 14,1 2,8 5,5

Salta 1.079.051 33,9 68,9 66,1 71,8 224,0 32,3 15,4 4,4 5,2

San Juan 620.023 17,2 71,1 68,1 74,3 22,7 24,4 16,4 4,7 6,5

San Luis 367.933 18,7 70,8 67,6 74,1 22,3 29,7 15,2 4,6 6,3

Santa Cruz 196.958 15,2 70,4 67,1 73,9 19,6 20,7 11,9 11,1* 5,4

Santa Fe 3.000.701 14,0 72,3 68,5 76,3 16,9 28,3 12,0 3,6 8,6

Sgo. Estero 804.457 33,6 69,8 67,1 72,7 21,6 28,3 13,8 7,3 5,1

T. del Fuego 101.079 25,5 70,2 66,9 73,6 19,9 27,9 20,5 4,7 6,1

Tucumán 1.338.523 24,6 71,0 68,1 74,1 22,6 28,5 4,1 4,6 2,9

TOTAL 30.260.130 16,5 71,9 68,4 75,6 19,0 25,6 14,4 4,0 7,7

*2003.

Fuente: INDEC y Ministerio de Salud (2000). La información de población y densi-

dad poblacional corresponde al Censo 2001; la esperanza de vida al nacer refiere al

período 1990-1992, y las tasas de natalidad y mortalidad corresponden a 2004.

Esperanza de vida, tasas de mortalidad: infantil cada 1.000 nacidos vivos, materna cada

10.000 nacidos vivos y general por 10.000 habitantes. Tasa de natalidad cada 1.000 hab.

En términos relativos, las tasas de mortalidad infantil entre los grupos de

provincias se han mantenido a lo largo de los años. Si las ajustamos por

edad5 (de forma de hacerlas comparables) encontramos importantes diferen-

cias entre los grupos de provincias definidos anteriormente. El grupo 1 tiene

una tasa promedio de 6,6 mientras que en el grupo 4 es de 7,7. Existen pro-

vincias como Chaco donde llega a 8,7 y otras como Neuquén que es de 6,48

(sólo la ciudad de Buenos Aires tiene una tasa menor, 6,37).6

Es necesario advertir la magnitud preocupante de la brecha que existe

entre las provincias de mayor y menor desarrollo relativo. Gran parte de las

diferencias en la participación relativa de las distintas causas de muerte es

atribuida a la composición demográfica y de género en cada jurisdicción

como así también a las condiciones socioeconómicas. Al comparar las tasas

de mortalidad general ajustada por edad entre los grupos de provincias, se

observa que en las provincias de los grupos 1 y 2 (de mayor desarrollo) más

del 60% de las defunciones tienen como causas los tumores, las relacionadas

con el sistema circulatorio y las causas externas. En las provincias de los gru-

pos 3 y 4 las defunciones por estas causas no alcanzan el 60% y se presentan

con mayor peso relativo las defunciones por infecciones y las perinatales.

A pesar de lo positivo de la reducción del número total de las defuncio-

nes de los menores de un año, se mantiene la preocupación por la permanen-

cia de fuertes disparidades regionales. Las provincias de mejor desempeño


TASA BRUTA DE MORTALIDAD (TBM) Y AJUSTADA POR EDAD (TBAE),

POR GRUPOS DE PROVINCIA. 2004

Fuente: indicadores básicos 2006.

TBMTBAE

12

10

8

6

4

2

Grupo 1 Grupo 2 Grupo 3 Grupo 4

9,56

6,58

8,7

7,24

6,22

7,25

5,7

7,7

económico (grupos 1 y 2) muestran tasas de mortalidad infantil y materna

significativamente más bajas que las provincias de menor desempeño. Las

defunciones neonatales tienen una fuerte participación en la mortalidad

infantil (más de dos tercios de las muertes infantiles). Se estima que alrede-

dor del 50% de la mortalidad infantil es reducible, en particular la neonatal a

través de adecuada asistencia durante el embarazo y el parto.

Además de las diferencias entre las provincias, existen brechas significa-

tivas en la mortalidad infantil en las localidades de cada provincia (en parti-

cular en provincias grandes y pobladas como Buenos Aires). Las defuncio-

nes maternas continúan teniendo como principal causa los abortos seguidas

por los cuidados prenatales y atención del parto.

Diversidad de recursos físicos y humanos

La identificación de la magnitud de la diversidad de recursos físicos y

humanos en las jurisdicciones provinciales representa un rasgo importante

que da cuenta de la capacidad del sector público para resolver el problema

de la población. En términos generales, la gran mayoría de los estableci-

mientos con internación están bajo la órbita de los gobiernos provinciales o

municipales. Su capacidad de producción y distribución de bienes y servi-

cios depende de la estructura física, equipamientos y la disponibilidad de

recursos humanos especializados. Las provincias tienen los dos tercios de los

establecimientos con internación, mientras que el tercio restante de tales

establecimientos está en manos de los gobiernos municipales. La presencia

de la Nación es casi inexistente de acuerdo con este indicador.

La disponibilidad de establecimientos con internación y camas presentan

una fuerte dispersión entre las jurisdicciones. La información sobre la oferta


ESTABLECIMIENTOS DEL SECTOR PÚBLICO

SEGÚN DEPENDENCIA ADMINISTRATIVA (2001)

Dependencia administrativa Con internación Sin internación

Total % Total %

Nación 4 0,30 1 0,02

Provincia 882 67 4.062 62

Municipio 428 33 2.480 38

Total 1.314 100 6.543 100

Fuente: Ministerio de Salud, Secretaría de Políticas de Regulación y Relaciones Sani-

tarias, Dirección de Estadística e Información de Salud.

de servicios en cada provincia permite apreciar la diversidad de situaciones

ilustrada por indicadores de recursos. En este sentido se puede analizar la

relación entre habitantes por médico. Este indicador tiene un nivel elevado

de acuerdo con los estándares internacionales, lo cual manifiesta problemas

de asignación de recursos tanto en términos territoriales como en los diferen-

tes segmentos o modelos de cobertura. El número creciente de habitantes por

médico en las jurisdicciones con menor desarrollo relativo, a excepción del

grupo de provincias patagónicas (mayormente ubicadas en el Grupo 1)

demuestran una menor asignación de recursos humanos a aquellas regiones

con mayores necesidades. Lo mismo se observa al poner la atención sobre la

cantidad de médicos por cama, con un valor menor en las provincias de

menor desarrollo relativo.

Segmentación, fragmentación e inequidad

En síntesis, la segmentación y fragmentación del sistema se refleja en

dificultades o debilidades en los mecanismos de articulación entre institucio-

nes de financiamiento y provisión de servicios en todo el sector y al interior

de cada uno de ellos.

El sector público aporta a este cuadro general su división según jurisdic-

ciones –nacional, provincial y municipal–, niveles entre los cuales no existe

el grado necesario de coordinación. Dada la estructura federal del país, los

gobiernos provinciales cuentan con un nivel de autonomía en materia de polí-

ticas de salud, lo cual motiva que la mayor parte de las responsabilidades en

la provisión de servicios se encuentre a cargo de los gobiernos provinciales.

A su vez, estas características condicionan una estructura de inequidad

del financiamiento del sistema, ya que gran parte de los recursos no tienen

capacidad redistributiva, con implicancias en condiciones desiguales de

acceso y estado de salud de la población.

SEGUNDA PARTE

ANTECEDENTES: DESREGULACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Y DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO

La reforma de la década del noventa. Seguridad social

La relación entre financiadores (obras sociales) y prestadores es compleja

y diversa en la seguridad social y el sector privado (obras sociales o empre-

sas de medicina prepaga). Se presentan diversas modalidades contractuales o


modelos integrados como formas de coordinación entre el financiamiento,

aseguramiento y provisión de los servicios.

La emergencia y el cambio de los vínculos entre los actores involucrados

en el sector de la seguridad social requiere reconocer las características del

modelo de organización del sistema en el momento previo a las transforma-

ciones producidas en la década del noventa.

El modelo previo a la reforma de la década del noventa, presenta un

marco regulatorio construido a partir de los años sesenta en función del

acuerdo de las grandes organizaciones a cargo del financimiento y la provi-

sión de los servicios de atención médica, y conocido como “pacto corpora-tivo” (Belmartino, 1995).

Este nombre obedece a las características de las principales instituciones

y actores que regulan el modelo. En primer lugar, las organizaciones finan-

ciadoras son las obras sociales, nucleadas alrededor de la Confederación

General del Trabajo (CGT), y beneficiándose de la influencia de esta organi-

zación a diversas esferas y organismos del Estado. De esta forma, las organi-

zaciones representativas de la población beneficiaria de la seguridad social

estaban constituidas a través de actores de naturaleza corporativa. Las condi-

ciones de obligatoriedad de aportes de los trabajadores formales a la obra

social correspondiente a su rama productiva, y la participación hegemónica

de los sindicatos en la administración de estos recursos fortalecen su capaci-

dad de negociación tanto en su relación con los beneficiarios como con la

oferta de los servicios.

En segundo lugar, las organizaciones de proveedores, tanto las que reú-

nen a profesionales independientes como las que representan a clínicas pri-

vadas y sanatorios están representadas por las instituciones corporativas de

la oferta (confederación médica y confederación de clínicas, sanatorios y

hospitales privados). Estas instituciones de la oferta controlaban el mercado

de servicios de atención médica bajo condiciones de oligopolio.

Las reglas de juego de este pacto corporativo se basaban en el acuerdo

entre las corporaciones de la oferta y la demanda, actores hegemónicos en

los aspectos sustantivos de la negociación económica y puja distributiva del

sector salud. En este marco, el estado nacional asume un rol secundario,

como respaldo institucional de un proceso de negociación entre los actores

involucrados. El Estado convalida regulaciones que son resultado del acuer-

do entre las corporaciones de la oferta privada y las obras sociales (CGT).

Ese marco regulatorio facilitará el surgimiento y desarrollo de organizacio-

nes que se afirman con escaso control o supervisión estatal. Por esta razón se

considera que la debilidad de regulación del Estado es la pieza explicativa

central del desarrollo del sistema de servicios de salud en la Argentina.

En términos instrumentales, este acuerdo corporativo define al nomencla-

dor nacional como instrumento que operativiza las modalidades de asigna-


ción de recursos y la distribución del riesgo. Más concretamente, el pago por

prestación, la definición de cada ítem o producto facturable y sus valores o

precios relativos se explicitan en reiteradas renovaciones del nomenclador

nacional, como expresión de la dinámica de las negociaciones entre la oferta

y la demanda. Asimismo, los contenidos del modelo de atención y su regula-

ción se reservan bajo el criterio de autonomía profesional, tanto individual

como de las unidades productivas de los servicios de salud.

En este marco de debilidad del Estado nacional como rector y regulador

de la organización de la oferta, las jurisdicciones provinciales sólo asumen el

rol de habilitación de las instituciones de salud, sin criterios ni definiciones

en términos de acreditación o control de calidad. Con respecto a los profe-

sionales individuales, la matriculación y certificación se encuentran delega-

das en los propios colegios profesionales, lo que distancia nuevamente al

Estado como rector del sistema.

Los aspectos institucionales de regulación del sistema de servicios y de

economía política se vinculan muy estrechamente, ya que el principal marco

regulatorio se construye como resultado de la negociación económica entre

las corporaciones sindicales y de la oferta de los servicios.

La coyuntura política y de crisis financiera instalada en 1989-1990 produ-

ce un proceso de cambio institucional en muchas áreas de la relación entre el

Estado y la sociedad. Esta transformación no puede pensarse como un cambio

planificado y exógeno en función de un diagnóstico e instrumentos diseñados

con anterioridad. Por el contrario, el proceso de cambio es un proceso funda-

mentalmente político, con innovaciones en los mecanismos de regulación y

en un contexto de fuertes restricciones de recursos económicos y financieros.

En este marco, las capacidades y limitaciones del Estado y la identidad,

los intereses y las tramas de relaciones entre los actores sociales involucra-

dos en el sistema de seguridad social adquieren un papel relevante para

explicar el proceso de construcción de nuevas reglas de juego.

En el contexto de crisis financiera, los actores de mayor peso presionan

en la reforma de nuevas reglas de juego y el Estado seguirá teniendo un

papel pasivo, ya que si bien decretará la desregulación, estará limitado a

otorgar efectividad en la fuerza jurídica de sus decisiones. Es necesario reco-

nocer los cambios más importantes a través de los actores sociales, políticos

y económicos con peso en el régimen anterior.

En términos generales, es necesario señalar que la crisis económica y

financiera del país en 1989-1990 se conjugó simultáneamente con el agrava-

miento de una situación financiera sectorial asociada con causas endógenas al

modelo de regulación del pacto corporativo (aumentos de costos como pro-

ducto de la introducción irracional de tecnología). Como ya se planteó, los

vínculos y mecanismos contractuales entre los diferentes actores que integran

el sistema de seguridad social nacional son objeto de la desregulación.


En cuanto a los mecanismos de financiamiento entre fuentes de financia-

miento, beneficiarios e instituciones aseguradoras (obras sociales), en primer

lugar se incluyeron cambios en los mecanismos de recaudación y asignación

de los recursos y se redefinió el Fondo Solidario de Redistribución (FSR).

En segundo lugar, se introduce la libre elección de obras sociales por

parte de los afiliados. Hasta el año 1994 los aportes de cada trabajador eran

destinados a financiar la obra social del gremio de su actividad, sin poder

elegir otra institución.7 De esta manera, la cobertura era homogénea dentro

de cada obra social y diferente entre ellas, ya que dependía del salario pro-

medio de la actividad laboral correspondiente y la cantidad de beneficiarios.

Con la libre elección se inicia la salida del esquema de solidaridad insti-

tucional que había prevalecido hasta entonces pues, debido a la forma en que

se implementó, cada beneficiario puede ejercerla mediante la reasignación

entre instituciones de su propio aporte y no el ingreso promedio de la obra

social de origen (lo que habría mantenido el esquema anterior) ni el del sis-

tema en su conjunto (lo que habría derivado en mayor solidaridad).

Como resultado, las obras sociales en las cuales se combinaba un impor-

tante número de pasivos y una diferencia marcada de niveles de ingreso

(Ferroviarios, Seguros, Bancarios, etc.), se quedaron con aquellos beneficia-

rios de menor aporte y mayor riesgo de enfermar, provocando la imposibili-

dad de su sostenimiento (Torres, 2004). Más aún, la posibilidad de brindar

planes suplementarios al PMOE promueve la emergencia de cuotas suple-

mentarias que pagan sus afiliados, empeorando todavía más la solidaridad

hacia el interior de cada entidad. Al mismo tiempo, en la actualidad, subsis-

ten diferencias importantes en el acceso y la calidad de servicios que reciben

los beneficiarios según la obra social a la que pertenecen y su lugar de resi-

dencia.

En cuanto a los mecanismos contractuales entre obras sociales y corpora-

ciones de la oferta, se basaban hasta este momento en contratos por presta-

ción y precios y productos regulados en cada escenario local o regional.

En un contexto de ausencia del Estado como regulador, el aumento de la

oferta privada durante las décadas del setenta y el ochenta, con capacidad

instalada y nuevas tecnologías sin criterios sanitarios en inversiones y de su

asignación geográfica, promovió un aumento sostenido de prestaciones y

costos asistenciales crecientes. Durante estas dos décadas, esta presión finan-

ciera sólo pudo ser resuelta a través de aumentos de los aportes de emplea-

dores y empleados. Sin embargo, la crisis de 1989-1990 y su contexto políti-

co hacen inviable sostener ese sendero de aumentos de los costos laborales.

Es necesario distinguir diversos factores que explican la crisis financiera

considerando sus causas endógenas a la dinámica del propio subsector. En

primer lugar, como consecuencia del exceso o “irracionalidad” en la incor-

poración de oferta privada en relación con la disponibilidad de recursos del


sistema de seguridad social, se expresa en fenómenos de fragmentación de la

oferta, lo que supone la transformación de los viejos actores corporativos de

las instituciones profesionales y la aparición de nuevos actores en escena. La

fragmentación de las instituciones corporativas de la oferta se explica por la

inestabilidad y, en muchos casos, inviabilidad de sostener los mecanismos

contractuales tradicionales, como mecanismo de regulación.

La necesidad de adecuar nuevas modalidades que permitan compartir y

distribuir el riesgo económico, establecer criterios de organización y dimen-

sión de la oferta, provoca y explicita las limitaciones de las tradiciones polí-

ticas y gremiales de las corporaciones de los profesionales de la salud (médi-

cos, bioquímicos, odontólogos, etc.) y de la lógica de las asociaciones de

sanatorios y clínicas privadas. La resistencia de tales organizaciones para

aceptar nuevos contratos de riesgo (capitados, o cartera fija) o restricciones

en cuanto a la cantidad de oferta incluida en tales convenios abre la posibili-

dad de que se produzcan desmembramientos de los socios con disponibilidad

de asumir estas innovaciones, el desarrollo de nuevas asociaciones, o empre-

sas con estas capacidades.

Al mismo tiempo, estas innovaciones contractuales se producen en cada

escenario local o provincial, debilitándose las instancias nacionales de nego-

ciación y de las propias instituciones de representación nacional.

El debilitamiento del poder corporativo en la representación de intereses

de la oferta (corporaciones de profesionales) y la demanda (obras sociales-

sindicatos) en este marco de desregulación adquiere la forma de prácticas de

lobby, adecuándose a la tradición de la cultura política argentina. Es necesa-

rio enfatizar que este nuevo régimen de regulación profundiza la debilidad

del Estado en su rol de rector y regulador del sistema, como rasgo central, y

con innovaciones relevantes de los mecanismos de regulación (mecanismos

contractuales e institucionales), sus espacios de negociación (local y provin-

cial) y actores (nuevas empresas, y viejos actores en reconversión).

En cada escenario, las organizaciones de la oferta y la demanda depen-

den de: a) su capacidad política para garantizar continuidad en su liderazgo

político, lo cual se revalida a través de sistemas de elección de sus autorida-

des correspondientes; b) la capacidad de lobby para influenciar y celebrar

contratos prestacionales; c) el alcance o la dimensión de cada institución y el

peso relativo que tienen en función del tamaño del mercado o del escenario

local en el cual se insertan, y d) su capacidad de adaptación a las innovacio-

nes legislativas y las especificadades de su escenario local.

La reforma de la década del noventa y el sector privado asegurador

La dimensión de este mercado ha crecido en forma considerable en las

últimas tres décadas, ya que mientras en los ochenta esta cifra contenía a un


millón de personas cubiertas, en 1995 llegaba a 2,3 millones, y en la actuali-

dad casi alcanza los 3 millones de personas. Al interior de este mercado, las

setenta empresas más importantes alcanzan el 70% del mercado. Son organi-

zaciones con o sin fines de lucro, cubriendo a la población con mayores

niveles de ingresos. La cobertura es limitada y ofrece diferentes planes (pro-

ductos) según las cuotas y el riesgo. En general, los contratos establecen

períodos de carencia y no se otorga protección a patologías preexistentes.

Es necesario destacar que existen diferentes tipos de organizaciones. Las

de mayor dimensión, con un rol de liderazgo han adquirido niveles acepta-

bles de capacidad y gestión empresarial. Al mismo tiempo, instituciones hos-

pitalarias han desarrollado modelos de integración vertical, asumiendo fun-

ciones de aseguramiento con un alcance relativo en términos de número de

beneficiarios. Las entidades gremiales de los profesionales de salud también

asumen funciones de aseguradoras. Como ejemplo, la Confederación Médi-

ca de la República Argentina (COMRA) que es sede de la Red Argentina de

Salud, que reúne los planes de medicina prepaga que ofrecen las distintas

entidades gremiales asociadas a la COMRA y que tiene una distribución en

todo el país y ha desarrollado un fondo para el reaseguro de sus miembros en

el caso de la atención de patologías de baja frecuencia y alto costo. Al

mismo tiempo, durante la década del noventa, ingresaron capitales extranje-

ros vinculados a instituciones financieras, adquiriendo empresas privadas

nacionales. Sin embargo, durante los últimos años, este fenómeno pierde

importancia.

La política de desregulación genera cambios muy significativos en cuan-

to a nuevas estrategias de articulación comercial entre obras sociales y

empresas de aseguramiento privado. En estos casos, las obras sociales tienen

la capacidad de captar la elección de los afiliados de la seguridad social y

acordar con las prepagas la derivación de sus aportes como recursos recono-

cidos (y asignados) para alcanzar los precios/cuotas correspondientes a los

planes ofrecidos por las prepagas. Obviamente, esta situación, conocida

como “descreme”, permite captar los altos aportes y en mejores condiciones

de rentabilidad individual, fuera del marco solidario de aseguramiento. Se

calcula que el principal crecimiento de población con cobertura en los últi-

mos diez años en este subsector corresponde a este tipo de afiliación.

Diferentes interpretaciones se desprenden de esta situación. En primer

lugar, la extracción de altos aportes de la lógica de la seguridad social limita

la capacidad redistributiva, con menores posibilidades para generar condicio-

nes de equidad en el sistema de seguridad social. En segundo lugar, también

en esta oportunidad, el Estado carece de un rol rector y de regulación en el

funcionamiento del subsector. Por último, es importante destacar el peso de

la dinámica política de los actores relevantes de la seguridad social con capa-

cidad de influenciar sobre este segmento. Tanto empresas privadas, comer-


cializadoras o intermediarias vinculadas con los sindicatos y las mismas ins-

tituciones gremiales de los profesionales ensayan innovaciones en acuerdos

comerciales para competir sobre este segmento de la población y “aprove-

char” las oportunidades de los mecanismos implementados por la desregula-

ción.

La década del noventa y el sector público

La característica federal de la Argentina, con un profundo proceso de

descentralización, define una parte sustantiva de la política pública de salud

en manos de los gobiernos provinciales. El modelo de federalismo argentino

adoptado define las potestades federales y concurrentes, dejando todo aquel

poder residual no especificado a cargo de los gobiernos provinciales. La

relación entre jurisdicciones provinciales y municipales se define en cada

provincia, con una gran heterogeneidad.

En la Argentina, la provisión pública de salud no ha presentado una tra-

yectoria lineal en busca de mayor grado de descentralización. Asimismo, es

necesario aclarar que los procesos de descentralización estuvieron fuerte-

mente impulsados por cuestiones fiscales, delegando responsabilidades a

jurisdicciones provinciales y municipalidades (en Buenos Aires, Córdoba,

Entre Ríos), sin previsiones en cuanto a mecanismos de coordinación de

políticas y compensaciones necesarias para garantizar la equidad distributi-

va. Se suma a esta situación, una gran disparidad regional de capacidad eco-

nómica como de gestión de políticas, lo que potencia la problemática de

equidad social resultante.

Es necesario explicitar una gran heterogeneidad en las distintas jurisdic-

ciones provinciales en cuanto a la implementación en los hospitales provin-

ciales de formas de pago a los usuarios, y en particular a personas con algu-

na cobertura social, limitando de esta forma las condiciones de accesibilidad.

La descentralización de la provisión pública de servicios de salud de la

década del noventa se inscribe dentro de un amplio proceso de modificaciones,

que incluye una variada gama de reformas, en los mecanismos de intervención

pública (la privatización de empresas, la desregulación de actividades y la foca-

lización de las políticas para atender a la población en condiciones de pobreza).

El proceso de descentralización fiscal tiene como contrapartida, en el

campo sanitario, una multiplicidad de respuestas locales, en lo referido tanto

a la forma en que adopta el proceso como a sus resultados en términos de

equidad y eficiencia. La experiencia argentina muestra que la ausencia de

coordinación desde el nivel central permite una gran heterogeneidad de con-

ductas en el ámbito provincial y municipal que dependen de la configuración

previa de cada sistema de salud y la política de salud adoptada en cada lugar,

como respuesta al propio proceso descentralizador.


En el país ya existían intentos de descentralización operados desde los

años sesenta. Sin embargo, con más énfasis, desde los años noventa, muchas

provincias han participado en proyectos con financiamiento externo tendien-

tes a la reforma de sus sistemas de salud. En algunas provincias se estable-

cieron compromisos de acciones de articulación dentro de las condicionali-

dades de los Préstamos de Reforma Provincial (PRP) otorgados por los

organismos internacionales de crédito.

Desde 1991 se instrumentó un proceso de reforma conocido como Hospi-

tal de Autogestión,8 al cual han ido ingresando los principales hospitales pro-

vinciales. Entre los rasgos centrales de esta propuesta se puede mencionar: 1)

una amplia transferencia de funciones en la administración de los hospitales

derivándose hacia ellos el sistema de compras, la administración, y el manejo

de los servicios auxiliares; 2) la participación en la dirección de representantes

del sector público provincial, los distintos estamentos internos del hospital y

miembros de la comunidad; 3) la posibilidad legal del hospital para facturar y

captar recursos adicionales a través de convenios con terceros (manteniendo la

obligación de atender a todo paciente que se presente al mismo), como tam-

bién puede celebrar contratos de provisión de servicios (como oferente) y de

adquisición de insumos, sean estos bienes o servicios (como demandante); 4)

el cobro automático desde la AFIP de lo facturado a las obras sociales nacio-

nales; 5) la definición explícita de un mecanismo de reparto de los fondos adi-

cionales a ser captados, donde una parte va al hospital para equipamiento y el

resto para distribuirse como adicional salarial (de acuerdo con la escala sala-

rial vigente y el grado de cumplimiento de asistencia).

La experiencia no llegó a alcanzar resultados mínimamente aceptables en

materia de captación de recursos adicionales. La idea central consistiría en la

captación de fondos propios provenientes de la atención a franjas adicionales

de pacientes con capacidad de pago que permitan ampliar la cobertura y

mejorar la calidad hacia pacientes de menores recursos. Ello deriva en un

mecanismo donde el proceso de transferencia, en gran medida, se determina

y materializa, a nivel microeconómico, en cada una de las unidades presta-

cionales. Pocos son los avances logrados en esta dirección. Del total de hos-

pitales inscriptos en el sistema, sólo factura un 18% de los hospitales y, ade-

más, en el 5% de los hospitales que facturan se acumula el 80% del monto

total facturado (Torres, 2004).

Crisis de 2001 y política asistencial

La crisis de fines de 2001 tuvo un fuerte impacto adicional sobre la salud

de la población y las posibilidades del Estado de atender sus demandas.

Como respuesta, se ponen en marcha diversos programas en el sector públi-

co tendientes a limitar el impacto negativo de la crisis, buscando mejorar el


acceso de los grupos más vulnerables o de mayor riesgo a servicios y medi-

camentos. La Política Nacional de Medicamentos, que incluye la Ley de

Prescripción de Medicamentos por Nombre Genérico y el Programa Reme-

diar fueron las primeras acciones que dieron cumplimiento a los objetivos

planteados.

En forma paralela a la instrumentación de políticas de emergencia, se

comenzó a discutir en el Consejo Federal de Salud (COFESA) una estrategia

sectorial de mediano-largo plazo, expresada en términos del plan federal de

salud. Una de las fortalezas y áreas de intervención de mayor impacto duran-

te los últimos años se relaciona con la cobertura de medicamentos. Entre las

acciones llevadas a cabo se pueden mencionar la prescripción de medica-

mentos por nombre genérico, la provisión gratuita de medicamentos esencia-

les a través del Programa Remediar, la política de medicamentos antirretro-

virales, la producción estatal de medicamentos, la flexibilización arancelaria

a bienes e insumos críticos, el Programa Médico Obligatorio de Emergencia,

y los Precios de Referencia y Formulario Terapéutico.

Los consensos más claros del gobierno nacional y las provincias se

expresan en el Acuerdo Sanitario Federal de San Nicolás de los Arroyos

(2003), firmado entre la Nación y todas las provincias, como antecedente del

Plan Federal de Salud, 2004-2007.

Este plan define la estrategia de Atención Primaria de la Salud como

organizadora del sistema y determina entre sus principales ejes a la pobla-

ción materno infantil (salud del niño y del adolescente, salud materna y

salud sexual y procreación responsable). Se asume que la mejora de las con-

diciones de acceso del primer nivel de atención y a través de mayores condi-

ciones de participación en la gestión permitirá un impacto positivo en el

estado de salud de la población. Es importante destacar el lugar asignado a la

sociedad civil como actor incluido en la estrategia de atención primaria de la

salud. Entre otras razones, se impulsa la participación comunitaria con la

intención de contar con mejores mecanismos para la identificación, el orde-

namiento de las preferencias (necesidades) de la población, y la ampliación

del control del destino de los fondos públicos.

Uno de los aspectos institucionales más relevantes de este acuerdo es la

propuesta del COFESA como eje de articulación de la relación entre la

Nación y las provincias; y la definición de criterios para distribuir las res-

ponsabilidades en las diferentes jurisdicciones. Los principales desafíos

reconocidos que presenta el sistema se relacionan con problemas derivados

de la falta de una definición intergubernamental e intersectorial, reconocien-

do ineficiencias por superposiciones u omisiones, y la ausencia de normas

claras en la asignación de funciones en el sistema de servicios de salud. En

este sentido, se propone el afianzamiento del Ministerio de Salud de la

Nación y los ministerios provinciales en su rol de rectoría. El nivel nacional


asume la articulación y el redireccionamiento de los programas ya existentes

o a crearse relacionados con la provisión de medicamentos para garantizar el

acceso a los mismos de la población de bajos recursos (continuidad del Pro-

grama Remediar) y la provisión de leche, vacunas, anticonceptivos, etc.

En cuanto a la garantía de asegurar cobertura básica universal se define

la necesidad de una organización adecuada del funcionamiento de la red

pública de servicios de salud para dar respuesta a los problemas de salud de

distintos grupos poblacionales en el territorio nacional. El desarrollo de pro-

gramas de promoción y prevención, poniendo el acento en la atención prima-

ria y respetando los mecanismos crecientes de derivación dentro de la red de

atención, es asumido por parte de las provincias y los municipios. Como res-

ponsabilidad conjunta, Nación y provincias asumen las actividades de acre-

ditación, clasificación de los centros de salud y la capacitación a los profe-

sionales responsables. Por último, como criterios de priorización se acordó la

protección del financiamiento de los programas establecidos, considerados

prioritarios.

TERCERA PARTE

GOBERNABILIDAD Y EQUIDAD

El análisis que integra la dinámica de los actores sociales y las capacida-

des del Estado para desarrollar políticas de salud equitativas remite a la dis-

cusión teórica sobre gobernabilidad y las condiciones de gobernanza de las

políticas públicas en salud. En este trabajo se aborda la relación entre gober-

nanza y gobernabilidad, construir y fortalecer una estrategia de extensión de

la protección social en salud en el sistema de salud en la Argentina.

Se toma la perspectiva de gobernabilidad como la capacidad de un siste-

ma sociopolítico para gobernarse a sí mismo, buscando el alineamiento efec-

tivo entre las necesidades y las capacidades del sistema sociopolítico. Esta

adecuación adquiere un rasgo de gobernabilidad democrática en la medida

en que se produce a través de mecanismos participativos, por los cuales la

sociedad civil se encuentre integrada o reconocida en los procesos decisorios

sustantivos que producen las reglas de juego del sistema bajo análisis (Prats,

2003).

El estudio de las políticas de extensión de protección social en salud

requiere reconocer los problemas de inequidad y exclusión en el sistema de

salud como objeto central que debe darse respuesta. En el sistema de salud

en la Argentina, estos problemas sociales están fuertemente condicionados

por la segmentación y fragmentación institucional del sistema de salud y la


debilidad de la función de rectoría del Estado nacional. Como hemos visto,

estos rasgos se profunizaron durante la década del noventa, con implicancias

relevantes en términos de inequidad en el financiamiento y la salud de la

población. Por esta razón, las capacidades que requieren ser producidas pue-

den ser analizadas a la luz de su influencia para transformar mecanismos ins-

titucionales estratégicos que permitan un sendero de inclusión social y equi-

dad en salud.

La gobernanza es entendida como el análisis de los procesos de acción

colectiva que organizan las dinámicas de actores, normas sociales y reglas de

juego, con los cuales una sociedad determina su conducta. En esta perspecti-

va, se busca entender a las interrelaciones (acuerdos o conflictos) entre los

actores como factores endógenos del análisis de los procesos de cambio ins-

titucional. En una definición similar, la gobernanza (March y Olsen, 1995)

se define en términos de las instituciones, procesos y tradiciones que deter-

minan cómo se ejerce el poder, se toman las decisiones y se escucha la opi-

nión de los ciudadanos. Este análisis reconoce las identidades de actores y

sociedad civil, involucrados en la construcción de una acción política con

capacidad para producir un sistema institucional con capacidad de respuesta,

adaptación y sustentabilidad frente a demandas y ambientes cambiantes.

Dado que la gobernabilidad depende de las capacidades conferidas por

las reglas del juego, las estrategias del estado para expandir la inclusión

social y la equidad en salud dependen de la dinámica política que incluye a

los actores involucrados (gobernanza).

Gobernabilidad de la construcción de un sistema de extensión de la protección social en salud. Limitaciones para construirciudadanía y equidad en salud

La segmentación del sistema se expresa no sólo en formas alternativas

de aseguramiento y cobertura, sino también en la presencia de actores socia-

les y políticos que han actuado como grupos de interés con capacidad de

modelar la extensión de la protección social en salud a la medida de las iden-

tidades e intereses de grupos sociales.

Como se ha dicho con anterioridad, en las décadas previas a los noventa

el desarrollo político de la seguridad social en la Argentina se expresó como

la supremacía de un modelo corporativo, con un estado que se restringe a un

rol de veedor de la dinámica conflictiva entre dirigencias y organizaciones

sindicales y organizaciones representativas de la oferta de los servicios de

salud. El sector público en la Argentina tuvo un desarrollo tímido, con un rol

marginal orientado a la población sin capacidad de incorporarse en el sector

formal de la economía. Sin embargo, al agotamiento de esta etapa, con

aumento de la desocupación y reducción de la población con cobertura for-


mal no tiene como respuestas durante las reformas de los noventa estrategias

universales en salud.

Contrariamente, las reformas se orientan bajo criterios de eficiencia, más

que de equidad. Los procesos de reforma que han tenido lugar durante la

década del noventa se han centrado en: 1) la descentralización y focalización

(tendiendo a subsidiar servicios) para la población de menores recursos en el

sector público, y 2) el desarrollo de innovaciones institucionales, en las rela-

ciones contractuales entre beneficiarios, instituciones aseguradoras e institu-

ciones proveedoras de servicios de salud.

Estos cambios han respondido en general al cuestionamiento del modelo

institucional de los sistemas públicos de salud, caracterizados como estructu-

ras integradas verticalmente, con serios problemas de incentivos, con costos

organizacionales que impiden el desarrollo eficiente de servicios vinculados

a las verdaderas necesidades e intereses de las poblaciones a cargo.

La plataforma teórica en el diseño de las políticas de reforma revaloriza

un abordaje institucional que destaca la temática de los incentivos económi-

cos como núcleo central tanto en el análisis de las causas del problema de

desempeño de la provisión de los servicios como en las reformas a ser

implementadas (Enthoven, 2000). Por esta razón, las condiciones de exclu-

sión social resultantes del modelo de crecimiento de los noventa, y en espe-

cial de la crisis económica 2000-2003, no tienen respuestas institucionales a

esta nueva realidad.

Recientemente se genera un debate en el que se reorientan los lineamien-

tos y componentes de las políticas de reformas sugeridas. Esta etapa puede

caracterizarse por la necesidad de considerar tanto los criterios de equidad

como objetivos centrales en los esfuerzos de reforma, identificando las nece-

sidades y preferencias de la población excluida de las políticas sociales

vigentes, así como la revalorización del rol y las capacidades del Estado para

el diseño y la implementación de las políticas de reforma. En esta nueva

etapa se pierde buena parte de la confianza puesta en la utilización de los

mecanismos de privatización y el desarrollo del mercado como estrategias

excluyentes de reforma.

Esta nueva coyuntura requiere integrar tres ejes analíticos. En primer

lugar, reconocer los actores estratégicos con intereses asociados al sector

salud y en especial la seguridad social. En segundo lugar, la capacidad de

organización del Estado para generar condiciones y desarrollar estrategias de

extensión de protección social en salud en sus diferentes niveles y agencias.

Por último, las oportunidades y limitaciones de integrar a la sociedad civil

con un rol relevante a la hora de formular e implementar una política univer-

sal que se extienda a las limitaciones del sistema de salud vigente.


Principales actores involucrados en los diferentes subsectores,intereses y principales estrategias. Problemas de economía políticaen el funcionamiento del sistema de salud

Como se ha mencionado, el análisis de la dinámica institucional del sis-

tema de salud y los problemas de gobernabilidad para garantizar condiciones

de ciudadanía en salud requiere prestar atención a las identidades, estrategias

y relaciones entre los principales actores-grupos de interés, la sociedad civil

y el Estado (en sus distintos niveles y organismos). Este abordaje es perti-

nente para reconocer aspectos institucionales y de economía política que

afectan la construcción de un sistema de salud basado en equidad.

En la seguridad social, la crisis o ruptura del pacto corporativo corres-

pondiente al período 1960-1980 tiene como consecuencia la aparición de

nuevos actores que promueven un ambiente de competencia y “descreme” de

los afiliados de las obras sociales, fagocitando la fragmentación de “viejos”

actores, tales como las corporaciones de profesionales.

Los nuevos actores asumen funciones de gestión (gerenciadoras) con

capacidad de “comercialización” para obtener tales contratos y conocimien-

to sobre la estructura de la oferta. Los viejos actores en escena son las insti-

tuciones representativas de la oferta que desarrollan estrategias organizativas

de integración vertical, con participación directa de sanitarios u organizacio-

nes de provisión de servicios con el propósito de conservar capacidad de

contratación con modalidades que requieren la oferta integral de servicios.

El proceso de fragmentación de la oferta es promovido por: a) cambios

exógenos, contexto del sistema de seguridad social, y b) cambios internos a

las mismas organizaciones profesionales. Los cambios exógenos están aso-

ciados con la presencia de condiciones competitivas, las nuevas modalidades

contractuales y los nuevos espacios locales de negociación y acuerdo. Los

cambios internos a las organizaciones profesionales obedecen a la mayor

heterogeneidad (o su profundización) de los intereses de los miembros

incluidos en las organizaciones profesionales.

La conflictividad política al interior de las organizaciones profesionales

de médicos permite reconocer por lo menos los siguientes perfiles o tipos:

profesionales autónomos con una práctica liberal asociados a especialidades

básicas (clínicos, pediatras, cardiólogos); especialistas de práctica liberal con

uso intensivo de equipos (ecografistas, cirujanos, etc.); médicos con relación

laboral en instituciones públicas, y médicos con actividad e intereses empre-

sariales.

Los profesionales con relación de dependencia se organizan en nuevas

organizaciones sindicales como estrategias de negociación salarial en el sec-

tor público o en otras organizaciones empleadoras (PAMI u otras institucio-

nes hospitalarias). Esta manifestación de intereses de los profesionales de la


salud adquiere relevancia a medida que aumentan las formas de contratación

laboral en el estado (provincial o municipal). En algunas ocasiones, estas

organizaciones construyen estrategias de representación y negociación en

línea con las mismas corporaciones profesionales, o en otros casos se desa-

rrollan como espacios autónomos con mayor radicalización de sus reclamos.

Por el lado de las obras sociales (como representación de la demanda de

servicios), el sindicalismo también sufre un proceso de fragmentación como

resultado de las transformaciones estructurales que modifican la composi-

ción de la fuerza laboral, con un mayor nivel de heterogeneidad en las con-

diciones de salarios y empleo, de cambios de la cultura de negociación hacia

modalidades de convenios por empresa, el antagonismo político entre dife-

rentes posiciones o líneas políticas al interior de la CGT y las diferentes

estrategias, con emprendimientos de “negocios” de los distintos sindicatos.

En cuanto a las prácticas sindicales en el sector salud, la fragmentación

se expresa en diferentes estrategias de negociación con el gobierno para

posicionarse en un escenario de desregulación. La posibilidad de que los afi-

liados puedan escoger el destinto de sus aportes en una de las obras sociales

nacionales debilita la “cautividad” en la relación entre beneficiarios y orga-

nizaciones de aseguramiento. Más aún, los actores sindicales deben ser

caracterizados, en algunos casos, como dirigentes o actores individuales con

desarrollo de emprendimientos de negocios generados por esta misma desre-

gulación. En otros casos, es necesario conceptualizar como actor a la obra

social en calidad de organización, incorporando nuevas estrategias de ges-

tión o empresariales en un ambiente competitivo.

El nuevo modelo de desregulación contractual, con libertad de contrata-

ción entre oferta y demanda, cambia también los espacios de negociación,

trasladando los acuerdos nacionales de precios relativos, que se definían

(durante los setenta y los ochenta) en el nomenclador nacional, a acuerdos

provinciales o locales en los cuales las obras sociales o los gerenciadores

negocian nuevos contratos con prestadores individuales, grupos de empresas

de salud o las tradicionales instituciones representativas de profesionales y

clínicas. En este nuevo marco, la forma de organización y las formas de con-

tratación de esta oferta dependen de la conformación de redes, y grupos de

prestadores en cada escenario particular.

El sector privado asegurador presenta características contradictorias. Por

un lado, se evidencia un aumento de las dimensiones de este mercado como

resultado del proceso de desregulación del sistema de seguridad social. De

esta forma, se generan “alianzas” entre sindicatos y empresas privadas para

canalizar los aportes de altos ingresos hacia empresas aseguradas prepagas.

Este acuerdo comercial toma la forma de acuerdos políticos entre viejos

actores corporativos (sindicatos) y la lógica de empresas privadas líderes del

sector de aseguramiento privado voluntario. Esta estrategia ha sido uno de


los factores de la mayor concentración del mercado. Por otro lado, las condi-

ciones generales del mercado de aseguramiento privado reproducen las inno-

vaciones contractuales presentes en la seguridad social; en especial formas

de pago con distribución del riesgo financiero, con selección y restricción de

profesionales y prestadores. Por estas razones, el mercado privado asegura-

dor se expande, en un proceso de mayor concentración, y se adapta a los

escenarios locales en cuanto a los modelos de contratación y organización de

los servicios.

En el sector público, los cambios más importantes en la trama de actores

están asociados con la mayor descentralización en los municipios (funda-

mentalmente aquellos con mayor capacidad fiscal) de algunas principales

provincias del país (Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe y Entre Ríos). Este

proceso ha revalorizado los actores locales públicos y los nuevos actores sin-

dicales representantes de los profesionales de la salud.

El Estado como actor en la construcción de nuevas reglas de juego. Estado y nuevas formas de articulación con la sociedad civil

El análisis del rol del Estado en el desarrollo de políticas de salud, uni-

versales y equitativas, permite indagar sobre dos cuestiones. En primer

lugar, el reconocimiento del Estado como un actor integrado en la escena

política y sectorial bajo estudio. En segundo lugar, el análisis del rol del

Estado para construir condiciones de gobernabilidad de estrategias de inclu-

sión social y equidad en salud.

El primer eje toma como línea teórica (Skocpol, 1994; Jessop, 1982) la

consideración del Estado como actor, no homogéneo ni unificado, y conteni-

do en la arena política. Esta visión reconoce sus capacidades y limitaciones

para producir estrategias que modelen o influencien las transformaciones

institucionales y los mecanismos de regulación del escenario bajo estudio.

Al mismo tiempo, se reconocen las diferentes agencias, jurisdicciones o

áreas de gobierno involucradas en la evolución del sistema de servicios de

salud.

En primer lugar, el Estado nacional ha tenido un rol relevante, tanto

como arena de disputa y construcción, como en términos de actor en sí

mismo, en el desarrollo de la génesis del sector público y de la seguridad

social en la Argentina. Esta situación se presenta como parte de las disputas

y contradicciones del Estado nacional entre los ámbitos y equipos técnicos y

políticos del Ministerio de Salud y la Secretaría de Trabajo a fines de la

década del cuarenta. Más concretamente, mientras las autoridades sanitarias

promueven un sistema de salud universal, con la planificación y el desarro-

llo de capacidad instalada propia a través de hospitales públicos, la secreta-

ría de trabajo se constituye como espacio institucional de diálogo y negocia-


ción con los sindicatos, aprobando y legalizando los beneficios sociales y de

salud de los trabajadores en condiciones de trabajo formal. Esta dinámica

dual de construcción del sistema de salud establece las bases de un modelo

dual de la estructura segmentada de sistema de protección social en nuestro

país.

Durante las décadas del sesenta, el setenta y el ochenta, la consolidación

del sistema de seguridad social, basado en el modelo de pacto corporativo,

coloca al Estado nacional como paraguas veedor de contención de la negocia-

ción entre las entidades corporativas de la oferta y de la demanda. Durante el

mismo período, el aumento de la población cubierta en la seguridad social

relega las políticas públicas del sector público a un carácter subsidiario, sobre

el margen de la población excluida del mercado de trabajo formal. La crisis

financiera de fines de los ochenta y la decadencia del mercado de trabajo

durante la década del noventa explicitan las debilidades de un modelo de

extensión de la cobertura restringida a la población con ocupación formal.

Una caracterización del escenario provincial y los actores que integran

diferentes espacios, jurisdicciones o agencias del Estado, que se introducen

en la trama institucional del sistema de salud, requiere distinguir nuevamente

la dinámica de la seguridad social y el sector público. La característica

sobresaliente del Estado provincial es la reproducción de la dicotomía o seg-

mentación entre seguridad social y sector público. Por un lado, se presentan

las obras sociales provinciales (como instituciones a cargo del financiamien-

to y aseguramiento de la población en condiciones de empleo público), ubi-

cadas como organismos autónomos o dependientes de las secretarías de tra-

bajo en la estructura del estado provincial. Por otro lado, el sector público

provincial se organiza desde el área del Ministerio de Salud provincial.

La menor presencia del sector formal del sector privado (desde la década

del noventa) provoca un doble efecto: 1) un aumento de la participación rela-

tiva de las obras sociales provinciales, aumentando su capacidad de negocia-

ción con el sector privado proveedor de servicios, y 2) una mayor presión de

la demanda de la población sin cobertura formal sobre el sector público. En

ambos casos, las instituciones públicas corresponden a jurisdicciones provin-

ciales o municipales.

Con respecto al subsector público, durante el mismo período (1990), se

profundizan políticas de descentralización (a las provincias) y fundamental-

mente de municipalización de la atención primaria en los principales centros

urbanos, enfatizando la relevancia de la gestión local de los municipios en

los principales aglomerados urbanos. Las debilidades de los mecanismos fis-

cales de compensación financiera de las provincias y la nación para amorti-

guar condiciones de desigualdad en la capacidad de los estados municipales

exponen y restringen la acción del Estado a los recursos y capacidades de

cada agencia local para el desarrollo de sus políticas sanitarias.


Esta situación profundiza desigualdades económicas, de modo que muni-

cipios ricos, con bajos niveles de pobreza, son al mismo tiempo aquellos con

mayores posibilidades presupuestarias. Con la situación contraria, aquellas

localidades con restricciones financieras tienen en general mayores necesida-

des sociales. Sin embargo, en este marco se producen experiencias munici-

pales con mayores grados de libertad en cuanto a modelos de gestión, inte-

gración y participación ciudadana y desarrollo de políticas sociales.

En el espacio de las obras sociales provinciales, éstas se encuentran for-

talecidas en su capacidad de negociación con las instituciones de la oferta

privada, en condiciones de mayor fragmentación, y con mayor capacidad de

definir reglas de juego en el ámbito provincial, al haber aumentado en forma

considerable su participación relativa en la seguridad social en su propio

escenario.

Experiencias de la sociedad civil en la construcción del sistema desalud en la Argentina

Existe una reciente literatura que reconoce la potencial capacidad que las

organizaciones civiles pueden asumir con un rol activo en la representación

social, a través de innovaciones institucionales en los modelos de participa-

ción. De esta forma se espera que el rol político de las organizaciones civiles

pueda minimizar la brecha entre la estructura política institucional y las pre-

ferencias de la población.

Las organizaciones civiles de la comunidad han ejercido un rol marginal

en la construcción política e institucional del sistema de salud en la Argenti-

na. Si bien, originalmente, las organizaciones gremiales de inmigrantes han

promovido cooperativas en las cuales la organización de servicios de salud

representó uno de las referencias históricas del desarrollo de las obras socia-

les durante las década del veinte y el cuarenta, en el desarrollo de la seguri-

dad social, la forma de representación de la población beneficiaria en estas

instituciones se expresa a través de las modalidades y lógicas de representa-

ción y participación corporativas más tradicionales de la organización políti-

ca del sindicalismo en la Argentina.

De la misma forma, el caso del sector público no alberga experiencias

relevantes de participación de la sociedad civil. La estructura hospitalaria de

las provincias se encuentra contenido en una estructura burocrática vertical,

en la que las organizaciones sanitarias sólo representan el espacio operativo

de producción de servicios de atención médica.

Sin embargo, algunas iniciativas con promoción de participación de la

sociedad civil se producen en forma concurrente con los procesos de descen-

tralización. Desde fines de la década del sesenta, se puede mencionar la

experiencia del modelo de descentralización hospitalaria de los Servicios de


Salud de la Comunidad (SAMCOS) en la provincia de Santa Fe. En este

caso, la descentralización de los hospitales tiene lugar como delegación de

establecimientos provinciales hacia unidades gestionadas por un gobierno

conformado por un consejo de administración con la participación de socie-

dades civiles que integran la comunidad de la localidad del correspondiente

hospital.

Este modelo se desarrolla en la mayor parte de los municipios de la pro-

vincia de Santa Fe (con excepción de Rosario y la ciudad de Santa Fe). Los

resultados han sido muy heterogéneos, dependiendo de las características

sociales y políticas locales, del posicionamiento y las estrategias de los acto-

res (corporaciones) y partidos políticos del mismo escenario. La debilidad del

Estado provincial para establecer pautas generales de políticas y organización

de los servicios de salud (provinciales o municipales) han permitido una gran

diversidad de sistemas de atención, sin garantías de ofrecer condiciones bási-

cas de accesibilidad y un modelo de atención integral para toda la población.

Durante la década del noventa, en algunas de las leyes provinciales de

descentralización en distintas provincias argentinas se resguarda un lugar de

participación de la comunidad en la estructura de gobierno de los hospitales

públicos. Las políticas de hospital de autogestión han promovido este mismo

modelo de participación. Sin embargo, estas experiencias se reservan a espa-

cios de participación de organizaciones sociales al interior de hospitales

públicos con grandes dificultades de articulación para las necesidades de la

población. Estas dificultades parecen explicarse por la rigidez de las estruc-

turas de burocracia profesional, sin políticas activas de articulación con

organizaciones civiles con poder en la estructura comunitaria o con institu-

ciones correspondientes a otros sectores sociales (desarrollo social, vivienda,

alimentación, etc.).

En el caso particular de la atención primaria de la salud, la participación

de la comunidad ha sido revalorizada especialmente como un componente de

las estrategias de atención primaria de salud. En estas propuestas, la partici-

pación de la sociedad civil tiene el rol de promover la adecuación de los ser-

vicios de salud a las preferencias y necesidades de la población y de facilitar

mecanismos de articulación intersectorial.9

Las políticas de atención primaria de la salud en la Argentina han adop-

tado estas premisas como iniciativa desde diversos niveles de gobierno en

los últimos años. En la provincia de Buenos Aires, el primer nivel de aten-

ción de la salud se encuentra delegado en los municipios. La exclusión social

en el conurbano bonaerense representa un contexto social donde los servi-

cios se relacionan con la población a través de actores de la sociedad civil

como mecanismo de articulación de la producción de sus servicios de aten-

ción (prevención en la atención del niño sano, los controles de atención pre-

natal, políticas alimenticias, etc.). Las trabajadoras vecinales (llamadas man-


zaneras) han representado un rol muy importante como actores facilitadores

para instrumentar las políticas sanitarias desde mitad de la década del noven-

ta hasta la actualidad.

Como políticas oficiales del Ministerio de Salud, se puede rescatar la

promoción de la participación comunitaria como ingrediente de las estrate-

gias de atención primaria de programas y políticas financiadas por organis-

mos internacionales (Banco Interamericano de Desarrollo). Sin embargo,

todavía no existen evidencias sobre el desarrollo y alcance de la participa-

ción comunitaria en las políticas sanitarias actuales, así como de sus resulta-

dos en términos de cambios en resultados de desempeño de los servicios.

Asimismo, las experiencias muestran también serias dificultades vinculadas

al clientelismo y la fragmentación local de los servicios de salud.

Discusión: los espacios locales y provinciales. Oportunidades yamenazas

Los cambios del sistema de salud en la Argentina en los últimos quince

años permiten reconocer dos niveles de análisis. En primer lugar, se pueden

apreciar condiciones sociales y epidemiológicas muy desiguales en la pobla-

ción, y agravadas por el deterioro de las condiciones sociales. La escasa

capacidad del sector público para abordar la mayor demanda se expresa cla-

ramente en términos de la restringida disponibilidad de recursos financieros

con potencialidad redistributiva. Más aún, las políticas oficiales durante la

década del noventa se focalizaron en modificar el diseño de la estructura de

incentivos y mejorar la eficiencia de la producción de los servicios de salud,

más que abordar la problemática de la equidad.

En segundo lugar, en los últimos quince años se han producido innova-

ciones institucionales en los distintos subsectores (seguridad social, sectores

público y privado) que permiten un marco de análisis para identificar opor-

tunidades y dificultades en la formulación de estrategias políticas que forta-

lezcan la equidad en salud.

El reconocimiento de los actores estratégicos involucrados, los cambios

de los mecanismos y los espacios o niveles de regulación han sido reconoci-

dos como el análisis de la gobernanza de este proceso. Estas condiciones

representan aspectos institucionales y políticos clave tanto para destacar los

obstáculos para construir un sistema de salud equitativo como para señalar

estrategias para resolverlos. Los comentarios sobre la dinámica de los cam-

bios en la gobernanza del sector salud muestra especificidades.

En un contexto de desregulación de las relaciones entre beneficiarios y

aseguradores, los mecanismos de financiamiento de la seguridad social ame-

nazan la solidaridad y equidad en el financiamiento. La desregulación de las

relaciones entre demanda y oferta de servicios produce nuevos mecanismos


de contratación y regulación entre sindicatos (y/o gerenciadoras) con las

nuevas organizaciones empresarias, proveedores individuales o corporacio-

nes de profesionales.

La gobernanza de la seguridad social se explica a través de estas innova-

ciones contractuales. Dado que los nuevos contratos de riesgo se negocian

localmente, los actores ubicados en tales escenarios adquieren mayor influen-

cia en la regulación del modelo de organización y gestión de los servicios de

salud. Los actores a cargo de la gestión de estos contratos prestacionales se

exponen a un doble desafío. En primer lugar, se necesita capacidad de lobbypara obtener contratos con las obras sociales en un ambiente competitivo y no

transparente. En segundo lugar, se requiere seleccionar y acordar con provee-

dores que acepten condiciones de riesgo en el cobro de sus prestaciones y for-

mas de provisión reguladas con pautas de prescripción y derivación de pacien-

tes. Lo que está en juego en estos procesos de negociación es una puja

distributiva que dirime la asignación de recursos a través de las modalidades

de distribución del riesgo, y la definición de los productos y precios locales.

La gobernanza del sector público depende de los procesos de descentrali-

zación y delegación de funciones y responsabilidades de las agencias y

gobiernos locales, en la formulación de políticas, la adaptación de programas

nacionales y provinciales y la implementación de las mismas. El contexto

fiscal de este escenario es la inequidad en el financiamiento, dado que la

estructura federal ofrece un marco fiscal en el cual las transferencias nacio-

nales tienen un peso insuficiente para compensar las disímiles capacidades

organizativas y económicas de las jurisdicciones provinciales y municipales.

En este caso, las principales tensiones verticales (entre organismos naciona-

les, provinciales y municipales) se producen por la disputa entre regulación

y autonomía de diferentes actores y agencias ubicadas en distintos niveles

institucionales. Las disputas entre actores locales se consuman fundamental-

mente a través de cuestiones salariales y condiciones de trabajo, por parte de

las organizaciones gremiales de los profesionales, protagonismo político en

la relación de intermediación de la asistencia social por parte de actores de la

comunidad (trabajadoras sociales, vecinales, etc.)

En ambos casos (seguridad social y sector público), las nuevas condicio-

nes de gobernanza reconocen formas de regulación más descentralizadas, en

las que se revalorizan las características locales y los actores (corporativos,

privados y débilmente de la sociedad civil) con presencia en tales escenarios.

Del mismo modo, el Estado nacional carece de capacidades para ejercer una

función de rectoría suficiente que conduzca y oriente reformas de las políti-

cas sanitarias. Esta situación condiciona y puede agravar las condiciones de

fragmentación e inequidad del sistema, permitiéndose respuestas de protec-

ción social en función de las capacidades financieras y organizativas de pro-

vincias y municipios y de la propia realidad política local.


Las diferencias más importantes entre subsector público y seguridad

social están centradas en la naturaleza de los actores involucrados y los

mecanismos de regulación utilizados en ambos casos. Mientras la seguridad

social se reconfigura con nuevos y viejos actores que combinan formas cor-

porativas y de mercado, el sector público emprende estrategias de atención

primaria como eje de un modelo de atención y de articulación de su sistema

de servicios, donde la organización sindical de los profesionales y experien-

cias innovadoras de participación ciudadana representan fenómenos políticos

con capacidad de influir sobre el éxito de políticas de inclusión social. En

este último caso, la visión política y la capacidad organizacional e institucio-

nal de los gobiernos locales se convierten en condiciones indispensables para

construir una gobernabilidad con capacidad de articular el sistema de servi-

cios de salud y las necesidades y preferencias de la comunidad.

Por esta razón, ambos subsectores comparten una tendencia de regula-

ción descentralizada, aunque con lógicas y formas de regulación disímiles,

reproduciendo la fragmentación del sistema en cada escenario local. La

ausencia de mecanismos de integración o coordinación entre los subsectores

que se evidencian en las instituciones nacionales, se reflejan en las escasas

instancias de articulación en los escenarios locales.

Aunque existe un importante consenso internacional (Levcovitz y Acuña,

1993) sobre la necesidad de diseñar políticas universales para resolver la

exclusión social y las condiciones de inequidad en salud, las especificidades

de las características políticas del sistema político e institucional del sistema

de salud en la Argentina demandan la búsqueda de un sendero de interven-

ciones con capacidad de operar en diferentes niveles.

Por un lado, las cuestiones macroinstitucionales comprenden al menos

dos tipos de reformas. En primer lugar, las cuestiones de financiamiento

representan condiciones necesarias para promover la equidad en salud en

ambos subsectores. En la seguridad social, la modalidad de elección de los

afiliados a obras sociales y la posibilidad de trasladar gran parte de sus apor-

tes personales amenaza la solidaridad del sistema de financiamiento. Al

mismo tiempo, la presencia del sector asegurador privado, como receptor de

los mayores aportes, debilita la disponibilidad de recursos financieros con

capacidad redistributiva para los afiliados de la seguridad social nacional.

Cualquier cambio en este sentido, debería preservar y promover condiciones

de solidaridad de estos recursos.

Las mismas cuestiones de financiamiento son objeto de reforma en el

sector público. Se hace indispensable instrumentar compensaciones de recur-

sos financieros por parte del Estado nacional para menguar las marcadas

diferencias existentes en las provincias y regiones del país. Si bien la situa-

ción actual demuestra que tales asignaciones desde el nivel provincial tienen

criterios equitativos, son insignificantes para trabajar sobre las brechas socia-


les y epidemiológicas existentes. En otras palabras, son necesarios aumentos

significativos de los aportes nacionales para mitigar las diferencias regiona-

les y locales, en cuanto a sus capacidades fiscales y sus diferencias en térmi-

nos de necesidades sanitarias.

En segundo lugar, es imperativo construir instancias nacionales en las cua-

les se articulen las diversas instituciones nacionales (Ministerio de Salud de la

Nación, Superintendencia de Servicios de Salud, Instituto Nacional de Jubila-

dos y Pensionados, etc.) y entre la seguridad social y el sector público. Si bien

el COFESA ha adquirido un mayor protagonismo como espacio de consenso

entre las autoridades de salud de la nación y de las provincias, se necesita

ampliar el alcance de este espacio de consenso y diálogo para incorporar, a su

vez, a instituciones de la seguridad social de la nación y de las provincias.

En cuanto al ámbito provincial y local, es necesario fortalecer las capaci-

dades de la gestión pública, buscando su articulación con el resto de los acto-

res involucrados en el sistema de servicios de salud en cada escenario. En

función de la realidad social, política y económica de cada escenario, sería

adecuado promover mecanismos de integración de las distintas fuentes de

financiamiento para mejorar el pool de riesgo y las condiciones de equidad.

Al mismo tiempo, estos espacios regionales o locales pueden ser más aptos

para integrar a diferentes actores de la sociedad civil. La construcción de

consejos de salud que superen el ámbito de los servicios individuales (hospi-

tales o centros de salud) podría representar espacios políticos de debate con

capacidad de movilización social e influencia sobre la opinión pública, lo

cual facilitaría revalorizar la problemática de la salud como cuestión social.

En este contexto, la formulación e implementación de estrategias de sis-

temas únicos de salud10 son una opción pertinente para abordar los proble-

mas de segmentación, fragmentación e inequidad que hemos desarrollado.

Se incluye en esta línea la posibilidad de integrar el aseguramiento del con-

junto o parte de las prestaciones de todos los beneficiarios, la compra articu-

lada de servicios y el desarrollo integrado y complementario de la organiza-

ción de los servicios de salud.

Sin embargo, el desarrollo de seguros públicos requiere reconocer las

especificidades políticas de nuestro sistema de salud y, en especial, las con-

diciones de gobernanza resultantes de las reformas producidas durante las

últimas dos décadas. En este sentido, se pondera la necesidad de construir

modelos provinciales o regionales, ya que en este espacio residen actores

estratégicos con recursos (financieros, políticos y organizacionales) y fuertes

potencialidades para viabilizar un sendero de integración.

Al mismo tiempo, estas iniciativas exigen un fortalecimiento y participa-

ción de las instancias nacionales, como financiadoras y reguladoras de

modelos de cobertura, para garantizar una trayectoria de reducción de ine-

quidades regionales y sociales.


NOTAS

1. Cuotas por seguros de salud voluntarios, compra de bienes, pago de honorarios

a profesionales de la salud, etc.

2. Indicadores básicos es la publicación anual que realizan de forma conjunta el

Ministerio de Salud y la Organización Panamericana de la Salud desde el año 1987 y

que resume la información sectorial e incluye indicadores socioeconómicos, de

recursos, cobertura y acceso, demográficos y epidemiológicos.

3. Para ampliar el Informe de Desarrollo Humano (IDH) véase PNUD, Argentinadespués de la crisis. Un tiempo de oportunidades, Buenos Aries, 2005.

4. Catamarca es un caso especial. Muestra, desde hace unos años, un PBG relati-

vamente alto debido a la incorporación de nuevas explotaciones mineras que incre-

mentan su producto pero no necesariamente el ingreso de sus habitantes. Lamenta-

blemente la Argentina no cuenta con estadísticas de ingreso provincial.

5. Ídem.

6. Estas tasas son por mil habitantes.

7. Con el objetivo de acompañar el lanzamiento de la libre elección de obras

sociales por parte de los beneficiarios y frente al “descreme” resultante de esa políti-

ca, mediante el Decreto Nº 292/1995 se modificaron las funciones de redistribución

asignando automáticamente “parte de la recaudación a los grupos familiares de

menores ingresos con el fin de garantizar un valor mínimo de cotización mensual,

con el que se debiera financiar el Programa Médico Obligatorio de Emergencia

(PMOE). Este mecanismo tiende, bajo el diseño actual, a la consolidación de un sis-

tema poco solidario ya que se trata de un mínimo asegurado en lugar de una cobertu-

ra homogénea al interior de cada sector de actividad, como ocurría previamente”.

Otra parte del FSR financia tratamientos costosos de baja frecuencia incorporados en

la Administración de Programas Especiales (APE).

8. “Hospital de Gestión Descentralizada” de acuerdo con el Decreto 939/2000.

9. Estas posturas corresponden a consensos internacionales, sostenidos durantes

más de dos décadas, aunque revalorizadas a partir de 2005. Es posible enfatizar que

organizaciones internacionales (Organización Panamericana de la Salud) e institucio-

nes científicas promueven los mecanismos de participación como ingrediente del

modelo de gestión y atención de los servicios de salud, para mejorar la adecuación

del sistema de servicios con las preferencias y necesidades de la población en condi-

ciones de exclusión social.

10. Integrando las principales instituciones de aseguramiento (obras sociales pro-

vinciales, PAMI y sector público)

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I. CONSIDERACIONES INTRODUCTORIAS

A partir de la sanción, en agosto de 1989, de la Ley Nº 23.696 de Refor-

ma del Estado y de la consiguiente implementación de un vasto y acelerado

programa de privatización quedaron planteados nuevos paradigmas en térmi-

nos del desarrollo de la infraestructura económica en el país, con la consi-

guiente diferenciación entre la gestión empresaria (privada) de los servicios

públicos,1 y el papel de la regulación de los mismos.2 En otras palabras, que-

daron plasmadas nuevas formas de relación entre el Estado, las empresas pri-

vadas responsables de la prestación de los servicios públicos y la sociedad

civil. Al respecto, existe una profusa literatura (que cubre casi todo el abani-

co entre la crítica y la apología) sobre los distintos procesos de privatización

encarados durante el decenio pasado, al igual que en lo relativo a las caracte-

rísticas que adoptó la –cuanto menos débil– regulación pública. En este sen-

tido, la intervención estatal no solo se alejó de su histórica responsabilidad

por la prestación de los servicios, sino que –al limitarse al ejercicio del poder

de policía– ha tendido a desentenderse de la planificación del desarrollo.

En ese marco histórico, al que cabe incorporar algunas transformaciones

recientes en términos de una mayor injerencia estatal –bajo diversas formas–

en el ámbito de los servicios públicos y en el de la infraestructura física que

los sustentan, el estado de situación en la materia resulta por demás hetero-

géneo, si bien desde una visión agregada y sumamente estilizada parecerían

primar las asignaturas pendientes frente a la sociedad en su conjunto y, en

particular, ante los sectores de menores recursos.

Así, en el ámbito de la provisión de agua potable y desagües cloacales–sin duda uno de los servicios públicos más esenciales en tanto incide direc-

tamente sobre la salud de la sociedad–3 coexisten en el país más de 1.700

responsables de su prestación,4 si bien por la respectiva área de cobertura

ESTADO Y SOCIEDAD. EL CASO DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS PRIVATIZADOS EN LOS AÑOS NOVENTA

Daniel Azpiazu

poblacional, apenas cuatro empresas (dos, ahora, estatales, y dos privadas),5

son responsables de la provisión a casi la mitad de los habitantes del país.

Aunque las principales problemáticas sectoriales serán abordadas más ade-

lante, al analizar el ejemplo emblemático (en varios sentidos) que ofrece la

prestación en el ámbito del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA),

cabe resaltar dos grandes problemáticas que, como tales, plantean sendos e

insoslayables desafíos. En primer lugar, el 30,7% de la población del país no

tiene acceso al agua potable, a la vez que el 57,5% tampoco cuenta con ser-

vicio de cloacas. En segundo término, que quienes se encuentran en tal situa-

ción de desabastecimiento son, prácticamente de forma excluyente, los sec-

tores más carenciados de la sociedad.

En materia de infraestructura de transporte por ferrocarril, las deficien-

cias y limitaciones (tanto en lo referido al propio estado de la red, como en

lo relativo a la gestión y confiabilidad) involucran por igual a los ramales de

carga y a los de pasajeros (urbano e interurbano). En ambos casos, la desac-

tivación o transferencia a las provincias de vías férreas contemporánea a la

privatización de los servicios conllevó, naturalmente, una significativa

reducción en la infraestructura disponible.6 A la vez, las carencias y debili-

dades regulatorias que contextualizan el entorno operativo de los concesio-

narios, han devenido en una anómala prestación de los servicios que, a la

vez, demanda crecientes subsidios públicos y/o como en la renegociación

contractual con los concesionarios de carga –aún no concluida integralmen-

te–7, la conformación de fondos fiduciarios bajo administración estatal para

la realización de inversiones.

La actual prestación del servicio de carga ferroviaria está en manos de

seis concesionarios privados responsables del mantenimiento de 27.000 km

de vías férreas (el 77,1% de la red operativa). En el año 2005, transportaron

poco más de 12.200 millones de tn/km de cargas,8 casi el doble de los valo-

res correspondientes a una década atrás (igualmente por debajo de los regis-

tros de, por ejemplo, 1970). Su participación en el mercado de transporte de

carga muestra, en los últimos años, un leve sesgo decreciente frente al auto-

motor, no llegando a representar el 10% del volumen de cargas transporta-

das. En realidad, la limitada disponibilidad de material rodante (las inversio-

nes de los concesionarios han sido marginales), la obsolescencia y escaso

mantenimiento de las redes, su concentración en franjas menores del merca-

do y tipos específicos de cargas, denotan la prolongada desatención oficial

por la problemática del transporte ferroviario de cargas y, en ese marco, una

complaciente regulación frente a los incumplimientos de los concesionarios.

En los últimos años, y a pesar de algunos intentos por revertir tal situación,

la red ferroviaria de cargas revela marcadas desventajas competitivas frente

al desarrollo del transporte vial, donde tienden a manifestarse, igualmente,

serios problemas en materia de infraestructura y seguridad.


La situación de los ramales ferroviarios de pasajeros no difiere sustan-

cialmente de aquélla, en la mayoría de las dimensiones posibles de análisis.

Así, en lo relativo a la cantidad, en este caso, de pasajeros transportados, los

registros correspondientes a 2005 ascienden a 414,6 millones de personas en

el caso de la red metropolitana, y a 2,7 millones en los interurbanos (esen-

cialmente, el circuito Buenos Aires-Mar del Plata y el “atípico” Tren de la

Costa), casi un 40% por encima de los correspondientes a una década atrás

pero, sin embargo, muy particularmente en el caso de la red urbana y subur-

bana, por debajo de los verificados anualmente durante el sexenio 1996 a

2001. Por su parte, en el caso de los subterráneos (incluido el Premetro), los

pasajeros transportados en el año 2005 (241,2 millones) superan en casi un

45% a los registrados en 1994 (hay que tener en cuenta la extensión de algu-

nas de las líneas), pero igualmente se ubican por debajo de los correspon-

dientes al cuatrienio 1999-2002.

Más allá de toda consideración cuantitativa y, con muy ligeros matices,

la red ferroviaria de pasajeros revela en casi todos sus ramales marcadas

deficiencias en cuanto a la calidad del servicio ofrecido (desde las condicio-

nes bajo las que se encuentra el material rodante y/o la mayoría de las esta-

ciones y/o el propio hacinamiento de los pasajeros en las horas pico, hasta la

impuntualidad –cuando no cancelación– de servicios), el escaso manteni-

miento de la infraestructura (los crecientes accidentes y descarrilamientos

son prueba de ello), y la propia gestión empresaria.9 En ese marco, los cre-

cientes subsidios públicos no han logrado siquiera paliar la muy deficiente

prestación del servicio (esto no está para nada disociado de las formas que

adopta la regulación sectorial, caracterizada desde el momento de la transfe-

rencia de los servicios por sus insuficiencias, debilidades –cuando no opaci-

dad– y permisividad ante reiterados incumplimientos empresarios).

En cuanto a la red vial nacional y a las condiciones de prestación del

consiguiente servicio de mantenimiento, rehabilitación, conservación y nue-

vas construcciones, cabe reconocer marcadas heterogeneidades, tanto en lo

relativo a los sistemas de gestión, como en lo referido a tránsito vehicular

medio y a los respectivos índices de calidad del servicio (en general, referi-

dos a “índice de estado” e “índice de servicialidad presente”).

A fines de 2006, la red vial nacional cubría casi 37.000 km. De ese total,

9.460 km, bajo el régimen de concesión con peaje10 (mayoritariamente, los

corredores viales nacionales –8.601km–11 de mayor tránsito medio vehicular

–superior a los 3.000 vehículos al día–); 8.819 km en el marco de Contratos

de Rehabilitación y Mantenimiento (CReMa); 626 km, bajo el régimen de

concesiones con financiamiento privado sin peaje (COT –construir, operar y

transferir–); a la vez que las actividades de mantenimiento y conservación de

rutina del resto de la red vial (poco más de 18.000 km) quedan a cargo de la

Dirección Nacional de Vialidad.

ESTADO Y SOCIEDAD. EL CASO DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS 135

Las estadísticas confiables disponibles sólo dan cuenta del tránsito en los

corredores concesionados bajo el sistema de peaje (así como en la red de

accesos a Buenos Aires). En los mismos, en el año 2005, transitaron más de

105,4 millones de vehículos (cerca de 300 mil al día), un 27% más que lo

registrado apenas cuatro años antes.

La información oficial sobre el estado de las rutas (concesionadas y no

concesionadas) es relativamente escasa e imprecisa. Al finalizar la concesión

original de los corredores viales nacionales (octubre de 2003), la mayoría de

ellos fueron revertidos al Estado, con índices de estado y de servicialidad

presente por debajo de lo acordado contractualmente, denotando –incluso–

marcadas discrepancias entre los corredores (mayoritariamente, los índices

de estado se ubicaban entre “bueno” y “regular”). Por su parte, en lo relativo

a las rutas no concesionadas, según una evaluación realizada por Dirección

Nacional de Vialidad,12 en el año 2005, el 33,1% de la red revelaba un esta-

do “bueno”, el 31,6% era “regular” y el restante 35,4% correspondía a rutas

en “mal” estado.

En cuanto a los servicios aeroportuarios, a mediados de 1998 fue trans-

ferido en concesión por treinta años el llamado Grupo A de los aeropuertos

existentes en el país (Ezeiza, aeroparque Jorge Newbery y las treinta y una

aeroestaciones de mayor movimiento de pasajeros del país) a la empresa

Aeropuertos Argentina 2000 S. A. (AA2000). Desde el inicio de la conce-

sión se registraron permanentes y dilatados litigios entre el poder concedente

y el concesionario –en particular, debido a los reiterados incumplimientos en

el pago del canon por parte de la firma–, lo que dio lugar a innumerables jui-

cios cruzados entre el Estado y la empresa concesionaria.

En el año 2006, la cantidad de pasajeros transportados –ingresos/egresos

de tales aeropuertos– fue de 12,7 millones (5,2 millones en vuelos de cabo-

taje y 7,4 millones en internacionales). Tales registros se ubican por debajo

de los verificados en todos los años del cuatrienio 1997/2000, muy particu-

larmente en el caso de los correspondientes a vuelos de cabotaje.

Cabe resaltar, asimismo, que la empresa concesionaria se comprometió a

realizar una serie de inversiones en casi todos los aeropuertos, de forma de

mejorar sustancialmente sus condiciones operativas, de calidad del servicio,

eficiencia, obras proyectadas, etc. Sin embargo, en la medida en que tales

compromisos de inversión se vieron flexibilizados y, a la vez, no estaban

directamente vinculados al grado de deterioro y/u obsolescencia operativa de

las aeroestaciones, quedó a juicio del concesionario –con mínimas restriccio-

nes– la definición del destino de las inversiones comprometidas contractual-

mente. Ello explica, en última instancia, las heterogeneidades en cuanto al

estado de los aeropuertos concesionados, destacándose Ezeiza, Jorge New-

bery y Córdoba por sus mejores condiciones relativas.

Por otro lado, aunque en muchos de sus aspectos medulares, no es de


incumbencia directa del concesionario, cabe incorporar una breve digresión

en torno a la seguridad aeroportuaria que, sin duda, es parte constitutiva del

servicio público aeroportuario. Más allá de las responsabilidades de

AA2000,13 la desactivación del radar del principal aeropuerto del país (a

principios de marzo 2007) puso de manifiesto la inseguridad aeroespacial

existente y, a la vez, los problemas que plantea la inexistencia de un sistema

de radarización nacional, así como también la ausencia de una red de conten-

ción del sistema de seguridad aeroportuario.

Por su parte, en el ámbito del servicio telefónico, una vez consolidada la

posición dominante de mercado de las dos empresas licenciatarias del servi-

cio básico (LSB: Telefónica de Argentina y Telecom Argentina), a partir de

las propias condiciones que regularon la privatización de ENTel (noviembre

de 1990) e, incluso, el sendero de liberalización del mercado (fines de 1999),

puede constatarse una mejora sustantiva en los indicadores básicos del sector:

digitalización de la red, teledensidad, cobertura, productividad, tiempo de

reparación de desperfectos, etc.14 Más allá de toda consideración respecto de

la funcionalidad de la regulación sectorial en su relación con los intereses de

las LSB,15 es indudable que la infraestructura disponible, la cobertura y la

calidad del servicio prestado (independiente de las innumerables quejas de los

usuarios en torno a, en especial, “problemas” de facturación, de información

incompleta, etc.) han mejorado sustancialmente. Así, por ejemplo, entre otros

indicadores, ya hacia fines de los años noventa, el grado de digitalización de

la red era del 100%; la teledensidad (cantidad de líneas por habitante) alcan-

za, en 2004, a casi veintitrés líneas por cada 100 habitantes (casi el mismo

nivel que Brasil, aunque muy distante de los registros en los países centrales),

las líneas en servicio representan el 95,7% de las instaladas.

En ese marco, una vez atendidas las amplias demandas insatisfechas,

hacia mediados de los años noventa, la instalación de nuevas líneas de tele-

fonía básica revela un muy escaso dinamismo (en torno al 0,2% mensual).

Así, a fines de 2006, existían 8,6 millones de líneas en servicio, prácticamen-

te el doble de las existentes, por ejemplo, en marzo de 1993. Similar patrón

de comportamiento, aunque con un mayor crecimiento relativo, revela la ins-

talación de teléfonos públicos que, en diciembre de 2006, superan las 150

mil líneas. De todas maneras, el muy acelerado dinamismo de la telefonía

celular emerge como el fenómeno más destacable de los últimos años, a

punto tal que a fines de 2006, los celulares en servicio eran de casi 32 millo-

nes de unidades, casi cinco veces más que los registros correspondientes a,

apenas, cuatro años atrás.

Por último, cabe referirse a los principales componentes de la infraes-tructura energética del país y a los consiguientes servicios públicos que la

tienen como su base de sustentación. Si bien el tema será analizado con

mucho mayor detalle en la sección V, se trata de, por un lado, los segmentos


sujetos a regulación pública (transporte y distribución de gas natural, trans-

misión y distribución de energía eléctrica) y los no regulados (generación

eléctrica y producción de hidrocarburos).

La notable recuperación macroeconómica de los últimos años y, en parti-

cular, el persistente y sostenido crecimiento de las actividades productoras

de bienes, pusieron claramente de manifiesto la crítica situación por la que

atraviesa el sector, como uno de los tantos legados negativos de las formas

bajo las que se privatizaron tales servicios y, fundamentalmente, de las defi-

ciencias normativas, regulatorias, y de control que conformaron, durante lar-

gos años, el contexto operativo de ambos sectores. Así, la casi nula inversión

en la capacidad de transporte de gas natural para el mercado interno, así

como en su red de distribución, la ausencia de control estatal de la relación

producción-exportación-exploración de gas natural, la dependencia de toda

la cadena energética del desregulado –fuertemente oligopolizado– mercado

de los hidrocarburos, el estancamiento de la inversión en generación eléctri-

ca y la consiguiente incapacidad de hacer frente a incrementos sostenidos de

la demanda –fenómeno que también queda de manifiesto en las redes de dis-

tribución eléctrica– son, entre otros, los principales fenómenos que conflu-

yen a delimitar un estrangulamiento de oferta, de no fácil reversión (como ha

quedado demostrado en los últimos años).

Esa por demás estilizada visión sobre la situación actual de los servicios

públicos no está disociada de, por un lado y fundamentalmente, las caracte-

rísticas, peculiaridades y deficiencias que asumieran los respectivos procesos

de privatización durante los años noventa; y, por otro, las dilatadas renego-

ciaciones contractuales con la mayoría de las firmas privadas prestatarias de

los mismos (más allá de algunos pocos ejemplos –como el de las concesio-

nes viales de los corredores nacionales en que se readecuó, a fines de 2003,

el esquema de concesiones al momento de la finalización de las originales–).

Si bien este último tema será abordado más adelante, no puede dejar de omi-

tirse la trascendencia que asume el intento de revisar la relación Estado-

empresas privatizadas-sociedad civil que emana de la sanción de la Ley de

“Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiario” (Ley Nº 25.561),

en los primeros días de 2002.

En efecto, dicha ley conllevó cambios fundamentales en el escenario

macroeconómico; en particular, el abandono del régimen de convertibilidad

–modificación de la Ley Nº 23.928– y de la consiguiente paridad fija 1 peso

= 1 dólar estadounidense (lo que devino en una fuerte depreciación de la

moneda nacional). En paralelo, a tal “pesificación” de la economía local, el

texto de la Ley de Emergencia (artículo 4):

• retomó y reafirmó la prohibición de indexación de las tarifas de los ser-

vicios públicos establecida por la Ley Nº 23.928 –sistemáticamente igno-


rada y/o modificada durante los años noventa, a través de disposiciones

de menor estatus jurídico–; y, fundamentalmente,

• dispuso que el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) condujera un proceso de

renegociación de todos los contratos entre las empresas privadas presta-

doras de servicios públicos y el Estado nacional.16

El intento de revisar la relación Estado-empresas privatizadas constituía,

en ese entonces, un paso imprescindible tendiente no sólo a eliminar deter-

minados privilegios exclusivos de quienes se hicieron cargo de la prestación

de los principales servicios públicos (como, por ejemplo, la dolarización e

indexación de las tarifas por índices de precios ajenos a la economía local, la

inexistencia en muchos casos de marcos regulatorios específicos y, en gene-

ral, de agencias de regulación y control autónomas –fenómenos, estos últi-

mos, que remiten a la complacencia oficial respecto de los reiterados incum-

plimientos contractuales–), sino también a recomponer la distorsionada

estructura de precios y rentabilidades relativas de la economía que había

quedado como uno de los tantos legados críticos de la convertibilidad.

A tal efecto, el Decreto Nº 370/02 determinó la conformación que tendría

la Comisión responsable de encarar tal proceso de renegociación (Comisión

de Renegociación de Contratos de Obras y Servicios Públicos), invitándose

a participar al Defensor del Pueblo de la Nación, a la vez que se incluyó a un

representante de las asociaciones de usuarios y consumidores.17 Finalmente,

se estableció que “los acuerdos alcanzados o en su defecto las recomenda-

ciones de rescisión de los contratos de concesión serán suscriptos por el

Ministerio de Economía, ad referendum del PEN”. Los mismos serían luego

elevados a la Comisión Bicameral de Seguimiento de la Emergencia, creada

por la Ley Nº 25.561, aunque los dictámenes de esta última no tendrían

carácter vinculante (Decreto Nº 293/02).

En ese escenario, comenzaron a perfilarse dos estrategias. La de las

empresas, que a favor de su considerable poder de lobbying y bajo la amena-

za de abandonar el país, de declararse en default o en convocatoria de acree-

dores (en muchos casos, concretada), de recurrir a tribunales internacionales

en el marco de los Tratados Bilaterales para la Promoción y Protección de

Inversiones Extranjeras (TBI) firmados por la Argentina, de reducir sus

inversiones y/o de despedir personal en forma masiva, comenzaron a recla-

mar un conjunto de medidas tendientes a preservar sus privilegios. Y la del

gobierno, cuyo ímpetu inicial, plasmado en buena parte de la Ley de Emer-

gencia, tendió a verse reducido o acotado a lograr el menor incremento tari-

fario posible, a realizar algunas concesiones en determinados servicios, y a

postergar todo el tiempo que resultara factible el proceso de renegociación,

de forma tal que buena parte del mismo tuviera que ser encarado –revisado

y/o concluido– por el gobierno que asumiría en mayo de 2003.


Atento a sus resultados, la estrategia gubernamental de la Administración

Duhalde podría caracterizarse, como dual y dilatoria. En este sentido, no fue

ajena al impacto de las tarifas de los distintos servicios públicos sobre el

consumo de los diversos sectores sociales (o, en otros términos, sobre la sen-

sibilidad de los distintos estratos de la población respecto de las variaciones

tarifarias de las prestaciones afectadas).

Por un lado, la de aquellas actividades en las cuales el gobierno imple-

mentó un conjunto de medidas fuertemente cuestionables en cuanto a proce-

dimientos y sustentabilidad legal: vías fluviales por peaje (“dolarización” de

las tarifas internacionales de peaje e, incluso, del subsidio público), servicios

aeroportuarios (“dolarización” de las tasas aeroportuarias internacionales),

correo postal (permisividad ante los muy considerables incrementos en todos

los servicios no regulados –la gran mayoría–), terminales del puerto de Bue-

nos Aires (“dolarización” de tarifas, tasas y servicios), puente Rosario-Vic-

toria (asistencia financiera para concluir la obra). Se trató, en todos los

casos, de renegociaciones –u omisiones, en el caso del correo postal– reali-

zadas, incluso, sin intervención de la flamante Comisión de Renegociación

de los Contratos.18

Por otro lado, en aquellas actividades en las que la problemática tarifaria

asume una muy elevada sensibilidad social, la Administración Duhalde prio-

rizó dilatar todo lo posible el proceso de renegociación integral (y, funda-

mentalmente, la tarifaria), legando la readecuación contractual a la, en ese

entonces, futura gestión gubernamental. Los servicios enmarcados en esta

estrategia fueron: aguas y saneamiento, corredores viales nacionales, red de

accesos a la ciudad de Buenos Aires, transporte ferroviario, servicio básico

telefónico, y transporte y distribución de gas natural y energía eléctrica.

En el primer caso, se conjugaban dos aspectos fundamentales. Por una

parte, la presencia decisiva de algunos de los principales conglomerados

empresarios locales en los respectivos consorcios propietarios. Por otra, el

escaso impacto directo sobre los ingresos del conjunto de la sociedad, en

general, y sobre los sectores de menores recursos, en particular, de las tarifas

de este tipo de servicios.

En el segundo caso queda integrada la mayor parte de los servicios públi-

cos. A poco del estallido social de fines de 2001, de haberse autorizado

incrementos tarifarios –por menores que fuesen– y, peor aún, de contemplar-

se los requerimientos originales de las empresas, tanto en materia tarifaria

como en otros aspectos (condonación de deudas con el Estado, seguros de

cambios para sus deudas en dólares, etc.), se hubiera generado una conflicti-

vidad social de difícil resolución para un gobierno débil, de transición y que

se proponía superar –en lo coyuntural– una de las mayores crisis económicas

de la historia argentina. En suma, los intentos fallidos (por decisión judicial)

de implementar aumentos tarifarios en los sectores de energía eléctrica y de


gas natural (Decretos Nº 2.437/02 y 146/03) parecieron más un intento de la

gestión Duhalde por demostrar buena voluntad frente a las empresas presta-

tarias de ambos servicios y al Fondo Monetario Internacional (FMI) que a

una decisión firme que contara con sólidos sustentos jurídicos como para

que no pudiera ser cuestionada en el plano legal. En otros términos, en estos

sectores “sensibles socialmente”, la Administración Duhalde dilató –y trans-

firió al futuro gobierno constitucional– la renegociación, sin prácticamente

autorizar incremento tarifario alguno.

II. LAS RENEGOCIACIONES CONTRACTUALES DURANTE

LA GESTIÓN KIRCHNER19

Al tratarse de una administración nueva que debía resolver numerosos

aspectos críticos en materia de servicios públicos, la gestión Kirchner intentó

adoptar una estrategia distinta de la de su predecesor.20 Una vez acumulado

suficiente poder relativo como para definir su propia agenda y bajo un con-

texto poco propicio para encarar un replanteo integral de la relación con las

empresas privatizadas –en el marco de la herencia de la gestión Duhalde y

los condicionantes externos e internos propios de un país que se recuperaba

del default– la Administración Kirchner desarrolló una amplia –y, por qué

no, heterogénea, controvertida, condicionada, discontinua– gama de políti-

cas. Éstas han sido, en algunos casos, de carácter confrontativo con los inte-

reses de las empresas privatizadas, y en otros, de concesión o flexibilidad

frente a ciertas demandas. Así, tal vez, como situaciones antagónicas, en el

primer caso, resulta ilustrativa la revocación de algunas importantes conce-

siones de servicios e, incluso, el casi pleno congelamiento tarifario –por lo

menos, para los usuarios residenciales–21 y la desdolarización en muchos

otros; y, en el segundo, el mantenimiento de ciertos privilegios para el (des-

regulado y oligopólico) sector hidrocarburífero.

Acontinuación, se presentarán los lineamientos distintivos o centrales de

la estrategia desplegada en el ámbito estricto de los contratos sujetos a rene-

gociación en el marco de la Ley de Emergencia Nº 25.561.

En este sentido, el gobierno nacional –a dos meses de haber asumido–

redefinió el esquema formal que conduciría la renegociación de contratos.

Reemplazó a la Comisión precedente –que actuaba en la órbita del Ministe-

rio de Economía– por la “Unidad de Renegociación y Análisis de Contratos

de Servicios Públicos” (UNIREN – Decreto Nº 311/03) cuya inserción

ministerial también involucraba al flamante Ministerio de Planificación. Asi-

mismo, redefinió las instancias del proceso renegociador. Si bien se respeta-

ría la negociación “empresa por empresa”, los acuerdos alcanzados entre

partes deberían atravesar una instancia de audiencia pública y obtener sendos


dictámenes de la Procuración del Tesoro de la Nación (PTN) y la Sindicatura

General de la Nación (SIGEN). Una vez cumplidos tales requisitos, recién

podría tener lugar la firma conjunta de los Ministros de Economía y Planifi-

cación ad referéndum del Poder Ejecutivo Nacional (PEN) para su elevación

a consideración del Congreso de la Nación, que –según normativa posterior–

contaría con un período perentorio para expedirse; es decir, transcurridos

sesenta días corridos se asume la aprobación o “sanción ficta” (Ley Nº

25.790). En su caso, la última intervención sería la del propio PEN, quien

tiene la potestad de decretar –o no– el acuerdo alcanzado.

A su vez, también en el marco de la Ley Nº 25.790, el PEN fue autoriza-

do a firmar acuerdos “parciales o enmiendas transitorias de los contratos” e

incluso se le otorgó la posibilidad de “incluir revisiones periódicas pautadas”

y de “adecuar los parámetros de calidad de los servicios” hasta tanto “se

lograse un acuerdo global”.22 Estas prerrogativas no sólo limitaron el enfo-

que integral pautado en la Ley de Emergencia original, sino que –además–

indujeron una especie de proceso de “renegociación permanente”. Así lo cer-

tifican sus más de seis años de vigencia y el hecho de que –en este lapso– en

ninguno de los sectores se haya concretado la (tantas veces anunciada) rene-

gociación integral.

En este contexto, en el proceso renegociador parecerían reconocerse

desde la perspectiva oficial cuatro premisas innegociables. En primer lugar,

con la intención de no afectar el ingreso de los usuarios residenciales –en

particular los de bajos consumos y recursos–, buscó garantizarles el congela-

miento tarifario. De esta forma, los ajustes convalidados en los servicios

públicos domiciliarios no afectaron más que marginalmente a usuarios resi-

denciales en forma directa,23 aunque sí –claro está– por el efecto indirecto

que emerge, por ejemplo, del aumento de los precios de insumos clave como

el gas natural y la electricidad a medianos y grandes usuarios. Asimismo, la

dolarización de las tarifas fue –¿y será?– mantenida en los sectores menos

sensibles a la opinión pública: terminales portuarias de Buenos Aires, servi-

cios aeroportuarios y vías fluviales por peaje.

En segundo término, se orientó a conseguir el compromiso de los consor-

cios (y sus accionistas) de desistir de la utilización de la jurisdicción inter-nacional para la resolución de diferendos con el Estado Nacional. Léase:

suspensión –post-acuerdos parciales– y renuncia definitiva –post-acuerdos

finales– de las demandas ante el CIADI y la UNCITRAL contra el Estado

argentino.24 En este sentido, la Administración Kirchner logró que la mayo-

ría de aquellos consorcios con los que firmó actas acuerdo suspendiera tran-

sitoriamente sus demandas, con la perspectiva de desistimiento al momento

de la renegociación integral (que, ahora sí, involucraría – seguramente– una

recomposición tarifaria integral).25

En tercer lugar, se mantuvo firme en denegar que el Estado nacional


asumiera el riesgo empresario o devaluatorio. En este sentido, aun frente a

los intentos de las “privatizadas” por obtener un seguro de cambio retroacti-vo para su abultado –incluso, frente a las inversiones efectivamente realiza-

das– endeudamiento externo, la Administración Kirchner –en todos los

casos– adhirió al argumento sostenido en el Informe Biagosch: “Así como

los concesionarios no trasladan a los usuarios los efectos de sus decisiones

empresarias correctas, no pueden solicitar ahora el traslado de los efectos de

sus decisiones empresarias equivocadas”, en alusión a la decisión de los con-

sorcios de endeudarse en el exterior habiendo tenido la opción –aunque con

mayores costos– de recurrir al mercado de capitales y al sistema financiero

argentino.26

Por último, intentó adquirir una mayor injerencia en la programación –e,

incluso, la ejecución– de las inversiones. En este sentido, en varias de las

renegociaciones se pautó la definición y/o ejecución estatal de ramales no

prioritarios (ferrocarriles de carga) y/o de obras de mejoramiento (concesio-

nes viales).27 En el marco de esta estrategia, un ejemplo extremo fue la resci-

sión de algunos contratos y la consiguiente reversión al Estado de los servi-

cios públicos concesionados en los años noventa. Así, es posible identificar

una línea de intervención orientada hacia la reestatización y/o al aumento de

la participación estatal en algunas de las empresas de servicios públicos.

Las rescisiones por culpa del prestador de los contratos de Thales Spec-

trum (espacio radioeléctrico), Correo Argentino (servicio postal) y Aguas

Argentinas (prestación del servicio de agua potable y saneamiento en el

AMBA) son claros ejemplos en ese sentido, por cuanto tales servicios se

encuentran, desde el momento de la rescisión, en manos del Estado nacional.

Se trata, a la vez, en los tres casos, de sectores estratégicos en los que la lite-

ratura y la experiencia en la materia recomiendan la prestación estatal. La

situación en las líneas ferroviarias de pasajeros San Martín, Belgrano Sur y

Roca (Transportes Metropolitanos) no pareciera poder asimilarse a aquéllas.

Desde la rescisión de los respectivos contratos, una Unidad de Gestión Ope-

rativa Ferroviaria de Emergencia (Decreto Nº 798/04) conformada por los

restantes concesionarios de los ferrocarriles urbanos de pasajeros (TBA,

Ferrovías y Metrovías) se ocupa de la provisión temporaria del servicio. Sin

embargo, se enmarcan dentro de esta línea “estatizante” la paulatina recupe-

ración de la presencia estatal en Aerolíneas Argentinas (actualmente del 5%

del capital social de la firma pero que podría incrementarse en otro 15%, por

medio de la capitalización de deudas, posibles aportes en efectivo y subsi-

dios al combustible), así como en el caso de Aeropuertos Argentina 2000

(como una forma de capitalizar el canon adeudado, al tiempo que se reem-

plazó –Decreto Nº 1.799/07– el canon fijo por un porcentaje de los ingresos

de la compañía, y el futuro control estatal del 15% al 20% del capital social

del concesionario). Por otra parte, la creación de ENARSA como empresa


estatal de bienes energéticos, en todas sus formas da cuenta del sentido en

que parecería orientarse la estrategia de la Administración Kirchner (véase

sección V).

A seis años de haber asumido el poder –aunque con importantes costos

para el erario público–, el gobierno puede exhibir, -en buena medida, el

cumplimiento de los cuatro objetivos centrales de su estrategia renegociado-

ra. Como contrapartida, la Administración Kirchner cedió a los intereses de

algunos de los consorcios involucrados en el proceso de renegociación, por

medio de la condonación o licuación de multas y la reprogramación de su

pago,28 e, incluso, a través de la disminución o redefinición de los cánones

históricamente adeudados al Estado.29 Paralelamente, queda de manifiesto el

persistente aumento de los subsidios estatales al transporte público de pasa-

jeros (colectivos, ferrocarriles y subtes), privilegiando -en todos los casos- el

casi mantenimiento -reducción en términos realesde sus costos para los

usuarios.

Por último, es importante retomar algunos aspectos institucionales –que

se vinculan directamente con la relación Estado-sociedad– del proceso rene-

gociador. En este sentido, la participación ciudadana quedó trunca luego de

la autoexclusión del representante de los usuarios y del Defensor del Pueblo

de la Nación, en la Comisión de Renegociación durante la Administración

Duhalde. En el marco de la gestión gubernamental Kirchner, el requisito for-

mal de convocatoria a audiencia pública previa a la firma de las actas acuer-

do entre partes se cumplió en la casi totalidad de los casos.30 Sin embargo, si

bien la normativa estipula que la convocatoria a audiencia pública tiene que

ser publicada en el Boletín Oficial con, al menos, un mes de anticipación,

esta condición no se ha cumplido en todos los casos, contribuyendo así a

afectar las condiciones relativas de participación de usuarios y consumido-

res, reales o potenciales. De esta forma, esta instancia se convirtió en un

canal meramente formal, en el que, incluso, las propias organizaciones de

defensa del consumidor tienden a ver desalentada su participación, en tanto,

los acuerdos entre partes raramente retoman las consideraciones vertidas en

las audiencias o, incluso, contemplan elementos distintos a los discutidos en

ellas (caso Edenor y Edesur).31 A excepción del constante compromiso del

Defensor del Pueblo de la Nación, quien frente a cada audiencia se hizo pre-

sente, este espacio –tanto como ocurría en las “catárticas audiencias” de los

años noventa– no fue más que la consecución “formal” de esta instancia.

En esta misma línea se ubica la participación del Parlamento en el proce-

so renegociador. De las treinta Actas Acuerdos que el PEN elevó a conside-

ración del Congreso, tan sólo en cinco casos las mismas fueron aprobadas en

el recinto parlamentario, quedando las veinticinco restantes sujetas al meca-

nismo de la sanción ficta. Entre los casos en que el Parlamento trató en los

tiempos previstos, se encuentran las renegociaciones de tres de los ferroca-


rriles de carga (Ferrrosur Roca, Ferroexpreso Pampeano y Nuevo Central

Argentino) y de Aeropuertos Argentina 2000, cuyos consorcios operadores

se distinguen por la total o prominente participación de grupos económicos

locales. La única excepción la ofrece la distribuidora de energía eléctrica

Edelap, cuya renegociación fue, sin duda, un caso testigo en dicho segmento

de la cadena energética (como se analizará en la sección V).

III. EL CONTROVERTIDO PROYECTO DE LEY DE RÉGIMEN

NACIONAL DE SERVICIOS PÚBLICOS

En medio de las conflictivas renegociaciones contractuales con las

empresas privadas prestadoras de servicios públicos, el 24 de agosto de

2004, el PEN elevó al Congreso de la Nación un proyecto de ley de Régimen

Nacional de Servicios Públicos (RNSP). Como se desprende de la exposi-

ción de motivos que lo acompañó, se procuraba “resolver una asignatura

pendiente, tal como debería haberse encarado en forma previa a comenzar el

proceso de ‘privatizaciones’ y según lo aconseja la experiencia acumulada

en el orden internacional”. En este sentido, se trataba de llenar un gran “casi-

llero vacío” en el ámbito de las privatizaciones de servicios públicos: la ine-

xistencia de una ley que estableciera principios generales y uniformes en

cuanto a derechos y obligaciones del propio Estado y, naturalmente, y más

importante aún, de los actores privados en los que aquél pudiera delegar la

prestación de servicios esenciales. Sin duda, esta iniciativa se situó en las

antípodas de lo acaecido durante los años noventa, por tratarse de un avance

sustantivo en términos de seguridad jurídica; para “todos”, en la tríada Esta-

do-“privatizadas”-sociedad civil.

Sin embargo (¿o tal vez fuera la real intencionalidad política de la inicia-

tiva oficial en el marco del proceso de renegociación de contratos de servi-

cios públicos?),32 dicho proyecto de ley concitó la crítica generalizada por

parte de los organismos multilaterales de crédito, los países centrales, los

directivos de las empresas privatizadas y, también, de las tradicionales usi-

nas ideológicas –locales e internacionales– del neoliberalismo. A pesar de

que la propuesta, en gran parte de su contenido, no hacía más que retomar o

replicar criterios sólidamente afianzados en los países desarrollados –e,

incluso, en las naciones de origen de los capitales transnacionales que operan

en la Argentina en los sectores de infraestructura– la iniciativa oficial des-

pertó fuertes –y, en la generalidad de los casos, por demás infundados– e

“interesados” cuestionamientos.33

Así, aun cuando el proyecto de ley había perdido estado parlamentario, el

Banco Mundial34 señalaba, en mayo 2006: “El Banco Mundial, la Unión

Europea, los gobiernos extranjeros y otros, han realizado amplios comenta-


rios sobre el proyecto de ley. El consenso general es que la ley podría mejo-

rarse buscándose un mejor equilibrio entre la defensa del consumidor y la

necesidad de asegurar la participación continuada del sector privado en la

prestación de servicios públicos” (destacado en el original). En el mismo

documento, el Banco Mundial retoma alguna de sus críticas: “El proyecto de

ley socavaría significativamente los incentivos para que los operadores pri-

vados (nacionales y extranjeros) inviertan en infraestructura. El proyecto de

ley no establece un proceso ordenado y previsible para la actualización de

las tarifas de manera que éstas reflejen los cambios en las condiciones eco-

nómicas”.

Más allá del análisis sesgado del Banco Mundial –imbuido por su papel

de promotor del modelo y socio en varios de los consorcios operadores–,35

muchos y muy diversos son los aspectos rescatables del proyecto de ley ele-

vado por el PEN. A continuación se retomarán algunos de sus puntos.

Desde el enunciado de los criterios rectores en el campo de los servicios

públicos, tales como son los de “continuidad, regularidad, uniformidad, uni-

versalidad, accesibilidad y obligatoriedad” (artículo 3); hasta el compromiso

de regular al “desregulado” mercado de los hidrocarburos (artículo 40), la

restitución del papel indelegable del Estado subyace en todo su articulado.

Así, los deberes que se le asignaban al Estado cubren una amplia gama de

compromisos ineludibles (entre otros, procurar el acceso universal a los ser-

vicios, evitar prácticas anticompetitivas o de abuso de posición dominante,

proteger el medio ambiente asegurando el uso racional de los recursos)

enmarcados, en todos los casos, en el objetivo de propender al “desarrollo

económico social y la más justa distribución del ingreso” (artículo 5).

Por su parte, en materia de regulación tarifaria (sin duda, uno de los

temas más sensibles y ríspidos en el proceso de renegociación de los contra-

tos, y una de las preocupaciones centrales de las empresas afectadas y, por

tanto, de organismos como el Banco Mundial), cabe destacar tres elementos

cruciales. En primer lugar, se establecía la prohibición de todo “ajuste auto-

mático” de las tarifas (artículo 23). En segundo lugar, recurriendo a un con-

cepto fuertemente afincado en la tradición jurídica anglosajona e, incluso, en

sintonía con los criterios de tarifación vigentes en países vecinos como Bra-

sil, definía que las “tarifas deben ser justas y razonables, dentro del marco

del riesgo empresario” (artículo 21), posibilitando una “rentabilidad razona-

ble sobre el capital propio invertido” y, por otro lado, que en “ningún

supuesto se le garantizará rentabilidad al prestador” (artículo 21). En tercer

lugar, se resaltaba que las tarifas podrían ser alteradas (disminución en tér-

minos reales) por mejoras en la eficiencia del prestador dentro de plazos no

mayores a los cinco años (artículo 23).

Además, tal vez en uno de los temas más cuestionados por los

sectores/actores potencialmente afectados, se incorporaba la figura del “ser-


vicio solidario” (artículo 22) –cofinanciado por los prestadores, los usuarios

y el Estado–, tendiente a garantizar el acceso y la prestación de los servicios

esenciales a los hogares indigentes (de forma de revertir uno de los mayores

vacíos de la política social focalizada del neoliberalismo vernáculo); al tiem-

po que se fijaba el objetivo de “asegurar la mínima tarifa media posible y su

distribución entre usuarios y consumidores de forma de alentar el desarrollo

económico y la máxima equidad social” (artículo 21).

Otro de los aspectos que concitara fuertes críticas –muy poco fundamen-

tadas– por parte de los potencialmente afectados es el que se vincula con

algunas de las condiciones que se exigirían en los propios pliegos de llama-

do a licitación pública para la prestación de este tipo de servicios (artículo 9)

y/o entre las obligaciones del prestador (artículo 16). Se trata, entre otros, de

la responsabilidad de las casas matrices de responder por la oferta presenta-

da por su/s subsidiaria/s; del requerimiento de aprobación por parte del PEN

con intervención previa del órgano de control y de la autoridad en materia de

defensa de la competencia para modificar la composición accionaria del

prestatario del servicio; la obligatoriedad del prestador de preservar su capa-

cidad financiera; el desarrollo de proveedores locales; el sometimiento a la

legislación y jurisdicción nacional para la resolución de conflictos, con

exclusión expresa de recurrir a tribunales de justicia o arbitraje extraños a la

jurisdiccional local. Sin duda, una serie de condiciones que –en resguardo de

la soberanía nacional y de la explotación sustentable de los recursos natura-

les– no difieren sustancialmente de las aplicadas en gran parte de los países

centrales.

Por último, otra de las consideraciones medulares del proyecto es la

vinculada a la formación de capital en los servicios públicos. Al respecto,

“el Poder Ejecutivo Nacional definirá, en todos los casos, el plan de inver-

siones a ejecutarse durante la prestación del servicio, debiendo incluirlo

taxativamente en el marco contractual correspondiente” (artículo 6). En otras

palabras, que debería ser el Estado el que, en consonancia con los objetivos

perseguidos en materia de desarrollo económico y equidad distributiva,

actual y futura, definiría la programación de las inversiones en cada servicio

público en los pliegos y contratos que, naturalmente, debería volverse más

específica por medio de sucesivos planes de mejora, en los que se puntuali-

zaría –para períodos más reducidos de tiempo– las grandes metas pactadas

inicialmente.

De lo anterior se desprende que el proyecto de ley pudo haberse constitui-

do en un hito fundamental en el ámbito de los servicios públicos privatizados,

en tanto procuraba establecer un “antes” y un “después” en cuanto a la rela-

ción Estado-“privatizadas”-sociedad civil. En realidad, como parecería poner-

lo en evidencia su no tratamiento parlamentario durante dos períodos de

sesiones, configuraría, además, una suerte de “espada de Damocles” o fuerte


carta de presión en el marco de las conflictivas renegociaciones contractuales

en curso desde la sanción de la Ley de Emergencia Nº 25.561. En efecto, muy

difícilmente pueda interpretarse que, contando con mayoría oficial, fuera la

desidia burocrática del Parlamento la culpable de este “olvido”; perdiéndose

así –una vez más– una muy interesante oportunidad para el imprescindible e

insoslayable debate en torno a la problemática de la regulación en mercados

que, por sus características (economías de escala y de alcance, elevados e

indivisibles requerimientos de inversión fija, costos hundidos, formadores de

precios, etc.) tornan imprescindible la regulación pública.

IV. INSTITUCIONALIDAD REGULATORIA

Y RELACIÓN ESTADO-SOCIEDAD CIVIL

La implementación del proceso de privatización local se alejó de las

recomendaciones internacionales en la materia.36 En este sentido, por las

prioridades, amplitud y celeridad –por no decir urgencia político-económi-

ca– que lo caracterizaron, el aspecto regulatorio no asumió un papel acorde

a la envergadura de la transformación encarada. Incluso, a raíz de la crecien-

te internacionalización de algunas empresas transnacionales con experiencia

en la prestación de servicios públicos y del desinterés oficial en la materia,

se adoptaron criterios e instituciones de regulación –que sin su necesaria

adaptación al contexto local– fueron, en la generalidad de los casos, casi

meras formalidades.37

La privatización por vía de decreto –con excepción de los sectores de gas

y electricidad– allanó el terreno para las recurrentes renegociaciones contrac-

tuales desarrolladas tan pronto como comenzaron a operar los nuevos con-

sorcios. Asimismo, cedió poder regulatorio a un escaso pero diversificado

número de agentes económicos locales y extranjeros que, en adelante, resul-

taron beneficiarios de una regulación pública plenamente funcional a su lógi-

ca de acumulación y reproducción del capital.

En su condición de núcleo esencial de la institucionalidad regulatoria, a

continuación se describirán algunos de los aspectos centrales del diseño de

los entes de regulación en la Argentina, que –al comprometer su autonomía–

han contribuido a desdibujar su papel.38

En cuanto al grado de autonomía de estos organismos respecto del poderpolítico, resulta ilustrativo tener en cuenta la modalidad de creación –decreto

o ley– y las características del directorio: cantidad de miembros, forma de

nombramiento, requisitos técnicos y duración en los cargos. En relación con

el primer aspecto, sólo dos de los entes creados en el marco del proceso de

privatizaciones (ENARGAS y ENRE) lo fueron a través de leyes del Con-

greso.39 Esta elección, naturalmente, conspira contra la legitimidad de origen


de estos organismos y, por supuesto, permite recurrentes cambios en sus

misiones, funciones, estructura orgánica, dependencia institucional, etc.40

Respecto de la cantidad de miembros de los directorios, la literatura reco-

noce la virtud de los cuerpos colegiados. Si bien todos los entes –con excep-

ción del OCCOVI– cumplen formalmente con este requisito, es importante

destacar que la intervención de algunos organismos –CNC y CNRT– y la

existencia reiterada de puestos vacantes en los directorios de otros –ENAR-

GAS y ENRE– han impedido un verdadero funcionamiento colegiado de

estos cuerpos durante largos años. El nombramiento y la remoción de las

autoridades, en todos los organismos, se encuentran a cargo exclusivo del

PEN.41 En este sentido, la única excepción (parcial) la brindan los dos pri-

meros entes creados por ley, en los que se prevé concurso público e interven-

ción parlamentaria no vinculante y perentoria (treinta días corridos).

Pese a la laxa legislación en la materia, en algunos de los organismos

(ENARGAS y ENRE) no se ha cumplido con las prescripciones formales.

De esta forma, en la actualidad, sus directorios se encuentran –además de

incompletos– conducidos por personal que no ha concursado sus cargos ni

recibido la correspondiente aprobación parlamentaria. En relación con los

requisitos exigidos para asumir el puesto de director, la normativa ha sido

vaga, limitándose a prescribir, por ejemplo, la selección entre “personas con

antecedentes técnicos y profesionales en la materia” (Ley Nº 24.065). Por

último, respecto de la duración de los cargos directivos, si bien en la mayo-

ría de los casos se han previsto plazos de cinco años –lo que resulta, en prin-

cipio, razonable– en cuatro de los organismos está autorizada la reelección

indefinida de los directores: ENARGAS, ENRE, OCCOVI y ORSNA.

En síntesis, debido a su legitimidad de origen y a las características de

sus cuerpos directivos y –más allá del histórico desinterés oficial en esta

materia–, el margen de autonomía respecto del poder político de estos orga-

nismos fue considerablemente reducido.

Para evaluar la potencial independencia de los organismos reguladoresrespecto de las empresas prestadoras, es central analizar la estructura del

mercado regulado y el origen del financiamiento de los organismos. En este

último sentido, la utilización de tasas o cánones a cargo de las empresas

reguladas (aeropuertos, gas, electricidad y telefonía) o de porcentajes sobre

la facturación de los usuarios (agua y saneamiento) contribuyó a restarles el

poco margen de autonomía que aún les quedaba. Esto es así, puesto que los

incentivos de las agencias, en lugar de guiarse por el interés público, pueden

tender a alinearse con los consorcios operadores; en tanto todo aumento de

las tarifas de los servicios repercute engrosando su presupuesto. En este con-

texto, si se tiene en cuenta que en dos de los servicios (agua y saneamiento y

aeropuertos) el ente sectorial tiene incumbencia sobre una sola firma; y que

en los restantes servicios (gas, electricidad y telecomunicaciones) las respec-


tivas empresas operadoras tienen –en vistas de la concentración y centraliza-

ción del capital que devino de los respectivos procesos de privatización–

papeles preponderantes, es posible suponer el escaso margen de autonomía

de los correspondientes organismos.

Finalmente, un último elemento central del diseño regulatorio, que con-

tribuye a consolidar la denominada “cooptación bifronte”:42 el recurso jerár-quico o de alzada administrativa. Puesto que los entes reguladores son enti-

dades autárquicas con personería jurídica propia, pero que funcionan en el

“ámbito” del PEN, sus resoluciones pueden ser recurridas por vía adminis-

trativa ante el directorio del organismo, el ministerio o secretaría de referen-

cia y, en último término, ante el PEN. Si bien la vía judicial, naturalmente,

se encuentra habilitada, al no ser éste el único camino recursivo posible, da

lugar a que las empresas abusen del recurso jerárquico que, a diferencia del

recurso judicial, no posee costo alguno.43 En la experiencia local, las deci-

siones regulatorias y sancionatorias han sido permanentemente cuestionadas

(mediante recursos de alzada) por los consorcios operadores ante órganos

administrativos de superior jerarquía, pero de menor conocimiento especiali-

zado; quienes con frecuencia priorizan el corto plazo, intereses extrasectoria-

les y, por qué no, empresariales.

Resta evaluar el papel previsto por la normativa –y asumido en la prácti-

ca– por las asociaciones de usuarios y consumidores en el marco de la pres-

tación privada de servicios públicos y, como una de las expresiones más

emblemáticas en términos de la relación Estado-sociedad civil. Para ello, se

mencionarán brevemente los mecanismos vigentes de participación institu-

cional de las mismas (comisiones asesoras, audiencias públicas y cartas

compromiso con el ciudadano); toda vez que permanece incumplida la dis-

posición de la Constitución Nacional (1994) en lo relativo a “la necesaria

participación de las asociaciones de consumidores y usuarios y de las pro-

vincias interesadas, en los organismos de control” (art. 42).44

La mayoría de los entes tardaron en habilitar –o directamente omitieron

hacerlo– canales institucionales de participación de los usuarios y consumido-

res. El ETOSS fue el único organismo que creó una comisión asesora ad-honorem en el marco del proceso privatizador (Decreto Nº 999/92). Asimis-

mo, impulsados por la sanción del Decreto Nº 1.172/03 de Acceso a la

Información Pública,45 algunos entes (ENRE, ENARGAS, ORSNA y OCCO-

VI) crearon comisiones de usuarios de carácter consultivo, que no han adqui-

rido mayor incidencia en las decisiones institucionales.

Al margen del papel que asumieron las audiencias públicas en el marco

del actual proceso renegociador de contratos de servicios públicos (véase

sección II), las disposiciones normativas que acompañaron la privatización

no en todos los casos contemplaron esta herramienta; y, en aquellos en que

lo hicieron, este espacio fue acotado al de consulta no vinculante. En este


sentido, sólo dos marcos regulatorios (electricidad y gas natural) establecie-

ron de forma precisa las materias sobre las que los entes –en forma previa a

su resolución– están obligados a convocar a audiencias públicas.46 Por su

parte, en los casos de la CNC, el ETOSS y el ORSNA, sus respectivas auto-

ridades son las responsables de decidir sobre la convocatoria –o no– a au-

diencia pública u otro mecanismo de consulta.47 Ahora bien, más allá de las

cuestiones de forma, en la práctica tal mecanismo de participación ciudada-

na ha sido un recurso escasamente utilizado, cuya función no fue otra que la

de convalidar públicamente acuerdos “previos” entre las partes.48 Entre otros

motivos, esto puede explicarse por la escasa –por no decir, nula– participa-

ción que los entes reguladores asumieron en los recurrentes procesos de

renegociación de los contratos de los años noventa; experiencia que se ha

reiterado en el proceso de renegociación emergente de la Ley Nº 25.561.

En el marco del “Plan Nacional de Modernización de la Administración

Pública Nacional” implementado por el gobierno del doctor De la Rúa, hacia

el año 2000, la Subsecretaría de la Gestión Pública (SGP) impulsó la firma

de “Cartas Compromiso con el Ciudadano” en distintas dependencias esta-

tales (Decreto Nº 229/2000). Con el objetivo de “lograr mayor receptividad

a las demandas de los ciudadanos” y “fortalecer la calidad de los servicios

que brinda el Estado”, en el campo de la regulación de servicios públicos, el

programa incluyó la publicidad de múltiples aspectos: información sobre los

prestadores, de los servicios suministrados por los entes, enumeración de

derechos y obligaciones de las partes, etc. Si bien todos los organismos –con

la excepción del ETOSS y el OCCOVI– rubricaron sus respectivas cartas, el

ENRE es el único organismo que ha implementado el programa en forma

plena y efectiva.49

Asimismo, es importante remarcar que –ante los escasos márgenes de

autonomía de los entes de regulación y la débil injerencia de las asociaciones

de defensa del consumidor en ellos– otros organismos del Estado emergieron

como alternativas en materia de control y defensa de los usuarios: Defensordel Pueblo de la Nación (DPN) y Auditoría General de la Nación (AGN).

Con atribuciones formales –aunque no creadas específicamente a este efecto

como los entes de regulación/control sectoriales– estas agencias fueron pro-

gresivamente consolidándose como referentes públicos en la materia. En ese

sentido, el DPN ha desarrollado una participación muy activa en casi todos

los procesos de renegociación –pasados y presentes– denunciando, en algu-

nos casos, su escasa transparencia y, en otros, la inconstitucionalidad o ilega-

lidad de los acuerdos entre partes. Asimismo, y a pesar de la experiencia

fallida en la Comisión de Renegociación de Contratos bajo la Administra-

ción Duhalde, se ha distinguido por sus interposiciones judiciales para impe-

dir aumentos tarifarios y su constante participación en las audiencias públi-

cas convocadas en el marco de las recurrentes renegociaciones contractuales


–pre y posconvertibilidad–. Por su parte, la AGN ha generado múltiples

informes de auditoría que, de todas formas, por su carácter no vinculante, no

siempre han sido tenidos en cuenta por los organismos auditados. Pese a la

calidad técnica de sus auditorías, no puede dejar de señalarse que –por su

diseño institucional– la selección de los temas objeto de auditoría ha sido por

demás inestable.

V. ANÁLISIS DE SECTORES EMBLEMÁTICOS

Dada la complejidad de muchos de los temas abordados precedentemente

en torno a las condiciones de prestación de los servicios públicos en la

Argentina, más aún cuando sus formas de manifestarse no siempre resultan

–siquiera, relativamente– homogéneas en los diversos ámbitos o sectores, en

la presente sección se analizarán los ejemplos que ofrecen la provisión de

agua potable y desagües cloacales en el Área Metropolitana de Buenos Aires

(el mayor sistema integrado concesionado al capital privado en el mundo), y

dos de los segmentos energéticos críticos en la actual fase de desarrollo de la

economía argentina: energía eléctrica y gas natural por redes. La trascenden-

cia social de tales servicios y la propia naturaleza de las políticas desplega-

das en –y hacia– los mismos justifican, sobradamente, su consideración

como casos emblemáticos en la materia.

Agua potable y desagües cloacales

Desde el abandono de la convertibilidad y el inicio del proceso de rene-

gociación del contrato de concesión con Aguas Argentinas S.A. (AASA)50

se ha asistido a un escenario de lo más complejo y, a la vez, en muchos

aspectos, paradigmático en cuanto a muchas de sus implicancias. Al respec-

to, la fuerte presión ejercida por la firma prestataria (en forma directa o vía

la interposición por parte de sus accionistas extranjeros de demandas contra

el Estado argentino en, fundamentalmente, el CIADI),51 sumada a la emana-

da de los gobiernos de los países de origen de tales capitales (en particular,

el de Francia) y el propio FMI, impuso serias restricciones al conflictivo y

dilatado proceso de renegociación del contrato de concesión que, finalmen-

te, concluyó con su rescisión (en marzo de 2006) y la re-estatización del ser-

vicio (bajo la responsabilidad de Agua y Saneamientos Argentinos S.A.

–AySA– con el 90% de las acciones en manos del Estado y el 10% en poder

de los trabajadores).

AASA comenzó a operar el servicio el 1 de mayo de 1993, por un plazo

de concesión de 30 años. Durante su gestión en el marco de la paridad fija

entre el peso y el dólar estadounidense se sucedieron recurrentes renegocia-


ciones contractuales con ciertos denominadores comunes: incremento real de

las tarifas (sobre todo para los sectores de más bajos ingresos, dada la cre-

ciente incorporación de cargos fijos sobre la tarifa básica);52 condonación de

multas e incumplimientos en materia de metas de expansión e inversiones;

reprogramación –en rigor la postergación– de obras, etc. De esta forma se le

concedieron a la concesionaria múltiples reaseguros normativos que le

garantizaban un piso muy elevado a su tasa de ganancia, trasladando todo

tipo de riesgo empresario a los usuarios del servicio (tanto aquel vinculado a

la operación en condiciones de eficiencia, como con la gestión financiera y

comercial –morosidad, incobrabilidad, etc.–).53 A la vez, los incumplimien-

tos de casi todo tipo contaron con la total complacencia oficial que, incluso,

con su inacción, facilitó que AASA desplegara una discrecional política de

endeudamiento externo que no guardaba relación alguna con la naturaleza

del emprendimiento. En ese escenario, no resulta sorprendente que, entre

1994 y 2001, la concesionaria registrase en promedio una tasa de beneficio

sobre patrimonio neto del 20%.

En el año 2002, la actitud de la concesionaria, aun con anterioridad al ini-

cio formal del proceso de renegociación del conjunto de los contratos con las

empresas privatizadas, denotaba su escasa predisposición a renunciar a los

privilegios que gozó durante casi una década. A los pocos días de la sanción

de dicha norma, AASA planteó una serie de “exigencias” a todas luces des-

medidas. Entre ellas: seguro de cambio retroactivo frente a una deuda exter-

na de casi 700 millones de dólares, paridad 1 peso = 1 dólar estadounidense

para sus importaciones –mayoritariamente intracorporativas– y suspensión

unilateral e indiscriminada de las inversiones comprometidas, etc.

En el marco de la renegociación, la firma elevó un Plan de Emergencia

en el que insistía en que el “contrato de concesión debe retornar a su equili-

brio económico-financiero para poder cumplir con los objetivos que fueron

previstos originalmente”.54 Por supuesto, sin mencionar los innumerables

incumplimientos acumulados hasta allí55 y con el fin de preservar sus exor-

bitantes tasas de ganancia y, en particular, de no asumir el riesgo cambiario

implícito en su peculiar estrategia de financiamiento.56

Con la asunción presidencial del doctor Kirchner en mayo de 2003

comenzaron a delinearse –y debatirse– posibles escenarios o “soluciones”

frente a una concesión que hasta entonces había acumulado altísimos costos

sociales. El primero de ellos, que aparecía como uno de los más probables en

los inicios de la gestión, es el que se vinculaba a la rescisión del contrato de

AASA, de acuerdo con distintos informes oficiales,57 al igual que lo sostení-

an las distintas asociaciones de defensa de los usuarios y consumidores, exis-

tían causales suficientes como para proceder a la revocación de dicho contra-

to, tal opción se vio paulatinamente desplazada de la agenda gubernamental

durante más de dos años. En ese lapso, el gobierno intentó encontrar una


resolución “ordenada” que, por un lado, no implicara hacerse cargo del exor-

bitante endeudamiento externo del concesionario y, por otro, evitara las fuer-

tes presiones y las dificultades que deberían enfrentarse en el plano interna-

cional en el caso de la rescisión.

En ese contexto general de indefinición e insostenibles presiones interna-

cionales, en mayo de 2004 se firmó un acta acuerdo con vigencia hasta el

final de dicho año. En ella se acordó el mantenimiento de las tarifas vigen-

tes; el compromiso empresario de suspender el trámite de las “cuestiones de

fondo”, referida a la demanda planteada en el CIADI, así como de presentar

un plan de recomposición de su endeudamiento externo; la suspensión de la

ejecución de las multas aplicadas a la firma (60 millones de pesos); y la rea-

lización de un plan de obras (240 millones de pesos) financiado a través de

un fideicomiso con los ingresos tarifarios correspondientes a los aumentos

otorgados en enero de 2001.58

El dilatado y conflictivo proceso de renegociación con AASA encontró

un nuevo hito a mediados de octubre de 2004 (faltando poco más de dos

meses para que concluyera la vigencia del acta acuerdo), cuando la concesio-

naria presentó una propuesta (o “hipótesis de trabajo”) que, en última instan-

cia, denotaba el carácter confrontativo de su actitud “renegociadora”. En este

sentido, entre otros elementos, incluía una serie de pautas tendientes a

reconstituir el equilibrio económico-financiero de la concesión.59

En tanto la propuesta fue considerada inadmisible y, en cierta medida,

provocativa por parte de las autoridades, se constituyó en un punto de infle-

xión en la renegociación, a partir del cual el gobierno nacional replanteó su

agenda frente a la intransigencia del concesionario.

De allí en más, la renegociación con AASA transitó por crecientes dispu-

tas donde, desde la perspectiva de los socios mayoritarios, asumía un papel

protagónico la apuesta a un futuro laudo arbitral favorable en el CIADI.

Finalmente, después de crecientes enfrentamientos, a fines de marzo de

2006 se sancionaron los Decretos de Necesidad y Urgencia Nº 303 y 304,

por los que, en el primer caso, se dispuso la rescisión del contrato de conce-

sión de AASA ante sus graves y reiterados incumplimientos (en especial,

remarcando el alto contenido de nitratos en el agua provista para consumo),

y en el segundo, se creó la empresa AySA (90% de propiedad estatal, 10%

de los trabajadores a partir del Programa de Propiedad Participada –PPP–);

que, a partir del 23 de marzo de 2006 quedó a cargo de la provisión del ser-

vicio en el área de la concesión otorgada a AASA.

Al respecto, a diferencia de otras reestatizaciones concretadas durante la

Administración Kirchner (véase sección II), en este caso, se optó por conso-

lidar normativamente el contexto operativo-institucional de la nueva empre-

sa estatal, a partir de la remisión al Congreso de la Nación de un proyecto de

ley de Marco Regulatorio en noviembre de ese mismo año. Esa auspiciosa


iniciativa en términos de, por un lado, establecer un marco específico secto-

rial estable por ley de la Nación en reemplazo de los decretos del PEN, y,

por otro, de inducir o incitar al debate público en torno a, precisamente, un

servicio público esencial para la calidad de vida y la salud de la sociedad, se

vio opacada ante la convergencia de fenómenos de muy diversa índole. En

primer lugar, el debate parlamentario –y, más aún, el social– fue por demás

escaso, en tanto se hizo valer –de hecho– la mayoría parlamentaria oficial en

ambas Cámaras, prácticamente sin una discusión (ni en comisiones, ni en el

recinto) acorde a la trascendencia del tema.60 En segundo término, el propio

contenido del proyecto de ley aprobado por el Congreso (Ley Nº 26.221,

promulgada a principios de marzo de 2007) denota ciertas limitaciones o

insuficiencias, atento a las experiencias y los estándares internacionales en la

materia.

En efecto, por un lado, se crea un nuevo ente regulador (Ente Regulador

de Aguas y Saneamiento –ERAS– que, en realidad, por sus atribuciones es

de control) en el ámbito del Ministerio de Planificación, cuyos tres directo-

res deben ser nombrados por el PEN (en dos casos, previa recomendación de

la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y de la provincia de Buenos Aires),

sin convocatoria a concurso público de antecedentes, ni intervención parla-

mentaria. En ese sentido, la “independencia” y “autonomía” del ente se ve

por demás relativizada.61 Paralelamente también bajo dependencia del

Ministerio de Planificación, la ley crea la Agencia de Planificación (APLA),

responsable de la “evaluación, estudio, planificación, proyecto, ejecución y

control de las inversiones”, mientras que la Subsecretaría de Recursos Hídri-

cos (SSRH) se constituye en Autoridad de Aplicación (el subsecretario es, a

la vez, el presidente de la APLA) y pasa a ser la responsable de fijar las tari-

fas y sus posibles modificaciones. En definitiva, el diseño institucional deno-

ta importantes carencias desde, por un lado, no precisar con claridad los

ámbitos de intervención de los distintos organismos –situación que, en este

caso, se ve agravada dada la mayor cantidad de instituciones involucradas–;

por otro, limitando el papel del ente regulador a actividades de simple con-

trol y, por último, por concentrar las actividades de autoridad de aplicación,

de planificación y de regulación en el ámbito del Ministerio de Planificación.

Asimismo no está prevista la obligatoriedad de convocar a audiencias

públicas para introducir modificaciones sobre temas que lo justifiquen

(modificaciones en el sistema tarifario o en las metas de expansión, a simple

título ilustrativo). De igual forma, la participación de los usuarios se limita a

la constitución, a partir de las entidades reconocidas como organizaciones de

defensa de sus derechos, de una sindicatura de usuarios, de carácter mera-

mente consultivo. A su vez, se establece la figura del “defensor del usuario”

que –a diferencia de los directores del ERAS– deberá ser seleccionado por

concurso público de antecedentes profesionales. En suma, los usuarios y


consumidores podrán no tener participación alguna en las decisiones relati-

vas a, entre otros, tarifas (SSRH), decisiones y criterios de expansión o reha-

bilitación de las redes (APLA).

En síntesis, si bien se avanzó en el sentido de establecer un marco regu-

latorio específico para la concesión asumiéndose, por ende, que aún tratán-

dose de una empresa estatal cabe –y corresponde– regular su actividad, la

concentración de funciones en manos del propio PEN (es de destacar que

también designó a los directores de AySA), no se condice con las mejores

prácticas en la materia. Es más, tal vez se perdió la oportunidad para debatir,

consensuar y sancionar una ley nacional de aguas que, aunque involucrara la

especificidad de la concesión del servicio de prestación de agua potable y

saneamiento en el AMBA –por su carácter federal–, la trascendiera al cubrir

una dilatada falencia en la legislación nacional: la inexistencia de una ley

nacional de aguas y de recursos hídricos.

Sector energético: energía eléctrica y gas natural por redes

Los otros dos servicios públicos que, por su actual criticidad, tanto en

términos de la infraestructura sobre las que se asientan, como por el estado

de las renegociaciones contractuales con los concesionarios privados respon-

sables de su prestación; como por las políticas públicas con las que se inten-

tan superar ambas problemáticas –las infraestructurales y las contractuales–,

así como de revertir otros legados críticos del “modelo” de los noventa, son

la provisión de energía eléctrica y de gas natural por redes. En ambos casos,

el esquema bajo el que se privatizaron –a través de sendas leyes de la

Nación–, con la conjunción de segmentos desregulados –generación eléctri-

ca y producción hidrocarburífera– y regulados –transporte y distribución, en

las dos cadenas–, imprime ciertos condicionantes a la resolución definitiva

de determinados problemas (como la sobreexplotación de recursos naturales

no renovables, la subinversión en exploración e infraestructura para el mer-

cado interno, la formación de los precios, etc.).

Dada la complejidad –y, en muchos casos, articulación– de los fenóme-

nos involucrados, se abordarán tres distintas, aunque complementarias e

interdependientes, dimensiones analíticas. En primer lugar, aquella vincula-

da al estado de situación en materia de renegociaciones de los contratos con

las dos transportistas y las nueve distribuidoras de gas natural, así como con

las ocho empresas responsables de la transmisión de energía eléctrica y las

tres distribuidoras bajo la órbita federal (Edelap, Edenor y Edesur). Si bien,

algunos de los lineamientos básicos de la estrategia oficial en la materia fue-

ron identificados y analizados en la sección II, se trata, ahora, de precisar el

estado de situación del conjunto de las renegociaciones y sus posibles sende-

ros futuros. La segunda dimensión de análisis se vincula a la problemática


específica de la infraestructura disponible (gasoductos, déficit y altos costos

en generación eléctrica, generalizadas necesidades de inversión, etc.) y ana-

liza los distintos intentos oficiales por revertir tal situación. Por último, e

íntimamente asociado a las dimensiones precedentes, se identifican y anali-

zan las principales políticas públicas que inciden, directa e indirectamente,

en el escenario energético del país, actual y futuro.

La renegociación con las transportistas y distribuidoras de gas natural por

redes y de energía eléctrica emerge como una de las más conflictivas y dila-

tadas. A fines de abril de 2008, a más de seis años de iniciado el proceso,

sólo se han ratificado por decreto diez acuerdos de los veintidós contratos en

cuestión; con avances mucho más significativos en el segmento eléctrico

(seis transportistas y las tres distribuidoras) que en el gasífero (apenas uno,

el correspondiente a Gas Natural Ban). Al respecto, el siguiente cuadro ilus-

tra sobre la situación actual en la materia.

La primera empresa en alcanzar la última de las instancias de renegocia-

ción (léase: decreto del PEN) y “caso testigo”, en general y, en especial, en

el campo de la distribución de energía eléctrica, ha sido Edelap (controlada

por AES Corporation de los Estados Unidos y responsable de la prestación

del servicio en el Gran La Plata). El acuerdo contempló –abril de 2005– un

aumento promedio de las tarifas del 15% no aplicable a los usuarios resi-denciales, la cancelación de las multas (alrededor de 28 millones de pesos)

en cuotas semestrales, el compromiso de invertir 18 millones de pesos

durante el año 2005, y la suspensión (por parte del concesionario y susaccionistas) de toda demanda, en jurisdicción nacional o internacional. Si

bien, más allá de lo fijado en el decreto, el Estado “demoró” en la implemen-

tación efectiva de los aumentos tarifarios acordados, así como también en su

comprometida revisión integral, los avances en la renegociación con Edelap

(la más pequeña por facturación y cantidad de usuarios de las tres distribui-

doras de jurisdicción federal), fueron un elemento de presión decisivo para

inducir a Edenor y Edesur a firmar un acuerdo semejante al de Edelap;62 lo

que recién se ratificó a principios de 2007.


CUADRO 1

RENEGOCIACIÓN DE LOS CONTRATOS DE SERVICIOS PÚBLICOS VINCULADOS

AL SECTOR ENERGÉTICO. ESTADO DE SITUACIÓN AL 1/05/08

Sector/Actividad Situación

Gas/Transporte

T.G.N. Acuerdo propuesto con Audiencia Pública realizada

T.G.S. Acuerdo propuesto con Audiencia Pública realizada

Gas/Distribución

Gas Natural Ban Acuerdo ratificado* (Decreto Nº 385/06). El aumento tarifario (14% para losresidenciales, y 15% para industria y comercio) recién se autorizó en abrilde 2007. El retroactivo a noviembre 2005 se deberá abonar en cuotas. Larevisión integral tarifaria se realizará en el año 2008.

Metrogas Acuerdo propuesto con Audiencia Pública realizada

Litoral Gas Acuerdo propuesto con Audiencia Pública realizada

Gas del Centro Acuerdo propuesto con Audiencia Pública realizada

Gas Cuyana Acuerdo propuesto con Audiencia Pública realizada

Gasnea Sin acuerdo

Gasnor Acta acuerdo firmada en proceso de aprobación PEN*

Camuzzi Gas Pampeana Acta acuerdo firmada en proceso de aprobación PEN*

Camuzzi Gas del Sur Acta acuerdo firmada en proceso de aprobación PEN*

Electricidad/Transmisión

Transener Acuerdo ratificado* (Decreto Nº 1.462/05). Implica un incremento en losingresos de la transportista del 31%, con un impacto sobre los usuariosindustriales (en los no residenciales es nulo) de alrededor del 0,5%.

Transba Acuerdo ratificado* (Decreto Nº 1.460/05). Implica un incremento en losingresos de la transportista del 25%, con un impacto sobre los usuariosindustriales (en los no residenciales es nulo) de alrededor del 1.5%.

Distrocuyo Acuerdo ratificado* (Decreto Nº 1.464/05). Implica un incremento en losingresos de la transportista del 31%, con un impacto sobre los usuariosindustriales (en los no residenciales es nulo) de alrededor del 2,0%.

Transnoa Acuerdo ratificado* (Decreto Nº 1.245/07). Implica un incremento en losingresos de la transportista del 27%, con un impacto marginal sobre losusuarios industriales, y ajustes retroactivos al 1/10/05.

EPEN Acta acuerdo firmada en proceso de aprobación PEN*

Transcomahue Acuerdo ratificado* (Decreto Nº 1.711/07). Implica un incremento en losingresos de la transportista del 25%, con un impacto marginal sobre losusuarios industriales, y ajustes retroactivos al 1/10/05.

Transnea Acta acuerdo firmada en proceso de aprobación PEN*


CUADRO 1 (cont.)

Sector/Actividad Situación

Transpa Acuerdo ratificado* (Decreto Nº 1.2779/07). Implica un incremento en losingresos de la transportista del 27%, y ajustes retroactivos al 1/7/06.

Electricidad/Distribución

Edelap Acuerdo ratificado* (Decreto Nº 802/05). Caso “testigo”. Implica un aumentodel orden del 15% para los medianos y grandes usuarios que recién se hizoefectivo en el segundo semestre de 2005. Se reconoce el retroactivo, desdela sanción del Decreto, pero a pagar en un plan de muy amplias cuotas. Larevisión integral tarifaria (que ya afectaría a los residenciales) quedó poster-gada hasta 2008.

Edesur Acuerdo ratificado* (Decreto Nº 1.959/06). Implica un aumento del orden del15% para los medianos y grandes usuarios que recién se hizo efectivo apartir de febrero de 2007. Se reconoce un retroactivo (a noviembre de 2005)pero a pagar en un plan de muy amplias cuotas. La revisión integral tarifaria(que ya afectaría a los residenciales) quedó postergada hasta 2008.

Edenor Acuerdo ratificado* (Decreto Nº 1.957/06). Implica un aumento del orden del15% para los medianos y grandes usuarios que recién se hizo efectivo apartir de febrero de 2007. Se reconoce un retroactivo (a noviembre de 2005)pero a pagar en un plan de muy amplias cuotas. La revisión integral tarifaria(que ya afectaría a los residenciales) quedó postergada hasta 2008.

* Supone que se han superado las instancias de audiencia pública y de la correspon-

diente intervención previa de la SIGEN, PTN y el Congreso de la Nación.

Fuente: elaboración propia sobre la base de información de la UNIREN (http://www.

uniren.gov.ar), el ENARGAS (http://www.enargas.gov.ar) y el ENRE (http://www.

enre.gov.ar).

Mucho más atrasado se encuentra el proceso de renegociación con las

transportadoras y distribuidoras de gas natural por redes. En este caso, en

paralelo a lo que sucediera en el segmento eléctrico con Edelap, el ejemplo

de Gas Natural Ban (acuerdo ratificado, por decreto, en abril de 2006) tien-

de a constituirse en un “caso testigo”, en el que las autoridades intentan ali-

near a las restantes gasíferas. Sin embargo, la propia demora oficial en auto-

rizar los aumentos establecidos en el decreto (que comenzaron a regir a

partir de abril de 2007, más de un año después de lo acordado), y a pesar del

reconocimiento del retroactivo a noviembre de 2005 (en cincuenta y cinco

cuotas mensuales, a partir de 2008, en el caso de los residenciales y, desde

julio de 2007, para los restantes usuarios), ello no ha resultado suficiente

para inducir suficientemente a las restantes empresas del subsistema para

que aceptasen las condiciones propuestas por las autoridades (en particular,


la suspensión/renuncia de demandas en tribunales arbitrales internaciona-

les).

Mientras el grupo español Gas Natural (controlante de Gas Natural Ban,

donde La Caixa y Repsol tienen una dominante participación accionaria)

accedió a suspender su demanda frente al CIADI, tal requisito recién fue

cumplimentado en febrero de 2008 por el grupo Camuzzi (Camuzzi Gas

Pampeana y Camuzzi Gas del Sur, junto a Gasnor, las únicas en las que la

consiguiente acta acuerdo ya ha superado todas las instancias previas a su

ratificación por parte del PEN). Las restantes renegociaciones con las distri-

buidoras de gas natural por redes plantean serias dificultades ante, precisa-

mente, la actitud de buena parte de sus accionistas (o ex accionistas) de

haber recurrido a tribunales arbitrales internacionales.63

La situación de las dos empresas transportistas de gas natural (Transpor-

tadora de Gas del Norte –TGN– y Transportadora de Gas del Sur –TGS–) no

difiere mayormente de la correspondiente a la mayoría de las distribuidoras.

Más allá de su reticencia a acordar un incremento tarifario del 10%, su

mayor renuencia se vincula al requisito de suspender/renunciar –la empresa

y sus accionistas– a las demandas presentadas en tribunales arbitrales inter-

nacionales.64 De todas maneras, cabe incorporar una breve digresión en

torno al desempeño económico de ambas compañías, que no sólo despliegan

sus actividades en el segmento regulado y/o en el mercado doméstico. Ello

les ha permitido obtener, en los últimos años, considerables márgenes de

rentabilidad, más allá de la renegociación contractual en curso.65

En suma, desde la estricta perspectiva de las empresas privadas respon-

sables finales de la prestación de los servicios de transporte y distribución de

energía eléctrica y gas natural, la situación actual en cuanto a la renegocia-

ción de sus respectivos contratos se caracteriza por, entre otros, sus deseme-

janzas (electricidad versus gas natural por redes), incertidumbres futuras en

cuanto al demorado impacto tarifario sobre los usuarios residenciales así

como en lo atinente a la situación del Estado argentino frente a los laudos en

tribunales arbitrales internacionales. En paralelo, y a pesar de las restriccio-

nes que emanan de la infraestructura disponible –fenómeno no ajeno a las

estrategias desplegadas por las empresas privadas como resultado de la per-

misividad del esquema privatizador y regulador–, y desde una visión ligada

al dilatado proceso de renegociación, la calidad de los respectivos servicios

no se vio tan afectada como muchos lo presagiaban. No obstante, es induda-

ble que como un lastre –aún no removido en sus propios cimientos– del

modelo de los años noventa,66 la situación es crítica y trasciende –aunque no

pueda ignorársela– la problemática específica de las formas bajo las que se

renegocien definitiva e integralmente los contratos con las empresas eléctri-

cas y gasíferas.

Así, la infraestructura energética disponible se encuentra en una situa-


ción límite para el abastecimiento de la creciente demanda de insumos de

uso difundido como son la electricidad y el gas natural. En el campo de la

generación eléctrica, prácticamente no se ha instalado ninguna nueva central

en los últimos ocho años –la última fue Genelba en 2000–, al tiempo que sus

costos operativos se han incrementado sustancialmente –importaciones de

fuel oil y gasoil, y encarecimiento del gas natural; con el consiguiente

endeudamiento del Estado frente a los generadores–67. Como derivación de

la propia regulación eléctrica, donde no se establecían obligaciones en mate-

ria de inversiones en expansión del sistema de distribución troncal, práctica-

mente no se instalaron nuevas líneas desde hace varios años. En el campo

gasífero y, también como resultante previsible del modelo de los años

noventa, la inversión de las transportistas se limitó a expandir la capacidad

de compresión de los gasoductos para consumo interno y priorizar la cons-

trucción de aquellos destinados a la exportación –mucho más rentable

durante la vigencia de la convertibilidad, aun a costa de la sobreexplotación

de las reservas–.

Las consideraciones precedentes remiten, en última instancia, a uno de

los puntos focales y neurálgicos de la herencia privatista de los años noven-

ta: las implicancias del desregulado mercado hidrocarburífero, agravadas por

el alto grado de concentración y centralización del capital en el sector ener-

gético en su conjunto.

En efecto, en el marco de la desregulación de, precisamente, el eslabón

que define los precios de los insumos (combustibles líquidos provenientes

de la refinación del petróleo y gas natural) para la generación de electricidad

(más del 50% de la oferta) y el propio gas natural para el subsistema gasífe-

ro, tal “liberalización” conllevó la sobreexplotación de recursos naturales no

renovables (el horizonte de más de 30 años de reservas de gas natural de

principios de los años noventa se contrajo a apenas 9 años en 2006, al tiem-

po que las de petróleo se redujeron, en idéntico lapso, de 13 a menos de 9

años), con una creciente gravitación de las ventas al exterior, y muy escasas

inversiones en exploración. De allí que, sumado a las restantes debilidades

normativas y regulatorias, en la fase posconvertibilidad se asiste a una crisis

de abastecimiento –y presión empresaria para “dolarizar” los valores domés-

ticos– en, precisamente, los hidrocarburos, en general, y el gas natural, en

especial. Esto, en conjunto con las propias falencias de la infraestructura dis-

ponible, plantea un escenario por demás crítico en el campo de la energía y,

por ende, en los servicios públicos que se le vinculan.

En ese sentido, las actuales autoridades nacionales, han tendido a desple-

gar políticas en las que parecerían priorizarse las urgencias de corto/media-

no plazo sin que, necesaria y suficientemente, se inserten en una estrategia

energética de largo plazo.68 En otras palabras, sin desmantelar el entramado

normativo y regulatorio del sector energético, se intenta yuxtaponerlo a una


creciente injerencia estatal –en muchos casos, contradictoria con aquél–;69 a

la vez que se ceden a algunas de las presiones del oligopolio hidrocarburífe-

ro.

En este último caso, de singular trascendencia atento a sus efectos sobre

el resto de la cadena energética –y sus consiguientes impactos sobre las tari-

fas del gas natural por redes y de la energía eléctrica; exceptuadas, hasta

recientemente, las residenciales–, la sanción del Decreto Nº 181/04 (y subsi-

guientes resoluciones de la Secretaría de Energía –Nº 208/04, 415/04,

1.146/04, 752/05–) conlleva una clara concesión al oligopolio hidrocarburí-

fero. Con ello se procuró tender a la total “normalización” (léase liberaliza-

ción) del precio del gas en “boca de pozo”, de forma de otorgarle –a dicho

oligopolio– los “incentivos de mercado” necesarios para que incrementasen

sus inversiones en exploración y explotación. Si bien se establecieron “pre-

cios de referencia” temporales para garantizar que quienes contratasen direc-

tamente con los productores se vieran “protegidos” del posible abuso de

posición dominante, paralelamente quedó desregulada la escalada hacia la

virtual dolarización del gas en boca de pozo (en la actualidad, casi un 50%

por encima de los valores vigentes en 2001, en plena convertibilidad). Esta

liberalización total implicó, desde mediados de 2005, una más que conside-

rable recomposición de ingresos –y excedentes– para el oligopolio hidrocar-

burífero.

Por su parte, varias han sido las políticas públicas tendientes a fortalecer

el papel del Estado en el sector. En ese marco se inscribe, por ejemplo, la

promoción fiscal para la exploración hidrocarburífera (Ley Nº 26.154 de

octubre de 2006), la creación (en 2004) de ENARSA,70 la institucionaliza-

ción de fondos fiduciarios para incrementar el transporte de gas,71 la acele-

ración de los tiempos de maduración de Atucha II, la elevación de la cota de

Yacyretá –prevista, ahora, para 2008–, la utilización de los fondos adeuda-

dos a los generadores72 para la construcción de las dos centrales térmicas

que permitirán incrementar, a principios de 2009, en más de un 10% la ofer-

ta eléctrica, los incipientes intentos de promover fuentes renovables de ener-

gía, y los señalados programas “Energía Total”, “Energía Plus” y “Energía

Delivery”. Estas iniciativas son, entre otras, las principales acciones oficia-

les tendientes a superar la actual crisis de oferta y, por ende, de las posibili-

dades de prestación de los servicios públicos en el campo de la energía.

En síntesis, sin alterar radicalmente el plexo normativo y regulatorio del

sector energético, se ha avanzado hacia una mayor injerencia estatal en la

actividad y en la resolución de algunos de los puntos más críticos para el

corto/mediano plazo sin que ello garantice, ni mucho menos, la resolución

definitiva de las principales problemáticas estructurales del sector.


VI. SÍNTESIS Y RECOMENDACIONES

La prestación de los servicios públicos en la Argentina revela, en la actua-

lidad, marcadas heterogeneidades tanto en términos de calidad como de

cobertura, aunque, desde una visión de conjunto y por demás estilizada,

podría caracterizarse –con matices y gradaciones diversas– como relativa-

mente deficitaria, por lo menos desde la visión que surge de jerarquizar las

necesidades de la sociedad y, en especial, de sus estratos más carenciados.

Ello involucra, en igual medida, a la heteromorfa base de sustentación de los

mismos o, en otras palabras, a muchas de las carencias emergentes de la pro-

pia infraestructura física y económica. Sin duda, ambas problemáticas –ínti-

mamente asociadas– emergen como resultantes de, por un lado, las profundas

deficiencias y debilidades del contexto normativo, regulatorio e institucional

que emanan del acelerado programa de privatizaciones implementado durante

los años noventa y, por otro, de las dificultades que conlleva la reversión de

tales legados críticos, aun en lo relativo –relaciones de poder mediante– al

plexo fundacional del desguace estatal (involucrando, incluso, la inserción del

país en los nuevos paradigmas que plantea el derecho público internacional).

El diagnóstico de situación en esos diversos –aunque complementarios y,

muchas veces, yuxtapuestos– campos de análisis se colige del conjunto de las

consideraciones precedentes; en especial –pero no solo– de los casos paradig-

máticos incluidos en la sección anterior. Idénticas consideraciones cabe reali-

zar respecto de la relación Estado-sociedad civil y sobre las difusas formas

bajo las que se materializó (donde se destaca, sin duda, la escasa transparen-

cia y participación ciudadana en la toma de decisiones), al igual que en lo ati-

nente a la débil incidencia de las asociaciones de defensa de los usuarios y

consumidores.

A partir de ello se desprendería una multiplicidad de recomendaciones en

torno a la relación Estado-sociedad civil que encuentra en los servicios

públicos una de sus expresiones más ilustrativas; en tanto se trata, en última

instancia, de actividades indelegables del propio Estado.

En ese marco, los intentos de recuperar ese papel del Estado durante la

gestión Kirchner son auspiciosos, si bien podría caracterizárselos como no

siempre suficientemente articulados ni insertos en una clara y transparente

estrategia de largo plazo. Sin duda, los condicionantes internos y externos no

son de fácil resolución pero, a partir de sólidas iniciativas acompañadas por

–y sustentadas en– el debate y participación de la ciudadanía y sus represen-

taciones formales e informales, se podrían revertir los actuales déficit infraes-

tructurales y, a la vez, los que de ellos se derivan y se ven plasmados en la

calidad y cobertura de prestación de parte sustantiva de los servicios públicos.

De allí que, por ejemplo, el PEN reconsiderara que el proyecto de ley de

RNSP constituiría un valioso aporte como disparador de la discusión parla-


mentaria y social en torno a la trascendencia económico-social de los servi-

cios públicos y a la consiguiente necesidad de su regulación. Asimismo, y a

la luz de la experiencia acumulada, deberían formularse y debatirse marcos

regulatorios específicos para todos los servicios públicos (cualquiera sea el

tipo de gestión –pública, privada o mixta–) y, en particular, para el sector

energético en su conjunto.73 Ello no haría más que reconocer, en última ins-

tancia, que los “incentivos de mercado” no funcionan en el marco de la pres-

tación privada de servicios públicos.

Obviamente, ello debería verse acompañado por la reformulación del

diseño institucional y la conformación de agencias de regulación autárquicas

e independientes del poder político donde, además, se minimicen –tanto

como sea posible– los riesgos de captura por parte de las empresas regula-

das, con ágiles e incluyentes canales de participación ciudadana, dirección

colegiada y emergente de concursos públicos de antecedentes e idoneidad

profesional, entre otros.

Por último, resulta insoslayable resaltar que la necesaria reconfiguración

de la relación Estado-empresas privatizadas-sociedad civil en el ámbito de

los servicios públicos deberá inscribirse, compatibilizarse y articularse con el

conjunto de políticas públicas que, con objetivos de desarrollo económico

con creciente equidad social, prioricen los intereses sociales por sobre los de

unos pocos –aunque muy poderosos– agentes económicos locales e interna-

cionales.

En ese sentido, tales políticas públicas deberían permitir y garantizar que

el país se inscriba en un sendero en el que el mero, aunque muy significati-

vo, crecimiento económico del último lustro derive en un proceso de desa-

rrollo autosostenido, sustentable y con una creciente equidad social. Para

ello, esas políticas deben verse insertas en un plan integral e integrado de

largo plazo que las articule y las torne plenamente consistentes, es decir, la

planificación de un proyecto de país incluyente donde se vean definitiva-

mente desplazadas las concepciones que descansan en las bondades de la

autorregulación de los mercados (y la consiguiente exclusión social).

NOTAS

1. Se entiende por servicios públicos aquellas actividades de utilidad pública con

características de red cuya garantía de prestación corresponde en forma indelegableal Estado. El mismo puede optar entre la prestación directa -tal como ocurrió en el

país desde las nacionalizaciones hasta los años noventa- o la prestación indirecta –ya

sea vía concesión (delegación temporaria de la prestación), privatización (venta de

activos) o cualquier otra forma mixta definida al efecto–. La conceptualización de

servicios públicos esenciales remite, en última instancia, y con gradaciones diversas

–históricamente determinadas– a aquellos que “socialmente” resulten imprescindibles


para garantizar la calidad de vida de la población y el desarrollo económico, en su

sentido más amplio.

2. Durante el pasado decenio se transfirieron al capital privado, entre otras, la

mayor empresa del país (la petrolera YPF); la generación, transmisión y distribución

de energía eléctrica –en este último caso, tanto en el nivel nacional como en trece

jurisdicciones provinciales–; el transporte y la distribución de gas natural; buena

parte de la infraestructura vial (rutas nacionales y redes de acceso a las grandes ciu-

dades); el dragado y el balizamiento de la hidrovía Santa Fe-Océano Atlántico; el ser-

vicio postal; el sistema nacional de aeropuertos; los ferrocarriles de pasajeros y de

carga –los ramales no concesionados fueron clausurados–; el servicio de telefonía;

las terminales portuarias; el sistema de agua y saneamiento (en el Área Metropolita-

na de Buenos Aires –el mayor sistema integrado a nivel internacional– y en trece

provincias); las empresas siderúrgicas y petroquímicas y aquellas del área de defen-

sa, la aerolínea de bandera, y los canales de radio y televisión.

3. En noviembre de 2002, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Cultu-

rales de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) calificó de derecho humano

indispensable el acceso al agua limpia para uso doméstico y personal. En otros térmi-

nos, el agua debe ser considerada un bien social y cultural y no un producto básico de

carácter económico.

4. Según información del Consejo Federal de Entidades de Servicios Sanitarios

(COFES), en el año 2002, coexistían 1.749 organismos y empresas operadoras de los

servicios de agua potable y/o saneamiento, mayoritariamente cooperativas (677),

uniones vecinales (317) y municipios (587).

5. Al respecto, cabe señalar que en la fase de la posconvertibilidad se han verifi-

cado cambios sustanciales en la conformación empresaria responsable de la presta-

ción del servicio. En enero de 2002, el 56,6% de la población habitaba en áreas ges-

tionadas por empresas privadas con fines de lucro (con la consiguiente exclusión de

cooperativas y uniones vecinales). Cinco años después, como producto de la resci-

sión de algunos de los principales contratos de concesión al capital privado, este por-

centaje se contrajo al 16,3%. Como contrapartida, las empresas estatales pasaron a

prestar el servicio al 52,7% de la población del país. Véase Azpiazu, D. y Bonofiglio,

N., “Nuevos y viejos actores en los servicios públicos. Transferencias de capital en

los sectores de agua y saneamiento y distribución de energía eléctrica en las post-

convertibilidad”, Documento de Trabajo Nº 16, FLACSO, Área de Economía y Tec-

nología, octubre de 2006.

6. Algunos de los últimos intentos por reactivar ciertos tramos (como la rehabili-

tación, a fines de 2003, del llamado Gran Capitán –Buenos Aires-Posadas– que ha

sufrido todo tipo de inconvenientes –hasta legales–, demoras –más de 12 horas, adi-

cionales a las 26 previstas–, descarrilamientos, etc.) han dejado claramente de mani-

fiesto la obsolescencia (agravada por la falta de mantenimiento) de gran parte de la

otrora amplia cobertura territorial de los ferrocarriles (más allá de las restricciones

que emanan de su trazado que respondía, en última instancia, al perfil y dinámica del

patrón de desarrollo de la economía argentina).

7. Véase http://www.mecon.gov.ar/uniren.

8. Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, Estadísticas de Servicios Públicos,

Nivel de Actividad, Estadísticas de Servicios Públicos. Véase http://www.indec.


gov.ar. Hasta el final de esta sección, salvo aclaración, debe considerarse esta misma

fuente para todas las referencias estadísticas. Al respecto cabe señalar que durante el

último año casi la totalidad de esas informaciones sectoriales no ha sido actualizada.

9. El Defensor del Pueblo de la Nación, en el informe “La afectación permanente

de los derechos humanos de los usuarios de los ferrocarriles del área metropolitana”

(http://www.defensor.gov.ar), sostiene: “[...] la pésima prestación del servicio públi-

co de transporte ferroviario encontraba fundamento en la manifiesta incapacidad de

la dirigencia empresaria, con denuncias penales por comprar y licitar muy por enci-

ma de los precios corrientes de plaza, con contratos de obras públicas poco transpa-

rentes, con mecanismos de negocios cruzados entre empresas vinculadas”.

10. Cabe señalar que las concesiones viales de los llamados corredores naciona-

les fueron, junto a la de ENTel, las primeras privatizaciones realizadas en el marco de

la Ley Nº 23.696. Las mismas caducaron en octubre de 2003, cuando se decidió con-

vocar a una nueva licitación, reagrupar los entonces diecisiete corredores en apenas

seis –algunos tributando un canon, otros recibiendo subsidios públicos–, acortar las

concesiones a cinco años, al mismo tiempo que las obras de mejoramiento previstas

quedan a cargo del Estado.

11. También operan bajo el mismo régimen la red de accesos a Buenos Aires (la

de mayor significación económica, a punto tal que en el año 2005 transitaron por ésta

291,8 millones de vehículos), a Córdoba, y las rutas nacionales Nº 7 (San Luis), Nº 9

(Salta) y Nº 105 (Misiones).

12. Véase http://www.vialidad.gov.ar.

13. Al respecto, algunas de las consideraciones incluidas en un informe de

noviembre de 2005, de la Auditoría General de la Nación (AGN), resultan sumamen-

te ilustrativas: “Por su parte, la empresa concesionaria AA2000 S.A. no cumple en

tiempo y forma con las obligaciones en materia de seguridad, desoyendo las intima-

ciones realizadas por el Órgano Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos

(ORSNA) e ignorando sus atribuciones. Es decir que, en la relación de control, el

concesionario no presta colaboración y actúa desconociendo la autoridad del organis-

mo de control”. Véase http://www.agn.gov.ar.

14. Véase, a título ilustrativo, Gerchunoff, P.; Greco, E. y Bondorevsky, D.:

“Comienzos diversos, distintas trayectorias y final abierto: una década de privatiza-

ciones en Argentina, 1990-2002”, CEPAL-ILPES, Serie Gestión Pública Nº 108,

Santiago de Chile, marzo de 2003.

15. Véase, entre otros, Abeles, M., Forcinito, K. y Schorr, M.; “El oligopolio

telefónico argentino frente a la liberalización del mercado. De la privatización de

ENTel a la conformación de los grupos multimedia”, FLACSO/UNQ/IDEP, Buenos

Aires, 2001.

16. Esencialmente ello se ve plasmado en tres de los artículos de la ley. Así, de

acuerdo con el art. 8°, “quedan sin efecto las cláusulas de ajuste en dólar o en otras

divisas extranjeras y las cláusulas indexatorias basadas en índices de precios de otros

países y cualquier otro mecanismo indexatorio. Los precios y tarifas resultantes de

dichas cláusulas, quedan establecidos en pesos a la relación de cambio un peso ($ 1)

= un dólar estadounidense (u$s 1)”. Por su parte, el art. 9º autoriza al Poder Ejecuti-

vo Nacional (PEN) “a renegociar los contratos comprendidos en lo dispuesto en el

Artículo 8° de la presente ley”, estableciendo para aquellos vinculados a la prestación


de servicios públicos que deben satisfacer una serie de criterios básicos (como, por

ejemplo, “el impacto de las tarifas en la competitividad de la economía y en la distri-

bución de los ingresos”). Por último, en el art. 10º, se estableció que, en el marco de

los precedentes, “las prestadoras de servicios públicos” no podrán “suspender o alte-

rar el cumplimiento de sus obligaciones”.

17. Posteriormente, el Defensor del Pueblo de la Nación (licenciado Mondino)

renunció a su cargo en la Comisión, al igual que el representante de los usuarios y

consumidores (doctor Caplan).

18. Véase, al respecto, Azpiazu, D. y Schorr, M., Crónica de una sumisión anun-ciada. Las renegociaciones con las empresas privatizadas bajo la AdministraciónDuhalde, Buenos Aires, Siglo XXI, 2003.

19. Dados los muy pocos meses transcurridos desde la asunción presidencial de

la doctora Cristina Fernández de Kirchner, prácticamente la totalidad de las referen-

cias a la Administración Kirchner remite a la gestión gubernamental del doctor Nés-

tor Kirchner, aunque involucran marginalmente –en su relación con los temas bajo

análisis– al actual PEN.

20. En la próxima sección se analizará una de las principales iniciativas de la

Administración Kirchner en la materia: el proyecto de ley de Régimen Nacional de

Servicios Públicos.

21. En sectores tan sensibles como los de energía eléctrica y gas natural por

redes, ello conlleva, por un lado, una mayor accesibilidad económica para los usua-

rios de menores recursos económicos y, por otro, también, un desmedido abarata-

miento real del servicio para aquellos de más altos ingresos. Esto no es más que la

paradójica resultante del mantenimiento de los criterios de tarifación adoptados en

los respectivos procesos de privatización (supresión de los subsidios cruzados entre

distintos tipos de usuarios residenciales).

22. Téngase presente que la Ley de Emergencia fue renovada anualmente por el

Parlamento a medida que sus plazos fueron caducando (Leyes Nº 25.790, 25.972,

26.077, 26.204 y 26.339).

23. Al respecto cabría incorporar una digresión vinculada, en este caso, a aquellos

sectores sociales que no cuentan con la posibilidad de acceder a la provisión de gas

natural por red, los cuales, por tanto, deben recurrir al gas envasado (GLP) mercado en

el que, a pesar de los subsidios públicos y de la instauración de la llamada “garrafa

social”, su costo –actual– es casi cinco veces superior al del gas natural por redes.

24. El Centro Internacional sobre Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones

entre Estados nacionales de otros Estados (CIADI) y la Comisión de las Naciones

Unidas para el Derecho Mercantil Internacional (UNCITRAL), son los tribunales

arbitrales internacionales creados en el ámbito del Banco Mundial y las Naciones

Unidades –respectivamente– para resolver los diferendos entre inversores privados

extranjeros y Estados nacionales.

25. Esto fue así en los sectores de agua y saneamiento en el AMBA (transitoria-

mente, entre mayo y diciembre de 2004), gas natural, electricidad, telefonía, termina-

les portuarias de Buenos Aires y red de accesos a la ciudad de Buenos Aires.

26. Informe final de evaluación del proceso de renegociación de los contratos y el

desempeño de la Comisión, elevado por el doctor A. Biagosch al ministro Roberto

Lavagna el 29 de mayo de 2002.


27. Sin embargo, en forma paralela, se contempló la obligación de las empresas

de realizar a su cargo ciertas inversiones imprescindibles. Esto ocurrió en los corre-

dores viales nacionales, ferrocarriles de carga, distribuidoras y transportistas de elec-

tricidad, y distribuidoras de gas natural.

28. Tal como ocurrió en las renegociaciones de la red de accesos a la ciudad de

Buenos Aires, el corredor vial 18 –caminos del Río Uruguay– y, con ligeros matices,

tres de los ferrocarriles de carga –en el primer sentido– y las empresas gasíferas y

eléctricas, las cuatro terminales del puerto de Buenos Aires y Aguas Argentinas (acta

acuerdo inicial) –en el segundo–.

29. Transporte ferroviario de carga y Aeropuertos Argentina 2000.

30. Según se desprende de la página web de la UNIREN, hasta febrero de 2008,

de las treinta y cinco actas acuerdo firmadas entre partes, treinta y cuatro han supera-

do la instancia de audiencia pública, quedando pendiente sólo el caso de Hidrovía

S.A. Asimismo, en otros cinco casos –entre los que se incluyen Metrogas, Gas

Cuyana, Gas del Centro y las dos transportadoras de gas (TGN y TGS)– aún no se

han firmado las actas acuerdo, pero ya se han realizado las correspondientes audien-

cias públicas; al tiempo que se encuentran “demorados” los acuerdos con las conce-

sionarias de los servicios de ferrocarriles de pasajeros (TBA, Metrovías y Ferrovías),

Gas NEA y el Puente Rosario-Victoria (Puentes del Litoral SA) Véase http://

www.uniren.gov.ar .

31. En septiembre de 2005, al firmarse el acuerdo provisorio con Edenor, el Cen-

tro de Educación al Consumidor (CEC) reclamó públicamente la convocatoria a nue-

vas audiencias públicas para debatir los alcances de los acuerdos alcanzados con Ede-

sur y Edenor. La entidad planteó que las audiencias realizadas en el mes de abril de

ese mismo año “no pueden tomarse como válidas porque las propuestas que se trata-

ron fueron rechazadas por las empresas que ahora firmaron otra clase de acuerdo”

(Diario Clarín, 22/09/05).

32. Cabe resaltar que dicho proyecto perdió estado parlamentario en febrero de

2006 al concluir el segundo año de sesiones del cuerpo (desde su remisión por parte

del PEN) sin que obtuviera media sanción. Es más, el proyecto no obtuvo dictamen

en ninguna de las siete comisiones de la Cámara de Diputados a las que fuera remiti-

do originalmente.

33. A simple título ilustrativo, al analizar el proyecto de ley, José A. Martínez de

Hoz señalaba: “La seguridad jurídica, que es un elemento esencial para el crecimien-

to en armonía en una sociedad civilizada se traduce en la certeza, en el cumplimiento

y aplicación de la ley vigente y en la previsibilidad de las conductas estatales” (diario

Ámbito Financiero, 10/09/04). Estas reflexiones llaman la atención cuando lo que se

destaca del proyecto oficial es, precisamente, su intento por recuperar la seguridad

jurídica a partir del debate y sanción de una ley “marco” que estableciera normas y

fundamentos regulatorios comunes al conjunto de los servicios públicos, garantizan-

do la “previsibilidad de las conductas estatales”; en detrimento de la “imprevisibili-

dad” emanada de los históricos vacíos legales en la materia.

34. Banco Mundial, “Estrategia de Asistencia al País para la República Argenti-

na”, mayo de 2006 (Informe Nº 34015-AR).

35. Cabe señalar que el brazo financiero de este organismo (Corporación Finan-

ciera Internacional) participaba en el capital accionario de, precisamente, dos de las


empresas a las que se les rescindieran los respectivos contratos, durante la Adminis-

tración Kirchner: Correos Argentinos S.A. y Aguas Argentinas S.A.

36. En este sentido, algunos de los principales elementos fueron: a) haberse

implementado en casi todos los casos –salvo en los sectores gasífero y energético–

por medio de decretos del PEN y no por leyes del Congreso; b) no haber respetado

en casi ninguna de las privatizaciones la precedencia temporal sugerida por la litera-

tura, según la cual es deseable, previo a la transferencia del servicio, sancionar el

marco regulatorio y crear el ente respectivo; c) no haber propiciado el saneamiento

financiero de las empresas a privatizar y/o concesionar, lo cual conllevó la subva-

luación de activos con altísimos costos hundidos financiados por la sociedad; d) no

haber propiciado la difusión de la propiedad, fijando, por ejemplo, patrimonios

mínimos muy elevados como requisito para participar de las licitaciones, y e) haber

ofrecido plazos extensos de concesión y previsto amplias posibilidades de prórroga

de las mismas.

37. Esta perspectiva quedó inmortalizada en las palabras del ex ministro de Justi-

cia Rodolfo Barra: “El ente regulador cumplirá mejor con su finalidad cuanto menos

regule. En realidad, dentro del espíritu de la reforma del Estado deberían denominár-

selos entes des-reguladores, ya que deben terminar de desmontar el aparato regulato-

rio contra-mercado construido a partir de los treinta. En esta perspectiva, deberíamos

tender más a la desaparición de algunos de estos entes que a su crecimiento, en la

medida en que la actividad sobre la que inciden retorne al pleno mundo del mercado”

(Diario Clarín, 24/11/98).

38. A los efectos de este análisis se tendrán en cuenta los entes de regulación y/o

control con atribuciones sobre concesiones dependientes de la jurisdicción nacional.

Ellos son: ENARGAS (gas natural), ENRE (energía eléctrica), ETOSS (reemplazado

recientemente por el ERAS para controlar la, ahora, empresa estatal Agua y Sanea-

mientos Argentinos –AySA–), CNC (comunicaciones), CNRT (transporte), OCCOVI

(concesiones viales) y ORSNA (aeropuertos).

39. El restante ejemplo lo ofrece el ERAS, creado por la Ley Nº 26.221, al san-

cionarse el marco regulatorio correspondiente al área de prestación del servicio por

parte de AySA.

40. En este sentido, resulta ilustrativo que tres de los cinco entes que fueron crea-

dos por decreto hayan sufrido sucesivas transformaciones en sus ámbitos de incum-

bencia (sectores regulados) y dependencia funcional (ministerio o secretaría): CNC,

CNRT y OCCOVI.

41. Sólo en el caso del, ahora disuelto, ETOSS tal responsabilidad del PEN era

compartida –dado el carácter interjurisdiccional del organismo– por el jefe de gobier-

no porteño y el gobernador de la provincia de Buenos Aires (cada uno de ellos nom-

braba dos de los seis directores del ente).

42. Esta captura en sentido doble implica, por un lado, la cooptación estándar que

se dirige desde las empresas reguladas y los grupos de interés hacia la agencia regu-

ladora. Y, por otro lado, el “oportunismo gubernamental” o “expropiación regulato-

ria”, que significa el quiebre de la independencia desde el propio Estado –-sea por

intermedio directo del PEN o, peor aún, por la influencia misma que puede ejercer el

poder político–.

43. Más allá de las limitaciones del Poder Judicial en la Argentina, su papel como


vía recursiva se constituye en un elemento clave para garantizar no sólo la economía

de proceso, sino también la independencia de las agencias.

44. Existe un debate irresuelto respecto de los alcances de este aspecto del artícu-

lo 42 de la Constitución. Sin embargo, cabe destacar que –según se desprende del

diario de sesiones de la Convención Constituyente de 1994– allí se impuso un

“umbral mínimo” a partir del cual el legislador puede definir el nivel de inserción. De

esta forma, queda habilitado para legislar en más –es decir, regular la participación

de las asociaciones en los directorios de los organismos– pero no en menos como

ocurre actualmente, donde ni siquiera está garantizado en todos los entes el funciona-

miento de comisiones asesoras no vinculantes.

45. Con el objetivo de garantizar el principio de publicidad de los actos de

gobierno y el derecho de acceso a la información pública, este decreto aprueba cinco

reglamentos con injerencia en la órbita del PEN. A saber: reglamento general de

audiencias públicas, para la publicidad de la gestión de intereses, para la elaboración

participativa de normas, de acceso a la información pública y de reuniones abiertas

de los entes reguladores de servicios públicos.

46. A título ilustrativo, las materias en las que estos dos entes tienen la obligación

de convocar a audiencias públicas son: a) otorgamiento de autorizaciones para la

prestación de servicios y para construir y ampliar instalaciones; b) operaciones de

consolidación, fusión y adquisición de acciones entre empresas y grupos de empresas

prestadoras; c)frente a denuncias de conductas anticompetitivas o abusivas de la

situación de monopolio; d) modificación de las tarifas; e) declaración de una tarifa

como injusta o irrazonable, indebidamente discriminatoria o preferencial, y f) viola-

ciones al marco reglamentario y renovación de habilitaciones. Véase Ley Nº 24.065

y Ley Nº 24.076.

47. En el marco de la sanción del Decreto Nº 1.172/03 algunos organismos

(ENRE, ENARGAS y ORSNA) reemplazaron sus reglamentos previos por las dispo-

siciones emanadas del reglamento general de audiencias públicas para el PEN.

48. La audiencia pública realizada con motivo del rebalanceo telefónico del año

1997 y de los ferrocarriles en 1999 –esta última convocada luego de una intimación

judicial– son buenos ejemplos de hasta qué punto las audiencias se convirtieron en

una especie de aval público sobre lo que ya estaba definido con las empresas. De

hecho, en el caso de los ferrocarriles, apenas unas horas después de terminada la

audiencia, el PEN firmó los nuevos contratos. Ya en la Administración De la Rúa, la

renegociación del contrato de Aguas Argentinas S. A. de 2001 (que llevaba tres años

de demora), si bien tuvo la virtud de constituirse en la primera audiencia pública en

el sector, también fue utilizada como instancia de validación formal de lo acordado,

puesto que las declaraciones allí vertidas no fueron consideradas en el marco de la

revisión quinquenal del contrato.

49. Informe Nº 2, “Estado y Grado de Implementación del Programa Carta Com-

promiso con el Ciudadano”, ACIJ, 2006 y Subsecretaría de la Gestión Pública (en

http://www.sgp.gov.ar).

50. Originalmente, este consorcio estuvo controlado por la francesa Suez Lyon-

naise des Eaux-Dumez y el grupo nacional Soldati, y contó con participaciones mino-

ritarias de otras tres empresas extranjeras y otras dos de capital nacional, entre las

que encontraba el grupo Meller. Con posterioridad, el holding Soldati y el grupo


Meller se desprendieron de sus tenencias accionarias. Como resultado, la composi-

ción accionaria de AASA quedó conformada de la siguiente manera: Suez (39,9%),

Agbar (25,0%), Banco de Galicia y Buenos Aires (8,3%), Vivendi (7,6%), Corpora-

ción Financiera Internacional (dependiente del Banco Mundial, 5,0%), Anglian

Water Plc. (4,2%), y el Programa de Propiedad Participada (trabajadores de la firma,

10,0%).

51. En el caso de los principales accionistas de AASA, tanto la Suez como

Vivendi y Agbar iniciaron su demanda en dicho tribunal arbitral, mientras que la

Anglian Water Limited lo hizo ante la UNCITRAL.

52. Al respecto, cabe resaltar que, entre mayo de 1993 y enero de 2002, la tarifa

media residencial se incrementó un 88,2%, al tiempo que el Índice de Precios al Con-

sumidor sólo lo hizo el 7,3%. A la vez, mientras que para el decil más pobre de la

sociedad el costo del servicio de agua y cloacas significaba, en el mes de mayo de

2002, el 9,0% de sus ingresos, para el 10% de la población de mayores recursos sólo

representaba el 1,3%. Véase Azpiazu, D. y Forcinito, K.: “Historia de un fracaso: la

privatización del sistema de agua y saneamiento en el Área Metropolitana de Buenos

Aires”, en Azpiazu, D., Catenazzi, A. y Forcinito K., Recursos públicos, negociosprivados. Agua potable y saneamiento ambiental en el AMBA, Universidad Nacional

de General Sarmiento, Los Polvorines, 2004.

53. Véase, entre otros, Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS),

“Informe sobre el grado de cumplimiento alcanzado por el contrato de concesión de

Aguas Argentinas S.A.”, Buenos Aires, 2003; y Lentini, E., “El impacto en la conce-

sión de agua y saneamiento del Área Metropolitana. Un análisis preliminar”, I.A.S.P.,

Seminario “Los servicios públicos en el nuevo escenario económico”, ETOSS, febre-

ro de 2002.

54. Véase AASA: “Respuesta a la información solicitada por el Ministerio de

Economía por medio de la guía de procedimientos”, Resumen Ejecutivo, abril de

2002.

55. A tal punto alcanzaron los incumplimientos contractuales en materia de

inversiones que en el año 2003 se registraban importantes déficit en términos de

expansión de los servicios con respecto a las metas comprometidas. Por caso, la

cobertura del servicio de agua potable era del 79% de los habitantes del área conce-

sionada frente a un 88% estipulado en el contrato de concesión (supone un déficit de

alrededor de 800 mil habitantes), y la de desagües cloacales era del 63% contra una

previsión inicial del 74% (déficit de más de un millón de habitantes). En ambos

casos, los incumplimientos guardan relación directa con los niveles de pobreza e

indigencia de la población del área de concesión. Por otro lado, frente a un compro-

miso de tratamiento primario de aguas servidas que debía alcanzar al 74%, sólo se

había concretado el 7%, afectando a más de seis millones de habitantes. Véase

ETOSS, ob. cit.

56. Véase Azpiazu, D. y Forcinito, K., ob. cit.

57. Véase, entre otros, Defensor del Pueblo de la Nación, “Informe sobre el ser-

vicio de agua potable y cloacas”, Buenos Aires, 2003 (en http://www.defensor.

gov.ar); Auditoría General de la Nación, Resolución 185, Buenos Aires, 2003 (en

http://www.agn.gov.ar/informes/Aguas.PDF); Comisión de Renegociación de Con-

tratos de Obras y Servicios Públicos, “Informe del Equipo Técnico y Análisis. Sector


Agua y Saneamiento sobre el Procedimiento de Documento de Consulta de Aguas

Argentinas S.A.”, Buenos Aires, 2003 (en http://www.mecon.gov.ar/crc/inf_doc_

cons_aguas.pdf).

58. Ese aumento había sido otorgado en el marco de la renegociación/revisión

quinquenal que tuvo lugar en 2001 y plasmado en el acta acuerdo suscripta entre

AASA y el ETOSS (9/01/2001).

59. Los puntos más destacados de la propuesta fueron los siguientes: aumento en

sus ingresos –no sólo vía facturación– del 60% a partir del 1/1/05; intervención esta-

tal para la obtención de un préstamo –por el equivalente a 250 millones de dólares–

en pesos, a dieciocho años –con tres años de gracia–, a una tasa de interés anual fija

del 3%; compromisos de inversión que en un 48% deberían quedar a cargo del Esta-

do nacional; y eximición del pago del impuesto a las ganancias; entre otros.

60. Véase CELS: “Derechos humanos en Argentina”, CELS-Siglo XXI, Buenos

Aires, 2007. A pesar del “limitado” y “escaso” debate social sobre el tema, el mismo

permitió corregir riesgosas interpretaciones en torno a la naturaleza social de AySA.

Así, a través de la posterior sanción del Decreto Nº 373/06, las acciones de AySA en

propiedad del Estado fueron declaradas intransferibles.

61. Al respecto cabe resaltar que, habiéndose aprobado en febrero de 2007 el

nuevo marco regulatorio por el cual el ETOSS quedaba disuelto, recién en junio, por

Decreto Nº 702/07, el PEN designó al presidente del ERAS, al tiempo que a la fecha

(abril de 2008) aún no han sido nombrados los restantes cargos del Directorio.

62. Así, no parece resultar casual que a los pocos días de que se firmara la carta

de entendimiento con Edelap, se decidiera trabar embargo a Edenor y Edesur por las

multas impagas (63 y 22 millones de pesos, respectivamente).

63. Más aún, cuando buena parte de los accionistas transnacionales ya han obte-

nido laudos arbitrales a su favor tanto en UNCITRAL (como es el caso de la británi-

ca British Gas Group PLC (BG), por 185 millones de dólares –distribuidora Metro-

gas–), como en el CIADI (las estadounidenses Sempra Energy Internacional, por

172,0 millones de dólares –tenencias en Camuzzi Gas Pampeana y Camuzzi Gas del

Sur–; y LG&E Energy, por 57,4 millones de dólares –Distribuidora de Gas del Cen-

tro y de Gas Cuyana–).

64. Tal sería el caso del grupo Enron en TGS (el CIADI determinó una indemni-

zación de 106,2 millones de dólares a favor de Enron Corp y de Ponderosa Assets LP

–la demanda original era de 323 millones de dólares–), o de la francesa Total Gas y

la estadounidense CMS Gas Argentina Co en TGN (en este último caso, el CIADI

emitió su laudo, obligando al Estado argentino a pagar una indemnización de 133,2

millones de dólares a CMS Gas Transmission Company).

65. En efecto, en el caso de Transportadora de Gas del Sur, sus ingresos prove-

nientes del segmento regulado (el transporte de gas natural) representaban, en 2006,

el 38% del total de la facturación, en 2005 el 43%, mientras que en el último año de

la convertibilidad sustentaban el 78% del total. El resto –segmento no regulado, con

muy elevadas tasas de rentabilidad– proviene de la producción y comercialización de

LGN (líquidos de gas natural) que, en una buena proporción, se destina a la exporta-

ción. El margen de utilidades netas sobre ventas ascendió, en 2006, a 27,5%. Por su

parte, en el caso de Transportadora de Gas del Norte, en el año 2006, sus ventas pro-

venían, en magnitudes casi similares, de las destinadas al mercado interno donde la


tasa de rentabilidad internalizada fue de 3,9%, y de las exportaciones (tarifas dolari-

zadas e indexadas por índices de precios de Estados Unidos) segmento en el que los

beneficios sobre ventas se elevan al 76,7%. Resultado de ello, el margen de utilida-

des respecto a la facturación total ascendió, en dicho año, al 41,9%. Véase, para

ambos casos, <www.tgs.com.ar> y <www.tgn.com.ar>, respectivamente.

66. Este modelo se caracterizó por: privatizaciones, debilidades normativas y

regulatorias –en particular, en materia de compromisos de inversión de riesgo–, una

matriz energética intensiva en gas natural, desregulación plena del mercado de los

hidrocarburos –fijador, en última instancia, de los precios de las distintas cadenas

energéticas–, entre sus elementos centrales. Véase, en especial, Kozulj, R.: “Crisis de

la industria de gas natural en Argentina”, CEPAL, Serie Recursos Naturales e Infra-

estructura Nº 88, Santiago de Chile, marzo de 2005, y Pistonesi, H.: “Desempeño de

las industrias de electricidad y gas natural después de las reformas: el caso de Argen-

tina”, CEPAL-ILPES, Serie Gestión Pública Nº 15, Santiago de Chile, diciembre de

2001.

67. Como se comentará más adelante, parte de las acreencias acumuladas –alre-

dedor de 450 millones de dólares– financian parte importante de las dos nuevas cen-

trales térmicas que permitirán –a principios de 2009– incrementar en más del 10% la

actual capacidad instalada en generación eléctrica.

68. Tal el caso de, entre otros, los Programas “Energía Total” (Resolución MIN-

PLA Nº 459/07), “Energía Plus” (Resolución SE Nº 1.128/06) y “Energía Delivery”,

tendientes a inducir la sustitución de gas natural por otros energéticos así como a

ampliar el parque generador eléctrico.

69. Como, por ejemplo, al establecer restricciones a las exportaciones de gas

natural –condicionándolas a la atención plena de la demanda doméstica–, al estable-

cer retenciones a tales ventas al exterior, etc.

70. Se trata de Energía Argentina S. A. (ENARSA), creada por la Ley Nº 25.943,

donde el Estado nacional controla el 53% del capital social –acciones intransferi-

bles–, el 12% corresponde a las provincias y el 35% restante se cotiza en la Bolsa. Si

bien la empresa nació siendo titular de los permisos de exploración y explotación en

todas las áreas marítimas no concesionadas, y está autorizada a realizar una multipli-

cidad de actividades vinculadas a la energía, el objetivo proclamado fue el de trans-

formarla en una firma “testigo” dentro del mercado. De todas maneras, al presente,

sus actividades (contando con crecientes subsidios estatales) no implicaron cambios

radicales en el desempeño sectorial.

71. El Decreto Nº 180/04 creó el Fondo Fiduciario para atender inversiones en

transporte y distribución de gas (financiación de obras para la expansión y/o exten-

sión), en cuyo marco se creó la figura de “FIDEICOMISOS DE GAS - Fideicomisos

Financieros” y se dispuso la ampliación de la capacidad de transporte de dos gaso-

ductos operados por TGN y TGS. Las inversiones comprometidas ascienden a 2.400

millones de dólares, y serán afrontadas a partir de créditos (como el otorgado por el

BNDES de Brasil, por casi 800 millones de dólares), y por los medianos y grandes

usuarios, a través de cargos tarifarios adicionales que tendrán una duración de ocho

años.

72. Se trata del Fondo de Inversión Mercado Eléctrico Mayorista (FONINVE-

MEM), que permitirá construir dos centrales de 800 MW cada una –Termoeléctrica


Manuel Belgrano (en Campana) y Termoeléctrica José de San Martín (en Rosario)–

que demandarán una inversión de 900 millones de dólares. Las mismas serán finan-

ciadas a partir de la capitalización de parte de los recursos adeudados a los generado-

res (450 millones de dólares), cargos tarifarios del 3% del valor de la energía a pagar

por medianos y grandes usuarios durante cinco años, y otros aportes.

73. La regulación de las fases de transporte y distribución de gas natural y ener-

gía eléctrica es naturalmente débil cuando sus insumos básicos (gas natural y com-

bustibles líquidos –esencialmente, fuel oil–) son provistos, a precios desregulados,

por el oligopolio hidrocarburífero; con el agravante de que algunos grandes agentes

económicos participan en las distintas cadenas energéticas. A la vez, ello permitiría

revertir la ausente preocupación privada por el uso racional –desde una perspectiva

intergeneracional– de recursos naturales no renovables, así como por los impactos

medioambientales de la exploración y explotación hidrocarburífera.

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¿Qué marco conceptual tenemos que tomar para analizar la vinculación

que hay entre crecimiento, distribución del ingreso y reducción de la pobre-

za? Podríamos adoptar la idea de la economista inglesa Joan Robinson

(1961), quien decía que “la erradicación de la pobreza extrema es una fun-

ción de la combinación de estrategias de crecimiento y distribución”. Se pre-

cisa crecimiento porque, de no haberlo, uno puede llegar a encontrar rápida-

mente un límite económico a la distribución o a la reducción de la pobreza;

y se necesita distribución porque si no hay reparto del ingreso, el límite va a

estar en lo social y en lo político, como claramente ocurrió durante la década

del noventa, donde la Argentina tuvo crecimiento económico sin reducción

de la pobreza y sin distribución. Françoise Bouguignon, el último economis-

ta jefe del Banco Mundial, dice: “[...] se debe establecer una estrategia de

desarrollo para reducir la pobreza que esté entre las interacciones entre dis-

tribución y crecimiento económico y no entre la relación entre la pobreza y

el crecimiento por un lado y la pobreza y la iniquidad por el otro, porque

pobreza e iniquidad son claramente una relación matemática” (Bouguignon,

2004). Entonces el crecimiento tiene que ser un crecimiento a favor de la

pobreza y que la misma se reduzca a partir de las mejoras que se den en la

distribución del ingreso.

Al analizar la distribución del ingreso se estudian tres fases: la primera es

la denominada ”distribución primaria”, relacionada con cómo se produce el

reparto entre el capital, el trabajo y el Estado –en su rol de recaudador de

impuestos–; la distribución secundaria, que se da entre los hogares y las per-

sonas; y la redistribución en especies, en relación con los servicios públicos

–a veces pueden ser también servicios privados– que redistribuyen, o con las

políticas que tienen ese objetivo. La primera fase mide el saldo de ingresos

primarios por factor productivo, la segunda, el ingreso disponible y la terce-

ra, el ingreso disponible ajustado.

DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO, CRECIMIENTOECONÓMICO Y REDUCCIÓN DE LA POBREZA

EN LA ARGENTINA

Daniel Kostzer

En este sentido, el mercado de trabajo en las sociedades capitalistas tiene

que ser analizado en profundidad, por el rol central que desempeña. El mer-

cado de trabajo no es como el mercado de cualquier otro producto; primero,

porque el trabajo está claramente incorporado a quien lo porta. Las primeras

regulaciones a los mercados desde el siglo XIX se dieron justamente en el

mercado de trabajo, pues no se puede discriminar el trabajo homogéneo del

de los niños, de los jóvenes, de los más vulnerables o de quienes sean que lo

porten. Además, el trabajo no se puede almacenar. La gente tiene necesida-

des puntuales y concretas que satisfacer todos los días, por lo tanto, no puede

ser considerado como cualquier producto que se compra en el mercado.

El segundo argumento que señala la particularidad del mercado de traba-

jo es que éste funciona como la caja de transmisión que vincula tanto la

estructura económica como la coyuntura, la forma en que una economía se

inserta en el mundo, cómo invierte, cómo crece, etc., con el bienestar de los

hogares, o sea con la satisfacción más concreta y puntual de la necesidad de

los mismos, y por lo tanto depende del patrón de crecimiento que tiene la

economía y de cuáles son los sectores que la lideran. Por esto es que la

Argentina tuvo en los años noventa un crecimiento económico con deterioro

en la distribución del ingreso, con crecimiento de la pobreza. También este

proceso depende de la intervención del Estado, de qué hace el Estado con los

impuestos y los subsidios, a quién grava y en qué gasta.


GRÁFICO 1

PBI Y REMUNERACIÓN AL TRABAJO ASALARIADO. BASE 1993=100

Fuente: elaboración propia en base a MECON DNCN.

0

20

40

60

80

100

120

140

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Rem indice PIB indiceRem índice PIB índice

El gráfico 1 muestra en paralelo el crecimiento del PBI y de las remune-

raciones medias de los asalariados. Se ve cómo el PBI crecía en los años

noventa mientras que la remuneración media caía, hasta el punto donde

comienza el estancamiento en 1998, cuando se da inicio al proceso recesivo.

Allí crece la remuneración media básicamente porque las empresas comien-

zan a desprenderse de sus trabajadores de más baja remuneración y menos

calificados. En el mercado quedan menos empleados con más salario, aque-

llos que las empresas no desean despedir debido a los costos de entrenamien-

to, algo que Abba Lerner denominó “atesoramiento de trabajo”. La crisis de

2001 marca un punto máximo, y después se ve cómo comienzan a crecer las

remuneraciones medias pero por debajo del aumento del PBI, pues los nue-

vos trabajadores siempre entran por debajo del valor promedio de los sala-

rios; no obstante, comienza a haber un crecimiento más acompasado.

Esto se refleja con claridad en la participación de los asalariados en el

ingreso, si bien todavía está lejos de algunos valores históricos –y puede

haber un cierto sesgo estadístico también–. En los últimos períodos hay una

recuperación (según los datos hasta el 2006 que brinda el INDEC). Esto ocu-

rre en contraste con los cambios experimentados a comienzos de los años

noventa, donde cae en más de 7 puntos porcentuales la participación de los

asalariados en el producto.

Para medir la distribución del ingreso se pueden utilizar dos indicadores:

DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO, CRECIMIENTO ECONÓMICO 179

GRÁFICO 2

PARTICIPACIÓN DE LOS ASALARIADOS EN EL INGRESO

Masa salarial como proporción del PIB a precios básicos. En el caso de los trabajado-

res registrados incluye las contribuciones patronales.

Fuente: SSPT y EL en base a DNCN-INDEC.

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

50

45

40

35

30

25

20

44,7%

41,2%40,0%

37,5% 37,1%38,3%

40,7% 40,5%42,1%

34,6% 34,3%36,1%

38,4%

41,3%

uno es la brecha entre los extremos, o sea cuántas veces está incluido el

ingreso de los más pobres en el de los más ricos, y el otro es el coeficiente

de Gini, una medida estadística que tiene valores entre 0 y 1, siendo 0 la

mejor distribución y 1 la peor. En el gráfico 3 se ve cómo la brecha en el

ingreso entre los más ricos y lo más pobres crece de manera significativa

hasta el extremo de la crisis de 2001 (esto no considera los cambios que hay

en los valores intermedios de la distribución). Después se evidencia una

mejora con cierta particularidad sobre el final, pues cambia la metodología y

se demuestra que es muy volátil la brecha entre trabajadores registrados y no

registrados, porque son justamente los trabajadores no registrados o no asa-

lariados los que integran el primer decil, el más pobre, mientras que los

registrados están en los deciles más ricos. La fluctuación entre semestres se

debe al cobro del aguinaldo, que da una volatilidad bastante grande pero

igualmente se ve una mejora tendencial.

Con respecto al coeficiente de Gini, los países nórdicos o Japón tienen

distribuciones del ingreso mucho más equitativas que las de la Argentina.

Latinoamérica está entre las que tiene peores distribuciones y, paradójica-

mente, en países como la India o China o países de la ex Unión Soviética

son bastante más equitativas que las nuestras.


GRÁFICO 3

DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO SEGÚN LA ENCUESTA PERMANENTE

DE HOGARES (EPH)

20

25

30

35

40

45

50

55

60

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

III-0

3

IV-0

3

I-04

II-04

III-0

4

IV-0

4

I-05

II-05

III-0

5

IV-0

5

I-06

II-06

III-0

6

Vec

es

La Argentina es un caso paradigmático de un deterioro en el coeficiente

de Gini, que en general es un índice muy estructural y que varía muy poco,

por lo que tienen que cambiar mucho los ingresos para que se modifique sig-

nificativamente el valor estadístico. El caso argentino es el más dramático de

Sudamérica, ya que, habiendo crecido, también se ha deteriorado mucho más

que todos.

El gráfico 5 muestra la distribución del ingreso total familiar en 1993,

donde la raya negra es la línea de la pobreza. Si bien había muchos pobres,

la mayor distribución de frecuencia está por arriba de la línea de la pobreza.

Ya en 1998 se ve una distorsión, un deterioro significativo, pues comienza a

trasladarse la moda –la mayor distribución de frecuencias– por debajo de la

línea de pobreza, y en 2003 la crisis es total: la mediana, o sea el valor que

divide las poblaciones en partes iguales, durante 1993 y 1998 estaba conge-

lada en 800 pesos; en 2003 –a pesar de la inflación y de la crisis– estaba en

600 pesos, o sea que implicaba un deterioro en los ingresos y en su distribu-

ción de manera significativa. A esto se suma el crecimiento del valor de la

línea de pobreza, lo cual deteriora aún más la situación del ingreso.

En cuanto a la relación entre crecimiento económico, empleo y distribu-

ción del ingreso y pobreza a partir del año 2003, se puede ver que la pobreza

–tanto en número de personas como en número de hogares–- va cayendo –no

a la velocidad que sería deseable– al mismo tiempo que cae la tasa de desem-

pleo abierto. Este proceso se da básicamente porque también hay una mejora

en la distribución del ingreso, por algunos ejes concretos de intervenciones

políticas salariales y por la negociación colectiva que lleva a subir el piso

salarial y el promedio de los sectores medios en la economía, que son asala-

riados registrados, incluso los de baja calificación ven mejorados sus ingre-

sos. Esto se registra en un crecimiento del ingreso medio de los hogares.

Si el análisis se detiene en la densidad del ingreso, en el gráfico 6 la línea

en la parte superior corresponde a 2003, donde la mayor frecuencia estaba

entre los sectores por debajo de las líneas de pobreza, y la línea en el extre-

mo inferior (punteada) es la de 2006, que está bastante más achatada en esa

parte, mucho mejor distribuida aunque todavía le falte bastante para acercar-

se a una distribución del ingreso de un país desarrollado.

El cuadro 3 es un análisis estadístico realizado por técnicos del Ministe-

rio de Trabajo con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el

Desarrollo (PNUD), que muestra las tasas de entrada y salida de la pobreza

entre el segundo semestre de 2003 y el de 2006. A la pobreza entraron, o sea

que cayeron bajo la línea de pobreza de manera efectiva –ya sea por el efecto

precios que tiene la canasta, que define la línea de pobreza, o porque cayeron

sus ingresos– un 8,3%, pero salieron de la pobreza un tercio de los pobres,

un 32,9% de los pobres. Si estos datos se descomponen por tramos más cer-

canos, podemos ver que va reduciéndose esa tasa de entrada a la pobreza a la



GRÁFICO 4

CAMBIOS EN EL COEFICIENTE DE GINI DURANTE LOS AÑOS NOVENTA

DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO FAMILIAR EQUIVALENTE

Fuente: CEDLAS.

CUADRO 1

PRINCIPALES INDICADORES DE POBREZA Y DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO

1993 1998 2003

Ingreso nominal medio de los hogares (U) $ 1.137,90 $ 1.183,60 $ 892,00

Variación porcentual del ingreso(U) 4% -25%

Mediana del ingreso $ 800 $ 800 $ 600

Coeficiente de Gini (G) 0,455 0,472 0,482

Hogares bajo la línea de la pobreza (H) 13,6% 17,7% 42,6%

Valor de la línea de la pobreza (LP) $ 424,70 $ 495,30 $ 720,10

Variación Porcentual LP 17% 45%

Relación entre el ingreso medio y la LP 2,68 2,39 1,24

Elasticidad ingreso de la pobreza -2,23 -2,13 -1,42

Elasticidad distribución de la pobreza 3,74 2,96 0,34

-4

-2

0

2

4

6

8

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GRÁFICO 5

Fuente: elaboración propia en base a EPH onda mayo.

.001

0

2.0e-04

4.0e-04

6.0e-04

8.0e-04

Den

sity

Ingreso total familiar 1993

Mediana: 800 pesosMedia: 1.137 pesosHogares pobres: 13,6%Gini ITF 0,455Gini IPCF 0,463

Línea de pobreza/Hogar 424,7 pesos

0 1.000 2.000 3.000 4.000 5.000itf2

0

2.0e-04

4.0e-04

6.0e-04

8.0e-04

Den

sity


Mediana: 800 pesosMedia: 1.183 pesosHogares pobres: 17,7%Gini ITF 0,472Gini IPCF 0,496



0 2.0001.000 3.000 4.000 5.000itf2

0

2.0e-04

4.0e-04

6.0e-04

8.0e-04

Den

sity

Mediana: 600 pesosMedia: 892 pesosHogares pobres: 42,6%Gini ITF 0,482Gini IPCF 0,529


0 2.0001.000 3.000 4.000 5.000itf2

vez que crece la tasa de entrada efectiva. El caso contrafactual remite a qué

hubiera pasado si la canasta hubiese mantenido sus precios: de no haber

habido inflación, hubiéramos tenido una reducción en la entrada a la pobre-

za, y la salida de la pobreza hubiese sido mucho más efectiva.

En relación con el análisis desarrollado hasta aquí, destacaré los siguien-

tes puntos. Primero, la pobreza continúa siendo muy elevada en la Argenti-

na, intolerablemente elevada. Segundo, los episodios relacionados con el

mercado de trabajo son los más relevantes a la hora de explicar la salida de

la pobreza, porque se dan con mucha más frecuencia como producto del

crecimiento económico, pero también porque tienen muy buen impacto

sobre los ingresos. Tercero, a pesar de ello se verifica que existen hogares

con eventos laborales positivos y que aun así no logran salir de la pobreza,

lo que debería llevar a reflexionar sobre otro tipo de políticas adicionales

como universalización de asignaciones familiares u otras modalidades de

transferencia de ingreso para facilitar la salida de la pobreza. En este ejerci-

cio también se verifica la importancia de las medidas relacionadas con el

salario mínimo, vital y móvil, la negociación colectiva y las jubilaciones,

que tuvieron un impacto bastante importante como evento de transferencia

de ingresos.

Como conclusión, podemos decir que el crecimiento liderado por la pro-

ducción de bienes tiende a ser más inclusivo y equitativo que cuando se

crece por producción de servicios. En la producción de bienes, cuando una

firma abre una nueva línea de montaje incluye a personal con diferentes


CUADRO 2

RELACIÓN ENTRE CRECIMIENTO ECONÓMICO, EMPLEO, DISTRIBUCIÓN DEL

INGRESO Y POBREZA EPH CONTINUA

Pobreza Tasa de Coeficiente Coeficiente Ingreso

% de % de desempleo Gini Gini medio de

personas hogares abierto ITF IPCF los hogares

2º Sem 2003 47,80% 36,50% 15,4% 0,491 0,533 $ 991,5

1º Sem 2004 44,30% 33,50% 14,6% 0,473 0,521 $ 1.090,4

2º Sem 2004 40,20% 29,80% 12,6% 0,466 0,509 $ 1.199,1

1° Sem 2005 38,50% 28,44% 12,5% 0,463 0,500 $ 1.291,3

2° Sem 2005 33,80% 24,77% 10,6% 0,461 0,495 $ 1.488,2

1° Sem 2006 31,40% 23,10% 10,9% 0,456 0,486 $ 1.620,2

2° Sem 2006 26,90% 19,20% 9,5% 0,450 0,483 $ 1.842,7

características, así tiende a ser inclusivo pues emplea distintas calificaciones,

distintos niveles de ingreso y, por lo tanto, tiende a impactar mejor sobre la

pobreza. En cambio, en el crecimiento liderado por servicios, éstos tienden a

la sobreexigencia de calificaciones y emplean siempre por arriba de la

media, lo que no tiene el mismo impacto sobre la distribución. Por último,

no obstante el crecimiento económico, aún queda un núcleo muy estructural


GRÁFICO 6

DENSIDAD INGRESO POR ADULTO EQUIVALENTE

CUADRO 3

ENTRADA Y SALIDA DE LA POBREZA

SEGUNDO SEMESTRE DE 2003 – SEGUNDO SEMESTRE DE 2006

(En porcentajes)

Efectiva Contrafactual

Total hogares Entrada Salida Entrada Salida

2º sem. 2003-2ºsem. 2006 8,3 32,5 6,9 37,1

2º sem. 2003-2ºsem. 2004 9,9 28,1 9,0 30,4

2º sem. 2004-2ºsem. 2005 8,7 32,0 6,7 38,9

2º sem. 2005-2ºsem. 2006 6,8 38,6 5,7 43,1

0

0,0005

0,001

0,0015

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/20

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/20

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0 200 400 600 800 1000

2003

2005

2004

2006

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de pobres que requiere intervenciones públicas muy sustantivas, concretas y

reflexivas.

Daniel Kostzer agradece la colaboración de Roxana Maurizio, Bárbara

Perrot y Soledad Villafañe tanto en la definición del marco conceptual de

este análisis como en el procesamiento de la información.


SECCIÓN 3

CAPACIDADES DEL ESTADO EN JUSTICIA,SEGURIDAD Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Resumen

1. Las reformas de arriba hacia abajo, es decir, las que dependen de lavoluntad política de los actores involucrados, son evidentemente másdifíciles. Están sujetas en buena medida a las oportunidades que ofreceuna situación de crisis (como el caso de la reforma del proceso de nom-bramiento y remoción de los Magistrados de la Corte Suprema de Justi-cia de la Nación [CSJN]) o a las esporádicas y cambiantes necesidadesde los órganos mayoritarios (como en el caso de la reforma del Consejode la Magistratura [CM]).

2. En el caso particular del Poder Judicial más de veinte años de intentosde reforma es tiempo suficiente como para ser pesimista (se explica asíel tono con que uno de los principales instigadores del cambio, el BancoMundial, percibe hoy sus esfuerzos). Los jueces están relativamente biencomo están y las reformas que modifiquen su statu quo no van a ser rea-lizadas contra su voluntad y menos aún por aquellos que por su profe-sión actual (abogados en ejercicio) o futura (abogados legisladores,abogados miembros del Poder Ejecutivo, abogados profesores) depen-den de las decisiones de los jueces para trabajar exitosamente.

3. Sin embargo, hemos visto que la CSJN está liderando un muy incipientemovimiento hacia la reforma de los procesos de deliberación judicial ensituaciones complejas de políticas públicas (las llamadas mesas de diá-logo, como en el caso del Riachuelo o de la revisión del sistema peniten-ciario, o la forma que eligió para resolver el corralito o el nivel de lasjubilaciones). Estos procesos deberían ser seguidos muy de cerca y apo-yados institucionalmente porque podrían significar una mejora en laimagen de la CSJN, un aumento de su legitimidad y una forma muy inte-resante de hacer que las políticas públicas se ordenen de acuerdo con

LA SITUACIÓN DE LA JUSTICIA ARGENTINA

Problemas y oportunidades del sistema de justicia argentino

Martín Böhmer

una perspectiva que incluya los derechos enumerados en la Constitu-ción.

4. Las obligaciones internacionales pueden actuar como catalizadoras deestos procesos en la medida en que las decisiones de organismos interna-cionales requieren la participación de actores nacionales para ejecutarse(del Ejecutivo, muchas veces asignaciones presupuestarias no contempla-das; del Legislativo, regulaciones nuevas, y del Judicial, la legitimidad deimponer el monopolio de la fuerza pública detrás de la decisión) y el diá-logo entre ellos resulta fundamental.

5. Los colegios de abogados y las facultades de derecho deben asumir susobligaciones y las autoridades que las regulan (las legislaturas locales yen ciertos casos los ministerios de justicia o de educación de la Nación)deberían bregar por ello. Respecto de los colegios, imponiendo reglasestrictas de ética profesional y programas serios de oferta de serviciosjurídicos gratuitos. Respecto de las facultades de derecho, la creación deuna comunidad académica, independiente de la profesión, que forme alos operadores capaces de trabajar en un sistema tan complejo.

6. Sin embargo, la presión para que la Argentina tenga hoy este nuevo eimpresionante sistema de derechos ha venido desde abajo, desde losreclamos de la sociedad organizada en entidades que han traducidoestos reclamos al lenguaje de los derechos, conseguido nuevas normas,abierto nuevos procesos y utilizado cada espacio para llevar nuestro sis-tema de justicia más cerca de las promesas de nuestra Constitución. Espor eso que el apoyo a las diversas formas de lograr el acceso a la justi-cia de más ciudadanos, tanto individual como colectivamente no sólotendrá como consecuencia una más efectiva defensa de sus derechos,sino también ejercerá la debida presión desde abajo para lograr lasreformas que hasta ahora no se han querido realizar desde arriba.

1. INTRODUCCIÓN

Hasta el advenimiento de la democracia en la Argentina en 1983, el

Poder Judicial cumplía un papel relativamente irrelevante en el sistema polí-

tico. En efecto, la forma particular en que se organizó el Estado nacional en

el siglo XIX reservó a los jueces el rol de aplicar pasivamente la voluntad

popular expresada a través de las leyes y resoluciones de los poderes mayo-

ritarios. La necesidad de concentrar la mayor cantidad de poder posible en el

presidente y en general en el gobierno federal llevó a crear un sistema de jus-

ticia acorde con estas expectativas, un sistema que homogeneizara el conte-

nido del derecho en todo el territorio nacional.

Sin embargo, el proceso tuvo dos etapas. En la primera y contemporánea-


mente (1862/1863) al nacimiento de la Argentina unificada, se crearon la

Suprema Corte de Justicia de la Nación y los tribunales federales (en cada

provincia). Las leyes reglamentarias les brindaron la potestad de controlar la

constitucionalidad de las leyes y de los actos de gobierno de cualquier auto-

ridad nacional o provincial. Si bien esta potestad la tienen todos los jueces de

la República, en cualquier caso se puede argumentar el “interés federal” y

garantizar así que la Corte Suprema de Justicia de la Nación tenga la última

palabra. Sin embargo, la amenaza latente de que los poderes locales obliga-

ran al poder central a intervenir continuamente a través de sus tribunales dic-

tando normas contrarias a la voluntad del gobierno federal da comienzo a la

segunda etapa, con la sanción del Código Civil (1870). En efecto, este Códi-

go (votado a libro cerrado) elimina la capacidad de las provincias de regular

las relaciones sociales más importantes (la capacidad de las personas, los

contratos, la forma de reparar los daños, la forma que adquiere la propiedad,

el matrimonio, las sucesiones, etc.). Finalmente, para garantizar la interpre-

tación homogénea del Código en toda la nación, se reforma (1872) la ense-

ñanza del derecho que pasa a convertirse en la mera repetición del Código

lograda luego de cuatro años de enseñanza memorista y dogmática.

Así, y por más de cien años, los abogados y jueces han sido fieles segui-

dores de la ley, en particular de los Códigos, y dejando de lado en lo posible

el rol disciplinar del derecho público federal. Los operadores del derecho

crearon una cultura jurídica particular que se distingue por ciertos rasgos

particulares: a) la ley como fuente excluyente de derecho (la costumbre, la

jurisprudencia y la doctrina de los autores sólo tienen fuerza derivada), b) el

formalismo como concepción del derecho, es decir, la idea de que el sistema

jurídico es completo y consistente, o sea que brinda una solución a cada pro-

blema que se le presenta, y c) la negación del hecho de la interpretación, es

decir, la creencia en que la aplicación de las normas es una actividad valora-

tivamente neutral parecida a la geometría o la lógica.

Si a esta forma de entender el derecho, sobre todo el derecho privado, le

agregamos la casi completa sujeción del Poder Judicial a los poderes políti-

cos, es entendible la actitud de los jueces frente a los reiterados golpes de

Estado. En efecto, con la famosa Acordada de la Corte Suprema de 1930

aceptando como autoridades legítimas a las surgidas de una “revolución

triunfante”, los jueces construyen la “doctrina de facto” que no sólo recono-

cía la validez de las normas creadas por los autores de los golpes de Estado

durante su mandato, sino aun durante el régimen democrático subsiguiente.

En definitiva, el sistema judicial aplicaba los Códigos en forma relativamen-

te pacífica (con la ayuda del desarrollo paulatino de la doctrina de los auto-

res y una funcional enseñanza del derecho) y aceptaba en general las decisio-

nes de los poderes públicos sin asumir con demasiado entusiasmo su posible

rol de control constitucional.

LA SITUACIÓN DE LA JUSTICIA ARGENTINA 191

El rol del Poder Judicial para el sistema político, presupuesto desde sus

orígenes, funcionaba razonablemente bien: no se inmiscuyó en las políticas

públicas de los otros poderes y generó un entendimiento del derecho privado

homogéneo en todo el país. De esta manera también digirió la ampliación

del derecho administrativo (que virtualmente regulaba la razón de Estado,

sin garantizar mayormente los derechos del ciudadano), la creación de un

derecho laboral exigente y la reforma (inspirada durante el “onganiato”1 en

la doctrina social de la Iglesia Católica) de algunas instituciones del derecho

privado. Cada uno de estos cuerpos legislativos se convirtió en sendas mate-

rias en las facultades de derecho y los primeros dos en un fuero judicial

especial de tal manera de asegurar la aplicación dogmática de sus normas.

Esta situación, sin embargo, como tantas otras en la Argentina, no pudo

subsistir a la conmoción que causó la violación masiva de derechos humanos

de la última dictadura militar. En efecto, la forma en que las instituciones

argentinas enfrentaron desde 1983 la transición a la democracia supone un

cambio cualitativo respecto de todas las anteriores y es de tal magnitud que

llegó a modificar un sistema jurídico que prácticamente no había sufrido

cambio alguno en más de cien años.

2. UN NUEVO COMIENZO

El quiebre del sistema comenzó en 1983 con el respaldo mayoritario a la

política de derechos humanos del candidato radical. Sin embargo, la decisión

del presidente Alfonsín de llevar adelante juicios penales contra los respon-

sables de los crímenes de la dictadura estaba limitada por la llamada “ley de

autoamnistía”. El Código Penal contiene el principio de la aplicación de la

ley más benigna y bajo la antigua doctrina de facto el decreto de Bignone no

podía ser desestimado. Como había marcado Ítalo Luder, el candidato venci-

do, la democracia nada podía hacer en este esquema legal. Sin embargo, los

tres poderes democráticos se negaron a aceptar esta situación y terminaron

con la doctrina de facto, interpretando que una norma de un gobierno dicta-

torial no es lo mismo que una norma democrática, aceptando que sólo la se-

gunda tiene validez completa, mientras que la primera depende de su acepta-

ción por los órganos democráticos. Al anular la norma de autoamnistía a

pedido del presidente, el Congreso dejó el camino libre para los juicios. En

fallos diversos, la Corte se hizo cargo de esta posición dando por terminado

el reinado de la “doctrina de facto”2 y generando un corte institucional en

1983.3 Este gesto de la Corte le permitió además avanzar sobre otros ámbi-

tos de la vida de los argentinos y dictar varias resoluciones en las cuales se

dejaban de lado por inconstitucionales normas que habían sido pacíficamen-

te aplicadas por los tribunales. Entre ellas, tal vez la más significativa sea la


que terció en el debate sobre el divorcio vincular, declarando inconstitucio-

nal la prohibición de contraer nuevas nupcias. Con estas resoluciones la

Corte envía una señal: nada queda afuera de la capacidad de los tribunales

cuando se trata de controlar la adecuación de las leyes inferiores a las pro-

mesas de la Constitución.

Si bien durante el gobierno del presidente Menem la Corte en su nueva

composición (cabe recordar que en 1990 el Presidente aumentó el número de

miembros de cinco a nueve y pudo nombrar a una mayoría propia dado que

además controlaba el Senado), fue sumamente deferente respecto de los

deseos del Presidente y puso en tela de juicio el rechazo a la “doctrina de

facto”4 para aceptar la validez de los decretos presidenciales en momentos

de emergencia, las reformas del Estado fueron suficientemente profundas

como para afectar la forma en la que la administración pública se relaciona-

ba con el ciudadano. En efecto, las privatizaciones de las empresas estatales

y las desregulaciones de numerosos servicios públicos trajeron de la mano

un rediseño del derecho administrativo y la creación de nuevos actores y

procesos. Así, surgieron organismos descentralizados que regulan los dife-

rentes tipos de servicios ofreciendo una alternativa más al Estado, al merca-

do y a la sociedad civil para discutir sobre la adecuación de las políticas

públicas y de la forma de implementarlas. Estos organismos proveen los

incentivos necesarios para el surgimiento de un nuevo actor social: los con-

sumidores y las asociaciones que representan sus intereses. Sin embrago, las

asociaciones de consumidores no nacen en territorio virgen. Ya desde la dic-

tadura, las organizaciones de la sociedad civil son parte necesaria del paisa-

je político argentino. Los organismos de derechos humanos, fundamentales

en la lucha por la democracia y en la política de justicia transicional, se mul-

tiplicaron en organizaciones con los más diversos objetos, y ellas mismas

ampliaron el suyo para abarcar otros. Así, se crearon organizaciones de la

sociedad civil (OSCs) que defienden los derechos de las personas discapaci-

tadas, de los pueblos originarios, de las mujeres, de las víctimas de violencia

policial, de las minorías sexuales, de los niños, etc.

Las demandas de la sociedad civil por mayor participación, la crítica al

sistema judicial y político por la falta de independencia y transparencia y la

percepción de una corrupción generalizada encuentran su cauce para impac-

tar sobre el sistema político en una reforma constitucional que vino de la

mano del deseo del presidente Menem de ser reelecto y del presidente Alfon-

sín de mitigar el presidencialismo del sistema de gobierno. De estas fuerzas

surgió la reforma Constitucional de 1994. En ella se encuentran una serie de

novedades institucionales que afectan el funcionamiento del sistema judicial

y cuyo impacto todavía estamos midiendo. En principio la reforma aumenta

la lista de los derechos constitucionales, y lo hace de forma espectacular:

incorporando a su texto una decena de tratados internacionales de derechos


humanos. Estos tratados no sólo multiplican el texto constitucional, sino que

además imponen en algunos casos la jurisdicción de órganos internacionales

como la de la Corte Interamericana de Derechos Humanos por encima de la

que hasta ese momento gozaba con carácter final y excluyente, la CSJN. Si

bien el aumento de la participación política se traduce en la incorporación de

algunas instituciones de la democracia semidirecta, en el ámbito de la justi-

cia la reforma permite que los derechos constitucionales, incluyendo los

derechos colectivos, sean defendidos judicialmente. Lo cual aumenta en

forma notable el ámbito sustantivo de control de constitucionalidad que ejer-

ce el Poder Judicial. Con ese objeto, la reforma agrega a los procedimientos

ya codificados en las provincias el amparo individual y el colectivo, y de

esta manera la legitimidad de cualquier ciudadano y también de las OSCs

para recurrir a la justicia.

Así se entiende que, una vez puesto a funcionar, el sistema que comenzó

en 1983 en la Argentina modificó sustancialmente los patrones institucionales

del Poder Judicial y de sus actores. Lo que los autores llaman ahora la “cons-

titucionalización del derecho privado” no es otra cosa que la caída del forma-

lismo y la neutralidad interpretativa de nuestro sistema anterior, así como la

multiplicación de las fuentes del derecho (ahora la constitución, los tratados,

la jurisprudencia, la doctrina de órganos internacionales, etc.) que relativizan

el lugar de los códigos. Ésta es una razón más del malestar del Poder Judicial

y de la desilusión que éste generó en la sociedad. En efecto, el sistema

aumentó la promesa constitucional a los ciudadanos que ahora cuentan con

formas de demandar más eficaces. El problema que veremos más adelante es

que dadas las instituciones que rigen al Poder Judicial y su cultura institucio-

nal, moldeada hace más de un siglo, los jueces no encuentran la forma de

hacer frente a esas demandas, lo que no quiere decir que se hayan cruzado de

brazos o no estén en la búsqueda de soluciones plausibles e imaginativas.5

3. INSTITUCIONES. SITUACIÓN Y PROBLEMAS

Como puede verse, las presiones a las que está expuesto el sistema polí-

tico son múltiples. Las promesas constitucionales se han multiplicado y los

legisladores las han reglamentado generosamente. Sin embargo, la capacidad

del país para hacer frente a tales demandas no creció proporcionalmente. Ni

los recursos son suficientes ni ha crecido la capacidad institucional para cre-

arlos y distribuirlos eficaz y eficientemente. Al contrario, en el caso de las

instituciones del Poder Ejecutivo los costos de transacción para llevar ade-

lante las políticas públicas han aumentado dada la multiplicación de los

órganos de decisión y control, y la descentralización de áreas fundamentales

como la salud y la educación.


Por el contrario, a diferencia de la oferta de recursos, la capacidad para

coordinar la demanda individual y colectiva ha crecido con la creación de las

OSCs y con diversos procedimientos legislativos, administrativos y judicia-

les en todos los niveles de gobierno (local, provincial y nacional). A esto se

agregan las reglas del juego y las tradiciones políticas de la Argentina que

tienden a concentrar poder para disciplinar a los múltiples actores capaces de

poner en crisis la gobernabilidad del sistema. De esta forma, al cerrarse las

entradas de la política mayoritaria (el sistema de partidos fundamentalmente,

pero también los medios de comunicación concentrados en pocas manos, la

poca capacidad de tomar decisiones en los niveles subnacionales, etc.) se

abren las de la política contramayoritaria: Al restringirse la entrada natural a

la discusión, control y decisión democráticos respecto de las políticas públi-

cas, los ciudadanos ingresan por la ventana que les abren los procesos judi-

ciales.

Como veremos, las instituciones de la Justicia carecen por ahora de los

recursos, los conocimientos y las destrezas necesarias para enfrentar esta

deformación del sistema democrático constitucional. Éstas fueron creadas

para ser prescindentes de este trabajo, que quedaba en las manos muchas ve-

ces habilidosas (aunque no necesariamente democráticas ni respetuosas de

los derechos constitucionales) del Poder Ejecutivo. Sus estructuras, sus pro-

cesos, su formación y en general su cultura institucional estaban vinculados

a un sistema que desapareció. A continuación veremos algunas de las difi-

cultades que enfrentan las principales instituciones de la Justicia para llevar

adelante sus nuevas tareas.

a) La reconstrucción de la autoridad de la Corte Suprema deJusticia de la Nación

Como tribunal supremo del país, la CSJN no estuvo exenta de sufrir los

vaivenes de la política nacional. Así, cada uno de los diferentes gobiernos

desde el golpe de 1930 cambió a todos o a un importante número de sus

ministros (con la excepción del presidente De la Rúa). Estas modificaciones

de sus miembros traían consigo la modificación de sus visiones respecto de

la Constitución, de acuerdo en general con el mandato del presidente que los

nombrara. Los miembros de la Corte que asumieron en 1990 rechazaron la

obligación de atarse a sus propios precedentes, obligación que habían asumi-

do quienes fueron nombrados en 1984. Así, permitieron la continuación de

la costumbre de modificar la jurisprudencia, aun cuando los casos fueran

similares. Esta y muchas actitudes parecidas6 que se sucedieron sin pausa en

la larga década de 1990 pusieron definitivamente a la CSJN en el centro de

la discusión política como nunca antes. Cabe recordar que la ampliación del

número de miembros realizada por el presidente Menem ¡no fue recogida


por la tapa de ninguno de los diarios del país! El malestar con la CSJN hizo

eclosión en la crisis de fines de 2001 cuando una Corte sitiada por juicios

políticos masivos intentó primero mostrar su buena voluntad (aceptando la

constitucionalidad de las reglas del “corralito” financiero) y, al no lograr su

objetivo, modificó luego su parecer y puso en jaque la política económica

del gobierno, que respondió retirando la amenaza. Muchas son las voces que

sugirieron modificaciones institucionales para intentar evitar la repetición de

estos desmanes, en lo que sigue veremos una de ellas, parcialmente exitosa.

Las instituciones que produjeron el documento “Una Corte para la Democra-

cia”7 en plena crisis de 2001 apuntaban algunas de las causas de los proble-

mas que enfrentaba la CSJN.8

A poco de asumir el gobierno del presidente Kirchner, su Ministro de

Justicia visitó las oficinas del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS)

para comprometerse con las organizaciones mencionadas a llevar adelante

las reformas sugeridas. Por su parte, la CSJN creó espacios institucionales

donde varias OSCs tuvieron la oportunidad de sugerir otras modificaciones.

Tal vez la más trascendental de ellas, realizada por el presidente de la

Nación, sea la sanción del Decreto 222/03 que modificó la forma tradicional

de nombrar a los ministros de la CSJN, que consistía en que el presidente

enviaba su candidato al Senado y éste lo aceptaba o rechazaba en sesión

secreta. El decreto crea un procedimiento por el cual el presidente pone a

disposición de la ciudadanía los nombres de sus candidatos creando “meca-nismos que permitan a los ciudadanos, individual o colectivamente, a loscolegios y a las asociaciones que agrupan a sectores del ámbito profesional,académico o científico de que se trata, a las organizaciones no gubernamen-tales con interés y acciones en el tema, hacer conocer en forma oportuna susrazones, puntos de vista y objeciones que pudieran tener respecto del nom-bramiento a producir”.

El Senado acompañó esta norma terminando con el secreto de las sesio-

nes de la Comisión de Acuerdos y generando un procedimiento por el cual el

candidato o candidata puede responder a las observaciones presentadas.

Más allá de las reformas realizadas desde los otros poderes del Estado, la

CSJN ha producido las propias por medio de Acordadas que incorporaron

procedimientos para aumentar la participación de los ciudadanos en la trami-

tación de los casos y la transparencia de las actividades del Tribunal.9

A las reformas realizadas por los otros dos poderes, entonces, la propia

CSJN sumó reformas autoimpuestas en el sentido de aumentar la transparen-

cia, la participación ciudadana y la imparcialidad en el manejo de las causas

que se encuentran bajo su jurisdicción. Sin embargo, el deterioro de su legiti-

midad no depende sólo de la forma de nombramiento de sus miembros o del

procedimiento con el que maneja sus expedientes. Su legitimidad se basa

crucialmente en su capacidad de persuadir a la ciudadanía de que sus deci-


siones no son arbitrarias, sino que se “conforman a derecho”, es decir, que

son parte de una práctica argumentativa compleja, pero relativamente consis-

tente a lo largo del tiempo, capaz de balancear de la mejor manera posible

las exigencias de la voluntad de la mayoría y los límites de los derechos

constitucionales. Si bien esta práctica se construye socialmente, la CSJN es

un actor crucial en esta construcción. A partir de la crisis de 2001 y frente al

rotundo fracaso de las estrategias de las Cortes anteriores para consolidar la

legitimidad de su autoridad, la CSJN, sobre todo a partir de las designacio-

nes realizadas con el nuevo procedimiento creado por el decreto 222, se

encuentra ensayando una nueva.

En efecto, en varios casos (y no sólo en el ámbito de la CSJN) el tribunal

ha decidido evitar cerrar la discusión con una decisión que otorgue la victo-

ria a una de las partes por sobre la otra. En estos casos, la CSJN se encuentra

en una encerrona: si no decide, pierde legitimidad como parte del juego polí-

tico en el cual las expectativas están puestas en que los tribunales brinden

respuestas finales a los pleitos de la ciudadanía; pero si decide, imponiendo

determinada obligación, sobre todo si ésta es una obligación positiva y cos-

tosa para el Estado, el tribunal corre el riesgo cierto de no ser obedecido, con

lo que también pierde legitimidad. Así, la CSJN ha decidido armar mesas de

diálogo entre las partes afectadas y con quienes deben asumir el costo de la

implementación de una eventual decisión. De esta manera el tribunal se ase-

gura de contar con la mayor información posible, con todos los argumentos

relevantes de los afectados, y con un ámbito de deliberación en el cual expe-

rimentar formas diversas de implementación que avancen en la medida en

que cuenten con el consentimiento de los actores relevantes y con el respal-

do de la autoridad institucional de la CSJN.

b) El contradictorio rol del Consejo de la Magistratura

Las diversas fuerzas que convergieron en el proceso de la reforma cons-

titucional de 1994 no tuvieron alternativa sino llegar a consensos difíciles

con resultados muchas veces contradictorios. La inclusión de un Consejo de

la Magistratura (CM), en la tradición de Europa continental es uno de ellos.

En efecto, con él, el Poder Judicial federal es ahora bicéfalo, con la CSJN

como cabeza jurisdiccional y el CM como cabeza administrativa a cargo

además de la inclusión y exclusión de jueces y fiscales dentro de sus filas. Si

bien es cierto que los miembros de la CSJN están excluidos de este proceso

y que el CM eleva una terna al presidente para que sea éste quien solicite el

acuerdo del Senado para el nombramiento final del candidato, no lo es

menos que la capacidad de decidir en cuestiones presupuestarias, de nombra-

miento y disciplinarias es poder suficiente para hacer del CM un actor polí-

tico fundamental.


Como dijimos, sin embargo, esta institución tiene sus raíces en el conti-

nente europeo donde por muchos años, y aún hoy, la capacidad de control

constitucional en manos de los jueces ordinarios no existe, y aun la de los

órganos capaces de ejercitarla es bien diferente de la de nuestro Poder Judi-

cial. En efecto, a diferencia de nuestro sistema (judicial y difuso, principal-

mente) en Europa continental el control, cuando es a posteriori, está en las

manos de un cuerpo político, de un Tribunal Constitucional.10 Esto es así

dada la naturaleza política de la función y la creencia continental en la neu-

tralidad valorativa, en la función meramente técnica de los jueces. Consis-

tente con esta forma de caracterizar la función de los jueces en el sistema

político (la aplicación de la voluntad mayoritaria a casos concretos), su

forma de selección está estrechamente vinculada a su capacidad técnica

medida en un concurso público, como cualquier funcionario del Estado. El

Consejo de la Magistratura cumple con esta función. Sin embargo, nuestro

sistema político pone en cabeza de los jueces no sólo la aplicación de la ley,

sino también el control de constitucionalidad de todos los actos de gobierno,

con lo que sus conocimientos y habilidades son fundamentalmente diversos

a los que resultan necesarios en el sistema continental.

En cuanto a su integración, la ley Nº 24.937, dictada en diciembre de

1997, establecía que sus integrantes deberán provenir de diferentes estamen-

tos, respetando de esta forma un equilibrio de intereses. Así, la distribución

original de cargos fue la siguiente: el presidente de la Corte Suprema, cuatro

representantes de los abogados,11 cuatro jueces del Poder Judicial de la

Nación, ocho legisladores,12 un representante del Poder Ejecutivo y por últi-

mo dos representantes del ámbito académico y científico. El CM actuaba en

sesiones plenarias,13 a través de comisiones divididas con relación a las com-

petencias que le fueron otorgadas por la Constitución Nacional.14 Sin embar-

go, luego de la crisis de 2001, el CM fue objeto de fuertes críticas provenien-

tes de distintos sectores de la sociedad. La mayoría de ellas recaían,

nuevamente, en la falta de transparencia y arbitrariedad en la toma de deci-

siones de los consejeros, que generaba falta de credibilidad y legitimidad de

la institución en particular y del Poder Judicial en general.

Resulta fundamental, sin embargo, resaltar la cuestión del corporativismo

judicial porque se conecta con un grave problema de conflictos de interés

que abordaremos más adelante. Aquí sólo téngase presente el hecho de que

la mayoría, si no la totalidad, de los miembros del CM son abogados y jue-

ces, profesionales que se encuentran muchas veces en situaciones laborales

tales que el resguardo de su independencia resulta fundamental. Los aboga-

dos litigan ante los jueces, quienes a su vez tienen en sus manos expedientes

sensibles para los representantes del los poderes políticos (cuestiones que

impactan en las cuentas públicas, en las políticas de Estado, en la capacidad

financiera del gobierno, o más llanamente cuestiones penales individuales,


actuales o potenciales que afectan a la clase política), los académicos en la

Argentina no lo son a tiempo completo, por lo cual están en la misma situa-

ción que los abogados. El hecho de que estas personas tengan en sus manos

la inclusión, la promoción, la disciplina y la expulsión de los jueces debe ser

motivo de preocupación institucional.

c) Tribunales inferiores

En este apartado citaré algunas de los conocidos análisis sobre la falta de

funcionamiento de los tribunales argentinos. Lo hago a modo ilustrativo para

volver sobre una situación repetida: la evaluación que se hace en general

sobre los tribunales es mala, lo que se debe hacer es conocido y relativamen-

te simple, pero los actores no están dispuestos a hacerlo. O, como dicen los

consultores internacionales, no se encuentran actores “pro reforma”. Así, el

informe del Banco Mundial de 2002 afirma que existe la creencia en que

[…] a veces resulta útil conocer a un juez o funcionario del tribunal para movi-

lizar las causas dentro del sistema. Dado lo reservado que es el sistema y la

enorme cantidad de causas, los jueces que se preocupan por su reputación o

carrera supuestamente van a trabajar con mayor ahínco para conformar a aque-

llos que tienen peso político o económico. Es posible que los jueces le presten

menos atención a las causas ordinarias, porque prácticamente no hay que rendir

cuenta pública cuando se manejan dichas causas.

Los jueces del Poder Judicial argentino sostienen que la institución es débil

por factores externos que están fuera del control del Poder Judicial mismo […]

Además, el público no ve a la administración de la justicia como un ente eficien-

te. Esta ineficacia es el resultado de muchos factores, entre ellos la falta de per-

sonal idóneo, el uso inadecuado de las normas de procedimiento y la distribu-

ción desproporcionada del volumen de trabajo entre los funcionarios del

tribunal.

La relación entre las causas pendientes y las resueltas en los juzgados civiles

y comerciales aumentó desde 1991 […] Comparando este sistema con el de

algunos tribunales en otros países que manejan causas comerciales, los Tribuna-

les Comerciales Nacionales tienen uno de las peores índices de eficiencia. Hay

pocos motivos para pensar que la escasez de jueces es la causa principal del

amontonamiento del trabajo.

Por otro lado, uno de los problemas principales con el que se enfrentan los

tribunales argentinos en estos días—especialmente los tribunales en los fueros

Civil y Comercial—es el papel pasivo que los jueces asumen en los litigios. Los

jueces opinan que a ellos no les corresponde movilizar las causas a lo largo y

ancho del sistema. Consecuentemente, los abogados sienten que tienen la liber-

tad de presentar peticiones injustificadamente, táctica que emplean como herra-

mienta estratégica en el pleito. De esta manera, los mismos jueces se convierten

en cómplice principal en la dilación de los expedientes.15


Así las cosas, en un reciente estudio realizado por la Organización “Uni-

dos Por la Justicia”,16 surge que para el 2002 el porcentaje de confianza en la

Justicia era tan sólo del 19%.17 El panorama no cambia cuando se les pre-

gunta a los mismos jueces. En una encuesta de fines de 200018 se afirma que

Los problemas que deben ser resueltos para mejorar el funcionamiento de la

justicia, según los propios jueces, son principalmente, la infraestructura, la infor-matización y los recursos humanos.

Impresiona ver lo lejano que están los jueces de los reclamos y de la per-

cepción que de ellos tiene de la sociedad. Veremos más adelante la falta de

acceso de los grupos más desaventajados, pero un 19% de confianza no se

logra sólo defraudando las expectativas de los más pobres. Como veremos

en las secciones que siguen, aquellos que pueden recurren a otros canales o

incluso a la jurisdicción de otros países, o aun a actores internacionales para

hacer valer sus derechos.

4. PROCESOS NUEVOS

a) La discusión sobre políticas públicas

Las privatizaciones de los servicios públicos trajeron algunas novedades

que generaron la creación de nuevos actores sociales y espacios de delibera-

ción sobre políticas públicas previamente inexistentes. En efecto, una tradi-

ción de derecho administrativo que provenía de la España franquista y la Ita-

lia fascista daba a la razón de Estado primacía sobre los derechos de los

ciudadanos de discutir las decisiones públicas que afectaran sus derechos. La

desregulación y privatización de servicios y de creación de algunos bienes

públicos obligó a la regulación de nuevas formas de control de los nuevos

proveedores de servicios por parte tanto del Estado como de los consumido-

res y usuarios de esos servicios. Así surgieron los entes reguladores de servi-

cios públicos y las asociaciones de defensa de los derechos de los usuarios y

consumidores. Estas últimas, además, gozan de ciertos derechos y procesos

para hacerlos valer reglamentados en el nuevo texto constitucional, funda-

mentalmente el amparo colectivo (aunque también una ley especial). Como

dijimos al comienzo, estas organizaciones y procesos no nacen en territorio

virgen, ya las organizaciones de derechos humanos habían ampliado su obje-

to para abarcar los derechos sociales y económicos, además de los tradicio-

nales derechos humanos. Ahora el Estado puede ser llevado a juicio por una

larga lista de responsabilidades y a través de procesos relativamente senci-

llos en el fuero Contencioso Administrativo, o en otros a través del sencillo


expediente del amparo colectivo. Este proceso, que brinda legitimidad colec-

tiva a las OSCs para actuar frente a cualquiera que viole derechos con

impacto colectivo, ha sido utilizado cada vez con mayor frecuencia y efecti-

vidad en la práctica que se conoce como el derecho de interés público o DIP.

De esta forma, los casos de “discriminación”, de defensa de intereses

relegados, de satisfacción de derechos económicos, sociales y culturales, son

casi una materia obligada en las agendas de los diferentes actores sociales

dedicados a una práctica intensiva de derecho de interés público. La Clínica

Jurídica de la Universidad de Palermo, impulsora del desarrollo del DIP en

la Argentina, ha llevado adelante casos en representación de intereses de

aborígenes,19 minorías sexuales,20 usuarios y consumidores,21 discapacita-

dos,22 mujeres,23 entre otros. Organizaciones como el “Centro de Estudios

Legales y Sociales” –CELS– han iniciado causas judiciales por el reconoci-

miento de derechos a los procesados penales,24 acceso a la salud25 e integra-

ción social. La “Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia” –ACIJ– dedi-

ca la mayor parte de sus esfuerzos a instalar el litigio colectivo en temas de

servicios públicos.26 La “Asociación por los Derechos Civiles” –ADC– ha

entablado numerosas demandas para garantizar la transparencia en los actos

de gobierno27 y la participación ciudadana, sólo por citar algunos ejemplos.

Este modo de utilizar a los tribunales y a las agencias reguladoras como

forma de poner sobre la mesa cuestiones que quedaban relegadas por el

desinterés de la política o por la imposibilidad de articularlas colectivamente

en el Poder Judicial ahora cuentan con procesos, actores cada vez más efica-

ces y sofisticados y agendas cada vez más variadas. Es importante, sin

embargo, llamar la atención sobre la presión que estas nuevas formas de

deliberación pública ponen sobre los jueces tanto desde el punto de vista de

la visualización en los medios de comunicación (que son un aliado funda-

mental de estas estrategias) como desde el punto de vista de las complica-

ciones para decidir con información suficiente y luego hacer cumplir las

decisiones que, en general, importan redistribución de recursos y la coordi-

nación de acciones de actores públicos no acostumbrados a estas prácticas,

que no se terminan en las fronteras nacionales. Como veremos en la sección

siguiente, la multiplicación de foros para la defensa de derechos y el control

de las políticas públicas también han recibido el impacto de la globaliza-

ción.

b) El impacto de la internacionalización

La inclusión de más de una decena de tratados internacionales de dere-

chos humanos en la Constitución a partir de 1994, más el hecho de la firma

continua de otros acuerdos bilaterales o multilaterales en áreas de comercio

internacional y protección de inversiones extranjeras, entre otros, o la existen-


cia previa de obligaciones ya acordadas por nuestro país a otros países o insti-

tuciones internacionales, coincidieron con el hecho de la globalización de

grandes áreas de políticas previamente reguladas sólo por las decisiones sobe-

ranas de nuestro país. Más aún, estos tratados y regulaciones no sólo definen

sustantivamente derechos y obligaciones, sino que muchas veces también se

extienden a la regulación procesal de la forma que adquiere la resolución de

controversias en un área determinada, generando nuevos actores globales

capaces de interpretar las cláusulas de los acuerdos e imponer obligaciones a

las partes, más allá de la jurisdicción del Poder Judicial nacional. Así, conta-

mos con el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, el sistema de

resolución de disputas del Banco Mundial, prominentemente el sistema de

arbitraje del CIADI (Centro de Arbitraje Internacional de Disputas sobre

Inversiones), donde se encuentran alojadas las iniciadas contra nuestro país

por las consecuencias del default de 2001 en los derechos de los inversores

extranjeros bajo los tratados bilaterales de protección a las inversiones extran-

jeras, los procesos de la Organización Mundial del Comercio, etc.

Esta proliferación de derechos, obligaciones, procesos y jurisdicciones

multiplican los ámbitos deliberativos, hacen nacer nuevos actores y brindan

(y también exigen) formas más complejas de cumplimiento normativo. La

globalización resulta, entonces, en nuevas oportunidades para la discusión

política y pone en un nuevo contexto las funciones de la administración de

justicia. En lo que sigue mostraré tres déficit que suelen imputarse a los acto-

res globales y luego trataré de mostrar en qué medida cada uno de ellos

puede ser una oportunidad para mejorar la situación del sistema político en

la Argentina, y de la Justicia en particular.

1. El déficit democráticoMuchos de los actores encargados de interpretar y aplicar normas inter-

nacionales cuentan con todos los requisitos necesarios para ser pasibles de la

crítica democrática. La forma de elección de sus miembros, los requisitos

para pertenecer a los órganos de decisión, la forma de removerlos y las com-

plicaciones para el acceso igualitario a su jurisdicción, entre otras, son carac-

terísticas agravadas de la dificultad contramayoritaria de tribunales judicia-

les con capacidad de controlar la legalidad de las decisiones de los órganos

mayoritarios.

2. El déficit semánticoUna preocupación adicional en el caso de órganos contramayoritarios es

la de su discrecionalidad. En efecto, en la medida en que el voto no puede

controlar la responsabilidad política de sus miembros, estas instituciones

corren el riesgo de acentuar su elitismo cuando las razones de sus decisio-

nes no son claras, o son contradictorias entre sí, o se modifican con excesi-


va velocidad. La discrecionalidad es contraria a la idea básica del rule oflaw y le impide a quienes deben dirigir sus acciones conforme las decisio-

nes de estas autoridades tener una idea clara, durante un lapso de tiempo

razonable, de lo que se espera de ellas para obedecer o cuestionar. El déficit

semántico ha sido regulado generando en los tribunales la necesidad de

autolimitarse para hablar con una voz clara y mantener en lo posible la esta-

bilidad de sus decisiones. El problema de la falta de claridad requiere de los

tribunales una autoconciencia de que los lectores de sus sentencias no bus-

can en ellas tratados académicos sino expresiones de autoridad respecto de

lo que la ley requiere de ellos como ciudadanos. Es por eso que la falta de

claridad en el lenguaje, el exceso (tanto en la extensión como en el número)

de los votos de los miembros de un tribunal, la incapacidad de generar una-

nimidad o mayorías claras y relativamente permanentes, los votos divididos

por subtemas que dificultan la comprensión de los fundamentos de la sen-

tencia o, más grave aún, de la regla que ella intenta imponer, son ejemplos

de conductas que tribunales severamente deficitarios democráticamente

deberían evitar.

3. El déficit de implementación de sus decisionesEs una preocupación permanente de los actores internacionales las difi-

cultades para que los países implementen con celeridad sus decisiones. Este

déficit tiene al menos dos causas. La primera consiste en la falta de capaci-

dad de implementación de decisiones públicas que en general afecta a países

como la Argentina. La segunda se vincula a la autoridad que las decisiones

de esos órganos generan en los afectados por ellas y, por lo tanto, en su

voluntad de obediencia. Sabemos que la calidad de Estados como el nuestro

en cuanto a su capacidad para desarrollar eficazmente políticas públicas es

baja, y es menor aun cuando el que decide carece de autoridad o quienes

deben acceder a obedecerlo no creen que esa autoridad sea legítima. En

cuanto al déficit en la capacidad de implementar sus decisiones sería desea-

ble que se lo viera no como un problema sino como una oportunidad para

realizar en el mismo proceso varias de las aspiraciones que los países tienen

como prioritarias: afianzar la democracia, ampliando las oportunidades para

la deliberación incluyente, defender los derechos sin dejar de discutir sus

alcances en una sociedad plural, fortalecer la capacidad para crear bienes

públicos sobre todo, pero no sólo, desde el Estado, aumentar la legitimidad

de la autoridad para poder exigir obediencia, etc. Esta oportunidad es, enton-

ces, doble: por un lado, los actores globales deben aumentar su legitimidad y

eficacia, y por otro deben hacerlo sin socavar el esfuerzo similar que están

realizando los Estados.

Desde esta perspectiva, la implementación exitosa (en su doble carácter

de creadora de institucionalidad del sistema internacional y de los Estados)


de las decisiones de estos actores depende de su claridad, su consistencia,

su permanencia, de la sensibilidad para determinar el ritmo de los cambios

que se proponen (no demasiado abrupto como para forzar de forma elitista

decisiones contramayoritarias ni demasiado lento como para que se conti-

núe violando derechos), del conocimiento de los contextos en los cuales la

decisión debe implementarse, de la percepción de las consecuencias de la

decisión para la comunidad afectada y para todos los que se encuentran en

situaciones similares en el área de incidencia del actor en cuestión, entre

otras cualidades.

Los desafíos de la globalización son múltiples y en la Argentina su proli-

feración se vincula a una tradición nacional que ha sido refractaria a la parti-

cipación, la deliberación y la defensa de los derechos de sus ciudadanos. Los

argentinos, en diversas áreas, nos hemos globalizado para obtener de otras

instituciones lo que las políticas y judiciales de nuestro país nos han negado.

Sin embargo, ¿qué actores nacionales están a la altura de estos desafíos?

¿Cómo regulan las instituciones de nuestro país las profesiones del derecho,

su capacitación y la distribución de sus recursos?

5. LA PROFESIÓN JURÍDICA: AUTORREGULACIÓN,

CAPACITACIÓN Y DISTRIBUCIÓN

a) La situación de las instituciones que regulan la profesión delabogado. Los Colegios Públicos: ¿un monopolio justificado?

Las provincias y la ciudad de Buenos Aires regulan el ejercicio de las

profesiones y también la de los abogados. Para ello han creado Colegios

Públicos de Abogados que se encargan de llevar la matrícula de los profesio-

nales inscriptos y organizar la forma en que se impone la ética de la profe-

sión. En general, los colegios han logrado además apartarse del sistema de

seguridad social y tener sus propias cajas de jubilaciones y obras sociales.

Los colegios se financian, en general, por una cuota de sus inscriptos, un

aporte por profesional por expediente abierto y con un porcentaje de los

honorarios recolectados en su jurisdicción, además de la financiación de las

cajas y los aportes a la obra social. Los Colegios de Abogados de la Argen-

tina, a pesar del calamitoso estado del acceso a la justicia en nuestro país,

son instituciones ricas y poderosas. Sus formas de financiamiento ya men-

cionadas y su capacidad disciplinaria no son los únicos medios con los cua-

les estas instituciones ejercen su influencia. Además son parte fundamental,

como vimos, en la elección de los miembros de los CMs provinciales y

nacional. Todo ello es posible y se explica en general por el hecho de que los

ciudadanos argentinos precisan por ley de la firma de un abogado para ser


parte de los procedimientos ante el Poder Judicial. Sin embargo, este mono-

polio del acceso a la justicia debe ser justificado.

En el Poder Judicial, los argumentos exitosos para lograr una decisión

beneficiosa para el cliente son los que mejor balancean los tres tipo de exi-

gencias que pesan sobre los jueces: que sean deferentes a la voluntad popu-

lar, que impidan la violación de derechos y la manipulación de los procesos

democráticos ejerciendo su rol contramayoritario, y que mantengan y mejo-

ren la práctica en la que consiste el derecho. Así, si una abogada puede tra-

ducir intereses de su cliente en argumentos que persuadan al juez de que la

decisión que está por tomar es la que mejor combina estos tres elementos,

debería ganar el caso. Esta traducción es una tarea muy complicada de reali-

zar, y la gente debe continuar con sus vidas y no puede estar dedicada a

desarrollar estas capacidades. Esto justificaría, prima facie, el monopolio de

los abogados en una democracia constitucional, lo cual en principio resulta

paradójico en la medida en que supondría expropiar a los ciudadanos el dere-

cho a defender sus derechos en forma directa, y no a través de la representa-

ción. En otras palabras, si bien nadie es mejor juez de sus intereses que uno

mismo, el problema en la deliberación judicial es que al juez no le importa el

interés individual de cada uno, sino que sólo le importa el interés en la medi-

da en que esté sustentado en argumentos que puedan ser traducidos en argu-

mentos de interés público, entendiendo por interés público el balance de los

tres elementos que mencionamos anteriormente.

Si es ésta la justificación del monopolio de la deliberación judicial en

manos de los abogados, ¿cómo podemos descomponer esas obligaciones para

entender, en particular, cuáles son las obligaciones de los abogados en una

democracia constitucional? En lo que sigue mostraremos que este monopolio

sólo se justifica cuando se ejerce respetando las obligaciones siguientes:

1. Los abogados deben defender el interés de su clienteEste mandato significa que en su trabajo los abogados no pueden defrau-

dar las necesidades y los deseos del cliente, lo que parece obvio aunque su

aplicación no lo sea tanto. La traducción del interés privado al interés públi-

co es complicada, y es importante que en esta traducción no se pierda aque-

llo que el cliente vino a buscar. Lo que se pierde, porque siempre se pierde

algo, debe ser algo que el cliente acepta perder o sabe que va a perder.

2. El monopolio debe ejercerse en forma igualitariaLa segunda justificación del monopolio de los abogados es que el proce-

so deliberativo en el que consiste el derecho debe estar abierto a todos, bajo

las mismas condiciones de calidad y accesibilidad, y por lo tanto el servicio

de los abogados debe ser prestado en esas condiciones.


3. Igualdad respecto de la calidad del servicioEl hecho de la desigualdad en la idoneidad retórica o en la capacidad de

traducir intereses privados en argumentos públicos produce consecuencias

nefastas para la deliberación sobre la aplicación del derecho. En efecto,

cuando un buen abogado se enfrenta a un mal abogado podría suceder que

la desigualdad en la calidad restrinja los argumentos disponibles para el

juez y permita que se introduzcan en la deliberación falacias que pasan

como argumentos válidos, hechos no adecuadamente probados o resolucio-

nes inadecuadas de las tensiones inherentes a la democracia constitucional.

Entonces, tener un mal o un buen abogado es fundamental no sólo para el

cliente, sino también para los intereses del derecho en la medida en que, de

no existir esta relativa igualdad en la calidad de la representación legal, se

corre el riesgo de introducir en la deliberación argumentos inadecuados y de

excluir argumentos que tengan la virtualidad de hacer avanzar la calidad del

estado de derecho. En este sentido, las diferencias cualitativas entre los abo-

gados no deben ser demasiado amplias y los clientes deberían poder saber

cuándo un abogado es mejor que otro.

4. Igualdad en el accesoA pesar de que la cuestión del acceso a la justicia será tratada más ade-

lante, aquí queremos dejar claro esta cuestión como una de las obligaciones

legales fundamentales de los colegios profesionales. En efecto, la justifica-

ción del goce de este monopolio incluye la obligación de que la capacidad de

defender los intereses particulares con relativamente igual idoneidad retórica

y con los mejores argumentos jurídicos se encuentre al alcance de todos.

5. El monopolio debe ejercerse de acuerdo con la obligación de consolidardel estado de derecho

Los abogados no deben tomar decisiones que destruyan la herramienta

que la democracia les entrega para que realicen su actividad. El interés

público en el ámbito de la justicia consiste en el balance de las tres obliga-

ciones de los jueces (el respeto por las decisiones mayoritarias, el control

contramayoritario y la preservación y mejora del lenguaje del derecho) y es

tarea de los abogados facilitarlas. Esta práctica colectiva de los profesionales

del derecho es lo que muchas veces se identifica como el estado de derecho

en el ámbito judicial. En este sentido es que afirmamos que el monopolio de

los abogados se justifica también cuando es ejercido de forma tal de no des-

truir el delicado balance de obligaciones en el que consiste el estado de dere-

cho. Es decir, los abogados deben restringirse y evitar quebrar esa práctica

institucional compleja aun cuando al hacerlo tengan la oportunidad de ganar

su caso. En los términos que venimos desarrollando, una abogada está

incumpliendo con esta obligación cuando no asume cabalmente su rol de tra-


ductora de intereses privados en interés público, sino que, en el afán de

defender el interés privado de su cliente distorsiona la mejor interpretación

acerca de lo que demanda el interés público.

b) La situación del acceso a la justicia

El Poder Judicial no actúa de oficio. Como acabamos de ver, para poner

en marcha el aparato jurisdiccional, los ciudadanos deben llevar sus casos a la

atención de un juez de la mano de un abogado. Sólo de esta manera pueden

acceder a los procedimientos formales de defensa de sus derechos que les

ofrece la democracia constitucional. Si bien es cierto que no todos los dere-

chos se ejercen a través del litigio judicial, la falta de otros medios de resolu-

ción de conflictos sociales lleva a quienes saben y pueden a demandar ante los

tribunales lo que de otra manera no podrían obtener. La inexistencia o la ine-

ficiencia de los sistemas formales de resolución de conflictos son en sí mis-

mas violaciones de derechos de acuerdo con las normas de nuestro derecho

positivo. Como vimos hasta aquí en los últimos tiempos, combinado con una

restricción en el acceso a la deliberación pública en los ámbitos reglados por

la política mayoritaria (la desconfianza, la concentración de poder, el cliente-

lismo, la corrupción reales o percibidas), se acrecentó la lista de derechos y se

multiplicaron espacios judiciales de tal forma que la política contramayorita-

ria (lo que a veces se conoce como la judicialización de la política y su rever-

so, la politización de la justicia) ha ganado espacio y una insólita legitimidad.

Sin embargo, y dado las formas que todavía asume la justicia en nuestro país,

como vimos, el acceso a los nuevos ámbitos de defensa de derechos se

encuentra todavía muy restringido. En nuestro país aún no se realizó un estu-

dio integral que permita visualizar de manera completa y exhaustiva la situa-

ción del acceso a la justicia. De todos modos, recientemente, se han realizado

diversos estudios y encuestas que permiten contar con un panorama parcial.

En la localidad de Moreno se ha realizado un relevamiento de las Nece-

sidades Jurídicas Insatisfechas28 (NJI) de la zona que ha dado como resulta-

do más significativo que un 80% de los hogares en esa localidad no accede a

la justicia. Por su parte, en un estudio realizado en la provincia de Buenos

Aires, un 57% de los encuestados manifestó que es complicado o imposible

acceder a algún organismo o institución ante problemas jurídicos.29 En una

reciente encuesta de opinión pública en Capital Federal y Gran Buenos Aires

se verificó que el 54% de las personas considera que no tiene acceso a la jus-

ticia y el 82%, que la mayoría de la población no lo tiene.30 Por su parte, un

97,7% de los abogados de todo el país consideraron que el sistema de justi-

cia actual no satisface las necesidades de los ciudadanos. En consecuencia,

estos estudios permiten avizorar que hay problemas de acceso a la justicia

que afectan a gran porcentaje de nuestra población.


Ahora bien, cuando se comenzó a indagar acerca de la desigualdad en el

acceso a la justicia, se verificó que en Moreno un 88% de los hogares consi-

dera que la justicia no trata a todas las personas por igual perjudicando a los

más pobres o a los que no tienen vínculos con el poder.31 En el estudio de

Unidos por la Justicia se concluyó que un 13% de los encuestados afirma

que los pobres no tienen posibilidad de acceso a la justicia. En una encuesta

de opinión pública en Capital Federal y Gran Buenos Aires se verificó que

un 85% estaba muy de acuerdo con la frase “Existen al menos dos sistemas

de justicia, uno para los que tienen dinero e influencia y otro para los

pobres”.32 Si tomamos en cuenta el Liderbarómetro, un 75% de los encues-

tados consideró que el Poder Judicial no tiene un trato igualitario con todas

las personas, principalmente por la diferencia de recursos económicos y de

contactos con el poder político.

Conforme al estudio de Necesidades Jurídicas Insatisfechas citado, se

determinó que el obstáculo que más incide en el inicio de un proceso es la

falta de acceso a un servicio jurídico, ya que las personas que no acceden a

un abogado representan un 86,75% de los que no inician un proceso, mien-

tras que las personas que acceden a un abogado pero no inician un proceso

representan un 13,25%. La falta de acceso a un abogado afecta a gran núme-

ro de hogares, ya que según NJI en Moreno se verificó que un 87,50% no

tuvo acceso a un abogado frente a los principales problemas jurídicos, y un

81,50% no tuvo acceso frente a otros problemas jurídicos. De modo que un

69% de los hogares no tuvo acceso a servicios jurídicos, concluyéndose que

las necesidades jurídicas insatisfechas33 superan el 98%. Esto quiere decir

que de cada 100 problemas, en 98 no se accede a servicios jurídicos.

En el estudio de Unidos por la Justicia, entre las razones para no acudir a

los abogados se mencionan que “no puede pagar sus honorarios” en un

15,9%. Con relación a los principales obstáculos para acceder a la justicia,

en el Liderbarómetro, un 18% identificó los honorarios de los abogados y un

17% la falta de acceso a un abogado. Este obstáculo, como sucede con el

resto, es más difícil superarlo según NJI cuando una persona es pobre, ya

que se pudo comprobar que la menor cantidad de recursos económicos tiene

impacto cuantificable en el acceso a la justicia.34

Asimismo, la falta de acceso a un abogado también se explica por el des-

conocimiento de las personas respecto a la existencia de prestadores de ser-

vicios jurídicos gratuitos. En Moreno se ha podido verificar que más de un

80% de los hogares no conoce a prestadores de servicios jurídicos gratuitos

y sólo un 35% ha recibido algún tipo de capacitación en cuestiones legales.

En el estudio de Unidos por la Justicia se verificó que un 37% desconocía la

existencia de recursos jurídicos, sólo un 6% conocía algún prestador de ser-

vicios jurídicos gratuitos.

Debemos valorar que hay algunas personas que acceden a servicios jurí-


dicos y no quedan conformes con la prestación, porque no tuvo utilidad, el

asesoramiento fue malo o fueron maltratados. Por ello resulta exigible que la

prestación de servicios jurídicos pública tenga cierto estándar de calidad para

garantizar el acceso a la justicia. El estudio de NJI ha comprobado que gran

parte de las personas que recibieron los servicios jurídicos de un abogado

consideraron que no fueron de utilidad para resolver su problema (41,94%).

A eso se agrega los que consideran que la ayuda fue escasa (6,45%).35

En conclusión, podemos afirmar que: a) existen obstáculos para acceder

a la justicia, b) estos obstáculos afectan con mayor intensidad a los sectores

pobres, c) uno de los obstáculos principales es la falta de acceso a servicios

jurídicos, d) se verifica que la falta de acceso a servicios jurídicos gratuitos

se explica en gran medida por el desconocimiento de las personas, e) los ser-

vicios jurídicos a los que se accede no siempre cuentan con el estándar de

calidad exigible.

Sin embargo, paradójicamente nuestro país cuenta con gran cantidad de

recursos para enfrentar el desafío de satisfacer la demanda de justicia de los

más desfavorecidos. Hay en el país más de cien mil abogados matriculados

y más de cien mil estudiantes de derecho. Los primeros tienen además la

obligación de brindar sus servicios a quienes los necesitan sin importar su

capacidad económica, y los segundos necesitan la práctica profesional para

ejercer sus obligaciones futuras con idoneidad. Existen por otro lado las

defensorías gratuitas y las fiscalías solventadas por el Estado, OSCs que

brindan servicios jurídicos gratuitos de muy diversa índole y líderes comu-

nitarios sedientos de conocimientos y dispuestos a aprender las destrezas

necesarias para ser parte de un sistema de acceso a la justicia eficiente e

igualitario. Lo que falta son políticas públicas capaces de coordinar estos

recursos para satisfacer las necesidades. Lo que sigue es una lista de formas

que podría adoptar una política pública de esta naturaleza.

La demanda de derechos

Para llevar adelante una estrategia exitosa de ampliación y mejoramiento

del acceso a la justicia, se deben crear sujetos con determinado tipo de des-

trezas, capaces de realizar ocho tipo de actividades que, coordinadas, permi-

tirían armar una política consistente de acceso a los derechos que esté de

acuerdo con las aspiraciones valorativas de una democracia constitucional.

1. Identificación de necesidades jurídicas insatisfechasEl primer nivel de esta estrategia es el de la identificación de las necesi-

dades jurídicas insatisfechas (NJI) de la población a la que se quiere brindar

el servicio. Esta identificación supone la realización de encuestas y de entre-

vistas en profundidad que identifiquen los problemas principales que la


gente podría solucionar si supiera que la solución es un derecho y que exis-

ten canales formales para lograrlo.36

2. Alfabetización jurídica. Extensionismo. Liderazgo comunitarioEn el segundo nivel se encuentran las diversas formas de hacer explícita

la demanda social de derechos. Es en este nivel donde hallamos las diversas

formas de la educación en derechos y de la traducción de la demanda social

al lenguaje de la ley.37 Existen experiencias de alfabetización jurídica básica

(street law programs) a cargo de estudiantes de derecho38 y de abogados o

jueces voluntarios.39 También son interesantes las actividades que llevan la

demanda ya traducida a demanda explícita de derechos tales como las expe-

riencias de extensionismo jurídico y de la formación de líderes comunitariosque actúan como conectores entre las demandas ya explicitadas de los ciuda-

danos y las instituciones capaces de satisfacerlas.

Estos dos primeros niveles, los de la identificación de NJI y de la traduc-

ción de la demanda social de derechos, pertenecen al aspecto de la demanda

de derechos, mientras los seis niveles que siguen buscan estructurar consis-

tentemente los diversos aspectos de la oferta de recursos jurídicos con el

objeto de satisfacerla adecuadamente.

La oferta de recursos jurídicos

3. Asistencia socialUna gran parte de los reclamos sociales se satisfacen con el conocimiento

que brinda la asistencia social, tarea que ha sido tradicionalmente cubierta

por los trabajadores sociales. En países donde la información resulta de difí-

cil acceso, cuando no inexistente, el conocimiento sobre la forma de recibir

los beneficios sociales sin caer en las redes de clientelismo que caracteriza

estas redes de distribución resulta fundamental.40 Más allá de la necesaria

presencia de trabajadores sociales, este nivel vuelve a convocar a los exten-

sionistas jurídicos y a los líderes comunitarios al esfuerzo por acercar a la

gente a sus derechos.41

4. Mediación individual y comunitaria. Medios alternativos de resoluciónde conflictos

Cuando el acceso a los derechos supone la necesidad de solucionar con-

flictos entre pares que no requieren de la participación de un tercero, sino de

la capacidad de encontrar acuerdos superadores, surge el cuarto nivel del

esquema de acceso y el segundo de la oferta de recursos: la mediación indi-

vidual y la mediación comunitaria. En este nivel, la comunidad puede darse

a sí misma una forma de resolver sus conflictos que no depende, en primera

instancia, de formas jurídicas regularizadas institucionalmente. Otra vez son


los colegios de abogados los que deben formar servicios de mediación gra-

tuita e itinerante, así como las facultades de derecho deben formar clínicas

de mediación y de formación en mediación para los sectores más desaventa-

jados de nuestra población.

5. Patrocinio y asesoramiento jurídicoEl quinto nivel requiere la existencia de un Poder Judicial formal, ya que

consiste en la representación de los ciudadanos para la defensa de sus dere-

chos en procedimientos reglados ante los tribunales. Este nivel, el del patro-

cinio individual, que defiende derechos de ciudadanos tomados en forma ais-

lada, es simplemente el resultado de la regla o de la necesidad práctica que

exige la presencia de un abogado para poner un pie en los estrados judicia-

les. Sin embargo, en los sectores más desaventajados los abogados no están,

o están lejos, o son caros.42 La tarea aquí consiste en movilizar los enormes

recursos jurídicos existentes en nuestra región para convertirlos en recursos

jurídicos disponibles.43 La asignación de estos recursos no puede ser librada

al mercado dado que los servicios jurídicos existentes, para no hablar de los

mejores, se concentrarían en las áreas relativamente más aventajadas de

nuestras comunidades. Así, los servicios jurídicos gratuitos deben ser parte

de la práctica común de los abogados, de la misma forma que la atención

gratuita en los hospitales es práctica común, prestigiosa y motivo de orgullo

de los médicos. Las facultades deben incluirlos como parte relevante de sus

planes de estudio, no como meras técnicas de aprendizaje de trámites senci-

llos sino como servicios jurídicos relevantes y de impacto social. Los Cole-

gios de Abogados deben también multiplicar sus servicios dramáticamente

pero, sobre todo, ambos deben llevar sus recursos donde vive la gente (como

los médicos, que concurren a las salas de salud de los barrios o utilizan

ambulancias y no esperan la urgencia encerrados en los hospitales genera-

les). En el mismo sentido, el asesoramiento jurídico recibe las mismas

demandas.

6. Litigio colectivo Las violaciones que se cometen contra un colectivo de personas o daños

que por su extensión y distribución no son percibidos a nivel individual

requieren un tratamiento colectivo. Es en el sexto nivel de acceso en el que

las acciones colectivas encuentran su lugar dentro de una política integral de

acceso a los derechos. Esta particular mirada detecta regularidades violato-

rias de derechos o fallas de la democracia que no pueden ser tratadas a esca-

la individual: exclusiones de minorías o de mayorías silenciadas, daños

colectivos, violaciones de procesos democráticos. La tarea consiste aquí en

desarrollar las estrategias, también colectivas, que resulten adecuadas. Esta

práctica ha sido asumida por procuradores fiscales, defensores públicos,


defensores del pueblo, facultades de derecho a través de clínicas jurídicas de

litigio de interés público y por organizaciones de la sociedad civil.

7. Reforma legislativaLos obstáculos al acceso surgen también de fallas estructurales que se

subsanan con reformas legislativas. Es por ello que el séptimo nivel de una

política de acceso a los derechos debe, además de asegurar el conocimiento

de la legislación existente y de las decisiones jurisprudenciales relevantes,

desarrollar las capacidades que se requieren para llevar adelante las estrate-

gias más eficaces de lobby a favor del interés público. Estas capacidades son,

entre otras, la capacidad para presentar, ante quienes producen normas, argu-

mentos propios y contrarrestar los argumentos opuestos, para redactar nor-

mas, para persuadir.

8. Sensibilidad políticaEl octavo y último nivel balancea el elitismo de las estrategias que a veces

inevitablemente deciden los abogados. Así, cuando los abogados trabajan a

favor de ciertos grupos no deben dejar de tener en cuenta que sus estrategias son

apenas un instrumento más en el intento de estos grupos por acceder a sus dere-

chos. En este sentido deben estar alerta al nivel de la estrategia política en el que

el abogado debe sentarse junto con sus clientes y ser uno más en la deliberación

sobre la mejor forma de llevar adelante los reclamos. El derecho, en este senti-

do, no debe sustituir a otras herramientas de la política en una democracia cons-

titucional, no debe ser una forma de desmovilización ni de interferencia en los

procesos de acuerdos deliberativos a los que una sociedad debe tender en su

búsqueda por honrar el principio de fraternidad política que a veces supone

ceder, o hacer concesiones reales o simbólicas en pos de mantener el lazo comu-

nitario que hace posible la construcción de una sociedad democrática.

Se han realizado algunos proyectos que podrían servir como pruebas

piloto para el diseño de una política pública en materia de acceso a la justi-

cia sostenible. Una de las iniciativas desde el Ministerio de Justicia y Dere-

chos son las Casas de Justicia.44 Las Casas estaban integradas por un equipo

multidisciplinario de profesionales (abogados, psicólogos, asistentes socia-

les) y brindaban servicios gratuitos de asistencia jurídica y social y de

mediación. Lamentablemente, éstas no brindaban patrocinio jurídico, por lo

cual debían derivar esos casos a otros organismos públicos o privados.45

En forma complementaria, en octubre de 2006, por un convenio entre el

Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y la Cámara Nacional de Apela-

ciones en lo Civil, se abrió una “Oficina Multipuertas” que brinda servicios

de información, orientación y asesoramiento por parte de profesionales. Al

igual que las Casas, la Oficina no presta patrocinio jurídico gratuito. Se


advierte, de todos modos, que en ambos proyectos no se presta patrocinio

jurídico, lo cual puede explicarse por la fuerte resistencia corporativa de los

abogados, que consideran que el patrocinio jurídico gratuito puede afectar

sus intereses económicos.

Finalmente, cabe reseñar que la Corte Suprema en este año ha decidido

crear una Oficina de Violencia Doméstica que atienda las 24 horas integrada

por profesionales (abogados, médicos, psicólogos, asistentes sociales). Esta

dependencia se encargará de prestar servicios de orientación, asesoramiento

y derivación de las víctimas de la violencia familiar.

c) La situación de la formación de los actores relevantes

Resulta evidente que para cumplir con todas estas tareas, además de las

enunciadas más arriba, los egresados de las facultades de derecho deben

haber sido entrenados en conocimientos y destrezas muy particulares y

amplias. Sin embargo, la realidad de la enseñanza del derecho en nuestro

país está lejos de cumplir con las expectativas de la sociedad.

1. El deterioro de las facultades de derecho, una oportunidadAlgunas de las consecuencias de esta situación son: a) la falta de un

ámbito crítico del quehacer judicial, b) el potencial conflicto de interés

(mencionado en el acápite dedicado al CM) que consiste en formar a los

futuros jueces (y peor aún, a los actuales cuando los abogados dictan clase

en las escuelas judiciales) y ser a la vez (futuro o actual) litigante ante sus

estrados, c) la falta de formación en destrezas profesionales, d) el desarrollo

de una cultura jurídica ingenuamente formalista y dogmática, cuando no

cínicamente realista e instrumental al ser el mero ejercicio irreflexivo de la

profesión la única escuela en la que se aprende los rudimentos de la discipli-

na forense, e) el desconocimiento de los contextos sociales, económico, polí-

ticos, globales en los que se mueve la práctica del derecho, f) el desprecio

por los valores que marcan los límites de la actividad profesional en una

democracia constitucional, entre otras.

La importancia de egresar de una facultad como paso obligado (hasta

hoy) para el operador del derecho argentino ofrece la oportunidad de operar

en ellas o desde ellas (en la medida en que la formación también puede ocu-

rrir en las escuelas judiciales, en las organizaciones de la sociedad civil o en

otros ámbitos, pero que en definitiva dependerán de la formación que los

docentes reciban en las facultades) para desarrollar los actores sociales que

requieren la demanda y la oferta de justicia.


2. Las tareas de una facultad de derechoComo afirmé más arriba, para mejorar el acceso a los derechos y la pro-

visión de justicia se precisa aumentar el conocimiento de los derechos y

capacitar en las destrezas que permitan utilizar exitosamente los procesos a

través de los cuales se logra su cumplimiento. Y justamente de la correcta

combinación de conocimientos críticos y destrezas estratégicas depende la

excelencia de la formación jurídica. Así, la construcción de facultades de

derecho que tiendan a lograr estos objetivos es una oportunidad para utilizar

los problemas sociales y convertirlos en oportunidades de enseñanza, del

mismo modo como las necesidades del entrenamiento jurídico son oportuni-

dades para satisfacer algunas demandas sociales.

• El conocimiento del derecho vigente• El desarrollo de capacidad crítica. La creación de una academia jurídica

independiente es una pieza fundamental de este tablero. En efecto, sin un

grupo mínimo de profesores profesionales de derecho resulta imposible

pensar en que las tareas que requiere una enseñanza medianamente seria

y alejada de los intereses inmediatos de la profesión se pueden realizar

acabadamente. De tenerla, una facultad o facultades podrían generar crí-

tica externa del sistema jurídico a través de sus escritos, alimentando las

tareas de quienes desde el Estado y la sociedad civil busquen formas de

acercar el derecho a los ideales de toda democracia constitucional.46

• La adquisición de destrezas. En la más sencilla entrevista con un cliente,

en el más sencillo caso que debe enfrentar un abogado, se ponen en juego

una gran cantidad de destrezas complejas. La capacidad de escuchar al

cliente, de comprender el problema que lo aqueja, de convertirlo en una

demanda inteligible, de generar argumentos jurídicos a favor de su inte-

rés, de adelantarse a los contraargumentos de su adversario, si lo hubiera,

de responder los contraargumentos, de ponerse en el lugar del juez –a

quien no le interesan argumentos basados en el interés de las partes sino

en su peculiar visión del interés público–, de desarrollar los argumentos

en un lenguaje persuasivo, de cuidar la integridad del sistema, son algu-

nas de las destrezas que debe desarrollar todo abogado. En el caso de la

enseñanza clínica del derecho, las posibilidades son aún mayores o de

mayor impacto público ya que en ellas los alumnos aprenden derecho

solucionando problemas reales de gente real. Las clínicas tienen una gran

plasticidad: pueden servir para varios de los niveles de provisión de ser-

vicios de justicia, pueden organizarse clínicas de asesoramiento societa-

rio o tributario o laboral de pequeños emprendimientos, clínicas de

mediación, individual o comunitaria, clínicas de patrocinio jurídico gra-

tuito, individual o colectivo (las clínicas de interés público), clínicas de

reforma legislativa y lobby de interés público, etc.


NOTAS

1. En referencia al régimen de facto cuyo presidente fue Juan Carlos Onganía,

que asume en 1966 y renuncia en 1970.

2. En 1930, la Corte Suprema dicta la Acordada sobre reconocimiento delGobierno Provisional de la Nación, 10/09/1930. Los magistrados firmantes fueron J.

Figueroa Alcorta, Roberto Repetto, R. Guido Lavalle, Antonio Sagarna, Horacio R.

Larreta y Raúl Giménez Videla –Secretario–. En dicho acto se reconoció la validez

de los actos del régimen de facto que había destituido por la fuerza al gobierno demo-

crático. Precisamente, se sostuvo que “el gobierno provisional que acaba de consti-

tuirse en el país, en, pues un gobierno de facto cuyo título no puede ser judicialmente

discutido con éxito por las personas en cuanto ejercita la función administrativa y

política derivada de su posesión de la fuerza como resorte de orden y de seguridad

social”.

3. En el fallo “Aramayo, Domingo Raúl” se sostuvo que “La restitución del orden

constitucional en el país requiere que los poderes del Estado Nacional o los de las

provincias en su caso, ratifiquen o desechen explícita o implícitamente los actos del

gobierno de facto, inclusive los de remoción de magistrados integrantes del Poder

Judicial”.

4. Véase al respecto el fallo “Godoy, Oscar Eduardo c/ Universidad Nacional de

La Plata s/ nulidad de acto administrativo (ordinario)”, donde se sostuvo que “Los

actos de los llamados gobiernos de facto subsisten en los períodos constitucionales

siguientes, mientras no sean derogados o revocados, con autoridad y efectividad

equivalentes a las que tienen los que los gobernantes de jure”.

5. A esta multiplicación de derechos se suman, gracias a la decisión de las Nacio-

nes Unidas, los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). La Argentina suscribió

en el año 2000 la Declaración del Milenio, con lo cual se comprometió con un con-

junto de objetivos y metas, los ODM. Nuestro país, además, incorporó a estos objeti-

vos el de “promover el trabajo decente”. Las metas propuestas deben alcanzarse en el

año 2015. El listado completo de ODM para la Argentina es muy exigente, y los pro-

ductores de normas (constituyentes, legisladores y el Poder Ejecutivo) lo han conver-

tido en obligaciones muy concretas que se suman ahora explícitamente y con un

mandato que vence muy pronto, a las que ya tenía el Estado Nacional, incluyendo al

Poder Judicial.

6. El recurso al per saltum, es decir, la apropiación de un expediente por la CSJN

sin esperar el agotamiento de las vías de apelación normales, o el de “arrancatoria”,es decir, la desaparición de hojas de un expediente, entre otros.

7. La Asociación por los Derechos Civiles, el Centro de Estudios Legales y

Sociales (CELS), la Fundación Poder Ciudadano, la Fundación Ambiente y Recursos

Naturales (FARN), el Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Socia-

les (INECIP) y la Unión de Usuarios y Consumidores.

8. “1. Exagerado volumen de causas (…) 2. Falta de publicidad en los procedi-

mientos (…) 3. Obstáculos a la participación de la ciudadanía en la búsqueda de la

justicia, restringiendo la participación en el proceso sólo a aquellos que el tribunal

considera ‘partes’. 4. Falta de transparencia en la designación de jueces, en especial de

los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 5. Falta de transparencia


en el proceso de destitución o remoción de jueces, en especial de los Ministros de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación 6. Falta de transparencia en la gestión y fun-

cionamiento del Poder Judicial, en especial de la propia Corte Suprema de Justicia de

la Nación 7. Falta de mecanismos de control de la administración del Poder Judicial.

8. Igualdad en las contribuciones y permiso a los jueces para no pagar impuestos”.

9. Así, a través de la Acordada 28/2004 se permite la interposición de amicicuriae, es decir, opiniones de quienes, sin ser partes en el caso, tienen un interés o

conocimiento especial relevante. Para aumentar la accesibilidad de los interesados, la

acordada 14/2006 establece la publicación en la página web de la CSJN de la lista de

casos en que se permite la presentación de amici. En el mismo sentido, el procedi-

miento interno de circulación de las causas mereció la autorregulación del tribunal a

través de la Acordada 35/2003, por la cual se decidió que tendrán “carácter público

[...] todos los registros llevados por las secretarías intervinientes y por las mesas de

entradas que de ellas dependan sobre la circulación de expedientes”.

10. En Francia preside el Consejo el Presidente de la República, y su vicepresi-

dente es el Ministro de Justicia. Además de representantes de magistrados y de

miembros del ministerio público, lo conforman miembros del Consejo de Estado y

personas designadas por el presidente de la República, el presidente de la Asamblea

Nacional y por el presidente del Senado. En Italia, el Consiglio Superiore della

Magistratura se inspiró en el de Francia y tiene una composición similar. En España,

los miembros del Consejo General del Poder Judicial son nombrados por el rey a pro-

puesta del Congreso de los Diputados y del Senado. Como se ve, en democracias de

tipo parlamentario, en las que el control de constitucionalidad de las leyes no descan-

sa en cualquier juez, la injerencia del poder político es nítida. En la nuestra, en la que

los ciudadanos dejan en manos de los magistrados la grave responsabilidad de asig-

nar significado a las normas constitucionales y de fulminar como inconstitucionales

las normas que esta legislatura dicta, parece relevante insistir en la necesidad del

debate valorativo respecto a la posición que sobre nuestra constitución tenga quien

será ungido juez o fiscal.

11. Los representantes de este ámbito serán designados por el voto directo de los

profesionales que posean esa matrícula.

12. El artículo 3 inciso 2 de la ley 24.937 establece que “[…] A tal efecto los pre-sidentes de la Cámara de Senadores y de Diputados, a propuesta de los respectivosbloques, designarán cuatro legisladores por cada una de ellas, correspondiendo dosal bloque con mayor representación legislativa, uno por la primera minoría y unopor la segunda minoría”.

13. Artículo 6 de la ley 24.937.

14. La Comisión de Selección de Magistrados y Escuela Judicial tiene como fun-

ción fundamental convocar a concursos públicos de oposición y antecedentes para

cubrir los cargos de los tribunales inferiores de la Nación y sustanciar los concursos,

designar jurados, evaluar antecedentes de aspirantes, confeccionar las propuestas de

ternas elevándolas al plenario del Consejo y ejercer las demás funciones que le esta-

blecen esta ley y el reglamento que se dicte en su consecuencia. Asimismo, es la

encargada de dirigir la Escuela Judicial a fin de atender a la formación y el perfeccio-

namiento de los funcionarios y aspirantes a la magistratura (Artículo 3 de la ley

24.937).


La Comisión de Disciplina tiene como actividad principal el análisis de las

denuncias realizadas contra magistrados y eventualmente recomienda al Plenario del

Consejo la aplicación de sanciones disciplinarias a los jueces por faltas que no confi-

guran justificación para su remoción (Artículo 14).

La Comisión de Acusación tiene las mismas funciones que la anterior pero en lo

referido a denuncias basadas en las caudales de destitución previstas en el artículo 53

de la Constitución Nacional (Artículo 15).

La Comisión de Administración y Financiera tiene la competencia de fiscalizar la

Oficina de Administración y Financiera del Poder Judicial, realizar auditorías y efec-

tuar el control de legalidad, informando periódicamente al plenario del Consejo (Artí-

culo 16).

La Comisión Auxiliar Permanente de Reglamentación y Reforma Judicial tiene

como finalidad principal analizar, elaborar e impulsar reglamentos referidos a la

organización del Poder Judicial.

15. Banco Mundial, María Dakolias (encargada del estudio) y Luis Sprovieri:

“Argentina: Evaluación del Sector Jurídico y Judicial” ( 2002).

16. Información & Justicia, Datos sobre la Justicia Argentina, Germán Garavano

(Director Académico), Milena Ricci (Directora de Proyecto), Martin Gershanik,

Natalia Gambaro, Florencia Garavano, Cecilia Amil Martin, María Fernanda Lesch,

Gustavo González Ferrari, Adrián Marchisio y otros, Unidos por la Justicia, Buenos

Aires, 2003.

17. Esta desconfianza se le puede imputar a diversas causas, el Banco Mundial en

su informe afirma: “Primero, el débil imperio de la ley (desigual protección de la ley

y la falta de ejecución de la ley) crea incertidumbre jurídica. Además, los sectores de

bajos ingresos no gozan de una adecuada protección de la ley. Segundo, se tiene la

percepción de que los poderes políticos del gobierno influyen a los tribunales y jue-

ces. El Consejo de la Magistratura también parece estar afectado; como institución

imparcial responsable de evitar la corrupción y de mantener un proceso justo en la

selección de jueces, tiene menos legitimidad y da la impresión de desempeñar un

papel más débil que el que le corresponde. Tercero, se llegó a la conclusión que los

problemas del Poder Judicial en la Argentina son estructurales y sistemáticos, y que

no se puede culpar a un grupo en particular por estos problemas. Finalmente, se con-

cluye que, debido a la falta de transparencia y apertura, existe una distancia o brecha

entre el sistema judicial y la ciudadanía”.

18. “Cómo ven la Justicia los Jueces”, encuesta acerca de los problemas de fun-

cionamiento de la Justicia, Colegio de Abogados de Capital Federal y Grupo Sophia.

19. “Painefilu c/Consejo Provincia de Educación s/amparo”: en este caso se inter-

vino en el reconocimiento del derecho a la educación bilingüe a una comunidad

mapuche del Neuquén. De esta forma se concretó la aspiración de la comunidad: que

sus hijos no pierdan la lengua y la cultura de sus ancestros.

20. “Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires y otro c/Hospital Naval

s/amparo”: en este caso se impugnó judicialmente la práctica del Hospital Naval

argentino, consistente en privar a homosexuales de su derecho a donar sangre sólo

sobre la base de su orientación sexual. “A. S. s/rectificación de partidas”: en este caso

se presentó una solicitud para que se autorice a una persona transexual a rectificar los

datos consignados en su partida de nacimiento y documentación en general.


21. “Adecua c/Telefónica de Argentina S. A. s/amparo”: en este caso se presentó

una acción judicial para obligar a la empresa “Telefónica de Argentina” a cesar en

una práctica ilegal consistente en el cobro indebido de tarifas superiores a las máxi-

mas establecidas. “Unión de usuarios y consumidores c/Telefónica de Argentina

s/sumario”: en este caso se demandó nuevamente a Telefónica por el desvío de fon-

dos originalmente pertenecientes a usuarios y consumidores.

22. “Feldman y otros c/Estado Nacional s/amparo”: en este caso se demandó al

Estado Nacional por la privación ilegal de beneficios derivados de pensiones asisten-

ciales por incapacidad.

23. “Fundación Mujeres en Igualdad c/Freddo S. A. s/amparo”: se presentó un

amparo colectivo a favor de todas las mujeres en virtud de que la política de contra-

tación de la empresa Freddo S. A las marginaba sobre la base exclusiva de su género.

“Fundación Mujeres en Igualdad c/Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ ampa-

ro”: se demandó al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires a raíz de la implementa-

ción de políticas educativas que no garantizaban una completa igualdad de género.

24. Véase http://www.infocivica.org/nota.asp?ID=1292&Ultimo=0.

25. “Viceconte, Mariela Cecilia c/Estado Nacional –Ministerio de Salud y

Acción Social– s/ amparo –ley 16. 986–”: se presentó una acción judicial para exigir

que al Estado Nacional la elaboración de una importante vacuna y, de esta forma,

garantizar el derecho a la salud de los habitantes.

26. Acciones judiciales para: 1) garantizar el control judicial de la legalidad de la

renegociación de los contratos de servicios públicos; 2) el acceso a información rele-

vante por parte de representantes de usuarios y consumidores; 3) el respeto a los

derechos de los usuarios del servicio de aeropuertos a raíz de la dolarización de las

tasas aeroportuarias; etcétera. Para más detalles, véase www.acij.org.ar.

27. 1) Con el objeto de establecer el voto nominal obligatorio en el Congreso

Nacional y en la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires; 2) para que se exhiban

las declaraciones juradas de los senadores; etcétera.

28. Véase CIPPEC, relevamiento de necesidades jurídicas insatisfechas, 2004, en

www.cippec.org.

29. Véase UNIDOS, 2004.

30. Estudio de opinión pública sobre el sistema judicial en Abogados, percepciónpública y justicia, Colección Estudios nº 46, Buenos Aires, Nueva Mayoría, 2005.

31. Cippec, ob. cit.

32. Colección Estudios nº. 46, Buenos Aires, Nueva Mayoría, 2005.

33. Consideramos que existe una necesidad jurídica cuando una persona tiene un

problema jurídico que requiere la prestación de un servicio jurídico. Dentro de este

marco, una necesidad jurídica se ve satisfecha cuando la persona recibe un servicio

jurídico adecuado que le permite acceder a la justicia, aunque luego tenga que enfren-

tar otras trabas, como la distancia a los tribunales o los costos económicos del proce-

dimiento. Sin embargo, únicamente cuando el sujeto no recibe el servicio jurídico

adecuado consideramos que tiene una necesidad jurídica insatisfecha. De esta forma,

la existencia de necesidades jurídicas insatisfechas significa que las personas no

obtienen los servicios jurídicos adecuados destinados a solucionar sus problemas jurí-

dicos a través del acceso a la justicia.

34. Un 81,3% de los hogares que tienen un ingreso anual de $1 a $150 no han


accedido a un abogado, mientras que un 70% de hogares que tienen un ingreso de

$151 a $600 no han accedido. Finalmente, cabe señalar que los hogares con ingresos

de $601 a $1.000 no acceden a un abogado en un 58% y los que cuentan con ingresos

superiores a $1.000 en un 65,4%. Es decir que se aprecia que a menos cantidad de

recursos, hay un menos acceso proporcional a los servicios jurídicos de un abogado.

Esto se compatibiliza con el estudio de Unidos por la Justicia, en el que se concluye

que un 15% de las personas no recibió ayuda por problemas jurídicos debido a cau-

sas económicas. A lo que se suma que un 4% afirmó expresamente que no podía

pagar un abogado (UNIDOS, 2004).

35. Las principales razones alegadas fueron que no se obtuvieron resultados favo-

rables o se perdió el juicio (33,33%) y que no pudo continuar o el servicio fue incom-

pleto (13,3%). Asimismo, en el estudio de Unidos por la Justicia se ha verificado que

de los encuestados el 55% estaba poco o nada conforme con el servicio jurídico reci-

bido. Un 35% consideró que no pudo hacer nada, un 17% alegó que fue mal asesora-

do y un 10% afirmó que los trataron mal.

36. Estas metodologías, que están a la mano, pueden no sólo identificar problemas,

sino también la forma y la sucesión en la cual aparecen, las zonas geográficas de apari-

ción (con lo que es posible superponer el mapa de NJI sobre otros, como por ejemplo el

mapa judicial, y verificar diversos problemas de políticas públicas en la distribución de

los recursos) y su relación con otros índices como el de NBI, por ejemplo.

37. En la Argentina, conforme investigaciones recientes la gente mayoritariamen-

te acepta que ignora la forma en la cual se traducen sus deseos de reivindicación de

lo que creen les es debido en formas jurídicas. La fuente más mencionada de educa-

ción en este sentido son los medios de comunicación.

38. Tanto en carácter de voluntarios como dentro de proyectos formales de las

facultades de derecho que han sabido reconocer en esta actividad no sólo una oportu-

nidad para cumplir con un elemental deber cívico, sino también para aprender dere-

cho enseñándolo.

39. Nuevamente, tanto en su carácter de ciudadanos comprometidos así como

partes de proyectos de Colegios de Abogados o de Asociaciones de Magistrados.

40. Pero la necesidad que cubre este tercer nivel puede resultar más básica y fun-

damental para la vida de la gente: la capacidad de redactar una nota efectiva, un lla-

mado telefónico al lugar correcto, la presencia de alguien que utilice la jerga capaz de

abrir puertas que de otra manera permanecen ocultas o cerradas son la diferencia

muchas veces entre la posibilidad de que un niño ingrese a la escuela, o que una per-

sona acceda a un turno del hospital en un tiempo razonable, o que aparezca el docu-

mento de identidad que detenga la arbitrariedad policial o la exclusión de una cadena

de beneficios.

41. La presencia de estudiantes en general y de derecho en particular debería ser

también a este nivel parte de su educación formal como una forma de honrar su doble

obligación como ciudadanos (brindando un servicio público) y como estudiantes

(aprendiendo las realidades de su oficio).

42. En la Argentina, este monopolio en el acceso a la justicia a este nivel es su

obstáculo más importante, de acuerdo con el relevamiento de NJI de CIPPEC, lo que

constituye un escándalo de proporciones. En efecto, la democracia ha decidido que,

dadas las complejidades del esquema de defensa de derechos, los ciudadanos requie-


ren de la traducción de un profesional formado para evitar desigualdades, y le dio a la

abogacía ese privilegio en monopolio. Así, para defender su vida, su integridad per-

sonal, su patrimonio, la tenencia de sus hijos, el ejercicio de sus derechos políticos,

los ciudadanos dependen de los abogados. Sin embargo, en los sectores más desaven-

tajados los abogados no están, o están lejos, o son caros. Es tiempo de movilizar los

enormes recursos jurídicos existentes de nuestro país para convertirlos en recursos

jurídicos disponibles, es tiempo de que las facultades de derecho y los colegios de

abogados asuman de una vez por todas el rol que les compete en la democracia cons-

titucional de forma cabal y de que entiendan que su lugar en el firmamento de los pri-

vilegiados no es un capricho sino una necesidad democrática y de que actúen en con-

secuencia.

43. Las facultades de derecho y los colegios de abogados deben asumir el rol que

les compete en la democracia constitucional de forma cabal, entender que su lugar en

el firmamento de los privilegiados no es un capricho sino una necesidad democrática

actuar en consecuencia.

44. En total, se instalaron cuatro Casas (General Pico, La Pampa; Tafí Viejo,

Tucumán; Guaymallén, Mendoza; y Cippoletti, Río Negro), el proyecto comenzó a

fines de 2004 y culminó en el 2006. La instalación de las Casas estuvo precedida de

una invstigación de Necidades Jurídicas Insatisfechas para determinar los problemas

jurídicos fundamentales de la población y los obstáculos para el acceso a la justicia.

La implementación del proyecto estuvo a cargo de dos ONGs (CIPPEC e INECIP)

que se encargaban de gerenciar y controlar el funcionamiento de dos casas cada una

y capacitar a los profesionales. Esto garantizaba cierta independencia del poder polí-

tico nacional y local necesaria cuando las consultas involucraban temas municipales.

45. http://www.casasdejusticia.jus.gov.ar/.

46. La India ha decidido hace treinta años que la enseñanza del derecho debía ser

“socialmente relevante”. Como consecuencia de esta caracterización, las facultades de

derecho se han lanzado a crear diversas herramientas para hacer honor a tan alto ideal.

Han creado así, por ejemplo, concursos de reforma legislativa. En ellos, los equipos

que participan se instalan en una comunidad por un lapso de tiempo de tres meses para

conocer sus problemas. Sin preconceptos deben elegir algún problema que surja de la

comunidad en cuestión y luego de transcurridos los tres meses volver a la facultad a

investigar cómo lo trata el derecho vigente. La propuesta de modificación legislativa

ganadora tiene como premio ser tratada en la Legislatura de la nación. Resulta claro

las capacidades que se ponen aquí en juego: la sensibilidad para escuchar e identificar

problemas, la capacidad de crítica normativa, la creatividad y la imaginación renova-

dora, la sensibilidad social, la sabiduría práctica. Véase Iqbal Ishar y Dr. Menon,

“Working Paper on Socially Relevant Legal Education”, presentado en American

Association of Law Schools Annual Meeting. International Conference on Clinical

Legal Education.


PRIMERA PARTE

CONCEPTUALIZACIONES

1) Seguridad pública democrática: institucionalidad, políticaspúblicas y gobierno de la seguridad

La seguridad pública es una situación social libre de riesgos y conflictos,

en cuyo marco las personas pueden gozar plenamente y ejercer integralmente

sus derechos y libertades; y en la que, ante la emergencia de un conjunto de

riesgos o conflictos (concretos o previsibles) que lesionen el uso de aquellos

derechos y libertades, se conforman y formulan mecanismos y acciones insti-tucionales y sociales tendientes a controlar dichas problemáticas mediante su

prevención, conjuración y/o persecución penal. Esos mecanismos y acciones

(garantías) constituyen el sistema institucional de seguridad pública.

Los sujetos fundamentales de la seguridad pública democrática son las

personas, y el objetivo último de ésta es el goce pleno de las libertades y

derechos civiles, políticos y sociales de las personas, lo que, por cierto, con-

vierte a la propia seguridad pública en un derecho humano fundamental

pasible de ser demandado al Estado como garante último de éste. Así, el

Estado y sus instancias componentes constituyen un instrumento al servicio

de las personas y de sus derechos y libertades y, en ese marco, son una

herramienta institucional abocada a la prestación de un servicio de protec-ción a las personas ante los riesgos y/o conflictos que se suscitan en toda

sociedad. La vigencia de una situación de seguridad pública democráticasupone inexorablemente dos condiciones de aplicación:

1. La existencia efectiva de condiciones sociales, económicas y culturales

que, de alguna manera, no obstruyan, lesionen y/o permitan el goce

CONDICIONES INSTITUCIONALES DE LA SEGURIDAD PÚBLICA EN LA ARGENTINA

Marcelo Sain y José Luis Sersale

pleno de los derechos y libertades civiles, políticas y sociales de las per-

sonas.

2. La existencia de un Estado eficiente con capacidad para garantizar los

derechos y libertades civiles, políticas y sociales a lo largo de todo su

territorio y de toda la sociedad, y de proteger a las personas ante los ries-

gos y conflictos cercenatorios de esos derechos y libertades.

Por su parte, una política pública es un conjunto de estrategias que, en

un plano general, corresponden a una misma esfera de actividades o sectorde aplicación tanto institucional como social –economía, seguridad pública,

cultura, educación, exterior, defensa nacional, etc.– demarcatorio del campode la acción gubernamental y que, además, están concatenadas y sistemati-zadas unas con otras en el marco de un programa coherente que sirve como

marco de referencia, de legitimación y de orientación de aquellos actos pun-

tuales y concretos que la conforman.

En el ámbito de la administración pública, la elaboración, formulación,

conducción y evaluación de las políticas públicas constituyen las labores pri-

marias del ejercicio del gobierno político, mientras que la implementación y

el desarrollo de las estrategias constituyen la gestión gubernamental.Gobierno y gestión gubernamental dan cuenta de dos dimensiones jerárqui-

cas diferentes y diferenciadas aunque la primera abarca, contiene y legitima

a la segunda.

En este marco, una política de seguridad pública es el conjunto de estra-tegias e intervenciones públicas llevadas a cabo por diferentes actores esta-tales y sociales –públicos o privados– a los efectos específicos de abordar y

resolver aquellos riesgos y conflictos –concretos o previsibles– de carácter

violento y/o delictivo que lesionen los derechos y libertades de las personas

en un determinado ámbito espacio-temporal. Se trata, pues, de una políticade gestión de determinada conflictividad social, esto es, de aquella conflicti-

vidad que se manifiesta en hechos de violencia y/o en acciones delictivas,

todo ello mediante la prevención, conjuración e investigación administrati-va y/o la persecución penal de los responsables de la comisión de ilícitos.

En definitiva, una política de seguridad pública se efectiviza a través del

desarrollo de un conjunto de intervenciones o acciones básicas, a saber: a) la

prevención de los hechos que pudieran resultar delictivos o vulneratorios de

la seguridad pública; b) la conjuración de los delitos y hechos vulneratorios

de la seguridad pública que estuvieran siendo desarrollados; c) la investiga-ción administrativa de los delitos y hechos vulneratorios de la seguridad

pública en desarrollo o consumados, y d) la persecución penal de los delitos

consumados por parte de la justicia criminal. La prevención abarca las accio-

nes tendientes a impedir, evitar, obstaculizar o limitar aquellos hechos que,

dadas determinadas circunstancias y elementos objetivos y concurrentes,


pudieran resultar delictivos o configurar actos atentatorios de la seguridad

pública. La conjuración, en cambio, engloba las acciones tendientes a neu-

tralizar o contrarrestar en forma inmediata los delitos o hechos en ejecución

que resulten atentatorios de la seguridad pública, hacerlos cesar y evitar con-

secuencias ulteriores. La investigación administrativa de los delitos y hechos

vulneratorios de la seguridad pública –en desarrollo o consumados– com-

prende las acciones tendientes a conocerlos y analizarlos, sus modalidades y

las circunstancias estructurales y coyunturales en cuyo marco se produjeron,

sus factores determinantes y condicionantes, las personas o grupos que los

protagonizaron y sus consecuencias institucionales y sociales. Y, finalmente,

la persecución penal de los delitos consumados implica las acciones tendien-

tes a constatar la comisión de éstos y sus circunstancias de tiempo, lugar y

modo de ejecución; individualizar a los responsables, y reunir las pruebas

para acusarlos penalmente.

En la vida colectiva, un conflicto constituye un fenómeno social que se

desarrolla en el marco de un proceso de interacción articulado sobre la base

de un enfrentamiento, disputa o contienda entre actores sociales –personas,

grupos, organizaciones o colectividades– que intervienen en dicho proceso

en función de preservar ciertos bienes, relaciones o situaciones preexistentes

o, por el contrario, en función de producir un nuevo conjunto de bienes y

relaciones o de crear una nueva situación social. De este modo, un conflictoes siempre un proceso debido a que, si bien se puede expresar a través de

acciones, eventos u acontecimientos puntuales, se desenvuelve en el marco

de una trama o sucesión de hechos e interacciones sociales vinculadas cuya

manifestación global, como se dijo, refleja (asigna cierta significación) a un

enfrentamiento, disputa o contienda entre los actores protagonistas. Cuando

las formas o medios típicos del enfrentamiento o contienda que priman en

una interacción conflictiva implica alguna modalidad de agresión violenta

contra otras personas, grupos, organizaciones y colectividades, esto es, una

modalidad de embestida producida mediante la utilización de medios coerci-

tivos extraordinarios en cuanto a su intensidad y tipo, y que, además, esa

acción no tiene en cuenta las intenciones o preferencias del actor social vic-

timizado, estamos ante la presencia de un conflicto violento. La interacciónsocial violenta se consuma contra la voluntad de quienes la sufren directa o

indirectamente y su particularidad está dada por detentar un componente físi-

co y/o psíquico esencial dado por los daños o lesiones tangibles producidas

sobre personas y cosas y por su concomitante impacto psíquico.

Algunos conflictos sociales adquieren la impronta de delitos o, mejor, se

expresan a través de hechos delictivos. No obstante, como se dijo, lo que en

determinada sociedad se considera delito resulta de un complejo proceso

social que siempre se inscribe en el marco de un determinado conflicto. El

delito refleja o expresa alguna forma de conflicto social, y, como tal, su pro-

CONDICIONES INSTITUCIONALES DE LA SEGURIDAD PÚBLICA 223

ducción por parte de los actores sociales es siempre histórica, vale decir,

tiene sentido en un tiempo y en un lugar.

Pues bien, en este marco, toda política de seguridad pública se articula

en torno a dos componentes fundamentales:

1. El diagnóstico integral de la seguridad pública, referido a las problemáti-

cas situacionales -situaciones de violencia, conflictos y delitos- existentes

en determinado contexto espacio-temporal así como del sistema institu-

cional de seguridad pública en todo lo atinente a sus normas, organiza-

ción, actores y funcionamiento. El diagnóstico integral consta de dos di-

mensiones fundamentales:

a) El diagnóstico situacional consistente en la elaboración del cuadro de

situación de la violencia y el delito de un determinado escenario espa-

cio-temporal que permita conocer y comprender –estratégica y tácti-

camente– el conjunto de problemáticas que serán el objeto de las

labores de prevención, conjuración o persecución penal, en sus

dimensiones objetiva y subjetiva.

b) El diagnóstico institucional consistente en la elaboración del estado

de situación normativo, organizativo y funcional del sistema de segu-

ridad pública, así como también de las políticas y estrategias llevadas

a cabo o en curso, todo ello en pos de identificar las fortalezas y debi-lidades de la institucionalidad de referencia.

2. Las estrategias de seguridad pública, tendientes a adecuar y modernizar

la institucionalidad en materia de seguridad pública así como a controlar

las situaciones de violencia y delito mediante su prevención o conjura-

ción. Las estrategias de seguridad pública comprenden entonces dos

conjuntos diferenciados de iniciativas:

a) Las estrategias institucionales –de carácter instrumental– tendientes a

reformar y modernizar los parámetros normativos, organizacionales y

funcionales del sistema institucional de seguridad pública o de algu-

nos de sus componentes, a los efectos de adecuarlos, ajustarlos y/o

ponerlos a tono con las metas y objetivos de las políticas, las proble-

máticas de la seguridad y las condiciones institucionales, financieras,

tecnológicas y procedimentales existentes.

b) Las estrategias de control del delito –de carácter sustantivo– tendientes

a desarrollar un conjunto de abordajes y acciones perfiladas a prevenir

y conjurar situaciones de violencia y/o hechos delictivos mediante:

– El desarrollo de estrategias sociales de prevención y control de laviolencia y el delito gestionadas por el sistema de prevención

social de la violencia y el delito con el objetivo de prevenir y con-

jurar situaciones de riesgo y condiciones sociales que favorecen

hechos de violencia y/o delictivos.


– El desarrollo de estrategias policiales y jurisdiccionales de con-trol del delito gestionadas por el sistema policial y judicial con el

fin de prevenir, conjurar y/o investigar hechos delictivos o activi-

dades propias de la criminalidad común y compleja.

Así, la gestión estratégica del control del delito asentada en la articula-

ción de las estrategias sociales de prevención y control (sistema institucio-nal de prevención social) y de las estrategias policiales y jurisdiccionales decontrol de delito (sistema institucional policial y judicial) constituye el

núcleo fundamental de la política de seguridad pública. El diagnóstico situa-

cional e institucional de la seguridad pública así como en las estrategias ins-

titucionales, en cambio, configuran dimensiones instrumentales básicas que

abonan la gestión estratégica del control delictivo.

Ahora bien, todos estos componentes encuentran su formulación y ejecu-

ción en el marco de un complejo proceso gubernamental que, a decir verdad,

no se desenvuelve como una secuencia lógica de fases o etapas sucesivas

racionalmente desplegadas y controladas por los gobernantes y los funciona-

rios estatales, sino que tiene lugar a través de un desarrollo en fases no linea-

les en las que intervienen diversos actores institucionales y sociales que sos-

tienen y articulan visiones e intereses divergentes y que pujan por traducirlas

en orientaciones “oficiales” a partir –o en procura– de posicionarse en el

“juego político”.

La primera fase de este intrincado proceso gubernamental consiste en la

elaboración y actualización permanente del diagnóstico situacional e insti-tucional de la seguridad pública. El diagnóstico situacional, resultante de un

proceso regular de recopilación y sistematización de información y de abor-

daje analítico del escenario espacio-temporal de referencia, da cuenta de la

situación general y específica del delito y la violencia existente en dicho

escenario, su evolución, sus modalidades de manifestación, sus factores

determinantes, su despliegue espacial y su impacto social e institucional.

Este conocimiento situacional resulta fundamental para planificar y desarro-

llar estrategias focalizadas y eficientes de prevención y conjuración de esas

problemáticas, puesto que su elaboración y actualización permanente brinda

a las autoridades gubernamentales del área el conjunto de conocimientos

acerca de los aspectos objetivos y subjetivos (victimización, opiniones acer-

ca del desempeño de las instituciones del sistema de seguridad, etc.) de la

situación de seguridad pública.

Por su parte, el diagnóstico institucional otorga a las autoridades guber-

namentales un discernimiento detallado de la estructura organizativa y fun-

cional de los componentes del sistema institucional de seguridad pública, del

sistema de prevención social de la violencia y el delito, del sistema policial y

de persecución penal, de los alcances de la participación comunitaria y del


sistema de seguridad privada; así como también del desempeño y los resulta-

dos de la respuesta estatal y social a las problemáticas delictivas y de violen-

cia. Este panorama permite, a su vez, reconocer y determinar el conjunto de

las fortalezas y debilidades institucionales que pesan sobre el sistema insti-

tucional de seguridad pública y, a partir de ello, elaborar estrategias tendien-

tes a su reforma o modernización.

Finalmente, es la elaboración de un diagnóstico integral el que permite

“problematizar” las cuestiones identificadas en función de abordarlas cog-

noscitivamente (aprehenderlas) e intervenir sobre ellas de manera efectiva.

Por lo tanto, configura un marco de referencia situacional e institucional

indispensable para la planificación e implementación de estrategias viablesde seguridad pública. No obstante las particularidades de ese proceso, sólo

aquellas problemáticas identificadas en el diagnóstico integral que sean

incorporadas en la agenda gubernamental se convertirán en el objeto de

abordaje y tratamiento de las estrategias de seguridad pública. Tiene lugar

aquí un nueva fase del proceso gubernamental en la que se realiza una ope-

ración de “politización selectiva” y “conceptualización significante” por

medio de la cual no sólo un aspecto limitado de las problemáticas situaciona-

les o institucionales serán seleccionadas y apropiadas por el dispositivo

gubernamental como objeto de sus iniciativas y estrategias, sino que, al

mismo tiempo, esas problemáticas serán definidas, interpretadas y valoradas

políticamente de una manera particular; determinado los parámetros concep-

tuales y políticos en torno de los cuales el proceso gubernamental se llevará

a cabo en adelante.

Ahora bien, del contraste permanente entre la “imagen real” derivada de

la construcción de aquel diagnóstico integral y la “imagen ideal” definida a

partir de las metas y objetivos incorporados en las estrategias de control del

delito surge la viabilidad fáctica de la política y estrategia global de seguri-

dad pública. De este modo, el nexo entre “lo deseado”, que se traduce en las

metas y objetivos estratégicos de toda política de seguridad pública, y “lo

existente”, que se refleja en el diagnóstico situacional e institucional, adquie-

re plena visibilidad en las “estrategias de seguridad pública”, articuladas en

torno de iniciativas de reforma y modernización del dispositivo institucional

del sistema de seguridad –estrategias institucionales– y de medidas orienta-

das a prevenir, conjurar y/o investigar los hechos de violencia y/o delictivos

–estrategias de control del delito y la violencia–.

La formulación de una estrategia de seguridad constituye la fase subsi-

guiente del proceso gubernamental y comprende la elaboración y la toma dedecisiones acerca de su viabilidad y puesta en práctica. Implica, antes que

nada, el análisis de la situación y el esbozo de abordajes y soluciones proba-

bles, y el diseño de una respuesta institucional a través de un “plan deacción”. Se trata de un momento técnico-político de índole preparatorio, en


el cual intervienen distintas instancias gubernamentales, y que se incorpora

en la agenda gubernamental en forma de una “apuesta” específica entendida

como respuesta (de resolución) al problema seleccionado.

Si las autoridades gubernamentales resuelven actuar, se lleva a cabo la

toma de decisión por medio de la cual son seleccionadas las iniciativas, las

que se ponen en ejecución, constituyendo éste un acto de legitimación y ofi-cialización política de la opción escogida. Por cierto, la no decisión también

configura una forma de legitimación y oficialización de una postura, lo que

en el ámbito de las políticas públicas y, específicamente, de aquellas referi-

das a los asuntos de la seguridad suele ser habitual. Ahora bien, una vez

efectivizada la decisión se pone en marcha el proceso de implementación de

las estrategias decididas; el cual no se trata de un mero proceso técnico sino,

más bien, de un conjunto complejo de actos y medidas (dinámicas) en cuya

realización intervienen actores gubernamentales (burocracias) y sociales

(actores sociales y/o comunitarios, especialmente los afectados por las polí-

ticas en desarrollo), los que, de hecho, no son neutrales ni pasivos frente a la

orientación de las iniciativas decididas.

Finalmente, la última fase del proceso gubernamental consiste en la eva-luación de las estrategias implementadas mediante la apreciación y formula-

ción de juicios acerca de su diseño e implementación así como, principal-

mente, de sus resultados derivados de los efectos y consecuencias sociales y

políticas de las acciones ejecutadas. No se trata del control administrativo de

la legalidad y pertinencia de las acciones llevadas a cabo sino del control de

la eficacia y la eficiencia de éstas. Ello, por cierto, constituye una tarea fun-

damental a cargo de las autoridades gubernamentales del sector, aunque tam-

bién intervienen aquí una multiplicidad de actores no estatales.

Así, pues, el gobierno de la seguridad comprende al conjunto de estruc-

turas y procesos institucionales abocados a la formulación, implementación

y evaluación de las políticas y estrategias de seguridad pública, así como a

la dirección y administración del sistema institucional mediante el cual

aquel conjunto de actividades se lleva a cabo. Gobernar la seguridad públi-ca no es más que llevar a cabo este conjunto de acciones y procesos. Sin

embargo, ello no siempre es patrimonio de las autoridades gubernamentales

investidas formalmente con esas responsabilidades, ya que el gobierno de la

seguridad o algunos de sus aspectos centrales bien puede ser ejercido por

otras instancias del sistema institucional de seguridad. En el proceso guber-

namental, numerosos grupos u organismos que, desde el punto de vista for-

mal, no poseen la atribución de actuar como instancia superior en la formu-

lación, decisión o implementación de las estrategias y acciones públicas,

intervienen de hecho en pos de influir, presionar y hasta imponer ciertas

temáticas, criterios, orientaciones, acciones y/o programas, de acuerdo con

sus perspectivas e intereses corporativos y autónomamente reproducidos.


2) La institución policial

Más allá de la enorme variedad de formatos organizacionales y funciona-

les que ha adquirido históricamente, la policía moderna constituye la institu-

ción encargada de velar por el mantenimiento del orden público y la seguri-

dad de los ciudadanos según el mandato de las autoridades políticas, a través

del desarrollo de un conjunto de labores que giran básicamente en torno del

control del delito y de los desordenes públicos. Así, la policía moderna se

estructuró funcionalmente en torno de “la prevención del crimen a través dela aplicación de la ley”, dando forma con ello a la configuración de institu-

ciones policiales con parámetros organizativos, de funcionamiento y doctri-

narios asentados en este eje funcional. No obstante, también parece cierto

que la lucha contra el crimen nunca ha sido, de hecho, la actividad predomi-

nante de la policía. Ésta desarrolla una compleja trama de labores que resul-

tan distintas de aquellas abocadas exclusivamente al control del delito.

Ahora bien, para todo ello, la institución policial está social y legalmente

autorizada a regular las relaciones interpersonales dentro del grupo social de

pertenencia. A diferencia de otras instituciones, la competencia y atribución

exclusiva de la policía está dada por la autorización social y legal que recae

sobre ella para hacer uso de la fuerza física, real o potencial, a los fines de

afectar el comportamiento de determinadas personas, limitando sus derechos

y/o libertades individuales en razón del interés público, dentro de un contex-

to social determinado y en ciertas circunstancias específicas.

La policía, como institución pública, forma parte del aparato del Estado

y, más precisamente, del sistema de seguridad pública. Constituye un com-

plejo institucional abocado específicamente a abordar y resolver los conflic-

tos que se manifiestan en hechos de violencia y/o en acciones delictivas, a

través de su prevención y conjuración, y/o la persecución penal de sus res-

ponsables. Como parte de este andamiaje institucional, la policía configura

–o, al menos, debe configurar– una instancia políticamente subordinada al

gobierno estatal, ya que es éste quien fija su doctrina, organización y funcio-

namiento, y quien establece los lineamientos políticos y estratégicos en cuyo

marco sus acciones adquieren significación. No obstante, esta relación cons-

tituye una cuestión problemática dada por el permanente contrapunto exis-

tente entre la subordinación política y la relativa autonomía institucionalque las policías han detentado frente al poder político.

Ello no siempre se resuelve a favor del ejercicio del gobierno político y

la conducción institucional superior de las policías de parte de las autorida-

des gubernamentales. Ahora bien, para que una institución esté integralmen-

te subordinada a una instancia superior, esta última debe ejercer una modali-

dad eficiente de gobierno y conducción sobre la misma. No hay obedienciasin ejercicio del mando, diría Weber. En consecuencia, en la relación articu-


lada entre gobierno y policía, la efectivización del mando gubernamental

puede ser fallida, parcial o inexistente no solamente por la resistencia o con-

testación policial, sino por las deficiencias gubernamentales oficiales en el

ejercicio de la conducción superior de la policía, lo que también da lugar,

con ello, a diferentes formas de autonomía política.

En este marco, la función básica de la policía moderna gira en torno del

control del delito llevado a cabo mediante las labores de prevención e inves-tigación de este fenómeno. Así se ha plasmado en los principales plexos nor-

mativos que crean u organizan a las diferentes instituciones policiales en

nuestras sociedades. En estas normas, la prevención es, en general, una labor

dependiente del gobierno administrativo del Estado, mientras que la investi-gación aparece como una tarea policial desempeñada bajo la dirección de las

autoridades judiciales competentes. A estas actividades se añade la del man-tenimiento del orden público como una labor central, entendiendo a ésta

como una tarea de prevención y conjuración de desórdenes y hechos vulne-

ratorios de la paz social que, necesariamente, requieren de la contribución

sustantiva de otras instancias del Estado.

La fuerza pública es instituida y habilitada exclusivamente para garanti-

zar y proteger los derechos y las libertades de las personas. Sin embargo,

más allá de las funciones formalmente instituidas, las policías llevan a cabo

cotidianamente una enorme variedad de acciones, algunas de las cuales se

encuentran directamente inscritas en las funciones reconocidas legalmente y

otras, quizá la mayoría, no derivan de hechos delictivos ni se enmarcan en

las tareas de control del delito y de mantenimiento del orden público, sino

que responden, más bien, a demandas fácticas de prestaciones de servicios yde regulaciones sociales que se originan en la sociedad o en las propias

estructuras gubernamentales. Así, no sólo existe una relativa brecha entre las

funciones y los mandatos formales de la policía y el trabajo policial desarro-

llado cotidianamente, sino que las actividades policiales de mantenimiento

del orden y de la paz social son más numerosas e importantes que aquellas

orientadas al control del delito, las que, además, son restringidas y localiza-

das. Ello impone, por lo tanto, la necesidad de abordar al trabajo policial a

partir del desarrollo de sus labores reales, más allá de sus mandatos legales.

El control del delito supone un amplio espectro de labores tendientes a

prevenir, conjurar e investigar hechos o actividades criminales mediante el

desarrollo de dos conjuntos de labores básicas, a saber, a) el policiamientopreventivo, y b) el policiamiento complejo.

El policiamiento preventivo engloba el conjunto de labores y actividades

policiales inscritas en la seguridad preventiva tendiente a evitar o interrum-

pir la posibilidad o la decisión de cometer un delito e impedir la realización

de hechos o actos que impliquen un delito, así como también a conjurar en

forma inmediata un hecho delictivo en desarrollo, evitando la producción de


consecuencias ulteriores y eventualmente garantizando el aseguramiento de

los presuntos delincuentes. Por su lado, el policiamiento complejo abarca el

conjunto de labores y actividades policiales enmarcadas en la seguridadcompleja tendiente a evitar, interrumpir o conjurar las actividades delictivas

desarrolladas por grupos delictivos organizados, esto es, grupos estructura-

dos compuestos por tres o más personas que existen y actúan concertada-

mente durante cierto tiempo con el propósito de cometer uno o más delitos

graves con miras a obtener, directa o indirectamente, un beneficio económi-

co u otro beneficio de orden material; intimidar a una población u obligar a

un gobierno o a una organización internacional a realizar un acto o abstener-

se de hacerlo o atentar contra los poderes públicos, el orden constitucional y

la vida institucional, todo ello a través de la producción de inteligencia, el

seguimiento y la investigación de tales grupos y emprendimientos, apuntan-

do a su conjuración, persecución penal y desarticulación. Entre las activida-

des delictivas desarrolladas por grupos y consorcios criminales se destacan

el tráfico y la comercialización de drogas ilegales, las diferentes modalida-

des del tráfico y venta ilegal de armas; el robo, “doblaje” y desarme de auto-

móviles y la venta ilegal de autopartes, los robos calificados y asaltos come-

tidos por los denominados “piratas del asfalto”, el secuestro, el abigeato, el

contrabando y el tráfico ilegal de personas, entre otros. Asimismo, entre la

criminalidad compleja de carácter político despuntan las diferentes modali-

dades de terrorismo, así como de aquellas relativas al accionar de organiza-

ciones políticas ilegales que desarrollan actividades de insurgencia o que

atentan contra el orden constitucional.

El grueso de la policía asimila la actividad preventiva a la disuasión, una

especie de prolongación de la represión a situaciones que anteceden al even-

to delictivo. Sin embargo, la prevención no configura una modalidad de poli-

ciamiento disuasivo-represivo, puesto que el criterio central de eficacia en la

prevención policial está dado aquí por la ausencia de delitos y no por la

manifestación de la acción policial que intenta reprimir estos delitos y estos

disturbios.

En la práctica, las labores de policiamiento preventivo tienen como

marco habitual de referencia un conjunto reducido de eventos delictivos que

cuentan con ciertas particularidades fenomenológicas: son eventos que se

desarrollan en un escenario espacio-temporal acotado, son de alta visibilidad

pública y se desenvuelven generalmente en la vía pública, son violentos y,

por ende, producen un fuerte impacto entre sus víctimas y en el resto de la

sociedad, y cuentan con una significativa regularidad territorial y fenoméni-

ca. Entre ellos sobresalen los asaltos, robos y hurtos de diversos tipos, las

lesiones, las riñas, los desórdenes violentos, los homicidios dolosos cometi-

dos en la vía pública, la compraventa de mercancías prohibidas, los ataques

sexuales, las privaciones de la libertad. La prevención policial de este tipo de


eventos se asienta fundamentalmente en la evitación disuasoria o conjura-ción fáctica inmediata llevada a cabo sólo a través de la proximidad de la

presencia o reacción policial ante el hecho concreto.

Asimismo, existe un conjunto de otros eventos delictivos que suelen no

formar parte de los objetivos del policiamiento preventivo, ya sea por su

carácter soterrado, sus manifestaciones pocos visibles públicamente, por sus

expresiones no disvaliosas en sí mismas o por su escasa significación drama-

tizante. En este grupo de hechos delictivos se sitúan aquellos cometidos en la

esfera privada o íntima de las personas o de los núcleos primarios, tales

como los delitos derivados de situaciones de violencia doméstica, de género

o racial, así como aquellos inscritos en la criminalidad organizada –y, en su

marco, en los denominados “delitos de cuellos blanco”, tales como los frau-

des, la evasión tributaria, el lavado de dinero, los delitos ecológicos, la

corrupción o los delitos políticos–. Tampoco forman parte habitualmente de

la agenda del policiamiento preventivo los desórdenes, infracciones y delitos

leves.

Vale decir, la actuación policial preventiva, como toda modalidad especí-

fica de intervención policial, es parcial y selectiva. Parcial porque no abar-

ca el conjunto de eventos o problemáticas delictivas registrables. Y selectivaporque, sobre la base de ciertas prácticas estigmatizantes proclives a cons-

truir un delincuente modelo y/o delitos atendibles, recae sólo sobre ciertas

personas, sectores o estratos sociales específicos o sobre ciertos tipos de

hechos delictivos.

Ahora bien, el policiamiento preventivo resulta insuficiente para dar

cuenta del accionar de organizaciones criminales estructuradas, dedicadas al

desarrollo de emprendimientos económicos ilegales o al accionar político ilí-

cito, todo lo cual constituye el eje articulante del policiamiento complejo.

El policiamiento complejo implica el desarrollo de acciones de inteligen-cia criminal compleja tendientes a identificar, conocer y analizar los hechos

y actividades delictivos llevados a cabo por organizaciones ilegales comple-

jas, sus concatenaciones y enlaces vinculantes, sus modalidades y manifesta-

ciones fenomenológicas, las circunstancias estructurales y coyunturales en

cuyo marco se produjeron, sus factores determinantes y condicionantes, las

personas o grupos que lo protagonizaron como autores, instigadores, cómpli-

ces o encubridores, y sus consecuencias institucionales y sociales mediatas e

inmediatas. También supone acciones de conjuración criminal complejaabocadas a neutralizar, impedir, dificultar o desarticular el accionar criminal

y/o los grupos delictivos complejos o de sus actividades –o algunas ellas, al

menos– mediante operaciones policiales de vigilancia y/o interceptación de

éstas o de personas o grupos que prestan apoyo o protegen a las organizacio-

nes criminales o participan de las actividades delictivas llevadas a cabo por

éstas, así como mediante operaciones policiales conjuntas o combinadas


desarrolladas con los organismos o secciones especializadas de otras fuerzas

de seguridad, instituciones policiales o agencias de inteligencia, sean nacio-

nales, provinciales o extranjeras. Y si este conjunto de labores deriva en la

identificación concreta del desarrollo de actividades criminales llevadas a

cabo por grupos delictivos organizados, el policiamiento complejo también

supone la conjuración jurisdiccional compleja mediante la constatación de

tales actividades, de sus circunstancias concretas de tiempo, lugar y modo de

ejecución; la individualización constatable jurisdiccionalmente de los res-

ponsables de los mismos; y la reunión de las pruebas para acusarlos penal-

mente, todo ello bajo la dirección judicial en el marco de la persecución

penal de las infracciones mencionadas.

Ahora bien, la distinción tradicional entre prevención administrativa e

investigación judicial de los delitos como funciones policiales básicas resul-

ta insuficiente e inapropiada para dar cuenta de todo el conjunto de tareas

que desarrolla una policía moderna.

Habitualmente se tiende a subsumir las labores propias del policiamiento

complejo en las tareas de investigación criminal que tienen lugar en el marco

de la actuación como auxiliar de la justicia y, con ello, se identifica a la

policía abocada a la seguridad compleja como aquellas dependencias casi

exclusivamente dedicadas al policiamiento investigativo en función judicial.

Sin embargo, el policiamiento complejo no es análogo ni semejante a la

investigación criminal. Éste es mucho más abarcativo y específicamente

diferente de aquella. La investigación criminal está perfilada al esclareci-

miento de los hechos delictivos registrados y judicializados, siempre bajo la

esfera judicial, mientras que el policiamiento complejo, como se dijo, con-

siste en el estudio y la investigación administrativa de las diferentes formas

de criminalidad organizada fuera del marco de la actividad jurisdiccional y

bajo la esfera administrativa.

Más allá del control del delito, el trabajo policial transcurre en gran

medida en torno de acciones orientadas al mantenimiento del orden público.

En efecto, en función de dar cuenta de ello, la institución policial está bási-

camente orientada a prevenir, neutralizar y conjurar cualquier tipo de hecho

o falta que obstruya, limite o cercene la paz social y la libertad personal o la

seguridad de las personas. Esa intervención compromete tareas de diversa

índole, tales como la dispersión de grupos tumultuosos en la vía pública, la

conjuración de disturbios, el control de grandes concentraciones de personas

en espectáculos o actos colectivos y públicos, el control del tránsito y de la

circulación en la vía pública, la vigilancia de los espacios y lugares públicos

de circulación; etc. En buena medida, este conjunto de labores son desarro-

lladas por la policía ante situaciones que implican acciones violentas o coac-

tivas o la inminencia o potencialidad cierta de violencias y coacciones, y

que, a su vez, conllevan también acciones coercitivas y hasta el uso directo


de la violencia, configurando una especie de regulación disciplinante que

cuentan con una amplia legitimidad social y política aunque, en numerosas

ocasiones, no estén vinculadas a cuestiones criminales y no exista un marco

legal o reglamentario claro al respecto.

SEGUNDA PARTE

INSTITUCIONALIDAD

1) Bases normativas e institucionales de la seguridad pública en la Argentina

La Constitución Nacional establece que la Argentina conforma una

nación que adopta para su gobierno “la forma representativa, republicana yfederal” (CN, art. 1º). De este modo, la organización política de la Argenti-

na es de carácter federal y está integrada por 23 provincias y la CiudadAutónoma de Buenos Aires. Cada una de las provincias cuenta con autono-

mía política y jurídica y, en función de ello, excepto la ciudad de Buenos

Aires, pueden organizar su propia policía provincial a los fines de desenvol-ver las funciones de seguridad preventiva y de investigación criminal dentrode su territorio. Asimismo, el sistema policial federal está conformado por la

Policía Federal Argentina, la Policía de Seguridad Aeroportuaria, la Pre-fectura Naval Argentina y la Gendarmería Nacional.

El sistema institucional de seguridad interior está instituido en la Ley24.059 de Seguridad Interior –promulgada en 1992–, en cuyo marco, ade-

más, se establecieron los parámetros legales fundamentales del sistema na-cional de policía. Allí se definió la seguridad interior como “la situación dehecho basada en el derecho en la cual se encuentran resguardadas la liber-tad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías y laplena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano yfederal que establece la Constitución Nacional” (art. 2º) y se determinó que

ésta implica “el empleo de los elementos humanos y materiales de todas lasfuerzas policiales y de seguridad de la Nación” (art. 3º). Asimismo, se fijó

que “la seguridad interior tiene como ámbito espacial el territorio de laRepública Argentina, sus aguas jurisdiccionales y su espacio aéreo” (art. 4º)

y se le dio a la misma ley el carácter de convenio tendiente a regular “laacción coordinada interjurisdiccional con aquellas provincias que adhierana la misma” (art. 5º).

El Presidente de la Nación Argentina es el titular del Poder Ejecutivo

Nacional (PEN) y, en consecuencia, es “el jefe supremo de la Nación, jefedel gobierno y responsable político de la administración general del país”(CN, art. 99, inc. 1º). En razón de ello, “expide las instrucciones y reglamen-


tos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación” (CN,

art. 99, inc. 2º). Los despachos de los asuntos de la administración pública y

de los negocios de la Nación son llevados por el Jefe de Gabinete de Minis-tros y los demás ministros –cuyo número y competencia son establecidos

por una ley especial–, los que refrendan y legalizan con su firma los actos

del Presidente (CN, art. 100). El Jefe de Gabinete de Ministros ejerce “laadministración general del país” (CN, art. 100, inc. 1º).

En la actualidad, los asuntos relativos a la seguridad interior son tratados

y desarrollados por el Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Huma-nos a través de la Secretaría de Seguridad Interior. Ello deriva básicamente

de la Ley de Ministerios (texto ordenado por Decreto 438/92), y modificato-

rias, y de la Ley 24.059/92 de Seguridad Interior, en cuyo marco se le fija a

esta cartera ministerial el ejercicio de la “conducción política del esfuerzonacional de policía”, mediante la coordinación del accionar de las fuerzas

federales entre sí y con las policías provinciales, así como también la “direc-ción superior de los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad del Estadonacional” (art. 8º).

A través de la Ley de Ministerios –modificada al respecto mediante la Ley26.338, promulgada el 6 de diciembre de 2007–, el PEN transfirió la Secreta-ría de Seguridad Interior y los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad

federales desde el ámbito del Ministerio del Interior, del que dependieron

entre el año 2002 y 2007, hacia la órbita del Ministerio de Justicia, Seguri-dad y Derechos Humanos. Allí, se le fijó a este ministerio la función de asis-tir al presidente de la Nación, y al jefe de Gabinete de Ministros, en orden asus competencias, en todo lo inherente a la seguridad interior y al ejerciciopleno de los principios y garantías constitucionales, asegurando y preser-vando el régimen republicano, representativo y federal. Para ello, se lo dotó

de funciones fundamentales referidas al ejercicio del gobierno sobre la segu-

ridad interior y el sistema federal de policía, en particular, a) entender en la

formulación de las políticas de seguridad interior así como en la ejecución de

los planes, programas y proyectos del área; b) entender en el ejercicio del

poder de policía de seguridad interna y en la dirección y coordinación de fun-

ciones y jurisdicciones de las policías y fuerzas de seguridad nacionales, pro-

vinciales y territoriales; c) dirigir el esfuerzo nacional de policía, planifican-

do y coordinando las acciones individuales y de conjunto de las fuerzas de

seguridad y policiales; atendiendo todo lo concerniente a su preparación,

capacitación, doctrina y equipamiento así como a su organización, doctrina,

despliegue, equipamiento y esfuerzos operativos y a la producción de inteli-

gencia e información, y supervisando su accionar individual o conjunto, y d)

formular el diagnóstico de la situación de la seguridad interior en el MER-

COSUR e impulsar la coordinación de políticas de seguridad conjuntas con

los países miembros.


Por su parte, mediante la Ley 24.059 de Seguridad Interior, se creó el

“Consejo de Seguridad Interior” con la misión de asesorar al ministro del

ramo en la “elaboración de las políticas correspondientes al ámbito de laseguridad interior”, así como también en la “elaboración de los planes y laejecución de las acciones tendientes a garantizar un adecuado nivel deseguridad interior” (art. 9º). Actualmente, este Consejo está integrado por a)

el Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, en calidad de pre-

sidente; b) el Secretario de Programación para la Prevención de la Droga-dicción y la Lucha contra el Narcotráfico; c) el Secretario de SeguridadInterior, y d) y los titulares de la Policía Federal Argentina, la Policía deSeguridad Aeroportuaria, la Prefectura Naval Argentina, la GendarmeríaNacional y cinco jefes de policía de las provincias que adhieran al sistema,

los que rotarán anualmente de acuerdo con lo que se establezca en la regla-

mentación, procurando que queden representadas todas las regiones del país

(art. 12).

Finalmente, un aspecto destacable es que los gastos de la administraciónnacional en materia de seguridad se han ido incrementando a lo largo de los

últimos años, particularmente, en todo lo referido al incremento de personal

policial y a la adquisición de medios técnicos y operacionales.

2) Sistema policial

Como ya se indicó, el sistema policial argentino está conformado por los

cuerpos policiales y las fuerzas de seguridad federales y por las 23 policías

provinciales. El sistema policial federal está constituido por la Policía Fede-ral Argentina, la Policía de Seguridad Aeroportuaria, la GendarmeríaNacional y la Prefectura Naval Argentina, instituciones que dependen orgá-

nica y funcionalmente del Ministerio de Justicia, Seguridad y DerechosHumanos, a través de la Secretaría de Seguridad Interior. Asimismo, cada

provincia cuenta con una policía provincial que depende, en general, del

Gobernador a través del Ministro de Gobierno o, en algunos pocos casos, del

Ministro de Seguridad.

En la actualidad, los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad federales

están integrados por un total de 88.255 efectivos, mientras que las policías

provinciales agrupaban un total de 162.678 efectivos. En su conjunto, el sis-tema policial argentino concentra 250.933 efectivos.

Según el Decreto-Ley 333/58 –convalidado por la Ley 14.467– que esta-

blece la “Orgánica de la Policía Federal Argentina”, esta institución poli-

cial constituye un cuerpo policial civil armado que cumple funciones de

“policía de seguridad y judicial en el territorio de las provincias y en laCapital de la Nación, dentro de la jurisdicción del gobierno nacional” (art.

1º). Vale decir, ejerce funciones de seguridad preventiva y de investigación


criminal en auxilio judicial en jurisdicción de la Ciudad de Buenos Aires

–con excepción de la zona portuaria y del Aeroparque Metropolitano–, y en

el ámbito federal de todo el país –con excepción de zonas de fronteras terres-

tres, pasos fronterizos y túneles internacionales, zonas de frontera marítima

y fluviales, puertos, lagos y otras vías navegables y aeropuertos nacionales e

internacionales–. En la actualidad, la Policía Federal Argentina cuenta con

un total de 41.622 efectivos con estado policial.

Asimismo, tal como se establece en la Ley 19.349, la GendarmeríaNacional constituye una “fuerza de seguridad militarizada” que tiene como

misión el desarrollo de servicios de policía de seguridad y judicial en el

ámbito federal dentro de las “zonas de seguridad de fronteras”, así como la

custodia de objetivos estratégicos (art. 2º), y ejerce otras funciones afines

tales como labores de policía auxiliar aduanera, de migraciones y sanitarias;

de policía de prevención y represión del contrabando, las inmigraciones ile-

gales y las infracciones sanitarias; de policía de tránsito terrestre internacio-

nal e interjurisdiccional de medios de transporte de personas y cargas, resi-

duos y cargas peligrosas; de policía forestal y de policía preventiva ante la

alteración del orden público (art. 3º). Actualmente, la Gendarmería Nacionalestá integrada por unos 26.282 cuadros de oficiales y suboficiales.

Por su lado, de acuerdo con la Ley 18.398, la Prefectura Naval Argentinaes una fuerza de seguridad encargada de prestar el “servicio de policía deseguridad de la navegación” y el “servicio de policía de seguridad y judi-cial” en mares, ríos, canales y demás aguas navegables, en las costas y pla-

yas marítimas, a bordo de buques en aguas jurisdiccionales nacionales o de

buques de bandera argentina en mar libre o en puertos extranjeros, en zonas

de seguridad frontera marítima y márgenes de los ríos navegables, así como

ante cualquier requerimiento de la justicia federal como policía judicial o del

poder ejecutivo nacional para “el establecimiento del orden y la tranquilidadpública fuera de su jurisdicción” (arts. 2º, 4º y 5º). También ejerce parcial-

mente la “jurisdicción administrativa de la navegación” y labores propias

de policía de preservación del medio ambiente, policía de la caza y pesca

marítimas y fluviales y, por delegación, funciones de policía auxiliar aduane-

ra, migratoria y sanitaria (arts. 2º y 5º). Actualmente, la Prefectura NavalArgentina está integrada por unos 17.241 cuadros oficiales y suboficiales.

Finalmente, mediante la Ley 26.102 de Seguridad Aeroportuaria, pro-

mulgada en junio de 2006, se creó en el ámbito federal la primera institución

policial en democracia, esto es, la Policía de Seguridad Aeroportuaria.1 En

dicha ley, se instituyó a la Policía de Seguridad Aeroportuaria como “auto-

ridad superior responsable de la seguridad aeroportuaria del Sistema Nacio-

nal de Aeropuertos” (art. 11) y se le atribuyó como misión institucional bási-

ca la “seguridad aeroportuaria preventiva” y la “seguridad aeroportuariacompleja”, consistente en la planificación, implementación, evaluación y/o


coordinación de las actividades y operaciones, en el nivel estratégico y tácti-

co, necesarias para “prevenir, conjurar e investigar los delitos y las infrac-ciones en el ámbito aeroportuario”, así como para “realizar el control y laconjuración de los actos delictivos complejos cometidos por organizacionescriminales, relacionados con el narcotráfico, el terrorismo, el contrabandoy otros delitos conexos” (art. 12), respectivamente. Asimismo, se la constitu-

yó como la “autoridad de aplicación del Convenio de Chicago (Ley 13.891),de las normas y métodos recomendados por la Organización de AviaciónCivil Internacional (OACI) en todo lo atinente a la seguridad y protecciónde la aviación civil internacional contra los actos de interferencia ilícita yde los tratados suscriptos por la Nación en la materia” art. 17). En la actua-

lidad, esta nueva institución policial está conformada por 3.110 efectivos.

3) Sistema de justicia penal y sistema penitenciario

Dado el carácter federal del sistema institucional argentino, tanto el

gobierno nacional como cada provincia organiza su propio sistema de justi-cia penal y, en su marco, su propio sistema penitenciario.

En materia penal, el Poder Judicial de la Nación está integrado por: a) la

Corte Suprema de Justicia de la Nación; b) la Cámara Nacional de Casa-ción Penal; c) los Tribunales Orales en lo Criminal, en lo Penal Económico,de Menores, en lo Criminal Federal de la Capital Federal y con asiento en

las provincias; d) las Cámaras Nacionales de Apelaciones en lo Criminal yCorreccional, en lo Penal Económico, en lo Criminal y Correccional Fede-ral de la Capital Federal y Cámaras Federales de Apelaciones con asiento

en las provincias; e) los Juzgados Nacionales en lo Criminal de Instrucción,Correccionales, en lo Penal Económico, en lo Penal Tributario, de Menores,en lo Criminal y Correccional Federal de la Capital Federal y Federales con

asiento en las provincias; f) el Juzgado Nacional de Ejecución Penal; y, g) el

Juzgado Nacional en lo Penal de Rogatorias.

En el ámbito de la Capital Federal, el poder judicial de la Nación se

estructura en materia penal a través de la Justicia Nacional en lo Criminal yCorreccional de la Capital Federal; la Justicia Nacional de Casación Penal;la Justicia Nacional en lo Criminal y Correccional Federal; y la JusticiaNacional en lo Penal Económico. Por su parte, la justicia federal del interior

del país se organiza en 15 jurisdicciones, a saber, Bahía Blanca; ComodoroRivadavia; Córdoba; Corrientes; General Roca; La Plata; Mar del Plata;

Mendoza; Paraná; Posadas; Resistencia; Salta; Rosario; San Martín; y

Tucumán.

La persecución penal pública es ejercida por el Ministerio Público que

funciona como persecutor penal estatal distinto de los jueces y que está

encargado de practicar ante ellos la acción penal pública. Éste constituye un


órgano extrapoder, es decir, independiente, con autonomía funcional y autar-

quía financiera; conforme la Constitución Nacional, tiene por función “pro-mover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad, de los interesesgenerales de la sociedad” (CN, art. 120). Está integrado por el ProcuradorGeneral de la Nación, el Defensor General de la Nación y los demás miem-

bros del Ministerio Público, tales como los Procuradores Fiscales ante laCorte Suprema, los Fiscales Generales, los Fiscales Generales Adjuntos, los

Fiscales y los Fiscales Auxiliares. El primero de ellos ejerce la titularidad

del ministerio público fiscal federal.

En su conjunto, el personal al servicio del Poder Judicial de la Nación se

conforma con magistrados, funcionarios y empleados. En el año 2000, el

poder judicial de la Nación contaba con 5.280 magistrados, de los cuales

4.106 eran jueces, 674 eran fiscales y 406 eran defensores. También contaba

con 11.661 funcionarios, de los cuales 9.646 eran funcionarios del poder

judicial, 1.225 eran funcionarios del ministerio público fiscal y 160 eran fun-

cionarios del ministerio público de la defensa. Y la estructura de personal se

completaba con 39.769 empleados, de los cuales 32.761 eran empleados del

poder judicial, 2.831 eran empleados del ministerio público fiscal y 546 eran

empleados del ministerio público de la defensa. En la actualidad, el PoderJudicial de la Nación se compone de un total de 20.575 cargos, de los cuales

18.508 son permanentes y los 2.067 cargos restantes son temporales.

Asimismo, en el año 2000 ingresaron un total de 3.580.531 causas judi-

ciales, de las cuales el 45% –1.613.108– eran causas de carácter penal. Ello

significaba la existencia de 4.476 causas penales cada 100.000 habitantes y

2.393 causas penales cada un fiscal. En cuanto al desempeño de la justicia

criminal, lo que se ha observado durante los últimos años es una pronuncia-

da deficiencia expresada en el bajo número de sentencias condenatorias dic-

tadas por la justicia con relación a los hechos delictivos registrados en el

país. En 2001, el porcentaje de sentencias condenatorias con relación a

hechos delictuosos fue apenas de 1,96%. En 1991 ese porcentaje ha sido de

3,87%, mientras que en 1999 ese valor alcanzó el 1,25%, todo ello en un

contexto signado por el aumento del delito.

Por su parte, el sistema penitenciario nacional está conformado por el

sistema penitenciario federal y por los sistemas penitenciarios provinciales.

El sistema penitenciario federal se estructura sobre la base del Servicio Peni-tenciario Federal Argentino, que es una fuerza de seguridad federal abocada

a la custodia y guarda de los procesados, la ejecución de las sanciones priva-

tivas de la libertad y facilitar la reinserción social de los internos, conforme

las disposiciones legales y reglamentarias vigentes, y de un conjunto de uni-

dades e instituciones penitenciarias ubicadas en todo el país. Asimismo, cada

provincia cuenta con un sistema penitenciario provincial organizado sobre la

base de un servicio penitenciario provincial –o estructura análoga que gene-


ralmente funciona en el marco del sistema policial provincial– y de un con-

junto de unidades de detención dependientes de los gobiernos provinciales.

El Servicio Penitenciario Federal depende de la Dirección Nacional delServicio Penitenciario Federal que funciona en la órbita de la Subsecretaría

de Asuntos Penitenciarios –Secretaría de Justicia del Ministerio de Justicia,

Seguridad y Derechos Humanos–. Cuenta con 10.447 efectivos a cargo del

cuidado y la administración de treinta establecimientos de detención ubica-

dos en la Capital Federal y en varias provincias.

En 2003, en los lugares de detención del referido servicio se alojaban

9.087 personas detenidas; en 2004, 9.738 personas detenidas; y, en 2005, ese

total alcanzaba las 9.625 personas. En 2007, hubo una reducción de personas

detenidas del 6,24%, llegando al total de 9.024.

Por su parte, en los lugares de detención pertenecientes al Servicio Peni-

tenciario Bonaerense, en 2005 se alojaba un total de 24.721 personas deteni-

das. En ese mismo año, en Córdoba, el total de personas detenidas fue de

5.484, mientras que en Mendoza fue de 2.464 y en Santa Fe de 2.212.

Si observamos la evolución del total de la población penitenciaria argen-

tina, desde 1997 hasta 2005, notamos que la cantidad de personas detenidas

casi se ha duplicado, pasando de 29.690 alojados a 55.423 en 2005. Desde

1997, la población penitenciaria ha crecido todos los años. Un análisis de la

población detenida según su situación legal indica que poco más del 55% del

total del país se encuentra en situación de “procesados”, mientras que sobre

casi el 40% pesa algún tipo de condena.

TERCERA PARTE

PROBLEMÁTICAS DELICTIVAS

1) Crecimiento y complejización del delito

A lo largo de los últimos años, la violencia y el delito han aumentadosignificativamente en la Argentina. La tasa de criminalidad, esto es, la tasa

de hechos delictuosos registrados cada 100.000 habitantes, ha crecido desde

los años setenta, aunque, a partir de los noventa, ese índice ha aumentado

hasta el punto de superar sensiblemente los niveles alcanzados durante las

décadas anteriores. En 1990, la tasa de criminalidad fue de 1.722 hechos

delictivos registrados en todo el país cada 100.000 habitantes, mientras que

en 2005 esa tasa alcanzó los 3.328,58, y en 2006 la tasa fue de 3.141,58 deli-

tos cada 100.000 habitantes. Esto significa que, durante los últimos dieciséis

años se ha producido un considerable aumento de la tasa de hechos delictuo-

sos registrados equivalente a casi un 100%.

En términos absolutos, las cifras oficiales publicadas por la Dirección


Nacional de Política Criminal indican que, en 2005, se registraron un total de

1.206.946 hechos delictivos, de los cuales poco más del 61% fueron delitoscontra la propiedad –739.250 hechos delictivos registrados–, mientras que

alrededor del 20% fueron delitos contra las personas –247.887 hechos delic-

tivos registrados–. En 2006, se registraron 1.224.293 hechos delictivos, de

los cuales poco menos del 60% fueron delitos contra la propiedad –729.345

hechos delictivos registrados–, alrededor del 22% fueron delitos contra laspersonas –263.361 hechos delictivos registrados–.

En las grandes ciudades argentinas, el crecimiento delictivo registrado

durante los últimos años ha estado acompañado de un significativo aumento

de los niveles de violencia. Durante 2003, en la Ciudad de Buenos Aires,

casi el 40% de la población fue víctima de, al menos, un delito. El porcentaje

de población que ha resultado víctima de algún delito contra la propiedadalcanzó un 28,4% y, dentro de este rubro, el porcentaje mayor es el que

correspondió a los robos con violencia, representando un 10% de ese total.

Éste es un delito de fuerte impacto social dado que se trata de hechos que

implican el uso directo de violencia física contra las personas. En segundo

término se ubicó el robo de objeto en vehículo con un 7,2%, seguido por los

hurtos personales con un 6,6%, la corrupción con un 5,8%, el robo envivienda (incluye tentativa) con un 5,6%, el robo de bicicleta con un 4,2%,

el vandalismo con 4,1%, las lesiones y amenazas con un 3,6%, el robo devehículo con un 2,1%, otros delitos con un 1,9%, las ofensas sexuales con un

1,3% y el robo de moto con un 0,5%. Asimismo, en la provincia de Buenos

Aires, a pesar de la disminución registrada en los últimos dos años, los nive-

les delictivos han sido altísimos. Durante el año 2005 se registró un total de

239.358 hechos delictivos, de los cuales 884 han sido homicidios dolosos;

606 violaciones; 60.066 robos (incluye tentativa) sin lesiones o muertes;

4.186 robos (y tentativas de robo) que terminaron en lesiones o muertes;

41.817 hurtos (incluye tentativas); y 32.285 delitos contra la libertad. Por su

lado, en el año 2006 se registró un total de 238.379 hechos delictivos, de los

cuales 802 han sido homicidios dolosos; 610 violaciones; 54.892 robos(incluye tentativa) sin lesiones o muertes; 3.971 robos (y tentativas de robo)que terminaron en lesiones o muertes; 40.706 hurtos (incluye tentativas); y33.139 delitos contra la libertad.

Ahora bien, en este contexto, no solamente se incrementó la delincuenciacomún, sino que también creció la criminalidad protagonizada por organiza-ciones delictivas que cuentan con un amplio desarrollo logístico y operativo,

y cuya actividades ilegales apuntan a la generación de un alto nivel de rendi-

miento económico. Las modalidades delictivas de estas asociaciones ilícitas

poseen un importante despliegue territorial –en algunos casos, de alcance

internacional y, en otros, de alcance nacional y/o regional– y su grado de

complejidad organizacional, compartimentalización funcional, desarrollo


logístico, profesionalización y coordinación operativa entre los diferentes

grupos y subgrupos componentes le otorgan una relativa gravitación social.

Entre las actividades delictivas desarrolladas por estos grupos y consorcios

se destacan el tráfico y la comercialización de drogas, el tráfico y la ventailegal de armas, el robo, “doblaje” y desarme de automóviles, y venta ilegalde autopartes, los robos calificados bajo las modalidades de asaltos cometi-dos por los denominados “piratas del asfalto”, el secuestro de personas y el

contrabando, y otros delitos conexos.

El tráfico y la comercialización minorista de drogas ilegales –en particu-

lar, de cocaína y de marihuana– constituye la actividad ilícita más importan-

te y de mayor rentabilidad de estos núcleos delictivos. Por cierto, durante los

últimos años, este tráfico, distribución y consumo local se ha incrementado

notablemente; en particular, la marihuana, la cocaína y sus derivados prove-

nientes de países vecinos, dando lugar a la conformación de mercados alta-

mente estructurados y expandidos entre diferentes sectores sociales.

Por su parte, el tráfico y la venta ilegal de armas no configura una activi-

dad delictiva de alta rentabilidad, pero su relevancia está dada por el hecho

de que este circuito provee la logística de armas para gran parte de la crimi-

nalidad violenta. El grueso de este mercado ilegal es provisto principalmente

por el armamento ligero y pequeño –pistolas y revólveres– robados o ilegal-

mente traficados desde los lugares de custodia policial-judicial de las armas

secuestradas o decomisadas judicialmente y por el reciclado de las armas

declaradas en desuso por las fuerzas policiales, que no son destruidas y se

colocan ilegalmente en el mercado negro.

El robo y desarme de automóviles y la venta ilegal de autopartes consti-

tuye una de las actividades delictivas de mayor crecimiento, complejidad y

rentabilidad consolidada durante los últimos años en las grandes urbes de la

Argentina, en particular, en la provincia de Buenos Aires. Este problema

delictivo ha conllevado, además, altísimos niveles de violencia, particular-

mente, en la ocasión del robo del automóvil, ya que hacia 2002 y 2003 ha

sido una de las principales causas de los homicidios dolosos. Asimismo, esto

ha implicado una compleja interrelación entre los diferentes grupos que par-

ticipan del negocio, es decir, los encargados del robo del vehículo, los que

regentean los “desarmaderos” donde los vehículos robados son desarmados

y se lleva a cabo la venta de autopartes, las denominadas “empresas recupe-radoras” de autos robados y el sistema policial. Este tipo de emprendimien-

tos han sido limitados recientemente a partir de la acción conjurativa del

Estado, pero sigue constituyendo una problemática significativa.

Otra modalidad criminal organizada que se ha desarrollado incipiente-

mente durante los últimos años, en particular, en el Gran Buenos Aires y en

el resto de la provincia de Buenos Aires, son los robos calificados bajo lasmodalidades de asaltos cometidos por los denominados “piratas del asfal-


to”, esto es, el robo de mercadería en tránsito. Es una modalidad delictiva no

violenta, de carácter mayoritariamente local pero que está presente en dife-

rentes jurisdicciones provinciales, que genera una alta rentabilidad económi-

ca y tiene un fuerte impacto en ciertos circuitos productivos y comerciales

lícitos. Es protagonizada por bandas relativamente complejas encargadas del

robo propiamente dicho, el almacenamiento y la distribución minorista a

comercios encargados de su venta.

Asimismo, una modalidad novedosa que ha tenido un desenvolvimiento

considerable, principalmente en la provincia de Buenos Aires, ha sido el

secuestro y la privación de la libertad. En gran medida, este tipo de hechos,

en particular, los secuestros extorsivos, parecen haberse desarrollado hacia

2002 y 2003 con evidente patrocinio policial y como forma de neutralizar

ciertos intentos políticos de introducir cambios en el ámbito policial o de

presionar a las autoridades gubernamentales para obtener prebendas o para

neutralizar intromisiones. Esa modalidad de secuestros ha sido significativa-

mente neutralizada pero no así los secuestros bajo la modalidad denominada

“express”, en cuyo marco la víctima es privada de la libertad por un período

corto de tiempo a cambio del pago de un rescate menor, problemática que ha

crecido notablemente en los últimos años.

Finalmente, tanto el contrabando de mercancías como otros delitos de

impronta marcadamente transnacional, por ejemplo el tráfico ilegal de per-sonas, ha tenido un notable incremento durante la dos últimas décadas al

amparo de la ausencia de un Estado eficiente en los controles así como de la

corrupción pública y privada que ha signado el desempeño de las principales

agencias estatales abocadas a la supervisión y el control de estas problemáti-

cas y a los actores sociales y compañías privadas que operan en el sector.

2) LAS CONDICIONES SOCIALES E INSTITUCIONALES DEL DELITO

Según el Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2001 reali-

zado por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC), la Argenti-

na cuenta con una población de 36.260.130 personas, de las cuales

17.659.072 son hombres y 18.601.058 son mujeres. El 89,3% de la pobla-

ción habita zonas urbanas, mientras que el 10,7% vive en zonas rurales.

En el segundo semestre de 2006, de acuerdo con los resultados de la

Encuesta Permanente de Hogares (EPH) llevada a cabo por aquel Instituto,

en los 28 aglomerados urbanos más importantes del país, el 8,7% de la

población se encontraba por debajo de la línea de indigencia –pobreza extre-

ma– y el 26,9% por debajo de la línea de pobreza. En estos mismos aglome-

rados, en el tercer trimestre de 2006, el 46,1% de la población es económica-

mente activa y de ella el 42,1% está empleada, mientras que el 8,7% está


desocupada y el 10,8% se encuentra en situación de subocupación. Además,

la desocupación y subocupación es mayor entre la población joven, masculi-

na y pobre. Si a esta situación se la compara con la brecha de pobreza exis-

tente a comienzos de los años noventa se puede apreciar que el actual dete-

rioro social de la población argentina se ha profundizado significativamente

durante esa década y a lo largo de los primeros años de la actual. Este proce-

so ha sido similar en todo el país, pero en los grandes centros urbanos ha

sido aún más profundo, tal como puede apreciarse en la región metropolita-

na de Buenos Aires, es decir, la ciudad de Buenos Aires y el Gran Buenos

Aires.

Pero, además, la pobreza y la indigencia adquirieron nuevas formas y

expresiones. En efecto, se diversificaron y se hicieron más heterogéneas, tal

como pudo apreciarse en el Gran Buenos Aires. En el primer cordón del

Gran Buenos Aires, los segmentos pobres de la población llevan décadas

habitando los mismos lugares de residencia –hoy fuertemente pauperizados–

y su aglutinamiento en ellos impidió el asentamiento de la nueva oleada de

pobres provenientes del interior de la provincia, de la ciudad de Buenos

Aires y del país durante los últimos años. En cambio, en el segundo cordón,

a la población pobre tradicional se le ha incorporado los “nuevos pobres”

asentados generalmente en terrenos precarios e inapropiados para ello. En el

tercer cordón se fueron conformando asentamientos compuestos por los

inmigrantes internos tardíos, mucho más pobres que en los aglomerados

anteriores y en situación de mayor marginalidad. Y en el cuarto cordón con-

viven grupos de pobreza y marginalidad extrema conformada por migrantes

de los tres cordones anteriores y de la propia ciudad de Buenos Aires.

Al mismo tiempo, en las mismas franjas espaciales ocupadas por el tercer

y cuarto cordón poblacional, se han construido prolíficamente los llamados

countries y barrios cerrados habitados por sectores de la clase media alta y

clase alta que, pese a la cercanía física con los asentamientos pobres de la

zona, se encuentran aislados y son intencionalmente segregados de aquéllos.

En la actualidad existen unos 252 countries y 139 barrios cerrados en los que

habitan unas 13.500 familias aproximadamente. Así, a los “guetos de pobrese indigentes” se les suma los “guetos de ricos y adinerados”, todo lo cual

asemeja al Gran Buenos Aires con otras ciudades de América latina y pone

de manifiesto la distancia dramáticamente visible respecto de aquella socie-

dad local signada durante los años cincuenta y sesenta por altísimos niveles

de empleo e integración social.

Esta compleja situación social no solamente podría explicarse a partir del

proceso de transformación iniciado desde mediados de los años setenta –pro-

fundizado en los ochenta y ampliado en los noventa– y que estuvo signado

por el empobrecimiento de vastos sectores medios y la extrema pauperiza-

ción de los sectores bajos. Ello también fue una consecuencia del fracaso de


un conjunto de políticas de corte asistencial y marcadamente clientelísticas

que, sin perspectiva productiva de ninguna índole, atenuaron tal proceso

pero no lograron revertirlo. La consecuencia de ello ha sido la configuración

de una sociedad más fragmentada, polarizada y profundamente empobrecida.

Una gran parte de la población pobre del Gran Buenos Aires, como tam-

bién de la ciudad de Buenos Aires, habita numerosas villas de emergencia.

Éstas configuran espacios altamente marginalizados en los que, al compás

del marcado deterioro de sus condiciones de vida, los lazos sociales tradicio-

nales se han ido quebrando. La violencia y el dominio coactivo del crimen

signan la cotidianidad de estos territorios aislados y relegados. El temor

corriente de sus habitantes a aquella violencia que los tiene como principal

víctima, la estigmatización negativa frente al resto de la sociedad y la alta

conflictividad existente en los planos individual y grupal son moneda

corriente en ellos. A su vez, la presencia estatal en estos ámbitos es esporá-

dica y parcial; supone un doble juego de distribución eventual de recursos

materiales escasos y de intervenciones policiales meramente represivas,

regularmente abusivas y hasta conniventes y regulatorias de las actividades

delictivas que encuentran en ese ámbito condiciones para su desarrollo y

reproducción. Los lugareños son, así, víctimas de la marginalidad social y

económica, de la violencia delictiva y, casi siempre, del accionar policial que

no discrimina al delincuente del vecino honesto y que en numerosas ocasio-

nes alienta y sostiene el delito. Ahora bien, ¿este contexto social permite

establecer un vínculo directo entre la pobreza y la delincuencia?... Todo

parece indicar que no.

En 2001, el 33% de la población de la provincia del Chaco poseía nece-

sidades básicas insatisfechas, es decir, estaba sumida en una situación de

pobreza e indigencia. Ese mismo año, allí se registró un total de 43.444

hechos delictuosos alcanzando una tasa de 4.563,43 delitos cada 100.000

habitantes. En Formosa, provincia en la que el 33,6% de la población poseía

las necesidades básicas insatisfechas, se registraron 13.087 delitos y se

alcanzó una tasa de 2.595,67 delitos cada 100.000 habitantes. En Salta, el

31,6% de la población atravesaba por necesidades básicas insatisfechas y se

registraron 32.791 hechos delictivos, llegando a una tasa de 3.072,20 hechos

delictivos cada 100.000 habitantes. Por su parte, también en ese mismo año,

las tasas de delito en las provincias de Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe, en

las que solamente el 15,8%, 13% y 14,8% de sus respectivas poblaciones

poseían por entonces las necesidades básicas insatisfechas, fueron de

2.113,80, 4.004,40 y 3.091,63 hechos cada 100.000 habitantes, respectiva-

mente. Vale decir, en las tres primeras provincias, en las que las necesidades

básicas insatisfechas duplicaban a las existentes en las provincias de Buenos

Aires, Córdoba y Santa Fe, las tasas de delitos registradas varían entre los

2.500 y 4.500 hechos registrados, mientras que en las tres últimas provincias


esas tasas registraron variaciones entre los 2.100 y 4.000 hechos delictivos,

es decir, casi el mismo rango que en el de aquellas provincias con pobreza

extrema. Este ligero panorama no dice nada acerca de las causas de los deli-

tos cometidos en estos lugares, pero permite invalidar como errónea la mali-

ciosa ligazón establecida entre pobreza y delito; de lo contrario, en Chaco,

Formosa y Salta la tasa delictiva debería haber duplicado a la existente en

Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe.

Por cierto, lo que dio lugar a la conformación de situaciones de violencia

y, en su marco, de las expresiones criminales de naturaleza violenta es, sin

duda alguna, la desigualdad social extrema existente en determinados ámbi-

tos urbanos aceleradamente desagregados y deteriorados y, en cuyo contex-

to, durante las dos últimas décadas, se fue desarrollando un amplio proceso

de vertiginosa marginación de gran parte de la población que habita estos

lugares. En ellos sí se han constatado elevados niveles de violencia delictiva,

pero éstos tienen a esa misma población como la principal víctima. Desde

luego, la creciente situación de marginalidad extrema de vastos sectores

pobres, fundamentalmente de jóvenes desocupados, y la profunda y acelera-

da polarización social dada en determinados ámbitos urbanos como los exis-

tentes en el Gran Buenos Aires y en la ciudad de Buenos Aires, pero también

en el Gran Rosario y en el Gran Córdoba –lugares históricamente caracteri-

zados por la alta integración social de sus estratos bajos y medios–, ha con-

tribuido a crear y reproducir relaciones signadas por la violencia interperso-

nal, ya sea en el ámbito familiar como en el espacio barrial. Ello, en efecto,

ha favorecido el aumento de los delitos violentos, muy particularmente en

los mencionados “espacios favelizados”, en los que las actividades crimina-

les forman parte del ámbito cotidiano. Pero esto no permitiría sostener que la

pobreza es la causa inmediata del aumento de determinadas modalidades

delictivas violentas claramente inscritas en la delincuencia común. Dicho

aumento parece derivar, más bien, de la ya mencionada marginalidad y desi-

gualdad existentes en estos contextos urbanos.

De todos modos, este conjunto de factores no está entre las principales

causas de la enorme expansión y diversificación de las actividades propias

de la criminalidad organizada que se ha observado en nuestro país y, espe-

cíficamente, en el Gran Buenos Aires. El negocio del tráfico y la comerciali-

zación de drogas ilegales, el de los secuestros, el de los robos de mercancías

en tránsito perpetrados por los denominados piratas del asfalto, el de los

asaltos a bancos o a camiones de caudales, y el del robo de vehículos para su

posterior desguace en los desarmaderos y la venta ilegal de autopartes cons-

tituyen complejas empresas económicas ilegales que no crecieron como con-

secuencia de la pobreza o la marginalidad sino, más bien, de la existencia de

un sistema policial y judicial deficiente en su detección, represión y desarti-

culación cuando no directa o indirectamente connivente con tales emprendi-


mientos. En efecto, el reciente incremento de esta modalidad delictiva no

solamente ha sido una expresión de la nueva situación socio-criminal exis-

tente en nuestro país, sino también de las enormes deficiencias instituciona-

les que pesan sobre nuestro sistema de seguridad pública y de justicia penal.

A este respecto, la ineficiencia del sistema de seguridad y policial para dar

cuenta del crecimiento y la complejización del delito y para prevenir, enfren-

tar, conjurar exitosamente sus diferentes manifestaciones, así como también

la intervención de determinadas agencias o sectores estatales –especialmen-

te, policiales– en la producción y reproducción de estas modalidades delicti-

vas, ya sea por omisión, por complicidad o por participación directa en su

desenvolvimiento, han favorecido significativamente la expansión y consoli-

dación de la criminalidad organizada.

En concreto, el significativo despliegue territorial de este conjunto de

actividades, el establecimiento de ciertos lugares y zonas identificables como

bases operativas y logísticas para su desarrollo, la intervención en ellas de

diferentes grupos y subgrupos delictivos encargados del desenvolvimiento

de las distintas funciones de la organización y el gran desarrollo operativo,

logístico y de inteligencia de las bandas que lo protagonizan, indican que el

enorme crecimiento de este tipo de criminalidad ha sido favorecido directa o

indirectamente por la regulación policial, ya sea por impericia, por compli-

cidad o por intervención directa en el negocio delictivo. El panorama se

completa con la acentuada ineficiencia judicial en la persecución penal de

este tipo de emprendimientos criminales. Ello responde a una serie de facto-

res entre los que despuntan la ausencia de una asistencia técnico-policial

especializada en la problemática en cuestión; la inexistencia de inteligencia

criminal compleja que abreve información sistematizada y una base de datos

referida a la problemática; la falta de cuerpos técnicos, periciales y científi-

cos especializados en cuestiones de las diferentes modalidades del delito

organizado; la impericia del grueso de los fiscales y jueces de instrucción en

el tratamiento jurisdiccional de estas cuestiones; la falta de un área especia-

lizada en la persecución penal del delito organizado en el ámbito del Minis-

terio Público nacional o provinciales; la despreocupación en la formación

internacional de recursos humanos especializados en la persecución penal

del delito organizado; la ausencia de una cooperación ágil y dinámica entre

los diferentes agentes de la justicia criminal y el poder administrativo en la

represión del delito organizado. Además, en un contexto de alta politización

de ciertas instancias de la justicia federal y provinciales han sido recurrentes

y públicos los hechos de protección judicial a grupos y bandas de delincuen-

tes protegidos políticamente, en particular, vinculados a hechos de corrup-

ción, fraudes, lavado de dinero y narcotráfico.


CUARTA PARTE

GESTIÓN POLÍTICA DE LA SEGURIDAD: DESGOBIERNO POLÍTICO

Y POLICIALIZACIÓN DE LA SEGURIDAD PÚBLICA

La vigencia efectiva del estado de derecho y el ejercicio exitoso del

monopolio legítimo y legal del Estado sobre los medios de violencia confi-

guran condiciones institucionales indispensables de la democracia y, en par-

ticular, de la gobernabilidad política democrática. En efecto, los Estados

democráticamente organizados proclaman legal, institucional y simbólica-

mente estas condiciones y se estructuran social y políticamente en función

de hacerlas vigentes en sus comunidades. El sistema de seguridad públicaencuentra en estas funciones su horizonte legal y simbólico.

Sin embargo, en el proceso de democratización política desarrollado

desde mediados de los años ochenta, en la Argentina, si bien resultó exitosa

la reversión de la autonomía y la tutela militar sobre la vida institucional y se

puso fin al ciclo de violencia que caracterizó la vida política local durante

varias décadas, no fue posible la estructuración de una situación de seguri-dad pública signada por la regulación y conjuración efectiva del conjuntode los conflictos sociales vulneratorios de los derechos y las libertades ciu-dadanas básicas de toda democracia consolidada, en particular, de aquellosconflictos de impronta delictiva.

De este modo, al igual que en otros países latinoamericanos, en la Argen-

tina, la democratización política enmarcó la conformación de un Estado defi-ciente, esto es, un Estado que se ha mostrado incapaz de asegurar la efecti-vidad de sus leyes, disposiciones y políticas a lo largo del territorio y delsistema de estratificación social, moldeando con ello un escenario en el que

las relaciones entre ese Estado y la sociedad pasaron a estar signadas en

muchos aspectos por un bajo grado de institucionalización.

En este contexto, se hizo evidente el conjunto de parámetros tradiciona-les a partir del cual se fue estructurando en la Argentina el sistema de segu-

ridad pública, del que el sistema policial configura apenas una dimensión

particular de éste, y que resultó de un largo proceso histórico. Tales paráme-

tros no sólo no fueron revertidos a partir de la instauración democrática sino

que se apuntalaron y adquirieron nuevos ribetes al amparo, principalmente,

de su desatención política.

Por cierto, durante las últimas décadas, en nuestro país, el signo caracte-

rístico de la situación institucional al respecto ha sido el recurrente desgo-bierno político sobre los asuntos de la seguridad pública, en cuyo contexto

la dirigencia política local y, en particular, las sucesivas y diferentes autori-

dades gubernamentales delegaron a las agencias policiales el monopolio de

la dirección y de la administración de la seguridad pública. Es decir, ésta

configuró una esfera institucional exclusivamente controlada y gestionada


por la policía sobre la base de criterios, orientaciones e instrucciones autóno-

ma y corporativamente definidas y aplicadas sin intervención determinante

de otras agencias estatales no policiales. En consecuencia, la dirección,

administración y control integral de los asuntos de la seguridad pública así

como la organización y el funcionamiento del propio sistema policial queda-

ron en manos de las agencias policiales, generando de este modo un abarca-

tivo proceso de policialización de la seguridad pública.

En definitiva, defección política y apropiación policial del gobierno dela seguridad constituye la problemática fundamental de la situación de segu-

ridad pública en la Argentina desde la instauración democrática.

1. Desgobierno político de la seguridad pública

En efecto, desde la instauración democrática, el ejercicio efectivo y real

del gobierno de la seguridad pública fue llevado a cabo predominantemente

por las instituciones policiales. En los textos constitucionales y en los plexos

normativos, la responsabilidad central y superior del ejercicio del gobierno

de la seguridad recae en las autoridades gubernamentales del ramo, ya sea

que se trate del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos en el

ámbito federal o se trate del los Ministerios o Secretarías de Gobierno o de

Seguridad en las diferentes esferas provinciales. No obstante, las principales

pautas básicas de las políticas, estrategias e intervenciones de control del

delito y de mantenimiento del orden público fueron, en general, establecidas

y reproducidas por las instituciones policiales. Sólo episódicamente fueron

asumidas por las autoridades gubernamentales. La tendencia constante de

éstas ha sido poner en manos de las policías el tratamiento de la conflictivi-

dad violenta y de la problemática delictiva.

De todos modos, esta impronta delegativa no se tradujo en una transfe-

rencia fáctica de poder a cambio de nada, es decir, sin recibir ninguna retri-

bución institucional o política en beneficio de las autoridades gubernamenta-

les, sino que, por el contrario, se asentó en un pacto de reciprocidad que

signó durante décadas el vínculo entre gobierno y policía, y que permitió

hacer un uso político extra-institucional de la policía a cambio de garanti-

zarle a ésta un significativo margen de autonomía política. Todo ello, asi-

mismo, modeló una institucionalidad política deficiente en materia de

gobierno de la seguridad que favoreció, sin más, la policialización de la

seguridad pública en nuestro país.

1.1. Delegación política y pacto de reciprocidad

La manifestación más significativa de la indefensión y el desgobiernopolítico de la seguridad pública ha sido la delegación política –tácita o


manifiesta– de la gestión y el manejo de la seguridad a favor de las institu-

ciones policiales y, como consecuencia de ello, la articulación de un tipo de

vínculo entre las autoridades gubernamentales y las instituciones policiales

signado por un pacto de reciprocidad.

Este pacto de reciprocidad se asentó sobre la base de dos compromisos

fundamentales. Del lado gubernamental, se le garantizó a la institución poli-

cial una suerte de prescindencia institucional basada en la no injerencia ofi-

cial en todo lo relativo a la organización y el funcionamiento policial, la pro-

tección de ciertos jefes y cuadros policiales funcionales al pacto mediante el

aseguramiento de sus ascensos o la promoción para la ocupación de cargos o

destinos importantes dentro de la institución, así como la indiferencia –“vista

gorda”– o el encubrimiento gubernamental frente a los dispositivos y hechos

de corrupción y los abusos policiales y hasta la protección política frente a

ciertas modalidades de regulación policial de determinadas actividades delic-

tivas de alta rentabilidad económica. Del lado policial, se le aseguró a las

autoridades gubernamentales un grado socialmente aceptable de eficiencia

en el control formal o informal del delito, permitiendo una magnitud y

envergadura criminal que no generara reclamos o protestas ciudadanas o que

no diera lugar a situaciones de crisis política, y se le garantizó la prestación

de servicios políticos informales que fueron desde el espionaje y las tareas

de inteligencia o el hostigamiento y el ejercicio de presión sobre opositores

y adversarios hasta el financiamiento de ciertas actividades políticas o el

enriquecimiento de algunas autoridades gubernamentales del sector.

En la mayoría de los casos, este pacto de reciprocidad ha sido tácito, esto

es, se ha articulado de hecho y no se ha manifestado en instrucciones, direc-

tivas o manifestaciones explícitas entre los funcionarios gubernamentales y

los jefes policiales. En otros casos, el pacto fue explícito y configuró una

suerte de estrategia gubernamental más o menos expresa.

De todos modos, en nuestro país, la estructuración tácita o explícita del

pacto de reciprocidad entre gobernantes y policías ha sido un signo caracte-

rístico del desarrollo institucional desde la instauración democrática. En

general, esto ha derivado de la falta de voluntad, del desinterés, la desidia

gubernamental ante los asuntos de la seguridad pública o la supina ignoran-

cia con que las autoridades del sector han abordado estos asuntos y la conse-

cuente desatención oficial de los deberes de conducción policial, en un con-

texto en el que estas cuestiones nunca fueron objeto de estudio, planificación

o proyección de parte de los partidos políticos. Ciertamente, no fueron pocas

las ocasiones en las que esta impronta delegativa derivó del temor oficial a

que la cúpula policial opere en la trastienda propiciando o generando hechos

de violencia que resulten políticamente desestabilizadores. No obstante, casi

siempre resultó de la manifiesta decisión oficial de sacar a estos asuntos de

la agenda gubernamental de prioridades o de secundarizarlos, generando


como resultado premeditado o impremeditado la apropiación policial de los

mismos.

Por otro lado, el pacto de reciprocidad generó una fuerte politización dela institución policial que permitió la manipulación e instrumentalización de

la misma por parte de dirigentes y referentes partidarios que se beneficiaron

con el financiamiento ilegal de la actividad política local y con el control

informal del uso de la fuerza para dirimir contiendas políticas. Diferentes

instancias del sistema político local han practicado una conducción subterrá-

nea sobre vastos sectores policiales, han incidido informalmente –pero con

alto nivel de efectividad– sobre los ascensos, pases, destinos y ocupación de

cargos policiales y hasta han formulado en la trastienda ciertos lineamientos

y directivas en materia de seguridad. Asimismo, no pocos legisladores,

intendentes, concejales y dirigentes partidarios han ejercido soterradamente

diferentes formas de influencia, presión y dirección sobre ciertos jefes poli-

ciales y diversos integrantes de la institución, y hasta han decidido acciones

y operaciones policiales concretas, siempre al amparo de la protección polí-

tica informal que se les garantizó a sus referentes policiales. En algunos

casos, todo esto ha implicado, como se dijo, la protección y el encubrimien-

to de jefes y cuadros policiales corruptos que han articulado y amparado

ciertas redes delictivas mediante las cuales se han generado cuantiosos fon-

dos ilegales. Y en otras circunstancias tal situación también ha supuesto la

disposición de medios policiales para el desarrollo de acciones encubiertas

tendientes a dirimir pujas políticas con sectores adversarios o a incidir en

determinadas contiendas electorales mediante la generación de situaciones

de desborde delictivo o de crisis de seguridad.

Así, pues, este conjunto de tendencias ha signado, durante los últimos

decenios, el vínculo entre el gobierno político y la institución policial, y ello

ha influido decisivamente en la configuración de un tipo de organización y

funcionamiento policial cuya conformación histórica se inició hace más de

una centuria, y que no sólo nunca fue puesta en tela de juicio por la sociedad

ni por las sucesivas administraciones gubernamentales sino que, además, sus

principales trazos característicos fueron apuntalados durante todo este tiempo.

Históricamente, la institución policial argentina se conformó como un

organismo al servicio de los gobiernos estatales de turno, en el marco de una

concepción de la seguridad asentada en el deber de protección del Estado y

no de los derechos y las libertades ciudadanas. Bajo la égida de las estructu-

ras castrenses de nuestro país, las policías en la Argentina adquirieron cier-

tos parámetros institucionales de carácter tradicional que no fueron apenas

una derivación inmediata de las últimas dictaduras militares, en cuyo marco

estas instituciones fueron pasivamente subsumidas en el sistema de seguri-

dad nacional como instancias centrales del aparato represivo del Estado con-

ducido por las Fuerzas Armadas. Esos parámetros resultaron, más bien, de


configuraciones y tendencias doctrinales, organizativas y funcionales inicia-

das en el siglo XIX al compás de la propia configuración de nuestro Estado

nacional, y, de una manera u otra, se fueron reproduciendo a lo largo de todo

el siglo XX y, particularmente, luego de la última instauración democrática.

Así, la lógica reciente del desgobierno político de la seguridad, el pacto

de reciprocidad y la consecuente autonomización y politización de la institu-

ción policial favoreció y apuntaló aquellas tendencias históricas que trascu-

rrieron en un doble proceso institucional. Por un lado, durante los regímenes

autoritarios, los gobiernos militares asumieron un férreo control de las poli-

cías y posicionaron a éstas como piezas e instancias clave del control y dis-

ciplinamiento represivo interno dirigido por las Fuerzas Armadas. Ello refor-

zó la impronta organizativa y funcional militarista que las policías ya habían

adoptado desde sus propios orígenes. Y, por otro lado, durante los períodos

democráticos, las sucesivas y diversas gestiones gubernamentales, indiferen-

tes al desarrollo institucional de esas policías y reticentes a ejercer la direc-

ción de las mismas, nunca llevaron a cabo ningún tipo de revisión o recon-

versión del perfil militarista que dichas instituciones habían asumido tanto

en su interior como en su relación con el poder político y con la sociedad.

Así, las instituciones policiales de nuestro país, lejos de constituirse

como policías civiles y ciudadanas, se fueron conformando como guardia-nes del orden político y del disciplinamiento social, y como policías milita-rizadas y estatalistas, más sensible a las orientaciones e intereses de los

gobiernos de turno y al control social disciplinante que a los dictados de la

ley o a la protección de la libertad de las personas.

1.2. Institucionalidad política deficiente de la seguridad pública

Entretanto, el desgobierno político de la seguridad pública y la delega-ción del gobierno de la seguridad a las policías generaron un significativo

vacío institucional que tuvo como trazo característico la conformación de

una institucionalidad política deficiente en materia de seguridad pública.

Ello se manifestó en la ausencia de estructuras adecuadas de gestión políti-ca de la seguridad pública o, dicho de otro modo, en la existencia de dispo-sitivos normativos, organizacionales y funcionales inapropiados o insufi-cientes para el ejercicio integral del gobierno político de la seguridadpública. Dado que el gobierno de la seguridad fue ejercicio, en general, por

las instituciones policiales, no resultaba imprescindible conformar mecanis-

mos y procedimientos integrales tendientes a que esas labores gubernamen-

tales sean ejercidas por las autoridades políticas del Estado.

Así, en primer lugar, ha sido notoria la falta de plexos normativos ade-

cuados para la conducción política sobre los asuntos de la seguridad pública.

Los diferentes componentes del régimen legal y normativo regulatorio de la


seguridad pública en el ámbito federal y en la mayoría de las provincias han

resultado obsoletos y/o desactualizados para afrontar eficientemente los

desafíos que derivan de las complejas problemáticas que se han cernido en

esos ámbitos en los últimos tiempos. Algunos regímenes normativos han

sido reformados y actualizados, y en ellos no solamente se estableció una

concepción democrática de la seguridad pública y se instituyó a las autorida-

des gubernamentales del ramo como la instancia central en la formulación y

el desarrollo de las políticas públicas del sector y en la conducción del

mismo, en particular, de la policía, sino que, además, se incorporó a la

comunidad como actor fundamental del sistema de seguridad pública y con-

formaron diferentes ámbito de participación social en el desenvolvimiento

de aquellas políticas.

No obstante, en muchas jurisdicciones, las normas regulatorias de la

seguridad pública vigentes datan de algunas décadas atrás, específicamente,

de épocas dictatoriales o posdictatoriales y han sido formuladas para atender

situaciones y conflictividades substancialmente diferentes de aquellas desen-

vueltas años más tarde. Éstas mantienen una concepción de seguridad basa-

da en cierta noción estatalista de orden público; desconocen a las autoridades

gubernamentales como actores reguladores superiores del sistema y posicio-

nan a las instituciones policiales como los sujetos fundamentales del sector.

En segundo término, ha sido significativa la ausencia de estructurasorganizacionales de conducción político-institucional de la seguridad públi-ca en el marco de la rama ejecutiva de los gobiernos administrativos aboca-

das al diseño, planificación, gestión y evaluación de las políticas de seguri-

dad pública. Las estructuras ministeriales o administrativas existentes han

resultado generalmente endebles y anacrónicas para desarrollar aquellas

labores. En ellas, ha predominado una pronunciada desvinculación y/o des-

coordinación organizativa y funcional entre sus diferentes instancias compo-

nentes y, en la mayoría de los casos dichas estructuras no cuentan con unida-

des especializadas en materia de gestión del conocimiento, planificación

estratégica, administración general, dirección policial o prevención social de

la violencia y el delito, entre otras cosas. Además, muchas de estas tareas

gubernamentales son desarrolladas parcialmente por unidades organizativas

que dependen de diferentes carteras ministeriales o secretarías de Estado.

En tercer lugar, ha sido notoria la inexistencia de un servicio civil deseguridad pública compuesto por funcionarios y agentes gubernamentales

especializados y altamente capacitados en el ejercicio del gobierno de la

seguridad pública, particularmente, del diseño y aplicación de las políticas

criminales y de seguridad, de la gestión político-institucional del sistema de

seguridad pública en su conjunto y, específicamente, de la dirección superior

del sistema policial y del resto de las agencias intervinientes. En general,

estos menesteres han sido llevado a cabo por efectivos policiales o, en su


defecto, por funcionarios y agentes sin formación ni experiencia en los estos

temas, en muchos casos seleccionados de acuerdo exclusivamente por su

pertenencia partidaria o de vínculo personal, generando una suerte de politi-

zación del sector, o por su situación de personal policial o militar en retiro.

Y, por último, es significativa la ausencia de mecanismos institucionalesde mando civil sobre el sistema policial, esto es, la inexistencia de instru-

mentos, procedimientos y capacidades para que las autoridades gubernamen-

tales ejerzan la conducción institucional superior y la administración general

del sistema policial de la jurisdicción. Estas labores institucionales funda-

mentales han estado en manos de las cúpulas institucionales de las policías

organizadas en estructuras administrativas superiores configurativas de ver-

daderos “estados mayores” de carácter castrenses.

Así, pues, este conjunto de deficiencias institucionales han impedido el

desarrollo de abordajes integrales de las problemáticas del sector, lo que se

reflejó en la notoria ausencia de políticas de seguridad pública articuladas

básicamente en torno de estrategias de control del delito destinadas a la pre-

vención, conjuración y punición del crimen en todas sus manifestaciones o

de neutralización o atenuación de situaciones y hechos de violencia vulnera-

torios de las libertades ciudadanas y los derechos humanos, así como tam-

bién en torno de estrategias institucionales que apunten a producir profundas

reformas organizacionales y funcionales tendientes a modernizar el sistema

institucional de seguridad pública.

En este marco, durante los últimos años, en la Argentina, las orientaciones

y el accionar que las sucesivas gestiones gubernamentales nacionales en

materia de seguridad pública han estado signadas por ciertas tendencias que

obviamente resultaron deficitarias y parciales. En primer lugar, ha habido un

persistente normalismo penal basado en la promoción de reformas legales en

materia penal y procesal-penal como basamentos centrales de las iniciativas y

políticas de seguridad, a tono con los reclamos que al respecto ha formulado

insistentemente los sectores de la derecha política. A ello, se añadió un exa-

cerbado coyunturalismo reactivo dado por la adopción de iniciativas y medi-

das decididas como respuestas o reacciones puntuales a hechos o situaciones

específicas de crisis de fuerte impacto en la opinión pública, pero que, en

general, no se inscriben en iniciativas o políticas de mediano y largo plazo

referidas a las cuestiones estructurales de la seguridad, puesto que éstas están

ausentes. Asimismo, no fue menos significativa la permanente fragmentaciónformulativa asentada en la formulación de políticas y medidas parciales,

diversificadas e inconexas sobre las mismas problemáticas o cuestiones y

aspectos vinculados o determinados entre sí, así como también la sistemática

compartimentalización institucional expresada en la constante desvinculación

y/o descoordinación organizativa y funcional entre los organismos y agentes

encargados de la implementación de las políticas y medidas decididas.


De este modo, fueron insignificantes y parciales las iniciativas tendien-

tes a que las autoridades gubernamentales ejercieran un gobierno eficienteen materia de seguridad pública, lo que ha dado cuenta de la ausencia deconducción civil sobre la seguridad pública y, en su marco, sobre la institu-ción policial, ha vulnerado sistemáticamente la posibilidad de desarrollar un

abordaje integral de estos asuntos y ha favorecido la apropiación policial de

los mismos, impidiendo la incorporación de los diferentes actores y grupos

sociales y comunitarios en la formulación, implementación y control de la

iniciativas y estrategias del sector, en particular, de los sectores sociales más

vulnerables a la violencia así como de organizaciones no-gubernamentales

perfiladas al tratamiento de algunos de estos asuntos.

2. Policialización de la seguridad pública

La policialización de la seguridad pública resultante del desgobierno polí-

tico de ésta no solamente ha supuesto la apropiación policial de la gestión de

la misma, dando forma con ello a una suerte de gobernabilidad policial de laseguridad pública, sino que, además, ha implicado la gestión autónoma de las

propias instituciones policiales en cuanto al establecimiento sus bases doctri-

nales, organizativas y funcionales, esto es, el autogobierno policial.

2.1. Gobernabilidad policial de la seguridad pública.

La indefensión política ante los deberes del ejercicio del gobierno políti-

co de la seguridad pública ha depositado en la institución policial las tareas

básicas de dicho gobierno, dado forma a un proceso de gobernabilidad poli-cial de la seguridad pública, lo que se ha manifestado en ciertas tendencias

significativas al respecto.

En primer lugar, el cuadro de situación acerca del delito y la violencia

que se impuso en el ámbito de las instituciones públicas ha sido elaborado

por la policía a partir de una visión institucional que casi siempre giró en

torno de la sistemática afirmación de que el crecimiento de la violencia y el

delito ha estado vinculado en forma directa al aumento de la pobreza, y que

la única manera de contenerlo y controlarlo es dotando a la institución poli-

cial de mayores facultades discrecionales y medios operacionales. La policía

monopolizó dentro del ámbito estatal la información acerca del delito, de su

envergadura, su despliegue y su evolución, lo que la proyectó como la única

agencia estatal con capacidad para producir aquel cuadro de situación, pero

lo ha hecho conforme sus propias perspectivas, orientaciones e intereses ins-

titucionales. Ante las autoridades gubernamentales y la sociedad, ese diag-

nóstico casi nunca reflejó la verdadera realidad delictiva ya que ésta, en cier-

tas ocasiones, ha sido “inflada o magnificada” a la hora de reclamar más


facultades y recursos institucionales y, en otras oportunidades, ha sido “sub-

valuada u ocultada” a los efectos de esconder los trazos de ineficiencia que

signaron el desempeño policial o la corrupción derivada de la regulación de

ciertas actividades criminales, imponiéndose siempre la versión policial de

los hechos y de la problemática criminal.

En segundo término, ha sido también la propia policía la institución

encargada de la elaboración y puesta en marcha de las estrategias institucio-

nales tendientes a estructurar el sistema de seguridad pública, en particular,

su propio desarrollo institucional. Al amparo del desconocimiento y la

incompetencia gubernamental para dar cuenta del verdadero estado de situa-

ción organizativo y funcional del sistema institucional de seguridad pública

y, en particular, de la institución policial, de sus regulaciones y formas orga-

nizacionales, de sus prácticas, rutinas y concepciones institucionales y de su

verdadero funcionamiento, el conocimiento real de todo ello ha sido detenta-

do casi integralmente por la propia policía. Y, en función de ello, ha sido

esta institución la única agencia estatal con relativa competencia para elabo-

rar estrategias institucionales tendientes a propiciar y desarrollar adecuacio-

nes legales y organizacionales o a dotar al sistema de mayores recursos y

medios operacionales, descartando de antemano reformas institucionales ten-

dientes a producir la reestructuración y modernización del sistema de seguri-

dad pública y, especialmente, del sistema policial.

Finalmente, la policialización de la elaboración del cuadro de situación

acerca del delito y de las estrategias institucionales ha tenido como conse-

cuencia inevitable que recaiga en la propia policía la responsabilidad institu-

cional fundamental en el diseño y desarrollo de las estrategias de control del

delito, dándole a éstas una fuerte impronta policial y hasta castrense bajo la

égida del “combate o guerra contra el crimen” y desechando toda forma de

intervención asentada en la prevención social de la violencia o en la partici-

pación comunitaria.

Por su parte, este conjunto de tendencias contornean un escenario institu-

cional en el que también ha sido notoria la ausencia de estrategias sociales

de prevención de la violencia y el delito tendientes a actuar en forma directa

o indirecta sobre las condiciones y los factores sociales determinantes de una

gama de conflictos y delitos vulneratorios de la situación de seguridad públi-

ca. Las estrategias de prevención situacional centradas en la recuperación y

mantenimiento de espacios y vías públicos altamente deterioradas o que sir-

ven de lugares de desarrollo de situaciones desorden público, de violencia o

delictivas han sido parciales y extremadamente acotadas en el tiempo. Las

medidas de fomento de la convivencia comunitaria basadas en la promoción

del cumplimiento de normas de convivencia, el fomento de buenas prácticas

y conductas sociales, las campañas publicitarias de difusión para estimular

comportamientos favorables a la convivencia social o al cuidado del espacio


público, fueron casi inexistentes o han sido extremadamente acotadas. Las

estrategias de reducción de factores de riesgo y de situaciones de violenciamediante iniciativas tendientes a la desarticulación, disminución o limitación

de aquellos elementos o agentes que favorecen o apuntalan situaciones de

riesgo o violencia, tales como políticas de desarme y control de armas, pro-

gramas de prevención y control de adicciones, planes y medidas de preven-

ción y reducción de la violencia intrafamiliar, programas de control y dismi-

nución de accidentes viales, etc., también han sido acotadas y, en general,

han estado desvinculadas entre sí y con relación a otras dimensiones de la

seguridad pública. Los mecanismos de resolución pacífica de conflictos tales

como la conformación y/o fortalecimiento de los juzgados de paz, las unida-

des de mediación y conciliación, las fiscalías locales o descentralizadas, las

guardias municipales sólo han proliferado en ámbitos muy limitados y fuera

del marco de una estrategia institucional integrada. Las modalidades de vigi-lancia preventiva mediante el establecimiento y gestión de mecanismos de

inspección de espacios públicos y vías de circulación y de alerta temprana a

través de sistemas de circuito cerrado de televisión, dispositivos de vigilan-

cia local y aviso temprano o el número único de emergencias se han desarro-

llado, en general, en la esfera local y sin un contexto de coordinación con

otras instancias del sistema de seguridad pública. Finalmente, las estrategiasfocalizadas de intervención en zonas vulnerables de alto riesgo a través de

acciones y modalidades de ingerencias sociales focalizadas sobre comunida-

des vulnerables y la desarticulación de redes y grupos delictivos allí desple-

gados, entre otras variantes, no han formado parte de las prioridades oficia-

les como sí lo han sido los referentes mediáticos de la clase media alta que

proclaman abiertamente políticas de “mano dura” asentadas en una marcada

impronta represiva sobre los sectores bajos y marginales de la sociedad.

Todo esto, en suma, favoreció la articulación de una relación entre la

comunidad y el sistema institucional de seguridad pública que estuvo caracte-

rizada por la ausencia de toda modalidad e instancia de intervención o parti-cipación comunitaria en los asuntos de la seguridad pública y, particularmen-

te, en el diseño, la implementación y evaluación de las políticas de seguridad

y, en su marco, en el control del desempeño policial. Ello configuró, por cier-

to, una consecuencia previsible del desgobierno político sobre la seguridad

pública y, en particular, de la policialización de la seguridad pública.

2.2. Autogobierno policial

En este contexto, las policías de nuestro país fueron adquiriendo ciertos

atributos institucionales cuyos trazos doctrinales, organizativos y funciona-

les les han otorgado rasgos particulares y, al amparo del autogobierno poli-cial, esto es, de la gestión autónoma que la policía hace de sí mismo en todo


lo atinente a su estructuración simbólica y organizacional, han dado forma a

un modelo tradicional de institución policial.

En lo relativo a los basamentos doctrinales, en las instituciones policia-

les de nuestro país ha imperado monolíticamente una concepción policialis-ta de la seguridad pública basada, como se dijo, en la consideración de la

policía como la principal o, mejor, como la única instancia con que cuenta el

gobierno y la sociedad para conjurar al delito y mantener el orden público.

Para la mayoría de los jefes policiales y demás integrantes de la institución,

la limitación de recursos así como la regulación o restricción de las faculta-

des discrecionales de la policía para detener, interrogar o requisar personas

determina, sin más, el crecimiento de la criminalidad, lo que ha conllevado a

sostener que es la institución policial y su desempeño la principal causa del

aumento o disminución del delito. En esa orientación, la seguridad frente al

delito constituye, en verdad, una cuestión exclusivamente o, al menos, pre-

dominantemente policial.

Esto, a su vez, se complementó con la articulación de una perspectivabelicista muy corriente en el interior de la institución policial, en cuyo marco

la labor conjurativa de la policía ante el delito fue sistemáticamente concebi-

da como un combate o lucha contra el enemigo delincuente al que se lo debe

eliminar o exterminar. La seguridad pública ha girado en torno de una gue-rra entre policías y delincuentes que se desenvolvió en un espacio social

alterado o desestabilizado por el accionar delictivo sobre el que la policía

debió reaccionar y que, en verdad, constituyó un verdadero “campo de bata-lla” cuyos contendientes excluyentes han sido, justamente, los delincuentes

y la policía.

Por su parte, respecto a los basamentos organizacionales, el modelo tra-

dicional ha supuesto la conformación de la institución policial como una

organización total y autorreferenciada con ciertas particularidades institu-

cionales. En primer lugar, dicha organización se estructuró a partir de la uni-cidad funcional dada por la concentración en una misma fuerza o cuerpo de

las funciones, labores y estructuras operacionales y logísticas abocadas a la

seguridad preventiva y la investigación criminal, bajo la conducción institu-

cional y la dependencia orgánica de un único mando policial superior, con

un exiguo o bajísimo nivel de diferenciación institucional entre ambas esfe-

ras en lo relativo a estructuras de mando, sistemas operacionales, agrupa-

mientos y carreras profesionales y mecanismos de control institucional, aun-

que con un altísimo nivel de compartimentalización y separación funcional

en lo relativo al trabajo policial de prevención y conjuración delictiva.

En segundo lugar, el modelo tradicional de policía enmarcó un pronun-

ciado concentracionismo decisional dado por la existencia de una conduc-

ción policial única, centralizada y agrupada en un “Estado Mayor” de carác-

ter castrense, con estructura cerrada, hiperjerarquizada. Esta cúpula ha sido


responsable de la dirección integral y de la administración general de toda la

institución, sin injerencia política o institucional de las autoridades guberna-

mentales del sector –aunque sometiéndose a los servicios políticos informa-

les requeridos por éstas–, y sus decisiones y manifestaciones han constituido

la expresión oficial del conjunto de la institución.

En tercer término, otro rasgo organizacional del modelo tradicional estu-

vo dado por una suerte de centralismo organizacional en cuyo marco se con-

formaron instituciones altamente centralizadas sin ningún atisbo o modali-

dad organizacional de distribución espacial del mando o del funcionamiento

institucional a través de diferentes instancias de desconcentración o descen-

tralización. La estructura institucional resultante ha sido altamente burocrati-

zada, macrocefálica, financieramente cara y, al mismo tiempo, sobrecargada

de tareas y de labores administrativas, con instancias de dirección y mando

superior carentes de información completa, actualizada y detallada sobre la

propia institución, su desarrollo operacional y logístico, sus recursos huma-

nos y, en particular, sobre las problemáticas delictivas y de la violencia que

constituyen –o deberían constituir– el objeto de las estrategias de preven-

ción, conjuración e investigación criminal llevadas a cabo por la propia poli-

cía. A su vez, esta impronta generó una notable rigidez organizacional y cer-

cenó la posibilidad de estructurar un esquema institucional dinámico y

polivalente en el desarrollo de las tareas policiales, puesto que impidió que

la cúpula policial pudiera llevar a cabo un proceso integral y eficiente de

toma de decisiones y de planificación y evaluación estratégico-operacional,

en el marco de una organización de comprendía miles de efectivos y nume-

rosas unidades operacionales abocadas a desarrollar sus actividades en vas-

tas extensiones territoriales.

En cuarto término, el modelo tradicional se articuló a partir de un régi-men profesional militarista signado por una carrera policial de corte neta-

mente castrense. Las estructuras jerárquicas internas de la institución policial

se han integrado desde sus orígenes, en el nivel de los mandos directivos,

por el personal superior conformado por la oficialidad policial –oficiales

superiores, oficiales jefes y oficiales subalternos– y, en el plano subordina-

do, por el personal subalterno conformado por la suboficialidad policial

–suboficiales superiores, suboficiales subalternos, agentes y aspirantes o

cadetes–. Ambas instancias han constituido compartimentos estancos que

emularon las estructuras orgánicas castrenses basadas en la diferenciación

entre la franja de miembros de conducción y el resto de la institución com-

ponente del escalón subordinado inferior.

Otro aspecto relevante del régimen profesional propio del modelo tradi-

cional lo ha configurado por el sistema de formación y capacitación policial.

Éste, en general, ha sido estructurado sobre la base de la reproducción de los

parámetros doctrinales, orgánicos y funcionales propios de aquel modelo tra-


dicional de policía asentado en una concepción policialista de la seguridad

pública y en la exaltación de la autonomía institucional y del autogobierno

del sistema policial, y de acuerdo con la consideración ampliamente extendi-

da de que la formación policial de base inculca los valores, las orientaciones,

los marcos de referencia cultural e institucional, las rutinas y los hábitos ins-

titucionales que se reproducirán a lo largo de toda la carrera profesional del

policía y que, por cierto, se ajustan a la legalidad y a las funciones institucio-

nales de la policía. Dicha percepción ha secundarizado al destacamento o a

las unidades policiales como el ámbito real y efectivo en el que, en verdad,

se produce y reproduce la cultura y las prácticas policiales y ha ocultado la

incidencia determinante que el mando jerárquico tiene en la transmisión de

los valores y hábitos policiales.

Además, en el sistema de formación policial tradicional ha predominado

una concepción y una institucionalidad altamente militarizada y cerrada,

articulada básicamente en torno del entrenamiento disciplinario de “orden

cerrado”, de una estructura docente autorreferenciada y de un régimen de

internación o encierro del estudiante –denominado habitualmente “cadete”–.

Ello, asimismo, ha estado apuntalado por la vigencia de una estructura curri-

cular y pedagógica de carácter holística y enciclopedística desfavorable a la

formación de conocimientos y competencias profesionales especializadas, lo

que generó una significativa desconexión entre aquella estructura curricular

y pedagógica y las labores policiales concretas y fue favorable a la estructu-

ración de régimen educativo insertado institucionalmente en la carrera pro-

fesional del policía como instancia central –junto con el desempeño profe-

sional– para las promociones y la ocupación de cargos orgánicos de

conducción.

En quinto término, el modelo tradicional de policía ha supuesto también

la existencia de un sistema de control policial deficiente caracterizado por la

debilidad y la insuficiencia de los mecanismos y procedimientos efectivos

para dar cuenta de la corrupción y los abusos institucionales, así como por la

sujeción de ese sistema al control y la manipulación de parte de la cúpula

policial y su instrumentación como instancia de control de la cúpula sobre el

resto de la institución.

Este sistema de control no ha contado con mecanismos e instancias orga-

nizacionales abocadas específicamente a la elaboración y actualización per-

manente de un cuadro de situación de la corrupción y los abusos policiales a

través de la recepción, sistematización y procesamiento de las faltas y/o deli-

tos cometidos por el personal policial, el análisis cualificado de dicha infor-

mación y la identificación de problemáticas disciplinarias y delictivas particu-

lares que resulten recurrentes. Tampoco ha supuesto el estudio y análisis de

las situaciones de riesgo que permitiesen identificar aquellos factores o condi-

ciones institucionales y/o sociales que favorecen o determinan las diferentes


modalidades de corrupción y abusos policiales que configuran las problemá-

ticas disciplinarias y delictivas particulares, ni se han desarrollado programas

o modalidades de intervención tendientes a actuar preventiva o conjurativa-

mente sobre esos factores y condiciones institucionales y/o sociales.

Finalmente, con relación a los basamentos funcionales, es decir, a las

prácticas policiales regularmente desenvueltas por la policía, el modelo tra-

dicional supuso el predominio de rutinas y hábitos caracterizados por un

trazo auto-conservativo centralmente orientados a desarrollar acciones clara-

mente inscritas en una perspectiva belicista de control delictivo y a la preser-

vación de la institución policial en forma autodefinida y autosustentada más

que al desarrollo de una labor eficiente de protección ciudadana.

El policiamiento tradicional ha estado generalmente orientado al ejercicio

de formas de control social extra-institucional encaminadas principalmente

a la inspección y disciplinamiento de todo tipo de conducta –en general, de

acciones no delictivas– inscritas en conceptos amorfos de salubridad y mora-

lidad pública, o de diferentes formas de protesta o movilización social o de

personas –mayormente, socialmente vulnerables– consideradas y estigmati-

zadas por la propia policía como “peligrosas” o proclives a cercenar el orden

público, según una visión auto-impuesta de éste asentada, casi siempre, en

una perspectiva marcadamente clasista, étnica, religiosa y/o racial. Vale

decir, en el modelo tradicional, la policía, antes que centralizarse en el con-

trol de delitos, se autoproyectó como una instancia de resguardo institucional

de una concepción de orden público no delimitado al sistema penal y contra-

vencional positivo sino, más bien, determinado por los criterios de decencia

pública y de buenas costumbres autodefinidos por la propia institución poli-

cial y generalmente expresados en resoluciones y normas administrativas

adoptadas autónomamente por ella.

Por su parte, el accionar policial tradicional, como derivación de las con-

cepciones decimonónicas de la guerra, ha estado signado por un trazo marca-

damente territorialista en cuyo marco las labores de seguridad llevadas a

cabo por la policía eran eficientes y disuasivas del delito si implicaban una

plena ocupación del espacio territorial por parte de un número elevado de

policías desarrollando tareas de vigilancia y control mediante intervenciones

reactivas y no mediante operaciones planificadas sobre la base de la recolec-

ción y el tratamiento analítico de información fidedigna sobre la dinámica

delictiva.

Ante el aumento delictivo, la labor policial quedó vinculada, así, a la ins-

talación de nuevas dependencias y unidades, como al aumento de la dotación

del personal policial y a la ampliación de la infraestructura de movilidad

operacional –vehículos y otros medios de locomoción–, en procura de la

“saturación” de la presencia policial en la vía pública, pero nunca a nuevas

modalidades de policiamiento focalizado asentado en una apreciación ade-


cuada y actualizada de las diferentes problemáticas delictivas sobre las que

debe actuar una policía.

Asimismo, las modalidades tradicionales de policiamiento han conlleva-

do, además, el predominio de una forma de policiamiento disuasivo y reacti-vo centralmente basado en el uso directo y masivo de la fuerza como meto-

dología sobresaliente de acción institucional y siguiendo criterios de “mano

dura”. La asimilación de la prevención policial con la “disuasión” ha deter-

minado que el accionar policial se traduzca predominantemente en interven-

ciones reactivas sólo posibles a través de la presencia de un número elevado

de policías en la calle más que en acciones planificadas sobre la base de la

recolección y el tratamiento analítico apropiado de información fidedigna

sobre el delito.

La modalidad de policiamiento reactivo y de choque ha constituido un

marco determinante para la configuración del uso regular y directo de lafuerza como método predominante de intervención policial. La organización

y el funcionamiento policial estuvieron orientados al desenvolvimiento de un

accionar esencialmente coercitivo frente al delito. Éste ha sido entendido

como una disfunción, anomalía o epidemia desestabilizadora de la vida

social sobre la que debe reaccionar la policía, presentando a la sociedad

como un “campo de batalla” cuyos actores excluyentes son, justamente, los

delincuentes y la policía. La comunidad no es más que un actor secundario y

pasivo o, si se quiere, un mero escenario en cuyo centro se desarrolla la dia-léctica de la guerra que, en el marco de esta visión castrense de la seguridad,

ha servido para justificar y legitimar toda forma de policiamiento de choque

y violento.

Ello, por su parte, ha creado condiciones propicias para la producción sis-

temática de formas abusivas de violencia policial. Ésta, en algunos casos, se

manifestó a través de actuaciones premeditadamente arbitrarias e ilegales y,

en otros casos, no fue más que la consecuencia no buscada de la impericia

policial. Los abusos y extralimitaciones que resultan de la utilización innece-

saria de la fuerza por parte de la policía en el cumplimiento de sus tareas pre-

ventivas o investigativas en general no han sido vividos como tales por parte

de los agentes policiales que los protagonizaron y, en la mayoría de las oca-

siones, esta forma de accionar violento es considerada como un medio legíti-

mo y necesario tanto para el desempeño de sus labores como para la obten-

ción de resultados positivos en sus funciones. Por lo tanto, en el interior de la

institución policial, esta modalidad abusiva de actuación se ha convertido

para sus integrantes en una práctica habitual y válida que ha sido transmitida

y socializada de manera institucional y sistemática, todo lo cual fue apuntala-

do por la ausencia de una política planificada de formación y capacitación

permanente del personal policial y por la falta de dispositivos integrales de

control de la legalidad y del desempeño institucional de la policía.


Por su parte, en el policiamiento tradicional, la postulación y legitima-

ción del uso abusivo de la fuerza innecesaria alentó la reproducción sistemá-

tica de formas de violencia ilegal, lo que favoreció la dilución del límite

entre el delito y la actividad policial, entre los delincuentes y la policía, ya

que habilitó la utilización de medios ilegales como forma ordinaria de

desempeño de las labores policiales habituales, tales como la construcción

de versiones falsas de los acontecimientos protagonizados por la policía en

el desempeño de sus funciones preventivas o investigativas; el ocultamiento,

destrucción o la fabricación de pruebas y evidencias tanto para incriminar

personas inocentes como para desincriminar policías o personas protegidas

sospechadas de la comisión de delitos; la falsificación o manipulación de

testimonios o la preparación de testigos; la intimidación, la amenaza y la

represalia sobre testigos o víctimas; la efectivización de apremios y torturas

sobre personas imputadas de delitos o sobre inocentes; la desaparición o eje-

cución de personas; los robos o hurtos de objetos o propiedades, entre otras

manifestaciones.

Asimismo, la recurrente estructuración de prácticas policiales asentadas

en el empleo regular de estas formas de violencia ilícita ha contribuido, por

cierto, a la conformación de una modalidad de policiamiento regulatorio deldelito mediante la participación policial directa e indirecta en actividades ilí-

citas desenvueltas por delincuentes ocasionales o profesionales, o por diver-

sas organizaciones o grupos criminales, mediante el desarrollo de diferentes

formas de complicidad, encubrimiento y protección a dichas actividades y

sus autores o a través de la intervención regular de policías, conformando de

este modo un verdadero sistema institucional paralelo y subterráneo.

En el modelo tradicional, la generalización de este conjunto de prácticas

se fue desarrollando al amparo de la pasividad o del silencio de los oficiales

y suboficiales que no han participado directa o indirectamente en este con-

junto de acciones y actividades ilícitas, lo que no sólo ha hecho que resulta-

ran normales y justificadas en el interior de la institución sino que, además,

han sido regularmente trasmitidas, estimuladas y organizadas desde las pro-

pias jefaturas institucionales de la policía.

De este modo se fue constituyendo una subcultura policial asentada en un

conjunto de comportamientos, significaciones, usos y costumbres que fue

convalidada y reproducida en el interior de la propia institución de forma

paralela y contraria a los reglamentos y leyes regulatorias de la labor poli-

cial, todo lo cual le otorgó a las prácticas policiales regulatorias del delito

una impronta simbólica de validación.

Por su parte, el corolario más significativo del policiamiento regulatorio

del delito ha sido el establecimiento de un circuito estable de autofinancia-miento ilegal de la policía generado en un conjunto de dádivas y fondos

provenientes de diversas actividades irregulares o delictivas permitidas,


protegidas o llevadas a cabo por los propios agentes policiales. Tradicional-

mente, estos fondos derivaron del cobro de cánones o sobornos provenien-

tes de la prostitución, el juego clandestino y de ciertas actividades irregula-

res o ilegales como las desarrolladas por los vendedores callejeros o

ambulantes, las adivinas o los encargados o propietarios de prostíbulos,

albergues transitorios o lugares nocturnos sin autorización legal de funcio-

namiento. Sin embargo, más recientemente, el financiamiento ilegal de las

policías también se ha alimentado mediante el cobro de coimas, las extor-

siones, los robos o hurtos menores y, en particular, mediante actividades

delictivas complejas tales como el tráfico y la comercialización de drogas,

el robo calificado de vehículos o de mercancías en tránsito, los asaltos a

entidades bancarias o a transportes de caudales, el secuestro de personas, el

tráfico ilegal de personas y la esclavización de otras para el negocio de la

prostitución, es decir, actividades inscritas en la criminalidad organizada. El

significativo despliegue territorial de este conjunto de actividades, el esta-

blecimiento de ciertos lugares y zonas identificables como bases operativas

y logísticas para su desarrollo, la intervención en ellas de diferentes grupos

y subgrupos delictivos encargados del desenvolvimiento de las distintas

funciones de la organización, y el gran desarrollo operativo, logístico y de

inteligencia de las bandas que lo protagonizan permiten deducir que el cre-

cimiento y la consolidación de este tipo de criminalidad ha sido favorecido

directa o indirectamente por la regulación policial, ya sea por impericia, por

complicidad o por intervención directa en el negocio delictivo.

QUINTA PARTE

SOCIEDAD CIVIL

1. Sociedad civil y seguridad: actores y orientaciones.

Desde el punto de vista de los actores sociales, en la Argentina, entre los

sectores dominantes y las franjas medias predomina una concepción exacer-

badamente estatalista de la seguridad pública que considera al Estado, y, en

su marco, a la institución policial, como la única instancia de protección y

resguardo de la integridad de las personas ante hechos delictivos. Se exclu-

ye, de antemano, a las personas y a la comunidad como coproductoras de la

seguridad pública y se deposita en el Estado y en la policía la expectativa de

resolución de los problemas de seguridad. Así, las diferentes crisis resultan-

tes del evidente colapso del sistema estatal de seguridad pública renuevan

los reclamos a favor de una mayor protección estatal y, en su marco, del for-

talecimiento de la función tutelar que se espera de la policía.

Entre los sectores populares también se impone esta visión estatalista de


la seguridad, pero la perspectiva que sustentan de la policía es diferente.

Entre estos estratos y, en particular, entre aquellos que habitan en suburbios

altamente marginados en los que la violencia y el dominio coactivo del cri-

men signan su cotidianidad, el Estado se expresa en forma intermitente y

parcial a través de un doble juego dado por la distribución esporádica y

clientelística de recursos y por las intervenciones policiales represivas, regu-

larmente abusivas y hasta conniventes y regulatorias de las actividades delic-

tivas allí desarrolladas.

A contramarcha de ello, para los sectores dominantes y las elites, la poli-

cía configura un “instrumento propio”, adecuado para el disciplinamiento

represivo-autoritario de los “sujetos peligrosos” de la sociedad, generalmente

provenientes de las franjas populares, a las que se le atribuye el aumento del

crimen y la violencia.

Ahora bien, entre todos los estratos sociales predomina una enorme des-confianza social y un abarcativo desprestigio institucional sobre el propio

Estado y sus instituciones policiales derivados de la apreciación de que la

capacidad del Estado y de la policía ante el aumento del delito es deficiente

y, además, está condicionada por el predominio de un comportamiento abu-

sivo y de la existencia de circuitos de corrupción institucional. De ello surge

una situación social singular y contradictoria. Al mismo tiempo que se recla-

ma una mayor incidencia estatal y policial frente al incremento delictivo, se

mantiene inalterada la percepción de que el Estado y la policía es parte del

problema y que, en gran medida, el aumento de ciertas modalidades delicti-

vas es una consecuencia directa de las deficiencias estatales y policiales ante

tal problemática.

Por su parte, la prensa y los medios de comunicación masivos ponen el

foco sobre las problemáticas de la seguridad y los asuntos policiales con

notable frecuencia y difunden aquel conjunto de perspectivas objetivándolas,

naturalizándolas, dándoles legitimidad social y validándolas culturalmente.

Para ello, la prensa le otorga a estas cuestiones un tono sensacionalista asen-

tado en la anécdota más que en la interpretación, lo que contribuye a repro-

ducir un determinado marco de referencia simbólica acerca de la seguridad,

también de signo estatalista y policialista. Lo que prima en las coberturas

mediáticas sobre la seguridad pública es lo episódico, lo superfluo y lo fugaz

por encima de un abordaje integral que de cuenta de la complejidad de la

problemática, lo que se ve apuntalado por el profundo desconocimiento téc-

nico y el escaso espíritu crítico que prima en la mayoría de los periodistas.

Ahora bien, desde el punto de vista de los actores políticos, las visiones

que predominan en torno de estos asuntos se inscriben en dos grandes con-

cepciones. En primer lugar, no son pocos los actores políticos y sociales que

proyectan a las instituciones policiales como la principal –y, a veces, única–

instancia de resolución de la conflictividad observada en nuestra sociedad y,


en especial, de aquella que adquiere una impronta delictiva. Esta perspectiva

abona la concepción policialista en cuyo marco se coloca a las instituciones

policiales como el eje central de las políticas de seguridad pública y como el

principal instrumento con que cuenta el Estado y la sociedad para afrontar la

enorme diversidad de conflictos y las complejas problemáticas criminales

que se han desarrollado en nuestro país. Para esta concepción, el crecimien-

to del delito responde fundamentalmente a la ineficiencia y/o debilidad de

las instituciones policiales en su “lucha contra ese flagelo social”, lo que, por

su parte, no es más que la consecuencia de las limitaciones –legales y mate-

riales– a la que dichas instituciones fueron sometidas desde el retorno de la

democracia, bajo el influjo de partidos políticos, organizaciones sociales y

organismos de derechos humanos. Los controles legales, administrativos,

jurisdiccionales y sociales que recayeron sobre la labor policial cercenaron la

capacidad de las policías para afrontar los desafíos impuestos por delincuen-

tes cada vez más violentos, organizados y profesionales. Amplia discreciona-

lidad y bajo grado de control son, desde esta perspectiva, sinónimos de efi-

ciencia policial.

Por cierto, esta concepción sirvió para reclamar políticas de seguridad

basadas en la postulación de ciertas reformas en el sistema penal y en las ins-

tituciones policiales. Con relación al sistema penal se proclama el incremen-

to de las penas para los delitos comunes y violentos, la criminalización de

nuevas conductas y la anulación de ciertas normas y garantías procesales

que, según indican, constituyen verdaderos obstáculos e impedimentos para

el desarrollo de estrategias exitosas de lucha contra el delito y son, más bien,

recursos al servicio de la delincuencia. Asimismo, con relación a las institu-

ciones policiales, demandan el desarrollo de reformas asentadas en el

aumento de las prerrogativas discrecionales de la policía y hasta reivindican

el uso de la fuerza extralegal como modalidad predominante y legítima de

actuación policial.

En segundo lugar, a esta orientación policialista se contrapone una con-cepción crítica que considera que la alta conflictividad social de nuestro país

y, en particular, el aumento del delito responden, más bien, a la extensión de

la violencia social derivada del crecimiento de la pobreza, la marginalidad y

la desintegración social. La policía, para este enfoque, configura una institu-

ción estéril para incidir sobre aquellos factores sociales y, además, dados los

altos niveles de corrupción existente en su interior y el predominio entre sus

miembros de formas violentas de actuación, es, más bien, una fuente de abu-

sos y delito, en particular, los de alta rentabilidad económica. En efecto, para

esta concepción crítica, al mismo tiempo que el aumento del delito común y

violento es el producto de las nuevas condiciones sociales, un amplio espec-

tro de actividades delictivas y, en especial, aquellas inscritas claramente en

la criminalidad organizada, se han extendido al amparo del control y la regu-


lación policial, dando forma así a una visión marcadamente sociologista y

antipolicialista.

En definitiva, unos proclaman aumentar el poder de la policía mientras

que los otros reivindican disminuirlo. Sin embargo, ambas concepciones –la

policialista y la crítica– tienen algunos puntos de coincidencia que revelan

significativas deficiencias compartidas. Ninguna de ellas presta atención ni

aborda la problemática criminal, su dinámica y diversidad, sus referencias

territoriales, su desarrollo y tendencias históricas, sus diferentes factores

determinantes y condicionantes y su impacto y efectos sobre la situación de

inseguridad de nuestra sociedad. En la perspectiva policialista, el delito y su

incremento son la única justificación para endurecer la reacción policial y

penal del Estado, mientras que en la perspectiva crítica el delito y su aumen-

to no es más que un mero reflejo del crecimiento de la pobreza y la indigen-

cia cuya policialización equivaldría a criminalizar la pobreza. Pero ninguno

de sus exponentes distingue la diversidad de facetas que posee la problemá-

tica delictiva y no reconocen los factores sociales, económicos, culturales e

institucionales que la determinan en ciertos contextos históricos, ni los efec-

tos que dichas problemáticas generan en la vida institucional, cultural, social

y económica del país.

Asimismo, ninguno de estos dos enfoques da cuenta del núcleo del pro-

blema institucional de la policía, que está dado por sus deficiencias organiza-

tivas y funcionales a la hora de prevenir e investigar delitos. La posición poli-

cialista, al postular la necesidad de reforzar los poderes discrecionales de la

policía sin introducir cambios en sus formas tradicionales de funcionamiento

y organización, profundiza tales anacronismos y desajustes sin prestar la

debida atención al hecho evidente de que gran parte de los delitos cometidos

y de las actividades criminales de alta complejidad se llevan a cabo como

consecuencia de la ineficiencia policial o, peor aún, de la complicidad, pro-

tección y/o participación de algunos de sus miembros en esas actividades.

Entretanto, la posición crítica no incursiona en el interior de la institución

policial ni tiene en cuenta que su estructura organizativa, sus dinámicas fun-

cionales, sus basamentos doctrinales y sus concepciones culturales condicio-

nan el conjunto de las prácticas producidas y reproducidas en su interior,

incluso sus comportamientos abusivos y hasta delictivos, desatendiendo la

posibilidad de que las autoridades gubernamentales retomen el control de la

seguridad pública y, en su marco, conduzcan a las instituciones policiales.

En suma, ninguna de ambas concepciones enunciadas tiene en cuenta que

el nivel de eficiencia con que la policía lleva a cabo la prevención o conjura-

ción de hechos delictivos no determina el volumen, la envergadura ni la

diversidad del delito en un contexto social determinado, ya que ello deriva

del despliegue dinámico de un conjunto de condiciones sociales, culturales y

políticas sobre los cuales el grado de incidencia que detenta la policía es par-


cial y acotado. Esa incidencia varía según una serie de factores entre los que

cabe mencionar el nivel de conflictividad social violenta existente en una

sociedad; el grado de apego a las normas y a las disposiciones instituciona-

les legítimas por parte de los diferentes estratos sociales; el nivel de goberna-

bilidad estatal derivada de la eficiencia administrativa y de gestión, así como

de la legitimidad social del gobierno; el volumen, la envergadura y la diver-

sidad del delito en dicha sociedad; la eficiencia y eficacia organizativa y fun-

cional de la institución policial, entre otras condiciones.

En este contexto, entre los actores políticos adquieren relevancia los fun-cionarios gubernamentales –en especial, los responsables de la seguridad

pública y de la conducción de las instituciones policiales–. Entre éstos ha

primado el desinterés y la delegación de la gestión de las cuestiones de la

seguridad en las cúpulas policiales. En numerosos funcionarios, la impronta

delegativa configura el resultado de una decisión manifiesta con la esperan-

za de que aquéllas gestionen estos asuntos garantizando la ausencia de crisis

institucionales que pongan en aprietos a dichos funcionarios y al gobierno de

pertenencia. En otros funcionarios prima la desconfianza sobre las institucio-

nes policiales anidada en un cúmulo de prejuicios y resistencias históricas a

vincularse con este tipo de instituciones. Sin embargo, la aprehensión de

estos funcionarios a conducir las instituciones policiales libra a éstas de los

lineamientos políticos necesarios para adecuarlas a estrategias democráticas

de seguridad y generan las mismas consecuencias perversas que aquellos que

manifiestamente le otorgan a las cúpulas policiales el monopolio de la ges-

tión de la seguridad pública.

La apropiación política de estos temas ocurre solamente cuando las cues-

tiones de la seguridad pública son tratadas mediáticamente y ello provoca

una vorágine de presión sobre las autoridades gubernamentales. Del mismo

modo, estas cuestiones desaparecen de la “agenda política” cuando la pren-

sa, por diversas razones, deja de abordar el asunto. Por lo tanto, la efusividad

y liviandad con que los asuntos de la seguridad pública atrapan la atención

de las autoridades gubernamentales va generando una suerte de mediatiza-ción trivial de estas problemáticas.

2. Demandas sociales

Durante los últimos años, en diferentes jurisdicciones, el espeso clima

político y los crecientes abusos observados en las labores policiales favore-

cieron una escalada de violencia en el accionar de la fuerza. Ello tuvo conse-

cuencias significativamente adversas para la situación de seguridad pública

y, en particular, para la institución policial. Al notable aumento del número

de policías asesinados en enfrentamientos armados y también de personas

muertas por las fuerzas policiales en dichas circunstancias se sumó el cre-


ciente riesgo de que cualquier acto delictivo desencadene un hecho violento

que implique poner efectivamente en peligro la vida del supuesto delincuen-

te, de las víctimas y de la propia policía. La dilución del límite existente

entre la actuación policial y la actividad delictiva también pasó a formar

parte de la vida cotidiana de la institución.

En este contexto, durante los últimos veinte años, fueron numerosos los

hechos ocurridos que dieron cuenta de la ineficiencia y brutalidad con que la

que policía llevaba a cabo sus labores, fundamentalmente en la provincia de

Buenos Aires. Otros acontecimientos públicos constituyeron una clara mani-

festación de la relación entre la policía y las redes delictivas que operaban al

amparo y protección de dicha fuerza. Pero también este conjunto de sucesos

fue una expresión recurrente de la impericia política de las sucesivas autori-

dades gubernamentales a la hora de reformar una institución que se iba con-

virtiendo paulatinamente en una fuente de ilícitos más que en una instancia

de protección ciudadana. Sólo algunos políticos tuvieron una estrategia, que

consistió en otorgarle todo el manejo de la seguridad a la policía con la inge-

nua esperanza de que ésta, a cambio de la no injerencia gubernamental en la

propia fuerza, controlara el delito y generara una situación de tranquilidad

pública. Lo cierto es que la envergadura y complejidad del problema de

seguridad en el ámbito nacional y provincial produjo un significativo creci-

miento de la sensación social de inseguridad que contribuyó a erosionar la

imagen pública del gobierno y, en particular, de la policía.

En el ámbito bonaerense, ésta no era una situación novedosa. Desde hacía

algunos años, el clima social estaba enrarecido en la provincia de Buenos

Aires. El 31 de diciembre de 1989, en la ciudad bonaerense de Tres Arroyos,

se produjo una violenta pueblada protagonizada por más de 1.000 vecinos

enardecidos que se rebelaron contra la policía del lugar, luego de la aparición

sin vida y estrangulada de Nair Mustafá, una niña de 9 años que había desa-

parecido de su casa unas horas antes. La reacción popular fue contra la inep-

titud policial y contra la fundada sospecha de que esa policía mantenía vincu-

laciones permanentes con grupos de delincuentes del lugar. En esa jornada se

quemaron catorce móviles policiales, se dañó la comisaría del lugar y hubo

veintisiete personas heridas como consecuencia de la represión policial. El

gobernador peronista Antonio Cafiero debió intervenir la comisaría del lugar.

Sin embargo, él no pudo atenuar los efectos de la pueblada y, durante esos

días, se produjeron otros hechos similares en diversas localidades del interior

de la provincia de Buenos Aires en demanda de una depuración y reforma

institucional que desarticulara la protección y participación policial en activi-

dades delictivas que iban desde el juego clandestino y la prostitución hasta el

robo de ganado y el narcotráfico en el ámbito provincial.

Desde entonces, hubo muchísimas puebladas con esta misma impronta

en la provincia de Buenos Aires, y todas ellas constituyeron expresiones de


protestas contra la inacción policial ante modalidades delictivas regenteadas

por la propia fuerza policial. Más recientemente, en junio de 2003, en la

localidad bonaerense de Arrecifes, se llevó a cabo un masivo alzamiento

popular en reacción por la muerte del ingeniero Eduardo Vesprini, quien fue

accidentalmente muerto por su padre cuando éste intentaba evitar el asalto a

la finca familiar que estaba siendo perpetrado por una banda criminal con

vinculaciones con la policía del lugar. Ese mismo mes, tras el asesinato del

joven Vilmar Godoy en ocasión del robo de su automóvil en Lanús Oeste,

unos 2.000 vecinos de Villa Industrial provocaron una pueblada de propor-

ciones. Otro tanto ocurrió como consecuencia del asesinato de Edgardo

Denegri, un joven de 22 años a quien también mataron en la localidad de

Wilde para robarle el coche. En los tres hechos, los robos fueron llevados a

cabo por delincuentes vinculados a la policía, todo lo cual hizo que los recla-

mos populares en favor de mayor seguridad partieran de la consideración de

que la corrupción policial tenía una relación directa con el crecimiento delic-

tivo y con la inseguridad imperante.

No obstante, la expresión más elocuente y significativa de este senti-

miento social se puso dramáticamente de manifiesto el 1 de abril de 2004.

Durante esa histórica jornada, más de 150.000 personas se congregaron en la

Plaza de los Dos Congresos y reclamaron al gobierno nacional y, en particu-

lar, al provincial que lleven a cabo políticas integrales y eficientes tendientes

a poner coto a la ola de violencia delictiva. Se trató de una de las mayores

concentraciones populares desde la (re)instauración democrática, pero el

rasgo llamativo estuvo dado por el hecho de que la convocatoria a la movili-

zación la había hecho Juan C. Blumberg, padre de Axel, un joven de 23 años

que días antes había sido asesinado por sus captores luego de haber perma-

necido secuestrado durante seis días en la zona norte del Gran Buenos Aires

y de haberse frustrado el pago del rescate a partir de la impericia operativa

tanto de la policía como de la autoridad judicial a cargo de la investigación

del hecho. Las circunstancias que signaron el homicidio de este joven y los

fundados indicios de que la organización que protagonizó el secuestro y ase-

sinato de Axel contaba con protección policial dieron lugar a un repudio

generalizado de la población.

Cuando Juan C. Blumberg encabezó aquella movilización popular frente

al Congreso reclamando que éste lleve a cabo una serie de reformas legales

tendientes a aumentar las penas correspondientes a un conjunto de figuras

criminales y a introducir ciertas modificaciones procesales, pareció acercar-

se al paradigma autoritario y alejarse de sus primeras consideraciones al

respecto. Al comienzo de su derrotero, Blumberg había identificado al Esta-

do y, consecuentemente, a las autoridades responsables de su administra-

ción y gobierno como las instancias legítimas de resolución de la crisis en

ciernes. En segundo lugar, había hecho una reivindicación manifiesta de la


legalidad democrática como una condición indispensable para generar las

reformas institucionales y para formular políticas integrales de seguridad

ciudadana. En consecuencia, Blumberg, al menos durante los días posterio-

res al asesinato de su hijo, no había esbozado siquiera al pasar que el abor-

daje de estos asuntos amerite alternativas para-estatales. Pero, además,

Blumberg no restringió a este estatismo legalista su interpretación del tema.

También había sostenido que la crisis de la seguridad y el fracaso estatal al

respecto respondieron a la existencia de un sistema policial signado por la

ineficiencia y por la existencia, en su interior, de sectores activos volcados

a proteger, encubrir o participar en las actividades delictivas. En su visión,

en el ámbito bonaerense, estas modalidades delictivas no hubieran podido

tener el desarrollo que han tenido durante los últimos años sino al amparo

de la ineficiencia judicial y de la corrupción policial. Finalmente, Blumberg

había acertado en la indicación de que todos estos defectos institucionales

derivan de la ausencia de un gobierno integral y eficiente en materia de

seguridad. No obstante, este itinerario conceptual y proyectivo fue abando-

nado por Blumberg y se allanó enteramente a la concepción autoritaria de la

seguridad.

SEXTA PARTE

RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD

DE GESTIÓN INSTITUCIONAL DE LA SEGURIDAD PÚBLICA

La reversión del conjunto de deficiencias institucionales señaladas en el

presente trabajo requiere, antes que nada, del desarrollo de una estrategia defortalecimiento de la gobernabilidad política de la seguridad pública que

apunte a construir gobierno y gobernabilidad en donde tradicionalmente no

la ha habido, dado que la formulación, implementación y evaluación de las

políticas y estrategias de seguridad pública requieren de una capacidad degestión gubernamental integral.

Asimismo, dicha estrategia requiere de un proceso de despolicializaciónde la seguridad pública asentado básicamente en un retomar la conducción

institucional de la seguridad pública por parte de las autoridades guberna-

mentales, teniendo particularmente en cuenta ciertas nociones básicas que

hacen a una visión democrática de la seguridad pública:

1. Los asuntos de la seguridad pública son sustancialmente políticos y no

sólo policiales, ni tampoco son predominantemente policiales.

2. La seguridad pública tiene como objeto y sujeto fundamental a las perso-

nas y a la comunidad, y no al Estado o a su agencia policial, los que son

apenas un instrumento de aquellas instancias.


3. Los dispositivos de intervención fundamentales del gobierno político en

materia de seguridad pública no se agotan en el sistema policial, sino que

también suponen el sistema de prevención social de la violencia y el deli-

to abocado a intervenir sobre las condiciones sociales que favorecen

situaciones de violencia y delictivas.

4. La elaboración del cuadro de situación de los hechos vulneratorios del

orden público, la violencia y las problemáticas del delito, así como el

diseño y formulación de las políticas y estrategias de seguridad pública,

son responsabilidades institucionales indelegables de las autoridades

gubernamentales a cargo del gobierno de los asuntos de la seguridad

pública, y no de la agencia policial.

5. La dirección superior, la conducción estratégica y la administración

general de la policía son tareas institucionales indelegables de las autori-

dades gubernamentales a cargo del gobierno de los asuntos de la seguri-

dad pública, y no de la agencia policial.

Por su parte, toda forma competente de ejercicio del gobierno político-institucional de la seguridad pública debe inscribirse en un proceso integral

y eficiente de formulación, implementación y control de las políticas y estra-tegias de seguridad pública y, en su marco, debe suponer, entre otras cosas,

el ejercicio efectivo de la conducción político-institucional del sistema deseguridad pública y, en particular, de las fuerzas policiales en cuanto a suestructuración doctrinal, organizativa y funcional. Este aspecto constituye

un núcleo problemático de relativa importancia, ya que la recurrente apre-

hensión con que la dirigencia política de nuestro país ha abordado estos

asuntos así como las significativas resistencias al cambio interpuestas exito-

samente por los actores del sistema de seguridad pública, en especial, por las

policías, ha impedido ejercer un gobierno competente sobre la seguridad

pública.

En razón de todo ello, una gobernabilidad política integral y eficaz sobrela seguridad pública requiere ciertas condiciones de efectividad:

1. La manifestación de una clara y firme voluntad política de conduccióninstitucional del área a través de un conjunto de intervenciones públicas

efectivas.

2. Los necesarios conocimientos técnico-profesionales sobre los asuntos de

la seguridad pública.

3. La ineludible capacidad operativo-instrumental para diseñar, implemen-

tar y evaluar eficientemente las políticas y estrategias decididas.

En este marco, y teniendo particularmente en cuenta la impronta de des-

gobierno político sobre los asuntos de la seguridad pública que signó al sis-


tema institucional argentino, el fortalecimiento de la gobernabilidad políticade la seguridad pública debería suponer un profundo rediseño institucionalasentado sobre algunos ejes fundamentales e imprescindibles:

1. El desarrollo de una evaluación integral de la situación de seguridad pública

La Argentina carece de una evaluación integral del estado de situación

normativo, organizacional, procedimental y funcional de su sistema de segu-

ridad pública, lo que impide llevar a cabo el diseño de un proceso de refor-

ma y modernización institucional y, en ese marco, de fortalecimiento de la

gobernabilidad política del sector.

La evaluación de la situación de la seguridad pública del país es un ejer-

cicio de estimación y apreciación consistente en el abordaje descriptivo e

interpretativo de un conjunto de campos y dimensiones fundamentales de las

problemáticas –situaciones de violencia, conflictos y delitos– existentes en el

país y de su sistema institucional de seguridad pública, de sus actores, orga-

nización y funcionamiento.

Los campos fundamentales de la evaluación de la situación de seguridad

pública nacional deberían ser los siguientes:

a) El estado de situación general de la violencia, los conflictos vulnerato-rios del orden público y el delito, su evolución, envergadura, diversidad,

modalidades de manifestación, factores condicionantes e impactos socia-

les, económicos, culturales y políticos, así como también las percepcio-

nes y sensación social existentes acerca de dichas problemáticas y de las

intervenciones estatales y sociales. La apreciación de este campo consti-

tuye la evaluación situacional.b) La respuesta y el abordaje estatal y social a la violencia, el conflicto vul-

neratorio del orden público y el delito mediante la estructuración organi-

zativa y funcional del sistema institucional de seguridad pública –el

gobierno de la seguridad; el sistema de prevención social de la violencia

y el delito; el sistema policial, el sistema de persecución penal; la partici-

pación comunitaria; el sistema de seguridad privada; y el sistema de

seguridad pública en el plano local– y, en ese marco, su desempeño y

resultados en función del control –prevención, conjuración y/o punición–

de la violencia, los conflictos vulneratorios del orden público y el delito.

La apreciación de este campo constituye la evaluación institucional.

La importancia de la evaluación situacional mediante la elaboración de un

cuadro de situación de la violencia, el conflicto vulneratorio del orden públi-

co y el delito reside fundamentalmente en la necesidad de producir un cono-


cimiento lo más detallado posible del conjunto de eventos y procesos que en

una determinada sociedad vulneran o quebrantan de alguna manera los dere-

chos y las libertades de las personas y el necesario imperio de la ley. Esas

problemáticas configuran el ámbito y el objeto central de las diferentes moda-

lidades de intervención estatal y comunitaria tendientes a controlarlas.

Por consiguiente, tal labor debe anteceder necesariamente a la evaluacióninstitucional asentada en la apreciación de una serie de dimensiones funda-

mentales tales como la organización jurídico-institucional del sistema de

seguridad pública; su funcionamiento; el desarrollo del proceso gubernamen-

tal mediante el cual los diferentes actores y agencias componentes de dicho

sistema identifican e incorporan a aquellas problemáticas en la agenda públi-

ca, emprenden –con diferente grado de competencia, eficacia y eficiencia– el

diseño, la implementación y evaluación de determinadas políticas, estrate-

gias, programas y acciones perfiladas a prevenirlas o conjurarlas así como

también del proceso legislativo mediante el cual se sancionan las normas y

se lleva a cabo el control parlamentario de la seguridad pública y del proce-

so de persecución penal en cuyo marco se investigan los delitos, y, en ese

contexto, el conjunto de prácticas institucionales cuya efectivización recu-

rrente genera la reproducción del sistema.

En definitiva, en la Argentina, dada la tradición de desgobierno político

de la seguridad, este conjunto de conocimientos y apreciaciones configura

un instrumento fundamental tanto para el diseño de políticas y estrategias de

modernización institucional de la seguridad pública como para el desarrollo

de políticas y estrategias sociales y/o policiales de prevención y conjuración

de las problemáticas de violencia y delictivas existentes en el país.

Asimismo, los acelerados cambios en los conflictos que son objeto de la

seguridad pública y, en particular, en la problemática criminal de nuestro

país así como los impactos de esos cambios sobre el sistema institucional de

seguridad pública, las modalidades de abordaje de aquellas problemáticas

por parte de los diferentes componentes de este sistema y su desempeño ante

ellas, imponen la necesidad de monitoreamiento permanente y actualizadotanto del contexto situacional como de la situación institucional del sistema

de seguridad pública argentino.

2. La conformación del Ministerio de la Seguridad Pública

Como ya se sostuvo, un proceso eficiente de formulación, implementa-

ción y evaluación de una política de seguridad pública requiere de una

amplia capacidad de gestión gubernamental de parte de la cartera oficial

responsable o interviniente en dicho proceso, muy particularmente, del orga-

nismo que tiene a su cargo la responsabilidad primaria en el ejercicio del

gobierno de la seguridad pública. El fortalecimiento de la capacidad de


gobierno de esta cartera sobre los asuntos de la seguridad pública constituye,

en consecuencia, una condición institucional indispensable para lograr un

abordaje integral de los asuntos de la seguridad pública.

La decisión acerca de los lineamientos estratégicos y de las directivasgenerales de la política de seguridad pública es de exclusiva responsabili-

dad del gobierno nacional a través del área específica del sector. Sobre esta

instancia debe recaer la competencia exclusiva de conducción político-insti-tucional del sistema nacional de seguridad pública y de dirección superiordel sistema policial y del resto de las agencias específicamente comprometi-das en la cuestión.

Ahora bien, en la Argentina, este conjunto de funciones y responsabilida-

des recaen en varias áreas u organismos de la administración pública central,

muchos de ellos pertenecientes a diferentes carteras ministeriales o secretarí-

as de Estado, entre las que hay escasa labor de coordinación tanto en el dise-

ño y planificación de las políticas y estrategias como en su implementación

y evaluación.

Asimismo, la Secretaría de Seguridad Interior, organismo de aplicación

de las políticas y estrategias del sector en el ámbito del Ministerio de Justi-

cia, Seguridad y Derechos Humanos, no posee instancias organizativas espe-

cializadas en el diseño, planificación y coordinación de esas políticas y estra-

tegias o en la administración general del sistema institucional de seguridad;

cuenta con escasos recursos humanos especializados, y tiene una exigua

incidencia en lo relativo al ejercicio del mando policial. Éste es ejercido por

las propias cúpulas policiales y, en general, éstas se vinculan directamente al

ministro del ramo sin mediación alguna del secretario del sector, lo que

apuntala más aún la autonomía relativa de cada institución policial o fuerza

de seguridad. Ello es así ya que la enorme sensibilidad social y política que,

en las actuales condiciones, generan los hechos de la seguridad pública ha

conducido a los sucesivos titulares de esta cartera ministerial a concentrar –o

pretender concentrar– el conjunto de las decisiones en la materia. Sin embar-

go, la imposibilidad fáctica y administrativa de tomar cuenta, de manera

directa, de la gran cantidad de diversos y complejos acontecimientos produ-

cidos en el sector, sumado a la falta de formación y capacitación especializa-

da en estos temas por parte de los decidores ministeriales, ha impedido ges-

tionar de forma planificada y eficazmente los asuntos de la seguridad

pública, lo que ha favorecido la delegación de la gestión a favor de las insti-

tuciones policiales.

Entretanto, todo ello ha estado apuntalado por el hecho evidente de que

los sucesivos titulares de esa cartera, además de los temas de la seguridad

pública, deben atender un conjunto de cuestiones complicadas y de índole

muy diversa. En este contexto, el tratamiento específico de los asuntos de la

seguridad pública son acotados y generalmente no suponen un abordaje inte-


gral y estratégico de la cuestión sino, más bien, el ensayo de respuestas epi-

sódicas y coyunturales a las problemáticas acuciantes del momento. En con-

secuencia, son las propias jefaturas policiales las encargadas de gobernar, de

hecho, la seguridad pública en la Argentina.

En razón de ello y en función del fortalecimiento de la capacidad de ges-

tión gubernamental de la seguridad pública resulta indispensable la confor-mación de un Ministerio de Seguridad Pública específicamente abocado a la

dirección de tales asuntos –esto es, la formulación, implementación y eva-

luación de las políticas y estrategias del sector– y a la coordinación institu-

cional general con otras áreas del gobierno administrativo, el Parlamento, el

Poder Judicial o la comunidad que intervengan en algunas de aquellas labo-

res institucionales.

De este modo, un Ministerio de Seguridad no es más que un dispositivoinstitucional o instrumento de gestión integrada de los diversos componen-

tes del sistema institucional de seguridad pública a través de la estructura-

ción de un conjunto de normas, procedimientos, recursos humanos y medios

técnicos focalizados en las complejas problemáticas del sector a través del

desarrollo de una serie de funciones básicas tales como la planificaciónestratégica del área, el gobierno político-institucional de las diferentes ins-

tancias componentes del sector, en particular, del sistema policial y del siste-

ma de prevención social de la violencia y el delito, la gestión del sistema deseguridad privada y la administración general del sistema institucional del

sector.

En consecuencia, dado el carácter multidimensional, plurisectorial y

complejo de los asuntos de la seguridad pública, el Ministerio de SeguridadPública debería integrarse orgánicamente a través de un conjunto de áreas

básicas responsables del desarrollo de las funciones esenciales de dicha

dependencia:

a) La Secretaría de Gestión Estratégica, a cargo de asistir al titular del

ministerio en todo lo relativo a la planificación y coordinación estratégi-

ca del sector. Para ello, dicha secretaría debería integrarse con las

siguientes dependencias:

– La Subsecretaría de Planificación Estratégica, encargada de la elabo-ración de las políticas de seguridad pública en sus diferentes dimen-

siones y la planificación estratégica derivada de ello, particularmen-

te, en todo lo relativo a la formulación de la estrategia institucional

–diagnóstico institucional y planes de reforma y modernización insti-

tucional– y de las estrategias de control social e institucional de la

violencia y el delito.

– La Subsecretaría de Gestión del Conocimiento, encargada de la ges-tión del conocimiento en materia de seguridad pública mediante la


planificación, producción, coordinación y evaluación del conocimien-to institucional referido a la situación y el desempeño institucional de

los componentes del sistema de seguridad pública así como del cono-cimiento de las problemáticas de seguridad referido a la situación del

delito y la violencia en el nivel estratégico.

b) La Secretaría de Gestión Social de la Seguridad Pública, a cargo de asis-

tir al titular del ministerio en todo lo relativo a la prevención social de la

violencia y el delito y a la participación social en los asuntos de la seguri-

dad pública. Para ello, dicha secretaría debería integrarse con las siguien-

tes dependencias:

– La Subsecretaría de Prevención Social, encargada de la dirección ycoordinación del sistema de prevención social de la violencia y eldelito mediante la formulación, implementación y/o evaluación de las

estrategias sociales de prevención y control de la violencia y/o el deli-

to, los factores de riesgo y las situaciones de alta vulnerabilidad

social.

– La Subsecretaría de Asuntos Comunitarios, encargada de la coordi-nación integral de la participación social y comunitaria en asuntosde seguridad pública en todo lo referido a la identificación de los pro-

blemas de seguridad; la intervención en las estrategias sociales de

prevención del delito y la violencia, así como en las estrategias de

seguridad preventiva de la policía; la supervisión y el control del sis-

tema de seguridad pública y sus diferentes agencias y componente, y

la formulación de recomendaciones y sugerencias.

c) La Secretaría de Asuntos Policiales, a cargo de asistir al titular del minis-

terio en todo lo relativo a la dirección político-institucional del sistemapolicial federal en cuanto a su estructura doctrinal, orgánica y funcional;

y la conducción y la coordinación estratégica de las diferentes dependen-

cias y unidades policiales de dicho sistema. Para ello, dicha secretaría

debería integrarse con las siguientes dependencias:

– La Subsecretaría de Seguridad Preventiva, encargada de la direcciónorgánica y funcional del sistema policial federal en todo lo relativo ala seguridad preventiva.

– La Subsecretaría de Seguridad Compleja, encargada de la direcciónorgánica y funcional del sistema policial federal en todo lo relativo ala seguridad compleja.

d) La Secretaría de Control de la Seguridad Privada, a cargo de asistir al

titular del ministerio en todo lo relativo a la habilitación y fiscalizacióndel sistema de seguridad privada mediante la aplicación de las regulacio-

nes de los servicios de seguridad privada legalmente establecidos; la con-

cesión y administración de la habilitación a las entidades y empresas

prestatarias del servicio de seguridad privada; la inspección y supervisión


de dichas entidades y empresas, de sus actividades y de su funcionamien-

to; y la administración del régimen de infracciones y sancionatorio.

e) La Secretaría de Gestión Institucional, a cargo de asistir al titular del

ministerio en el ejercicio de la administración general del ministerio y del

sistema policial en todo lo referido a la gestión administrativa, económi-

ca, infraestructural, jurídico-legal, institucional y de recursos humanos.

Para ello, dicha secretaría debería integrarse con las siguientes dependen-

cias:

– La Subsecretaría de Gestión Administrativa, encargada de la gestión

administrativa unificada del sistema de seguridad pública; el diseño,

aplicación y control de los sistemas y procedimientos administrativos

integrados de la institución; el diseño y actualización de las normas,

reglamentaciones y cursos de acción de los procedimientos adminis-

trativos; y el establecimiento de los procedimientos de control interno.

– La Subsecretaría de Gestión Económica y Contable, encargada de la

planificación y dirección de la administración contable y financiera

del sistema de seguridad pública.

– La Subsecretaría de Gestión Presupuestaria, encargada de la progra-

mación del presupuesto anual de gastos e inversiones, así como del

análisis y la planificación del financiamiento respectivo y la elabora-

ción de la cuenta de inversión; la ejecución presupuestaria; y la elabo-

ración, actualización y aplicación de las normas técnicas para la for-

mulación, programación, modificación y evaluación del presupuesto

del sector.

– La Subsecretaría de Gestión Infraestructural y Tecnológica, encarga-

da de la gerencia patrimonial e infraestructural del sistema de seguri-

dad pública; el diseño, la planificación y el control de los sistemas

tecnológicos; la administración, el registro y control de sus bienes; la

centralización y organización de los requerimientos de bienes y servi-

cios, y la planificación de sus adquisiciones; en particular, los referi-

dos a los sistemas técnicos-operacionales, los sistemas de armas, los

sistemas de movilidad, los sistemas comunicacionales, los sistemas

informáticos, y los sistemas edilicios; y la elaboración de los planes

de inversión.

– La Subsecretaría de Recursos Humanos, encargada de la gestión de

los recursos humanos del sistema de seguridad; la administración,

aplicación y el control del régimen profesional del personal civil del

ministerio y de las instituciones policiales, así como del régimen de

empleo, previsional y médico-asistencial del mismo.

– La Subsecretaría de Asuntos Jurídicos, encargada del asesoramiento

jurídico-legal; la intervención previa en los actos administrativos; la

producción de los dictámenes jurídicos; el diligenciamiento de los


oficios judiciales; la sustanciación de los sumarios administrativos

disciplinarios y la denuncia ante la justicia penal competente de los

eventuales delitos de acción pública conocidos.

– La Subsecretaría de Relaciones Institucionales, encargada de la ges-

tión de las relaciones y la coordinación institucionales del sistema de

seguridad pública y de sus diferentes componentes con otros organis-

mos y con toda otra instancia pública o privada, nacional o extranjera.

Por cierto, una nueva estructura organizacional en la gestión política

superior del sistema de seguridad pública no garantiza, por sí mismo, la

reversión de la tradicional tendencia al desgobierno político de la seguridad

y a la policialización de la misma. Ello requiere de la necesaria conforma-

ción de un funcionariado profesional especializado en la materia y de la pau-

latina asunción por parte de las autoridades ministeriales y de dicho funcio-

nariado especializado de las responsabilidades de diseño, planificación,

conducción y evaluación de los asuntos del sector que hoy son ejercidas, de

hecho, por las instituciones policiales.

3. La actualización del marco normativo del sistema de seguridadpública

El fortalecimiento de la gobernabilidad política de la seguridad pública,

cuyos pilares legales datan de una década y media y cuyo desempeño ha

estado caracterizado por la recurrente fragmentación institucional de los

diferentes componentes del sistema de seguridad pública requiere del esta-

blecimiento de un nuevo marco legal regulatorio de la misma. Se trata, pues,

del diseño y la sanción de una nueva ley marco general de la seguridadpública a tono con las problemáticas y los desafíos que actualmente se impo-

nen en nuestro país.

La Ley 24.059 de Seguridad Interior ha constituido un instrumento legal

fundamental para sentar, en el marco del proceso de democratización en

ciernes, nuevas bases institucionales de la seguridad interior. En su marco, y

a través de ella, se instituyó una clara diferenciación entre la defensa nacio-

nal y la seguridad interior y conformó el sistema institucional de gobierno de

la seguridad así como el sistema policial federal, convalidando el proceso

institucional de desmilitarización de la seguridad interior iniciado en 1983

con la propia instauración democrática. No obstante, el sistema institucional

de seguridad interior allí instituido ha sido diseñado para atender fundamen-

talmente a eventuales hechos de conmoción interna derivados del accionar

de grupos políticos ilegales, de actos de rebelión cometidos por sectores

militares amotinados o de situaciones de crisis social que dieran lugar a

saqueos y hechos de violencia generalizados, tal como los que signaron la


vida institucional argentina de fines de los años ochenta y comienzos de los

noventa. Por entonces, la problemática criminal no tenía las dimensiones y

envergadura que tiene en la actualidad ni constituía un asunto colectivo cen-

tral que concitara la atención pública como en la actualidad. Desde hace una

década, el incremento del delito y la complejización creciente de las proble-

máticas delictivas fueron adquiriendo nuevos ribetes y generaron extendidos

hechos de protesta y fragorosos reclamos ciudadanos a favor de una mayor

protección estatal.

Asimismo, a tono con lo señalado, la Ley 24.059 de Seguridad Interior se

articula básicamente en torno del “esfuerzo nacional de policía”, reducien-

do la seguridad interior a la labor estatal llevada a cabo por las instituciones

policiales y fuerzas de seguridad federales. Esta norma no hace referencia a

otras instancias y actores clave de la seguridad pública tales como los orga-

nismos abocados a la prevención social de la violencia y el delito, las orga-

nizaciones no-gubernamentales y las instancias de participación comunitaria

en estos asuntos o la seguridad privada, entre otros.

En consecuencia, esta norma requiere de una sustantiva actualización

apuntando a abordar los diferentes aspectos fundamentales de la seguridad

pública y del sistema institucional encargado de su gobierno, gestión y con-

trol. En ese sentido, debería elaborarse y sancionarse una Ley General deSeguridad Pública Democrática que contenga las siguientes dimensiones:

a) Los principios y las bases jurídicas e institucionales fundamentales de la

seguridad pública y del sistema de seguridad pública en lo referente a su

composición, misiones, funciones, organización, dirección, coordinación

y funcionamiento; así como las bases jurídicas e institucionales para el

diseño, gestión y evaluación de las políticas y estrategias de seguridad

pública. En este marco, se debe mantener y apuntalar la conceptualiza-

ción de la seguridad pública como ámbito institucional específico y dife-

rente de la defensa nacional.

b) El sistema institucional de gobierno de la seguridad pública compuesto

por las autoridades superiores del Poder Ejecutivo Nacional responsables

de la formulación de las políticas y estrategias del sector y de la dirección

superior del sistema de seguridad pública, estableciendo específicamente

las funciones y facultades en materia de gobierno de la seguridad pública

de las tres principales instancias superiores de dicho gobierno:

– El Presidente de la Nación en tanto titular del Poder Ejecutivo Nacio-nal y, como tal, en tanto jefe superior de la administración pública

central y responsable de la dirección institucional superior del sistema

de seguridad pública.

– El Ministro de Seguridad Pública como responsable de la formula-

ción de las políticas y estrategias del sector, así como de la dirección


institucional del sistema de prevención social de la violencia, del sis-

tema policial y del resto del sistema de seguridad pública.

– El Consejo Nacional de Seguridad Pública como instancia consultiva

y/o de coordinación general de la planificación e implementación de

las estrategias sociales de prevención de la violencia y de las estrate-

gias institucionales de control del delito y de persecución penal, para

lo cual debería estar integrado por las autoridades gubernamentales

del área de la seguridad pública; los jefes superiores del sistema poli-

cial federal; los representantes del poder judicial y del ministerio

público; los parlamentarios; y la comunidad a través de sus consejos,

foros o juntas.

c) El sistema de prevención social de la violencia y el delito responsable de

la formulación, implementación y/o evaluación de las estrategias de pre-

vención social focalizadas en forma directa o indirecta sobre las condicio-

nes y los factores sociales determinantes de ciertas situaciones de violen-

cia que favorecen o apuntalan una gama de conflictos y delitos derivados

de las mismas.

d) El sistema policial federal y los diferentes cuerpos y servicios policiales y

de seguridad que lo integran, sus respectivas misiones y funciones; sus

autoridades y mandos superiores; sus principales parámetros organizati-

vos; sus principios básicos de actuación –incluyendo las regulaciones

generales sobre la aprehensión y detención de personas y sobre las labores

de inteligencia delictiva–; los preceptos generales de sus carreras profesio-

nales; sus sistemas de control, y sus sistemas de formación y capacitación.

e) La participación comunitaria en los asuntos de seguridad públicamediante la intervención de diferentes instancias –foros, juntas o conse-

jos– creadas en el ámbito nacional, regional o local en la elaboración,

implementación y control de las políticas y estrategias de seguridad

pública y en todas las cuestiones referidas a la misma, así como la fija-

ción de las funciones, facultades, composición y organización de esas

instancias.

f) El sistema de seguridad privada, las entidades y empresas privadas com-

ponentes; los organismos o dependencias gubernamentales responsables

de la regulación y el control del servicio de seguridad privada; las pautas

regulatorias de estos servicios y de la habilitación de las entidades y sus

empresas prestatarias; los parámetros de fiscalización y supervisión de

esas entidades y empresas; los principios básicos de actuación de los

agentes y empresas del sector; las bases del sistema de capacitación y

entrenamiento del personal del sector; y el régimen de infracciones y san-

cionatorio.

g) El control parlamentario del sistema de seguridad pública y de sus com-

ponentes; la comisión legislativa encargada de las labores de supervisión,


sus facultades, integración y organización, y el tipo de actividades de con-

trol, manteniendo el esquema institucional actual.

h) La intervención excepcional y subsidiaria de las Fuerzas Armadas en losasuntos de seguridad interior, manteniendo los parámetros y el esquema

institucional actualmente vigente al respecto.

4. La conformación y/o capacitación del servicio civil de la seguridad pública

El fortalecimiento de la gobernabilidad política de la seguridad pública

también requiere, como se dijo, de la conformación y capacitación perma-nente de un servicio civil constituido por funcionarios y empleados profesio-nales específicamente abocados y entrenados en la dirección, gestión y eva-luación de los asuntos de la seguridad pública. Dicho servicio debería

integrarse por agentes gubernamentales especializados en el ejercicio del

gobierno de la seguridad pública y del sistema de seguridad pública, particu-

larmente, del diseño y aplicación de las estrategias de control de delito, de la

gestión político-institucional del sistema de seguridad pública en su conjunto

y también de la dirección superior del sistema policial.

Ello impone, pues, el diseño y desarrollo de una estrategia de formacióny capacitación de recursos humanos especializados en los asuntos de laseguridad pública. La administración pública argentina carece de estos

recursos y el fortalecimiento de la gobernabilidad política del sector impone

la conformación de un servicio civil de seguridad pública.

Este proceso debe partir del diseño y establecimiento de un sistema deempleo público especializado, ya sea adaptando y focalizando el sistema de

empleo público vigente en la jurisdicción o creando un sistema específica-

mente dedicado a los asuntos de la seguridad pública dentro de la propia

administración pública. En cualquier caso, la especialización debe derivar de

dos condiciones fundamentales. En primer lugar, el sistema debe estar com-

puesto por el personal de funcionarios y agentes gubernamentales destinados

a ejercer sus funciones en las estructuras organizativas del gobierno político-

institucional de la seguridad pública –Ministerio de Seguridad Pública–. En

segundo lugar, ese personal debería ser específicamente capacitado y entre-

nado en el desarrollo de las labores básicas del gobierno de la seguridad, a

saber, la gestión estratégica, la gestión social de la seguridad, los asuntospoliciales, la gestión institucional y el control de la seguridad privada.

Sobre la base del desarrollo de estas labores se debería conformar el ser-

vicio civil de seguridad pública y cada una de ellas debería constituir las

áreas básicas de especialización del personal jerárquico y de los restantes

agentes gubernamentales del sector.

Por su parte, la incorporación del personal al servicio civil de la seguri-


dad pública debería implicar dos etapas. Inicialmente, debería haber una

selección original de carácter universal abierta a todo el personal de la admi-

nistración pública central, el que, una vez seleccionado, debería desarrollar

un curso inicial de capacitación en las diferentes áreas básicas de especiali-

zación y seguidamente, pasar a desempeñar sus funciones en las respectivas

dependencias del sector seguridad de la administración. Ya normalizado el

servicio y establecido el régimen básico del personal del sector, la selección

y las promociones deberían ser por mérito determinado por la disponibilidad

del cargo y una evaluación de capacitación y entrenamiento, desempeño e

idoneidad, todo ello en el marco del sistema posicional.

5. El fortalecimiento de la capacidad gubernamental de gestióndirectiva del sistema policial

La consolidación de la gobernabilidad política de la seguridad pública

requiere, entre otros aspectos, que las autoridades gubernamentales respon-

sables de estos asuntos asuman y lleven a cabo eficientemente la gestióndirectiva superior del sistema policial. Como se dijo, en la Argentina –como

en otros países de la región–, el tradicional desgobierno político sobre la

seguridad pública y la consecuente delegación del gobierno de ésta a la po-

licía han hecho que las autoridades gubernamentales no hayan conformado

las estructuras y las capacidades institucionales indispensables para llevar a

cabo una gestión superior del sistema policial de carácter integral y efi-

ciente.

La creación en el ámbito del Ministerio de Seguridad Pública de una

Secretaría de Asuntos Policiales a cargo de la conducción político-institu-cional del sistema policial federal, así como la conformación y capacitaciónpermanente de un servicio civil constituido por funcionarios y empleadosprofesionales responsables de tales tareas, contribuirían a sentar las bases

organizacionales y funcionales para efectivizar la gestión superior del siste-

ma policial o, dicho de otro modo, el mando civil de la policía.

La gestión directiva superior del sistema policial debería articularse en

torno de dos dimensiones fundamentales.

a) La dirección superior del sistema policial, cuyo desarrollo y/o supervi-

sión debería ser una responsabilidad primaria de la Secretaría de AsuntosPoliciales y que comprende las siguientes tareas:

– La gestión del conocimiento de uso policial, que consiste en producir

y actualizar el conjunto de conocimientos fundamentales indispensa-

bles para planificar la labor policial, en particular, los conocimientos

relativos a dos esferas indispensables para la gestión policial como lo

son:


• El conocimiento delictivo, que abarca el cuadro de situación acerca

del delito y los conflictos vulneratorios del orden público democrá-

tico.

• El conocimiento institucional policial, dado por el diagnóstico

institucional policial acerca de la estructuración doctrinal, organi-

zativa y funcional real de los principales componentes y prácticas

del sistema policial.

– El diseño y formulación de las estrategias policiales, esto es, aquellas

líneas y programas de acción llevados a cabo por la institución poli-

cial de acuerdo con las directivas políticas y generales establecidas

por las autoridades políticas del sector, en particular:

• Las estrategias de modernización institucional de la policía ten-

dientes a desarrollar el conjunto de reformas y adecuaciones doc-

trinarias, organizativas y funcionales que resulten necesarias para

superar las tradicionales deficiencias y anacronismos que pesan

sobre esas instituciones y hacerlas más eficaces y eficientes en la

prestación básica del servicio de resguardo y protección ciudadana.

• Las estrategias de control policial del delito tendientes a llevar a

cabo intervenciones preventivas, conjurativas o investigativas de

los eventos y problemáticas delictivas y contravencionales en sus

diferentes manifestaciones a través de modalidades de policia-miento preventivo y de policiamiento complejo.

– La conducción funcional superior del sistema policial a través de la

planificación, conducción, coordinación, supervisión y evaluación del

conjunto de las operaciones y acciones de seguridad preventiva y de

seguridad compleja desarrolladas por la institución policial, de acuer-

do con las directivas y estrategias formuladas por el Secretario de

Asuntos Policiales y llevadas a cabo por un mando funcional unifica-do que constituya un dispositivo o instancia de análisis, planificacióny control operacional policial responsable de:

• La producción de la inteligencia criminal estratégica y táctica.

• La planificación, conducción y evaluación de las operaciones eintervenciones policiales preventivas y/o complejas.

• La programación del desarrollo logístico-infraestructural policialen función del accionar de la policía.

– La conducción orgánica superior del sistema policial a través del di-

seño, elaboración, planificación y/o actualización de:

• La doctrina estratégica y operacional policial del sistema de

seguridad policial preventiva y de seguridad policial compleja.

• La estructura orgánica y del despliegue de las dependencias y

unidades del sistema de seguridad policial preventiva y de seguri-

dad policial compleja.


• La formación y capacitación policial especializada del sistema de

seguridad policial preventiva y de seguridad policial compleja.

• La estructura del personal policial del sistema de seguridad poli-

cial preventiva y de seguridad policial compleja.

• El sistema logístico e infraestructural del sistema de seguridad

policial preventiva y de seguridad policial compleja.

b) La administración general del sistema policial, cuyo desarrollo directo o,

en su defecto, cuyo diseño y supervisión debería ser una responsabilidad

primaria del Secretaría de Gestión Institucional y que comprende las

siguientes tareas:

– La gestión administrativa del sistema policial de seguridad policial pre-

ventiva y de seguridad policial compleja.

– La gestión económica y contable del sistema policial de seguridad poli-

cial preventiva y de seguridad policial compleja.

– La gestión presupuestaria del sistema policial de seguridad policial pre-

ventiva y de seguridad policial compleja.

– La gestión infraestructural y tecnológica del sistema policial de seguri-

dad policial preventiva y de seguridad policial compleja, sobre la base

del diseño y los requerimientos del mando funcional policial.

– La gestión de los recursos humanos del sistema policial de seguridad

policial preventiva y de seguridad policial compleja, sobre la base del

diseño y los requerimientos del mando funcional policial.

– Los asuntos jurídicos del sistema policial de seguridad policial preventi-

va y de seguridad policial compleja.

– Las relaciones institucionales del sistema policial de seguridad policial

preventiva y de seguridad policial compleja.

En la Argentina, como ya se ha destacado, estas labores fundamentales

de dirección institucional superior de la policía han estado históricamente en

manos de las cúpulas policiales y, en general, éstas las han desarrollado sin

ningún tipo de intervención o injerencia de las autoridades gubernamentales

encargadas de la seguridad pública en lo referido a su planificación, gestión

y, principalmente, en su evaluación y contralor. La reversión de esta situa-

ción de autonomía policial constituye, pues, un paso necesario para colocar

a la institución policial como instancia subordinada a las políticas y estrate-

gias formuladas y decididas por el poder político ya que, como se ha dicho,

la dirección superior y la administración general del sistema policial sonfunciones indelegables de las autoridades gubernamentales o, en su defecto,

deberían ser llevadas a cabo por los mandos policiales cuando éstos están en

manos de funcionarios civiles no policiales.


6. La modernización policial

La modernización policial constituye un proceso institucional imprescin-

dible a los efectos de reestructurar los basamentos doctrinales, las estructu-ras organizacionales y las modalidades de funcionamiento de nuestras policí-as para ponerlas a tono con las estrategias de seguridad pública desarrolladas

por las autoridades gubernamentales frente a las complejas problemáticas

delictivas desenvueltas en nuestra sociedad.

Ahora bien, dada la impronta altamente centralista y burocratizada que

poseen la mayoría de nuestras policías, la modernización institucional de éstas

debería suponer un proceso de reconversión asentado en tres ejes fundamenta-

les, a saber, a) la centralidad de las problemáticas delictivas en la organiza-ción y funcionamiento de la institución policial; b) la diferenciación orgánico-funcional entre seguridad preventiva y seguridad compleja en la instituciónpolicial, y c) la descentralización espacial de la institución policial.

6.1. La centralidad de las problemáticas delictivas en la organización y funcionamiento de la institución policial

La problemática delictiva debe ser el eje estructurante de la organiza-ción y el funcionamiento policial. La modernización del sistema policial

requiere de la implementación de una serie de políticas y medidas que tien-

dan a construir una verdadera policía ciudadana, direccionando y reforzan-

do la labor policial destinada a la prevención o conjuración temprana de deli-

tos así como al desarrollo de una eficiente de modalidades de policiamiento

contra la criminalidad compleja y de investigación criminal de los ilícitos ya

cometidos.

No se trata de un cambio de menor porte, ya que en la mayoría de nues-

tras instituciones policiales, gran parte del esfuerzo institucional de las mis-

mas en cuanto a sus recursos humanos, operacionales y logísticos no están

abocados al desempeño de las tareas policiales básicas destinadas a la pre-

vención del delito, el policiamiento complejo y la investigación criminal,

sino que tales recursos son desaprovechados en labores administrativas o de

apoyo a otras áreas del Estado que son diferentes de la seguridad o, en su

defecto, son mal administrados.

En consecuencia, la modernización policial impone colocar a la proble-

mática delictiva en el centro de la organización y el funcionamiento policial.

Dicho de otro modo, la organización y el funcionamiento policial debeestructurarse sobre la base del conjunto de problemáticas criminaleshaciendo que el esfuerzo global de la institución esté centralmente destina-do a las labores de prevención del delito, al policiamiento complejo y a lainvestigación criminal.


Ello, por cierto, requiere del conocimiento y análisis regular y permanen-

temente actualizado de los diferentes tipos de problemas criminales, sus dis-

tintas formas de manifestación, frecuencia temporal, lugar de comisión, tipos

de víctimas, horarios de comisión, sus autores y protagonistas, así como de

los modos de actuación policial preventiva, conjurativa o investigativa lleva-

da a cabo frente a un evento específico o a un tipo de problema general. Ésta

constituye una tarea fundamental para instrumentar una estrategia policial

preventiva, compleja o investigativa que resulte eficiente, ya que estructurarla organización y el funcionamiento policial sobre la base de la resoluciónde problemas delictivos permite planificar la actividad preventiva o comple-ja estableciendo una relación equilibrada, proporcionada y razonable entreel tipo de delito a prevenir, conjurar o investigar, y la forma, metodología eintensidad de la actuación policial específica, racionalizando así los recur-sos logísticos, operacionales y humanos a ser empleados en ella.

Ahora bien, en este marco, el policiamiento focalizado, esto es, el poli-ciamiento por resolución de problemas delictivos específicos debe constituirla modalidad predominante de labor policial. Vale decir, ésta debe estar

centralmente orientada al tratamiento y la resolución de aquellos incidentes

o eventos criminales que, en su conjunto, constituyen grupos de problemasdelictivos cuya emergencia y desarrollo vulneran la situación de seguridad

pública.1 Por lo tanto, las estrategias preventivas, de policiamiento complejo

o investigativas llevadas a cabo por la policía no deben derivar de los impe-

rativos que surjan de su estructura organizativa o de sus prácticas históricas,

las que, como se dijo, resultan anacrónicas frente a la envergadura y comple-

jidad delictiva actual de nuestros países, sino que deben centrarse en la pre-

vención y conjuración de los delitos comunes y complejos así como su

investigación y esclarecimiento. Éstos son los únicos asuntos que justifican

la creación y el funcionamiento de una agencia policial en el Estado moder-

no.

En nuestro país, las formas tradicionales de trabajo policial preventivo,

complejo e investigativo han estado centralmente enfocadas a la resolución

de incidentes individuales más que de grupos de incidentes o, mejor, de pro-

blemas delictivos, y se han desarrollado con una impronta asentada en la

presencia masiva de un número elevado de policías en la calle y en la articu-

lación de modalidades de policiamiento basadas en intervenciones reactivas

guiadas, en general, por el “olfato policial” y enmarcadas en un amplio mar-

gen de independencia y discrecionalidad policial no sujeto a ningún tipo de

control institucional.

La reformulación de este tipo de trabajo policial requiere de un esfuerzo

institucional de parte de la policía destinado a la elaboración y actualizaciónpermanente de un cuadro de situación de la violencia y el delito en la juris-

dicción actuante que permita conocer y tener una compresión –estratégica y


táctica– de los hechos y actividades delictivos que serán el objeto de las

labores de prevención, conjuración o investigación propias del sistema poli-

cial. Dicho esfuerzo debe dar lugar a la identificación y análisis de las pro-blemáticas delictivas específicas, es decir, del conjunto de eventos delictivos

de una misma naturaleza, en torno de las cuales se formularán e implementa-

rán las estrategias preventivas, conjurativas o investigativas del sistema poli-

cial y, en ese marco, se llevarán a cabo las intervenciones táctico-operacio-

nales. Dicho de otro modo, no hay posibilidad de lograr un sistema policialeficaz y eficiente en el desarrollo de las actividades –estratégicas y tácticas–de prevención, policiamiento complejo e investigación criminal que no partade la detección apropiada y del conocimiento actualizado de las diversasproblemáticas delictivas que guíen la disposición organizativa y las modali-dades operacionales de dicho sistema y de sus diferentes componentes, asícomo la evaluación y el control del desempeño policial durante la puesta enmarcha de las estrategias y tácticas decididas en cada caso.

6.2. La diferenciación orgánico-funcional entre seguridad preventiva yseguridad compleja en la institución policial

La diferenciación institucional entre policiamiento preventivo y policia-miento complejo debe conformar el eje de la organización y funcionamiento

policial. En efecto, para que las labores policiales estén únicamente abocadas

a la resolución de las problemáticas delictivas identificadas y analizadas, resul-

ta indispensable estructurar la organización de la institución policial y su fun-

cionamiento operacional sobre la base de la distinción conceptual y la diferen-ciación institucional entre las dos esferas funcionales básicas de toda policía, a

saber, el policiamiento preventivo y el policiamiento complejo.

Estas distintas esferas suponen labores policiales diferenciadas y, por

ende, implican el desarrollo de dos tipos de modalidades de organización y

funcionamiento institucional también claramente diferenciados en todo lo

relativo a las líneas y modalidades de mando y conducción; la estructura

organizativa; la planificación y el policiamiento estratégico y táctico; la pro-

ducción de información y análisis de inteligencia; la infraestructura opera-

cional de movilidad, comunicaciones, armamento y apoyo; el soporte logís-

tico; la formación y capacitación de los efectivos; y el vínculo con la

sociedad y con otras instancias institucionales como la justicia penal.

En la lógica policial tradicional, la dilución entre estas esferas claramente

diferentes y su desempeño indistinto por parte del personal policial impidie-

ron u obstruyeron la conformación de agrupamientos o dependencias espe-

cializadas, operativamente eficientes, tecnológica y logísticamente bien dota-

das para el cumplimiento de tales labores diferenciadas y conformadas por

cuadros altamente capacitados en las mismas.


El desempeño eficaz y eficiente de cada una de estas labores policiales,

así como la profesionalización especializada de los efectivos encargados de

ellas, imponen el desarrollo de una estrategia de modernización policialbasada en la paulatina diferenciación institucional de estas múltiples activi-dades profesionales. Para ello, las policías de nuestro país deben estructu-rarse orgánica y funcionalmente en torno de estas dos esferas de laboresprofesionales, conformando dos agrupamientos policiales diferenciados encuanto al sistema de mando estratégico y táctico, la estructura organizativay funcional, la carrera profesional de los efectivos y su sistema de formacióny capacitación.

6.3. La descentralización espacial de la institución policial

La desconcentración y/o descentralización espacial como eje de la orga-nización y el funcionamiento de la institución policial constituye una orien-

tación fundamental para su modernización institucional pretendida. Como ya

se ha indicado, nuestras policías se han estructurado históricamente como

agencias altamente concentradas y centralizadas sin ningún atisbo o modali-

dad organizacional de distribución espacial del mando o del funcionamiento

institucional a través de diferentes instancias de desconcentración o descen-

tralización. Por el contrario, toda impronta de reforma institucional basada

en el desarrollo de diferentes formas de descentralización orgánico-funcio-

nal, aun atenuada, fue recurrentemente apreciada en el interior de la institu-

ción policial como una manera de desarticulación o desguace de ésta.

No obstante, el exacerbado centralismo organizacional de las instituciones

policiales de la Argentina ha dado lugar a una estructura institucional alta-

mente burocratizada, macrocefálica, financieramente cara y, al mismo tiem-

po, sobrecargada de tareas y labores administrativas, con instancias de direc-

ción y mando superior carentes de información completa, actualizada y

detallada sobre la propia institución, su desarrollo operacional y logístico, sus

recursos humanos y, en particular, sobre las problemáticas delictivas y de la

violencia que constituyen el objeto de las estrategias de prevención, conjura-

ción e investigación criminal propias de la policía. Ello generó una notable

rigidez organizacional y cercena la posibilidad de estructurar un esquema ins-

titucional dinámico y polivalente en el desarrollo de las tareas policiales, dado

que aquel centralismo hace imposible que la cúpula policial pueda llevar a

cabo un proceso integral y eficiente de toma de decisiones y de planificación

y evaluación estratégico-operacional en el marco de una organización que

comprende miles de efectivos y numerosas unidades operacionales que deben

desarrollar sus actividades en vastas extensiones territoriales.

Asimismo, la enorme complejidad de las problemáticas delictivas a las

que se debe hacer frente, pondera más aún estos defectos orgánicos y funcio-


nales. Esas problemáticas detentan una significativa diversidad de manifes-

taciones, se expresan a través de diferentes modalidades criminales y poseen

un gran dinamismo. Ante ello, la institución policial debe adecuar su organi-

zación y funcionamiento conformando unidades espacialmente descentrali-zadas de planificación, mando, ejecución táctico-operacional y evaluación a

los efectos de alcanzar niveles aceptables de eficiencia y eficacia en las labo-

res preventivas, conjurativas e investigativas dentro del marco de ámbitos

territoriales más acotados y tangibles. Se trata, pues, de generar mayor dina-mismo y ductilidad táctico-operacionales en las labores policiales frente a

las problemáticas delictivas a través de una redistribución espacial de laestructura operacional de la policía y de una aproximación del mando poli-cial a dichas problemáticas. Además, dicho proceso acercaría el mando y la

labor policial a la comunidad y sus problemas, y esto favorecería el control

de ésta sobre el desempeño policial.

En este marco, la desconcentración y/o descentralización espacial de la

institución policial debe suponer dos procesos básicos. Por un lado, la des-concentración de la institución policial a través de la delegación de la pla-nificación estratégico-operacional y del ejercicio del mando estratégico-operacional –y no del mando estratégico-institucional que siempre está en

manos de las autoridades gubernamentales y policiales superiores– en favor

de determinadas unidades regionales abocadas al policiamiento preventivo y

al policiamiento complejo. Y, por el otro lado, la descentralización de la ins-titución policial a través de la transferencia de las facultades de planifica-ción táctico-operacional, ejecución, evaluación y ejercicio del mando tácti-co en favor de las unidades locales abocadas al policiamiento preventivo y al

policiamiento complejo.

7. Consideraciones finales

Los cambios institucionales propuestos ¿garantizan, por sí mismos la

conformación de un sistema de seguridad pública democrático? Obviamente,

no. Se trata apenas de un conjunto de reformas normativas y organizaciona-les que deben servir de instrumento para un objetivo fundamental, a saber, elejercicio democrático del gobierno político de los asuntos de la seguridadpública y, desde allí, el desarrollo de intervenciones que permitan abordar yresolver las problemáticas que se desenvuelven en un sentido progresista yplural.

Por cierto, una reforma institucional no se limita ni se agota en un cam-bio normativo y organizacional, sino que debe suponer también la reformu-lación de las prácticas institucionales existentes y la inauguración de nuevasrutinas y concepciones institucionales. Los cambios normativos y organiza-

cionales son una condición necesaria pero no suficiente de las reformas ins-


titucionales. Éstos son una condición necesaria porque suponen la conforma-

ción de un dispositivo institucional de intervención más eficaz para reestruc-

turar el conjunto de las prácticas institucionales tradicionales y, simultánea-

mente, para llevar a cabo estrategias integrales de prevención y control de

conflictos y hechos vulneratorios de la seguridad pública. Pero tales cambios

no resultan suficientes porque, por sí mismos, no determinan el desarrollo de

esas reformas y estrategias.

NOTA

1. Un problema delictivo está conformado por un grupo de incidentes o eventoscriminales de similar naturaleza y modalidad –por ejemplo, robos, hurtos, secues-

tros, asaltos, lesiones, homicidios, etc.– que concierne e impone la intervención poli-

cial a los efectos de su prevención, conjuración o investigación.


1. INTRODUCCIÓN

En el marco de la materia que en esta oportunidad nos convoca –que

puede ser inscripto dentro de las capacidades del Estado argentino para res-

ponder a las demandas ciudadanas– es mi intención desarrollar conceptual-

mente un tema al que ampliamente se han referido otros colegas: la baja efi-

cacia normativa, o enforcement, del Estado argentino. No es mi intención

repetir lo que ya extensamente ha sido teorizado en otras oportunidades, sino

abordar la cuestión desde dos instrumentos normativos actualmente vigentes

en la Administración Pública Nacional, e interpelar sus capacidades reales y

sus resultados a lo largo del tiempo.

Es importante tener en cuenta que el presente artículo es el producto de

reflexiones vinculadas a mi experiencia como funcionario público en la Pre-

sidencia de la Nación entre 2003 y 2008, y en ese contexto debe ser leído.

Éstas son reflexiones hijas de la experiencia concreta más que del análisis

teórico. Experiencia que me enseñó que aquel principio casi fundacional de

nuestra nación: “Se acata pero no se cumple”, goza de excelente salud, al

menos dentro de la administración pública.

En ese sentido, me parece muy productivo compartir dos ejemplos de

contextos institucionales que entiendo describen con claridad los problemas

del Estado argentino en relación con sus capacidades para responder a las

demandas ciudadanas, inscriptos éstos en la convicción de que uno de los

principales componentes de la problemática es precisamente la baja eficacia

de las normas que se brindan. Lo cual es paradójico, porque se trata de un

tema largamente discutido y conceptualizado pero escasamente tratado desde

la gestión: como si nos hubiera invadido a todos la convicción de que esta-

mos frente a una dificultad orgánica con la que debemos resignarnos a con-

vivir, como si fuera una parte nodal de nuestro ser nacional.

¿DE LA REGULACIÓN DÉBIL AL DECISIONISMO ANÓMICO?

Acerca de las dificultades de la sobreabundancia normativa en la cultura institucional argentina. Dos casos

Julián Gadano

En concreto, tomaré entonces para el análisis algunas baterías normati-

vas, regulatorias de dos institutos clave de un Estado moderno:

a) El Decreto 993/91 y sus modificaciones (TO 95) a través del cual se

aprobó y reguló el régimen de empleo en gran parte de la administración

central del Estado Federal: el Sistema Nacional de la Profesión Adminis-

trativa (SINAPA);1 y la Ley Nº 25.164, Ley Marco de Regulación delEmpleo Público (y su Decreto Reglamentario Nº 1421/02). Se trata de

dos cuerpos normativos vigentes –con sus modificaciones–, que tomo

como un solo caso porque norman sobre dimensiones que se entrecruzan.

b) El Decreto 1172/03 –aprobado en los primeros meses de la administra-

ción de Néstor Kirchner– que implementó un conjunto de normas regula-

torias del acceso a la información pública por parte de la ciudadanía.

Estas normas se inscriben (pero, sobre todo, las detalladas en el primer

punto) en el contexto de lo que se conoce como “reformas de segunda gene-

ración” tendientes a construir mejor calidad institucional en el marco del fin

del ciclo de las reformas de primera generación. Por un lado, se trata de un

cuerpo que regula el funcionamiento del servicio civil y, por el otro, una

norma más reciente –y por lo tanto más en proceso de implementación aún–

que intenta regular un aspecto muy importante de la relación entre el Estado

y la sociedad civil: el derecho al acceso a la información pública, reconocido

por el Estado argentino como un derecho humano.

2. ¿QUÉ NOS GUSTARÍA RESPECTO DE LA ADMINISTRACIÓN?

Hablamos, por un lado, de la regulación de un servicio civil moderno,

basado en el mérito, que destierre el principio de antigüedad como criterio

promocional básico, que incluya la gestión por resultados, que premie la

capacitación y oriente al personal público hacia la idea de “servidor públi-

co”, entre otros elementos. Y, por otro lado, hablamos de la implementación

normativa del principio que nos dice que la información que contienen los

organismos públicos es precisamente eso: pública; por lo tanto, los ciudada-

nos deben tener libre acceso a ésta salvo que algún principio superior (razón

de Estado fundada, protección de datos personales sensibles, etc) fundamen-

te lo contrario.

Vamos a hacer un breve paréntesis, para poner el tema en un contexto

más amplio: es pertinente y útil destacar tres problemas que Carlos Acuña

identifica en relación con la institucionalidad estatal en América latina2 en el

marco de un reciente análisis comparativo sobre los procesos de moderniza-

ción estatal.


Acuña identifica tres “problemas y prioridades” a tener en cuenta:

• La validez de las recetas universales, en materia de procesos de moderni-

zación estatal.

• La necesidad de actuar con una visión sistémica a la hora de diseñar

modernizaciones estatales (y, agrego yo, que contemplen las verdaderas

capacidades del Estado y la real relación entre éste y la sociedad civil).

• El problema de la (deficiente o escasa) información estratégica y relevan-

te para la toma de decisiones.

Si bien ningún artículo está escrito exacta y precisamente “para que otro

lo use un tiempo después”, entiendo que la clasificación de Acuña –y sobre

todo los dos primeros puntos– es muy útil para enmarcar los procesos realesde reforma estatal en los países con menor nivel de desarrollo institucional.Pido entonces que la lectura siguiente tenga presente estos elementos, sobre

los que volveré en un par de oportunidades.

3. CASO 1, EL SISTEMA NACIONAL DE LA PROFESIÓN

ADMINISTRATIVA (SINAPA)

Sin olvidar las problemáticas a las que refiere Acuña, y especialmente la

primera, o sea la que habla de las recetas universales, podríamos decir que

en general estaremos todos de acuerdo en que un punto primario para definir

las capacidades del Estado para responder a las demandas ciudadanas es

contar con un servicio civil moderno y eficiente, y ello básicamente remite a:

• La implementación de una carrera administrativa basada en el mérito.

• El concurso como vía primaria de ingreso o de promoción del personal

profesional, técnico y administrativo.

• La evaluación de desempeño de todos los agentes públicos con un meca-

nismo objetivo y transparente, ligando el sistema de incentivos salariales

a este mecanismo.

• Un sistema de capacitación continua, ligado también al sistema de incen-

tivos salariales.

• Un instituto de capacitación con personal idóneo, presupuesto y autorida-

des independientes del poder político.

• Una carrera administrativa ligada –por lo tanto– al desempeño y el méri-

to y no a la mera antigüedad en el empleo. Se entiende que la antigüedad

como premio a la carrera es un instituto antiguo y desincentivador de la

eficiencia.

• Estabilidad en el empleo, pero con mecanismos que permitan separar a

¿DE LA REGULACIÓN DÉBIL AL DECISIONISMO ANÓMICO? 293

quienes no son idóneos, garantizando la objetividad y la transparencia, y

protegiendo los derechos del trabajador.

• Salarios competitivos con el sector privado, y esquemas salariales que

contemplen incluso niveles gerenciales.

• Normas de transparencia en la gestión pública, que incluyan mecanismos

claros y transparentes de pre y post-auditoría, así como la obligación de

los funcionarios de informar acerca de sus bienes al inicio y a la salida de

su función. Y todo esto auditado por organismos independientes que fun-

cionen de acuerdo con modernas normas de auditoría, ágiles, desburocra-

tizadas, rápidas.

Si alguien que no conoce la Argentina pretende hacerlo a través de sus

normas, podrá afirmar sin temor a equivocarse que todo esto existe en nues-

tro país. Lo cual está contenido en las normas que detallé antes y nos pone

normativamente en línea con los países más avanzados del mundo en mate-

ria de regulación del empleo público… ¿Argentina Potencia?

En los últimos años, tanto en la década del noventa como en la actual

(aclaro que no es mi intención referirme a los noventa con ningún sesgo

valorativo ni positivo ni negativo), la Argentina se hizo cargo de llevar ade-

lante una agenda de modernización del Estado en el marco de las reformas

de segunda generación. Se encaró desde la dimensión normativa un visible

proceso de modernización, y muy profundo. Podemos estar de acuerdo o no

con sus principios y su contenido, pero no podemos negarlo porque allí está

escrito. En lo concreto, el SINAPA, en los organismos en los que se aplica,

significó una revolución normativa respecto de las normas que lo precedie-

ron, y una modernización innegable, que incorporó o actualizó todos los ins-

titutos citados anteriormente.

La distancia entre las normas y las prácticas normativas

Como ya he dicho, he tenido la fortuna de desempeñarme en un impor-

tante cargo en la Administración Pública Nacional, experiencia que –amén

de fructífera y satisfactoria– me ha resultado aleccionadora en muchos senti-

dos. Y creo muy útil referir aquí a una de las primeras experiencias que tuve

apenas asumido el cargo. Como –entre otras áreas– dependía de mí la Direc-

ción de Recursos Humanos, pedí lógicamente un informe de situación a los

funcionarios a cargo del área, informe que incluyó un resumen de la “situa-

ción general de revista” del personal: sanciones, problemas en la carrera

administrativa, resumen de evaluaciones, etc.

Me resultó relativamente llamativo que en un universo de más de 600

personas no hubiera (ni en el año anterior ni en el precedente) ninguna cali-

ficación de desempeño ni “deficiente” ni “regular” en una escala de 5 nive-


les. ¿Estaba yo frente a un organismo casi perfecto, integrado por funciona-

rios y empleados modelo, en su totalidad? Es posible, pero en general, acos-

tumbrado a tratar con grandes números, frente a resultados de este tipo siem-

pre me permito dudar.

Mayor fue mi sorpresa cuando otros resultados me mostraban comporta-

mientos distantes a lo lógicamente esperable; no necesariamente irregulares,

pero alejados de la lógica. Así como uno no espera que de 600 personas

todas tengan un desempeño bueno, destacado y muy destacado, es decir que

nadie –a la luz de sus evaluadores– haya tenido alguna vez un desempeño

quizás regular; me llamaron la atención otros datos que no viene al caso rela-

tar, pero que mostraban un curioso comportamiento –masivo– siempre más

vinculado a las excepciones que las normas plantean que al propio espíritu

de éstas. Como si la velocidad máxima en una autopista fuera de 100 km/h

“salvo emergencias en las que esté en riesgo la vida” y todos los automóvi-

les pasaran a 150 km/h con una banderita blanca avisando “estoy en emer-

gencia”. Un suizo, con nosotros, se volvería loco definitivamente, al ver por

ejemplo que “está terminantemente prohibido usufructuar licencias ordina-

rias con posterioridad al año inmediatamente posterior al que fueron deven-

gadas, salvo cuando las mismas fueren denegadas por razones de serviciodebidamente justificadas por autoridad competente […]”. Lo que el suizo

no entendería es que, para nosotros, lo que importa no es la primera parte de

la frase sino la segunda.

Nuestro viejo y fundante “se acata pero no se cumple” aparece aquí con

toda su fuerza, o, para decirlo con términos más modernos, la Argentina es

un país de muchas (y a veces bellísimas) normas que muestran un enforce-ment muy pero muy bajo. Y en el sector público esto se manifiesta de mane-

ra concentrada. En realidad, a veces pecamos de sobreabundancia normativa,

lo cual no aparece como un problema más que para especialistas, debido jus-

tamente al ya referido issue del enforcement. Como dijimos, nuestro suizo

estaría desesperado, pero nosotros podemos vivir relativamente bien con

ello. El SINAPA es entonces un cuerpo normativo bastante interesante, que

se cumple “al uso nostro”. No se incumple, sino que se “acata”. Esto, por

supuesto, se vive como un permanente conflicto: la Administración cuenta

con un área específica –la Secretaría de Gabinete y Gestión Pública– con

funciones para velar por mejorar el cumplimiento, y justo es reconocer los

esfuerzos que realiza de manera constante para modificar las cosas. El pro-

blema, a mi entender, es que el acento se pone quizás en el lugar equivoca-

do. En general, se responde a la disfuncionalidad con mayor rigidez norma-

tiva, por ejemplo –volviendo al caso de las evaluaciones–, poniendo un cupo

a la cantidad de “muy destacados” no mayor a 10% para obligar a los eva-

luadores a actuar con prudencia y con sentido meritocrático. Aburriría al

lector contándole las múltiples maneras de “acatar pero no cumplir” esta


norma, por lo que prefiero únicamente debatir el supuesto bajo el que se

plantea la mayor rigidez: como los funcionarios no quieren someterse a las

presiones de sus empleados los obligamos a restringirse en su generosidad

evaluativa. Como si el problema estuviera ahí y no en la necesidad de modi-

ficar comportamientos muy arraigados en nuestra cultura institucional. Es

como si, para evitar los incumplimientos en la autopista, ¡bajáramos la velo-

cidad máxima! No lograríamos mucho más que aumentar el tamaño de las

banderas de emergencia, y probablemente crecería el universo de incumpli-

dores, incluyendo en éste a quien transitaba a 100km/h y quiere seguir

haciéndolo, “porque no tengo por qué respetar yo, si el que va a 150 no lohace”. Quizá podríamos prohibir explícitamente la circulación en emergen-

cia, con lo que castigaríamos injustamente a aquel que efectivamente lo está.

Alguna vez escuché como propuesta de solución al tema de las evaluaciones,

poner un cupo obligatorio de deficientes para obligar al cumplimiento: “Lo

siento señor Gómez, pero como tengo un cupo de deficientes, hice un sorteo

y le tocó a usted”. Bizarro pero, créame, posible.

Si volvemos a nuestro suizo, y lo ponemos a circular por la Avenida

Figueroa Alcorta en el cruce con Dorrego, sencillamente lo matamos. Porque

a esa altura hay un cartel que obliga a reducir la velocidad de 70 km/h a

40km/h en 100 metros. El suizo la reducirá (gastando un poco los frenos)

pero el camión que venga detrás se lo llevará puesto hasta la calle La Pampa.

¿Dónde está el origen del problema? ¿En el estado o en la sociedad civil?

Es como el huevo o la gallina. El origen del problema está en nuestra cultura

nacional, y no lo tomamos por donde corresponde. ¿Cómo lo resolvemos?

Con tiempo y, quizás, con consensos respecto de la necesidad de tomarse

más en serio las sanciones. ¿Solución hobbesiana? Quizá no tanto, pero sí

aparece como necesario un debate sobre la efectividad de las normas y eso

incluye, necesariamente, su capacidad de sanción. En todo caso, volviendo a

la definición de Acuña, tal vez nuestras normas podrían ser menos copy &paste y más el producto de qué es efectivamente lo que podemos darnos y lo

que queremos cumplir.

Volviendo al punto, el período que va de 1991 hasta aproximadamente

2002 podríamos denominarlo de “normativismo frágil”. La Argentina se

hizo carne de la agenda internacional en materia de reforma del Estado pero

sin preguntarse sobre las efectivas capacidades para transformarlas en “bue-

nas prácticas”. Por eso cabe traer a referencia los problemas y las priorida-

des planteados por Acuña, aunque aquí me permito una particular adaptación

a lo que hoy nos atañe: no se tomaron en cuenta las particulares condiciones

de la cultura argentina en lo que hace al cumplimiento de la ley. A decir ver-

dad, y poniéndonos un poco filosos, da la sensación de que no formaron

parte de la agenda: “Se acata, pero no se cumple”.


4. CASO II, EL DECRETO 1172/03

A la hora de implementar el Decreto 1.172/033 sí se tuvieron en cuenta, a

mi entender, los históricos problemas relativos al cumplimiento de las nor-

mas en el Estado argentino. Si atendemos a las iniciativas que se tomaron

–tanto desde el Estado, a través de la Autoridad de Aplicación del Decreto,

como desde la sociedad civil a través de las ONGs más comprometidas con

el tema–, podemos celebrar que se incluyó en la agenda la necesidad no sólo

de contar con buenas normas, sino de trabajar para que éstas se transformen

en buenas prácticas.

Se puso el acento –de forma correcta– en una serie de iniciativas de

impacto en la cultura del incumplimiento y en los aspectos concretos que

podrían conspirar contra esta norma, sintetizados en lo que llamamos la “cul-

tura del secreto”. Tres ejemplos de esto son:

• Los seminarios, debates y encuentros organizados en el momento inicial,

que contaron con la participación de funcionarios públicos, invitados

extranjeros, expertos y ONGs, y en los que se discutió ampliamente el

tema del enforcement, y se debatió sobre los mejores caminos a tomar

para resolver los problemas asociados a este tema.

• El acento depositado en las actividades de capacitación, que no sólo

enfatizaron en los aspectos técnicos de la medida, sino también en la

necesidad de trabajar sobre la profundización en la cultura de la transpa-

rencia.

• Por último, la creación de la denominada “red de enlaces” integrada por

los funcionarios designados como responsables de acceso en cada orga-

nismo, cada uno de ellos cabeza de un equipo que –en cada jurisdicción–

gestiona las solicitudes de acceso, la publicación de las agendas de ges-

tión de intereses, las audiencias públicas y el resto de las actividades

reguladas por el Decreto. Esta red se reúne periódicamente bajo la coor-

dinación de la Autoridad de Aplicación4 y funciona como un auténtico

equipo interdisciplinario, que ha puesto el acento en crear un espíritu de

cuerpo y una masa crítica pro-transparencia.

Todas estas iniciativas que apuntan al corazón del problema y parten de

un adecuado diagnóstico: “No basta con tener buenas normas; debemos

poner el acento en su efectivo cumplimiento desde la construcción de una

nueva cultura”. Sin embargo, sería erróneo concluir por ello que las normas

de transparencia y acceso han superado exitosamente la barrera del “bajo

enforcement”. De hecho, no es así. Se ha avanzado mucho pero también per-

sisten viejos problemas con nuevas formas. Terminaremos el artículo inten-

tando definirlas.


El decisionismo anómico: ¿transición o nueva forma?

A mi juicio, hay dos elementos cuya presencia no puede ser soslayada:

• Por un lado, sigue siendo importante la tendencia a “acatar pero no cum-

plir”. No se perciben incumplimientos notorios del Decreto 1.172, pero sí

en algunos casos un cumplimiento en el límite, fuera de plazos o incom-

pleto. Se trata de una realidad que obliga a seguir haciendo esfuerzos en

la materia.

• A su vez, es importante tener en cuenta que asistimos al nacimiento de lo

que podría denominarse un nuevo ciclo en materia de relación entre el

Estado y la sociedad civil y, sobre todo, en lo relativo a la cultura normati-

va. Más específicamente, estamos en medio de una transición, cuyo final

aparece como no del todo previsible: a partir de 2003, se comenzó a vis-

lumbrar una –sana– reacción por parte del Estado en lo relativo a la cultu-

ra del “se acata pero no se cumple”. Entre 2003 y 2005, sobre todo, se per-

cibió un fuerte discurso y también prácticas a favor de abandonar esta

cultura, y de acercar las normas a las prácticas. “No más normas nuevas

por un tiempo” pareció ser la consigna. Hoy estamos en un momento muy

particular, a la espera de que el “no más normas” sea acompañado de

“mayor cultura del cumplimiento”. De hecho, al período actual (más una

transición que un período) podríamos denominarlo como de “decisionismo

anómico”. El Estado recuperó –en materia administrativa– una gimnasia

resolutiva como no tenía en mucho tiempo, lo cual es bueno, pero ello con-

lleva el riesgo de acostumbrarse a funcionar sin normas claras, guiados

más por una suerte de “sentido común de lo que está bien”, lo cual con el

tiempo puede transformarse más en un problema que en una solución.

En materia del cumplimiento de normas de acceso, lo que vemos es una

–hasta ahora– transición cultural signada por una anárquica y muy desigual

interpretación de éstas al interior de los diferentes organismos de la adminis-

tración. Lo cual muestra una importante oportunidad pero también un ries-

go. Volvamos a las problemáticas marcadas por Acuña:

• La necesidad de entender que las normas no pueden ser aplicadas como

recetas universales (lo que es bueno en Estados Unidos o en México no

necesariamente funciona aquí).

• La necesidad de contar con una visión sistémica a la hora de diseñar e

implementar procesos de modernización.

Como conclusión nos parece útil imaginar, grosso modo, dos salidas

posibles: una –no deseada– es que impere una suerte de cultura de la resig-


nación como mera reacción a la cultura del normativismo débil, como una

suerte de actitud del tipo “basta de fingir, así somos”; y otra, la que preferi-

mos, que ponga el acento en la búsqueda de soluciones al problema del

enforcement, con el objetivo de lograr mayor calidad institucional, eficien-

cia, cumplimiento y, por lo tanto, resultados.

La segunda salida es más esforzada, larga y complicada, sobre todo por-

que implica el esfuerzo de imaginar que las cosas pueden ser alguna vez

realmente de otra manera.

NOTAS

1. En este artículo es imposible extendernos sobre los antecedentes y las caracte-

rísticas tanto del SINAPA como de la Ley Marco del Empleo Público. En honor a la

brevedad y la síntesis, podemos decir que se trata de dos instrumentos que fueron

diseñados para modernizar un aparato normativo muy deteriorado y antiguo, que res-

pondía a ideas sobre el Estado de cincuenta años de antigüedad. Y por cierto, hay que

reconocer que en parte lograron su objetivo, sobre todo en lo relativo a construir refe-

rentes normativos que incorporaran todo lo que la experiencia de los últimos años en

el mundo aconsejaba tener en cuenta. Evidentemente no pasa por ahí el problema.

2. Acuña, Carlos: “La Política de la modernización estatal, notas comparando la

experiencia europea y latinoamericana (con foco en Argentina)”, Revista del CLAD,

nº 40, febrero de 2008.

3. El Decreto 1.172/03 (BO 04/12/2003) de “Mejora de la Calidad de la Demo-cracia y de sus Instituciones, garantiza y regula el derecho de toda persona a reque-

rir, consultar y recibir información por parte del Poder Ejecutivo Nacional teniendo

como premisas la elaboración de una sólida fundamentación, la simplicidad y clari-

dad conceptual y el respeto de los estándares internacionales en la materia”, según

se explica en la página www.mejordemocracia.gov.ar. Esta página está administrada

por la Subsecretaría para la Reforma Institucional y el Fortalecimiento de la Demo-

cracia, que es la Autoridad de Aplicación del Decreto. Efectivamente, se trata de una

norma integral y compleja, que regula el derecho al acceso a la información pública.

Este derecho está regulado en el mundo en aproximadamente setenta países y una de

las normas más referenciales es la Freedom of Information Act, aprobada por el Con-

greso de Estados Unidos de América en 1966. En el caso de América latina, se desta-

ca México, que ha aprobado hace algunos años una avanzada Ley de Acceso a la

Información.

4. La Subsecretaría para la Reforma Institucional y el Fortalecimiento de la

Democracia de la Jefatura de Gabinete de Ministros.


SECCIÓN 4

COMENTARIOS Y RELATORÍA DEL SEMINARIO.CONDICIONES POLÍTICAS PARA LA IGUALDAD DE

DERECHOS EN LA ARGENTINA

Quiero agradecer a los organizadores por la invitación a comentar estas

exposiciones que han girado alrededor del rol y la configuración del Estado

en temas de seguridad y justicia. No hay dudas de que, en el momento

actual, el tema de la capacidad estatal o de la estatalidad y sus diversas mani-

festaciones, es uno de los más relevantes a la hora de fortalecer la goberna-

bilidad democrática y promover la inclusión social.

Antes de pasar a tratar de manera más específica los trabajos presenta-

dos, quiero hacer una reflexión más general. En este período, en el que se

está recuperando la consideración de la importancia y de la pertinencia de

una mayor presencia estatal desde el punto de vista de la prestación y regu-

lación de servicios públicos, es imprescindible no descuidar la reflexión

sobre los sentidos públicos de esta prestación o regulación. Es decir, no

alcanza con decir que debe haber más presencia estatal, sino que hay que

discutir la finalidad pública de esta presencia. Si bien no existe unanimidad

acerca de qué significa el interés público o el carácter público del accionar

estatal, al menos es necesario avanzar hacia la protección de intereses que

sean generalizados y promuevan una sociedad más justa y democrática. La

bibliografía comparada y la propia experiencia política muestran cómo en

múltiples oportunidades hay intereses privados que buscan ser legitimados

por el Estado, para que desarrolle todo su poder de regulación e intervención

en beneficio de ellos. La mejor manera de asegurar un interés privado es que

éste esté garantizado por el poder estatal, es por ello que siempre existe el

riesgo de que se intente estatizar un ámbito de relaciones sociales con el

objeto de “privatizarlo” en términos del sentido público de esta regulación.

Por lo tanto, es necesario pensar la presencia estatal siempre en clave del

carácter público y democrático de su intervención. Si no, no tiene sentido, y

puede ser incluso contraproducente.

Quisiera reaccionar brevemente a los muy interesantes documentos pre-

COMENTARIO

Julián Bertranou

sentados. Comenzaría con el tema de seguridad. Estoy familiarizado con el

trabajo de Marcelo Saín y José Luis Sersale, y en rigor de verdad, tengo

muchas coincidencias con lo que allí se expone. En primer lugar, creo que

uno de los aportes más significativos del trabajo se relaciona con la conside-

ración de las políticas de seguridad ciudadana como políticas públicas, algo

que parece obvio pero que no lo ha sido tanto en el pasado. Su conformación

como políticas públicas remite a una serie de condiciones que éstas deben

exponer y que se encuentran explícita o implícitamente en el trabajo: acuer-

dos político-programáticos de largo plazo, control parlamentario de las polí-

ticas, vinculación con el conjunto de políticas de protección de derechos

humanos, existencia de instrumentos de planificación y seguimiento de las

actividades, acceso de los ciudadanos a la información sobre actividades en

materia de seguridad, disponibilidad de un servicio civil de carrera con per-

sonal capacitado en la planificación y conducción de actividades, existencia

de prácticas de evaluación y rendición de cuentas, y existencia y uso de tec-

nologías de información y de prácticas de gestión por resultados. Todos

estos aspectos, y otros más, deben caracterizar una política pública estratégi-

ca y abierta al escrutinio ciudadano. De todos estos aspectos quiero detener-

me un momento en uno de ellos: la conformación de cuerpos de funcionarios

públicos permanentes y especializados en seguridad ciudadana. Éste es uno

de los requisitos fundamentales para poder planificar acciones en el largo

plazo que trasciendan gobiernos particulares y que permitan el alcance de

logros estratégicos y el aprendizaje estatal.

Si bien la presencia estatal ha sido considerable en la Argentina, una de

las debilidades de nuestro Estado ha sido la insuficiente conformación de

burocracias permanentes, especializadas, hasta altos niveles gerenciales

(Brasil y Chile, aun con otras dificultades, muestran mejores desempeños en

este campo). El trabajo de Julián Gadano muestra justamente las debilidades

del SINAPA a escala nacional para conformarse en el marco institucional

para la instalación de una burocracia profesionalizada y permanente. Es

posible que aspectos de nuestra cultura política conspiren contra eso, pero es

necesario revertir paulatinamente esta práctica. En nuestro país, y fruto quizá

de nuestro desarrollo político en especial en el siglo XX, consideramos al

Estado como un instrumento del gobierno (afortunadamente, elegido demo-

cráticamente en estos últimos veinticinco años). Es decir, está legitimado

políticamente que los funcionarios y funcionarias relevantes deben cambiar

con cada cambio gubernamental (e incluso de línea interna del partido en el

gobierno). Es muy posible que esta noción tenga fuertes raíces democráticas

(gobierna el que gana), pero hasta cierto punto puede conspirar contra la

consolidación de estrategias que deben (y pueden) superar la vida de un

gobierno. En este sentido, nuestro país debe integrar mejor la lógica demo-

crática de alternancia en el ejercicio del gobierno, con la lógica institucional


de construcción del Estado como instrumento también de fines estratégicos,

de largo plazo, que garanticen permanencia en la prestación de servicios

públicos de calidad. En esta integración deben desempeñar un rol clave unas

clases políticas más conscientes de la necesidad de fortalecer las institucio-

nes administrativas estatales (como garantía de prestación de buenos servi-

cios públicos) y una mayor presencia de funcionarios y funcionarias de alto

rango permanentes y que hayan accedido a sus cargos por mérito.

Otro punto que me parece esencial señalar, y que no está tratado suficien-

temente en el trabajo, es el tema de la articulación interjurisdiccional (Na-

ción-provincias) y la capacidad de liderazgo del gobierno nacional en el for-

talecimiento institucional de las provincias. La mayor parte de la actividad

en materia de seguridad pública la ejecutan las provincias, y sabemos que

son autónomas. Pero en aras de garantizar servicios públicos de calidad y

similares en todo el territorio nacional, el rol del Estado nacional es crucial y

no se está cumpliendo en toda su extensión como es requerido (en ésta y en

otras áreas también). El Estado nacional debe promover una homogeneiza-

ción de los servicios de seguridad estableciendo estándares de trabajo y de

prestación en todo el territorio y ayudar a las provincias a que alcancen estos

estándares, siendo el Consejo Federal de Seguridad un ámbito privilegiado

de discusión y armonización de estrategias. Creo que los avances que ha rea-

lizado recientemente la Secretaría de Seguridad Interior con el apoyo del

PNUD han sido muy alentadores: se han establecido estándares de forma-

ción policial para reorientar el trabajo de todos los institutos provinciales de

formación y se ha trabajado sobre un modelo de presupuesto en materia de

seguridad que facilite la ejecución y el control.

Con respecto al muy buen documento sobre Justicia preparado por Mar-

tín Böhmer, hay tres cuestiones que quiero destacar. En primer lugar, me

llamó la atención la reflexión que Martín hace sobre el hecho de que la pres-

tación de un servicio público como el servicio de justicia, está fuertemente

condicionada por los prestadores de este servicio (jueces, colegios profesio-

nales e incluso los abogados, cuya intervención está ampliamente regulada),

mucho más que cualquier otra política pública. Vinculo este señalamiento

con la reflexión inicial que realicé sobre la “privatización” de los servicios

públicos en términos de cuál es el sentido de esta prestación. Los intentos

ciudadanos o políticos de realzar el carácter público de la justicia y de que se

considere en nombre de la ciudadanía, la calidad y pertinencia de los servi-

cios judiciales, tropiezan con resistencias “internas” en los innovadores (las

corporaciones actúan dentro de todos los partidos) y con la resistencia abier-

ta de estas corporaciones en nombre de la independencia judicial, el libre

ejercicio de la profesión e, incluso, la competencia desleal (!). Largo y duro

es el camino de la reforma judicial para que los servicios públicos lleguen de

una manera equitativa y eficiente a todos los ciudadanos.

COMENTARIO 305

En segundo lugar me referiré a la dinámica política (o la economía polí-

tica) de estas reformas. Las opciones que no contemplen el involucramiento

de una parte de los prestadores en el proceso de innovación, no parecen estar

destinadas al éxito. La coyuntura de una Corte Suprema proclive al análisis

de la reforma judicial parece ser una situación favorable. Lo que también

parece necesario es acostumbrarse a la idea de que las innovaciones serán

graduales, tomarán muchos años y requerirán de esfuerzos de diálogo, per-

suasión y perseverancia no habituales en nuestros escenarios institucionales

y políticos.

Finalmente, y en tercer lugar, vuelvo sobre el tema de la interjurisdiccio-

nalidad. Al igual que en el tema seguridad, los servicios judiciales dependen

en gran parte de las provincias. Es allí donde se dirimen la mayor parte de

las controversias sociales y se tratan la mayor parte de las violaciones a los

derechos humanos. El Estado nacional, responsable ante la comunidad inter-

nacional por violaciones a estos derechos, no puede abandonar su rol de

orientador, facilitador y armonizador de reformas judiciales en las provin-

cias, independientemente de que estos servicios dependan directamente o no

de él. En este plano, es necesaria una mayor participación gubernamental en

generar pautas y consensuar modalidades judiciales que establezcan estánda-

res mínimos y básicos en todo el territorio.


El Seminario estuvo organizado en paneles, en los que se presentaron tra-

bajos de especialistas y luego se realizaron rondas de comentarios. En el pri-

mer panel, “Las capacidades del Estado y las demandas ciudadanas: educa-

ción, salud, servicios públicos y distribución del ingreso”, fueron expositores

Alejandro Morduchowicz (educación), Ernesto Báscolo (salud), Daniel

Azpiazu (servicios públicos) y Daniel Kostzer (distribución del ingreso).

Realizaron comentarios y aportes a este panel el Ministro de Educación de la

Nación, Juan Carlos Tedesco; el Diputado Nacional, Edgardo Depetri, el

Director de Regulación Sanitaria y Calidad en Servicios de Salud, Guillermo

Williams; la Directora de FLACSO, Guillermina Tiramonti y el Coordinador

de Programas del PNUD, Pablo Vinocur.

En el segundo panel, “Las capacidades del Estado: justicia, seguridad y

administración pública”, fueron expositores Martín Böhmer (justicia), José

Luis Sersale (seguridad) y Julián Gadano (administración pública). Los

comentarios y aportes a este panel fueron realizados por el Secretario Letra-

do de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, Guido Risso; el Director

Ejecutivo del CELS, Gastón Chillier y el Coordinador del Área de Goberna-

bilidad del PNUD, Julián Bertranou.

Isidoro Cheresky, Luis Alberto Quevedo y Ricardo Rouvier fueron los

expositores del panel “La opinión ciudadana”, y la mesa de cierre estuvo

compuesta por el Secretario de Gestión Pública de la Nación, Juan Manuel

Abal Medina; el Secretario de Trabajo y Seguridad Social de la Provincia de

Santa Fe, Carlos Aníbal Rodríguez, y el Secretario de Relaciones Internacio-

nales de la Provincia de Tucumán, José Alberto Vitar.

Esta relatoría pretende sistematizar de un modo no exhaustivo las opinio-

RELATORÍA DEL SEMINARIO“LAS CONDICIONES POLÍTICAS PARA

LA IGUALDAD DE DERECHOS”*

Alejandra Otamendi, Manuela Thourte

* Agradecemos los comentarios de Tomás Bril Mascarenhas.

nes más representativas y los puntos más relevantes del debate que se dio en

el transcurso del Seminario, en función de sus objetivos.

Más allá de las especificidades de cada sector, en general se planteó la

necesidad de volver a poner al Estado en el centro de la escena y de fortale-

cerlo en términos de aquellas capacidades que sólo el mismo puede y debe

ejercer para hacer efectivos los derechos de todos los ciudadanos del país. A

continuación se analizarán las dificultades que presenta el Estado para cum-

plir este rol, las condiciones políticas para que esto ocurra y las capacidades

estatales que deben fortalecerse para que el Estado garantice los derechos de

ciudadanía.

DIFICULTADES DEL ESTADO PARA GARANTIZAR

LA IGUALDAD DE DERECHOS

Los distintos participantes coinciden en que estamos atravesando una

etapa en la cual el Estado ha cobrado mayor relevancia en la provisión y

regulación de los servicios públicos. No obstante, consideran que no se trata

de un Estado con el mismo nivel de capacidades de los años ochenta, sino de

uno mucho más débil como consecuencia de su desmantelamiento durante

los años noventa y de la crisis político-económica de comienzos del milenio.

En este sentido, sin embargo, se plantea también una dificultad que tiene

que ver con que se espera del Estado una respuesta efectiva frente a las

demandas de la ciudadanía cuando en paralelo existe un descontento respec-

to del ejercicio de sus funciones y se desconfía de sus capacidades para res-

ponder a esas demandas. Así, el Estado está en el centro de las expectativas

ciudadanas, y al mismo tiempo es fuente de desconfianza y de cuestiona-

mientos diversos. Construir capacidades para un Estado eficaz partiendo

desde ese lugar es un gran desafío que tanto los expositores como los

comentaristas destacan.

Además, la discusión sobre el rol que le cabe al Estado en la garantía de

derechos ciudadanos se vuelve más compleja por dos factores. Por un lado, y

tal como sostiene Tedesco, no podemos eludir el ámbito internacional al

pensar y discutir el papel del Estado: “Desde el punto de vista del Estado

tenemos un déficit grande de institucionalidad global. Hay muchos procesos

que se han globalizado pero no se ha globalizado la institucionalidad políti-

ca, la democracia a nivel de la toma de decisiones”. Éste es un punto a tener

en cuenta a la hora de pensar los márgenes de maniobra del Estado para

garantizar un piso de derechos ciudadanos. Sin embargo, el ámbito interna-

cional favorece la inclusión de normas y estándares internacionales de dere-

chos en las políticas públicas, en particular en las de seguridad y justicia

(Chillier).


En segundo lugar, las sociedades contemporáneas viven procesos de

cambio para los cuales el Estado, tal como lo conocemos hasta ahora, no fue

pensado. Las sociedades se vuelven más heterogéneas, demandan de los

Estados bienes y servicios diversos y cambiantes a lo largo del tiempo. Así,

por ejemplo, toleran y hasta reclaman la intervención rectora del Estado en

determinados ámbitos como la educación o la regulación de precios, pero la

rechazan en otros. El gran desafío que se da en la actualidad es quizá, como

sostiene Tedesco, que deben gobernarse sujetos, que es mucho más complejo

que gobernar territorios. Los sujetos demandan ser tratados como personas

diferenciadas y únicas. En este sentido es necesario diversificar las estrate-

gias de acción del Estado de manera de tratar con y de formar sujetos, para

lo cual es necesario, a su vez, inventar formas de intervención que supongan

la heterogeneidad y no la homogeneidad (Tiramonti).

En efecto, tal como lo señala Isidoro Cheresky, “los argentinos no parti-

cipan de una comunidad política, de una solidaridad”, ya no forman parte de

un “pueblo”. En su lugar, nos encontramos con ciudadanos múltiples que

son al mismo tiempo consumidores, votantes, encuestados, en los cuales

–según Rouvier– no está presente una conciencia social de la comunidad,

sino una conciencia individual que progresa.

En lugar de esta comunidad política, de este pueblo, la sociedad encuentra

cierta unidad a través de la configuración de la opinión pública. No obstante,

como sostiene Rouvier, la opinión pública no tiene una existencia consisten-

te, sino que se “enciende cuando vamos con un cuestionario y preguntamos,

de lo contrario la opinión pública permanece en un estado latente, silencioso,

salvo en situaciones de manifestación de ocupar una ruta o hacer una puebla-

da o enfrentar al intendente”. Quevedo coincide con Rouvier en que “cuando

se produce una encuesta donde se agrega a la opinión pública y se la muestra

a través de cuadros, eso funciona política y simbólicamente y devuelve una

imagen de la sociedad”.

Por último, otra de las maneras en que la sociedad fragmentada recobra

cierta unidad es a través de los medios de comunicación. En efecto, Che-

resky, haciendo alusión a lo planteado por Pierre Rosanvallon, sostiene que

los periodistas pretenden un rol de representación en disputa con los repre-

sentantes políticos, generando, de alguna manera, una “representación vir-

tual”. Según Quevedo, este efecto se produce como consecuencia de ciertas

operaciones de los medios que buscan construir y representar a la opinión

pública. En primer lugar, generando visibilidad de ciertos hechos, los medios

ponen el foco e iluminan, pero toda producción de visibilidad supone una

operación de producción de opacidad. Los medios dejan afuera muchas

cosas. En segundo lugar, los medios atribuyen sentido a ciertos hechos. Por

último, los medios en esa “vorágine de llenar, producen hechos antes de que

se produzcan, aunque luego tengan que desdecirse”.

RELATORÍA DEL SEMINARIO 309

La realidad, entonces, es heterogénea y la sociedad está fragmentada, e

implica un Estado diferente, que no es un Estado descentralizado sino un

Estado que tenga otro diálogo con una realidad que es compleja. Se necesita

un Estado muy ágil y muy flexible para discutir y poder atender las proble-

máticas actuales. El Estado no está preparado quizá para esta innovación,

pero debemos intentarlo porque no hay manera de aprender si no es experi-

mentando (Tiramonti). Éste es un enorme desafío que plantea requerimientos

inéditos tanto a la teoría como a la práctica de las políticas públicas. Ya no

es posible pensar un único Estado, una estructura burocrática weberiana,

para intervenir en todos los sectores. Sí es posible y necesario pensar en

adaptaciones de esa estructura organizacional.

Otras heterogeneidades están dadas por el carácter federal de la Argenti-

na. El federalismo plantea un desafío adicional a la problemática del Estado y

de las capacidades estatales para el cumplimiento de los derechos ciudadanos.

Así, Vinocur sostiene que el federalismo es tanto un problema en térmi-

nos de política pública, como el eje de la solución. Frente al planteo que afir-

ma que en algunos sectores la descentralización de los años noventa tuvo

resultados negativos principalmente porque los Estados provinciales no tení-

an recursos (económicos, humanos, de gestión) para hacer frente al desafío

que se les presentaba, Tedesco sostiene que tanto el Estado nacional como

los provinciales son débiles en el papel que les toca jugar.

En este sentido, además de las desigualdades entre provincias y al inte-

rior de éstas, como señalaba Koszter en su exposición, existen desigualdades

desde el punto de vista de la oferta de servicios tanto públicos como priva-

dos de acuerdo con las regiones del país. Dadas las situaciones heterogéneas

en que se encuentran las provincias, es fundamental debatir a quién le toca

qué en la construcción de una nueva política pública, en un contexto de

construcción de ciudadanía, que necesariamente tendrá que considerar tam-

bién a los gobiernos locales.

Al mismo tiempo, se resalta el papel de la descentralización en acercar el

Estado a la ciudadanía. En este sentido podemos considerar que la mejor

descentralización es aquella que habilita una auténtica participación social

(Williams). Más allá de las ventajas de la descentralización, el proceso plan-

tea una necesidad de reingeniería tanto en los procesos administrativos como

en los aspectos funcionales, y éste es un problema complejo que implica

nuevas dificultades para los Estados, tal como sugiere el Ministro de Trabajo

de Santa Fe, Carlos Rodríguez. El Secretario de Relaciones Internacionales

de Tucumán, José Vitar también sostiene que la caída de ingresos por copar-

ticipación federal que se vivió en la década del ochenta, así como la transfe-

rencia de escuelas, de establecimientos sanitarios, etc., tuvo como efecto un

deterioro financiero en los Estados provinciales, que eran débiles y tenían

escasa capacidad de dar respuestas.


Un último punto sobre la cuestión del federalismo es que la discusión

sobre las responsabilidades del Estado nacional y de los Estados provinciales

no puede darse sin plantear el tema de los recursos. Como expresa Vinocur,

“cuando hablamos de desigualdades, hablamos también de dónde salen los

recursos, quién paga qué y cuánto paga. Remite al tema de las políticas de

empleo y de ingresos y también remite a las políticas sociales”.

CONDICIONES POLÍTICAS PARA LA IGUALDAD DE DERECHOS

En relación con el tema central del Seminario, las condiciones políticasque deben darse para el cumplimiento de los derechos ciudadanos, la discu-

sión sobre el papel del Estado es central ya que, como sostiene O’Donnell,1

el primer derecho ciudadano en democracia es el derecho a tener un Estado

que garantice los derechos de ciudadanía. Así, los derechos de ciudadanía

necesitan del Estado para ser inscriptos y exigidos. Como afirma Chillier, si

bien el Estado puede violar los derechos, también es el Estado el que tiene la

mayor capacidad para garantizarlos y, por lo tanto, se le debe demandar que

los cumpla mediante nuevas políticas públicas.

Existe un acuerdo generalizado entre los expositores y comentaristas en

torno a que las condiciones políticas tienen que ver con la discusión sobre

qué Estado queremos para qué país y para qué sociedad. Así, Tedesco afirma

que el tema de fondo es si construimos un sentido compartido de hacia

dónde queremos ir, porque no están todos los sectores tan de acuerdo sobre

si se quiere construir una sociedad más justa o incluso no sabemos qué quie-

re decir para cada uno de los sectores una sociedad más justa, o cuál es el

nivel de justicia que están dispuestos a aceptar.

En el mismo tenor, el Diputado Depetri sostiene: “ese Estado que necesi-

tamos construir lo tenemos que construir con la sociedad y para eso la socie-

dad debe sentirse parte. Una construcción entre el Estado y la sociedad para

defender y avanzar en las transformaciones que el Estado tiene que instalar y

en las que tiene que intervenir para resolver las asimetrías y las desigualda-

des sociales que existen”.

En este sentido, los panelistas comparten la necesidad de fortalecer el

Estado, pero no como objetivo en sí mismo, sino como medio para lograr el

interés público, aunque justamente no exista una visión clara de cuál es el

interés público a perseguir (Bertranou). En efecto, aún falta considerar a las

políticas públicas del Estado como herramientas para el cumplimiento de los

derechos (Chillier). Así, el fortalecimiento de las capacidades estatales debe-

ría estar atravesado por una lógica de derechos, por una visión de ciudadanía

plena en el marco de una democracia sustantiva.

Habida cuenta de la dificultad del Estado para garantizar los derechos


ciudadanos y de establecer mecanismos institucionales participativos, se ha

generado en los últimos años una cierta visión de la justicia como instrumen-

to para modificar e incidir en políticas públicas, obligando al mismo Estado

(en general al Poder Ejecutivo) a hacer efectiva la garantía de determinados

derechos. A pesar de esta tendencia incipiente, aún falta una orientación de

la justicia como defensora de los derechos de todos, pero en particular de los

más desprotegidos (Chillier).

Al mismo tiempo, una característica de la cultura política del país que

atenta contra esta visión de derechos es que el Estado es visto como un ins-

trumento del gobierno que ganó las elecciones y no como un Estado perma-

nente que vela por los derechos de los ciudadanos más allá del gobierno de

turno. Así, la vigencia de los derechos se encuentra atada a la dinámica polí-

tica y no a políticas públicas de largo plazo (véase el artículo de Bertranou).

Éstas serían entonces las condiciones políticas para avanzar en la igual-

dad de derechos. Todos parecen coincidir en que es necesario un pacto

refundacional que consensúe y defina cuál es el umbral mínimo de derechos

que estamos dispuestos a garantizar como sociedad. Tal como afirma Abal

Medina, el Estado es mucho más que su aparato burocrático administrativo,

es básicamente un conjunto de relaciones sociales, un conjunto de articula-

ciones sociales que lo que hacen es generar un determinado orden social

sobre el cual la propia tarea de estatalidad genera esa igualdad de derechos

que es la pregunta central de este Seminario.

Es fundamental entonces invitar a una reflexión sobre cuáles son las con-

diciones o el paquete de derechos básicos que hoy la Argentina como país,

como sociedad, está dispuesta a garantizar y a asegurar para todos y cada

uno de sus ciudadanos, independientemente de donde nazcan y donde vivan.

Aquí cabe la pregunta de la política que es cómo garantizar estos derechos y

luego la traducción o la implementación de la política en iniciativas progra-

máticas que supone identificar quiénes no tienen qué derechos que hoy no

están garantizados (Vinocur).

CAPACIDADES DEL ESTADO PARA EL CUMPLIMIENTO DE DERECHOS

En cuanto a las capacidades del Estado discutidas en el Seminario, que

sería necesario fortalecer para hacer frente a las demandas ciudadanas y

avanzar en la igualdad de derechos, podemos mencionar las siguientes: capa-

cidad redistributiva, capacidad de regulación, capacidad de rectoría y articu-

lación, de planificación y de hacer cumplir las normas. Como veremos al

final, estas capacidades estatales sólo son posibles de ser llevadas a la prác-

tica si se cuenta con un aparato administrativo moderno y eficiente.


1. Capacidad redistributiva

Los panelistas consideran que es fundamental que el Estado cumpla un

rol redistributivo. Sin embargo, debe darse previamente una discusión políti-

ca sobre quién paga qué y quién recibe qué, por ejemplo en términos de

impuestos y subsidios.

A nivel sectorial, todos los expertos plantearon la necesidad estratégica

de fortalecer esta capacidad redistributiva del Estado. Por ejemplo, en educa-

ción es fundamental para resolver problemas de inequidad y de fragmenta-

ción que la transferencia a las provincias de los años noventa no hizo más

que agravar (véase el artículo de Morduchowicz). En el área de salud, el rol

redistributivo del Estado es fundamental. El Estado argentino gasta en salud

un porcentaje del PBI similar al de los países desarrollados; sin embargo, la

capacidad redistributiva al interior del sector público es muy baja y, por

ende, sus resultados en materia de asegurar el derecho a la salud para sus

ciudadanos son pobres (véase el artículo de Báscolo). También en el acceso

a servicios públicos los sectores más carenciados son los más afectados,

sobre todo por la ausencia de una política diferenciada en materia de subsi-

dios a las empresas privatizadas (véase el artículo de Azpiazu).

En cuanto a la justicia, por un lado, el Estado debe garantizar el acceso

de los sectores más desfavorecidos y, por el otro, la justicia en sí misma

puede ser un medio para igualar los derechos de todos (véase el artículo de

Böhmer). Por último, en materia de seguridad, la policía tiene una visión que

emparenta la cuestión delictiva a la situación de pobreza, lo que la lleva a

estigmatizar a determinados sectores de la sociedad que en general son los

más perjudicados. Por lo tanto, en seguridad también es necesario un rol

igualador del Estado que garantice un piso de seguridad para todos (véase el

artículo de Sain y Sersale).

En conclusión, la capacidad redistributiva que tiene el Estado para recau-

dar y asignar recursos en función de necesidades de la población y no de

condiciones económicas o capacidad de pago debe fortalecerse en todos los

sectores considerados.

2. Capacidad de regulación

Los participantes coinciden en que la década del noventa puso en eviden-

cia que, dejando al mercado regular las relaciones sociales y reduciendo el

Estado al mínimo, se profundizan las desigualdades, y los derechos ciudada-

nos distan de estar asegurados para gran parte de la población (véase artículo

de Azpiazu).

En su análisis de la opinión pública, Rouvier señala que existe cierta

disociación entre una opinión pública que apoya la regulación estatal de la


economía y un comportamiento ciudadano que prefiere servicios privatiza-

dos. En este aspecto, como en otros, se produce un distanciamiento entre “la

opinión sobre lo social y la presencia del ciudadano en lo social”. Esta apa-

rente contradicción en la opinión pública en relación con el rol del Estado

tiene sus explicaciones. Por un lado, Rouvier sostiene que dada “la historia

política argentina contemporánea en la cual el peronismo tuvo y tiene mucho

que ver, todavía hay Estado, más Estado que en otras sociedades, sin duda en

la mente, en la opinión pública”.

Sin embargo, según Rouvier, los cambios producidos durante la “revolu-

ción conservadora” de los años noventa persisten en la sociedad argentina,

“no se volvió atrás, no volvimos al Estado que había en la época de Alfon-

sín”. El resultado de esos cambios de los años noventa es la configuración

de la “ciudadanía absolutamente adecuada a las privatizadas”, una ciudada-

nía que en la práctica prefiere el manejo privado al público, más allá de que

en las encuestas presente una opinión mayoritariamente estatista. De esta

manera, no necesariamente hay contradicción entre el apoyo a un Estado

interventor y la práctica de los individuos que prefieren mandar a sus hijos

a colegios privados. Pareciera que se trata de la superposición entre una cul-

tura estatista de larga data con valores privatistas adquiridos más reciente-

mente.

Quevedo propone otra explicación para comprender la supuesta contra-

dicción entre opinión y comportamiento de los ciudadanos frente al Estado.

Por un lado, coincide en que existe cierta predisposición en la cultura argen-

tina a apoyar un Estado regulador. Por el otro, sostiene que a este modelo

estatista no se opone uno privatista, sino una mayor demanda de eficiencia y

transparencia de las acciones estatales. Un ejemplo de ello para Quevedo es

que la sociedad más que reprochar la intervención del Estado para regular

los precios, “lo que le reprocha es que sea inútil y además que le mientan”.

Así, no es el rol interventor del Estado el que estaría en discusión, sino el

cómo de dicha intervención.

3. Capacidad de rectoría y de articulación

Frente a la heterogeneidad y fragmentación en instancias locales (provin-

ciales y municipales) y en agencias de gobierno, es necesario fortalecer el rol

rector y articulador del Estado nacional en la definición de políticas públicas

y en el establecimiento de umbrales mínimos de atención en salud, de cali-

dad de la educación, de acceso a la justicia y de seguridad para toda la

nación. Tal como afirma Williams, la “coordinación de iniciativas locales es

un elemento central en la medida de las desigualdades regionales que se

plantean y las desigualdades que existen dentro de cada provincia”.

En la misma línea, es necesario que el Estado tome las decisiones en


áreas prioritarias como en el caso del sector energético, donde el Estado

debe decidir cuál debe ser la matriz energética nacional. Al mismo tiempo, y

tal como se dijo anteriormente, las demandas ciudadanas van en esta misma

dirección y tienen que ver con poner al Estado en su rol de articular y definir

políticas y no con la privatización completa de sectores tales como la educa-

ción, salud, seguridad y justicia.

Sin embargo, según Bertranou, el Estado nacional no asume su rol de

liderar un proceso de mayor institucionalización en las provincias. Por ejem-

plo, en el caso de la justicia, las reformas implementadas en la Corte Supre-

ma de la Nación no necesariamente repercuten en el resto del sistema judi-

cial, tanto en los fueros inferiores como en los fueros provinciales.

Asimismo, para la provisión de justicia y de seguridad, Chillier considera

que aún no es suficiente el nivel de articulación de las políticas de dichas

áreas con otras políticas públicas, tales como planes de vivienda, provisión

de servicios, etc. En general, para lograr una mayor articulación entre agen-

cias del Estado y entre las provincias es imprescindible fortalecer la capaci-

dad rectora y articuladora del Estado.

4. Capacidad de planificación

Relacionado con la definición del país al que se aspira, el Estado debe

asumir y reforzar su rol de planificador de largo plazo en áreas tales como

energía, obras públicas, servicios públicos, etc., pero también justicia, segu-

ridad, educación y salud. En palabras de Azpiazu, es fundamental “un Esta-

do planificador de la infraestructura que se necesita para un modelo inclusi-

vo y de largo plazo de desarrollo”. En el mismo sentido, Bertranou sostiene

que la manera de mejorar los indicadores de seguridad es verla como una

política pública de largo plazo. Lo dicho implica que en el gobierno de la

seguridad exista mayor control ciudadano, mejor planificación, supervisión,

evaluación, seguimiento legislativo y un servicio civil profesional especiali-

zado.

5. Capacidad de hacer cumplir las normas (enforcement)

Otra dificultad que plantea la cultura política argentina para el cumpli-

miento de los derechos es la insuficiente relación del Estado con sus propias

normas y su débil capacidad para hacerlas cumplir (enforcement). En efecto,

si se evalúa el marco normativo argentino, se observa la incorporación de

nuevos derechos contemplados como parte de las reformas de segunda gene-

ración promovidas por los organismos internacionales. En este sentido, se

podría pensar que el sistema legislativo argentino es moderno y exigente. Sin

embargo, es de público conocimiento el grado de incumplimiento que hay de


las normas en nuestro país y que existen prácticas arraigadas en normas

paralelas.

Ante esta situación generalizada de incumplimiento de leyes y la débil

capacidad del Estado de hacerlas cumplir, Gadano identifica tres etapas en la

evolución de la relación del Estado con sus normas. En una primera etapa,

ante dicho incumplimiento, se busca reforzar las leyes, incrementando su

nivel de exigencia; luego, en una segunda etapa, que habría tenido lugar

entre 2003 y 2005, el Estado reconoce su incapacidad para hacer cumplir las

numerosas y exigentes leyes que existen y se hace cargo de su “normativis-

mo frágil”. Este reconocimiento puede tomar dos caminos que se encuentran

abiertos en la actualidad: por un lado, esto podría impulsar al Estado a cum-

plir las normas existentes y crear nuevas, teniendo en cuenta la posibilidad

real de cumplirlas y hacerlas cumplir o, por el contrario, podría desembocar

en un “decisionismo anómico”, lo cual implicaría que el Estado toma deci-

siones sin un marco normativo que las respalde porque parte del supuesto de

que no tiene sentido crear leyes que luego no se van a cumplir.

6. Aparato administrativo del Estado

Por último, cabe preguntarse por la calidad y efectividad del aparatoadministrativo estatal para implementar las políticas públicas, en definitiva,

para plasmar en acciones la voluntad política. Este aspecto muchas veces se

da por supuesto y, tal como sostiene Abal Medina, en realidad existen nu-

merosos impedimentos para que una idea de política pública sea traducida

correctamente en una acción concreta. Uno de ellos es la mala calidad del

aparato administrativo, el cual muchas veces dificulta que el Estado dispon-

ga de capacidades técnicas, políticas y administrativas para plasmar la

voluntad política. Así, es necesario trabajar para reconstruir las capacidades

administrativas tradicionales del Estado y al mismo tiempo incorporar nue-

vas herramientas de gestión para hacer frente a la heterogeneidad y diversi-

dad, para innovar en las intervenciones estatales frente a una sociedad más

compleja.

Este proceso, tal como afirma Abal Medina “[…], nos toca hacerlo en un

momento en el cual la reconstrucción del Estado es más demandada que

nunca, y además partimos de un piso de estatalidad más bajo porque nues-

tros aparatos estatales fueron prácticamente destruidos en la década del

noventa”. Así, para Vinocur existe una tensión entre demandas crecientes de

distintos sectores por más y mejores intervenciones de un Estado al cual no

se le reconoce la necesidad de su fortalecimiento, de su mejora, ni de su

capacitación en términos de recursos humanos. En efecto, según Bertranou

uno de los grandes problemas del Estado argentino no es tanto su nivel de

presencia en la provisión de servicios públicos (mayor que en otros países),


sino el bajo nivel de sus recursos humanos, especialmente en su cúpula, lo

cual le impide planificar políticas públicas de largo plazo y cumplir con los

otros roles arriba mencionados.

CONCLUSIONES

Tanto los expositores como los comentaristas coincidieron en resaltar el

papel irremplazable del Estado en hacer efectivos los derechos ciudadanos

en democracia.

Al mismo tiempo, todos destacaron que ese papel no será posible si no se

da en nuestra sociedad un debate amplio y una discusión política para cons-

truir un sentido compartido de hacia dónde queremos ir como país y como

sociedad y sobre qué derechos estamos comprometidos a garantizar a todos

los ciudadanos argentinos.

Este Seminario pretendió contribuir al debate haciendo un aporte sobre

los principales problemas que afronta el Estado para garantizar la igualdad

de derechos en algunos sectores fundamentales como la educación, la salud,

la justicia y la seguridad.

NOTA

1. O’Donnell, Guillermo: “Hacia un Estado de y para la Democracia”, en Demo-cracia, Estado, Ciudadanía. Hacia un Estado de y para la Democracia en AméricaLatina, PNUD, 2007.


TABLA 1

¿CUÁLES SON, EN SU OPINIÓN, LAS RESPONSABILIDADES DEL ESTADO?

Base total de entrevistados (1.200)

Total Punto Muestra NSE

AMBA INTERIOR AB/C1 C2/C3 D/E

BASE: 1.200 440 760 116 567 517

% % % % % %

Garantizar la libertad y seguridad de los

individuos para que cada persona se haga

cargo de su educación, su salud y de sus

ingresos monetarios por sí misma 28 24 30 31 27 28

Asegurar educación, salud y un básico de

ingresos para que los individuos puedan

sentirse libres y seguros. 71 74 69 66 72 71

Otros 0 0 1 1 0 0

NS/NC 1 2 1 3 1 1

ANEXO ESTADÍSTICO

TABLA 2

¿USTED PIENSA QUE EL ESTADO DEBE INTERVENIR EN LA REGULACIÓN DE

PRECIOS DE ALIMENTOS DE CONSUMO POPULAR (CARNE, LECHE Y OTROS) O

DEJAR QUE LOS PRECIOS SE FIJEN LIBREMENTE?




BASE: 1.200 440 760 116 567 517

% % % % % %

El Estado debe intervenir 83 85 82 70 84 85

El Estado no debe intervenir 13 10 14 24 13 11

Otros 1 1 1 1 1 1

NS/NC 4 4 3 5 3 4

TABLA 3

EN SU OPINIÓN, ¿EN QUÉ SECTORES EL DESEMPEÑO DEL ESTADO ES MEJOR? –

TRES RESPUESTAS. PRIMERA MENCIÓN POR ORDEN DE IMPORTANCIA




BASE: 1.200 440 760 116 567 517

% % % % % %

Educación (escuelas, colegios, universidades) 22 22 22 21 22 22

Salud pública (hospitales, campañas de

prevención, etc.) 15 11 18 13 16 15

Justicia (acceso a la justicia, rapidez,

ecuanimidad) 4 3 4 3 4 3

Seguridad (en las calles, en los domicilios,

en los lugares públicos) 5 4 6 3 5 6

NINGUNA 45 54 39 52 45 43

TODAS 1 0 2 2 2 1

NS/NC 8 6 9 6 5 10


TABLA 4

¿Y QUÉ OPINA DE LA CALIDAD Y COSTO DE LOS SERVICIOS BÁSICOS

QUE USTED CONSUME REGULARMENTE? (MUY BUENO, BUENO,

REGULAR, MALO, MUY MALO)


Electricidad Agua y Gas Teléfonos Correo Transportes

servicios Públicos

sanitarios (subtes, ferrocarriles,

transporte aéreo)

BASE: 1.200 1.200 1.200 1.200 1.200 1.200

% % % % % %

Muy bueno 3 3 4 2 3 2

Bueno 45 51 47 38 47 20

Regular 33 27 24 27 24 25

Malo 16 13 12 16 10 32

Muy malo 3 4 3 5 3 18

NS/NC 1 2 10 12 13 4

100 100 100 100 100 100

TABLA 5

RESPECTO A LOS SERVICIOS PÚBLICOS COMO ELECTRICIDAD, GAS,

TRANSPORTE PÚBLICO, TELÉFONOS, USTED CREE QUE LO MEJOR ES QUE:




BASE: 1.200 440 760 116 567 517

% % % % % %

Estén en manos privadas. 6 8 5 10 6 5

Estén en manos privadas pero con control

del Estado. 42 31 48 49 41 41

Estén en manos del Estado pero dirigidos por

una burocracia pública eficiente, seleccionada

por concurso. 46 55 41 34 49 47

NS/NC 6 5 6 7 4 7

ANEXO ESTADÍSTICO 321

TABLA 6

SERVICIOS PÚBLICOS – ELECTRICIDAD


Total ¿Servicios públicos en manos del Estado o privados?

En manos En manos En manos NS/NC

privadas privadas pero del Estado

con control pero dirigidos

del Estado por una burocracia

pública eficiente,

seleccionada por

concurso

BASE: 1.200 73 503 559 65

% % % % %

Muy bueno 3 7 3 2 2

Bueno 45 58 43 45 47

Regular 33 18 34 33 32

Malo 16 15 16 16 9

Muy malo 3 1 3 3 6

NS/NC 1 0 1 1 4

TOTAL

POSITIVO 48 66 46 47 48

TOTAL

NEGATIVO 19 17 19 19 15


TABLA 7

SERVICIOS PÚBLICOS – AGUA Y SERVICIOS SANITARIOS







pública eficiente,

seleccionada por

concurso

BASE: 1.200 73 503 559 65

% % % % %

Muy bueno 3 5 2 2 3

Bueno 51 55 57 46 44

Regular 27 20 25 28 34

Malo 13 15 10 15 11

Muy malo 4 3 3 6 2

NS/NC 2 2 2 2 6

TOTAL

POSITIVO 54 61 60 49 47

TOTAL

NEGATIVO 17 18 13 21 13


TABLA 8

SERVICIOS PÚBLICOS – GAS







pública eficiente,

seleccionada por

concurso

BASE: 1.200 73 503 559 65

% % % % %

Muy bueno 4 8 4 3 4

Bueno 47 64 49 44 41

Regular 24 12 24 26 25

Malo 12 11 9 14 19

Muy malo 3 2 2 4 0

NS/NC 10 3 13 8 11

TOTAL

POSITIVO 51 72 52 48 45

TOTAL

NEGATIVO 15 14 11 18 19


TABLA 9

SERVICIOS PÚBLICOS – TELÉFONOS







pública eficiente,

seleccionada por

concurso

BASE: 1.200 73 503 559 65

% % % % %

Muy bueno 2 7 2 2 0

Bueno 38 46 42 32 42

Regular 27 21 25 29 30

Malo 16 12 14 20 8

Muy malo 5 2 4 7 4

NS/NC 12 11 12 11 16

TOTAL

POSITIVO 40 53 45 33 42

TOTAL

NEGATIVO 21 15 18 26 12


TABLA 10

SERVICIOS PÚBLICOS – CORREO







pública eficiente,

seleccionada por

concurso

BASE: 1.200 73 503 559 65

% % % % %

Muy bueno 3 5 4 2 1

Bueno 47 46 50 44 47

Regular 24 12 22 28 23

Malo 10 12 9 11 9

Muy malo 3 6 2 3 0

NS/NC 13 19 13 11 20

TOTAL

POSITIVO 50 51 54 46 48

TOTAL

NEGATIVO 13 18 11 15 9


TABLA 11

SERVICIOS PÚBLICOS – TRANSPORTES PÚBLICOS

(SUBTES FERROCARRILES, TRANSPORTE AÉREO)







pública eficiente,

seleccionada por

concurso

BASE: 1.200 73 503 559 65

% % % % %

Muy bueno 2 4 1 2 0

Bueno 20 23 23 17 26

Regular 25 21 22 27 29

Malo 32 34 31 32 29

Muy malo 18 14 17 20 10

NS/NC 4 4 5 3 6

TOTAL

POSITIVO 22 27 24 19 26

TOTAL

NEGATIVO 50 48 49 52 39


TABLA 12

AHORA LE VOY A LEER UNA LISTA DE SERVICIOS PÚBLICOS PARA QUE USTED

ME DIGA SI, EN SU OPINIÓN, LA CALIDAD DE LOS MISMOS HA MEJORADO EN

LOS ÚLTIMOS AÑOS, HA EMPEORADO O ESTÁ IGUAL:


Electricidad Agua y Gas Teléfonos Correo Transportes

servicios Públicos

sanitarios

BASE: 1.200 1.200 1.200 1.200 1.200 1.200

% % % % % %

Muy bueno 3 3 4 2 3 2

Ha mejorado en

los últimos años 18 17 17 14 13 11

Ha empeorado en

los últimos años 25 17 16 23 15 49

Está igual 56 63 58 52 62 37

NS/NC 1 3 9 10 10 3


TABLA 13

¿QUIÉNES SON LOS RESPONSABLES DE LOS PROBLEMAS EXISTENTES

EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS?: – DOS RESPUESTAS

POR ORDEN DE IMPORTANCIA. PRIMERA MENCIÓN




BASE: 1.200 440 760 116 567 517

% % % % % %

Todos los gobiernos 35 39 32 40 32 36

Este gobierno en particular 8 7 9 9 9 7

La burocracia pública que no controla

y/o es corrupta 16 15 17 22 18 14

Los dueños de los servicios que han sido

privatizados y no cumplen sus obligaciones 31 31 31 21 29 34

Los sindicatos que defienden sus intereses

sin importarles el servicio 5 4 6 6 7 4

Otros 1 1 1 0 0 1

Todos 0 0 0 0 1 0

NS/NC 4 3 4 3 3 4


TABLA 14

QUIÉNES SON LOS RESPONSABLES DE LOS PROBLEMAS EXISTENTES

EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS?: – DOS RESPUESTAS POR ORDEN DE

IMPORTANCIA. MENCIONES SUMADAS




BASE: 1.200 440 760 116 567 517

% % % % % %

Todos los gobiernos 51 60 45 61 46 52

Este gobierno en particular 13 11 14 9 14 13

La burocracia pública que no controla

y/o es corrupta 32 28 35 42 37 27

Los dueños de los servicios que han sido

privatizados y no cumplen sus obligaciones 57 55 58 47 54 61

Los sindicatos que defienden sus intereses

sin importarles el servicio 19 14 22 19 22 17

Otros 1 1 1 1 0 1

Todos 0 0 0 0 1 0

NS/NC 4 3 4 3 3 4

TABLA 15

¿CONSIDERA QUE LA EDUCACIÓN…?




BASE: 1.200 440 760 116 567 517

% % % % % %

Es un derecho que el Estado debe asegurar a

todos los argentinos destinando los fondos

necesarios para que así sea. 90 92 89 86 91 90

Es un derecho pero cada uno o cada familia

debe hacerse cargo de los gastos. 7 5 8 13 6 6

Es una decisión de cada uno educarse o no. 2 2 2 1 2 3

NS/NC 1 1 1 0 1 1


TABLA 16

¿QUÉ PIENSA USTED DE LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN PÚBLICA

EN LOS ÚLTIMOS AÑOS?




BASE: 1.200 440 760 116 567 517

% % % % % %

Es buena y ha mejorado. 6 6 5 3 5 7

Es buena, pero ha empeorado. 21 27 18 22 25 18

Es buena. 22 15 26 19 21 23

No es buena, está igual. 22 24 22 22 21 24

No es buena y ha empeorado. 20 17 22 24 20 20

No es buena pero ha mejorado 4 5 4 3 4 4

NS/NC 5 6 3 9 4 4

TABLA 17

PIENSA QUE LOS PROBLEMAS DE LA EDUCACIÓN SE DEBEN ANTE TODO A:

–DOS RESPUESTAS POR ORDEN DE IMPORTANCIA. PRIMERA MENCIÓN




BASE: 1.200 440 760 116 567 517

% % % % % %

Limitaciones presupuestarias 51 61 45 64 54 46

La falta de formación de los docentes 25 21 27 19 25 26

Que se transfirieron las escuelas y los colegios

a jurisdicción provincial y municipal. 5 5 4 3 7 3

La desmoralización de los jóvenes 11 6 14 10 9 13

Otros 1 2 1 1 1 1

NS/NC 8 5 9 3 4 11


TABLA 18

PIENSA QUE LOS PROBLEMAS DE LA EDUCACIÓN SE DEBEN ANTE TODO A:

– DOS OPCIONES POR ORDEN DE IMPORTANCIA. TOTAL DE MENCIONES




BASE: 1.200 440 760 116 567 517

% % % % % %

Limitaciones presupuestarias 69 76 65 80 74 63

La falta de formación de los docentes 47 43 49 45 47 48

Que se transfirieron las escuelas y los colegios

a jurisdicción provincial y municipal. 12 14 11 16 15 8

La desmoralización de los jóvenes 33 22 40 32 32 35

Otros 2 4 1 3 2 2

NS/NC 8 5 9 3 4 11

TABLA 19

QUIÉNES DEBERÍAN INTERVENIR EN LA SOLUCIÓN DE LOS PROBLEMAS

DE LA EDUCACIÓN? – TRES RESPUESTAS POR ORDEN DE IMPORTANCIA.

PRIMERA MENCIÓN




BASE: 1.200 440 760 116 567 517

% % % % % %

Los padres 25 21 28 25 23 27

Los docentes 14 18 12 13 12 17

Las autoridades nacionales 43 47 41 48 46 40

Las autoridades locales 10 9 11 9 12 9

Los alumnos 3 2 3 3 2 3

Otros 0 0 0 0 0 0

NS/NC 4 3 5 3 4 5


TABLA 20

QUIÉNES DEBERÍAN INTERVENIR EN LA SOLUCIÓN DE LOS PROBLEMAS

DE LA EDUCACIÓN? –TRES RESPUESTAS POR ORDEN DE IMPORTANCIA.

TOTAL DE MENCIONES




BASE: 1.200 440 760 116 567 517

% % % % % %

Los padres 50 46 53 48 47 53

Los docentes 67 67 68 63 67 69

Las autoridades nacionales 73 82 68 78 75 70

Las autoridades locales 46 34 53 49 56 38

Los alumnos 17 15 18 19 14 18

Otros 1 2 1 2 2 1

NS/NC 4 3 5 3 4 5

TABLA 21

EL DERECHO DE HUELGA DE LOS DOCENTES:




BASE: 1.200 440 760 116 567 517

% % % % % %

Debe ejercerse sin restricciones. 14 21 11 25 16 11

Debe ejercerse aceptando los plazos legales

de negociación y tratando de no perjudicar la

escolaridad de los alumnos. 52 42 58 38 53 54

Debe ejercerse pero con restricciones especiales

pues se trata de una actividad que afecta al

bienestar general. 29 33 27 34 26 31

No debe ejercerse. 1 1 0 0 1 1

Otros 0 0 0 0 0 0

NS/NC 4 4 4 3 4 4


TABLA 22

¿USTED PIENSA QUE LA SALUD…?




BASE: 1.200 440 760 116 567 517

% % % % % %

Es un derecho que el Estado debe asegurar

a todos los argentinos, destinando los fondos

necesarios para que así sea. 89 89 89 83 90 90

Es un derecho, pero los pacientes deben

contribuir con los gastos 7 8 7 17 6 7

Debe ser cuidada por cada uno según sus

posibilidades. 2 2 2 0 2 2

NS/NC 1 1 1 0 1 2

TABLA 23

¿ESTÁ SATISFECHO CON LA ATENCIÓN QUE RECIBE EN SALUD?




BASE: 1.200 440 760 116 567 517

% % % % % %

Sí, completamente. 32 28 35 53 29 31

Sí pero podría ser mejor. 49 44 52 40 53 47

Es mediocre. 9 13 6 4 8 9

Es mala. 7 13 3 0 5 10

NS/NC 4 3 4 3 5 3


TABLA 24

EN LOS ÚLTIMOS TIEMPOS HUBO CONFLICTOS POR RECLAMOS SINDICALES

QUE PERTURBARON LA ACTIVIDAD DE LOS HOSPITALES GARRAHAN,

CLÍNICAS, FRANCÉS, ETC. EN SU OPINIÓN, ¿EL DERECHO DE HUELGA…?




BASE: 1.200 440 760 116 567 517

% % % % % %

Debe ejercerse sin restricciones 13 17 10 10 16 11

Debe ejercerse aceptando los plazos legales

de negociación y procurando no perjudicar

la salud de la población. 55 46 60 50 54 56

Debe ejercerse pero con restricciones especiales

pues se trata de una actividad que afecta al

bienestar general. 27 32 24 34 26 27

No debe permitirse 0 1 0 0 0 0

Otros 0 0 0 1 0 0

NS/NC 4 3 5 4 3 5

TABLA 25

RESPECTO A LA SEGURIDAD EN LOS BARRIOS Y LUGARES PÚBLICOS.

¿CÓMO VE LA SITUACIÓN EN ESTE MOMENTO CON RELACIÓN AL PASADO?




BASE: 1.200 440 760 116 567 517

% % % % % %

Ha mejorado. 7 7 7 9 6 7

Está igual 37 42 35 49 37 36

Ha empeorado 53 49 56 37 55 55

NS/NC 2 2 2 4 2 2


TABLA 26

¿CÓMO CREE QUE PODRÍA MEJORAR LA SEGURIDAD?

– TRES RESPUESTAS POR ORDEN DE PRIORIDAD. PRIMERA MENCIÓN




BASE: 1.200 440 760 116 567 517

% % % % % %

Aumentando las penas para los delitos. 22 17 25 22 19 25

Mejorando la policía para que investigue y

prevenga. 11 11 11 14 13 9

Reformando la policía para evitar la corrupción

y la complicidad con el delito. 18 24 14 14 16 19

Mejorando la justicia para que sea más rápida. 13 13 13 8 13 15

Reformando la justicia para evitar la corrupción


Aumentando los sueldos de la policía. 2 3 2 2 2 3

Con políticas sociales que disminuyan la pobreza. 13 14 12 15 13 12

Con políticas educativas que formen a los niños

y a los jóvenes. 8 6 9 13 10 6

Otros 1 1 1 0 0 2

NS/NC 3 3 3 3 3 3


TABLA 27

¿CÓMO CREE QUE PODRÍA MEJORAR LA SEGURIDAD? –TRES RESPUESTAS

POR ORDEN DE PRIORIDAD. TOTAL DE MENCIONES




BASE: 1.200 440 760 116 567 517

% % % % % %

Aumentando las penas para los delitos. 38 34 41 36 33 43

Mejorando la policía para que investigue

y prevenga. 30 29 31 24 31 31

Reformando la policía para evitar la corrupción

y la complicidad con el delito 46 48 45 49 46 45

Mejorando la justicia para que sea más rápida. 42 39 44 33 43 43

Reformando la justicia para evitar la corrupción


Aumentando los sueldos de la policía. 11 11 11 12 11 10

Con políticas sociales que disminuyan la pobreza. 31 33 29 34 32 29

Con políticas educativas que formen a los niños

y a los jóvenes. 31 28 33 46 35 26

Otros 1 1 1 0 1 2

NS/NC 3 3 3 3 3 3


TABLA 28

COMPARANDO LA SITUACIÓN ACTUAL CON LA DE HACE ALGUNOS AÑOS,

USTED PIENSA QUE:




BASE: 1.200 440 760 116 567 517

% % % % % %

La justicia ha mejorado. 4 6 3 8 4 4

La justicia está igual, es eficiente. 10 9 10 9 9 10

La justicia está igual, es deficiente. 55 58 54 59 59 51

La justicia ha empeorado. 24 21 26 19 23 25

NS/NC 7 7 8 5 5 9

TABLA 29

RESPECTO A LA ACTUACIÓN DE LOS JUECES EN GENERAL




BASE: 1.200 440 760 116 567 517

% % % % % %

No son imparciales, favorecen a los más

poderosos. 36 37 36 27 38 37

No son imparciales, dependen del poder político. 20 23 18 22 22 18

Son imparciales y soportan las presiones 6 7 6 6 5 7

No son todos lo mismo, hay correctos e

incorrectos 27 23 29 35 26 26

NS/NC 10 9 11 10 9 11


TABLA 30

EN EL MOMENTO ACTUAL, ¿CUÁLES SON A SU PARECER LAS TRES

PRIORIDADES A LAS QUE DEBERÍAN DAR ATENCIÓN EL PRESIDENTE

Y EL CONGRESO? – TOTAL. TRES MENCIONES POR ORDEN DE IMPORTANCIA




BASE: 1.200 440 760 116 567 517

% % % % % %

Salud 70 75 66 74 70 68

Educación 81 82 81 85 83 79

Seguridad 76 71 79 66 76 78

Justicia 41 30 47 42 44 38

Transporte 10 10 10 10 9 10

Trabajo 0 0 1 2 0 0

Otros 1 1 2 3 1 1

Todos 1 1 0 1 1 0

NS/NC 3 3 3 2 2 4

FICHA TÉCNICA

Dirección: PNUD / Ipsos Mora y Araujo.

Fecha de relevamiento: del 8 al 20 de junio de 2007.

Universo: argentinos, hombres y mujeres de 18 años y más.

Cobertura: nacional.

Tamaño de la muestra: 1.200 casos.

Margen de error: +/- 2,8 con un nivel de confianza del 95%.


Daniel Azpiazu es economista graduado en la Universidad de Buenos Aires (UBA).

Investigador principal del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técni-

cas (CONICET) y del Área de Economía y Tecnología de la Facultad Latinoamerica-

na de Ciencias Sociales (FLACSO), Sede Argentina. Director del Programa de Inves-

tigación sobre Privatización y Regulación en la Economía Argentina. Profesor en

cursos de posgrado en la FLACSO y otras universidades nacionales. Autor de varios

libros y artículos en revistas especializadas. Fue consultor externo del Programa de

las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Comisión Económica para Amé-

rica Latina y el Caribe (CEPAL), el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Plani-

ficación Económica y Social (ILPES), la Organización de los Estados Americanos

(OEA), la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la GTZ (de Alemania), y la

JICA (Japón).

Ernesto Báscolo es economista. Master en Salud Pública por el Instituto de la Salud

Juan Lazarte. Master en Economía de Salud y Políticas de Salud (Birminghan). Direc-

tor de la Maestría en Gestión y Sistemas de Servicios de Salud (Universidad Nacional

de Rosario, Instituto Lazarte). Coordinador del Departamento de Economía de la

Salud (Instituto Lazarte). Investigador de la Universidad de Sherbrooke (Canadá).

Julián Bertranou es licenciado en Administración Pública y Ciencias Políticas de la

Universidad Nacional de Cuyo y master en Ciencias Sociales de la FLACSO, Méxi-

co. Profesor regular de la Universidad Nacional de San Martín, también es docente

de las universidades nacionales de Cuyo, Quilmes y Buenos Aires, y de la Universi-

dad Católica de Córdoba. Doctorado en Ciencias Sociales por la UBA. Ha sido fun-

cionario en temas de política social en la provincia de Mendoza y actualmente es

coordinador del Área de Gobernabilidad Democrática del PNUD en la Argentina.

Martín Böhmer es abogado por la Universidad de Buenos Aires y master en Derecho

(L.L.M.) y candidato a doctor (J.S.D) de la Universidad de Yale. Director del Área de

Derecho de la Universidad de San Andrés. Profesor de la Universidad de Buenos

Aires, ex decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de Palermo. Codirec-

RESEÑA DE AUTORES

tor del Programa de Justicia del Centro para la Implementación de Políticas Públicas

para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC) y Global Leader for Tomorrow del

World Economic Forum de Davos en 2002. Fue becario de la Comisión Fulbright;

visiting scholar en Yale Law School; y becario Ashoka Innovators for the Public.

Isidoro Cheresky es doctor en Ciencias Sociales por la Universidad de Toulouse Le

Mirail. Se desempeña como profesor titular de Teoría Política Contemporánea y de

Sociología Política en la Universidad de Buenos Aires, y como investigador principal

del CONICET en el Instituto de Investigaciones Gino Germani (Facultad de Ciencias

Sociales,,UBA). Es además consultor en gobernabilidad democrática del Programa

de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Ha publicado como autor y com-

pilador varios libros en temas de democracia, participación política y ciudadanía.

Los más recientes son La política después de los partidos (2006), Elecciones presi-denciales y giro político en América Latina (2007), Poder presidencial, opiniónpública y exclusión social (2008).

Julián Gadano es sociólogo, analista político e investigador de opinión pública. Ha

sido becario de investigación del sistema UBACYT y actualmente es docente de teo-

ría sociológica en la Universidad de Buenos Aires, y de metodología de la investiga-

ción en la Universidad de San Andrés. Fue funcionario de la Presidencia de la Nación

a cargo de la administración institucional y de recursos humanos hasta 2008. Actual-

mente es director de Región 4, una agencia de investigación social, mercados y opi-

nión pública.

Daniel Kostzer es coordinador del Área de Desarrollo Social y Lucha contra la

Pobreza del PNUD Argentina. Profesor de Estructura Social Argentina de la Facultad

de Ciencias Económicas de la UBA. Investigador Asociado del Center for Full

Employment and Price Stability. Profesor invitado de la Universidad de Missouri en

Kansas City y de Drew

Alejandro Morduchowicz es economista graduado en la Universidad Nacional de

Buenos Aires. Se especializó en economía y finanzas públicas de la educación. Fue

funcionario a cargo de la administración de recursos en la ex Secretaría de Educa-

ción de la Ciudad de Buenos Aires y del Ministerio de Educación de la Nación. En la

actualidad es docente y consultor del IIPE-UNESCO Sede Buenos Aires.

Marcelo Sain es doctor en Ciencias Sociales (UNICAMP, Brasil). Profesor e investi-

gador de la Universidad Nacional de Quilmes. Presidente del Instituto Latinoameri-

cano de Seguridad y Democracia (ILSED).

José Luis Sersale es politólogo egresado de la Universidad de Belgrano. Ha sido con-

sultor permanente del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Oficina

República del Paraguay, en el Proyecto de Modernización y Fortalecimiento Institu-

cional del Sistema de Seguridad Pública del Paraguay. Actualmente es Subsecretario

de Planeamiento Estratégico y Política Militar del Ministerio de Defensa.


Impresos 1.500 ejemplares en enero de 2009

en Talleres Gráficos Leograf SRL,

Rucci 408, Valentín Alsina, Argentina

Tel.: 4208-7766

[email protected]

Documents

Las Capacidades Del Estado y Las Demandas Ciudadanas-Libro PNUD