Lataa tiedosto PDF-muodossa, koko 1763 kB

Suomen Kuntaliitto Toinen linja 14, 00530 Helsinki Puhelin 09 7711, faksi 09 771 2291 [email protected] www.kunnat.net

Helsinki 2013ISBN 978-952-293-113-9Tilausnumero 509450

Kasvavat kuntakonsernit ja supistuvat hallinnot

Raportissa tarkastellaan miten kuntien johtamisjärjestelmät ovat muuttuneet

vuosina 2007–2013. Johtamisjärjestelmään laajassa mielessä kuuluvat ne toiminnot,

joilla pyritään varmistamaan kunnan perustehtävän toteutuminen. Konkreettisia

elementtejä johtamisjärjestelmässä ovat organisaatiorakenne ja organisaatioyksiköt,

vallan- ja vastuunjako luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden välillä, toimijoiden

roolit sekä johtamisen prosessit.

Tutkimuskauden aikana kuntien johtamisjärjestelmät ovat eriytyneet. Lainsäädännön

muutokset, mukaan lukien kunta- ja palvelurakenneuudistus, ovat lisänneet

kuntien välistä yhteistyötä ja tämän mukaan työnjakoa erikokoisten kuntien välillä.

Kuntakenttä on entistä selvemmin eriytynyt tilaaja- ja tuottajakuntiin.

Palvelutuotantovastuun eriytyminen heijastuu kuntien poliittis-hallinnolliseen

organisaatioon. Pienten kuntien organisaatiot supistuvat, isojen kuntien organisaatiot

puolestaan muodostuvat yhä kompleksisemmiksi. Kaikissa kunnissa poliittinen

johtaminen on muuttunut välillisemmäksi. Valtuuston ohjausvalta perustuu yhä

enenevässä määrin erilaisiin sopimuksiin.

Tutkimus on osa Kuntaliiton koordinoimaa Paras-arviointitutkimusohjelmaa (ARTTU) ja

sen kohdejoukkona ovat 40 erityyppistä ja -kokoista kuntaa eri puolelta Suomea.

ACTA on Suomen Kuntaliiton tutkimustoiminnan julkaisusarja.

Sarja on tar koi tettu Sinulle, joka haluat perehtyä ilmiöiden taustoihin

ja muodostaa itsenäisen käsityksesi asioista.K

ASV

AV

AT K

UN

TAK

ON

SER

NIT

JA S

UP

ISTU

VA

T H

ALLIN

NO

T

AC

TA 2

51


Siv Sandberg (toim.)

ACTA 251

Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 30

ÅBO AKADEMITAMPEREEN YLIOPISTOSUOMEN KUNTALIITTOHELSINKI 2013

Siv Sandberg (toim.)


Johtamisjärjestelmien kehitys 40 ARTTU-tutkimuskunnassa vuosina 2007–2013

Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 30

Suomen Kuntaliitto Toinen linja 14 PL 200 00101 Helsinki Puh. (09) 7711 Faksi (09) 771 2291 www.kunnat.net

1. painos ISBN 978-952-293-113-9 (nid.)ISBN 978-952-293-114-6 (pdf )ISSN 1237-8569

© Suomen Kuntaliitto ja kirjoittajat Helsinki 2013 Painopaikka: Kuntatalon paino

Myynti: Suomen Kuntaliiton julkaisumyynti www.kunnat.net/kirjakauppa Tilausnumero 509450

TOIMITTAJASiv Sandberg, Åbo Akademi

MUUT KIRJOITTAJATTuula Heiskanen, Tampereen yliopistoEsa Jokinen, Tampereen yliopistoKaija Majoinen, Suomen KuntaliittoPentti Meklin, Tampereen yliopistoJari Tammi, Tampereen yliopisto

3

Kasvavat KuntaKonsernit ja supistuvat hallinnot

Esipuhe

Kunta- ja palvelurakenneuudistus eli Paras-hanke oli käynnissä puitelain (L 169/2007) ohjaamana helmikuusta 2007 vuoden 2012 loppuun asti. Paras-hankkeen rinnalla toteutettiin Paras-tutkimusohjelmaa (ARTTU) yhteistyössä 40 tutkimuskunnan, usean eri yliopiston ja ministeriön sekä Kevan kanssa vuosina 2008–2012.

Tähän käsillä olevaan julkaisuun ”Kasvavat kuntakonsernit ja supistuvat hallinnot”, eli niin sanottuun johtamisjärjestelmäraporttiin, on koottu tietoa johtamisjärjestelmän muutoksista ARTTU-tutkimuskunnissa vuosina 2007–2013.

Raportissa piirretään monipuolista kuvaa kuntien johtamisjärjestelmistä ja niiden muutoksista. Tarkasteltavana ovat kuntakonsernit, strateginen henkilöstöjohtaminen, kunnan poliittisen ja hallinnon johtamisen edellytykset sekä luottamushenkilöiden asema johtamisjärjestelmissä. Kuntien johtamisjärjestelmiä on tutkittu tähän men-nessä yllättävänkin vähän, ja siksi tämä raportti on erityisen tervetullut lisä kunnille ja päättäjille.

Raportti perustuu ARTTU-ohjelman eri tutkimusmoduleissa kerättyihin kysely- ja tilastoaineistoihin, kuntien asiakirja-aineistoihin sekä kesällä 2011 tutkimuskunnille tehtyyn johtamisjärjestelmäkyselyyn.

Raportti on toteutettu yhteistyössä ARTTU-ohjelman demokratia ja johtaminen-, talous- ja henkilöstötutkimuksia edustavien tutkijoiden kanssa. Tekstin toimitustyöstä on vastannut tutkija Siv Sandberg Åbo Akademista.

Kiitämme lämpimästi tämän raportin ideointiin ja kirjoittamiseen osallistuneita tahoja ja henkilöitä, erityisesti raportin toimittanutta Siv Sandbergia. Toivomme, että ARTTU-tutkimusohjelma ja sen laaja tutkimuskokonaisuus, tämä johtamisjärjestelmä-raportti mukaan lukien, voisi havaintojensa myötä edistää tietoon perustuvaa kunta- ja palvelurakenteen uudistamistyötä.

Helsingissä lokakuussa 2013

Marianne Pekola-Sjöblom & Pentti Meklin

4

ACTA

Kirjoittajien esittely

Siv Sandberg (valtiotieteiden lisensiaatti) työskentelee tutkijana Åbo Akademin val-tiotieteen laitoksella. Sandbergin ydinosaamisalueita ovat Pohjoismaiden kuntajärjes-telmät, kunnallis- ja aluepolitiikka sekä demokratia ja osallistuminen.

Tuula Heiskanen (yhteiskuntatieteiden tohtori) työskentelee tutkimusjohtajana Tam-pereen yliopiston työelämän tutkimuskeskuksessa. Heiskasen ydinosaamisaluetta on laajasti ottaen työelämän monitieteinen tutkimus niin julkisella kuin yksityiselläkin sektorilla.

Esa Jokinen (yhteiskuntatieteiden maisteri) työskentelee tutkijana Tampereen yliopis-ton työelämän tutkimuskeskuksessa. Jokisen ydinosaamisalueita ovat julkisen sektorin kehittämistyön evaluaatio ja työhyvinvointi.

Kaija Majoinen (hallintotieteiden tohtori, dosentti) työskentelee tutkimus- ja ke-hitysjohtajana Suomen Kuntaliiton kuntakehitys ja tutkimus -yksikössä. Majoisen ydinosaamisalue on kuntajohtaminen.

Pentti Meklin (hallintotieteiden maisteri, kauppatieteiden tohtori, dosentti) työsken-telee emeritusprofessorina Tampereen yliopiston johtamiskorkeakoulussa. Meklinin ydinosaamisalueita ovat kuntien talousanalyysit, palvelujen tuloksellisuuden mittaus, palvelujen järjestämistavat, kuntakonsernit ja konsernijohtaminen.

Jari Tammi (hallintotieteiden tohtori) työskentelee yliopistotutkijana Tampereen yli-opiston johtamiskorkeakoulussa. Tammen ydinosaamisalueita ovat toimintolaskenta ja laskentainformaation hyödyntäminen kunnassa sekä kilpailuttaminen ja kuntien budjetointi.

5


Sisältö

Esipuhe _____________________________________________________________ 3Kirjoittajien esittely ____________________________________________________ 4

Tiivistelmä ___________________________________________________________ 7Resumé _____________________________________________________________10Abstract _____________________________________________________________13

1 Johdanto: Moniulotteinen kuntajohtaminen (Siv Sandberg) _____________161.1 Raportin tausta ja tarkoitus _________________________________________ 161.2 Kuntajohtamisen monet tasot _______________________________________ 17 1.2.1 Kunta on poikkeuksellinen organisaatio __________________________ 17 1.2.2 Kuntajohtamisen ristiriitaulottuvuudet __________________________ 181.3 Rakennemuutokset ja johtamisjärjestelmä: ARTTU-osatutkimusten havaintoja _ 19 1.3.1 Erilaiset rakennemuutokset korostavat erilaisten toimijoiden roolia _____ 19 1.3.2 Ylätason järjestelmämuutokset vaikuttavat päivittäiseen johtamiseen – mutta ei suoraan __________________________________________ 20 1.3.3 Johtaminen formalisoituu isommassa organisaatiossa ________________ 20 1.3.4 Johtamista ei voi ymmärtää ainoastaan rakenteiden ja järjestelmien kautta _________________________________________ 211.4 Raportissa käytetyt aineistot ________________________________________ 221.5 Raportin rakenne ________________________________________________ 23

2 Johtamisjärjestelmä kunnan perustehtävän mahdollistajana (Kaija Majoinen & Pentti Meklin) __________________________________242.1 Johdanto _______________________________________________________ 242.2 Johtamisjärjestelmä kunnan perustehtävän mahdollistajana _________________ 242.3 Johtamisjärjestelmä kustannuksena ja hyötynä __________________________ 252.4 Johtamisjärjestelmien muutos 2000-luvulla _____________________________ 262.5 Johtamisen kokonaisuus ___________________________________________ 27

3 Kuntakonserni uudistuu (Jari Tammi) _______________________________303.1 Rakenteet ja ohjaustavat sekä johtajuus uudistuvat rinnakkain ______________ 303.2 Kuntakonserni – vaiheittain etenevä uudistus ___________________________ 31 3.2.1 Tausta – kansallista ja kansainvälistä ____________________________ 31 3.2.2 Konserni toiminnallisena muotona _____________________________ 323.3 Tilaaja-tuottajamalli rakenteiden ja johtamisen muuttajana ________________ 33 3.3.1 Vaiheittain omaksuttu käytäntö ________________________________ 33 3.3.2 Sopimuksellisuus ___________________________________________ 34 3.3.3 Kunnilla monta yhtäaikaista roolia______________________________ 35 3.3.4 Konsernista verkosto ________________________________________ 353.4 Verkostoituvaa rajoja ylittävää toimintaa _______________________________ 36 3.4.1 Yhteistyön ja verkostoitumisen taustaa ___________________________ 36 3.4.2 Useiden ohjausmallien yhteensovittaminen _______________________ 37 3.4.3 Mitä verkostot merkitsevät kuntakonsernin kannalta? _______________ 38 3.4.4 Corporate governance ja verkostot ______________________________ 39 3.4.5 Konsernistrategiat johtamisen perusta ___________________________ 393.5 Lainsäädännön uudistaminen kuntakonsernin osalta _____________________ 40

6

ACTA

3.6 Kuntakonsernin rakenteen ja johtamisen muotoutuminen Paras-hankkeen aikana ________________________________________________________ 42 3.6.1 Kuntaesimerkkien valinta ja empirian aineisto _____________________ 42 3.6.2 Miten kuntakonsernien toiminta on uudistunut ja erilaistunut ________ 433.7 Yhteenveto: Huomio suunnataan koko kuntakonsernin talouden johtamiseen __ 52

4 Kunnan poliittisen ja hallinnollisen johtamisen edellytysten muutokset vuosina 2007–2013 (Siv Sandberg) _________________________________564.1 Johdanto _______________________________________________________ 564.2 Kuntajohtamisen edellytykset _______________________________________ 57 4.2.1 Pitkä linja ________________________________________________ 57 4.2.2 Muutokset Paras-uudistuksen aikana ____________________________ 594.3 Lainsäädännön uudistukset jakavat kuntakentän tilaaja- ja tuottajakuntiin ____ 624.4 Organisaatioperiaatteiden kirjo kasvaa kuntakoon mukaan _________________ 64 4.4.1 Toimintamuotojen monimuotoisuus kasvaa kuntakoon mukaan _______ 64 4.4.2 Liikelaitokset _____________________________________________ 65 4.4.3 Uudet toimintatavat ________________________________________ 674.5 Välitilinpäätös johtamisen edellytyksistä: Kuntakenttä jakaantuu tilaaja- ja tuottajakuntiin ___________________________________________ 69

5 Luottamushenkilöiden asema eriytyvissä johtamisjärjestelmissä (Siv Sandberg) __________________________________________________715.1 Johdanto _______________________________________________________ 715.2 Luottamushenkilöorganisaation rakenne _______________________________ 71 5.2.1 Yleistä ___________________________________________________ 71 5.2.2 Lautakuntien lukumäärä vähenee_______________________________ 72 5.2.3 Luottamushenkilötyön resursointi ______________________________ 73 5.2.4 Poliittisen ja hallinnollisen johtamisen sopimuksellisuus _____________ 755.3 Luottamushenkilöorganisaation uudistaminen kuntaliitoskunnissa ja syvenevän yhteistyön kunnissa ______________________________________ 76 5.3.1 Kuntaliitoskunnat __________________________________________ 76 5.3.2 Yhteistoiminta ja lisääntyvä työnjako kuntien välillä ________________ 775.4 Kuntakonsernin johtaminen ja luottamushenkilöiden rooli _________________ 78 5.4.1 Ristiriitainen kuva luottamushenkilöiden roolista __________________ 78 5.4.2 Luottamushenkilöt ARTTU-kuntien konserniyksiköiden johdossa _____ 795.5 Luottamushenkilöt liikelaitosten ja osakeyhtiöiden johdossa ________________ 825.5.1 Luottamushenkilöiden edustus liikelaitosten johdossa _____________________ 825.5.2 Luottamushenkilöt kunnan omistamien osakeyhtiöiden johdossa ____________ 845.6 Yhteenveto: Luottamushenkilöiden asema eriytyvissä johtamisjärjestelmissä ____ 85

6 Strategisen henkilöstöjohtamisen näkökulma (Esa Jokinen & Tuula Heiskanen) __________________________________876.1 Johdanto _______________________________________________________ 876.2 ARTTU-tutkimusten havaintoja _____________________________________ 876.3 Luontevan strategiayhteyden kunnat __________________________________ 886.4 Yhteenveto: Yhtäläisyyksiä ja eroja esimerkkikuntien välillä _________________ 916.5 Kunnat kehittyvinä järjestelminä _____________________________________ 92

7 Kokoavia havaintoja johtamisjärjestelmämuutoksista (Siv Sandberg) ______97

Kirjallisuusluettelo ___________________________________________________100

Liitteet _____________________________________________________________107

7


Tiivistelmä

Siv Sandberg (toim.) (2013): Kasvavat kuntakonsernit ja supistuvat hallinnot. Johtamisjärjestelmien kehitys 40 ARTTU-tutkimuskunnassa vuosina 2007–2013. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 30. Acta nro 251. Åbo Akademi, Tampereen yliopisto ja Kuntaliitto.

Tämä raportti on osa kunta- ja palvelurakenneuudistuksen vaikutuksia arvioivaa Paras-ARTTU-tutkimusohjelmaa. Raportti kokoaa yhteen tietoja tutkimuskuntien johtamisjärjestelmien muutoksista Paras-uudistuksen aikana eli vuosina 2007–2013.

Raportti on toteutettu Åbo Akademin, Tampereen yliopiston ja Kuntaliiton välisenä yhteistyönä. Raportin on toimittanut tutkija Siv Sandberg Åbo Akademista. Raportin muut kirjoittajat ovat tutkimus- ja kehitysjohtaja Kaija Majoinen Kuntaliitosta sekä emeritusprofessori Pentti Meklin, tutkimusjohtaja Tuula Heiskanen sekä tutkijat Esa Jokinen ja Jari Tammi Tampereen yliopistosta.

Raportti perustuu ARTTU-ohjelman eri tutkimusmoduleissa kerättyihin kysely- ja tilastoaineistoihin, kuntien asiakirja-aineistoihin sekä kesällä 2011 tehtyyn johtamis-järjestelmäkyselyyn. Johtamisjärjestelmäkysely lähetettiin sähköisenä tutkimuskuntien edustajille. Vastauksia saatiin 39 kunnasta.

Moniulotteinen kuntajohtaminen

Rakenneuudistus on monivaiheinen prosessi1. Ensimmäiseen vaiheeseen lukeutuvat kuntaliitosten tekeminen, yhteistoiminta-alueiden perustaminen sekä yhteistyö-ponnistukset kaupunkiseuduilla. Päätökset voivat olla yksittäisen kunnan kannalta dramaattisia, mutta tarjoavat itsessään vain kehittämispotentiaalia eli mahdollisuuksia kehittää kuntien toimintaa.

Toisen vaiheen toimenpiteisiin kuuluu muun muassa johtamisjärjestelmän uudis-taminen. Johtamisjärjestelmään laajassa merkityksessä kuuluvat ne toiminnat, joilla pyritään varmistamaan kunnan perustehtävän toteutuminen; palvelujen järjestäminen, paikallisyhteisön ja alueen kehittäminen sekä edellytykset demokratian toteutumiselle. Konkreettisia elementtejä johtamisjärjestelmässä ovat organisaatiorakenne ja organi-saatioyksiköt, vallan- ja vastuunjako luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden välillä, toimijoiden roolit sekä johtamisen prosessit.

Tutkimuskauden aikana kuntien johtamisjärjestelmät ovat eriytyneet. Lainsää-dännön muutokset, mukaan lukien kunta- ja palvelurakenneuudistus, ovat lisänneet kuntien välistä yhteistyötä ja tämän mukaan työnjakoa erikokoisten kuntien välillä.

1 Meklin & Pekola-Sjöblom 2012, 12–13.

8

ACTA

Kuntakenttä on entistä selvemmin eriytynyt tilaaja- ja tuottajakuntiin. Palvelutuotanto-vastuun eriytyminen heijastuu kuntien poliittis-hallinnolliseen organisaatioon. Pienten kuntien organisaatiot supistuvat, samanaikaisesti kun isojen kuntien organisaatiot muodostuvat yhä kompleksisemmiksi. Kaikissa kunnissa poliittinen johtaminen on muuttunut välillisemmäksi. Valtuuston ohjausvalta perustuu yhä enenevässä määrin erilaisiin sopimuksiin.

Johtamisjärjestelmä kunnan perustehtävän mahdollistajana

Kaija Majoinen ja Pentti Meklin kirjoittavat johtamisjärjestelmästä kunnan perusteh-tävän mahdollistajana. Kunta- ja palvelurakenteiden muutokset merkitsevät kuntien johtamistyölle monenlaisia haasteita. Kuntafuusioita ja yhteistoiminta-alueita muo-dostettaessa johtamisjärjestelmiä ei rakenneta ”tyhjältä pöydältä”, vaan rakentamiseen liittyy monia polkuriippuvuuksia, jotka syntyvät esimerkiksi fuusioita edeltävien poliittisten neuvottelujen ja ”kaupankäyntien” tuloksena. Uuteen kuntaan tai yhteis-toimintaorganisaatioon tulevat luottamushenkilöt, ammattijohto ja esimiehet sekä henkilöstö tuovat tullessaan aiempaan organisaatioon liittyvät toimintatavat ja -käy-tännöt, joiden yhteensovittaminen ja uusien käytäntöjen luominen on keskeinen osa onnistunutta johtamista.

Kuntakonserni uudistuu

Jari Tammi kirjoittaa johtamisjärjestelmistä kuntakonsernin näkökulmasta. Kuntakon-serni on käsitteellisesti määritelty lainsäädännössä vuonna 2007. Juridisesti konsernin muodostavat emokunta ja sen tytäryhteisöt. Luvussa tarkastellaan kuntakonsernin rakenteiden ja toiminnan uudistumista ensiksi johtamisoppien valossa. Toisaalta on esimerkkikuntien avulla arvioitu sitä, miten paikallisuus vaikuttaa konsernirakenteen muotoutumiseen. Kuntakonsernit ovat Paras–hankkeen aikana hajauttaneet toimin-taansa liikelaitostamalla ja yhtiöittämällä. Toisaalta on keskitetty yhdistämällä konsernin sisällä palveluyksiköitä. Tämä on johtunut siitä, että johtamisjärjestelmiä on hiottu. Osa kunnista ilmoittaa siirtyneensä elämänkaarimallin mukaiseen toimintaan, myös prosessijohtamisen sovelluksia on käytössä. Erityisen paljon sisäisen toiminnan muu-tosta on aiheuttanut tilaaja-tuottajamallien käyttöönotto.

Kunnan poliittisen ja hallinnollisen johtamisen edellytykset muutoksessa

Siv Sandberg tarkastelee luottamushenkilöorganisaation muutoksia vuosina 2007–2013 sekä luottamushenkilöiden asemaa kuntakonsernin johdossa. Kuntien poliittiset organi-saatiot uudistuvat hitaasti. Perustavaa laatua olevat muutokset, esimerkiksi päätoimisten luottamushenkilöiden palkkaaminen tai lautakuntamallin korvaaminen valiokunta-mallilla, keskittyvät muutamaan kuntaan. Kuntaliitoskuntien poliittis-hallinnolliset organisaatiot uudistuvat vaiheittain. Ensimmäisessä vaiheessa, johtamisjärjestelmä-muutosten tavoitteena on vahvistaa kuntaliitoksen legitimiteettiä. Tähän vaiheeseen kuuluvat ylisuuret kunnalliset ja alueelliset toimielimet. Toisessa vaiheessa siirrytään normaalitilaan. Luovutaan ylisuuresta organisaatiosta ja puretaan kiintiöitä. Mahdolliset

9


radikaalit johtamisjärjestelmämuutokset tulevat vasta kolmannessa vaiheessa.Yhteiskunnallisessa keskustelussa kehitys kohti laajempia kuntakonserneja haastaa

luottamushenkilöiden asemaa kunnan johdossa. Yhtäältä koetaan, että kehitys rajoittaa valtuuston mahdollisuuksia vaikuttaa kunnan asioihin, toisaalta kyseenalaistetaan po-liittisesti valittujen luottamushenkilöiden ammattitaitoa liikelaitosten ja osakeyhtiöiden johdossa. Luottamushenkilöiden asema liikelaitosten ja kunnan omistamien osakeyh-tiöiden johdossa vaihtelee kunnittain. Tutkimuskunnista lähes joka toisella on aikakin yksi liikelaitos. Liikelaitosten johtokuntien jäsenet ovat pääosin luottamushenkilöitä, mutta eivät aina valtuutettuja. Kolmessa kunnassa pääsääntö on, että valtuutettu toimii liikelaitoksen johtokunnan puheenjohtajana.

Kuntien omistamissa osakeyhtiössä noin puolet hallituksen jäsenistä on luottamus-henkilöitä. Valtuutettujen osuus on noin neljännes. Neljä kymmenestä osakeyhtiöiden hallitusten puheenjohtajista on valtuutettuja. Eniten luottamushenkilöitä on kiinteis-töosakeyhtiöiden, infrastruktuuriyhtiöiden sekä kehittämisyhtiöiden hallituksissa.

Strategisen henkilöstöjohtamisen näkökulma

Esa Jokinen ja Tuula Heiskanen tarkastelevat johtamisjärjestelmämuutoksia strategisen henkilöstöjohtamisen näkökulmasta. Tässä olennaista on se, millä tavalla henkilöstö on ollut organisaation toiminnassa mukana ja millä tavalla henkilöstöpotentiaalia on hyödynnetty palvelujen kehittämisessä. Tutkimustulosten perusteella tällaista henki-löstövoimavarojen hyödyntämistä ei pääsääntöisesti ole tapahtunut niin toimiala- ja työpaikkakohtaisesti kuin myöskään kuntakohtaisesti. Laaja työelämän laadun kysely henkilöstölle kertoo vaikutus- ja osallistumismahdollisuuksien säilymisestä ennallaan ja verraten matalalla tasolla. Lisäksi kunta- ja henkilöstöstrategiat ovat muutamia poikkeuksia lukuun ottamatta toisistaan erillisiä. Niinpä aiempaa monivivahteisemmat henkilöstöjohtamisen tavat ja henkilöstön osallistaminen organisaatioiden toimintaan ja päätöksentekoon eivät ole kuuluneet Paras-uudistuksen tehneiden kuntien tavoitetilaan.

10

ACTA

Resumé

Siv Sandberg (red.) (2013): Växande kommunkoncerner och krympande förvaltnin-gar. Ledningssystemens utveckling i de 40 kommuner som medverkat i forskningspro-grammet under 2007–2013. Undersökning nr 30 inom programmet för utvärdering av strukturreformen (ARTTU). Acta nr 251. Åbo Akademi, Tammerfors universitet och Kommunförbundet.

Rapporten ingår i forskningsprogrammet för utvärdering av verkningarna av kom-mun- och servicestrukturreformen (ARTTU). I rapporten har det sammanställts uppgifter om förändringarna i de medverkande kommunernas ledningssystem under strukturreformen 2007–2013.

Rapporten har utarbetats i samarbete mellan Åbo Akademi, Tammerfors universitet och Kommunförbundet. Den är redigerad av forskaren Siv Sandberg vid Åbo Akade-mi. De övriga författarna är Kaija Majoinen, forsknings- och utvecklingsdirektör vid Kommunförbundet samt professor emeritus Pentti Meklin, forskningsdirektör Tuula Heiskanen och forskarna Esa Jokinen och Jari Tammi från Tammerfors universitet.

Rapporten bygger på enkäter och statistiskt material som samlats in inom forsk-ningsmodulerna i ARTTU-programmet, på kommunernas handlingar och på en enkät om ledningssystem sommaren 2011. Enkäten om ledningssystem sändes i elektronisk form till företrädarna för de medverkande kommunerna. Enkäten besvarades av 39 kommuner.

Mångdimensionell ledning av kommunen

Strukturreformen är en process i många faser2. Första fasen innefattar genomförande av kommunsammanslagningar, bildande av samarbetsområden och samarbetsinsatser inom stadsregionerna. Besluten kan vara dramatiska för en enskild kommun, men i sig erbjuder de endast utvecklingspotential eller möjligheter att utveckla kommunernas verksamhet.

Andra fasen innefattar bland annat ändring av ledningssystemet. Till ledningssys-temet i vid bemärkelse hör de funktioner med vilka kommunen ska sköta sin primära uppgift: tillhandahålla tjänster, utveckla det lokala samhället och regionen och säkers-tälla förutsättningarna för demokrati. Konkreta element i ledningssystemet är organi-sationsstrukturen och organisationsenheterna, makt- och ansvarsfördelningen mellan de förtroendevalda och tjänsteinnehavarna, aktörernas roller och ledningsprocesserna.

2 Meklin & Pekola-Sjöblom 2013, 12–13

11


Under forskningsperioden har kommunernas ledningssystem differentierats. Ändringar i lagstiftningen, inklusive strukturreformen, har ökat samarbetet mellan kommunerna och därmed fördelningen av arbete mellan kommuner av olika storlek. Kommunfältet har allt tydligare delats upp i beställar- respektive utförarkommuner. Det differentierade ansvaret för serviceproduktionen syns i kommunernas politisk-administrativa organisation. Små kommuners organisationer krymper samtidigt som stora kommuners organisationer blir allt mera komplexa. I alla kommuner har den politiska ledningen blivit mera indirekt. Fullmäktiges styrning bygger i allt högre grad på olika slags avtal.

Ledningssystemet gör det möjligt för kommunen att utföra sin primära uppgift

Kaija Majoinen och Pentti Meklin skriver om ledningssystemet som en förutsättning för kommunen att utföra sin primära uppgift. Förändringarna i kommun- och ser-vicestrukturerna innebär varierande utmaningar för ledningsarbetet i kommunerna. Vid kommunsammanslagningar och bildande av samarbetsområden byggs lednings-systemen aldrig upp från scratch, utan byggandet är förknippat med stigberoende (path dependancy) som uppstår exempelvis som resultat av politiska förhandlingar och politiskt köpslående före sammanslagningarna. De förtroendevalda, den professionella ledningen, cheferna och personalen tar med sig arbetssätt och praxis från sin tidigare organisation till den nya kommunen eller samarbetsorganisationen. Att samordna dem och skapa ny praxis är en viktig del av ett lyckat ledarskap.

Kommunkoncernen förnyar sig

Jari Tammi skriver om ledningssystem ur kommunkoncernens perspektiv. Begreppet kommunkoncern har definierats i lagstiftningen 2007. Juridiskt bygger koncernens struktur på kommunens ägarskap, med andra ord hur stor relativ andel kommunen äger av sina dottersamfund. I kapitlet granskas hur kommunkoncernens strukturer och verksamhet läggs om enligt ledningsteorier. Med de medverkande kommunernas hjälp har det bedömts hur den lokala förankringen påverkar koncernstrukturens utformning. Under strukturreformen decentraliserade kommunkoncernerna sin verksamhet genom att bilda affärsverk och bolag. Verksamhet har också centraliserats genom att servicen-heter inom koncernen har slagits samman. Detta har berott på att ledningssystemen har finslipats. En del av kommunerna uppger att de övergått till livscykelmodellen, och också tillämpningar av processledning förekommer. Särskilt införandet av beställar-utförarmodellen har orsakat stora förändringar i den interna verksamheten.

Förutsättningar för det politiska och det administrativa ledarskapet i kommunen vid förändringar

Siv Sandberg granskar förändringarna i förtroendeorganisationen 2007–2013 samt de förtroendevaldas ställning i kommunkoncernens ledning. Kommunernas politiska organisationer förnyar sig långsamt. Grundläggande förändringar, som till exempel

12

ACTA

anställning av förtroendevalda på heltid eller ersättande av nämndemodellen med utskottsmodellen, gäller några få kommuner. De politisk-administrativa organisatio-nerna i kommuner som slagits ihop förnyas stegvis. I första fasen syftar förändringarna i ledningssystemet till att stärka kommunsammanslagningens legitimitet. Till denna fas hör överstora kommunala och områdesvisa organ. I andra fasen övergår man till ett normalt tillstånd. Man frångår den överstora organisationen och avvecklar kvoter. De eventuella radikala förändringarna i ledningssystemet kommer först i tredje fasen.

Utvecklingen mot större kommunkoncerner, som tas upp i samhällsdiskussionen, utmanar de förtroendevaldas ställning i kommunens ledning. Å ena sidan upplevs det att utvecklingen begränsar fullmäktiges möjligheter att påverka frågorna i kommunen, å andra sidan ifrågasätts de politiska förtroendevaldas skicklighet i affärsverkens och aktiebolagens ledning. De förtroendevaldas ställning i affärsverkens och de kommu-nägda aktiebolagens ledning varierar från kommun till kommun. Nästan varannan av de medverkande kommunerna har åtminstone ett affärsverk. Ledamöterna i affär-sverkens direktioner är främst förtroendevalda, men inte alltid fullmäktigeledamöter. I tre kommuner är huvudregeln att en fullmäktigeledamot ska vara ordförande för en affärsverksdirektion.

I kommunägda aktiebolag är ungefär hälften av styrelseledamöterna förtroende-valda. Andelen fullmäktigeledamöter är ungefär en fjärdedel. Fyra av tio ordförande för aktiebolagsstyrelser är fullmäktigeledamöter. Det finns mest förtroendevalda i styrelserna för fastighetsaktiebolag, infrastrukturbolag och utvecklingsbolag.

Den strategiska personalledningens perspektiv

Esa Jokinen och Tuula Heiskanen granskar förändringarna i ledningssystemet ur den strategiska personalledningens perspektiv. Det viktiga här är hur personalen har deltagit i organisationens verksamhet och hur personalpotentialen har använts i ser-viceutvecklingen. Forskningsresultaten ger vid handen att en sådan användning av personalresurserna i regel inte har skett varken inom branscher, på arbetsplatser eller i kommuner. En brett upplagd enkät till personalen om arbetslivskvaliteten berättar att möjligheterna att påverka och delta ligger på samma, rätt låga, nivå som tidigare. Des-sutom är kommun- och personalstrategierna på några undantag när två skilda strategier. Det betyder att en allt mera mångfasetterad personalledning och ett engagerande av personalen att delta i organisationernas verksamhet och beslutsfattande inte har hört till målbilden i de kommuner som genomfört en strukturreform.

13


Abstract

Siv Sandberg (ed.) (2013): Kasvavat kuntakonsernit ja supistuvat hallinnot (Ex-panding local authority corporations; shrinking administrations). Development of the system of management in the 40 local authorities participating in the Evalua-tion Research Programme ARTTU in 2007–2013. Evaluation Research Programme ARTTU Studies No. 30. Acta Publications No. 251. Åbo Akademi University, the University of Tampere and the Association of Finnish Local and Regional Authorities.

This report is part of the Evaluation Research Programme ARTTU designed to eva-luate the impacts of the restructuring of municipalities and services, also known as the PARAS reform. It summarises information on the changes that took place in the management systems of the municipalities that carried out the PARAS reform project in 2007–2013.

The report was written jointly by staff from Åbo Akademi University, the Uni-versity of Tampere and the Association of Finnish Local and Regional Authorities, and it was edited by Siv Sandberg, a researcher at Åbo Akademi University and one of the authors of the report. The other authors are Kaija Majoinen, Director of Research and Development (the Association of Finnish Local and Regional Authorities) and Pentti Meklin, Professor Emeritus, Tuula Heiskanen, Research Director, and Esa Jokinen and Jari Tammi, researchers (the University of Tampere).

This report is based on the material collected by the different research modules within the ARTTU programme: surveys, statistics, local government documents, and the electronic questionnaire on management systems sent in summer 2011 to the representatives of the local authorities participating in the research. A total of 39 local authorities responded to the questionnaire.

Multifaceted management

Local government restructuring is a multistage process.3 The first stage of restructuring involves formation of municipal mergers and local government co-management areas, and collaborative efforts in urban regions. While the decisions may seem dramatic for an individual municipality, it must be kept in mind that they merely offer development potential, in other words, opportunities for improving municipal operations.

The second stage of restructuring includes a reform of the system of management. A management system understood in a wide sense includes the operations that are needed to ensure that local authorities can perform their core function: service provision, regio-

3 Meklin & Pekola-Sjöblom 2013, 12–13

14

ACTA

nal and local development and promotion of democracy. The concrete elements that make up a management system are organisational structure and organisational units; division of power and responsibilities between elected officials and local government officers; roles of the different actors; and management processes.

The research period was marked by a divergence of local systems of management. Legislative amendments, including the restructuring of municipalities and services, increased cooperation between local authorities and thereby the division of duties between local authorities of different sizes. Finnish local authorities are divided into service purchasers and service providers more markedly than before. The divergence of responsibility for service production is reflected in the political and administrative organisation of local authorities. The organisations of small local authorities are sh-rinking, while the organisations of large local authorities are becoming increasingly more complex. In all local authorities, management has become more indirect; local councils exert control to an increasing degree via contracts.

Management system ensures delivery of local authorities’ core function

Kaija Majoinen and Pentti Meklin write that a management system has a key role in ensuring that local authorities are able to perform their core function. Restructuring of municipalities and services poses numerous new challenges to local authority ma-nagement. When municipalities merge or local government co-management areas are formed, management systems are not set up ‘from scratch’, but the process is charac-terised by the presence of path dependencies, which arise from political negotiations and ‘deals’ before the merger. Elected officials, professional management, superiors and staff who start working for the newly formed municipality or for a cooperative organisation bring the practises and work methods from their previous organisation in to the new one. A harmonisation of these old practices and a creation of new ones is a key to successful management.

Local authority corporations are undergoing changes

Jari Tammi discusses municipal management systems from the perspective of local authority corporations. The concept of a local authority corporation was defined in Finnish legislation in 2007. In legal terms, the structure of a local authority corporation is determined by the municipality’s relative proportion of ownership of its subsidi-aries. This chapter first discusses the reform of the structure and operations of local authority corporations in the light of management ideas. The author also examines how the local perspective affects the structure of these corporations. On the one hand, local authority corporations decentralised their operation in the course of the PARAS reform by converting functions into separate companies. On the other hand, they also centralised their operation by merging service units within the local authority corporation with the purpose of fine-tuning the management system. Some of the municipalities have adopted a life-course model, and some use process management applications. The introduction of the purchaser-provider model has brought about a significant number of changes to the internal operation of municipalities.

15


Capacity for political and administrative management amidst changes

Siv Sandberg looks at changes in the organisation of elected officials in 2007–2013 and at the position of elected officials in the management of local authority corporations. The political organisations of local authorities are slow to change. Only few local authorities implemented fundamental changes, such as employed full-time elected officials or replaced local authority committees with council ad hoc committees. Merged municipalities reform their political and administrative organisations by stages. At the first stage, the changes in the management system aim at strengthening the legitimacy of municipal mergers. This stage is characterised by oversized local and regional decision-making bodies. At the second stage municipalities get back to normal by abandoning the oversized organisation and quota systems. Radical changes to the management system, if any, do not take place until the third stage.

In the public debate, the trend towards larger and more complex local authority corporations challenges the position of elected officials in local authority manage-ment. Some people think that this development limits the council’s opportunities for influencing local affairs, while others question the ability of politically elected officials to manage enterprises and limited liability companies. The position of elected officials in the management of enterprises and municipally-owned limited liability companies varies across local authorities. Among the municipalities participating in the research, almost every second has set up at least one enterprise. The majority of the management board members of these enterprises are elected officials, but not necessarily councillors. Three of the municipalities have adopted a general rule that the chairperson of an enterprise has to be a councillor.

In municipally-owned limited liability companies, elected officials account for about half of the board members, whereas about one in four of the board members are councillors. Four out of ten chairpersons of limited liability company boards are councillors. The proportion of councillors is highest in the boards of real estate cor-porations, infrastructure corporations and development corporations.

Perspective of strategic HR management

Esa Jokinen and Tuula Heiskanen examine changes in the management systems from the perspective of strategic human resource management. Here the focus is on how the staff has been involved in the organisation’s operation and how staff potential has been exploited in service development. The research findings show that, as a general rule, administrative branches, work organisations or municipalities have not exploited their staff potential. An extensive survey on the quality of working life of local government staff indicates that staff opportunities for influence and participation have remained as before, at a relatively low level. Furthermore, in all but a few exceptions, the municipal strategy is kept separate from the HR strategy. This indicates that multifaceted HR management and diverse ways of staff participation in organisational operation and in decision-making have not been part of the vision of the municipalities that carried out the PARAS reform project.

16

ACTA

Siv Sandberg

1 Johdanto: Moniulotteinen kuntajohtaminen

1.1 Raportin tausta ja tarkoitus

Tämä raportti on osa kunta- ja palvelurakenneuudistuksen vaikutuksia arvioivaa Paras-arviointitutkimusohjelmaa (ARTTU). Raportti kokoaa yhteen tietoja tutkimuskuntien johtamisjärjestelmien muutoksista Paras-uudistuksen aikana, eli vuosina 2007–2013. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen tarkoitus oli uudistuksen puitelain (169/2007) mukaan muun muassa vahvistaa kunta- ja palvelurakennetta, kehittää palvelujen tuo-tantotapoja ja organisointia, parantaa tuottavuutta, hillitä kuntien menojen kasvua sekä luoda edellytyksiä kuntien järjestämien palveluiden ohjauksen kehittämiselle. Paras-uudistuksen keinovalikoimaan kuuluivat muun muassa kuntaliitokset, sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminta-alueet sekä kaupunkiseutujen yhteistyö asumisen, rakentamisen ja liikenteen alueella.

ARTTU-ohjelmaan kuuluu 40 kuntaa. Tutkimuskunnat valittiin ja jaettiin ohjel-man alussa puitelaissa mainittujen uudistuksen keinojen mukaisesti neljään ryhmään. Myöhemmässä vaiheessa luovuttiin kaupunkiseutuluokasta ja käytettiin pääasiallisesti kolmea luokkaa. (lista ARTTU-kunnista ja luokitteluista liitteinä 1 ja 2)

1) Kuntaliitoskunnat2) Syvenevän yhteistyön kunnat3) Muut kunnat (ryhmä koostuu kunnista, jotka eivät ole tehneet kuntaliitosta eivätkä perustaneet sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminta-aluetta) 4) Kaupunkiseutukunnat

Pentti Meklin on kuvannut uudistusta monivaiheisena prosessina (ks. kuvio 1.1) (Meklin & Pekola-Sjöblom 2013, 12–13). Ensimmäiseen vaiheeseen lukeutuvat kunta-liitosten tekeminen, yhteistoiminta-alueiden perustaminen sekä yhteistyöponnistukset kaupunkiseuduilla. Päätökset kuntaliitoksesta tai yhteistoiminta-alueen perustamisesta voivat olla yksittäisen kunnan kannalta dramaattisia, mutta tarjoavat itsessään vain kehittämispotentiaalia, eli mahdollisuuksia kehittää kuntien toimintaa.

17


Kuvio 1.1. Paras-uudistuksen tavoitteet ja keinot. Lähde: Meklin & Pekola-Sjöblom (toim.) 2012, 12.

Kuntaliitosten ja muiden toimenpiteiden hyödyt riippuvat siitä, miten uudet kunnat ja perustetut yhteistoiminta-alueet pystyvät toisessa vaiheessa ottamaan kehittämis-potentiaalia käyttöön. Myös kunta-uudistuksen toinen vaihe voidaan jakaa kahteen pääosaan. Aluksi kunnat yleensä uudistavat johtamisjärjestelmiään, eli uudistavat organisaatiorakenteita, ottavat käyttöön uudenlaisia toimintatapoja, esimerkiksi tilaaja-tuottajamalleja, elämänvaihemalleja tai prosessiorganisaatioita. Johtamisjärjestelmien uudistukset ovat kuitenkin vain välineitä niille uudistuksille, jotka tapahtuvat palvelu-jen tuottamisen ja paikallisyhteisöjen kehittämisen tasolla (Meklin & Pekola-Sjöblom 2013, 12–13).

Tämä raportti pureutuu tarkemmin johtamisjärjestelmien uudistamiseen 40 tutkimuskunnassa. Raportti kokoaa yhteen eri tutkimusmoduulien havaintoja joh-tamisesta ja johtamisjärjestelmistä, sekä esittää aikaisemmin julkaisemattomia tietoja johtamisjärjestelmien muutoksista.

1.2 Kuntajohtamisen monet tasot

1.2.1 Kunta on poikkeuksellinen organisaatio

Johtamisjärjestelmään laajassa merkityksessä kuuluvat ne toiminnat, joilla pyritään varmistamaan kunnan perustehtävän toteutuminen: palvelujen järjestäminen, pai-kallisyhteisön ja alueen kehittäminen sekä edellytykset demokratian toteutumiselle. Konkreettisia elementtejä johtamisjärjestelmässä ovat organisaatiorakenne ja organi-saatioyksiköt, vallan- ja vastuunjako luottamus- ja viranhaltijoiden välillä, toimijoiden roolit sekä johtamisen prosessit. Näillä luodaan ne puitteet, joissa perustehtävien

Tarjoavat kehittämis-potentiaalia- Kuntaliitokset

- Yhteistoiminnan lisääminen –- yhteistoiminta-alueet

Kunnan toiminta:1. Palvelujen

järjestäminen2. Paikallisyhteisön

kehittäminen

Johtamisjärjestelmä –johtaminen

Tavoitteena on”elinvoimainen …kuntarakenne”…

”taloudellisesti tuotetut ja laadukkaat palvelut”

II vaiheen keinot

I vaiheen keinot (4 §)

18

ACTA

suorittamista ohjataan. Kunta on poikkeuksellinen organisaatio. Se on samalla kerralla demokraattinen

paikallisyhteisö ja pitkälle erikoistunut palveluorganisaatio. Demokraattiselle orga-nisaatiolle voidaan asettaa kaksi perustavaa laatua olevaa vaatimusta: legitimiteetti ja tehokkuus. Legitimiteetillä tarkoitetaan, että organisaatio nauttii kansalaisten luotta-musta. Hyvän julkisen hallinnon periaatteet – laillisuus, avoimuus, oikeudenmukaisuus – rakentavat julkisorganisaation legitimiteettiä. Kunnallisvaalien äänestysprosentti sekä kuntalaisten kunnallista päätöksentekoa kohtaan kokema luottamus ovat indikaatto-reita kunnallisen toiminnan legitimiteetistä. Tehokkuudella tarkoitetaan, että julkinen organisaatio pystyy tuottamaan kansalaisten maksamilla veroilla rahoitettuja vaatimia hyödykkeitä mahdollisimman taloudellisesti.

Legitimiteetti ja tehokkuus eivät ole toistensa vastakohtia. Lyhyellä tähtäimellä poliittinen järjestelmä, jonka legitimiteetti on korkea, voi toimia tehottomasti. Pit-källä tähtäimellä, alhainen tehokkuus syö poliittisen järjestelmän tehokkuutta. Useat tutkimukset osoittavat, että legitimiteetti ja tehokkuus kulkevat käsi kädessä. (Lipset 1985, Johansson 2006, Putnam 1996). ARTTU-ohjelman kuntalaistutkimuksessa on esimerkiksi todettu, että heikko kuntatalouden tila nakertaa kuntalaisten luottamusta kunnalliseen päätöksentekoon (Pekola-Sjöblom 2011).

1.2.2 Kuntajohtamisen ristiriitaulottuvuudet

Kunnan johtamisjärjestelmää kuvataan usein dualistiseksi. Dualistisessa mallissa sekä vaaleilla valituilla poliittisella johdolla että koulutuksensa ja kokemuksensa perusteel-la valitulla ammattijohdolla on sananvaltaa siihen, miten kunnan asioita hoidetaan (Hansen & Ejersbo 2002, Bekgaard 2011). Todellisuudessa johtamismalli on vielä kompleksisempi. Poliittiselle organisaatiolle luonteenomaisella tavalla, kunnan johta-misjärjestelmä pitää sisällään useita jännitteitä/ristiriitaulottuvuuksia, muun muassa seuraavia:

� Kansanvaltaisuus – tehokkuus � Luottamushenkilöt – viranhaltijat � Kuntakokonaisuus – sektorit/toimintayksiköt � Kunnan oma toiminta – kuntakonserni � Oman kunnan etu – laajemman alueen/koko maan etu

Ongelmat kunnan johtamisesta perustuvat usein koettuun epätasapainoon yhdessä tai useassa näistä ulottuvuuksista. Äänekosken tarkastuslautakunta toteaa esimerkiksi kertomuksessaan vuoden 2012 toiminnasta seuraavasti:

”Päätöksenteko kaupunginhallituksessa on ollut hidasta ja usein tuloksetonta” (kansanvaltaisuus – tehokkuus) (Äänekosken kaupunki, Tarkastuslautakunta 14.5.2013).

Jyväskylän tarkastuslautakunta puolestaan peräänkuuluttaa tiukempaa otetta kunta-kokonaisuudesta ja kritisoi hallintokuntien liian itsenäistä toimintaa

19


”Kaupunki on tehnyt Henkilöstöstrategia/Jyväskylä-sopimus 2010–2012 asiakirjan. […] Käytännössä näitä hyviä periaatteita ei ole jostakin syystä saatu toimimaan. Kukin vastuualue päättää itsenäisesti avoimien virkojen täyttämisestä ja uusien perustamisesta. Tästä räikein esimerkki on sivistyspuolella kolmen aluerehtorinviran perustaminen vastoin lautakunnan tahtoa.” (kuntakokonaisuus – sektorit/toimintayksiköt) (Jyväskylän kaupungin arvioin-tikertomus 2012).

Johtamisjärjestelmän muutoksilla tavoitellaan usein tasapainon muuttamista yhdellä tai useammalla ulottuvuudella. Halutaan esimerkiksi vahvistaa luottamushenkilöiden roolia kunnan strategisessa johdossa, tai vaikuttaa sektorilautakuntien ja valtuuston väliseen työnjakoon (Karlsson, Rommel & Svensson 2009, Vabo 2005). Näin todetaan esimerkiksi Hämeenlinnan poliittisen johtamisen kehittämishankkeen raportissa:

”Valtuustolle kuuluvaa valtaa arvioitiin liukuneeksi hallitukselle ja johtaville virka-miehille. Valtuusto koki, ettei sille tarjota tarpeeksi mahdollisuuksia paneutua tärkeisiin asioihin […] Toimenpiteet on syytä tulevassa poliittisen johtamisen kehittämistyössä paneutua ovat mm. palautejärjestelmän rakentaminen, valtuuston strategisen roolin kuvaaminen sekä lautakuntien tarkoituksen ja tehtävän kirkastaminen” (Hämeenlinnan kaupunki KH 19.12.2011 § 38)

1.3 Rakennemuutokset ja johtamisjärjestelmä: ARTTU-osatutkimusten havaintoja

Rakenteellisen muutoksen, esimerkiksi kuntaliitoksen, yhteydessä johtamisjärjestel-män ristiriitaominaisuudet tulevat erityisen näkeviksi. Sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminta-alue voi vahvistaa toiminnan tehokkuutta, samalla kuin uudet rakenteet muuttavat demokraattisen päätöksenteon rakenteita. Kuntaliitoskunnan johtamis-järjestelmän pitää samanaikaisesti tukea uuden rakentamista ja vanhan säilyttämistä. ARTTU-ohjelman osatutkimusten perusteella voimme todeta, että rakennemuutosten, johtamisjärjestelmän ja käytännön toiminnan väliset yhteydet ovat kompleksisia. Harva muutos johtaa automaattisesti tiettyyn lopputulokseen. Olemassa olevat rakenteet, pai-kallinen poliittinen kulttuuri ja yksittäisten henkilöiden toiminta, toimivat ikään kuin suodattimena muutoksille ja muutosaikeille, mistä syystä samantyyppisellä muutoksella voi olla vaihtelevia tuloksia eri kunnissa. On kuitenkin myös tiettyjä lainalaisuuksia, joihin viitataan osatutkimuksesta riippumatta.

1.3.1 Erilaiset rakennemuutokset korostavat erilaisten toimijoiden roolia

Erilaiset rakennemuutokset korostavat eri alojen toimijoiden roolia. Itä-Suomen yliopiston sosiaali- ja terveyspalveluja koskevassa tutkimuksessa (Niiranen ym. 2013) todetaan esimerkiksi, että sosiaali- ja terveystoimen yhteistoiminta-alueen rakentaminen nostaa sosiaali- ja terveydenhuollon johtajat keskeisiksi toimijoiksi. Ammattijohtajat ovat käytännössä olleet aloitteellisia uusien toimintamallien rakentamisessa ja sisään-

20

ACTA

ajossa ja muutos on koettu enemmän teknisenä kuin poliittisena. Tähän liittyvät myös päättäjätutkimuksen havainnot poliittisten päättäjien suhtautumisesta yhteistoiminta-alueisiin. Julkisuudessa esille nostetut huolet yhteistoiminta-alueiden muutoksista eivät heijastu luottamushenkilöiden arvioihin omista vaikuttamismahdollisuuksista. Tämä johtunee siitä, että lisääntyvä yhteistoiminta nähdään melko halpana hintana siitä, että kunta voi säilyttää itsenäisyytensä (Sandberg 2012). Yhteistoiminta-alueratkaisut ovat muutosherkkiä. Tutkimuskauden aikana yhteistoiminta-alueita on muodostettu ja purettu tiiviiseen tahtiin (Niiranen ym. 2013, 54). Rakenteiden lyhytjänteisyys vai-kuttaa luonnollisesti myös johtamisjärjestelmään ja viime kädessä palvelutuotantoon.

Kuntaliitos on puolestaan poliittinen prosessi, jossa poliittisten päättäjien sekä kunnanjohtajan rooli korostuu (emt., 70). Rakennemuutosten politisoitumisaste vaikuttaa myös uuden johtamisjärjestelmän rakentamiseen. Varsinkin kuntaliitoksen yhteydessä poliittiset toimijat kokevat tärkeäksi, että oman ryhmän vaikutusvalta turvataan uusissa rakenteissa. Muutoksena kuntaliitos on rajumpi, mutta lopputulos on yhteistoiminta-alueratkaisuja kestävämpi (emt., 54).

1.3.2 Ylätason järjestelmämuutokset vaikuttavat päivittäiseen johtamiseen – mutta ei suoraan

Toinen havainto ARTTU-osatutkimuksista on, että rakenne- ja johtamisjärjestelmä-muutokset heijastuvat kunnan toimintayksiköiden päivittäiseen toimintaan. Niiranen ym. (2013, 111) toteavat, että ”laajat uudistukset sosiaali- ja terveyspalvelujen rakenteissa edellyttävät myös uutta johtamista”. Koulupalvelut edustavat suhteellisen vakaata osaa kunnan palveluja. Ylätason johtamisjärjestelmämuutokset, esimerkiksi sopimusoh-jaus tai tukipalvelujen yhtiöittäminen, voivat kuitenkin vaikuttaa koulujen arkeen. Koulupalvelututkimuksessa yksi rehtori toteaa seuraavasti: ”Meillä oli koululla ennen yksi toimija. Nyt on seitsemän eri toimijaa, liikelaitosta tai muuta. Rehtorina miettii sitä, miten pidetään huoli että kaikki toimivat yhteisön hyväksi.” (Mehtäläinen ym. 2013, 40).

Toisaalta, henkilöstötutkimuksessa todetaan, ettei henkilöstöjohtamisen kehit-täminen välttämättä kulje samaa tahtia rakennemuutosten kanssa. ”Kunnat ovat eri vaiheissa uudistustyössään ja samantyyppisiinkin toimintaympäristön ja -edellytysten muutoksiin reagoidaan hyvin eri tavoin. Johtopäätöksenä voitaisiin ajatella, että kuntia tulisi kannustaa käyttämään autonomiaansa henkilöstöjohtamisen tyyleissä ja tavoissa, sillä ”hyvää” henkilöstöjohtamisen tapaa ei voida liittää mihinkään Paras-uudistustyyppiin.” (Jokinen & Heiskanen 2013, 92). Henkilöstötutkimuksessa todetaan myös, että joh-tamisjärjestelmämuutoksiin liittyy riskejä: ”Kuntaliitostilanteessa ja myös johtamisjärjes-telmien yleisessä uudistamisessa on vaarana kuntaorganisaation sisäisen hiljaisen tiedon ja jatkuvuuden menettäminen, mikä sitten kertautuu henkilöstön kokemuksissa” (emt., 92).

1.3.3 Johtaminen formalisoituu isommassa organisaatiossa

Organisaation koon kasvaessa johtaminen formalisoituu sekä hyvässä että pahassa. Henkilötutkimuksen tekijät toteavat, että suurempien kuntien kuntastrategiat ovat selkeämpiä verrattuina pienten kuntien mainostyyppisiin strategioihin, ja huomioi myös henkilökunnan (Jokinen & Heiskanen 2013, 92). Kääntöpuolena on toiminnan

21


byrokratisoituminen ”Kuntaliitoksen myötä byrokratia työpaikallamme on lisääntynyt merkittävästi! Asioiden hoito on tullut huomattavasti hitaammaksi ja kankeammaksi mitä se aikaisemmin oli. Maalaisjärjen käyttö on mahdotonta. Tilalle on tullut paperinmakuiset päätökset.” (henkilöstökyselyn avovastaus, emt., 93).

Vastaavanlaisia huomioita esitetään Aalto-yliopiston tutkimuksessa yhdyskun-tarakenteen toimivuudesta. Pienissä kunnissa byrokratia on kevyt ja kuntalaisilla on helppo asioida kunnan kanssa. Keskuskaupungin asiantuntijavaltainen organisaatio on vahvuus, mutta hankaloittaa samalla esimerkiksi lupa-asioita; ”…pitää mennä viiden eri henkilön puheille, ennen kuin asia ratkeaa.” (Hytönen ym. 2012, 122–123). Myös kunnallinen päätöksenteko muuttuu kompleksisemmaksi kuntakoon kasvaessa. Po-liittisten toimijoiden lukumäärä kasvaa, samoin kuin päätettävien asioiden lukumäärä. Päätöksentekoon käytetty aika kasvaa. Tästä seuraa lisääntyvä tarve keskittyä strategi-seen päätöksentekoon sekä delegoida päätöksiä poliittisilta toimielimiltä hallinnolle ja yksiköille (Sandberg 2012).

1.3.4 Johtamista ei voi ymmärtää ainoastaan rakenteiden ja järjestelmien kautta

Johtamisen kokonaisuutta on vaikea ymmärtää ainoastaan rakenteiden ja järjestelmien kautta. Järjestelmien toimivuuteen vaikuttavat myös paikallinen poliittinen kulttuuri, yksiköiden toimintatavat ja henkilöiden väliset suhteet. Päättäjätutkimuksessa todetaan, että kunnan päätöksentekoilmapiiri näyttää olevan aidosti paikallinen ilmiö, jota ei voida selittää kunnan koolla tai muulla objektiivisella tekijällä (Sandberg 2012).

Aalto-yliopiston yhdyskuntarakenteen toimivuutta kaupunkiseuduilla koskevassa tutkimuksessa nousevat keskiöön keskuskuntien ja kehyskuntien toimintakulttuurien erot. Toimintakulttuurien erot vaikeuttavat yhteisen seudullisen näkemyksen luomista. Pohjimmiltaan on kyse minkä varaan kunnan legitimiteetti rakentuu. Iso keskuskau-punki rakentaa omaa legitimiteettiään kilpailemalla muiden isojen kaupunkien kanssa. Saman seudun pienemmän kunnan kuntalaisille on tärkeää, että oman kylän palvelut säilyvät. (Hytönen ym. 2012, 115)

Henkilöstötutkimuksessa todetaan, että yksittäisten henkilöiden asenteet ja toi-minta joko edesauttavat tai hankaloittavat johtamisjärjestelmän toimivuutta.

”Suurempaan kuntaan liitettyjen pienten kuntien henkilöstön periaatteellinen liitoksen vastustaminen heijastuu pitkälle jokapäiväisessä työssä kun mieltä osoitetaan arkisissa askareiden suorittamisessa tai suorittamatta jättämisessä” (henkilöstökyselyn avovastaus, Jokinen & Heiskanen 2013, 91).

22

ACTA

Taulukko 1.1. Yhteenveto ARTTU-osatutkimusten havainnoista johtamisjärjestelmästä.

ARTTU-osatutkimusten havainnot johtamisjärjestelmästä

Kuntakoko • Kunta-/organisaatiokoon kasvaessa päätöksenteon volyymi ja (asukasmäärä) kompleksisuus kasvaa. Strategisen johtamisen ja päätöksenteon delegoinnin tarve kasvaa. (Sandberg 2012).

• Kunta-/organisaatiokoon kasvaessa johtaminen formalisoituu. Enemmän strategioita ja raportointijärjestelmiä. (Jokinen & Heiskanen 2013).

• Kunta-/organisaatiokoon kasvaessa erikoistuminen kasvaa. Asian- tuntijoiden rooli korostuu. Kuntalaisen/henkilökunnan näkökulmasta toiminta byrokratisoituu. (Hytönen ym. 2012, Jokinen & Heiskanen 2013).

Rakennemuutoksen • Yhteistoiminta-alueratkaisut edustavat teknokraattisempaa ja lyhyt- tyyppi (kuntaliitos/ jänteisempää muutosta kuin kuntaliitokset. Yt-alueen muodostami- yt-alue) sessa sektorijohtajilla on keskeinen rooli, kuntaliitos sitouttaa poliittisia päätöksentekijöitä ja kunnanjohtajaa. (Niiranen ym 2013, Sandberg 2012).

Johtamisjärjestelmä- • Johtamisjärjestelmämuutosten vaikutukset kunnan yksiköiden muutokset (uudet päivittäiseen toimintaan ovat epäsuoria. (Jokinen & Heiskanen 2013) ohjausjärjestelmät, • Johtamisjärjestelmämuutoksissa ei aina osata arvioida niiden merki- muutokset lauta- tystä kunnan toimintayksiköiden toiminnan kannalta. (Mehtäläinen kuntarakenteessa) ym 2013, Jokinen & Heiskanen 2013)

Toimintakulttuuriin • Kunnalliset päättäjät hakevat legitimaatiota kunnan olemassaololle ja liittyvät tekijät toiminnalle eri asioilla eri kunnissa. (Hytönen ym. 2012)

• Päätöksentekoilmapiirin vaihteluja on vaikea selittää objektiivisilla tekijöillä. (Sandberg 2012)

• Yksittäisten henkilöiden asenteet ja toiminta vaikuttavat muutosten lopputulokseen. (Jokinen & Heiskanen 2013)

Johtamisjärjestelmäraportin tarkoitus on syventää ja systematisoida osatutkimusten ha-vaintoja johtamisjärjestelmien merkityksestä. Mitkä ovat johtamisjärjestelmämuutosten suuret linjat? Miten kunnat ovat uudistaneet poliittis-hallinnollista organisaatiotaan? Mitä kuntakonserniajattelu tarkoittaa käytännössä? Miten strateginen henkilöstöjoh-taminen näkyy käytännössä?

1.4 Raportissa käytetyt aineistot

Raportin luvut perustuvat ARTTU-ohjelman aikana kerättyihin kyselyaineistoihin ja tilastollisiin tietokantoihin, sekä kirjoittajien keräämään lisäaineistoon (ks. Meklin & Pekola-Sjöblom 2012). Esa Jokisen ja Tuula Heiskasen luku perustuu vuoden 2011 henkilöstökyselyyn (Jokinen & Heiskanen 2013). Tämän lisäksi käytetään vuoden 2010 päättäjäkyselyn sekä vuosien 2009 ja 2011 kuntalaiskyselyjen aineistoja (Sandberg 2012, Pekola-Sjöblom 2011).

Kesällä 2011 suoritettiin erillinen johtamisjärjestelmäkartoituskysely tutkimus-kunnille (ks. liite 3). Kyselyn tarkoituksena oli kartoittaa, minkälaisia muutoksia kunnat olivat tehneet johtamisjärjestelmiinsä Paras-uudistuksen aikana. Kyselyyn

23


vastasi yleensä joku kunnan johtavista viranhaltijoista (kunnanjohtaja, hallintojoh-taja, talousjohtaja). Saimme vastauksia yhteensä 39 kunnasta. Aineisto on näin ollen suhteellisen kattava, vaikka organisaatiomuutosten kartoittaminen kyselyn avulla on melko haastavaa. Varsinkin suurten kaupunkien organisaatiot ovat kompleksisia, eikä yksinkertainen kyselykysymys tee oikeutta organisaatioiden moninaisuudelle. Toisaalta, suurissa kaupungeissa käytetään enemmän formaalisia johtamis- ja orga-nisaatiomalleja, mistä syystä suurten kaupunkien vastaukset näihin kysymyksiin ovat täsmällisempiä kuin pienten kuntien vastaukset. Pienimmissä kunnissa konsernit, prosessiorganisaatiot, tilaaja-tuottajamallit ja elämänkaarimallit kuuluvat enemmän teorian maailmaan kuin päivittäiseen toimintaan. Kyselyvastauksia onkin syytä tulkita muiden aineistojen valossa.

Näiden aineistojen lisäksi Åbo Akademissa on koottu tietokanta tutkimuskuntien poliittisista ja hallinnollisista organisaatioista. Perusaineisto kerättiin vuosina 2011 ja 2012. Tämän lisäksi on tehty täydentävä kartoitus vuoden 2013 alun organisaatio- ja johtamisjärjestelmämuutoksista. Tiedonkeruu perustuu pääosin kuntien internetsivuilla olevaan aineistoon. Tietoja on joissakin tapauksissa tarkennettu sähköpostikysymyksillä kuntien viranhaltijoille. Täydentävän tiedonkeruun tarkoituksena oli tarkistaa, miten johtamisjärjestelmä muuttuu kun rakenteellisen muutoksen ensimmäinen vaihe on ohi. Valtuustokausi 2009–2012 oli luonteeltaan siirtymävaihe, jolloin vuonna 2009 tapahtuneiden kuntaliitoskuntien liitossopimukset olivat vielä voimassa. Liitosso-pimuksen siirtymävaiheen järjestelyihin kuuluvat esimerkiksi laajennettu valtuusto, liittyvien kuntien kiintiöpaikat päätöksentekoelimissä sekä erilaiset lähidemokratia-elimet (Sandberg 2012, Pihlaja & Sandberg 2012). Vuoden 2012 kunnallisvaalit ja näiden jälkeinen prosessi merkitsi näille kunnille siirtymistä normaalitilaan, jolloin osa siirtymäkauden rakenteista ja toimintatavoista jää historiaan ja korvataan uusilla.

1.5 Raportin rakenne

Raportin kokonaisuus muodostuu johdannon ja johtopäätösosioiden lisäksi viidestä itsenäisestä luvusta. Luvussa 2 Kaija Majoinen ja Pentti Meklin pohtivat johtamisjär-jestelmän merkitystä kunnan perustehtävän mahdollistajana. Luvussa 3 Jari Tammi selvittää kuntakonsernin käsitettä sekä johtamisoppien että kuntaesimerkkien valossa. Luvussa 4 ja 5 Siv Sandberg kuvailee tutkimuskuntien johtamisjärjestelmien muutoksia vuosina 2007–2013. Luvussa 4 kerrotaan kuntajohtamisen edellytysten muutoksista ja luvussa 5 tarkastellaan luottamushenkilöiden asemaa muuttuvissa johtamisjärjes-telmissä. Luvussa 6 Esa Jokinen ja Tuula Heiskanen tarkastelevat johtamisjärjestelmä-muutoksia strategisen henkilöstöjohtamisen näkökulmasta.

24

ACTA

Kaija Majoinen & Pentti Meklin

2 Johtamisjärjestelmä kunnan perustehtävän mahdollistajana

2.1 Johdanto

Kunta- ja palvelurakenteiden uudistaminen merkitsee muutoksia kunnan johtamis-järjestelmään ja johtamiseen. Kun julkisessa keskustelussa arvioidaan kunta- ja pal-velurakenteiden uudistuksia, lähes aina ensimmäisinä mainitaan johtamisen merkitys uudistusten onnistumiseen tai epäonnistumiseen. Epäselväksi useimmiten jää, mitä johtamisen toimivuudella tai toimimattomuudella tai yleensäkin johtamisella tuolloin tarkoitetaan. Kunnissa tapahtuneita uudistuksia tutkittaessa johtamisjärjestelmiin liittyvät muutokset ovat jääneet monta kertaa vähälle huomiolle. ARTTU-ohjelman kokonaisuudessa on tärkeää selvittää, miten johtamisjärjestelmät ovat muuttuneet ja ovatko nämä muutokset edistäneet uudistusten tarjoamien kehittämispotentiaalin hyödyntämistä ja jos, niin miten?

Ennen kuin voidaan arvioida johtamisjärjestelmiä ja johtamista, ne on kyettävä määrittelemään. Johtamisjärjestelmään tai sen osaan viitataan esimerkiksi termeillä hallinto, päätöksenteko tai toimintajärjestelmä. Kun tässä raportissa puhutaan joh-tamisjärjestelmästä, sillä tarkoitetaan kuntaorganisaation ja -yhteisön johtamiseen ja hallintoon liittyviä rakenteita, päätöksenteko- ja toimivaltasuhteita, hallinnointia sekä palvelujen järjestämisen organisointia. Kuntaorganisaation johtamisjärjestelmästä voidaan puhua konsernitasolla, emokunnan tasolla ja toimialojen tasolla, mutta myös työyhteisöjen tasolla.

2.2 Johtamisjärjestelmä kunnan perustehtävän mahdollistajana

Johtamisjärjestelmän tavoitteena on luoda lisäarvoa kuntalaisille ja kunnan eri sidosryhmille, saavuttaa kunnan toiminnalle asetetut strategiset tavoitteet, hallita toimintaan liittyviä riskejä sekä mahdollistaa kuntafuusion tai syventyneen yh-teistyön tarjoaman kehittämispotentiaalin käyttöönotto. Selkeä ja toimiva johta-misjärjestelmä luo siis puitteet, jotka edistävät kunnan perustehtävän toteumista.

Johtamisjärjestelmä määrittää luottamushenkilö- ja viranhaltijaorganisaation rakenteet sekä eri toimielimille ja toimijoille kuuluvan päätösvallan ja delegoinnin asteen. Samoin se sisältää erilaisia vastuumäärityksiä ja työkaluja, kuten esimerkiksi valtuuston työjärjestyksen, hallintosäännöt, konserniohjeen ja johtajasopimuksen. Myös johtamiseen liittyvien tukijärjestelmien organisointi on tärkeä osa johtamis-järjestelmän luomista. Näihin tukijärjestelmiin on luettavissa mm. ICT-palvelut

25


mukaan lukien johdon tietojärjestelmät, henkilöstö- ja palkkahallinto, hankinnat, viestintä, taloushallinto sekä kunnan ulkoiseen ja sisäiseen kehittämiseen liittyvät tukipalvelut.

Kuntalaki (365/95) sisältää keskeiset säännökset kunnan johtamisjärjestelmästä. Laki on luonteeltaan mahdollistava, joten se antaa kunnille mahdollisuudet omiin paikallisiin sovelluksiin lain määrittelemissä puitteissa. Johtamisjärjestelmän peruslinjaukset ja tavoitteet määritellään kuntia fuusioitaessa jo yhdistymissopimuksessa sekä yhteistyötä syvennettäessä yhteistyösopimuksissa. Toimivalla johtamisjärjestelmällä on tärkeä kuntaorganisaation sisäiseen toimivuuteen liittyvä tehtävä. Sen avulla koordinoidaan toimintaa sekä varmistetaan päätöksenteon toimivuus. Jos esimerkiksi uuden kunnan päätösvaltaan liittyvät toimivaltasuhteet jäävät epäselviksi, ei fuusion jälkeen osata toimia vanhalla eikä uudella tavalla.

Kuntakonsernin käsite ja määrittely on otettu kuntalakiin vuonna 2007. Kuntalaissa säädetään kunnan eri toimielinten ja kunnan viranhaltijajohdon konsernia koskevasta toimivallan jaosta ja tehtävistä, konserniohjauksesta ja -valvonnasta sekä konsernitilinpäätöksen laatimisesta kunnassa ja kuntayhtymässä. Lisäksi kuntalakia on täsmennetty kuntakonsernin riskien hallinnan ja sisäisen valvonnan osalta vuonna 2012.

Kuntalain mukaan kunta tytäryhteisöineen muodostaa kuntakonsernin. Kunnan tytäryhteisöksi määritellään sellainen yhteisö, jossa kunta käyttää kirjanpitolain mukaista määräysvaltaa.

Kuntalain mukaisesti kunnan konsernijohtoon kuuluvat kunnanhallitus, kunnanjohtaja tai pormestari ja muut johtosäännössä määrätyt viranomaiset. Konsernijohto vastaa kuntakonsernin ohjauksesta ja konsernivalvonnan järjestämisestä. Kuntakonsernin käsite on perinteisesti nähty kunnissa juridis-taloudellisena, ja sitä on vähemmän käsi-telty johtamisjärjestelmän näkökulmasta. Vaikka kokonaisvaltainen konserniajattelu ja -johtaminen ovat edistyneet kunnissa viime vuosien aikana, se on silti edelleen melko uusi ja osaltaan outokin asia: konsernijohtamisen käytännöt ja menettelytavat eivät vielä ole kehittyneet riittävän pitkälle. Kunnanjohtajan ja kunnan johtoryhmän rooli nähdään jo usein konsernijohtajuuden kautta, mutta luottamushenkilöjohdon asema, rooli ja tehtävät kuntakonsernin johtamisessa ovat vasta täsmentymässä.

2.3 Johtamisjärjestelmä kustannuksena ja hyötynä

Julkisessa keskustelussa kuntaliitoksia puoltavana perusteluna on usein käytetty sitä, että hallinnon ja johtamisen kustannuksia voidaan alentaa, kun ”kaksi hallintoa pannaan yhteen”. Johtamisjärjestelmien kustannuksia on vaikea osoittaa tarkasti, koska tilastoissa ei yksiselitteisesti eroteta toisistaan johtamista ja sen kohteena oleva toimintaa, palvelujen tuottamista. Useasti nämä menevät käytännössä lomittain. Virallisissa tilastoissa kerrotaan hallintokustannuksista, jotka ovat ymmärrettävissä osaksi johtamisjärjestelmän kustannuksia. Menojen suuruusluokista jotakin kertovat virallisessa tilastossa yleishallinnon nimellä tilastoidut nettokäyttömenot. Ne olivat 181

26

ACTA

euroa asukasta kohden vuonna 2011. Sosiaali- ja terveystoimen hallinnon kustannuk-set olivat 35 euroa asukasta kohden. Yleishallintoon luetaan kuuluviksi kunnissa 3,6 prosenttia henkilökunnasta, mutta henkilökuntaa on käytännössä muuallakin kuin yleishallinnossa. Yleishallinnon lisäksi hallintoa on kunnissa monella tasolla, toimi-aloilla ja palveluyksiköissä. Puhuttaessa koko johtamisjärjestelmästä ovat kustannukset merkittävästi edellä kuvattua korkeammat.

Kustannukset ovat kieltämättä johtamisjärjestelmän toinen puoli, mutta johta-misjärjestelmän tarkoituksena on tuottaa hyötyä. Hyvin toimiva johtamisjärjestelmä synnyttää monin verroin hyötyjä kustannuksiinsa nähden, huonosti toimiva johtamis-järjestelmä on lähinnä vain kustannus. Johtamisjärjestelmän hyöty ilmenee ydintehtä-vien, palvelujen järjestämisen ja kehittämistehtävän tuloksellisuutena, taloudellisina ja vaikuttavina palveluina sekä määrätietoisena paikallisyhteisön kehittämisenä ja hyvänä henkilöstöjohtamisena.

2.4 Johtamisjärjestelmien muutos 2000-luvulla

Useat kunnat ovat uudistaneet johtamis- ja toimintajärjestelmiään 2000-luvulla. Tästä syystä johtamisjärjestelmien muutosta ja tilaa on tarkoituksenmukaista luonnehtia tässä raportissa yleisesti, ei suoraan kytkettynä Paras-uudistukseen.

Kuntaryhmien johtamisjärjestelmät vaihtelevat erityisesti kunnan koon mukaan. Samantapaisia johtamisjärjestelmiä löytyy kaikista ryhmistä. Kaupunkiseutujen suurten kuntien järjestelmät eroavat selvemmin muista. Useimmissa, varsinkin pienissä kunnissa tietoisella konsernijohtamisella on ollut pieni osuus ja se näyttäytyi lähinnä kirjanpidon tilinpäätöstä varten laadittuna konserniyksikköjen kuvauksena. Kuntien toiminnan organisoituminen voi periaatteessa perustua funktionaaliseen, prosessimaiseen tai matriisiajatukseen. Kuntien organisaatiorakenteet ovat perinteisesti pohjautuneet funktionaaliselle, tuottajakeskeiselle ajatukselle. Tällainen organisointiperiaate tukee toiminnan taloudellisuutta, mutta palvelujen lopullisen tarkoituksen, vaikuttavuuden saavuttamisessa saattaa olla ongelmia esimerkiksi siksi, että palveluketjut eivät toimi sujuvasti ja kuntalaisen kokonaisetu jää vähälle huomiolle.

2000-luvulla on useissa kunnissa ollut pyrkimyksiä rakentaa organisaatiota prosessien mukaisesti. Palvelujen tuottamisprosessi nousee päällimmäiseksi, jolloin tuottajanäkökulma on toissijainen. Prosessijohtamisen avulla halutaan korostaa jul-kisen toiminnan asiakaslähtöisyyttä eli sitä, että kaikki julkinen toiminta pitää pystyä perustelemaan toiminnan asiakastarpeiden kautta. Prosessijohtamisen suosiota on lisännyt kuntasektorilla myös kasvanut vaikuttavuuden todentamisen paine. Lisäksi prosessien johtamisen suosiota ovat lisänneet paine lisätä organisaatioiden toiminnan tuottavuutta, taloudellisuutta ja tehokkuutta.

Suurin osa kuntien toiminnoista tapahtuu edelleen hierarkkisen toimintatavan mukaan, jossa palvelut järjestetään kunnan omassa organisaatiossa, hierarkian alimman tason yksiköissä. Palveluja järjestävät yksiköt ovat pääosin bruttobudjetoituja yksikköjä, mikä on luonnollista pienehköissä kunnissa. Bruttobudjetoitujen yksikköjen ohjaami-nen tapahtuu toiminnallisten tavoitteiden ja määrärahojen avulla.

Suuremmissa kunnissa on enemmän piirteitä markkinasuuntautuneista toimin-tatavoista. Ostopalveluja yrityksiltä ja kolmannelta sektorilla käytetään vaihtelevasti.

27


Suurimmat kunnat ovat myös luoneet näennäismarkkinoita. Kuntien sisällä on 2000-luvulla lisääntynyt sisäisten markkinoiden piirteet. Vaikka varsinaisia, virallisia tilaaja-tuottaja-asetelmia ei olisikaan rakennettu, suuremmat kunnat ovat alkaneet lisätä nettobudjetoituja yksikköjä, liikelaitoksia ja osakeyhtiöitä.

Kuntien tuki- ja asiantuntijapalvelujen organisointi vaihteli paljon kunnittain. Toisessa ääripäässä olivat hajautetun toimintatavan kunnat. Näissä kunnissa hallinto- ja taloushallintotehtävistä suuri osa tehtiin toimialoilla ja niiden alaisissa yksiköissä. Myös erilaiset asiantuntijatehtävät, esimerkiksi henkilöstöhallinnon tehtävät, olivat hajautettuja. Toisessa ääripäässä olivat keskitetyt tukipalveluja asiantuntijatehtävät. Tällainen tilanne oli erityisesti pienissä kunnissa.

Johdon tietojärjestelmien tai laajemmin tietojärjestelmien toimimisen ja yhteensovit-tamisen ongelmat ovat yksi suurimmista julkisuudessa esillä olleista kuntien johtamis-järjestelmiin liittyvistä ongelmista. Ongelmana ovat sekä korkeat kustannukset että tietojärjestelmästä saamatta jääneet hyödyt. Koosta riippumatta kunnissa on useita tai useita kymmeniä tietojärjestelmiä, jotka eivät useinkaan kykene toimimaan yhdessä. Pienissä kunnissa tietojärjestelmien asiantuntemus on kapealla pohjalla, jolloin kunnat joutuvat käyttämään runsaasti ostopalveluja sekä tietojärjestelmien hankinnoissa että niiden ylläpidossa. Suurempi koko mahdollistaa ammatillisuuden lisäämisen. Muu-tamat suurimmat kaupungit ovat ottaneet käyttöön integroituja, keskitettyjä johdon tietojärjestelmiä (ERP = Enterprise Resource Planning) ja tuotannon ohjausjärjestelmiä.

2.5 Johtamisen kokonaisuus

Kunnan johtaminen voidaan määritellä kunnan perustehtävän haltuun ottami-seksi ja toteutumisen varmistamiseksi muuttuvassa toimintaympäristössä. Kunnan johtamiselle on tunnusomaista, että se on poliittisen ja ammatillisen johtamisen yhdistelmä.

Kunnan poliittisessa johtamisessa on kyse siitä, miten kuntaa johdetaan kuntayhteisönä, kun taas ammatillisen johdon työ kohdistuu enemmän kuntaorganisaation johtamiseen. Luottamushenkilöiden on tuotava kuntalaisten tahto kunnan johtamiseen poliittisen johtamisen kautta. Kun poliittinen johtaminen käsitetään yhteisölliseksi toiminnaksi, on selvää, että johtamiseen osallistuu monia toimijoita, joilla on erilaisia intressejä, asemia ja rooleja. Kunnan poliittinen johtaminen on siis hyvin monisyistä ja moniar-voista, jotka tulevat erityisen selkeästi esiin muutostilanteissa.

Kunnan johtamisessa valtuusto on ylin päätöksentekoelin ja kunnan strateginen johtaja. Myös moniarvoisuuden koordinointi ja kunnan strateginen johtaminen on valtuuston vastuulla. Nykyinen kuntalaki korostaa valtuuston vahvaa asemaa kunnan johtamisessa sekä kokonaisvastuuta kunnan toiminnasta ja taloudesta sekä toiminnan ohjausta valtuuston asettamilla tavoitteilla. Valtuusto hyväksyy kunnan strategian ja vaikuttaa keskeisesti sen linjauksiin. Kunnanhallituksella valtuuston nimittämänä ja alaisena toimielimenä on laaja kenttä kunnan johtamisen ytimessä. Kunnanhallituksen rooli korostuu myös kunnan poliittisen ja operatiivisen johtamisen kohtauspaikkana. Hallitus koordinoi kaikkea merkittävää päätöksentekoa kunnassa ja toimii kuntatyön-

28

ACTA

antajan edustajana. Kunnanhallituksen alaisuudessa toimivilla lautakunnilla on merkittävä rooli

kuntien palvelutuotannon johtamisessa. Tällä hetkellä on havaittavissa kaksi erilaista lautakuntamallia: perinteinen toimialajaottelun mukainen malli sekä uudenlainen elämänkaarimalli. Perinteisesti kunnat ovat perustaneet lautakunnan kunkin toimi-alan tehtävien hoitoa varten. Kunnassa on erikseen esimerkiksi sosiaali- ja terveys-, opetus- ja kulttuuri- sekä tekninen lautakunta. Elämänkaarilautakunnat vastaavat johonkin kuntalaisen elinkaaren vaiheeseen liittyvistä palveluista, esimerkiksi lasten, aikuisväestön tai vanhusväestön palveluista. Mallilla tavoitellaan asiakaslähtöisyyttä kokoamalla saman väestöryhmän palvelut yhdeksi kokonaisuudeksi. Myös kunnan siirtyminen niin sanottuun tilaaja-tuottaja-toimintatapaan vaikuttaa lautakunnan tehtäviin ja rooliin. Useimmin lautakunta edustaa tilaajaa, mutta joissain kunnissa myös tuotantopuolella on oma lautakuntansa.

Kunnan tuloksellisen johtamisen työvälineeksi, johdon yhteistoiminnan kehittä-miseksi ja tiedonkulun parantamiseksi perustetaan kuntiin johtoryhmä, jonka nimeää kunnanjohtaja. Johtoryhmä yhteen sovittaa kunnan valmistelua ja toimintapolitiikkaa. Se valmistelee koko kuntaa koskevia asioita päätöksentekoon ja huolehtii sisäisen tiedottamisen ja yhteistoiminnan toteuttamisesta.

Kuntien johtamisen painopiste oli vuosikymmenet operatiivisen johtamisen puo-lella: kunnat huolehtivat pääasiassa valtion päättämien (lisä)tehtävien toimeenpanosta. 2000-luvulla kunnissa on lisääntynyt strateginen johtaminen: kunnat ovat määritelleet itselleen visioita, strategioita ja päämääriä, joihin ne pyrkivät. Omien strategioiden suunnittelu on merkki siitä, että kunnat viitoittavat omaa tietään. Strateginen joh-taminen on yleistynyt erityisesti suurissa ja keskisuurissa kaupungeissa ja kunnissa.

Kunta- ja palvelurakenteiden muutokset merkitsevät kuntien johtamistyölle monenlaisia haasteita. Kuntafuusioita ja yhteistoiminta-alueita muodostettaessa johtamisjärjestelmiä ei rakenneta ”tyhjältä pöydältä”, vaan rakentamiseen liittyy mo-nia polkuriippuvuuksia, jotka syntyvät esimerkiksi fuusioita edeltävien poliittisten neuvottelujen ja ”kaupankäyntien” tuloksena. Uuteen kuntaan tai yhteistoimintaor-ganisaatioon tulevat luottamushenkilöt, ammattijohto ja esimiehet sekä henkilöstö tuovat tullessaan aiempaan organisaatioon liittyvät toimintatavat ja -käytännöt, joiden yhteensovittaminen ja uusien käytäntöjen luominen on keskeinen osa onnistunutta johtamista.

Toimintakulttuurien yhteensovittaminen ja luominen on uudistuksien toimeen-panoon liittyvä keskeinen haaste. Toimintakulttuuri on käsitteenä laaja ja pitää sisällään mm. työhön, ammatillisiin käytäntöihin, päätöksentekoon, johtamiseen ja kehittämiseen liittyvät kokonaisuudet. On nähtävissä, miten erilaiset olemassa olevat kulttuurit vaikuttavat muutostilanteissa joko toteutusta tukevasti tai sitä vastustavasti. Toimintakulttuurien yhteensovittaminen alkaa usein jo ennen varsinaisen uudistuksen toteutumista. Muutostilanteista saadut kokemukset osoittavat, että toimintakulttuurien yhteensovittaminen on usein huomattavasti ennakoitua työläämpää. Vaikka kunnilla on samanlaiset perustehtävät, ilmenee varsin nopeasti, kuinka eri tavoin kunnat teh-täviään hoitavat. Hyvällä ennakkosuunnittelullakaan näitä eroja ei voida tunnistaa, vaan oleelliseksi muutosten johtamisessa nousee ongelmien ratkaisukyky. Toimijoiden

29


keskinäinen vuorovaikutus ja luottamukselliset yhteistyösuhteet edistävät merkittävästi toimintakulttuurien eroavaisuuksien yhteensovittamisessa ja samalla kehittämispoten-tiaalin hyödyntämistä.

30

ACTA

Jari Tammi

3 Kuntakonserni uudistuu

3.1 Rakenteet ja ohjaustavat sekä johtajuus uudistuvat rinnakkain

Hyvinvointipalvelujen toteutus on nykyisin julkisen, yksityisen ja kolmannen sektorin yhteistyötä. Julkinen on avautunut parin viime vuosikymmenen aikana yksityisen suuntaan. Itsenäisen palvelutuotannon sijaan monet kunnat pyrkivät koordinoimaan palveluja hyvinkin erilaisin sopimuksin ja yhteistyöjärjestelyin. Hierarkkisista järjes-telmistä on katseet suunnattu markkinaohjaukseen ja verkostoitumiseen. Samalla valtakunnallisella tasolla pyritään kuntalakiuudistuksen myötä saattamaan ajan tasalle kuntakonsernien toimintaa ja johtamista koskevaa lainsäädäntöä, jotta kokonaisuuksien hahmottaminen paranisi ja johtamisen valta ja vastuusuhteet selkeytyvät.

Kuntien harjoittama yhteistyö ja monimuotoinen kumppanuus elävät jatkuvassa muutoksessa, jolloin johtamisessa joudutaan varautumaan myös uuden tyyppisiin mah-dollisuuksiin ja samalla myös ongelmiin. Molemmat ovat usein vaikeasti ennakoitavia, sillä ne eivät ilmene läheskään aina itse toimijoissa ja tai järjestelmän osissa sinällään, vaan vasta kokonaisuuden muotoutuessa (Stacey 2009). Ongelmat ovat usein myös varsin paikallisia, eikä lainsäädäntö ole ollut enää ainoa uudistuksia eteenpäin vievä voima, vaan kehittämisen periaatteet muodostuvat monen ajattelutavan yhdistelmi-nä – myös paikallisesti ns. strategisissa kumppanuuksissa. Kunnista on muodostunut konserneja, jotka ovat ainutlaatuisia monipuolisuudessaan.

Kuntakonsernia rakennetaan osin jo taustalle siirretyn NPM-ajattelun varassa. Nyt on hyvä tuntea myös verkottuvan toimintatavan erityispiirteet ja vaikutukset konsernitoiminnan logiikkaan. Jälkimäistä on hallinnon tutkimuksessa hahmotettu, paitsi osana NPM (Eriksson 2010) myös kompleksisuusajattelun ja arvoverkkoteorian avulla (Vartiainen 2007; Jalonen 2010; Voutilainen 2007, Jalonen & Juntunen 2010). Edellinen NPM-ajattelukehikko kiinnittää huomion toimintatapojen johtamiseen ja muutoksiin suhteessa toimintaympäristöön sekä rationaliteetteihin, jälkimmäiset toimijoihin ja heidän välisten suhteiden dynamiikkaan. Mainitut lähestymistavat ovat tärkeitä kuntakonsernin muotoutumisen ja toimivuuden tulkinnassa. Kolmas näkökulma tässä jaksossa on lainsäädännöllinen. Seuraava laaja, edelleen puitelaiksi tarkoitettu kuntalakiehdotus, korostaa konsernimaisen toiminnan ennustettavuuden ja valvonnan lisäämisen tärkeyttä (Valtionvarainministeriö 2012).

Kunnat ovat päätyneet tekemään paikallisia valintoja, vaikka toisaalta esimerkiksi kilpailutuksen ja hankintojen normisto ohjaa kaikkien toimintaa, niin kontekstuaa-lisilla tekijöillä on oma kasvava merkityksensä. Tätä kehityskulkua voidaan kuvata parhaiten muutaman valaisevan esimerkin avulla. Erilaiset kuntakonsernit rakentavat erilaiset strategiat niin kehittämistyöhön kuin palvelujen järjestämiseen ja asiakkaiden

31


kohtaamiseen. Kun kuntien johtaminen lisäksi perustuu kaksoisjohtamiseen, jota toteutetaan paikallisena poliittisena toimintana sekä kunnan hallinto- ja palveluor-ganisaation asiantuntijajohdon toimesta, niin nämä konsernijohtamiseen vaikuttavat erilaiset ”kehystykset” voidaan parhaiten havaita juuri kuntaesimerkkien avulla.

Koko konserniajattelun taustaa, kunnissa tapahtuneen erilaistumiseen johtanei-ta syitä ja nykyvaihetta käsitellään ensiksi yhtenäisesti seuraavassa alaluvussa, jonka jälkeen siirrytään kohdekuvauksiin ja vertailevaan analyysiin. Seuraava luku sisältää myös kuntakonsernia koskevassa lainsäädännössä tiedossa olevat uudistukset. Koko jakson tavoitteena on vastata kysymykseen: Miten kuntakonsernit ovat muotoutuneet, mitä ne sisältävä ja miten niiden johtamista linjataan? Tarkasteluajanjaksona on Paras-hankkeen vuodet 2006–2012.

3.2 Kuntakonserni – vaiheittain etenevä uudistus

3.2.1 Tausta – kansallista ja kansainvälistä

Normitettua rakenteiden uudistamista

Kunnat ovat jo pitkään koostuneet hyvin erilaisista toimintayksiköistä. Ohjaus on perustunut normi- ja resurssiohjaukseen, myöhemmin myös voimistuvaan informaatio-ohjaukseen. Valtion lainsäädäntö on ollut voimakkaasti rakenteita samankaltaistavaa. Kunnallislaki (vuodelta 1976) korosti hierarkiaa ja funktionaalisuutta. ”Hallintoko-neistosta” muokattiin, varsinkin suurimmissa kaupungeissa sangen moniportaisia. Valtio ohjasi kuntien hallintorakenteita myös erityislainsäädännöllä määrittelemällä kuntiin tietyt pakolliset lautakunnat erillisine tehtävineen. Organisaatioiden uudista-mista toteutettiin muuttamalla lainsäädäntöä sekä kuntien omia, keskusjärjestöjen niille mallintamia ohje- ja johtosääntöjä. (Ks. Määttä 2010; Möttönen 2009, 20).

Perinteisiä organisaatiomuotoja ryhdyttiin muuttamaan vapaakuntakokeilun myötä 1980- luvun lopulla. Kyseisen hankkeen kannustamana säädettiin vuoden 1993 alussa voimaan tulleet valtionosuusjärjestelmän uudistamista koskevat lait (688/1992, 705/1992 ja 733/1992). Tämän jälkeen kunnat saivat itse suunnata valtiolta tulevan rahoituksen ja päättää myös oman organisaationsa rakenteen – huomioiden muutamia rajoitteita. Kuntalaki (365/1995), joka tuli voimaan 1.7.1995 (taloussäännösten osalta vasta vuonna 1997) täydensi jo alkanutta kehitystä. Tavoitteena oli kuntien itsenäisen määräysvallan ja vastuun lisääminen.

Kuntakonsernikäsitteen vakiintuminen

Termi kuntakonserni yleistyi 1990-luvulla. Se ilmeni erityisesti kuntataloutta koskevassa normistossa. Kunnissa otettiin käyttöön soveltuvin osin kirjanpitolaki (1336/1997). Näin kuntiin vakiintui konsernin käsite oikeudellisessa mielessä. Se, mitä kunkin kunnan konserniin kuului, oli luettavissa tilinpäätöksestä. Konsernia käsitteenä ei al-kuun määritelty laissa. Mikäli kunnalla oli määräysvaltaa kirjanpitolaissa tarkoitetulla tavalla suhteessa toiseen kirjanpitovelvolliseen nähden, kuten esimerkiksi kunnan pääosin omistamassa osakeyhtiössä, tämä tuli näkyä konsernitaseessa. Konsernitase oli

32

ACTA

siis ehdollinen, sitä eivät alkuun tehneet kaikki pienet kunnat (raja 200 000 euroa).Kymmenen vuotta myöhemmin, vuonna 2007 kuntalakia täydennettiin, jol-

loin siihen otettiin tarkempia määräyksiä kuntakonsernista (Kuntalaki 519/2007, § 16a). Käsitteellisesti kunta tytäryhtiöineen muodostaa kuntakonsernin. Kunnan tytäryhtiöihinsä kohdistama valta voi olla suoraa tai välillistä. Jos sitä käytetään toisen konserniyhteisön kautta, puhutaan välillisestä vallasta. Samanaikaisesti määrättiin konsernille johto, joka vastaa kuntakonsernin ohjauksesta ja valvonnasta. Konserni-johto muodostuu kunnanhallituksesta, kunnanjohtajasta tai pormestarista sekä muista johtosäännössä määritellyistä viranomaisista. Konsernin johtaminen sai näin oman lainsäädännöllisen korostuksensa. Samalla selkiintyi poliittisen johtajuuden asema suhteessa ammattijohtajiin. Liiketoiminnassa konsernin vastaava määritelmä korostaa rakenteita: Konserni määritellään liiketoiminnaksi, joka toimii usealla eri toimialalla ja joka on organisoitunut eri toimialoilla toimivat yksikkönsä tulosyksiköiksi (Lainema 1996, 17). Kuntakonsernia koskevaa normistoa ollaan jälleen uudistamassa.

Kuntien toiminnan yhteydessä on puhuttu myös juridisesta konsernista ja toi-minnallisesta konsernista (Luku 3.7). Jälkimmäinen viittaa konserniin johtamisjärjes-telmänä. Konserni on jaettu myös sisäiseen ja ulkoiseen konserniin. Näitä on käsitelty Martikaisen ja Meklinin julkaisussa Kuntakonserni johtamisjärjestelmänä (Meklin & Martikainen 2003) ja ”Toimintakykyiset kuntakonsernit” -kehittämisohjelman alkuraportissa Kuntakonsernin strateginen ja poliittinen johtaminen (Pauni 2012). Kuntakonsernia koskevaa normistoa ollaan jälleen uudistamassa. Näistä uusista linja-uksista tarkemmin luvussa 3.5.

3.2.2 Konserni toiminnallisena muotona

Johtamisen korostuminen

Julkisen sektorin konsernimuodon kehittymisen taustalla on pääasiassa kansainväliset johtamista ja uutta liiketoiminnallista ajattelutapaa korostavat NPM-opit (New Public Management). Mitä uutta tämä NPM toi julkisen sektorin toimintaan ja miten se on vaikuttanut juuri kuntakonserniin?

NPM oli ensimmäisessä vaiheessaan kooste klassista managerialisia ja uutta institutionaalista taloustiedettä. Tiivistetysti managerialismin, sittemmin julkiselle sektorille siirretty, idea on seuraavanlainen: paremmalla johtamisella voidaan tehok-kaasti ratkaista yhteiskunnallisia ongelmia. Toinen keskeinen teesi muodostuu uuden institutionalistisen taloustieteen sopimuksellisuuden keskeisyydestä. Lisäksi nostettiin esille kustannukset ja hintatietoisuus: kilpailuttaminen korostui valittaessa tuotan-topuolen toimijoita. Huomio kohdistui myös toiminnan dynamiikkaan erilaisine ominaisuuksineen kuten ”liiketoiminnan pyörittämisestä” muodostuviin transaktio-kustannuksiin. (Ks. Hyyryläinen 2012, 17–18; Rajala et al. 2008.) Sopimuksellisen toiminnan havaittiin aiheuttavan paitsi hyötyjä myös aivan uudenlaisia kustannuksia toiminnan kaikille osapuolille. Eikä niitä aina edes pystytä tunnistamaan, mikäli niitä ei tietoisesti havainnoida (politiikan transaktiokustannukset, kustannukset asiakkaille, riskienhallinnan ja epävarmuuden hallinnan kustannukset).

Uudet johtamisopit omaksuttiin kunnissa vaiheittain. Ne kiinnittivät huomion

33


toiminnan tavoitteenasetteluun, järjestelyihin, sisältöihin sekä arviointiin. Kunnissa korostui tehokkuuden tavoittelu usealla eri tavalla. Tulosjohtaminen ja ”vastinetta ra-halle -ajattelu” lisääntyivät, samoin toiminnan kaikinpuolinen arviointi mittauksineen vilkastui. Poliittisten päätöksentekijöiden asema muuttui. Valtaa siirtyi tulosyksiköihin, ja näin kunnan operatiivinen toiminta etäännytettiin poliittisesta päätöksenteosta. (Möttönen 1997.)

Markkinasuuntautuneiden menettelytapojen omaksuminen johti julkisen sekto-rin koon kriittiseen tarkasteluun. Toiminnan supistaminen ja hajauttaminen nähtiin tarpeelliseksi, kun haluttiin keskittyä ”ydintoimintoihin”. Palvelujen tuottaminen erotettiin hallinnosta (erilaiset tilaaja-tuottajaratkaisut), sopimuksellinen toiminta vilkastui, organisaatioista pyrittiin rakentamaan litteitä (hierarkian purku). Samalla tavoiteltiin, useista eri syistä henkilöstömäärän vähennyksiä (haluttiin varautua tu-levaisuuden henkilöstöpulaan, purkaa ylikapasiteettia ulkoistusten myötä sekä saada aikaan säästöjä). Myös investointien rahoitusta pyrittiin uudistamaan (PPF, yksityinen ja julkinen rahoitus rinnan) ja seuraamaan entistä tarkemmin investointeja seuraavia käyttökustannuksia. Kuntaa ei haluttu johtaa enää standardipalvelujen tuotantoko-neistona, vaan pyrittiin kohti joustavia, kilpailutusta hyödyntäviä palvelujärjestelmiä, joiden ydin muodostuu asiakkaan tarpeista ja tarjottavan palvelun ennakoitavissa olevasta vaikuttavuudesta. Näin siirryttiin vähitellen kohti palveluketjuajattelua ja verkostomaisia ratkaisuja.

Miten NPM-oppi ankkuroitui kuntien käytäntöihin?

Vaikka käytännöt eriytyivät, on kuitenkin havaittavissa muutama yhteinen piirre. Tulosyksiköittäminen ja tulosjohtajuus, päätösvallan hajauttaminen ja yksiköiden it-senäistyminen voimistuivat (Karila 1998, 272–275). Organisaatiot pysyivät kuitenkin funktionaalisina ja hierarkkisina. Sellaiseen tulossopimuksiin perustuvaan ohjaukseen, jota tavoiteltiin, ei päästy, sillä ohjaus perustui edelleen resurssien jakoon: resurssiohjaus raamibudjetoinnin yhteydessä (Möttönen 1997, 2010). Poikkeuksen tästä kehityksestä tekivät kunnalliset liikelaitokset. Niistä muodostettiin nettoyksiköitä.

Tulosohjaus, vaikka vain osittainkin toteutettuna, loi kunnissa kuitenkin tilaa liiketoimintaoppien mukaiselle ajattelulle, vaikka se ei heti näkynytkään organisato-risina ratkaisuina. Vähitellen alettiin kunnissa siirtyä tilaaja-tuottajamalleihin, jolla tavoiteltiin muun muassa selkeää organisatorista työnjakoa, tehokkuutta, säästöjä ja mahdollisuutta kilpailutuksen lisäämiseen. Tuottajien hankinta oman organisaation ulkopuolelta näytti helpottavan myös kuntien investointipaineita.

3.3 Tilaaja-tuottajamalli rakenteiden ja johtamisen muuttajana

3.3.1 Vaiheittain omaksuttu käytäntö

Tilaaja-tuottajamallin tarkoitus on ollut jakaa kunnan tehtävät niihin tehtäviin, jotka ovat kunnan varsinaisia tehtäviä kuten palvelujen järjestämistehtävät (tilaaja) ja niihin, jotka voi hoitaa jokin muu organisaatio (tuottaja). Perusta mallin kokeilulle löytyy

34

ACTA

kansainvälisistä esimerkeistä. Ruotsalaisissa tilaaja-tuottajamallinnuksissa on heti al-kujaan ollut tavoitteena selkiinnyttää poliitikkojen roolia julkisessa palvelutuotannossa. Heidän on haluttu linjaavan toimintaa strategisen johtamisen avulla, mutta tuotanto hoidettaisiin tuotantoyksiköitetysti itsenäisesti liiketoimintaperiaatteita noudattaen.

Ruotsalaisissa kunnissa alettiin kuitenkin nopeasti toivoa poliittista ohjausta, joka koskisi koko sopimuksellista toimintaa, pelkkä strategiakeskustelu ei näyttänyt riittä-vän, myös operatiivisessa toiminnassa tehtiin merkittäviä valintoja ja silläkin nähtiin tarve poliittiselle vaikuttamiselle. (Bryntse 2000, 13). Brittiläisessä reformipolitiikassa nousivat keskiöön markkinat ja kilpailuttaminen. Siellä toiminnasta tehtiin erillinen pakkokilpailutuslaki (CCT). Meillä Pohjoismaissa tätä NPM-oppia on sovellettu lievempänä. Suomessa on korostettu julkisen toimijan järjestämisvastuuta. Vaikka ulkopuolinen tuottaa palvelun, viimekädessä kunta on vastuussa niin asiakkaalle kuin valvoville viranomaisille.

3.3.2 Sopimuksellisuus

Ulkopuolisten kanssa tehtäviä sopimuksia ja muita siihen liittyviä asioita on meillä säädelty hankintalaeilla. Laki julkisista hankinnoista (348/2007) määrittelee sen, milloin kunnan tulee käyttää kilpailuttamista. Tilaaja-tuottajamallin sovellukset toivat sopi-mukset myös kuntien sisälle. Sopimuksellinen toiminta kiinnittää palvelutuotannossa huomion uusiin asiakokonaisuuksiin: Organisaatioiden sisälle on rakentunut uusi joh-tamisen alue päällikköineen (tilaajajohtajat) ja toimintatapoineen (näennäismarkkinat). Sopimukset pakottavat aiempaa tarkempaan ennakkosuunnitteluun, yhteistyön kehit-tämiseen ja valvontamekanismien luomiseen. Asiakkaiden saaman palvelun arviointi ja kustannusten laskenta on tuotteistuksen myötä luonut organisaation sisälle uuden tyyppisiä johtotehtäviä: Tilaajaosaaminen on noussut keskiöön.

Hierarkkisia rakenteita on järjestelty uudelleen, vaikkakaan ne eivät ole poistuneet. On luotu uusia, osittain prosessien johtamiseen perustuvia toimintakokonaisuuksia. Tämä näkyy budjetoinnissa laajoina tulosvastuualueina tai elämänkaariajatteluna, jossa palvelut ryhmitellään asukkaiden ikärakenteen ja palvelutarpeen perusteella. Funktionaaliset ratkaisut elävät edelleen, vaikka ne ovat saaneet uuden muodon ja sisällön. Kunta on toiminnallaan luonut myös näennäismarkkinat. Julkinen hoitaa tuottajan valinnan asiakkaiden puolesta. Tästä on esimerkkinä palvelusetelikäytän-nöt. Asiakas ei välttämättä maksa palvelusta täyttä hintaa – ainakaan välittömästi (osa maksusta saatetaan hoitaa verovaroista). Tuottajajoukko voi olla varsin monipuolinen. Usein puhutaankin monituottajamallista. Tällöin tuottajana voi toimia yhdistelmä, jossa on mukana toinen kunta, kuntayhtymä tai vastaava, yksityinen yritys tai voittoa tavoittelematon kolmannen sektorin toimija.

Vaikka tilaaja-tuottajamallilla organisaation sisällä tavoitellaan markkinasuhdetta, ei se sitä käytännössä ole: tilaajan ja tuottajan välillä ei ole liikesalaisuuksia, eivätkä sopimukset sido juridisesti, eikä niistä sanktioida oikeudellisesti. Vastaavasti kunnan ostaessa ulkopuoliselta kyse on markkinasuhteesta. Ostajan toiminta on avointa ja tuottajapuolella noudatetaan liikesalaisuutta (Möttönen 2009, 27). Sisäisessä tilaaja-tuottajamallissa toimijoilla on yhteinen julkinen intressi, ja järjestelyn hyöty oletetaan muodostuvan yritysmäisestä toimintamallista ja se konkretisoituu viimekädessä asuk-

35


kaiden eduksi tehostuneena toimintana. Ostettaessa kilpailutusta hyödyntäen ulkoa julkinen intressi on vain kunnalla.

3.3.3 Kunnilla monta yhtäaikaista roolia

Kunnan rooli toimijana on muuttunut ja monipuolistunut sopimuskäytäntöjen yleis-tyessä. Samalla jokainen rooli edellyttää erilaisen osaamisen ja strategisen linjauksen. Jokainen rooli edellyttää oman laistaan johtajuutta, joten johtajuuden voidaan sanoa fragementoituvan niin poliittisen johtamisen kuin asiantuntijahallinnonkin kohdalla. Lisävivahteen näihin taitovaatimuksiin tuo vielä se, että kunta palvelutuotantoaan jär-jestäessään toimii monessa eri roolissa samanaikaisesti. Tilaaja-tuottajamallin yhteydessä kunnat tai sen yksiköt toimivat tilaajan tai ostajan sekä tuottajan roolissa. Etualalle nousevat tuotteistaminen, tietoisuus kustannusten muodostumisesta, hinnoittelun pe-riaatteet ja vaikutukset asiakkaiden käyttäytymiseen. Hankintaan liittyvät lainsäädäntö ohjaa prosessia ja valvontaa, samalla on hyvä hallita jo ennakkoon sopimusoikeudelliset kysymykset. Yksittäisten palvelujen tai palveluryhmien järjestämistä ei voida johtaa irrallaan kunnan muusta toiminnasta. Operatiivisen tason toimet olisi sovitettava yhteen ajatellen kokonaisuutta. Tätä pitäisi ohjata kunnan poliittisella areenalla sovitut periaatteet, joita voivat olla, se miten omaa tuotantoa vaalitaan, miten sitä täydenne-tään ulkopuolisten toimesta sekä priorisoidaanko asiakasryhmiä ja miten se tehdään (esimerkiksi hyödyntäen hintapolitiikkaa). Onko kunnissa keskitytty strategioiden laadinnassa uusien organisaatiomuotojen edellyttämiin, myös operatiivisiin linjauksiin?

Kunnat toimivat yhä useammin myös rahoittajina ja omistajina sekä yhteistyö-kumppaneina. Julkisen sektorin omistajapolitiikka on korostunut myös kunnissa, kun liiketoiminta ja osayhtiöt ovat yleistyneet. Valtuusto saattaa budjettikäsittelyn yhteydes-sä tai muulla tavoin johtaa tiettyjä konsernin osia määrittelemällä toimintaperiaatteet ja eräissä tapauksissa tuotto-odotukset sijoittamalleen pääomalle. Rahoittajana kunta toimii muun muassa tukiessaan erilaisia järjestöjä tai kolmannen sektorin toimijoita, jotka saattavat olla strategisesti hyvinkin tärkeitä, palvelutuotantoa täydentäviä taho-ja.4 Perinteisesti kunta hoitaa myös viranomaistehtäviä käyttäessään julkista valtaa. Tästä on esimerkkinä rakennusvalvonta. Kuntakonsernin näkökulmasta kaikki edellä esitetyt roolit ovat tärkeitä, sillä niiden avulla voidaan havainnollistaa sitä miten mo-nimuotoiseksi kunnan toiminta on kehittynyt. Samalla yksiköllä on useita eri rooleja ja roolit muuttuvat. Jokin yksikkö toimii osin itse tuottajana, ostaa osan palveluistaan ulkopuolelta ja hoitaa samalla myös viranomaistehtäviä.

3.3.4 Konsernista verkosto

Kuntakonsernista on muotoutunut verkostoksi, jossa vuorovaikutus on sekä horisontaa-lista, usein kumppanuuteen perustuvaa, mutta myös vertikaalista, jossa voidaan tunnis-taa selkeitä hierarkkisia piirteitä. Kuntalain mukainen konserni ei kata läheskään kaikkia kunnan yhteistyökumppaneita, sillä ne eivät ole kirjanpitolain mukaisessa suhteessa

4 Järjestöt voivat toimia ja ylläpitää palveluita alueilla, joilla ei ole markkinoiden näkökulmasta riittävää kysyntää. Ne voivat täydentää palveluaukkoja. Osalle yhdistyksistä palvelut kustannetaan loppuasiakkaan maksamina, osan ostaa kunta asiakkaalleen ja osa voidaan rahoittaa vapaaehtoistyöllä tai erilaisina hankerahoituksina. (Pihlaja 2010, 33)

36

ACTA

kuntaan. Niihin ei kunta ole sijoittanut pääomaa, vaikka kunta sopimuskumppanina tuotteita ja palveluja ostaessaan voi taloudellisesti olla hyvinkin merkittävä vaikuttaja ja sopimusten jatkuvuus voi olla yrityksen toiminnan kannalta hyvin ratkaisevaa. Kuntakonserni itsessään voi toimia verkostomaisesti ja erityisesti sen erityisosaamista edellyttävät hallinnonala tekevät niin (tästä esimerkkinä Helsingin kaupungin sosiaa-liviraston laaja verkostoituminen, ks. Voutilainen 2007). Kunnan verkostoituminen on vaiheittaista ja vakiintuessaan strategisen johtamisen kannalta yhä keskeisempää.

3.4 Verkostoituvaa rajoja ylittävää toimintaa

3.4.1 Yhteistyön ja verkostoitumisen taustaa

Kuntien keskinäisellä yhteistyöllä on pitkät perinteet. Sitä on tehty jo vuosikymmeniä (kuntainliitot, kuntayhtymä). Kunnat voivat Kuntalain 76 pykälän mukaisesti sopi-muksen nojalla hoitaa tehtäviään yhdessä. Ne voivat sopia kunnalle tai toisen kunnan viranhaltijalle säädetyn tehtävän antamisesta virkavastuulla toisen kunnan viranhaltijan hoidettavaksi. Tätä mahdollisuutta kunnat ovat käyttäneet hyväkseen juuri Paras–hankkeen aikana, kuten kuntaesimerkit seuraavassa pääluvussa tulevat osoittamaan.

Yhteistoiminta on saanut uusia piirteitä, osin siksi että taloudelliset syyt kan-nustavat tehokkaaseen resurssien yhteiseen käyttöön ja toisaalta siksi, että etsitään kustannussäästöjä erikoistumisesta ja skaalaeduista. Yhteistyöllä tavoitellaan myös asiantuntemuksen laajentamista ja kehittämispotentiaalia sekä riskien hallintaa ja ja-kamista nopeasti muuttuvassa toimintaympäristössä. Teoreettisesti yhteistyötä voidaan jäsentää muun muassa resurssiriippuvuusajattelun tai puhtaasti yhteistyöteoreettisesti.5 Ensimmäisessä kiinnitetään huomio niukkojen resurssien käyttöön: erikoistumiseen ja ydinosaamiseen sekä ulkoistamiseen. Samalla huomio kohdistetaan valtasuhteisiin ja kumppanin vaihdosta aiheutuviin kustannuksiin. Jälkimmäistä leimaa näkemys yhteistyötahojen saavuttamista hyödyistä jaettaessa osapuolten kesken resursseja, riskejä ja palkkioita (saavutetaan yhteistoimintaetuja vastakohtana kilpailuedulle).

Yhteistyön johtamisen kannalta keskeistä on koordinaatio, jolla tasapainotetaan (harmonisoidaan) ja tehostetaan toimintaa. Verkostossa yhdistetään toimijoita, väli-tetään informaatiota, apua ja jaetaan hyötyjä. Verkosto hallinnossa tarkoittaa Eriks-sonin (2010, 182) mukaan ”erityinen hallinnoimisen muoto, joka byrokraattisten määräyssuhteiden sijasta perustuu suunnitelmalliseen vuorovaikutukseen ja vastuun jakamiseen itsenäisten toimijoiden välillä yhteistoimintaa edellyttämien vaikutusten aikaansaamiseksi.” Kuntakonsernin näkökulmasta on keskeistä tunnistaa juuri suunni-telmallisuus ja yhteisen toiminnan välttämättömyys ja tällöin on hyvä tarkastella sitä, miten strategiat tukevat yhteistyötä, mitä erityisyyttä niissä korostetaan. Onko niissä nostettu esille yhteistyössä oleellisia vastavuoroisuuden periaatteita?

Kuntaliitoskeskustelussa on viitattu useasti jo vahvaan yhteistyökäytäntöön, ja tällä perustellaan itsenäisenä säilymistä (palvelut hoidetaan ja paikallinen demo-kratia on turvattu) ja toisaalta kysytään sitä, että miksi ei muodosteta selkeää yhtä

5 Verkostoitumista voidaan teoreettisesti jäsentää myös oppivan organisaation verkoston teorian, strategisten verkostojen teorian, transaktiokustannusajattelun, sosiaalisen vaihdannan teorian ja sosiaalisen pääoman teorian sekä peliteorian avulla. (Vesalainen 2004).

37


kuntaa, kun lähes kaikki tehdään jo yhdessä.6 Paikalliset intressit määrittävät vahvasti yhteistyötarpeita ja suhtautumista toiminnan rakenteisiin (ks. Nyholm & Airaksinen 2009). Sopimuksellinen toiminta on laajaa ja monipuolistuvaa. Sen teoreettinen jäsentäminen korostuu, kun on tarve ymmärtää kuntien erilaisia linjauksia ja yhteistyön muotoutumista. Näkökulmaerot korostuvat murrostilanteissa – toisaalta voidaan ajatella myös niiden mahdollistavan uusien ratkaisujen havainnoinnin (rajapinta-innovaatioajattelu).

3.4.2 Useiden ohjausmallien yhteensovittaminen

Pitäytyminen hierarkkisen ja markkinasuuntautuneen toiminnan vertailussa tarjoaa yhden mahdollisuuden avata laajenevan yhteistyön problematiikka. Mutta onko se kui-tenkaan riittävä? Sopimukset hierarkkisessa järjestelmässä (tulosohjauksen sovellukset) ja markkinasuuntautuneessa toiminnassa ovat luonteeltaan erilaisia. Ne edellyttävät erilaista lähestymistapaa. Sopimukselliseen toimintaan liittyvää teoreettista kehystysky-symystä on pyritty ratkaisemaan mikroekonomisen tutkimuksen piirissä yhdistämällä käyttäytymistieteitä ja verkostoajattelua (Powell 1991). Organisaatioiden muodon ja toiminnan erityisyyttä on korostettu hybridimallinnuksissa (Williamson 1996) ja julkisen palvelutuotannon luonnetta markkinasuuntautuneen toiminnan vahvistuessa: näennäismarkkinoiden teoriaperustan rakentaminen (Le Grand & Bartlett 1993).

Tilaaja-tuottaja –suhde voi toimijoiden kesken perustua pelkistetyn puhtaasti osto-myynti –tapahtumiin. Erilaiset verkostosuhteet edustavat kehittyneempiä käytäntöjä. Niille tyypillisiä piirteitä ovat synergia, vastavuoroisuus, keskinäinen riippuvuus ja valta-suhteiden tunnistaminen. Suhteen strateginen arvo korostuu, kun kyse ei enää ole vain rahasta tai tuotteista ja palvelujen volyymeista, kuten puhtaassa osto-myyntitilanteessa. Liiketoiminnassa verkostoituminen voidaan nähdä vaiheittain etenevänä tapahtumien sarjana (Paija 1998; Pajarinen 2001), joka lähtee liikkeelle hintakilpailuttamisesta, siirtyy laatukilpailutuksen (ostaja pyrkii ohjaamaan ja valvomaan myös tuotteen laa-tua, toiminta perustuu välttämättömään operatiiviseen informaatioon välittämiseen) kautta läheiseen yhteistyöhön (partnership). Viimeisenä ja kehittyneimpänä yhteistyön muotona pidetään strategista kumppanuutta. Jo läheisessä yhteistyössä tiedotetaan kumppaneille strategisista linjauksista, mutta yhteistyön kehittyneimmässä muodossa vuorovaikutus on intensiivistä ja avointa, informaatiojärjestelmät ovat integroituja, tuotantopuolelle on siirretty isojen kokonaisuuksien suunnitteluvastuuta. Verkos-

6 Resurssiriippuvuusteoreettinen lähestymistapa: Liiketoiminnassa tätä problematiikkaa on hahmo-tettu myös resurssien omistusoikeudellisesta näkökulmasta: toisiaan kiinteästi täydentävien tuotan-tovälineiden (complementary assets) tulisi olla samalla omistajalla, kun taas toisiinsa vain vähän kytkeytyvien tuotantovälineiden (independent asset) on optimaalista pitää usealla omistajalla (Hart 1995, 49–55). Jos kahdella hyvin vahvasti toisistaan riippuvalla tuotantovälineellä on eri omistajat, niin kummallakaan omistajalla ei ole todellista valtaa tuotantovälineiden käytön suhteen, koska kumpikaan ei voi tehdä relevantteja päätöksiä ilman toisen omistajan suostumusta. Tällöin yritysten on optimaalista sulautua ja keskittää omistus yhdelle omistajalle, koska sopimusten avulla ei voida sopia kaikista olennaisista asioista etukäteen ja siten olosuhteiden muuttuessa tuotantovälineiden käyttö ei ole optimaalista. Mikäli tuotantovälineiden yhteys on vähäinen, on parasta pitää yritykset erillisinä: ostaja saisi vain vähän täydentävää tuotantovälineistöä ja ostettu yritys menettäisi kokonaan itsenäisyytensä, ja sen intensiteetti taloudellisesti tehokkaaseen toimintaan vähenisi. (Pajarinen 2001, 12)

38

ACTA

totoimintaan sisältyy myös kannusteita, jotka johtavat innovatiivisiin ratkaisuihin. Nämä suhteet ovat arvokkaita, tarkoin valittuja ja pitkäaikaisia. Joissakin yhteyksissä puhutaan kehittyneimmän yhteistyön kohdalla myös alliansseista.

Tutkijat ovat olleet kiinnostuneita rajapinnoista, jossa eri toimijat kohtaavat. Tutkijat (Harmaakorpi & Melkas 2008; Sotarauta 2011) ovat osoittaneet, että nämä rajapinnat mahdollistavat ja aikaansaavat innovaatioita. Kunnan tehtäväksi on katsottu (Kiviniemi & Saarelainen 2010) näiden rajapintojen syntymisen mahdollistamisen. Nämä oivallukset konkretisoituvat kuntien kehittämisstrategioissa.

3.4.3 Mitä verkostot merkitsevät kuntakonsernin kannalta?

Verkostoituminen on lisä kuntakonsernin ominaisuuksiin, sillä entiset hierarkkiset rakenteet eivät häviä, vaikka vähenevät ja markkinasuuntautunut toiminta muuntuu jatkuvasti. Näiden rinnalle muodostuu uuden tyyppistä verkostoitumista, joka sisältää myös ei-aineellisia ominaisuuksia (luottamus). Konsernin toiminta on jo sinällään varsin monipuolista ja sen kytkennät muihin toimijoihin säilyvät ja uudistuvat, mutta aikaisemmilla rakenteilla on oma paikkansa. Kunta on hierarkkisessa suhteessa esimerkiksi valtioon täyttäessään erikoissairaanhoidon kriteereitä, samalla kunta voi terveydenhuollon järjestelyissä hyödyntää markkinoita ostamalla asukkaille suoraan yksityiseltä yritykseltä tiettyjä palveluja, jotka täydentävät tai korvaavat muita terve-ydenhuollon järjestelyjä.

Johtamisen kannalta on tärkeää tunnista milloin ja miten toimitaan erilaisessa johtamisjärjestelmissä (hierarkiassa, markkinasuhteessa vai verkostossa). Kun kunnan organisaatioon sisältyy useita ohjausmekanismeja puhtaan hybrideistä Määttä (2010, 257) korostaa väitöskirjassaan, että kuntahybridin johtaminen on erittäin vaativaa. Hybridi edellyttää toimiakseen hierarkiaa tarkempia sopimuksia, joista puolestaan aiheutuu kustannuksia (transaktiokustannuksia). Sopimuksellisuus puolestaan edellyt-tää kumppaneilta vahvaa sitoutumista yhteistoimintaan, jotta voimavarojen käyttö on tehokasta ja uudistumiskykyistä. Määttä kiinnittää huomiota siihen, että jokin hybridin toimijoista voi saada ylivertaisen aseman, jolloin luottamustaso saattaa laskea. Kump-panuuksissa johtamisessa tulee kiinnittääkin erityistä huomiota yhteistyön laatuun.

Liiketoiminnassa puhutaan myös verkostossa toimivan ylivertaisuudesta. Kyse on kärkiyrityksestä, joka ohjaa kumppanuussuhdetta ja strategista verkostoa lähinnä kolmella tavalla: hintaohjaus, autoritäärinen ohjaus ja sosiaalinen ohjaus. (Kohtamä-ki 2005, 62–70). Dominanssin laatu muuttuu, mikäli siihen tietoisesti kiinnitetään huomiota. Kunnissa tämä voidaan toteuttaa johtamiskäytäntöjä uudistamalla (selkeät pelisäännöt, kannustimet, sopimukset, resurssit verkoston rajapinnoille, yhteistä oppimista) ja kiinnittämällä huomiota johtamisen mahdolliseen kapea-alaisuuteen.

Asiakkuus asemoidaan eri tavoin eri ohjausjärjestelmissä. Kun hyödynnetään verkostomaista mallia, niin asiakkaalla halutaan olevan yhä enemmän vaikutusvaltaa tuotantotapoihin ja sisältöihin (Jalonen & Juntunen 2010, 240). Lisäksi oletetaan, että verkostot hyödyntävät vastuun jakamisen periaatetta (Jalonen 2010, 184–195). Viimeksi mainittu koskee lähinnä palveluja tuottavia yksiköitä, joita katsotaan sitovan yhteisten etujen tavoittelun lisäksi, yhteinen toimintakulttuuri, jonka varaan raken-tuu kokoavaa yhtenäisyyttä. Kuntakonsernin kannalta verkottuva toiminta näyttäisi

39


palvelevan asiakkuutta, mikäli sen avulla pyritään ylittämään hallinnonalojen välisiä raja-aitoja, jolloin palveluketjut mahdollistuvat. Oleellista ketjuissa on se, kuinka hyvin ne luovat arvoa palvelun käyttäjälle.

Kun verkostoituminen, myös asiakassuhteessa oleviin (yksilöihin tai yhteisöihin) korostuu, on pidettävä silmällä sitä, että ”Julkiset organisaatiot eivät ole ensisijaisesti asiakkaiden tarpeista ohjautuvia palveluyksiköitä, vaan niiden päätehtävä on edistää yhteiskunnallisia päämääriä” (Möttönen & Kettunen 2011, 287). Tutkijat (emt. 2011, 287) jatkavat vielä julkisen toiminnan problematiikasta: ”Julkiset palvelut joutuvat ta-sapainoilemaan kansalaisia tasavertaisesti kohtelevan standardoinnin ja erilaisia tarpeita huomioon ottavan tarvesidonnaisuuden välimaastossa.” Kun pelkkä managerialismi ei riitä, kun toimintaympäristö muuttuu – tarvitaan uusia mallinnuksia, kuten hallinnan hahmotus hallinnon rinnalle.

3.4.4 Corporate governance ja verkostot

Verkostot ja hyvän hallinnan käsite liittyvät toisiinsa. Kun toimijat yhdessä, vuorovai-kutuksellisesti ratkaisevat ongelmia ja vastaavat tarpeisiin, puhutaan hyvästä hallinnasta ja johtamistavasta (corporate governance). Sen katsotaan edellyttävän sekä julkisten että yksityisten toimijoiden organisoitumista verkostoksi ja julkisten organisaatioiden, asiantuntijayksiköiden, paikallisyhteisöjen ja kansalaisryhmien välistä yhteistoimintaa erilaisten hallintokysymysten käsittelemiseksi (Eriksson 2010, 182). ”Hyvän hallinnan” kriteerejä on monia. Ne voidaan nimetä kahteen pääryhmään kuuluviksi sen perusteella mihin kokonaisuuksiin huomio kohdennetaan. Toinen sisältää prosessi-indikaattoreita, toinen tulosindikaattoreita. Kuten Kiviniemi ja Saarelainen (2011, 113) toteavat jako ei ole mitenkään yksinkertainen. Käytännössä kyse on usein toiminnan laadusta: me-nettelytapojen demokraattisuudesta yhteistyön toteutuksissa ja sektorirajoja ylitettäessä. Toinen kriteeriryhmä peilaa hallinnan tuloksellisuutta, mikä määrittyy näkökulman perusteella. Usein kyse on tietyn politiikkalohkon vaikuttavuudesta.

Verkostoissa toimittaessa on keskeistä yhtenäisyyden muotoutuminen. Se on välttämätöntä niiden uskottavuuden ja toimintakykyisyyden kannalta. Verkostosuh-teissa pyritään järkiperäisyyteen (esimerkiksi karsimalla paikallisia aikaa tuhlaavia, kustannuksia lisääviä käytäntöjä), tehokkuuteen (hyödyntämällä uutta tekniikka ja tietoverkkoja) ja koordinointiin (vältetään sirpaloituneen hallinnon, valta- ja vastuu-suhteiden hämärtymisen ongelmia) (Eriksson 2010, 183–185). Kuntien kohdalla on kyse entistä laajemmasta, suunnitelmallisesta yhteistyöstä ja painoarvon antamisesta kaikille osapuolille. Kunnissa on laadittu omia periaateohjelmia hyvän hallinnan kehit-tämiseksi. Ne linkittyvät vahvasti kuntakonsernin strategioihin, sillä juuri ne sisältävät tavoitteen yhtenäisyydestä.

3.4.5 Konsernistrategiat johtamisen perusta

Kuntakonsernin strategiat luovat johtamisen ja hyvän hallinnan perustan. Niissä mää-ritellään koko konsernin toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet. Nämä puolestaan asettavat raamit muille strategisille ratkaisuille, jotka konkretisoituvat talousarviossa. Siinä aikataulutetaan ja määritellään resurssit kohdentamisineen. Talousarviosta ilme-

40

ACTA

nevat myös panostukset tuleviin hankkeisiin ja yhteistyön perustan mahdollisiin muu-toksiin. Konsernistrategiat kokoavat yhteen erilaiset ohjausmekanismit. Niiden avulla luodaan mahdollisuuksia kehittämistyöhön ja tuloksellisen toiminnan toteutumiselle.

Rakenteiden ja toimijoiden moninaisuus johtaa sekä tavoitteiden aiemmasta poikkeavaan muotoutumiseen, että riskien havainnoinnin välttämättömyyteen. Toimin-tapolitiikka ja poliittisia päätöksiä muotoillaan vaiheittain ja eri tahoilla. Ne eivät ole samalla tavalla ”linjassa”, kuten aiemmin, vaan epävarmuus ja osittainen ristiriitaisuus haastavat hallintaa. Lisäksi on hyvä havaita konsernin kytkennät muihin toimijoihin, kuten yleishyödyllisiin yhteisöihin, kansalaistoimintaan ja informaatiokanavina toi-miviin tahoihin.

Suomen Kuntaliitto on jo vuonna 2005 antanut kuntakonsernin ohjeen hyvästä hallinta- ja johtamistavasta. Sen tarkoituksena on ollut yhtenäistää ja tarjota pohja kuntien omalle hyvän hallinta- ja johtamisohjeistuksen aikaansaamiselle. Useat kun-nat ovatkin laatineet omistajaohjauksen tueksi ohjeet hyvästä hallintotavasta, joilla kunta pyrkii siihen, että sen omaisuutta hoidetaan tuottavasti ja luotettavasti. Näillä ns. Corporate governance -ohjeilla pyritään yhtenäistämään käytäntöjä ja lisäämään toiminnanläpinäkyvyyttä tytäryhteisöissä sekä varmistamaan, että yhteisöissä noudate-taan hyvää hallinto- ja johtamistapaa sekä suojellaan kunnan etua omistajana. Ohjeilla ohjataan mm. tilinpäätöstietojen ja muiden tietojen raportointia sekä toimielinten jäsenten ja tilintarkastajan valintaa. (Ks. Valtiovarainministeriö 2012)

3.5 Lainsäädännön uudistaminen kuntakonsernin osalta

Informaatio-ohjauksen rinnalla uutta normistoa

Hallinnon kehittäminen lainsäädännön turvin on pitkään ollut keskeinen kehittämisen väline. Sen rinnalla on pyritty käyttämään parin viime vuosikymmenen aikana yhä use-ammin informaatio-ohjausta. Valtion taholta kuntiin suunnatun informaatio-ohjauksen oleellisena ongelmana on usein pidetty sen vapaaehtoisuutta. Ohjauksen kohteella on vapausasteita (ks. Jalonen, 2010, 40). Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että tarjolla olevasta informaatiosta huolimatta kunta päätyy, usein paikallisiin oloihin, perintee-seen, kulttuuriin, demokratiaan ja vahvuuksiinsa vedoten toisenlaiseen ratkaisuun kuin mitä ohjaava taho, valtio on toivonut. Informaatio-ohjaus on ongelmallinen sen sisällön monitulkintaisuuden vuoksi. Se toki avaa kiinnostavia kehittämisen polkuja ja yhteiskunnallisesti merkittäviä uusia yhteisiä tavoitteita, mutta keinovalikoimista saatetaan olla varsin erimielisiä ja siksi edelleen organisaatiota uudistetaan normistoa muokkaamalla.

Kuntalakia on vuoden 1995 voimaantulon jälkeen tarkistettu useita kertoja. Nyt on katsottu olevan kokonaisuudistuksen aika. Kuntalain uudistamista on valmisteltu valtiovarainministeriön työryhmässä, jonka työn tuloksena syntyi selvitys kuntalain uudistamistarpeesta (Valtiovarainministeriön julkaisu 10/2011). Valtiovarainminis-teriö asetti maaliskuussa 2011 Kunnan talous -työryhmän valmistelemaan taloutta koskevien kuntalain säännösten uudistamista liittyen kuntalain kokonaisuudistukseen. Toimeksiannon mukaan ”työryhmän tehtävänä oli valmistella hallituksen esityksen muotoon tarvittavat kiireelliset muutokset kunnan talouden ohjausta ja tasapainotusta

41


koskeviin kuntalain säännöksiin. Lisäksi työryhmän tehtävänä oli valmistella hallituksen esityksen muotoon kuntalain kokonaisuudistukseen liittyen kunnan talouden ohjausta, yhteistoiminnan taloutta ja konsernin ohjausta sekä hallinnon ja talouden tarkastusta koskevat ehdotukset”. (Valtiovarainministeriö, kuntalain taloussäännösten uudistaminen – työryhmän mietintö 2012, 8).

Edellä mainittu työryhmä sai mietintönsä valmiiksi vuoden 2012 maaliskuun lop-puun mennessä. Eduskunta hyväksyi kuntalain muutoksen kesällä 2013 (HE 32/2013 vp). Valtiovarainministeriö asetti 3.7.2012 kuntalain kokonaisuudistuksen valmistelua varten parlamentaarisen seurantaryhmän, työvaliokunnan ja valmistelujaostot. Niiden toimikausi päättyy 15.4.2014.

Perusteita kuntakonsernia koskevan lainsäädännön uudistamiseksi

Kuntakonsernia koskevaa normistoa on tarkennettu viimeksi vuonna 2007 (ks. Hal-lituksen esitys eduskunnalle laiksi kuntalain ja eräiden siihen liittyvien lakien muut-tamiseksi 8/2006 vp.). Tuolloin korostettiin kunnan omistajuutta (omistajaohjausta) ja johtamisjärjestelmän muodostamisen tärkeyttä; nimettiin konsernin johtoon kuu-luvat tahot ja tehtävät sekä velvollisuus laatia konsernitilinpäätös. Konserniohjauksen sääntelyn tarkoituksena oli se, että tytäryhteisöjen toiminta ja talous saatiin kytkettyä aiempaa tiiviimmin kuntien strategiaan.

Ongelmaksi on muodostunut: Vaikka kuntakonsernin ohjauksesta ja valvonnan järjestämisestä vastaa konsernijohto, sen päätökset eivät juridisesti sido tytäryhteisöjä. Konsernitoiminnan järjestelyissä ilmeni muitakin puutteita: sisäisen valvonnan haja-naisuus, riskien hallinnan heikkous ja koko tarkastustoiminnan modernisointitarve. Kuntien kokonaistaloudellisessa tilassa on tapahtunut kaiken kaikkiaan merkittävää heikkenemistä, eriytymistä ja tasapaino-ongelmia. Kuntien taloutta koskevien tun-nuslukujen ongelmat ovat tiedossa ja mittaamisen perusteissa on myös uudistamisen tarvetta (kuntien investointien poistolaskelmat) (ks. Vuorento 2012). Suositukset poistojen arvioimiseksi aikaisempaa paremmin todellisuutta vastaavaksi tulivat voimaan vuoden 2013 alussa.

Kuntakonsernia koskevat keskeiset uudistusehdotukset

Kuntakonsernin ohjaaminen tiivistyy omistajaohjauksen täsmentämiseen. Sillä tar-koitetaan niiden henkilöiden päätösvallan käytön ohjaamista, jotka edustavat kuntaa tytäryhteisöissä. Tytäryhteisöjen valvontaa koskevat ohjeet kohdistuvat niille kunnan toimielimille ja viranhaltijoille, joiden tehtäviin valvonta kuuluu. Konsernivalvonta tarkoittaa tytäryhteisöjen toiminnan tuloksellisuuden ja taloudellisen aseman seurantaa, analysointia ja raportointia. Konsernivalvonnassa tulisi erityisesti seurata valtuuston tytäryhteisöille asettamien tavoitteiden toteutumista ja konserniohjeen noudattamista keskitetysti hoidetuissa konsernitoiminnoissa ja konsernin sisäisten palvelujen käytös-sä. Konsernivalvonnassa seurattaisiin myös riskienhallintajärjestelmien toimivuutta tytäryhteisöissä.

Useat kunnat ovat jo laatineet omistajaohjauksen tueksi periaatteet: Corporate governance -ohjeilla pyritään yhtenäistämään käytäntöjä ja lisäämään toiminnan lä-

42

ACTA

pinäkyvyyttä tytäryhteisöissä sekä varmistamaan, että yhteisöissä noudatetaan hyvää hallinto- ja johtamistapaa sekä valvotaan kunnan etua omistajana. Ohjeilla ohjataan mm. tilinpäätöstietojen ja muiden tietojen raportointia sekä toimielinten jäsenten ja tilintarkastajan valintaa.

Yhteenveto uudistuksista joita kuntataloutta pohtinut työryhmä esittää:

Hallituksen esityksessä 24/2012 vp. ehdotetaan kuntalakiin lisättäväksi säännökset sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan järjestämisestä kunnassa ja kuntakonsernissa.

1. Kunnan ja kuntayhtymän toimintakertomusta ja tilinpäätöstä koskevia sään-nöksiä täydennettäisiin siten, että rahoitusta ja tulevaa taloudellista kehitystä koskevat tiedot kävisivät niistä nykyistä selkeämmin ja kattavammin ilmi.

2. Kunnanvaltuuston tulisi päättää kunnan ja kuntakonsernin sisäisen valvon-nan ja riskienhallinnan perusteista.

3. Hallintosääntöön tulisi sisällyttää sisäiseen valvontaan ja riskienhallintaan liittyvä tehtävien ja vastuun jako kunnassa.

4. Kunnanhallituksella olisi velvollisuus vuosittain toimintakertomuksessa ra-portoida sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan järjestämisestä ja keskeisistä johtopäätöksistä.

5. Tilintarkastajien tehtäviin ehdotetaan lisättäväksi velvollisuus tarkastaa myös, onko sisäinen valvonta ja riskienhallinta järjestetty kunnassa ja kuntakon-sernissa asianmukaisesti.

Kaikki edellä mainitut muutokset koskisivat myös kuntayhtymiä. Lisäksi kunnallista liikelaitosta koskeviin johtokuntaa, johtajaa ja toimintakertomusta koskeviin säännök-siin tehtäisiin vastaavat muutokset. Osa edellä esitetyistä uudistuksista on jo hyväksytty eduskunnassa (EV 37/2012 vp.)

3.6 Kuntakonsernin rakenteen ja johtamisen muotoutuminen Paras-hankkeen aikana

3.6.1 Kuntaesimerkkien valinta ja empirian aineisto

Case-kuntien valinta

ARTTU-tutkimuskunnista on tähän konsernirakenteen tarkasteluun valittu kymmenen esimerkkikuntaa. Valintaperusteena on käytetty ensimmäisessä vaiheessa ARTTU-tutkimusohjelman yhteydessä kunnille kesäkuussa 2011 suunnattua johtamisjärjes-telmän muutoksia kartoittavaa kyselyä. Tähän raporttiin on valittu neljä (n = 15) sellaista kuntaa, joissa katsottiin johtamisjärjestelmän säilyneen muuttumattomana koko Paras-hankkeen ajan. Kuntien valintaan vaikuttivat myös väestömäärä (huomi-oitiin eri kokoluokat) sekä se, olivatko ne liitoskuntia (4), syvenevän yhteistyön kuntia (4) tai muut kunnat -ryhmään kuuluvia (2).

Edellä mainituilla kriteereillä valikoituivat seuraavat kunnat ei-muutoksia il-

43


moittaneiden ryhmään: Haukipudas, Lappeenranta, Lieto ja Uurainen. Muutoksia varsinaisessa johtamisjärjestelmässä ilmoittivat tehneensä case -kunnista Hämeenlinna, Jyväskylä, Karkkila, Kuopio, Varkaus ja Vimpeli. Tarkempi analyysi on kuitenkin osoittanut, että kaikissa kunnissa on tehty organisatorisia ratkaisuja, jotka eivät ole voineet olla vaikuttamatta johtamiskäytäntöihin. Muutoksia ei ole aina kuitenkaan katsottu ”järjestelmämuutoksiksi”, vaan ne on tulkittu usein strategisiksi, ensisijaisesti organisaatiota muuttaviksi kehittämistoimiksi.

Konsernijohtamista koskeva empiria-aineisto muodostuu seuraavasti: Aineistona on käytetty kuntien talousarvioita ja tilinpäätöksiä, strategia-asiakirjoja sekä muuta verkossa olevaa kunta-aineistoa. Tätä asiakirja-aineistoa täydentää ARTTU-ohjelman yhteydessä vuonna 2011 toteutettu johtamisjärjestelmäkysely, johon vastasivat kaikki ARTTU-kunnat yhtä lukuun ottamatta. Kuntien talousarviot ja tilinpäätökset taseineen eivät sinällään kerro mitenkään systemaattisesti konsernikokonaisuuden muutoksista. Käsitykset siitä, mitkä kuuluvat konserniin eivät ole yhtenäiset, sillä toiset painottavat selvästi toiminnallista konsernia, jotkut erittelevät ulkoisen ja sisäisen konsernitoimin-nan ja osa taas lukee konserniin vain emokunnalle palveluja tuottavat tuottajat, jotkut painottavat kuntayhtymiä, vaikka ne eivät ole kirjanpitolain mukaisessa konsernisuh-teessa kuntaan. Tilannetta on tässä raportissa katsottu lähinnä poikkileikkauksina Paras-hankkeen käynnistymisvaiheessa ja vuonna 2012 hankkeen ollessa päätösvaiheessa.

Aineiston käsittely ja arviointi

Aineistosta on pyritty löytämään havaintoja siitä, miten konsernin rakenne ja toiminta sekä johtaminen ovat muuttuneet Paras-hankkeen aikana. Toisaalta myös pysyvyydet ovat kiinnostavia. Aineisto ei ole aukoton, mutta se mahdollistaa keskeisten kehi-tyslinjojen tunnistamisen ja erilaistumisen esiin nostamisen. Kukin case on omalla tavallaan ainutlaatuisen arvokas ja siksi ne esitellään seuraavassa aakkosjärjestyksessä. Tiiviissä analyysissä pyritään tulkitsemaan muutosta aiemmin esitetyn teoreettisen kehityskuvauksen perusteella.

3.6.2 Miten kuntakonsernien toiminta on uudistunut ja erilaistunut

Haukipudas

Haukipudas kuului vuoden 2013 kuntaliitokseen asti ARTTU-luokituksessa ryhmään ”muut kunnat”. Tämä on vaikuttanut kuntakonsernin toimintaan siten, että konsernin johtamisessa on keskitytty monikuntaliitokseen, jota on kolmen vuoden ajan orga-nisoinut kuntien yhdistämishallitus. Vaikka oman itsenäisen konsernin kehittämistä linjattiin vielä 2009, niin alueelliselle yhteistyölle oli jo tuolloin vahva pohja. Oulun seudun kuntien yhteistyöstä sanotaan Haukiputaan talousarviossa vuonna 2006 seu-raavaa: ”Oulun seudun kunnat ovat reagoineet muuttuvaan toimintaympäristöön mm. laatimalla seudun elinkeinostrategian 2002, kasvusopimuksen, seudun kuntien yhteisen yleiskaavan 2020 ja tulevaisuuteen tähtäävät palvelustrategiat ja niiden yksityiskohtaiset toimenpideohjelmat sekä ovat parasta aikaa laatimassa seutustrategiaa. Nämä linjaukset

44

ACTA

auttavat Oulun seutua kilpailemaan kansainvälisesti ...” Haukiputaan kunta on strate-giatyössään hyödyntänyt tasapainotettua tuloskorttia (BSC). Budjetoinnin yhteydessä on nostettu esille mahdollisuus siirtyä soveltamaan elämänkaarimallia, jolloin luotaisiin konsernin sisälle keskitettyjä toimintakokonaisuuksia.

Paras-hankkeen käynnistyessä Haukiputaalla toteutettiin tilaaja-tuottajamallin vaiheittainen sisäänajo. Malliin siirryttiin vuoden 2009 loppuun mennessä. Sen avulla pyrittiin säästöihin ja siten myös talouden tasapainottamiseen, jota varten on laadittu erillinen ohjelma. Koko konsernin ohjauspolitiikka on selkeästi linjattu, ja kunnan liikelaitokselle on asetettu tuottovaatimukset vuodelle 2012. Kunnan konserniin kuuluu useita tytäryhteisöjä (viisi asunto- ja kiinteistöyhtiötä), osakkuusyhtiöitä sekä koulu-tus- ja kehitysyhtiö. Kunta on jäsenenä myös kuntayhtymissä. Konserniohjauksessa on painotettu riskien tunnistamista ja hallintaa. Erityisen huolen on muodostanut kunnan voimakas velkaantuminen, mikä on johtanut suuresta investointitarpeesta. Siirtyminen osaksi Uuden Oulun aluetta nostaa esille konsernijohtamisessa monituottajamallien hyödyntämisen.

Paras-hankkeen aikana kunta on itse muuttanut toimintaansa erottamalla tilaajat tuottajat, valmistautumalla vähitellen kuntaliitokseen ja sopeutumalla strategiseen yhteistyöhön Uuden Oulun alueella.

Hämeenlinna

Hämeenlinna kuuluu ARTTU-kuntien ryhmään liitoskunnat. Kuntaliitossopimus kertoo muutoksen laajuudesta: ”Kun Hauhon, Kalvolan, Lammin, Rengon ja Tuuloksen kunnat lakkaavat 31.12.2008 ja uusi laajempi Hämeenlinnan kaupunki aloittaa toimin-tansa 1.1.2009, siirtyvät kaikkien kuntien omaisuus, velat ja velvoitteet kuntajakolain 19 §:n mukaisesti kaupungin nimiin. Hämeenlinnan seudun kansanterveystyön kuntayhtymä ja Lammin–Tuuloksen kansanterveystyön kuntayhtymä puretaan. Perusterveydenhuolto siirtyy Hämeenlinnan kaupungin alaisuuteen perustettavaan liikelaitokseen tai nettobudje-toituun yksikköön. Muut kuntayhtymät ja kuntien yhtiöt jatkavat toistaiseksi ennallaan.” Kyse on siis suuresta monikuntaliitoksesta, jonka yhteydessä toteutettiin konsernin rakenteeseen ja johtamiseen vaikuttavia radikaaleja muutoksia.

Vuoden 2010 talousarviossa todetaan seuraavaa: ”Uudistunut Hämeenlinnan aloitti 1.1.2009 kuntaliitoksen ja uuden organisaatiorakenteen myötä. Käyttöön otettiin tilaaja-tuottajatoimintatapa sekä elämänkaariajattelu perinteisen hallintorakenteen sijaan. Nämä muutokset vaikuttavat myös kaupungin johtamisjärjestelmään sekä talouden ohjauksen mekanismeihin. Vuoden 2010 talousarvio on ensimmäinen palvelutilausbudjetti Hämeen-linnan kaupungin historiassa.” Kaupunki tekee tuottajien kanssa vuosittain palvelus-opimukset tilausbudjetin mukaisesti. Tämän rakenteen perusteella johtamisen tueksi laaditaan vielä erillinen talouden ja toiminnan johtamisen vuosikello, jossa selvästi kuvataan vuoden kulun mukaisesti tehtävät ja vastuut.

Kuuden kunnan muodostama Uusi Hämeenlinna on johtamisjärjestelmässään painottanut strategista johtamista, palvelutuotanto on keskitetty taseyksiköihin ja organisoitu yhdeksän palvelualueen sekä neljän liikelaitoksen varaan. Lisäksi kaupun-gin omaan palvelutuotantoon katsotaan kuuluvan liikuntapalvelut Hämeenlinnan Liikuntahallit Oy:n järjestämänä sekä maakunnallinen palo- ja pelastustoimi. Kon-

45


serniohjeistus ja tuotto-odotustavoitteet ovat käytössä, samoin sisäisen tarkastuksen uudistaminen riskikartoituksineen. Kaupunginvaltuusto on jo aiemmin hyväksynyt ja tarkistanut vuoden 2009 lopulla erillisen tuottavuusohjelman.

Merkittävä muutos Paras-hankkeen aikana on monikuntaliitos, jolloin myös määräysvalta konsernin yhtiöissä keskittyi. Hämeenlinna konserniin kuuluu vuonna 2012 yhteensä 19 liikelaitosta, joihin kaupungilla on määräämisvalta, joko suoraan tai välillisesti. Toisaalta kaupunki korostaa toiminnallisen konsernin johtamista juri-disen rinnalla. Myös verkostoituva yhteistyö kolmannen sektorin toimijoiden kanssa on konsernin strateginen valinta, kun halutaan toimia asiakaslähtöisesti ja juurruttaa osallisuus-ajattelua palvelustrategisena valintana.

Hämeenlinnassa on meneillään lukuisia, monentasoisia kansallisia ja osin kan-sainvälisiä reformeja, joiden kokoava hahmottaminen on vähintään haasteellista ja yhteisvaikutusten arviointi jo suorastaan ongelmallista. Kokonaisuus kertoo kuitenkin kunnallisen toiminnan uudistamisen luonteesta ja suunnista sekä nopeudesta.

Jyväskylä

Jyväskylä on kuntaliitoskunta. Vuoden 2009 alussa aloitti toimintansa uusi Jyväskylän kaupunki, kun Jyväskylän kaupunki, maalaiskunta ja Korpilahden kunta yhdistyivät. Se on tehnyt Paras -hankkeen aikana kuntakonsernin rakenteeseensa muutoksia vuo-sittain. Jyväskylä on ottanut vaiheittain käyttöön tilaaja-tuottajamallin. Sopimuksiin perustuvat käytännöt on juurrutettu toimintaan osittain jo 1990-luvulla. Toinen Jyväs-kylälle ominainen merkittävä pitkän kehityskaaren piirre on systemaattinen panostus alueellisen kehittämiseen.

Jyväskylän kaupungin tuottavuusohjelma sisältää seitsemän kärkihanketta. Joista kaksi ensimmäistä kytkeytyy melko suoraan konsernirakenteeseen ja johtamistoimin-toihin: ensinnäkin organisaatiorakenteiden ja ohjaustapojen uudistaminen (yhdessä Tampereen kanssa), ja toiseksi palveluprosessien ja -innovaatioiden kehittäminen. Viisi muuta liittyy henkilöstön hyvinvointiin, mittaristoihin, palveluverkostojen ja sähköi-sen asiakaspalvelujärjestelmän kehittämiseen sekä toimitilojen käytön tehostamiseen. Uudessa Jyväskylässä on valmisteltu ja suurelta osin toteutettu uuden sukupolven or-ganisaatio- ja johtaminen (USO). Uudella organisaatiorakenteella pyritään edistämään toiminnan tehokkuutta, lisäämään asiakasohjautuvuutta sekä luomaan edellytyksiä poliittiselle ohjaukselle ja vahvistamaan valtuuston asemaa.

Kuntaliitos kasvatti Jyväskylän kuntakonsernin rakennetta huomattavasti, sillä liitetyistä kunnista tuli mukaan yhdeksän uutta tytäryhtiötä. Samalla omistusosuus useissa yhtiöissä nousi ja yksi liikelaitos muuttui tytäryhtiöksi. Vuoden 2009 aikana kolmen kunnan erilliset vuokra-asuntoyhtiöt fuusioitiin, jolloin niiden omaisuus ja lainat yhdistyivät. Korpilahden ja Jyväskylän maalaiskuntien vesilaitokset myytiin Jyväskylän Energia Oy:lle ja Korpilahden jätevedenpuhdistamo Jyväskylän Seudun Puhdistamo Oy:lle. Myös muita omaisuuden ja henkilöstön järjestelyjä tehtiin; muun muassa myynnillä luovuttiin kahdesta tytäryhtiöstä. Vuonna 2010 Jyväskylän kaupun-ki ja sen määräysvallassa olevat tytäryhteisöt (yli 50 % omistusosuus) muodostavat kuntakonsernin, jossa on 20 osakeyhtiötä ja kuusi säätiötä. Kuudella tytäryhtiöllä (alakonsernit) on lisäksi yhteensä 28 tytäryhtiötä, joten Jyväskylän konserniin kuuluu

46

ACTA

yhteensä 54 tytäryhteisöä. Konsernitaseessa yhdistellään lisäksi viisi kuntayhtymää. Tase on laadittu vuodesta 1997 alkaen ja 2008 alkaen on yhdistelty myös tulos- ja rahoituslaskelmat. Konsernilla on yhteensä 43 osakkuusyhteisöä. Nämä mukaan lukien kokonaismäärä on 102 yhteisöä.

Kuntaliitos on tuonut Jyväskylän konsernirakenteeseen uusia elementtejä ja kes-kittänyt valtaa ja vastuuta. Samalla on säilytetty jo käynnistetyt hankkeet ja suunnattu toimintaa alueellisen yhteistyön vahvistamiseen. Ennen Paras-hanketta on jo tehty paljon työtä palvelurakenteen uudistamiseksi. Hankkeen aikana toteutetut kuntalii-tokset ovat monipuolistaneet ja vahvistaneet kaupunkiseutua kokonaisuutena (huom. maankäyttö).

Karkkila

Karkkila kuuluu ”syvenevän yhteistyön” kuntiin. Johtamisen osalta kaupungin vastaus vuoden 2011 ARTTU-kyselyyn on ollut seuraava. ”Kaupungin organisaatiota on hiottu jatkuvasti asiakaspalvelun, prosessien ja talouden suhteen tehokkaammaksi.”

Syvenevää yhteistyötä harjoitetaan kahden keskeisen kuntayhtymän muodossa Karkkilan kaupunki, Nummi-Pusulan kunta ja Vihdin kunta muodostavat yhdessä Perusturvakuntayhtymä Karviaisen ja sen kotipaikka on Vihti. Se perustettiin vuonna 2008. Jäsenkunnat antavat kuntayhtymälle tehtäväksi ja vastuulle järjestää asuk-kailleen kansanterveyslain mukaiset terveydenhoitopalvelut, sekä sosiaalihuoltolain mukaiset palvelut kokonaisuudessaan lukuun ottamatta lasten päivähoitoa. Toinen tärkeä kuntayhtymä on Liikelaitoskuntayhtymä Puhti, jonka kotipaikka on Karkkila. Liikelaitoskuntayhtymän jäsenyhteisöjä ovat Karkkilan kaupunki, Nummi-Pusulan kunta, Vihdin kunta sekä Perusturvakuntayhtymä Karviainen.

Karviainen ja Liikelaitoskuntayhtymä Puhti eivät kuulu kaupungin konserniin, koska omistusosuus on alle 50 prosenttia. Tästä huolimatta Karkkilan kaupungin kannalta Karviaisen ja Puhdin toiminnan ohjaus ja edunvalvonta ovat merkittäviä niin palvelutuotannon kuin taloudenkin näkökulmasta.

Karkkila kuntakonsernin toiminnassa korostetaan talouden tasapainotuksen välttämättömyyttä, riskienhallintaa ja sisäisen valvonnan järjestämistä. Kaupungilla on v. 2011 tasekirjan mukaan erityinen syy talouden tasapainotukseen: ”Karkkilan kaupungin taseessa on 1990-luvun perintönä suuri lainamäärä suhteessa omaisuuteen ja tulorahoitukseen. Lainamäärää on vähitellen lyhennetty, mutta samaan aikaan korjausvelka on kasvanut.” Kaupungin strategiat tukevat tasapinotusta ja niiden toimintatavoitteet kohdistuvat erityisesti keskeisiin yhteistyötahoihin perusturvaa ja erikoissairaanhoitoa tuottaviin kuntayhtymiin.

Karkkilan kaupungin konserniin kuuluu yksi vuokratalo-osakeyhtiö. Yhteistyötä tehdään usein kuntayhtymien kanssa, mutta niissä omistusosuus on pienehkö, eikä kau-punki käytä niissä omistajaohjausta, toisin kuin keskeisissä kuntayhtymäkumppaneissa. Niitä varten on tehty konserniohjeistus: Vuonna 2009 käynnistettiin konsernivalvonnan vahvistamiseksi konserniohjeiden päivitystyö Nummi-Pusulan, Vihdin, Karviaisen ja Puhdin kanssa. Konserniohjeet hyväksyttiin vuonna 2010. Samalla laaditaan yhteiset pelisäännöt Karviaisen ja Puhdin toiminnan ohjaukseen ja valvontaan.

Karkkila on mielenkiintoinen syvenevän yhteistyön kaupunki sikäli, että sen

47


palvelutuotannon kannalta keskeisiä toimintoja tuotetaan kuntayhtymissä, jotka eivät kuulu juridiseen konserniin. Karkkilan kaupunki pyrkii kuitenkin harjoittaan konserniohjausta ja valvontaa yhteistyössä kumppaniensa kanssa. Tähän valvonnan välttämättömyyteen pakottaa talouden tasapainotustarve ja se, että kuntayhtymien talouden alijäämä siirtyy peruskuntien vastuulle.

Kuopio

Kuopioon on Paras-hankkeen aikana liittynyt Tuusniemen kunta. Vuoden 2008 lii-tossopimuksen mukaan Kuopio toimii palvelujen tuottajana Tuusniemen kunnalle. Tämä isäntäkuntamalliksi nimetty tilaaja-tuottaja -käytäntöä noudettava järjestelmä oli käytössä vielä vuonna 2012. Kuntayhteistyö on Kuopion seudulla muutosvaiheessa: yhteistyöneuvottelut ovat käynnissä myös Suonenjoen ja Rautalammin kuntien kanssa. Tämä perustuu osittain valtiovarainministeriön alueellisen yhteistyön valtakunnalliseen kehittämiseen.

Paras-hankkeen aloituksen aikoihin Kuopiossakin sovellettiin toiminnan strategi-sessa kehittämisessä tasapainotettua tuloskorttia (BSC). Kuopio on kehittänyt organi-saatio- ja johtamistoimintojaan vuodesta 2008 alkaen siirtymällä asiakaslähtöisyyteen perustuvaan palvelualuemalliin, jossa sovelletaan prosessijohtamista. Tällä kuuden ko-konaisuuden ryhmittelyllä ”…tavoitteena ovat asiakkaan näkökulman entistä vahvempi korostaminen, selkeämpi ja suoraviivaisempi toiminnan ohjaaminen, organisaation kette-ryyden lisääminen sekä kyky reagoida ja vastata nopeasti toimintaympäristön muutoksiin ja haasteisiin.” Prosessimallia alettiin soveltaa kokonaisuudessaan vuoden 2011 alussa.

Kuopion kaupunki muodostaa konsernin, jossa osa palvelujen tuottamisesta on siirtynyt liikelaitoksille sekä tytär- ja osakkuusyhteisöihin. Omistajapolitiikan kautta ohjataan omistamista eli sitä mitä omaisuutta hankitaan, missä tehtävissä, hankkeissa ja yhteisöissä kaupunki on mukana omistajana. Omistajapolitiikan näkökulma on pitkälti taloudellinen ja sen kautta asetetaan myös tuotto- ja muut tavoitteet. Yhtiöi-den toiminnassa kaupunki pyrkii parantamaan palvelutuotannon tehokkuutta ja työn tuottavuutta sekä henkilöstön työn mielekkyyttä.

Kuopiolla on käytössään keskitetyt konsernipalvelut. ”Konsernipalvelu tukee keski-tetysti kaupungin strategista ja operatiivista johtamista sekä huolehtii osaltaan kaupungin johtamisjärjestelmän toimivuudesta ja jatkuvasta kehittämisestä. Se tuottaa palvelualueille ja muille Kuopion konserniin kuuluville yhtiöille ja yhteisöille hallinto-, talous-, henkilöstö-, omistajaohjaus- ja tietohallintopalveluita ja ohjausta sekä asiantuntija-, kehittämis- ja muita tukipalveluita.”

Muutokset Paras-hankkeen aikana: Kuopio panostaa johtamistoimintoihin (pro-sessit), tytäryhteisöjen taloudelliseen ja toiminnalliseen ohjaukseen sekä toiminnan kaikinpuoliseen tehostamiseen. Se on alueellisessa kehittämisvastuussa, jolloin se toi-mii palvelujen tuottajana muille, tilaajana suhteessa kuntayhtymiin sekä omistajana, rahoittajana ja yhteistyökumppanina. Toimintaa on tukitoimintojen osalta keskitetty, palvelutuotannon osalta ryhmitelty uudelleen ja hajautettu.

48

ACTA

Lappeenranta

Lappeenranta ja Joutseno yhdistyivät vuoden 2009 alusta. Kyseessä oli tuolloin kahden tasavertaisen kaupungin yhdistyminen. Yhdistymissopimuksessa todetaan: ”Yhdistymisellä aikaan saadaan kuntalaisille edullisempi verojen ja maksujen taso kuin erikseen itsenäisinä kuntina jatkettaessa. Yhdistymisen myötä saatavilla taloudellisilla hyödyillä voidaan parantaa koko uuden kaupungin palvelujen järjestämistä.” Vuotta myöhemmin vielä Ylämaan kunta liittyi Lappeenrantaan. Tuolloin jo vakiintunut yhteistyö vahvistui, kun yhteisellä työssäkäyntialueella sijaitseva maaseutukunta liittyi alueelliseen keskukseen.

Organisaatio on (ARTTU Johtamisjärjestelmäkyselyn 2011 mukaan) voimakkaasti uudistunut. Lappeenranta on sekä kuntaliitoskaupunki että alueellisen yhteistyön kes-kus. Merkittävä iso hanke on ollut alueellisen, Etelä-Karjalan sosiaali- ja terveyspiirin perustaminen ja käynnistyminen vuoden 2010 alusta lukien. Samalla on järjestetty yhteiset tukipalvelut (ruoka- ja puhtauspalvelut) sekä taloushallinto- ja tietotekniset palvelut ja perustettiin Työkuntokeskus Oy.

Lappeenranta on järjestänyt Lappeenranta-konsernin alaisuuteen keskitetysti ala-konsernit siten, että Lappeenrannan Asuntopalvelut Oy koostui vuonna 2011 viidestä osakeyhtiöstä, Energia Oy neljästä, Kaupunkiyhtiöt Oy kahdeksasta ja Vesi Oy kolmesta erillisestä osakeyhtiöstä. Konsernikokonaisuuteen kuuluvat lisäksi viisi tytäryhteisöä, viisi osakkuusyhteisöä sekä neljä kuntayhtymää. ARTTU Johtamisjärjestelmäkyselyn vastauksissa on korostettu konsernirakenteen jatkuvaa uudistumista: ”joitakin yksiköitä on perustettu ja joitakin lopetettu.” Toimintaa ohjataan konserniohjeilla, sisäisellä tarkas-tuksella sekä systemaattisella riskienhallinnalla. Lappeenranta kuuluu 20 suurimman kaupungin tuottavuusohjelmahankkeeseen, jolloin toiminnan tuottavuutta arvioidaan myös valtakunnallisella tasolla.

Paras-hankkeen aikana on toteutettu kuntaliitoksia ja muodostettu uudenlainen alueellinen yhteistyö. Tilinpäätöksissä todetaan Lappeenrannan toimivan yhä useammin palvelujen tilaajana. Toisaalta se toimii myös rahoittajana ja käyttää omistajaohjaukseen liittyvää valtaa määrittelemällä konsernin tietyille osille strategian mukaiset tavoitteet, joita myös seurataan.

Lieto

Lieto kuuluu syvenevän yhteistyön kuntiin. Se on ollut mukana myös Suur-Turku -selvityksessä. Parhaillaan on menossa Kuntaliiton organisoima uuden sukupolven organisaatio- ja johtaminen -projekti (USO). ARTTU-johtamisjärjestelmäkyselyn yhteydessä kesällä 2011 katsottiin, että johtamisessa ei ole siihen mennessä (Paras–hankkeen aikana) tapahtunut merkittäviä muutoksia. Muutoksia on jo toteutettu ja toteutetaan toiminnan organisoinnissa. Ne liittyvät juuri syvenevään yhteistyöhön. Tästä seuraavassa kaksi esimerkkiä.

Ensimmäinen esimerkki on Härkätien sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminta-alue. ”Sopimuksen osapuolet ovat Liedon kunta, josta jäljempänä käytetään nimitystä hal-lintokunta sekä Kosken Tl ja Marttilan kunnat” ...”hanke käynnistyy v. 2013, valmistelu on jo jatkunut pari vuotta.” ”Sopimuksen osapuolet sopivat, että niiden järjestämisvastuulle

49


säädetyt perusterveydenhuollon ja sosiaalitoimen tehtävät annetaan kunta- ja palvelura-kenneuudistuksesta annetun lain (169/2007) 5 §:ssä ja kuntalain (365/1995) 76 §:ssä tarkoitetulla tavalla hallintokunnan, Liedon tehtäväksi”. ”Kosken Tl, Liedon ja Marttilan kuntien osalta yhteistoiminta-alueelle siirretään kaikki perusterveydenhuollon tehtävät sekä erikoissairaanhoitopalveluiden hankkiminen. Liedon kunnan osalta yhteistoiminta-alueella hoidetaan kaikki sosiaalitoimen tehtävät lukuun ottamatta päivähoitoa. Kosken Tl ja Marttilan kuntien osalta sosiaalitoimen tehtävistä yhteistoiminta-alueelle siirtyy mielenterveyspalvelut, päihdehuollon palvelut. Perheneuvolapalvelut hoidetaan ostopalve-lusopimuksella Liedosta Marttilan ja Kosken Tl kuntien osalta.” Merkittävä muutos on se, että keskeinen kuntayhtymä lakkaa olemasta. ”Hyväksyessään tämän sopimuksen Kosken Tl, Liedon ja Marttilan kunnat sitoutuvat purkamaan Härkätien kuntayhtymän, jonka palvelutuotanto siirtyy yhteistoiminta-alueen vastuulle.”

Toinen esimerkki on vuonna 2010 alkaneesta ympäristöterveydenhuollon alu-eellisesta yhteistyöstä, joka perustuu Liedon toimimiseen isäntäkuntana. Kyseiseen terveysvalvontaa ja eläinlääkintähuoltoa hoitava alueelliseen yhteistyön järjestävät Aura, Kaarina, Kemiönsaari, Koski Tl. Lieto, Loimaa, Parainen, Marttila, Oripää, Paimio, Pöytyä, Sauvo ja Tarvasjoki. Kunnilla on myös yhteinen maaseutuhallinnon toiminto.

Liedon kuntakonserni on säilynyt ennallaan vuosina 2007–2011. Siihen ovat sisältyneet tytäryhteisöjä (2), säätiöitä (1), yhteisöyhteisöjä (1) sekä viisi kuntayhtymää. Rakenteessa tapahtui muutos vuoden 2013 alussa laajan sote-yhteistyön käynnistyttyä. Liedon kunta otti tuolloin vastatakseen em. sopimusten mukaiset palvelut.

Tarkastuslautakunta on kiinnittänyt kertomuksessaan vuonna 2010 huomiota siihen, että erilaiset projektit ja yhteistoimintahankkeen ja siitä seuraava toiminnan monimutkaistuminen vie runsaasti sekä viranhaltijoiden että luottamushenkilöiden aikaa. Resurssien riittävyyteen tulisi siksi kiinnittää huomiota. Tarkastuksen yhteydessä on nostettu esille myös se, että konserniohjeistus on kunnossa, mutta valvonta tulisi laajentaa koskemaan kaikkia kunnan harjoittamaa yhteistoimintaan.

Liedon kohdalla on kyse tiivistyvästä yhteistyöstä, jossa keskeinen kunta toimii palvelujen tuottajana. Se joutuu huolehtimaan myös osaamisen resursoinnista, konser-nivalvonnasta, riskienhallinnasta ja johtamisen uudistamisesta. Kyseisiin seikkoihin on asiakirjojen perusteella paneuduttu. Uutena haasteena on Suur-Turun alueen yhteistyö.

Uurainen

Uurainen kuuluu syvenevän yhteistyön kuntiin. Se ilmoittaa myös johtamisjärjestel-mänsä pysyneen ennallaan (ARTTU Johtamisjärjestelmäkysely kesällä 2011). Uuraisten kunta on hyvä esimerkki siitä, miten toimintaympäristö vaikuttaa yksittäisen pienen kunnan toimintaan. Vuoden 2007 tilinpäätökseen on kirjattu ”Jyväskylän kaupungin, Jyväskylän mlk:n ja Korpilahden yhdistyminen samaksi kunnaksi vuoden 2009 alusta merkitsee myös lähialueelle isoja muutoksia. Palokan terveydenhuollon kuntayhtymän toiminta jatkuu enintään vuoden 2010 loppuun asti. 11 kunnan ja noin 65 000 asukkaan perusterveydenhuollon järjestäminen on tätä kirjoitettaessa edelleen valmistelun alaisena.”

Yhteistyöhankkeet ovat edenneet siten, että: ”Kunnanvaltuusto hyväksyi 19.4.2010 kuntien välisen sopimuksen Jyväskylän terveydenhuollon yhteistoiminta-alueen perustami-sesta ja hallinnosta perusterveydenhuollon järjestämiseksi, kuitenkin niin, että sosiaalipal-

50

ACTA

veluja koskevat päätökset tehdään valtuustossa erillisen valmistelun pohjalta lainsäädännön muutosten jälkeen. Terveydenhuollon osalta palvelujen järjestämisvastuu siirtyi 1.1.2011 Jyväskylän yhteistoiminta-alueen terveyskeskukselle”. Myöhemmin ”Kunnanvaltuusto päätti 25.8.2011, että sosiaalihuollon tehtävät siirretään JYTE yhteistoiminta-alueelle muutetun puitelain mukaisesti 1.1.2015 alkaen. Alue muodostuu Hankasalmen, Muura-men ja Uuraisten kunnasta sekä Jyväskylän kaupungista, joka toimii järjestämisvastuussa olevana isäntäkuntana. Samalla kunnanhallitus esittää, että kunta toimii palveluiden tuottajana Jyväskylän kaupungin sosiaali- ja terveydenhuollolle.”

Uuraisten kunta on yksi Jyväskylän seudun kehittämisyhtiö Jykes Oy:n neljästä omistajakunnasta. Jyväskylän seudun aluekeskusohjelman on korvannut koheesio- ja kilpailukykyohjelma (KOKO) ohjelmakaudella 2010–2013. Alueeseen kuuluvat Han-kasalmi, Jyväskylä, Laukaa, Muurame, Petäjävesi, Toivakka ja Uurainen sekä Äänekoski ja Jämsä. Toimintaan vaikuttaa Uuraisten kunnan kuuluminen Jyväskylän seutukuntaan ja verkostokaupunkiyhteistyöhön. Lisäksi Uurainen on mukana kunta- ja palvelura-kenneuudistuksen puitelain tarkoittamassa yhteistyössä ja suunnittelussa Jyvässeudun muiden kuntien kanssa mm. asumisen, maankäytön ja liikenteen työryhmässä

Kuntakonsernin perusrakenne on seuraava: siihen kuuluvat kaksi tytäryhtiötä, joi-hin kunnalla on juridinen määräämisvalta, lisäksi on palvelutuotannon kannalta oleel-lisia kuntayhtymiä ja osakkuusyhteisöjä. Konsernirakenne on muuttunut syvenevän alueyhteistyön myötä ja muuttuu edelleen – ulkopuolisten toimijoiden vaikutuksesta. Uuraisilla on laadittu konserniohjeet 2008 ja ne on uusittu 2011, sisäinen valvonta on järjestetty ja systemaattinen riskienkartoitus on käynnistetty jo vuonna 2010.

Varkaus

Varkauden kaupunki kuuluu ryhmään ”muut kunnat”. ARTTU Johtamisjärjestel-mäkyselyn 2011 mukaan ”tasapainotusohjelman myötä on johtamisjärjestelmä uusittu vuoden 2007 alussa. Vuoteen 2010 on henkilöstömäärä vähennetty 300.” Tasapainotus ja tiukka henkilöstösuunnitelma liittyvät toisiinsa. Johtamisjärjestelmää on jatkuvasti uusittu ja konserniratkaisuissa on tapahtunut muutoksia koko Paras-hankkeen ajan. Vuonna 2010 käynnistettiin prosessijohtamisen sisäänajo ja sen ennakoitiin olevan toimintakykyinen vuoden 2013 alussa.

Kuntakonserniin on vuoden 2007 tietojen perusteella kuulunut seitsemän tytär- ja osakkuusyhteisöä sekä toiminnan kannalta kaksi tärkeää yhteisöä ja kuusi kuntayhty-mää. Konsernirakenteeseen sisältyy vuoden 2010 tietojen mukaan 14 toimielintä, joista yhtiöitä seitsemän, yhteisyhteisöjä yksi sekä kuntayhtymiä kuusi. Vuotta myöhemmin rakenteeseen on ilmoitettu kuuluvan edellisten lisäksi yksi liikelaitosyhtymä ja yksi uusi yhtiö. Tätä kehityskulkua kuvaa hyvin johtamisjärjestelmäkyselyyn annettu vastaus. ”Varkaus: mm. konsernin johtamisjärjestelmä uusittiin, sote yhdistettiin, kunnallistekniikka ulkoistettiin, toinen terveysasema ulkoistettiin, ruoka- ja siivouspalveluista muodostettiin konsernipalvelut tukiyksikkö, lukio ammatillisen koulutuksen ky:ään, uusi elinkeinoyhtiö perustettiin, johon sulautettiin myös kaupungin omistama t&k yhtiö, kaupungin omistamaa sairaalaa ryhdyttiin kehittämään seudullisena perus ESH-yksikkönä.” Tilannetta kuvataan v. 2007 tilipäätöksessä: ”Palvelutuotannossa tapahtuvat rakenteelliset muutokset – muun muassa ulkoistamiset konserniin kuuluville yhtiöille – edellyttävät, että kaupungin omis-

51


tajaohjaus toimii ja että hallintokunnissa mielletään tilaajan asema oikein. Toimintoja ulkoistettaessa siirtyvälle henkilöstölle taataan 2–3 vuoden irtisanomissuoja riippuen siitä, miten suoja vaikuttaa vaadittujen säästöjen aikaan saamiseen.”

Konserniohjeet on laadittu ja niiden toteutumista seurataan, riskikartoituksia on tehty, samoin konsernin sisäistä valvontaa on uudistettu. Konserniohjeiden tarkkuusta-soa kuvaa seuraava ote vuoden 2010 tilinpäätöksestä: ”Tytäryhteisöjen edustajat hallinto-elimissään arvioivat johdon toimintaa sekä hankinnat, rahoitushuolto, henkilöstöpolitiikka, keskitetyt konsernipalvelut kuten toimitila- ja kiinteistöpalvelut, taloushallinnon palvelut ja tietohallinnon palvelut. Tavoitteena on saada toiminnallista ja taloudellista hyötyä kes-kittämisellä/yhteistoiminnalla, strategisten, toiminnallisten ja taloudellisten tavoitteiden ja omistajaohjauksen toteutumisen lisäksi. Tytäryhteisöt on velvoitettu pyytämään ohjeita/kannanottoa konsernijohdolta ennen merkittäviä päätöksiä (mm. toiminnan laajenta-minen, takaukset, merkittävät investoinnit). Konserniohjeessa on ohjeistettu tytäryhtiöitä kirjanpidosta, tilintarkastuksesta ja raportoinnista sekä hankinnoista, rahoitushuollosta, riskien hallinnasta, henkilöstöpolitiikasta ja tiedottamisesta.”

Varkaudessa on kaupungin talouteen vaikuttanut merkittävästi Suomen yleinen talouskehitys. Talouden tasapainottaminen on vaativa tehtävä. Johtamiskäytäntöjä uudistamalla ja strategisilla konsernirakenteen muutoksilla on suunnattu myös kohti alueellista yhteistyötä.

Vimpeli

Vimpeli kuuluu pieniin syvenevän yhteistyön kuntiin. Kuntien välinen yhteistyö on vuonna 2009 rakennettu Järvi-Pohjanmaan yhteistoiminta-alueelle siten, että kolme kuntaa, Alajärven kaupunki, Soinin kunta ja Vimpelin kunta ovat muodostaneet isäntä-kuntaverkoston. Siinä jokaiselle kunnalle on sovittu tietyt tehtävät ja muut kun-nat tilaavat palvelut tältä tuottajataholta. Toimintaa organisoi kunkin tehtäväalueen yhteistoimintalautakunta. Seuraavassa ote yhdestä sopimusasiakirjasta: ”Sopijapuolet sitoutuvat yhteistoiminta-alueen toiminnassa noudattamaan yhdessä hyväksyttyjä tavoit-teita. Yhteistoiminnan tavoitteita ovat elinkeinoelämän toimintaedellytysten kehittäminen, itsenäisten kuntien yhteistyö, tasapuolisuus, lähipalvelujen säilyminen ja kustannustenjaon osalta nettokustannusperiaate. Tavoitteena on myös toiminnan tehokkuuden ja tuottavuu-den lisääminen. Yhteisen palvelutuotannon tavoitteena on myös pienempi vaihtoehtoinen kustannusten kasvukehitys.”

Vimpelin kunnan vastuulla ovat sekä rakennuslautakunnan että ympäristölautan-kunnan palvelujen tuottaminen. ”Tämän yhteistoimintasopimuksen osapuolet ovat Alajärven kaupunki, Soinin kunta ja Vimpelin kunta. Isäntäkuntana toimii Vimpelin kunta. ”Sopimuksen tarkoitus on ”… sopia kuntien järjestettäväksi säädettyjen lakisää-teisten sekä kuntien yhteisesti päättämien rakennusvalvontapalvelujen järjestämisestä.” Sopimukset, joita on yhteensä seitsemän kappaletta, koskevat maaseutu-, perusturva-, sivistystoimi-, rakennus-, tekninen-, vapaa-aika- ja ympäristötoiminta. Lisäksi kunnat ovat yhteisesti sopineet henkilöstön asemasta sekä toiminnan poliittisesta johtamisesta ja edunvalvonnasta, mikä kuuluu Järvi-Pohjanmaan neuvostolle.

Vimpelin kunnan konsernirakenne on edellä kuvatun sopimuskäytännön vuoksi poikkeuksellinen. Kunta toimii sekä tilaajana että tuottajana, se on osakkaana osakeyh-

52

ACTA

tiössä, joka tuottaa keskeiset hallinnon tukipalvelut. Myös alueen elinkeinopolitiikkaa hoidetaan kuntien yhteistyönä. Järjestävä taho on Järvi-Pohjanmaan Yrityspalvelu. Vimpelin kuntakonserniin kuuluu myös neljä osakeyhtiötä, joille kullekin erikseen on määritelty toiminnan tavoitteet ja tuotto-odotukset.

Toiminnan ohjaus on sopimuksilla ohjeistettua, myös valvonta ja arviointikäy-tännöistä on sovittu. Verkostoitunut hallinnointi on edellyttänyt myös erityisten taloudellisten ratkaisujen etsintää, samoin informaatiojärjestelmät ja suhteet palve-lujen käyttäjiin on jouduttu miettimään aikaisemmasta poikkeavasti. Hallintoa on täten keskitetty ja hajautettu, hyödynnetty uusia toimintamalleja ja luotu näin omia paikallisia ratkaisuja. Nyt esitellyt sopimukset ovat voimassa vuoden 2012 loppuun.

3.7 Yhteenveto: Huomio suunnataan koko kuntakonsernin talouden johtamiseen

Tämä yhteenveto muodostuu niistä havainnoista, jotka on tehty edellä esiteltyjen esi-merkkikuntien aineistoista, johtamiskirjallisuudesta sekä ARTTU-ohjelman yhteydessä vuonna 2011 toteuteutetusta johtamisjärjestelmäkyselystä.

Kuntakonserni juridinen ja toiminnallinen kokonaisuus

Kuntakonserni on käsitteellisesti määritelty lainsäädännössä vuonna 2007. Juridisesti konsernin rakenne perustuu kunnan omistajuuteen: siihen kuinka suuren suhteellisen osuuden se omistaa tytäryhteisöistään. Konsernin johtaminen tuli myös lainsäädännön piiriin. Vuonna 2007 määriteltiin johtajistoon kuuluvat tahot ja heidän tehtävänsä. Tätä vaihetta edelsi kunnissa lyhyellä aikavälillä monta suurta muutosta, jotka olivat osittain normiohjauksen tulosta, mutta suurelta osin myös kansainvälisten virtausten meille tuomia. Kunnallisen toiminnan rakenteet ja periaatteet muuttuivat nopeasti vuoden 1993 jälkeen, jolloin nykyisin suurelta osin voimassa oleva Kuntalaki valmis-teltiin (Komm 1993:33). Tässä luvussa on tarkasteltu kuntakonsernin rakenteiden ja toiminnan uudistumista niin johtamisoppien valossa kuin esimerkkikuntien avulla. On havaittu, että kuntakonserni on paikallisesti muotoutunut, juridisia sääntöjä noudattava toiminnallinen kokonaisuus.

Hierarkioista hajautettuihin ja keskitettyihin malleihin

Pyrkimys pois vanhoiksi koetuista ratkaisuista on edellä esiteltyjen kuntaesimerkkien perusteella ollut voimakasta. Julkisen hallinnon perinteinen hierarkkinen rakenne sai myös kunnissa osakseen voimakasta kritiikkiä. Uuden julkisjohtamisen, NPM:n myö-tä haluttiin rakentaa joustavia, ydintoimintoihin keskittyviä, tuloksellista toimintaa harjoittavia kokonaisuuksia. Markkinasuuntautuneet toimintatavat johtivat kunnan palvelutuotannon vähittäiseen eriytymiseen. Nettoyksiköittäminen, tulosjohtaminen ja liikelaitosten muodostamisen mahdollistava lainsäädäntö loivat pohjaa kuntakon-sernin muodostumiselle.

Käytännössä kunnat ovat tilinpäätöstietojen yhteydessä esittäneet juridisen kon-sernin osat, mutta myös kuntakonserniin kuulumattomia, kunnan palvelutuotannon

53


kannalta oleellisia organisaatioita kuten kuntayhtymiä. Sisäisen konsernin rakenne on noussut esille asiakirjoissa lähinnä silloin, kun on kuvattu toimintaperiaatteen muu-tosta. Kunnat ovat talousarvio- ja tilinpäätösasiakirjoissaan korostaneet toiminnallista konsernia.

Mitä rakenteissa sitten on tapahtunut? Kuntakonsernit ovat Paras-hankkeen aikana hajauttaneet toimintaansa liikelaitostamalla ja yhtiöittämällä. Toisaalta on keskitetty yhdistämällä konsernin sisällä palveluyksiköitä. Tämä on johtunut siitä, että johtamisjärjestelmiä on hiottu. Osa kunnista ilmoittaa siirtyneensä elämänkaarimallin mukaiseen toimintaan, myös prosessijohtamisen sovelluksia on käytössä. Erityisen paljon sisäisen toiminnan muutosta on aiheuttanut tilaaja-tuottajamallien käyttöönotto. Tämä ratkaisu on käytössä jossakin muodossa kaikissa kymmenessä (luku 3.6) esimerkki-kunnassa. Tilaamisen johtaminen on luonut suurehkoissa kunnissa organisaatioiden sisälle uuden ammattikunnan: tilaajapäälliköt. Näin ei kuitenkaan ole käynyt kaikissa kunnissa, vaan pienemmissä kunnissa on palveluyksikön johto velvoitettu toimimaan tilaajavastaavana, jolloin heidän johtamistyönsä on merkittävästi uudistunut. Sisäinen toiminta on pilkottu ja se on muuttanut luonnettaan: kustannustietoisuus, lasken-tainformaation hankinnan välttämättömyys, hinnoitteluosaaminen, lainsäädännön tuntemus ja valvontamekanismien hallinta muodostavat keskeinen osan johtamista. Konsernihallintoa varten on myös muodostettu kuntiin kokonaan omia budjettiyksiköi-tä, joiden tehtävänä on huolehtia hallinnon tukipalveluista. Osa kunnista on siirtynyt keskitettyihin palveluihin toisella tavalla. Ne ostavat palvelut kokonaan erikseen tätä tarkoitusta varten perustetulta ulkopuoliselta, usein kuntien omistamalta yksiköltä. Keskitettyjä palveluja ovat juuri tukipalvelut, tietohallinto, palkanlaskenta, tila- ja ateriapalvelut . Kuntien yhteistoiminta on tältä osin lisääntynyt.

Sopimuksellisuuden lisääntyminen ja toiminnan aikaperspektiivin muuttuminen

Sopimuksiin perustuva toiminta on korostanut meillä Suomessa kuntien järjestämisvas-tuuta. Kun tämä velvoite on jatkuvasti julkisuudessa esillä, se luo konsernin johtamiseen, sen tilaajatoimintaan ja valvontaan aivan uudentyyppisiä paineita. Kuntien mahdolli-suudet laajan, hajautetun, muiden toimijoiden varaan rakennetun palvelujärjestelmänsä johtamisesta ovat rajalliset. Kunnissa on otettu suositusten mukaisesti käyttöön konser-niohjeistus, jolla pyritään korostamaan sisäisen valvonnan merkitystä, riskienhallinnan kokonaisuutta sekä toiminnan seurausten arvioinnin välttämättömyyttä.

Esimerkkikunnissa on käytössä monia sopimuskäytäntöjä. Perinteisesti on hyö-dynnetty tilaaja-tuottajamallin ensimmäistä vaihetta: ostetaan tietty palvelu tai pal-velukokonaisuus ulkopuoliselta toimijalta. Tällöin sopijakumppania on voitu vaihtaa hintakilpailutuksen seurauksena. Näitä esimerkkejä on erityisesti teknisen toimen hankinnoissa. Ostosopimukset tehdään käytännössä määräaikaisiksi, vaikka niihin voidaankin liittää optio mahdollisesta jatkosta, se kuitenkin sävyttää yhteistyötä. Useat markkinasuuntautuneen toiminnan ongelmat ovat käyneet tutuiksi esimerkkikunnille. Tilaajan ja tuottajan välisen yhteistyön yhteensovittaminen vaatii oman osaamisensa ja aikansa. Konsernijohtamisen näkökulmasta sopimuksellisen toiminnan järjestäminen ja siinä ilmenevät aukkopaikat on tunnistettu. Luottamushenkilöillä ei kuitenkaan ole aina

54

ACTA

käsitystä siitä kuinka laaja ja minkälaista sopimustoimintaa kunta harjoittaa. Toisaalta ei myöskään kunnan sisällä olla aina selvillä, miten palvelukokonaisuudet rakentuvat ja kuinka haavoittuvia ne ovat. Niistä muodostuu riskejä. Tarkastuskertomuksissa peräänkuulutetaan selvitystä sopimuksista ja eri yhteistyötahoista ja vastuuhenkilöistä sekä valvonnan mekanismeista.

Kuntien muuttuvat roolit ja kuntayhteistyön laajeneminen

Kun, kunta ei ole enää vain palvelun tuottaja, vaan se toimii ostajana (tilaajana), omis-tajana (sijoittaa pääomaa liikelaitoksiin), rahoittajana ja yhteistyökumppanina, niin on tärkeä toiminnan arvioinnin näkökulmasta miettiä sitä, missä roolissa kunta milloinkin toimii. Konsernin osia johdetaan eri tavalla, kun rahoitetaan puhtaasti yleishyödyllisiä palveluja tai sitten omistajan roolissa asetetaan kunnan liiketoiminnan tulotavoitteita.

Empiria-aineistosta näkyy selkeästi se, että kunnat tunnistavat erilaiset roolinsa. Parhaiten tämä näkyy kuntayhteistyössä, joka on Paras-hankkeen aikana monipuolis-tunut. Kunnat ovat yhteistyökumppaneina mielenkiintoisella tavalla erikoistuneet. Se on toteutettu muodostamalla isäntäkuntaratkaisuja, jossa ne ovat jakaneet keskeiset palvelut keskenään siten, että kukin kunta hoitaa tietyn palvelutuotannon isännyyden. Tämä verkostoitumisen malli on tasapuolisten sopijakumppaneiden suosiossa. Toinen tapa hoitaa syvenevää yhteistyötä on rakentaa kuntien kesken laaja kuntayhtymäjärjes-telmä, jolloin keskeiset palvelut tuotetaan yksiköissä, jotka ovat toiminnan kannalta oleellisia, mutta joihin kunnan konsernimääräysvalta ei yllä. Kolmas yhteistyön syve-nemisen muoto on kaupunkiseutuyhteistyö, jossa pienempi kunta on mukana lukuisissa yhteisissä hankkeissa, toimii osittain myös palvelujen tuottajana, lähinnä kuitenkin tilaajana ja rahoittajana. Vaikuttamisen mahdollisuudet ovat suoraan suhteessa väki-lukuun, alueelliseen strategiseen asemaan ja oman talouden vahvuuteen.

Johtamiskäytäntöjen järjestelmällinen uudistaminen

Kuntaesimerkeissä korostetaan konserniohjauksen jäntevöittämisen tarvetta. Myös taloudellisten riskien hallinta nousee esille kahdella tavalla. Kunnat eivät pysty vai-kuttamaan kuntayhtymien toimintaan, tavalla joka edesauttaisi niiden oman talouden tasapainottamista. Kuntayhtymillä ei ole alijäämän kattamisvelvoitetta kuten kunnilla, vaan kunnat joustavat mikäli kuntayhtymän talous tuottaa yllätyksiä. Toinen riski liittyy tytäryhteisöjen velkataakan kasvamiseen. Esimerkkikunnissa on tapaus, jossa konsernin velkoja on perintönä 1990-luvulta. Nämä seikat ovat haasteellisia kuntien talouden tasapainotusohjelmien kannalta, joita useat esimerkkikunnista ovat joutuneet myös Paras-hankkeen aikana tekemään.

Johtamista on ohjeistettu ja kehitetty valtakunnallisesti. Osa esimerkkikunnista on laatinut kansallisen kahdenkymmenen suurimman kaupungin tuloksellisuusohjelman, osa taas kuuluu Kuntaliiton tällä vuosikymmenellä käynnistämään USO-ohjelmaan (uuden sukupolven organisaatio- ja johtaminen). Kunnat käyttävät keskenään verrok-kikuntamenettelyä. Kansainväliset johtamisopit ja käsitteet ovat levinneet ja niitä on sovellettu ”tilanteen mukaan”. Uudet johtamisopit ovat toimineet normiohjauksen rinnalla kuntien rakenteiden ja toiminnan uudistajina. Johtamisopeista on kunnissa

55


omaksuttu tiettyjä erityispiirteitä ja ne näkyvät selkeästi niissä kuntaesimerkeissä, joita tämän raportin yhteydessä on tarkasteltu. Myös kriittisiä puheenvuoroja on uudistuk-siin kohdistettu, samoin osataan nähdä seurauksia, jotka puolestaan ovat vaikuttaneet siihen, että koko kunnallishallintoa säätelevää yleislakia ollaan uudistamassa.

Uutena piirteenä nousee vaatimus konsernitoiminnan kokonaisuuden hahmotta-misen tarpeesta ja erityisesti tulevan kehityksen arvioimisesta. Panostukset strategiseen johtamiseen on kunnissa kyllä esillä, mutta konkretisointi konsernin toimintaan kytkeytyväksi todellisuudeksi on monesti vaikeasti tunnistettavissa. Tämä ongelma on noussut esille asiakirjateksteissä, erityisesti toimintakertomuksissa. Toinen seikka on se, että toimintaympäristön verkottuminen niin informaatiokysymyksissä, innovaatio-asioissa kuin asiakkuus- ja kuntalaisaktiviteeteissa muodostaa osa-alueen, joka ei ole perinteisen hallinnon keinoin hahmotettavissa. Erilaiset corporate governance hankkeet yhteisöllisyyskeskustelut ja uudet vaikuttamisen kanavat ovat niitä, joihin kunnat ovat jo panostaneet. Ne edellyttävät, mutta tarjoavat myös itse uuden tyyppistä resursointia.

Paras-hankkeen aikaiset muutokset

Tiivistetysti voidaan teoriaan ja edellä kuvattuun empiria-aineistoon tukeutuen tode-ta, että markkinasuuntautuneet toimintatavat ovat vakiintuneet. Näistä nopeimmin näyttää ARTTU-kunnista vakiintuneen tilaaja-tuottajamalli sopimuksellisine käy-täntöineen. Aikaisemmin on jo omaksuttu kustannustietoinen toiminta, vaikkakaan liiketoiminnasta tuttu, sopimuksien aiheuttamien kustannusten analysointi ei ole edes vielä alkanut. Myös asiakasnäkökulma palveluseteleineen on otettu käyttöön jo yli puolessa case -kunnista. Konsernien rakenteet ovat muuttuneet siten, että liikelaitokset ja osakeyhtiöt ovat lisääntyneet, sisäisessä toiminnassa on palvelut keskitetty suurem-piin yksiköihin, jolloin myös johtamista on uudistettu. Keskeistä palvelutuotantoa on siirretty alueellisille toimijoille ja kuntayhtymille, joten rahoittajakuntien valtuustojen määräysvalta on kaventunut. Uudistuksina peräänkuulutetaan valvonnan ja tarkastuk-sen mahdollisuuksien parantumista sekä tietoja verkottuvan toiminnan vaikutuksista nyt ja tulevaisuudessa.

56

ACTA

Siv Sandberg

4 Kunnan poliittisen ja hallinnollisen johtamisen edellytysten muutokset vuosina 2007–2013

4.1 Johdanto

Tässä luvussa tarkastellaan, miten kunnan poliittisen ja hallinnollisen johtamisen edellytykset ovat muuttuneet tutkimuskauden 2007–2013 aikana. Kuten raportin johdantoluvuissa on todettu, johtaminen nostetaan esille kuntarakenneprosessien ydinkysymyksenä. Toisaalta edellytetään, että rakennemuutokset johtavat muutok-siin kunnan poliittis-hallinnollisessa johtamisjärjestelmässä. Toisaalta korostetaan johtamisen roolia onnistuneen muutoksen läpiviennissä. Suhde rakennemuutosten ja johtamisjärjestelmän välillä ei kuitenkaan ole yksioikoinen, koska kuntien toimintaan vaikuttaa moni muukin muuttuja kuin kuntaliitos tai yhteistoiminta-alueen muodosta-minen. Kunnilla on Kuntalain nojalla merkittävä vapaus päättää sekä palvelutuotannon organisaatiosta, että poliittis-hallinnollisen organisaation ominaisuuksista.

Vuonna 2011 kuntiin suunnattu johtamisjärjestelmäkysely todistaa, että kunnat tekevät johtamisjärjestelmämuutoksia hyvin erilaisista syistä (taulukko 4.1). Kyselyyn vastanneista kuntaedustajista 13 ilmoitti, ettei kunnassa ole tehty muutoksia johta-misjärjestelmässä tutkimuskauden aikana. Johtamisjärjestelmämuutoksia perustellaan osittain ulkoisilla rakennemuutoksilla – ”Kolme kuntaa fuusioitui 2007 joten kaikki muuttui” (Johtamisjärjestelmäkysely 2011, kysymys 4, avovastaus) – osittain kunnan sisäisen toiminnan kehittämisellä ”Kaupungin organisaatiota on hiottu asiakaspalvelun, prosessien ja talouden suhteen tehokkaammaksi”.

Taulukko 4.1. ”Onko kunnassa muutettu johtamisjärjestelmää Paras-uudistuksen aikana vuosina 2007–2011?” (N = 39, useampi vastaus mahdollinen)

Kuntien lkm (N) Onko kunnassa muutettu johtamisjärjestelmää (kunta on voinut antaa useamman Paras-uudistuksen aikana vuosina 2007–2011? kuin yhden ”kyllä”-vastauksen)

Ei ole muutettu 13

Kyllä, kuntaliitoksen takia 11

Kyllä, yhteistoiminta-alueratkaisun takia 10

Kyllä, kunnan tehtävien kehittämisen takia 10

Kyllä, jostakin muusta syystä 2

Tämän luvun tarkoituksena on hahmottaa, mitkä kaikki tekijät ovat vaikuttaneet kuntajohtamisen edellytyksiin tutkimuskauden aikana. Seuraavassa luvussa (luku

57


5) tarkastellaan tarkemmin, miten poliittisen ja hallinnollisen johtamisen rakenteet ovat muuttuneet. Luku 4 jakaantuu kolmeen osaan. Ensimmäisessä osassa kuvataan kuntien toiminnan ja päätöksenteon luonteen muutoksia 1960-luvulta 2010-luvulle tanskalaisten tutkijoiden kehittämän indeksin valossa. Toisessa osassa tarkastellaan miten lainsäädännön muutokset ovat muuttaneet kuntien välistä työnjakoa. Kolman-nessa osassa tarkastellaan miten eri organisaatiomuotojen (liikelaitokset, osakeyhtiöt, keskitetyt tukipalvelut) käyttö vaihtelee tutkimuskuntien välillä ja miten se on muut-tunut tutkimuskauden aikana. Luku huipentuu välitilipäätökseen kuntajohtamisen edellytysten muutoksista.

4.2 Kuntajohtamisen edellytykset

4.2.1 Pitkä linja

Tanskalaiset kuntatutkijat Jens Blom-Hansen, Marius Ibsen, Thorkil Juul ja Poul Erik Mouritzen kuvaavat tanskalaisen kunnallishallinnon kehitystä 1960-luvulta tähän päivään yksinkertaisen mittarin avulla. Mittari suhteuttaa kunnallisten luottamushenki-löiden lukumäärän kunnallisen henkilökunnan lukumäärään kolmena eri ajankohtana: 1966, 1990 ja 2010 (Blom Hansen et al. 2012). Vaikka mittari on yksinkertainen ja osittain epätarkka, kuvaa se hyvin kunnallisen toiminnan painopisteen muutosta pienimuotoisesta luottamushenkilövetoisesta paikallishallinnosta moniammatilliseksi palveluorganisaatioksi.

Tanskassa muutos on ollut raju. Suhdeluku kunnan henkilöstöä/valtuutettu oli vuonna 1966 4,6, eli yhtä valtuutettua kohtaan oli vajaat viisi kunnan palkkalistalla ole-vaa. Vuonna 2010 vastaava luku oli 214, mikä kertoo kunnallisen toiminnan luonteen rajusta muutoksesta. Numeroiden takaa löytyy kaksi suurta kuntarakenneuudistusta (1970 ja 2007), jolloin kuntien lukumäärä muuttui ensin 1300:sta 274:ään, tämän jälkeen 274:sta 98:aan. Tämän lisäksi Tanskan luottamushenkilö-organisaatio on pieni. Turun kokoisessa (noin 180 000 asukasta) Odensessa on esimerkiksi 28 valtuutettua, jotka miehittävät pääosan hallitus- ja lautakuntapaikoista. Turussa on 67 valtuutettua ja tämän lisäksi yli sataa ei-valittua luottamushenkilöä.

Taulukko 4.2. Kuntien henkilöstön ja kunnanvaltuutettujen lukumäärät Tanskassa vuosina 1966, 1990 ja 2010. Lähde: Blom-Hansen ym. 2012, 158.

1966 1990 2010

Kuntien henkilöstö yhteensä 46 200 451 916 527 755

Kunnanvaltuutettuja yhteensä 10 005 4 677 2 468

Henkilöstöä/valtuutettu 4,6 96,6 213,8

Myös Suomessa on tapahtunut vastaava painopisteen muutos luottamushenkilövaltai-sesta paikallishallinnosta henkilöstö- ja hallintovaltaiseen kuntajärjestelmään. Muutos on kuitenkin paljon pienempi kuin Tanskassa. Vuodesta 1960 vuoteen 2010 suhdeluku

58

ACTA

henkilöstöä/valtuutettu on nelinkertaistunut, 11:sta 42:een. Vaikka kunnan toiminta on yhä enemmän hallinnon ja ammattilaisten käsissä, luottamushenkilöiden luku-määrä on yhä suuri. Viidenkymmenen vuoden aikana valtuustopaikkojen lukumäärä on vähentynyt 25 prosentilla, Tanskassa vastaava luku on 75 prosenttia. Tämä johtuu siitä, että Suomen kuntarakenne on säilynyt suhteellisen pienkuntavaltaisena, sekä siitä, että valtuustojen koko on melko suuri.

Taulukko 4.3. Kuntien henkilöstön ja kunnanvaltuutettujen lukumäärät lukumäärä Suomessa 1960, 1970, 1990 ja 2010. Tilastotietojen lähteet: Tilastokeskus, Kunnallinen työmarkkinalaitos, Ståhlberg 1990.

1960 1970 1990 2010

Kuntien henkilöstö yhteensä 137 000 193 000 434 000 434 000

Kunnanvaltuutettuja yhteensä 12 131 11 966 12 622 10 412

Henkilöstöä/valtuutettu 11 17 34 42

Kunnan toiminnan luonteen muutoksella on luonnollisesti seurauksia myös kunnan poliittis-hallinnolliselle organisaatiolle. Blom-Hansen ym. tunnistavat kolme seurausta pitkän ajan kehityksestä (Blom-Hansen ym. 2012, 158–159):

1. Edustuksellisen demokratian ohetessa – ainakin luottamushenkilöpaikoissa mitattuna – sekä eduskunta että kunnalliset päättäjät ovat nähneet tärkeänä vahvistaa kunnallisen toiminnan demokraattista ohjausta. Tanskassa tämä on tapahtunut edustuksellisen järjestelmän rinnalla, pääosin käyttäjädemo-kratian keinoilla.

2. Tarve delegoida päätösvaltaa luottamuselimiltä hallinnolle kasvaa kunnan toiminnan kasvaessa. Poliittisille päätöksentekijöille on entistä tärkeämpi kehittää mekanismeja, joiden avulla he voivat siirtää päätösvaltaa hallin-nolle, mutta samalla pysyä oikeina vallankäyttäjinä kuntalaisten/äänestäjien silmissä.

3. Kunnan toiminnan volyymin kasvaessa, päätöksenteon tuen tarve kasvaa. Perinteisten päätösvalmistelun rinnalle tarvitaan entistä enemmän selvityksiä esimerkiksi palvelutarpeista ja eri päätösvaihtoehtojen seurauksia.

Vuoden 2007 kuntaliitosaallon seurauksena tanskalaisen kunnan mediaanikoko on 45 000 asukasta. Kunnallisen johtamisen kannalta tämä merkitsee muun muassa seuraavaa (Blom-Hansen ym. 2012, 189):

1. Johtamisen vaikeusaste kasvaa isoissa ja monialaisissa kunnissa. Tämä johtuu toisaalta organisaation koosta itsessään, toisaalta siitä, että monet kuntien tehtävistä ovat lakisääteisiä ja tarkasti säädeltyjä.

2. Kunnan isommasta koosta johtuen, kunnallisilla päättäjillä on, näin halutes-saan, todellisia priorisointimahdollisuuksia. Isompi kunta voi toisella tavalla kuin pieni realistisesti valita eri palvelutuotantotapojen välillä.

59


3. Suuressa kunnassa päättäjien etäisyys yksittäisiin asioihin kasvaa, mikä lisää luottamuselinten kykyä tehdä vastenmielisiä päätöksiä. Vuoden 2007 kuntauudistuksen jälkeen on esimerkiksi lakkautettu kyläkouluja monessa tanskalaisessa kunnassa. Pienkuntavaltaisemmassa kuntarakenteessa nämä päätökset kaatuivat usein kuntalaisten vastustukseen.

4.2.2 Muutokset Paras-uudistuksen aikana

Keskiarvot kätkevät alleen suuria vaihteluja erikokoisten kuntien välillä (taulukko 4.4). Alle 5 000 asukkaan kunnissa oli jokaista valtuutettua kohti seitsemästä kahdeksaan kunnan työntekijää. Yli 50 000 asukkaan kunnissa vastaava suhdeluku oli 138 vuon-na 2005 ja 127 vuonna 2011. Luvuissa näkyy peruskuntien oma henkilöstö, mutta kuntayhtymien henkilöstöä ei ole laskettu mukaan. Indikaattori kuvaa näin ollen peruskunnan valtuuston omassa määräämisvallassa olevan toiminnan laajuutta. Mitä pienempi luku, sitä enemmän mahdollisuuksia kunnan toimielimillä on hahmottaa kunnan toiminnan sisältöä ja ottaa kantaa yksittäisiin asioihin. Luvun kasvaessa sekä päätösten laajuus että päätösten lukumäärä kasvavat. Valtuustolla, saati yksittäisellä luottamushenkilöllä, on mahdotonta hahmottaa kaikkea kunnan toimintaa. Strategisen päätöksenteon tarve kasvaa. Luvun vaihtelut käyvät käsi kädessä muiden indikaattorien kanssa. ARTTU-kuntalaiskyselyn mukaan kuntalaisten suorat yhteydenotot kunnan virkamiehiin ja luottamushenkilöihin on laajinta pienissä kunnissa. Suurissa kun-nissa kuntalaisten ja kunnan päättäjien vuorovaikutus nojautuu enemmän virallisiin osallistumismekanismeihin.

Suuri kuva on pysynyt samanlaisena vuodesta 2005 (ennen Paras-uudistusta) vuoteen 2011 (Paras-uudistuksen loppupuoliskolla). Kuntaliitokset ja uudet palvelujen tuotantotavat näkyvät yksittäisten kuntien luvuissa, mutta koko maan tasolla Paras-uudistus ei ole merkittävällä tavalla muuttanut kunnallisen päätöksenteon edellytyksiä.

Taulukko 4.4. Kunnan henkilöstöä/valtuutettu vuosina 2005 ja 2011. Kuntakokoluokittain tarkastelu koko maan tasolla. Tilastotietojen lähde: Tilastokeskus, kuntien talous ja toiminta.

Kuntakokoluokka 2005 N (2005) 2011 N (2011)

Alle 5 000 as. 7,3 208 7,8 133

5 000–10 000 as. 14,2 107 13,9 85

10 000–20 000 as. 20,2 48 23,4 46

20 000–50 000 as. 34,4 38 39,5 37

Yli 50 000 as. 138,1 14 126,7 19

Kaikki kunnat 17,4 415 22,4 320

Taulukossa 4.5 tarkastellaan ARTTU-kuntien oman toiminnan laajuuden ja tästä joh-tuvaa kuntajohtamisen edellytysten muutosta vuodesta 2005 vuoteen 2011. Kunnat on järjestetty ryhmiin kunnan henkilöstöä/valtuutettu -indeksin suhteellisen muutoksen mukaan. Kuntaliitoskuntien osalta vertailukohtana on asukasluvultaan suurin kunta vuonna 2005, eli esimerkiksi liitoksen jälkeinen Salo verrataan ”vanhaan” Saloon.

60

ACTA

Jäljempänä (taulukko 4.6) on tarkempi kuvaus liitoskuntien tilanteesta.

Taulukko 4.5. Oman toiminnan laajuuden ja johtamisen edellytysten muutos ARTTU-kunnissa vuosina 2005–2011. Indeksi kunnan henkilöstöä/valtuutettu. Kuntaliitoskunnissa (*) vertailu-kohde liitoksen asukasluvultaan suurin kunta vuonna 2005 (esim. ”vanha” Salo).

Oman toiminnan Asukas- Kunnan henkilöstöä/valtuutettu laajuuden muutos luku muutos 2005–2011 Kunta 2011 2005 2011 2005–2011, %

Supistunut Vimpeli 3 222 8,8 0,7 -92 Lappeenranta* 72 133 70,1 30,3 -57 Pudasjärvi 8 695 21,1 10,4 -51 Halsua 1 275 6,2 3,2 -48 Karkkila 9 190 12,6 9,1 -27 Varkaus 22 606 43,1 35,9 -17

Pysynyt suurin Kuusamo 16 373 28,8 27,1 -6 piirtein ennallaan Mänttä-Vilppula* 11 308 12,6 11,9 -5 (muutos -+ 10 %) Kotka 54 831 72,9 69,7 -5 Harjavalta 7 504 14,2 13,6 -4 Hamina 21 403 35,7 34,6 -3 Pello 3 912 13,0 12,8 -2 Juuka 5 453 16,0 15,9 -1 Kuopio 97 433 102,0 102,3 0 Sodankylä 8 806 21,1 21,2 0 Turku 178 630 198,4 205,1 +3 Lieto 16 690 19,5 21,2 +9 Lapua 14 530 25,7 28,0 +9

Kasvanut Oulu* 143 909 123,6 138,0 +12 Raasepori* 28 959 27,5 31,1 +13 Pori* 83 133 106,3 120,4 +13 Haukipudas 18 994 24,5 29,0 +18 Vaasa 60 398 96,8 119,2 +23 Hirvensalmi 2 389 5,3 6,7 +23 Jyväskylä* 132 062 85,9 107,1 +25 Sipoo 18 526 23,8 29,9 +26 Uurainen 3 507 7,6 9,7 +27 Hämeenlinna* 67 270 45,1 57,6 +28 Lempäälä 20 888 24,5 33,6 +37 Kirkkonummi 37 192 33,0 45,2 +37 Mustasaari 18 868 24,6 34,2 +39 Kajaani* 38 045 32,1 44,8 +39 Kitee 9 153 15,1 21,5 +42 Salo* 55 283 33,4 52,4 +57 Äänekoski* 20 334 20,7 32,5 +57 Siilinjärvi 21 331 23,4 41,3 +77 Vöyri* 6 743 12,3 23,2 +88 Seinäjoki* 58 703 45,1 94,1 +109 Kemiönsaari* 7 173 8,8 19,2 +118 Hollola 22 020 19,7 45,5 +131

Lukuihin kannattaa suhtautua varauksella. Varsinkin pienten kuntien kohdalla melko pieni henkilöstömuutos voi näkyä indeksin heilahteluna. Tämän lisäksi yhteistoiminta-alueiden muodostaminen ja purkautuminen saattaa muuttaa lukuja rajusti vuodesta

61


toiseen. Hirvensalmi ja Uurainen kuuluvat taulukossa kuntaryhmään, jossa kunnan oman henkilöstön määrä on kasvanut vuosina 2005–2011. Vuoden 2011 jälkeen molemmat kunnat ovat liittyneet sosiaali- ja terveyshuollon yhteistoiminta-alueisiin ja siirtänyt osan henkilökunnastaan isäntäkunnalle.

Yhteistoiminta-alueiden muodostaminen ja henkilöstön siirtyminen joko isäntä-kunnan tai kuntayhtymän palvelukseen selittää joidenkin kuntien oman organisaation rajua kutistumista. Suhteellisesti eniten henkilöstön määrä suhteessa luottamushenkilöi-hin on muuttunut Vimpelin kunnassa, joka on osa Järvi-Pohjanmaan yhteistoiminta-aluetta. Kolmen kunnan keskinäiseen työnjakoon perustuvassa yhteistoiminta-alueessa, Vimpeli vastaa ympäristö- ja rakennuspalveluista. Sivistys- sekä sosiaali- ja terveyden-huollon isot henkilöstöryhmät ovat siirtyneet Alajärven kunnan palvelukseen (www.jarvipohjanmaa.fi, Mäntylä 2009, Vimpelin kunta 2013). Oman kunnan organisaation supistuminen yhteistoimintaratkaisujen takia on yleisintä pienissä kunnissa. Mutta myös yli 70 000 asukkaan Lappeenrannassa, jonka sosiaali- ja terveystoimi on siirretty maakunnallisen Eksote-kuntayhtymän palvelukseen, oman henkilöstön lukumäärä on vähentynyt merkittävästi tutkimuskauden aikana. Ilmiön toinen puoli näkyy isäntä- tai vastuukuntien tilastoissa. Esimerkiksi Hollolassa ja Mustasaaressa henkilöstö on kasvanut sosiaali- ja terveystoimen isäntäkuntavastuun takia.Ryhmässä ”muut kunnat” (esimerkiksi Kotka, Turku, Pello) kunnan toiminnan laa-juus on pysynyt suunnilleen ennallaan tarkastelukauden aikana. Kasvavissa kunnissa (Sipoo, Kirkkonummi) indeksiarvon kasvu johtuu toiminnan volyymin kasvusta, eli on rakennettu uusia päiväkoteja ja kouluja ja palkattu uutta henkilökuntaa.

Kuntaliitos muuttaa kuntajohtamisen edellytyksiä, mutta kunnan henkilöstöä/valtuutettu -indeksin valossa paineet muuttaa johtamisjärjestelmää ovat harvoin rajuja. Salossa ja Hämeenlinnassa päätöksenteon mittasuhteet liikkuvat liitoksen jälkeen suurin piirtein samassa kokoluokassa kuin ennen liitosta. Päätöksentekokulttuuriin vaikuttaa toki usean pienen ja toiminnan mittakaavaltaan toisenlaisen kunnan liittyminen osaksi isompaa organisaatiota (ks. taulukko 4.6).

Taulukko 4.6. Kunnallisen johtamisen edellytykset Salossa ennen kuntaliitosta (2005) ja kuntaliitoksen jälkeen (2011). Kunnan henkilöstöä/valtuutettu -indeksi.

Ennen kuntaliitosta (2005), Kuntaliitoksen jälkeen (2013), 10 kuntaa 1 kunta

Kunnan henkilöstöä/valtuutettu-indeksi Kunnan henkilöstö/valtuutettu-indeksi keskimääräistä pienempi keskimääräistä korkeampi

Strategisen johtamisen tarve vähäinen Strategisen johtamisen ja päätöksenteon delegoinnin tarve kasvaa

Särkisalo: 2,5 Salo: 52,4 Kisko: 2,7 Kiikala: 3,0 Muurla: 3,4 Kuusjoki: 3,5 Pertteli: 6,0 Halikko: 13,1 Perniö: 14,1

Kunnan henkilöstö/valtuutettu-indeksi keskitasoa

Strategisen johtamisen tarve kasvaa

Salo: 33,4

62

ACTA

Kolmen pienen kunnan muodostama Kemiönsaari (7 173 asukasta) on puolestaan yhä pieni kunta, jossa toiminta perustuu suoraan vuorovaikutukseen kunnan päättäjien ja sen asukkaiden välillä, ja jossa luottamushenkilöillä on mahdollisuus tuntea kunnallisen toiminnan yksityiskohdat. Seinäjoki on kuntaliitoskuntien joukossa selkein esimerkki kasaantumisilmiöstä, josta enemmän jäljempänä. Kuntaliitoksen lisäksi kunnalle on annettu vastuu useasta seudullisesta tai maakunnallisesta tehtävästä, mikä myös hei-jastuu henkilöstön lukumäärään.

4.3 Lainsäädännön uudistukset jakavat kuntakentän tilaaja- ja tuottajakuntiin

Paras-uudistus on osa laajempaa hallintouudistusten aaltoa. Yhteistä uudistuksille on ollut valtiovallan tahto vähentää julkishallinnon yksiköiden lukumäärää sekä vahvis-taa julkisen palvelutuotannon väestöpohjaa. Kuntasektorilla on tehty sekä laajempia uudistuksia (Paras-uudistus, suunnitellut kuntarakenne ja SOTE-uudistukset) että pienempiä, yhtä sektoria tai tehtävää koskevia uudistuksia. Myös näillä pienemmillä uudistuksilla on ollut vaikutuksia kuntien johtamisjärjestelmiin, koska tehtävien hoi-to on keskitetty suppeammalle joukolle kuntia. Isäntä- tai vastuukuntien tehtävät ja henkilökunta ovat kasvaneet, sopimuskuntien tehtäväpiiri ja henkilökunta vastaavasti vähentyneet.

Seuraavat organisaatiouudistukset ovat suoraa seurausta lainsäädännön muutok-sista:

� Palo- ja pelastustoimen rakenneuudistus vuonna 2002 keskitti vastuun kuntien palo- ja pelastustoimesta alueellisille pelastuslaitoksille. Aluepelas-tuslaitokset on yleensä organisoitu isäntäkuntamallin mukaisesti, jolloin maakuntien pääkaupungit vastaavat alueellisen palo- ja pelastustoimen organisaatiosta ja henkilöstöstä (Kallio & Tolppi 2012).

� Laki ympäristöterveydenhuollon yhteistoiminta-alueista (410/2009) edellyt-tää, että kunnan lakisääteiset tehtävät koskien yksilön ja hänen elinympäris-tönsä terveydensuojelua (mm. elintarvikevalvonta), järjestetään yksiköissä, joilla on oltava tehtävän järjestämiseksi sekä tarkoituksenmukaisen työnjaon ja erikoistumisen mahdollistamiseksi käytettävissään vähintään 10 henkilö-työvuotta vastaavat henkilöresurssit tähän tehtävään. Vastuu ympäristöter-veydenhuollosta on keskitetty suppeammalle joukolle kuntia. Hallinnollisesti tämä merkitsee, että pienempien kuntien ympäristöterveydenhuollon henki-lökunta on siirtynyt vastuukunnan palvelukseen. Ympäristöterveydenhuollon poliittinen ohjaus on siirretty yhteiselle lautakunnalle/toimielimelle, joka toimii osana vastuukunnan organisaatiota.

� Laki maaseutuhallinnon järjestämisestä kunnissa (210/2010) asettaa vastaa-valla tavalla määrällisiä vaatimuksia kunnan maaseutuhallinnolle. Maaseu-tuhallinnon tehtävien hoitamiseksi on muodostettava toiminnallinen koko-naisuus, jonka alueella toimii vähintään 800 maatalouden tukihakemuksen tehnyttä luonnollista henkilöä tai yhteisöä (maatalousyrittäjä). Kunnan

63


alueella maaseutuhallinto on järjestettävä siten, että tehtäviä hoitaa yhteisen johdon alaisuudessa vähintään viisi viranhaltijaa tai toimihenkilöä, joista yksi päätoimisesti hoitaa maaseutuhallinnon tehtäviä ja johtaa tehtäviä hoitavaa yksikköä. Uuden lain johdosta, maaseutuhallinnon tehtävät ja niitä hoitavat viranhaltijat on keskitetty suppeammalle joukolle kuntia (Maaseutuvirasto 2013). Monessa kunnassa oma maaseutulautakunta lakkautettiin vuoden 2013 alusta.

� Joukkoliikennelaki (869/2009) edellyttää kuntien välistä yhteistyötä seu-dullisen joukkoliikenteen järjestämisessä tietyillä kaupunkiseuduilla. Laki määrää kymmenen kaupunkia (mm. Hämeenlinna, Jyväskylä, Oulu ja Turku) seudullisiksi joukkoliikenneviranomaisiksi kahden tai useamman kunnan muodostamalla alueella. Lain johdosta on perustettu seudullisia joukkoliikennelautakuntia.

� Jätelain (646/2011) mukaan, kunnat voivat siirtää velvollisuudet huolehtia jätehuollosta omistamalleen yhtiölle. Koska yhtiö yksityisoikeudellisena toimijana ei voi toimia viranomaisena, jätehuoltoviranomaisena toimii kun-tien yhteinen toimielin, yleensä seudullinen lautakunta osana isäntäkunnan organisaatiota.

Taulukkoon on koottu tiedot ARTTU-kuntien isäntäkuntavastuista sosiaali- ja tervey-denhuollon, palo- ja pelastustoimien, ympäristöterveydenhuollon, maaseutuhallinnon, joukkoliikenteen ja jätehuollon osalta. Tunnuksella ”X” merkityt kunnat vastaavat kyseisen tehtävän hoidoista kahden tai useamman kunnan alueella. Tunnuksella ”O” merkityt kunnat hoitavat kyseisen tehtävän ainoastaan oman kunnan alueella. Esimerkiksi Kotka, Lappeenranta ja Vaasa on laissa määritelty joukkoliikenteen lupa-viranomaisiksi oman kunnan alueella (L 646/2011). Luetteloon on otettu ainoastaan ne ARTTU-kunnat, joilla on vähintään yksi isäntäkuntavastuu.

Taulukon pääasiallinen viesti on, että vastuut kuntien lakisääteisten tehtävien hoidosta kasaantuvat isoille kunnille, yleensä maakuntien pääkaupungeille. Joukkolii-kenteen ja pelastustoimen osalta tämä on suoraa seurausta lainsäädännön määräyksistä, mutta myös yleisemmin lainsäädännön vaatimukset laajemmasta väestöpohjasta näyttää suosineen maakuntakeskuksia, kuten Seinäjokea tai Lappeenrantaa. Sosiaali- ja tervey-denhuollon, maaseututoimen ja ympäristöterveydenhuollon osalta isäntäkuntavastuita on uskottu myös keskikokoisille kehyskunnille (Hollola, Mustasaari, Lieto). Joillakin seuduilla isäntäkuntavastuut on jaettu samankokoisten kuntien kesken. Kymenlaaksossa Kotka toimii pelastustoimen isäntäkuntana, Kouvola vastaa seudullisesta jätehuollosta ja Hamina maaseututoimesta. Pienet, alle 10 000 asukkaan kunnat, toimivat harvoin isäntäkuntina yhteisille tehtäville. Ainoan poikkeuksen muodostaa Vöyri (6 700 asu-kasta), joka vuoden 2013 alusta toimii isäntäkuntana Vaasan seudun kuntien yhteiselle maaseutuhallinnolle. Vaikka kyse on, sosiaali- ja terveydenhuoltoa lukuun ottamatta, melko pienistä määrärahoista ja henkilöstömääristä, vastuiden kasaantuminen tarkoit-taa myös asiantuntemuksen kasaantumista isoimmille kunnille. Vastuiden jakaminen pienempien kuntien kesken on harvinaista. Ainoan poikkeuksen muodostaa Alajärven, Vimpelin ja Soinin Järvi-Pohjanmaa -yhteistyö, jossa kunnat hoitavat kaikki kunnan

64

ACTA

tehtävät seudullisesti ja isäntäkuntavastuut on jaettu kolmen kunnan kesken (Mäntylä 2009, Vimpelin kunta 2013).

Taulukko 4.7. ARTTU-kunnat isäntä-/vastuukuntina, tilanne 1.1.2013. X = Kunnat, jotka toi-mivat isäntäkuntina vähintään yhdelle seudulliselle palvelulle. O = omana toimintana (ei muita kuntia mukana)

Sosiaali- ja Alueellinen (Seudullinen) terveyden- palo- ja ympäristö- Seudullinen (Seudullinen) huollon pelastus- terveyden- maaseutu- joukko- Seudullinen Kunta yt-alue toimi huolto hallinto liikenne jätehuolto

Hamina O X

Hollola X

Hämeenlinna O X X X X

Jyväskylä X X X X O

Kajaani X O

Kitee (X) yt-alue X lakkautettu 2013

Kotka X X O O

Kuopio X X X X

Kuusamo O X

Lappeenranta X X X O X

Lieto X X X

Mustasaari X X

Oulu O X X X X X

Pori X X X X X X

Pudasjärvi X

Raasepori O X

Salo O O X

Seinäjoki X X X X O

Siilinjärvi (X) yt-alue X X lakkautettu 2013

Turku O X O X X

Vaasa X X X X

Varkaus X (uusi 2013)

Vöyri X

4.4 Organisaatioperiaatteiden kirjo kasvaa kuntakoon mukaan

4.4.1 Toimintamuotojen monimuotoisuus kasvaa kuntakoon mukaan

Toinen puoli yllä kuvatusta kasaantumisilmiöstä koskee erilaisten toiminta- ja orga-nisaatioperusteiden käyttämistä kunnan toiminnassa. Jari Tammi kuvailee luvussa 3 kuntakonsernin kasvavaa merkitystä. Kuntakonsernilla tarkoitetaan kunnan omaa

65


toimintaa sekä kunnan määräysvallassa olevia muita yksiköitä, esimerkiksi liikelai-toksia, osakeyhtiöitä, säätiöitä ja kuntayhtymiä. Periaatteessa jokainen kunta on vapaa organisoimaan toimintansa miten halua. Käytännössä erilaisten toimintaperiaatteiden käyttö kasvaa kunnan koon ja toiminnan volyymin kasvaessa.

Taulukko 4.8 osoittaa, että liikelaitosten ja tytäryhtiöiden lukumäärä kasvaa kuntakoon kasvaessa. Liikelaitos- ja yhtiömuotoinen toiminta on yleisintä yli 20 000 asukkaan kunnissa. Myös kunnan sisäisen organisaation kompleksisuus kasvaa kunta-koon mukaan, mikä näkyy lautakuntien lukumäärässä. Kuntayhtymien lukumäärä on sen sijaan suhteellisen vakio kunnan koosta riippumatta. Osittain joidenkin kuntien organisaatioiden kasvava monimuotoisuus on seurausta edellä kuvatusta lisääntynees-tä työnjaosta kuntien välillä. Isäntäkuntamallisen yhteistyön lisääntymisen myötä liikelaitosmuodon käyttö on lisääntynyt. Liikelaitosmuodon avulla halutaan erottaa kuntien yhteinen toiminta, esimerkiksi palo- ja pelastustoimi, isäntäkunnan muusta toiminnasta. Liikelaitokselle siirrettävä tehtävä tulee olla joko liiketoimintaa, tai teh-tävää tulee muuten hoitaa liiketaloudellisten periaatteiden mukaisesti, mikä tarkoittaa esimerkiksi, että terveydenhuollon liikelaitoksen menot katetaan asiakasmaksuilla sekä jäsenkuntien maksuosuuksilla (Hannus, Hallberg & Niemi 2009, 501–503).

Taulukko 4.8. Eri organisaatioperiaatteiden käytön yleisyys ARTTU-tutkimuskunnissa 2011–2012 kuntakokoluokittain tarkasteltuna. (lkm:t keskimäärin, N = 40). Lähde: ÅA:n johtamis-järjestelmätietokanta

Kuntakoko- Liike- Tytäryhtiöt (omistus- Kunta- Lauta- luokka laitokset osuus yli 50 %) yhtymät kunnat

Alle 5 000 as. 0 3,5 4,5 4,6

5 000–10 000 as. 0,4 6,6 4,8 6,0

10 001–20 000 as. 0,2 3,5 5,0 6,1

20 001–50 000 as. 1,2 8,8 5,1 6,1

Yli 50 000 as. 4,5 19,5 4,8 9,6

Kaikki kunnat 1,9 10,3 4,0 6,8

4.4.2 Liikelaitokset

Taulukossa 4.9 on yhteenveto liikelaitosmuodon käytöstä ARTTU-kunnissa vuosina 2005, 2011 ja 2013. Noin puolessa ARTTU-kunnista on ainakin yksi liikelaitos. Jos kunnalla on vain yksi liikelaitos, tämä on yleensä vesilaitos. Koko maan tasolla liikelaitosmuodon käyttö on kasvanut 2000-luvulla. Vuonna 1997 liikelaitoksia oli yhteensä 70, 39 kunnassa ja 11 toimialalla. Vuonna 2011 71 kunnalla oli vähintään yksi liikelaitos. Yhteensä liikelaitoksia oli 172, 27 eri toimialalla (Tilastokeskus, kuntien talous ja toiminta).

Uusia toimialoja edustavat toisaalta peruspalveluja, kuten perusterveydenhuoltoa, hoitavat liikelaitokset, sekä tukipalvelujen (tilapalvelut, sisäiset palvelut jne.) hoitamista varten perustetut liikelaitokset. Edelliset ovat usein seurausta isäntäkuntamallimuo-toisen kuntayhteistyön kasvusta. Jälkimmäiset edustavat New Public Management

66

ACTA

-ajattelusta juontuvaa pyrkimystä erottaa palvelutuotannon ydin- ja tukiprosesseja sekä lisätä sopimuksellisuutta kunnan toiminnassa, esimerkiksi erottamalla tilaaja- ja tuottajarooleja toisistaan (tästä tarkemmin luvussa 4). Vuonna 2013 voimaan tulleen lakimuutoksen mukaan (HE 32/2013), vapailla markkinoilla toimivia kuntien lii-kelaitoksia – esimerkiksi energialaitoksia ja satamia – pitää EU:n kilpailudirektiivin mukaan muuttaa osakeyhtiöiksi. Joissakin kunnissa – ARTTU-kunnista mm. Turussa – yhtiöittämisprosessi on jo toteutettu, mikä näkyy liikelaitosten lukumäärän vähene-misenä vuodesta 2011 vuoteen 2013.

Eniten liikelaitoksia on maakuntien keskuskaupungeissa, Oulussa, Kajaanissa, Turussa, Vaasassa, Jyväskylässä, Seinäjoella ja Porissa. Näissä kunnissa liikelaitosten lukumäärä lisääntyi vuodesta 2005 vuoteen 2011. Kuntaliitokset ja näiden yhtey-dessä tapahtuva kunnan toimintojen uudelleenorganisointi näyttää jonkin verran kasvattavan liikelaitosmuodon käyttöä. Näin tapahtui esimerkiksi Hämeenlinnassa ja Salossa. Liikelaitosten käyttö on myös, kuten aikaisemmin todettiin, yleistä tilaaja-tuottaja- tai sopimusohjausmallin omaksuneissa kunnissa. Paikalliset variaatiot ovat kuitenkin merkittäviä. Taulukossa 3.9 on luettelo Oulun ja Kajaanin liikelaitoksista vuoden 2013. Molemmat kunnat suosivat liikelaitosmuotoa, mutta eri toiminnoissa. Kajaanissa liikelaitosmuotoa käytetään laajasti opetus- ja kulttuuripalveluissa. Oulussa liikelaitoksia on eniten teknisellä sektorilla, tukitoiminnoissa sekä teknisellä sektorilla.

Taulukko 4.9. Liikelaitosten yleisyys ARTTU-kunnissa vuosina 2005, 2011 ja 2013. Tarkastelussa ne kunnat, joissa on vähintään yksi liikelaitos. Lähteet: Tilastokeskus (vuodet 2005 ja 2011) sekä kuntien verkkosivut (2013).

Liikelaitosten lukumäärä Muutos Kunta 2005 2011 2013 2005–2013

Hamina 0 1 1 +1Haukipudas 1 1 Liittynyt Ouluun 1.1.2013 Hollola 1 1 (sosiaali 1 (sosiaali 0 (vesi) ja terveys) ja terveys) Hämeenlinna 0 3 4 +4Jyväskylä 5 5 6 +1Kajaani 3 5 6 +3Kitee 1 2 1 0Kotka 3 2 3 0Kuopio 4 5 5 +1Kemiönsaari 0 1 1 +1Lieto 1 0 0 -1Mänttä-Vilppula 1 1 1 0Oulu 10 11 14 +4Pori 0 5 5 +5Raasepori 1 2 2 +1Salo 0 2 2 +2Seinäjoki 1 4 3 +3Turku 7 7 2 -5Vaasa 3 5 5 +2Varkaus 0 1 1 +1

67


Taulukko 4.10. Oulun ja Kajaanin kaupunkien liikelaitokset vuoden 2013 alussa.

Oulu (Lähde: Oulun kaupungin Kajaani (Lähde: Kajaanin kaupungin organisaatio 1.1.2013, www.ouka.fi) konserni 2013, www.kajaani.fi)

BusinessOulu liikelaitos Kajaanin ammattikorkeakoulu

Oulun seudun ympäristötoimi liikelaitos Kajaanin kaupunginteatteri

Oulun tekninen liikelaitos Kajaanin kaupungin koulutusliikelaitos

Liikelaitos Oulun tilakeskus Kajaanin Mamselli

Oulun Vesi liikelaitos Kajaanin Vesi

Oulun jätehuolto liikelaitos Vimpelinlaakson kehittämisliikelaitos

Nallikari liikelaitos

Oulun Energia liikelaitos

Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitos

Liikelaitos Oulun Serviisi

Oulun Tietotekniikka liikelaitos

Oulun Konttori liikelaitos

Oulun Työterveys liikelaitos

Oulunsalon Kulttuuri-instituutti liikelaitoksen johtokunta

4.4.3 Uudet toimintatavat

Myös muiden perinteisestä hierarkkisesta mallista poikkeavien toimintatapojen käyttö keskittyy suppeaan joukkoon kuntia. Vuoden 2011 johtamisjärjestelmäkysely sisälsi joukon kysymyksiä uusien toimintatapojen käytöstä. Taulukosta 4.11. löytyy yhteen-veto näiden vastausten perusteella rakennetuista summaindekseistä. Ensimmäinen indeksi ”ottanut käyttöön uusia toimintatapoja” kuvailee missä laajuudessa kunta on ainakin osassa organisaatiota soveltaa prosessiorganisaation, monituottajamallin, tilaa-ja–tuottaja-toimintatavan, sopimusohjauksen tai palvelusetelijärjestelmän periaatteita. Mallit eivät ole yksiselitteisiä. Kaikissa kunnissa esiintyy esimerkiksi prosessiajattelua ja sopimusohjausta jossakin määrin, mutta missä yhteydessä toimintatapaa mielletään malliksi, vaihtelee kuntien ja vastaajien välillä. Indeksi, joka vaihtelee nollasta viiteen, kuvailee missä määrin kunnan johtaminen perustuu formaaleihin ohjausjärjestelmiin.

Mallien käyttö on selvästi yleisintä yli 20 000 asukkaan kunnissa. Näissä toiminta on usein niin laajaa, ja itsenäisten yksiköiden lukumäärä niin suuri, että kokonaisuuden hallinta edellyttää jonkinlaista ohjausmekanismia. Sen sijaan, pienissä kunnissa kun-nan johto voi hallita kokonaisuutta ilman monimutkaisia ohjausjärjestelmiä. Kuntien vastausten perusteella, uusien toimintatapojen käyttöönotto on harvoin ollut seuraus Paras-uudistuksesta, vaan liittyy muutoin kunnan toiminnan uudelleen arviointiin. ”Moni uudistus toteutui teknisesti Paras-hankkeen aikana, mutta käytännössä kaikki toimenpiteet, valmistelut ym. tehty ennen Paras-lakia” (Johtamisjärjestelmäkysely 2011, kysymys 7b, avovastaus).

Taulukon kaksi muuta indeksiä kuvaavat tukipalvelujen keskittämistä. Kysyimme, onko kunta keskittänyt ateriapalveluja, tietohallintoa, tilapalveluja, kiinteistöhuoltoa,

68

ACTA

ateriapalveluja sekä hallinto- ja talouspalveluja joko palvelukeskukselle kunnan sisällä tai itsenäiselle yksikölle (liikelaitos, osakeyhtiö, yksityinen palveluntuottaja tai kuntien yhteinen yksikkö).

Tukipalvelujen keskittäminen on ollut melko tavallista kaikissa yli 5 000 asukkaan kunnissa. Yleisemmin toimintoja on keskitetty kunnan sisäiselle palvelukeskukselle. Alle 5 000 asukkaan kunnissa erillisiä ateriapalveluja tai tietohallintoa tuottavia yksiköitä on yleensä vähän, eli toiminta on jo valmiiksi keskitetty. Tukipalvelujen siirtäminen liikelaitoksen, osakeyhtiön tai muun itsenäisen yksikön hoidettavaksi on yleisintä 5–10 000 asukkaan kunnissa, sekä yli 20 000 asukkaan kunnissa. Pienemmissä kunnissa numeroiden takaa löytyy usein seudullisia ratkaisuja tukipalvelujen osalta. Esimerkiksi Karkkila oli tutkimuksen tekohetkellä ulkoistanut tukipalvelunsa liikelai-toskuntayhtymä Puhdille. Puhdin toiminta on vuoden 2013 alusta siirretty kuntien omistamalle Taitoa-yhtiölle (http://www.taitoa.fi/ajankohtaista-ajankohtaista_2012-taitoan_toiminta_laajenee_etela-suomessa).

Taulukko 4.11. Uusien toimintatapojen käyttöönotto sekä tukipalvelujen keskittäminen ARTTU-kunnissa asukasluvun mukaan. Lähde: Johtamisjärjestelmäkysely 2011.

Kuntakokoluokka Ottanut käyttöön Kunta on lisännyt Kunta on keskittänyt uusia toimintatapoja keskitettyjä palveluja tukipalveluja itsenäiselle (keskiarvo asteikolla (keskiarvo asteikolla /ulkopuoliselle toimijalle 0–5) 0–5) (keskiarvo asteikolla 0-5)

Alle 5 000 as. (N = 6) 0,8 1,5 0,2

5 000–10 000 as. (N = 7) 1,9 4,0 2,1

10 001–20 000 as. (N = 8) 1,8 4,6 0,4

20 001–50 000 as. (N = 7) 3,7 3,6 1,3

Yli 50 000 as. (N = 11) 3,4 3,4 2,2

Kaikki kunnat (N = 39) 2,4 3,8 1,4

Selite Prosessiorganisaatio, Kunta on lisännyt Tukipalveluja on organi- tilaaja-tuottaja-toiminta- keskitettyjä palveluja soitu itsenäisessä tapa, monituottajamalli, seuraavissa toimin- yksikössä (liikelaitos, sopimusohjaus, palvelu- noissa: ateriapalvelut, osakeyhtiö, yksityinen seteli käytössä ainakin tietohallinto, hallinto- palveluntuottaja, yhdessä osassa organisaatiota ja talouspalvelut, yhden tai useamman kiinteistöhuolto, kunnan kanssa) tilapalvelut

Tukipalvelujen uudelleenorganisointi liittyy joissakin tapauksissa kuntaliitokseen tai yhteistoiminta-alueen perustamiseen, mutta on yhtä usein näistä riippumaton prosessi. Hämeenlinnassa tukipalvelujen hoito siirtyi liikelaitoksille vuoden 2009 kuntaliitoksen yhteydessä. Raaseporissa puolestaan muodostettiin sisäisten palveluiden yksikkö osana kuntaliitosprosessia. Monessa kunnassa uudelleenjärjestelyt tehdään usean vuoden aikana: ”Ruokapalvelut keskitetty 2003, samaan yksikköön liitetty 2009 alusta siivous- ja laitoshuolto. Siirretty nettoyksikkönä teknisen toimen tilaaja-tuottaja organisaatioon 2011 alusta.” (Johtamisjärjestelmäkysely 2011, kysymys 8b, avovastaus).

69


4.5 Välitilinpäätös johtamisen edellytyksistä: Kuntakenttä jakaantuu tilaaja- ja tuottajakuntiin

Viimeisen kymmenen vuoden aikana tapahtuneet muutokset ovat entistä selvemmin jakaneet Suomen kuntakentän tilaaja- ja tuottajakuntiin. Muutokset johtuvat, kuten edellä todettiin, osittain lainsäädännön muutoksista, osittain kuntien omista uudistus-hankkeista. Kuntakentän eriytyminen näkyy selvimmin ääripäissä. Toisessa ääripäässä on riisuttu peruskunta, toisessa kasvava kuntakonserni. Riisuttu peruskunta on viimei-sen kymmenen vuoden aikana solminut yhteistyösopimuksia naapurikuntien kanssa yhä useamman tehtävän hoitamisesta. Osa henkilökunnasta siirtyy isäntäkunnan tai kuntayhtymän palvelukseen. Seuraavassa vaiheessa kunnan oma organisaatio supistuu, lautakuntia lakkautetaan ja hallintohenkilökunnan lukumäärää sopeutetaan vaiheittain uuteen tilanteeseen. Kunnan oma toiminta on entistä yksinkertaisempi. Yhteistyösuh-teiden takia kunnan johdon rooli edunvalvojana ja palvelujen tilaajana kuitenkin korostuu. Halsua (1 275 asukasta) ja Vimpeli (3 222 asukasta) ovat tutkimuskuntien joukossa esimerkkejä tästä kehityssuunnasta. Halsuan oma henkilökunta on melkein puolittunut tutkimuskauden aikana. Vuonna 2005 Halsuan kunnan palveluksessa työs-kenteli 105 henkilöä, vuonna 2011 enää 55. Vimpelissä muutos on Järvi-Pohjanmaan kuntien keskinäisen työnjaon takia vielä radikaalimpi. Vimpelin kunnan palkkalistoilla oli vuonna 2011 vain 14 henkilöä, joihin kuuluivat kunnan johtavat viranhaltijat, hal-lintohenkilökunta sekä ympäristötoimen viranhaltijat. Vuonna 2005, ennen tehtävien ja hallinnon siirtymistä isäntäkunnille, henkilökunnan lukumäärä oli 185.

Asteikon toisessa ääripäässä ovat isohkot kaupungit, joiden organisaatio on viimeis-ten kymmenen vuoden aikana kasvanut. Kasvu johtuu toisaalta kuntaliitoksista, toisaal-ta lainsäädäntömuutoksista, joiden nojalla vastuu alueellisista tehtävistä on kasaantunut suppeammalle joukolle kuntia. ARTTU-kunnista tähän joukkoon kuuluvat esimerkiksi Oulu, Seinäjoki ja Hämeenlinna. Näiden kuntien henkilöstömäärä on lisääntynyt merkittävästi tutkimuskauden aikana. Kasvavalle kuntakonsernille ominaista on, että kunnan organisaatiossa esiintyy laaja joukko erilaisia järjestämisperiaatteita: kunnan omaa toimintaa, liikelaitoksia, osakeyhtiöitä, säätiöitä. Osa palveluista tuotetaan edelleen vain kunnan omaa väestöä ajatellen, osa on tarkoitettu myös naapurikuntien asukkaille. Tämä heijastuu esimerkiksi lautakuntien kokoonpanoon. Uudet toimintatavat, esimerkiksi toimintojen organisointi sopimusohjausmallin, tilaaja–tuottajamallin tai elämänkaarimallin mukaisesti, ovat niin ikään yleisimpiä kasvavan kuntakonsernin kunnissa. Yhä monimutkaisemmassa organisaatiossa, kokonaisuuden hallinta muodostaa haasteen sekä poliittiselle että toiminnalliselle johdolle.

70

ACTA

Kuvio 4.1. Eriytyvät johtamisjärjestelmät.

Riisuttu peruskunta Kasvava kuntakonserni (esimerkiksi Halsua, (esimerkiksi Seinäjoki, Vimpeli) Hämeenlinna, Oulu)

• Kunnan omana toimintana • Kunnan toiminnan laajuus hoidetut tehtävät vähenevät kasvaa (alueelliset tehtävät)

• Kunnan oma henkilökunta vähenee • Henkilökunta kasvaa

• Kunnan poliittis-hallinnollinen • Kuntakonserni laajenee. Kunnan organisaatio supistuu sisällä monta eri järjestämis- periaatetta

• Kunnan rooli edunvalvojana ja • Kokonaisuuden hallinta haaste palvelujen tilaajana korostuu kunnan poliittiselle ja toiminnalliselle johdolle

71


Siv Sandberg

5 Luottamushenkilöiden asema eriytyvissä johtamisjärjestelmissä

5.1 Johdanto

Edellisessä luvussa kuvattiin joukkoa toisiinsa nivoutuvia muutoksia kuntajohtamisen edellytyksissä. Tässä luvussa syvennytään tarkemmin siihen, millä tavalla lainsäädän-tö-, rakenne-, ja organisaatiomuutokset heijastuvat kunnan poliittis-hallinnolliseen johtamisjärjestelmään. Tarkastelun pääpainopiste on luottamushenkilöorganisaatiossa. Miten kuntaliitos tai yhteistoiminta-alueen perustaminen vaikuttaa luottamushen-kilö-organisaation rakenteisiin? Millainen on luottamushenkilöiden asema kasvavan kuntakonsernin johdossa? Kuntien vapaus päättää omasta johto-organisaatiostaan on merkittävä. Kuntalaki antaa pelisäännöt, mutta valtuusto määrää hallintosäännön kautta esimerkiksi lautakuntaorganisaation ja toimielinten jäsenten lukumäärän. Ai-kaisemmista tutkimuksista tiedämme, että poliittinen organisaatio muuttuu hitaasti. Kuntalaki on vuodesta 1995 asti mahdollistanut kunnan korkeimman johdon järjes-tämisen pormestarimallin mukaan, mutta vuoteen 2013 mennessä vain kaksi kuntaa (Tampere ja Pirkkala) ovat ottaneet mallin käyttöön. Niin ikään kunnat voivat korvata perinteiset sektorilautakunnat valtuuston alaisilla valiokunnilla, mutta myös tämä malli on harvinainen Suomen kunnissa (Valtiovarainministeriö 2011, Sandberg 2012).

Luku koostuu neljästä osasta. Ensimmäisessä osassa kuvaillaan eräitä yleisiä ke-hityspiirteitä tutkimuskuntien luottamushenkilöjohdossa. Toinen osa havainnollistaa luottamushenkilö-organisaation muutoksia kuntaliitoksen tehneissä kunnissa sekä syvenevän yhteistyön kunnissa. Kolmannessa osassa tarkastellaan luottamushenkilöi-den asemaa sisäisen ja ulkoisen kuntakonsernin johdossa. Luvun lopussa havainnot luottamushenkilö-organisaatioiden muutoksesta suhteutetaan edellisen luvun havain-toihin johtamisen edellytysten muutoksista.

5.2 Luottamushenkilöorganisaation rakenne

5.2.1 Yleistä

Muutokset luottamushenkilöorganisaatioiden rakenteissa ovat harvoin radikaaleja. Tämä johtunee siitä, että luottamushenkilöille voi olla vastenmielistä tehdä päätök-siä, jotka voivat muuttaa omaa tai oman puolueen, mahdollisuutta vaikuttaa kunnan asioihin. Vuoden 2013 alussa suuri osa ARTTU-kunnista teki muutoksia poliittis-hallinnollisessa organisaatiossaan. Näissä muutoksissa on havaittavissa vahva polkuriip-puvuus, sekä muutosten tempossa ja radikaalisuudessa sekä niiden sisällössä. Joissakin kunnissa, esimerkiksi, Hämeenlinnassa, kunnan organisaatio uudistuu nopealla tah-

72

ACTA

dilla. Vuoden 2013 alusta tehtiin hienosäätöjä vuoden 2009 kuntaliitoksen yhteydessä päätettyyn poliittiseen johtamisjärjestelmään. Toimielinten jäsenmääriä vähennettiin. Lähidemokratiaelimiksi perustetut aluetoimikunnat korvattiin lautakuntakohtaisilla vaikuttajaraadeilla (Hämeenlinnan kaupunki, KH 19.12.2011, ”Poliittisen johtamisen kehittäminen”). Toisissa kunnissa politiikan pelisäännöt uudistuvat hitaammin. Esi-merkiksi Pellon kunnan voimassa oleva hallintosääntö on vuodelta 2004 ja siihen on tehty vain lainsäädäntömuutoksista johtuvia (Pellon kunta, Hallintosääntö hyväksytty valtuustossa 12.11.2004). Organisaatio- ja hallintosääntöuudistus on vireillä vaalikau-della 2013–2106 (http://www.pello.fi, Kunnanhallitus 16.9.2013).

Sisällöllisesti painotuseroja esiintyy esimerkiksi luottamushenkilö-organisaation periaatteissa. Mustasaaren kunnalla on esimerkiksi perinteisesti ollut laaja luottamus-henkilö-organisaatio, ”Meillä on hyvin laaja ja litteä malli, joka heijastaa pyrkimystä laajaan osallisuuteen kunnan päätöksentekoprosesseissa” (Johtamisjärjestelmäkysely 2011, vastaus kysymykseen ”Mikä johtamisjärjestelmässä tekee mallista juuri omalle kunnalle ominaisen mallin”, käännös ruotsista SS). Vuoden 2013 hallintosääntöuudistuksen yhteydessä toimielinten ja luottamustehtävien lukumäärää vähennettiin. Luottamus-henkilöpaikkoja on nyt runsaat 160 aikaisemman 190 sijaan (Korsholms kommun 2012. Kommunfullmäktige 11.6.2012). Verrattuna muihin saman kokoluokan kun-tiin (10–20 000 asukasta), Mustasaaren luottamushenkilöorganisaatio on yhä laaja ja luottamushenkilövaltainen. Melkein samankokoisessa Sipoossa on vain neljännes Mustasaaren luottamushenkilöpaikoista (Sipoon kunta 2009).

Tutkimuskauden aikana kaksi tutkimuskuntaa ovat korvanneet perinteisen sektorilautakuntamallin valtuuston alaisilla valiokunnilla. Valiokunnat koostuvat valtuutetuista ja varavaltuutetuista ja niillä on perinteisiä lautakuntia epäitsenäisempi asema kunnan organisaatiossa. Sipoo siirtyi valiokuntamalliin vuoden 2009 alusta, Pudasjärvi vuoden 2013 alusta (Sipoon kunta 2009, Pudasjärven kunta 2012). Sipoo kuuluu ryhmään ”muut kunnat”, siis kuntiin jotka eivät ole tehneet kuntaliitosta ei-vätkä ole osana sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminta-aluetta. Pudasjärvi kuuluu syvenevän yhteistyön kuntiin. Kunnan oma organisaatio on supistunut merkittävästi palvelutuotantovastuumuutosten takia. Molemmat ovat pieniä tai keskisuuria kuntia.

Taulukko 5.1. Valiokuntamallin yleisyys ARTTU-kunnissa kolmen valtuustokauden aikana.

Valtuustokausi Valtuustokausi Valtuustokausi 2005–2008 2009–2012 2013–2016

Valiokuntamallin 0 kuntaa 1 kunta: 2 kuntaa: yleisyys ARTTU-kunnissa Sipoo Sipoo, Pudasjärvi

5.2.2 Lautakuntien lukumäärä vähenee

Vuoden 2013 alussa lautakuntien lukumäärä väheni 19 tutkimuskunnassa, pysyi en-nallaan 16 kunnassa ja lisääntyi neljässä (4) kunnassa. Lautakuntien lukumäärä väheni kaikissa kuntakokoluokissa paitsi 20 001–50 000 asukkaan kunnissa (taulukko 5.2). Keskiarvojen takaa löytyy useita ilmiöitä. Maaseututoimen uudelleenjärjestämisen

73


takia (ks. luku 4) moni kunta lakkautti oman maaseutulautakuntansa vuodenvaih-teessa 2012/2013. Tämä näkyy kaikissa kuntakokoluokissa. Jotkut isot kunnat tekivät radikaalimpia muutoksia omassa lautakuntajärjestelmässään. Lautakuntia on aiempaa vähemmän, mutta niillä on laajempi vastuu poliittisista linjauksista/tilaajafunktiosta omalla toimialallaan. Johtokunnat, jaostot ja toimikunnat vastaavat operatiivisesta päätöksenteosta. Esimerkiksi Jyväskylä siirtyi laajasta lautakuntaorganisaatiosta neljän sektorilautakunnan malliin (Jyväskylän kaupunki 2013). Isojen sektorilautakuntien alla on erityiskysymyksistä vastaavia jaostoja.

Taulukko 5.2. Lautakuntien määrät (pois lukien tarkastuslautakunnat) ARTTU-kunnissa val-tuustokauden 2009–2012 loppupuolella sekä valtuustokauden 2013–2016 alussa. (lkm:t keskimäärin).

Lautakuntien lkm keskimäärin Kuntakokoluokka valtuustokauden valtuustokauden 2008–2012 loppupuolella 2013-2016 alussa

Alle 5 000 as. 4,5 3,7

5 000 –10 000 as. 4,6 4,0

10 001 –20 000 as. 5,1 4,4

20 001 –50 000 as. 5,5 5,5

Yli 50 000 as. 8,6 7,0

N = 40 39

5.2.3 Luottamushenkilötyön resursointi

Vuoden 2010 päättäjätutkimuksessa todettiin, että luottamushenkilötyöhön käytetty aika on kasvanut 2000-luvun aikana. Yli 20 000 asukkaan kunnissa hallitustyön vaatima ajallinen panostus vastaa jo osa-aikatyötä (Sandberg 2012). Kuntalain kokonaisuudis-tuksessa luottamushenkilötyön luonne ja resursointi on keskeinen teema (Valtiovarain-ministeriö 2011, Suomen Kuntaliitto 2013). Luottamustehtävien työtaakan kasvu on etenkin isoissa kunnissa herättänyt keskusteluja tarpeesta siirtyä malliin, missä jotkut luottamushenkilöt ovat päätoimisia.

ARTTU-kunnista Turulla on vuodesta 2004 asti ollut päätoiminen hallituksen puheenjohtaja. Vuoden 2013 alusta Oulu siirtyi malliin, missä kaupunkihallituksen puheenjohtaja on kokopäiväinen ja keskeisten lautakuntien puheenjohtajat osapäiväisiä (Oulun kaupunki 2012. Luottamushenkilöiden palkkio- ja matkustussääntö).

Hämeenlinnassa joulukuussa 2012 hyväksytty luottamushenkilöiden palkkio- ja matkustussääntö mahdollistaa käytännössä johtavien luottamushenkilöiden osa-aikaisuuden: ”Kaupunginvaltuuston puheenjohtajalle voidaan maksaa korvaus, joka vastaa kahden viikkotyöpäivän työpanosta. Kaupunginhallituksen jäsenelle voidaan maksaa yhden viikkotyöpäivän työpanosta vastaava korvaus ja kaupunginhallituksen puheenjohtajalle kolmen viikkotyöpäivän työpanosta vastaava korvaus. Keskeisten lau-takuntien puheenjohtajalle voidaan maksaa yhden viikkotyöpäivän työpanosta vastaava korvaus. Korvaukset maksetaan ansionmenetyskorvauksina. (Hämeenlinnan kaupunki

74

ACTA

2012).Porissa valmisteltiin osana Kuntaliiton koordinoimaa verkostoprojektia ”Uu-

den sukupolven organisaatio (USO)” (Suomen Kuntaliitto 2013) siirtymistä niin kutsuttuun ministerimalliin, missä keskeisten lautakuntien puheenjohtajat olisivat kaupunginhallituksen jäseniä ja hallituksen puheenjohtaja kokopäiväinen. Mallia ei ole vielä otettu virallisesti käyttöön, mutta valtuustoryhmien välisessä sopimuksessa poliittiset ryhmät sitoutuvat johtamisjärjestelmän uudistamiseen: ”KH:n puheenjohta-jan toimintaedellytykset turvataan tarkistamalla hänelle maksettavaa palkkiota 1.2.2013 alkaen tehtävän vaativuuden edellyttämälle tasolle. […] Siirtymisestä päätoimiseen tai osa-aikaiseen puheenjohtajuuteen 1.1.2015 päätetään valmistelun pohjalta syksyllä 2014” (Porin kaupunki, Valtuustosopimus 2013–2016).

Taulukko 5.3. Koko- tai osapäiväisten luottamushenkilöiden yleisyys ARTTU-kunnissa.

Valtuustokausi 2005–2008 2009–2012 2013–2016

Koko- tai 1 kunta: 1 kunta: 3 kuntaa: osapäiväisiä Turku Turku Turku luottamushenkilöitä Oulu Hämeenlinna

Pääosassa kuntia hallituksen puheenjohtajuus on vielä puhdas palkkiopohjainen luottamustehtävä. Puheenjohtajien palkkiot muodostuvat toisaalta kokouspalkkioista, toisaalta puheenjohtajille maksetuista erillisistä vuosipalkkioista. Taulukossa 5.4. esite-tään vuosipalkkioiden kehitystä ARTTU-kunnissa. Vuoden 2009 luvut on poimittu Kuntaliiton vuonna 2009 tekemästä kartoituksesta (Suomen Kuntaliitto 2009). Vuoden 2013 luvut perustuvat tutkimuskuntien palkkio- ja matkustussääntöihin. Taulukosta puuttuvat vuonna 2009 Turku, sekä 2009 ja 2012 Turku ja Oulu, joilla on kokopäi-väinen hallituksen puheenjohtaja.

Taulukko 5.4. Johtavien luottamushenkilöiden vuosipalkkiot ARTTU-kunnissa vuosina 2009 ja 2013. Kuntakokoluokittaiset keskiarvot euroina. Lähteet: Suomen Kuntaliitto (2009), Tutki-muskuntien palkkio- ja matkustussäännöt (2013).

Vuosipalkkio keskimäärin (euroa/vuosi) Kaupunginhallituksen Kaupunginvaltuuston puheenjohtaja puheenjohtaja Kuntakokoluokka 2009 2013 2009 2013

Alle 5 000 as. (N = 6) 1 623 1 692 1 010 1 175

5 000–10 000 as. (N = 7) 1 850 2 019 1 486 1 626

10 001–20 000 as. (N = 7–8) 2 919 3 767 2 126 2 542

20 001–50 000 as. (N = 8) 2 465 2 505 1 803 1 890

Yli 50 000 as. (N = 9–11) 4 796 6 020 4 341 5 348

N = 39 37 40 38

75


Puheenjohtajien vuosipalkkiot ovat nousseet kaikissa kuntakokoluokissa, eniten yli 50 000 asukkaan kunnissa sekä 10 001–20 000 asukkaan kunnissa. Joissakin kunnissa korotus on ollut prosentuaalisesti merkittävä. Vaasassa hallituksen puheenjohtajan vuosipalkkio nousi 6 000 eurosta 9 000 euroon, Mustasaaressa 5 000 eurosta 9 000 euroon. Yleensä hallituksen puheenjohtajan vuosipalkkio on jonkin verran korkeampi kuin valtuuston puheenjohtajan vastaava palkkio, mutta käytännöt vaihtelevat kun-nittain. Kuopiossa hallituksen puheenjohtajan vuosipalkkio on vuoden 2013 alusta 9 000 euroa. Valtuuston puheenjohtajan vuosipalkkio on 6 000 euroa. Hämeenlinnassa molempien puheenjohtajien vuosipalkkio on 5 400 euroa.

5.2.4 Poliittisen ja hallinnollisen johtamisen sopimuksellisuus

Kunnallisen toiminnan sopimuksellisuus on kasvanut viimeisen kahdenkymmen vuoden aikana. Myös kunnan poliittisessa ja hallinnollisessa johtamisessa sopimukset nähdään keinoina tuoda päätöksentekoon pitkäjänteisyyttä ja selkeyttä. Poliittisessa johtamisessa puolueryhmien välinen valtuustosopimus toimii vastaavalla tavalla kuin hallitusohjelma valtakunnallisella tasolla. Valtuustosopimuksessa sovitaan muun muassa keskeisistä poliittisista tavoitteista vaalikauden aikana (Uusi Kunta 2017, 14.9.2011: Kuopion valtuustosopimusmenettely. Hyvän käytännön kuvaus). Johtajasopimuksessa, joka solmitaan kunnan poliittisen johdon ja kunnanjohtajan välillä, määritellään puoles-taan poliittisen ja ammatillisen johdon vuorovaikutuksen pelisäännöt. Suomen Kuntaliitto suosittelee johtajasopimuksen käyttöä (Suomen Kuntaliitto 2008).

Valtuustosopimuksen käyttö on yhä melko harvinaista. Vaalikausilla 2005–2012 valtuustosopimuskäytäntö oli jossakin vaiheessa käytössä kolmessa ARTTU-kunnassa, Karkkilassa, Kuopiossa ja Turussa. Vaalien 2012 jälkeen poliittiset puolueet ovat solmineet valtuustosopimuksen Turussa, Hämeenlinnassa, Porissa ja Oulussa (Turun kaupunki 2012, Hämeenlinnan kaupunki 2013a, Porin kaupunki 2013, Oulun kau-punki 2013b). Koko maan tasolla sopimuskäytäntö näyttää jonkin verran lisääntyneen viime vaalien jälkeen. Tähän vaikuttavat todennäköisesti kaksi asiaa. Yhtäältä, kuntien taloudellinen liikkumavara on kapeampi, mistä syystä halutaan sovita talouden reu-naehdoista. Toisaalta, muun muassa Perussuomalaisten vaalimenestys on kaventanut perinteisten koalitioiden valta-asemaa. Ryhmien välisellä sopimuksella halutaan taata poliittinen yhteisymmärrys tärkeissä asioissa.

Johtajasopimuksen käyttö on lisääntynyt jonkin verran tutkimuskunnissa (Suo-men Kuntaliitto 2010, 2012). Vuonna 2010 johtajasopimuskäytäntöä sovellettiin 20 ARTTU-kunnassa, vuonna 25 kunnassa. Johtajasopimuskäytäntö on yleisin 5 000 –10 000 asukkaan kunnissa sekä yli 50 000 asukkaan kunnissa ja harvinaisin kaikkein pienimmissä, alle 5 000 asukkaan kunnissa sekä 20 001–50 000 asukkaan kunnissa. Johtajasopimuskäytäntö otetaan yleisesti käyttöön johtajavaihdoksen yhteydessä, eli osa kuntien välisestä vaihtelusta johtuu todennäköisesti siitä, onko kunnanjohtaja vaihtunut vai ei.

76

ACTA

Taulukko 5.5. Valtuustosopimusten ja johtajasopimusten yleisyys ARTTU-kunnissa.

Valtuustosopimus valtuustokausilla valtuusto- Johtajasopimus 2005–2008 tai kaudella (lähde: Kuntaliitto) Kuntakokoluokka 2009–2012 2013–2016 2010 2012 N

Alle 5 000 as. 0 0 1 kunta 2 kuntaa 6 (17 %) (33 %)

5 000–10 000 as. 1 kunta 0 5 kuntaa 6 kuntaa 7 (14 %) (71 %) (86 %)

10 001–20 000 as. 0 0 4 kuntaa 5 kuntaa 8 (50 %) (63 %)

20 001–50 000 as. 0 0 3 kuntaa 3 kuntaa 8 (38 %) (38 %)

Yli 50 000 as. 2 kuntaa 4 kuntaa 7 kuntaa 9 kuntaa 11 (18 %) (36 %) (64 %) (82 %)

Kaikki ARTTU-kunnat 3 kuntaa 4 kuntaa 20 kuntaa 25 kuntaa 40/ (8 %) (11 %) (50 %) (63 %) 39

5.3 Luottamushenkilöorganisaation uudistaminen kuntaliitoskunnissa ja syvenevän yhteistyön kunnissa

5.3.1 Kuntaliitoskunnat

Kuntaliitos tai muu muutos kunnan toimintaedellytyksissä voi johtaa johtamisjär-jestelmän uudistamiseen. Yhtä usein liitoksen poliittinen dynamiikka kuitenkin puoltaa olemassa olevien mallien ja rakenteiden säilyttämistä (Sandberg 2012). Yleis-kuva ARTTU-kuntien johtamisjärjestelmien muutoksista on, että kuntaliitoskunnan poliittis-hallinnollisen organisaation uudistaminen tapahtuu vaiheittain. Vaikka kuntaliitoskuntien välillä on suuria, kuntakoosta ja paikallisesta toimintakulttuurista johtuvia eroja, on organisaatiomuutoksien ajoituksissa havaittavissa yhteisiä piirteitä.

Ensimmäisessä vaiheessa haetaan legitimiteettiä kuntaliitokselle. Monessa kunnassa reuna-alueiden vaikutusvallan menetyksiä halutaan kompensoida erilaisin järjestelyin. Organisatorisina toimenpiteinä tämä tarkoittaa esimerkiksi laajennettua valtuustoa, toimielinten jäsenmäärien kasvattamista, kunnanosakiintiöiden käyttöä ja alueellisten toimielinten perustamista (Sandberg 2012, Pihlaja & Sandberg 2012). Esimerkkinä voidaan mainita Vaasan ja Vähänkyrön kuntaliitos vuoden 2013 alusta. Liitossopi-muksen nojalla vuosina 2013–2016 kunnalla on laajennettu valtuusto (67 jäsentä Kuntalain määräämän 59 jäsenen sijaan) sekä tavallista laajempi kunnanhallitus (15 jäsentä normaalin 11 jäsenen sijaan). Lautakunnissa on vähintään kaksi jäsentä Vä-hänkyrön alueelta. Tämän lisäksi Vähänkyrön alueelle on perustettu aluetoimikunta (Vaasan kaupunki 2011, 2012a, 2012b).

Toinen vaalikausi liitoksen jälkeen merkitsee yleensä siirtymistä normaalitilaan. Luovutaan ylisuurista toimielimistä sekä useammassa kunnassa myös kunnanosakiin-tiöistä. Liitoksen yhteydessä perustetut alueelliset toimielimet lakkautetaan monessa kunnassa. Esimerkiksi Salossa (kuntaliitos 2009) valtuutettujen lukumäärä väheni

77


75:stä 51:een ja hallituksen jäsenmäärää pudotettiin 13:sta 11:een. Tämän lisäksi lakkautettiin viisi aluetoimikuntaa. Sen sijaan lautakuntien lukumäärässä ja kunnan organisaatiorakenteessa ei tapahtunut merkittäviä muutoksia (Salon kaupunki 2012).

Kolmannessa vaiheessa – joissakin kunnissa jo toisessa vaiheessa – lyödään lukkoon kuntaliitoksen jälkeinen johtamisjärjestelmä. Tämä voi tarkoittaa kunnan toimielinten radikaalia vähentämistä ja ammatillisen johtamisen uudelleenorganisointia. Ääne-koskella (liitos 2007) luottamushenkilöpaikkojen lukumäärä väheni kolmanneksella vuoden 2013 alusta. Tämän lisäksi uusi hallintosääntö korostaa työnjakoa strategisen johtamisen ja tuotannon johtamisen välillä (Äänekosken kaupunki 2012, 2013).

Kuvio 5.1. Kuntaliitoskunnan johtamisjärjestelmä uudistuu vaiheittain.

Vaihe Johtamisjärjestelmä- Tyypillisiä muutoksen tavoite toimenpiteitä Esimerkki

1. Kuntaliitos Kuntaliitoksen *Laajennettu valtuusto Vaasa (ensimmäinen legitimiteetin *Ylisuuret toimielimet (Vaasa + vaalikausi) lisääminen *Kunnanosakiintiöt Vähäkyrö *Alueelliset toimielimet 1.1.2013)

2. Toinen vaalikausi Siirtyminen *Normaalikokoinen valtuusto Salo liitoksen jälkeen ”normaalitilaan” *Kunnanosakiintiöiden (liitos 2009) purkaminen *Alueellisten toimielinten lakkauttaminen

3. Kolmas vaalikausi Liitoksen jälkeisen *Toimielinten vähentäminen Äänekoski liitoksen jälkeen toimintamallin *Ammatillisen johtamisen (liitos 2007) luominen uudistaminen

5.3.2 Yhteistoiminta ja lisääntyvä työnjako kuntien välillä

Toinen muutos kuntien toimintaedellytyksissä, nimittäin yhteistoiminnan lisäänty-minen ja tästä seuraava jako tilaaja- ja tuottajakuntiin, johtaa erilaisiin johtamisjärjes-telmämuutoksiin erikokoisissa kunnissa. Muutosten pääpiirteet on havainnollistettu kuviossa 5.2. Pienissä kunnissa palvelutuotantovastuun siirtyminen isäntäkunnalle tai kuntayhtymälle näkyy poliittisen ja hallinnollisen organisaation supistumisena. Poliittisten toimielinten lukumäärä vähenee. Sektorijohtajat siirtyvät usein yhteistoi-minta-organisaation palvelukseen. Uusia toimielimiä tai virkoja ei yleensä perusteta. ARTTU-kuntien joukossa poikkeuksen muodostaa Pudasjärvi, joka siirtyi valiokunta-malliin vuoden 2013 alusta (Pudasjärven kaupunginvaltuusto 13.12.2012). Pudasjärvi kuuluu kuntiin, joiden oma organisaatio on supistunut merkittävästi Paras-kauden aikana (Pudasjärven kaupunki 2005, 2009).

Suuremmissa kunnissa, jotka ovat järjestäneet sosiaali- ja terveyspalvelunsa kun-tayhtymän tai isäntäkunnan alaisuudessa, vastaava muutos heijastuu useammin kun-nan päätöksenteko-organisaatioon. Esimerkiksi Lappeenrannassa kunnanhallituksen alainen sosiaali- ja terveystoimikunta vastaa kunnan omistajapoliittisista linjauksista suhteessa Eksote-kuntayhtymään (Lappeenrannan kaupungin sosiaali- ja terveystoi-

78

ACTA

men johtosääntö, Kaupungivaltuusto 25.10.2010). Mänttä-Vilppulassa perustettiin vuoden 2013 alussa kunnanhallituksen alainen peruspalvelupalvelujaosto vastamaan tilaajafunktiosta suhteessa uuteen sosiaali- ja terveydenhuollon tuottajaorganisaatioon (Mänttä-Vilppulan kaupunginvaltuusto 27.12.2012).

Asteikon toisessa päässä, tuottajakunnissa, muutokset merkitsevät usein itsenäisten tai puoli-itsenäisten yksiköiden lukumäärän lisääntymistä. Tämä muuttaa valtuuston ja hallituksen ohjausvaltaa suhteessa palvelutuotanto-organisaatioon. Valtuustolla on toisaalta laajempi budjettivastuu, mutta mitä enemmän itsenäisiä yksiköitä kunnan organisaation sisällä on, sitä enemmän poliittinen ohjaus nojautuu kirjallisiin sopimuk-siin ja ohjeisiin sekä kunnan edustajiin yksiköiden toimielimissä. Itsenäisiä yksiköitä ovat esimerkiksi kunnan määräämisvallassa olevat osakeyhtiöt (mm. jätehuoltoyhtiöt tai vastaavat), liikelaitokset, sekä myös joissakin tapauksissa yhteislautakuntien alaiset toiminnot. Isäntäkuntamallin mukaan järjestetyllä sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminta-alueella voidaan esimerkiksi sovita, että isäntäkunnan kunnanhallituk-sella ei ole otto-oikeutta yhteisen sosiaali- ja terveyslautakunnan päätöksiin.

Kuvio 5.2. Yhteistoiminta-alueratkaisun vaikutukset erikokoisten kuntien johtamisjärjestelmiin

Tilaa Tuottaa

Pieni kunta * Kunnan oma organisaatio supistuu – * Sektorijohtajat siirtyvät yhteistoimin- taorganisaation palvelukseen * Ei uusia toimielimiä tai virkoja

Suuri kunta * Perustetaan erillisiä toimielimiä * Henkilöstömäärä kasvaa hoitamaan tilaajafunktiota * Tuotanto-organisaatio eriytyy (esimerkiksi Lappeenrannan * Lautakunnissa/johtokunnissa myös sosiaali- ja terveystoimikunta) muita kuin oman kunnan edustajia * Hallituksen otto-oikeus yt-alueen asioihin rajoitettu

5.4 Kuntakonsernin johtaminen ja luottamushenkilöiden rooli

5.4.1 Ristiriitainen kuva luottamushenkilöiden roolista

Konsernijohtaminen on noussut ajankohtaiseksi teemassa keskustelussa kuntien joh-tamisesta ja sen uudistamisesta (Valtiovarainministeriö 2011). Kuten edellä kävi ilmi, viime vuosien kehitys on johtanut johtamisjärjestelmien eriytymiseen. Havainnot yhä kasvavista ja kompleksisemmista kuntakonserneista koskevat yhä vain pientä osaa kunnista, mutta näissä kunnissa asuu toisaalta yhä suurempi osuus Suomen väestöstä.

Keskustelu, siitä, miten laajaa kuntakonsernia tulisi johtaa, pitää sisällään ris-tiriitaisia elementtejä. Lisääntyvä kompleksisuus ja erilaisten toimintaperiaatteiden rinnakkaiselo kuntakonsernin sisällä, vaatii sekä riittävää liikkumavaraa itsenäisille yksiköille, että kokonaisuuden hallintaa. Perinteisen kunnallisen organisaation muut-tuminen haastaa etenkin luottamushenkilöiden asemaa kunnan johdossa.

79


Yhtäältä kannetaan huolta siitä, onko vaaleilla valituilla luottamushenkilöillä – ja pidemmän päälle kuntalaisilla – enää mitään sananvaltaa, jos kunnan asioiden hoito enenevässä määrin siirretään liikelaitoksille, säätiöille ja osakeyhtiöille. Tämän argu-mentaation mukaan, kuntaa ja sen palvelutuotantoa ei voi johtaa vain sopimusten kautta. ”Pelkkinä ”hankintakonttoreina” […] kunnat ja ennen muuta kunnan asukkaita edustavat valtuustot menettävät paikallispoliittisen valtansa” (Ryynänen 2006, 176). Demokraattiset vastuusuhteet hämärtyvät, kun toimintoja hajautetaan itsenäisille osakeyhtiöille ja liikelaitoksille (Amnå, Czarniawska & Marcusson 2013).

Toisaalta väitetään, että liikelaitoksia ja osakeyhtiöitä pitää johtaa ammattimai-sesti. Kyseenalaistetaan poliittisten luottamushenkilöiden asemaa kunnan edustajina liikelaitosten johtokunnissa ja osakeyhtiöiden hallituksissa (Mielityinen 2011, Laavi 2013). Tämän ajattelumallin mukaan luottamushenkilöiden paikka on tilaajapuolella. Poliittinen tahto ilmenee konserniohjeiden, sopimusohjauksen ja kunnanhallituksen konserniohjauksen kautta.

Kritiikkiä kohdistuu myös siihen, minkälaisia luottamushenkilöitä valitaan liikelaitosten ja osakeyhtiöiden toimielimiin. Esimerkiksi Mielityisen tutkimuksessa tuotannon johtamisesta Tampereen ja Oulun kaupungeissa (Mielityinen 2011, 41–42) tulee ilmi, että johtokuntien toimivuus on pitkälti kiinni siitä, minkälaisia luottamus-henkilöitä niihin valitaan. Tutkimuskunnissa koettiin ongelmana, ettei johtokuntia arvosteta kun poliittisia luottamuspaikkoja jaetaan. ”Johtokuntiin on konsernihallinnon edustajien mukaan valittu poliitikkoja, jotka eivät tulleet valituksi valtuustoon. Joukossa saattaa olla sellaisiakin, jotka eivät ole olleet valtuustoehdokkainakaan, mutta ovat jostakin syystä lähteneet sitten mukaan. Tai uusia tulijoita, joita on haluttu nostaa oppimaan.” (Mielityinen 2011, 41). Jos johtokunnissa istuu pääosin luottamushenkilöitä, jotka eivät istu valtuustossa, tai joilla on heikko kuva kunnan kokonaisuudesta, voi olla vaikea toimia valtuuston linjausten mukaan johtokuntatyössä. ”Ellei johtokunnan jäsen ole valtuustotyöskentelyssä mukana, hän päätyy ikävän ja kielteisen päätöksen edessä helposti positiiviselle ja helpon päätöksen puolelle, joka saattaa olla valtuuston asettamien tavoitteiden vastainen” (Mielityinen 2011, 42).

5.4.2 Luottamushenkilöt ARTTU-kuntien konserniyksiköiden johdossa

Olemassa oleva tieto luottamushenkilöiden asemasta konserniyksiköiden johdossa on epäsystemaattista ja perustuu pääosin tapaustutkimuksiin. Systemaattisen tiedon puuttuminen on ymmärrettävää, koska kunnan organisaatiot ovat erilaisia, ja tie-donkeruu työlästä. ARTTU-kuntien osalta analyysi luottamushenkilöiden asemasta liikelaitosten, osakeyhtiöiden ja muiden omistajayhteisöjen johdossa pohjautuu sekä vuonna 2011 tehtyyn johtamisjärjestelmäkyselyyn että Åbo Akademin johtamisjärjes-telmätietokantaan, johon on koottu tietoja kuntien liikelaitoksista ja kuntien omista-mista osakeyhtiöistä ja niiden johtavista toimielimistä. Tämän tietokannan avulla on mahdollista tarkastella esimerkiksi valtuutettujen osuutta liikelaitosten johtokuntien ja kunnan omistamien osakeyhtiöiden hallitusten jäsenistä ja kuntien välisiä eroja toimielinten kokoonpanossa.

80

ACTA

Kunnanhallitus ja konserniohjaus

Kuntalain mukaan valtuusto päättää kunnan ja kuntakonsernin toiminnan ja talouden keskeisistä tavoitteista sekä konserniohjauksen periaatteista (Kuntalaki 365/1995, 13§). Konserniohjauksen periaatteista säädetään sekä hallintosäännössä että erillisessä konser-niohjeessa. Käytännössä kunnanhallituksella on keskeinen rooli konserniohjauksessa. Konserniohjaus hoidetaan joko osana hallituksen normaalia toimintaa tai erillisen jaoston alaisuudessa. Kunnanhallituksen alainen konserni- tai omistajaohjausjaosto oli vuoden 2013 alussa yhdeksässä (9) tutkimuskunnassa. Edellisellä vaalikaudella luku-määrä oli suurin piirtein samanlainen. Kirkkonummi perusti uuden konsernijaoston vuoden 2013 alusta (Kirkkonummen kunta 2012). Konsernijaostoja esiintyy eniten yli 50 000 asukkaan kunnissa, mutta jonkin verran myös 20 001–50 000 asukkaan kunnissa.

Erillinen omistajaohjausyksikkö ’controller’-tehtävineen oli vuoden 2013 alussa kolmessa ARTTU-kunnassa, Porissa, Hämeenlinnassa ja Oulussa.

Taulukko 5.6. Hallituksen konserni- tai omistajaohjausjaostojen yleisyys ARTTU-kunnissa vuonna 2013. Kuntakokoluokittainen tarkastelu. Lähde: Åbo Akademin ARTTU-tietokanta.

Hallituksen Erillinen omistaja- konserni- tai ohjauksesta Kuntakokoluokka omistajaohjausjaosto vastaava yksikkö Kuntien lkm (N)

Alle 5 000 as. 0 kuntaa 0 kuntaa 6

5 000–10 000 as. 0 kuntaa 0 kuntaa 7

10 001–20 000 as. 0 kuntaa 0 kuntaa 8

20 001–50 000 as. 3 kuntaa (38 %) 0 kuntaa 8

Yli 50 000 as. 6 kuntaa (55 %) 3 kuntaa (27 %) 11

Kaikki ARTTU-kunnat 9 kuntaa (23 %) 3 kuntaa (8 %) 39

Ketkä edustavat kuntaa tytäryhteisöjen hallinnossa?

Vuoden 2011 johtamisjärjestelmäkyselyssä pyysimme vastaajia kertomaan, missä laa-juudessa kunta on tehnyt periaatepäätöksiä siitä, keitä tai mitä tahoja valitaan kunnan edustajiksi osakeyhtiöiden, kuntayhtymien, säätiöiden ja muiden omistajuusyksiköiden päättäviin elimiin. Noin puolella kunnista (kysymykseen vastanneista 38 kunnasta 18 kunnalla) oli periaatepäätös edustuksesta ainakin yhden organisaatiomuodon osalta.

Periaatepäätös kunnan edustuksesta oli yleisempi suurissa yli 20 000 asukkaan kunnissa kuin pienemmissä kunnissa. Periaatepäätös voi tarkoittaa esimerkiksi, että konserniohjeessa tai hallintosäännössä on ohje siitä, ketkä edustavat kuntaa eri yhtei-söissä, tai mitkä yhteisöt katsotaan merkityksellisiksi kuntakokonaisuuden johtamisen kannalta. Turun kaupungin konserniohjeessa (Turun kaupunki 2010) todetaan esi-merkiksi, että ”strategisissa yhtiöissä yhteiskuntapoliittisilla näkemyksillä on merkittävä rooli yhteisön ohjauksessa ja päätöksenteossa”.

Monessa kunnassa kunnanhallitus päättää kuitenkin viime kädessä edustuksesta.

81


”Linjattu periaatetasolla konserniohjeessa, mutta toteutus paljolti poliittinen päätös” (Johta-misjärjestelmäkysely 2011, avovastaus kys11b). Vain harvassa kunnassa omistajaohjaus oli keskitetty erilliselle yksikölle ja/tai ammattilaisille ”On keskitetty omistajaohjausyk-sikkö, jonka puitteessa rahoitusjohtajat ja controllerit hoitavat pääsääntöisesti tytäryhtiöt, erityisesti yritykset ja säätiöt. Perinteiset kuntayhtymät kuuluvat edelleen poliittisille päättäjille” (Johtamisjärjestelmäkysely 2011, avovastaus kys11b).

Esimerkki: Turun kaupungin konserniohjeet, luku II, 7: Kaupungin toimielinten toimivallanjako sekä yhtiöiden jako strategisiin ja operatiivisiin yhtiöihin

Kaupunginvaltuusto hyväksyy koko kaupunkikonsernin tavoitteet talous-arvion ja taloussuunnitelman yhteydessä. Kaupunkikonsernia johtaa ja ohjaa kaupunginhallitus.

Konsernijaoston tehtävänä on valvoa ja ohjata tämän ohjeen mukaisesti, että tytäryhteisöt ja liikelaitokset toimivat kaupunginvaltuuston asettamien toiminnal-listen ja taloudellisten tavoitteiden mukaisesti. Jaosto valvoo myös sitä, että näiden yhteisöjen toimintapolitiikat ovat kaupungin päämäärien mukaiset.

Konsernijaosto valmistelee tämän ohjeen mukaisesti strategisten yhteisöjen hallintoelinten jäsenten nimeämisen ja toimii hallitusten strategisten yhtiöiden nimitysvaliokuntana. Konsernijaosto voi nimetä myös erillisen nimitysvaliokunnan, mikäli yhteisön omistuspohja tai muu syy tätä edellyttää.

Konsernijaosto ohjaa tytäryhtiöiden toimintaa ja valvoo osakkuusyhtiöitä. Strategisissa yhteisöissä yhteiskuntapoliittisilla näkemyksillä on merkittävä rooli yhteisön ohjauksessa ja päätöksenteossa.

Muut yhtiöt, eli operatiiviset yhteisöt, toteuttavat omistajan yhtiölle antamaa rajattua tehtävää ja niiden tavoitteena on hoitaa tehtävänsä tehokkaasti ja talou-dellisesti kaupunginjohtajan ja liikelaitosten johtokuntien alaisuudessa.Lähde: Turun kaupungin konserniohjeet

Taulukko 5.7. Ne ARTTU-kunnat, joissa kunta on tehnyt periaatepäätöksen siitä keitä/mitä tahoja valitaan kunnan edustajiksi yhtiöihin, kuntayhtymiin, säätiöihin, yhdistyksiin ja yhteistoiminta-alueisiin. Virallinen periaatepäätös olemassa ainakin yhden organisaatiomuodon osalta. Lähde: ARTTU-Johtamisjärjestelmäkysely 2011.

Kuntakokoluokka Kunnat, joilla periaatepäätös siitä, keitä Kuntien lkm edustavat kuntaa tytäryhtiössä (N)

Alle 5 000 as. 2 kuntaa (33 %) 5

5 000–10 000 as. 3 kuntaa (43 %) 7

10 001–20 000 as. 2 kuntaa (25 %) 8

20 001–50 000 as. 5 kuntaa (83 %) 6

Yli 50 000 as. 6 kuntaa (55 %) 11

Kaikki ARTTU-kunnat 18 kuntaa (45 %) 38

82

ACTA

Kuntien edustus kuntakonsernin tytäryhtiöiden hallituksissa koostuu johtamisjär-jestelmäkyselyn mukaan sekä luottamushenkilöistä että viranhaltijoista. 21 kunnassa edustus koostuu tasapainoisesti luottamushenkilöistä ja viranhaltijoista, 16 kunnassa pääasiassa luottamushenkilöistä ja kahdessa kunnassa pääasiassa viranhaltijoista. Isompien kuntien edustus on kyselyn perusteella luottamushenkilövaltaisempaa kuin pienimpien kuntien. Vastausvaihtoehto ”pääasiassa viranhaltijat” esiintyi ainoastaan alle 5 000 asukkaan kunnissa.

Taulukko 5.8. Edustajat kuntakonsernin tytäryhtiöiden hallituksissa ARTTU-kunnissa. Lähde: ARTTU-Johtamisjärjestelmäkysely 2011.

Kuntakokoluokka Edustajina sekä Edustajina Edustajina luottamushenkilöitä pääasiassa pääasiassa Kuntien että viranhaltijoita luottamushenkilöitä viranhaltijoita lkm (N)

Alle 5 000 as. 4 kuntaa – 2 kuntaa 5

5 000–10 000 as. 5 kuntaa 2 kuntaa – 7

10 001–20 000 as. 5 kuntaa 3 kuntaa – 8

20 001–50 000 as. 3 kuntaa 5 kuntaa – 7

Yli 50 000 as. 4 kuntaa 7 kuntaa – 11

Kaikki ARTTU-kunnat 21 kuntaa 16 kuntaa 2 kuntaa 39 (54 %) (27 %) (5 %)

5.5 Luottamushenkilöt liikelaitosten ja osakeyhtiöiden johdossa

Johtamisjärjestelmäkyselyn yleiskuva luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden edus-tuksesta kuntien tytäryhteisöjen hallinnoissa osoittautuu melko kestäväksi tarkempien tilastotietojen valossa. Åbo Akademi kokosi syksyllä 2012 tietoja tutkimuskuntien omistamien osakeyhtiöiden (omistusosuus vähintään 50 %) hallitusten jäsenistä. Mukana on 209 osakeyhtiötä 34 kunnasta. Yhteensä tietokannassa on 1334 henkilöä. Henkilötietokantaan on koottu tietoja jäsenten sukupuolesta, valtuustojäsenyydestä ja puoluekannasta. Tietopohjassa on joitakin puutteita kuntien erilaisten kirjaamis-käytäntöjen vuoksi. Emme myöskään ole voineet tehdä tarkempaa kartoitusta muista kun luottamushenkilöistä osakeyhtiöiden johdossa. Syksyllä 2013 tehtiin vastaava suppeampi kartoitus kuntien liikelaitosten johtokuntien jäsenistä. Se käsitti yhteensä 59 liikelaitosta ja 452 johtokuntajäsentä. Kummassakaan tapauksessa ei ole ollut mahdollista tehdä aikasarjatarkastelua, eli muutosulottuvuus jää puuttumaan näistä analyyseistä.

5.5.1 Luottamushenkilöiden edustus liikelaitosten johdossa

Edellisessä luvussa todettiin, että liikelaitosmuoto on käytössä vain osassa tutkimus-kuntia. Tämän lisäksi liikelaitosten lukumäärä ja painopiste vaihtelee kuntien välillä. Tästä syystä kuntakohtaisten tulosten esittäminen antaa havainnollisemman kuvan

83


luottamushenkilöiden asemasta liikelaitosten johdossa kuin tulosten esittäminen kuntaryhmittäin.

Taulukko 5.9. Luottamushenkilöiden edustus ARTTU-kuntien liikelaitosten johdossa vuonna 2013. Lähde: Åbo Akademin johtamisjärjestelmätietokanta.

Paikkoja Luottamus Valtuutettujen Ovatko yhteensä henkilöiden %-osuus johtokuntien liikelaitosten %-osuus johto- johtokunta- puheenjohtajat Kunta johtokunnissa kuntapaikoista paikoista valtuutettuja?

Hamina 5 100 0 Ei

Hollola 7 0 0 Ei

Hämeenlinna 28 100 11 Ei

Jyväskylä 53 100 15 Kyllä, osittain

Kajaani 50 74 10 Kyllä, pääsääntö

Kemiönsaari 5 80 40 Kyllä (1/1)

Kotka 14 100 21 Ei

Kuopio 28 100 11 Kyllä, osittain

Mänttä-Vilppula 5 100 20 Ei

Oulu 83 100 23 Kyllä, pääsääntö

Pori 49 100 18 Kyllä, osittain

Raasepori 14 100 14 Kyllä, osittain

Salo 14 100 29 Kyllä, osittain

Seinäjoki 32 100 19 Ei

Turku 20 100 20 Kyllä, osittain

Vaasa 34 100 15 Kyllä, pääsääntö

Varkaus 11 100 0 Ei

Liikelaitosten johtokunnat koostuvat pääsääntöisesti luottamushenkilöistä. Ainoan poikkeuksen muodostaa Hollolan Oiva-liikelaitos, jota johtaa ammattilaisista koostuva johtokunta (Hollolan kunta 2012). Kemiönsaaren ja Kajaanin hallintosäännöissä ja/tai liikelaitosten johtosäännöissä, osa paikoista liikelaitosten johtokunnissa on kor-vamerkitty viranhaltijoille tai henkilökunnan edustajille (Kimitoöns kommun 2012, Kajaanin kaupunki 2013b). Valtuutettujen osuus johtokuntien jäsenistä vaihtelee nollan ja 40 prosentin välillä. Yleensä 10–20 prosenttia liikelaitosten johtokuntien jäsenistä ovat valtuutettuja. Valtuutettujen asema liikelaitosten johdossa vaihtelee merkittävästi kunnan sisällä, ilmeisesti liikelaitoksen strategisuuden mukaan. Esimerkiksi Jyväsky-lässä kaikki jäsenet tilapalveluliikelaitoksen johtokunnassa ovat valtuutettuja. Kylän kattaus-liikelaitoksen johtokunnassa ei sen sijaan ole yhtään valtuutettua (Jyväskylän kaupunki, Tilapalvelu-liikelaitoksen johtokunta 2013–2016, Kylän kattaus -liikelai-toksen johtokunta 2013–2016 www.jyvaskyla.fi).

Kartoitimme myös, kuinka suuri osuus johtokuntien puheenjohtajista ovat valtuu-tettuja. Valtuutettu johtokunnan puheenjohtaja toimii henkilölinkkinä valtuuston ja johtokunnan välillä ja voi näin ollen varmistaa, että johtokunta noudattaa valtuuston linjauksia (vrt. Mielityinen 2011). Kolmessa kunnassa, Kajaanissa, Oulussa ja Vaasassa,

84

ACTA

liikelaitosten johtokuntien puheenjohtajat ovat pääsääntöisesti valtuutettuja. Tämän lisäksi Kemiönsaaren ainoan liikelaitoksen johtokuntaa johtaa valtuutettu. Kuudessa tutkimuskunnassa osa johtokuntien puheenjohtajista on valtuutettuja. Viidessä kun-nassa liikelaitosten johtokuntien puheenjohtajat eivät istu valtuustossa.

5.5.2 Luottamushenkilöt kunnan omistamien osakeyhtiöiden johdossa

Taulukossa 5.10 on yhteenveto luottamushenkilöiden asemasta tutkimuskuntien omistamien osakeyhtiöiden hallituksissa. Tarkastelussa on mukana 209 osakeyhtiötä 34 kunnasta.

Noin puolet jäsenistä kuntien omistamien osakeyhtiöiden hallituksissa ovat luot-tamushenkilöitä. Luottamushenkilöiden osuus osakeyhtiöiden hallitusten jäsenistä on alhaisin alle 5 000 asukkaan kunnissa ja korkein yli 20 000 asukkaan kunnista. Jäse-nistä neljännes on valtuutettuja. Valtuutettujen osuus on alhaisin yli 50 000 asukkaan kunnissa. Tässä on otettava huomioon, että isommilla kunnilla on ylivoimaisesti eniten yhtiöitä, eikä valtuutettuja riitä kaikkialle. Osakeyhtiöiden hallitusten puheenjohtajista 41 prosenttia on valtuutettuja. Vaihtelu kuntakokoluokkien välillä on merkittävä.

Taulukko 5.10. Luottamushenkilöiden osuus jäsenistä ARTTU-kuntien tytäryhtiöiden hallituk-sissa vuonna 2012. (omistusosuus vähintään 50 %, yhteensä 209 osakeyhtiötä). Lähde: Åbo Akademin ARTTU-tietokanta.

Luottamus- Valtuutettujen Valtuutettujen Yhtiöiden/ henkilöiden %-osuus %-osuus ja lkm hallitus %-osuus osake- osakeyhtiöiden osakeyhtiöiden Kuntakoko- paikkojen yhtiöiden halli- hallitusten hallitusten luokka lkm yhteensä tusten jäsenistä jäsenistä puheenjohtajista

Alle 5 000 as. 5 yhtiötä 22 paikkaa 36 % 32 % 40 % (2)

5 000–10 000 as. 18 yhtiötä 89 paikkaa 48 % 40 % 44 % (8)



Yli 50 000 as. 136 yhtiötä 947 paikkaa 52 % 20 % 35 % (47)

Kaikki 209 yhtiötä ARTTU-kunnat 1 334 paikkaa 51 % 25 % 41 % (85)

Valtuutettuja on suhteellisesti eniten infrastruktuuriosakeyhtiöiden eli energia-, vesi-, satama- ja liikenneyhtiöiden hallituksissa. Toiseksi eniten vaaleilla valittuja luottamus-henkilöitä on kehittämisyhtiöiden sekä kiinteistöosakeyhtiöiden hallituksissa. Tämä vastaa hyvin konserniohjeiden linjauksia strategisista yhtiöistä, missä koetaan tärkeänä, että yhteiskuntapoliittiset näkemykset heijastuvat kunnan omistaman osakeyhtiön toimintaan.

85


Taulukko 5.11. Valtuutettujen edustus eri toimialojen osakeyhtiöiden hallituksissa ARTTU-kunnissa vuonna 2012. Lähde: Åbo Akademin ARTTU-tietokanta.

Valtuutettujen Valtuutettujen Yhtiöiden ja %-osuus osake %-osuus hallituspaikkojen yhtiöiden halli- puheen- Toimiala lkm yhteensä tuksen jäsenistä johtajista

Kiinteistöt 99 yhtiötä 587 paikkaa 25 47

Infrastruktuuri 55 yhtiötä (vesi, energia, lämpö, liikenne) 352 paikkaa 30 44

Tukipalvelut (ruokahuolto, hallinnon tukipalvelut jne.) 10 yhtiötä 65 paikkaa 14 40

Kehittäminen 23 yhtiötä (elinkeinoyhtiöt jne.) 181 paikkaa 28 30

Opetus- ja kulttuuripalvelut 15 yhtiötä 105 paikkaa 11 27

Sosiaali- ja terveyspalvelut 3 yhtiötä 19 paikkaa 16 0

5.6 Yhteenveto: Luottamushenkilöiden asema eriytyvissä johtamisjärjestelmissä

Mikä on luottamushenkilöiden rooli eriytyvissä johtamisjärjestelmissä? Ensimmäi-seksi, poliittisen johtamisen rakenteet uudistuvat hitaammin kuin palvelutuotannon rakenteet. Paikallinen poliittinen kulttuuri vaikuttaa vahvasti siihen, miten rakenteita uudistetaan ja miten ne toimivat. Alhaalla esitetyt havainnot on luettava enneminkin yrityksenä yksinkertaistaa monimutkaista empiriaa, kuin tarkkana kuvana tietyn kunnan johtamisjärjestelmästä.

Poliittisen ohjauksen välillisyys lisääntyy asteikon molemmissa päissä. Valtuuston ja hallituksen ohjausvalta suhteessa kunnallisen palvelutuotantoon on muuttunut välil-lisemmäksi sekä pienissä että isoissa kunnissa. Pienissä kunnissa yhteistoimintamenot syövät yhä suuremman osan budjetista. Kunnan ja sen poliittisten toimielinten rooli edunvalvojana ja tilaajana korostuu. Isoissa kunnissa sisäisesti kompleksisempi organi-saatio vaatii enemmän muodollisia ohjausmekanismeja: sopimuksia, sääntöjä ja ohjeita.

Kuntakonsernin johtaminen osoittaa luottamushenkilötyön haasteita nykymaa-ilmassa. Valtuustossa ja hallituksessa luottamushenkilöiden on yleisellä tasolla, kon-serniohjeissa ja sopimuksissa, osattava ilmaista mitä kunta tahtoo ja miten poliittinen tahto heijastuu kunnan omistamien yhteisöjen toimintaan. Jäsenenä liikelaitoksen johtokunnassa tai osakeyhtiön hallituksessa, valtuutettu on toisaalta vastuussa liike-laitoksen tai yhtiön operatiivisesta toiminnasta, toisaalta hänen on varmistettava että valtuuston ja hallituksen linjauksia noudatetaan.

86

ACTA

Kuvio 5.3. Luottamushenkilötyön edellytysten muutokset eriytyvissä johtamisjärjestelmissä.

Riisuttu peruskunta Kasvava kuntakonserni (esimerkiksi Halsua, Vimpeli) (esimerkiksi Seinäjoki, Hämeenlinna, Oulu)

Kunnan omana toimintana hoidetut Kunnan toiminnan laajuus kasvaa tehtävät vähenevät (alueelliset tehtävät)

Kunnan oma henkilökunta vähenee Henkilökunta kasvaa

Kunnan poliittis-hallinnollinen Kuntakonserni laajenee. Kunnan sisällä organisaatio supistuu monta eri järjestämisperiaatetta

Kunnan rooli edunvalvojana ja Kokonaisuuden hallinta haaste kunnan palvelujen tilaajana korostuu poliittiselle ja toiminnalliselle johdolle

Poliittisen johtamisen välillisyys ja Poliittisen johtamisen välillisyys ja sopimuksellisuus kasvaa sopimuksellisuus kasvaa

Uudenlaisen toiminnan johtaminen Erilaisten muodollisten sopimus- ja enenevässä määrin kunnanjohtajan ohjausmekanismien käyttö lisääntyy ja hallituksen vastuulla

Luottamushenkilötyön resursointi kasvaa

87


Esa Jokinen ja Tuula Heiskanen

6 Strategisen henkilöstöjohtamisen näkökulma

6.1 Johdanto

Tässä luvussa tarkastellaan Paras-hankkeen aikana kunnissa tapahtuneita muutoksia strategisen henkilöstöjohtamisen näkökulmasta. Johtamisen tai johtamisjärjestelmien muutoksilla tarkoitetaan hallinnollisia uudelleenorganisointeja, palvelujen tuottami-sen muutoksia sekä käytännön johtamistapoja. Paras-hankkeen viitekehyksessä nämä viittaavat nimenomaan kuntaliitoksiin ja yhteistyöalueisiin, muutoksiin hallinnon ja palvelujen toteuttamisperiaatteissa sekä näkyviin muutoksiin johtamisprosesseissa, erityisesti henkilöstöjohtamisessa.

Valitun teoreettisen taustakehyksen eli strategisen henkilöstöjohtamisen näkökul-masta johtaminen on luonteeltaan integroivaa; siinä pyritään yhdistämään organisaa-tion ydin- ja henkilöstöstrategia toisiinsa, sovittamaan toisiinsa erilaisia johtamis- ja toimintakulttuureita sekä luomaan toiminnan, vuorovaikutuksen ja arvioinnin tiloja työnantaja- ja työntekijätavoitteiden yhdistämiseksi käytännön tasolla. Voidaan kysyä, onko Paras-aikana tutkimuskunnissa ylipäätään kiinnitetty riittävästi huomiota eri-laisten henkilöstöjohtamisen tapojen vaikutuksiin muutostilanteessa vai onko kaikki huomio kiinnittynyt staattisiin organisointimalleihin.

ARTTU-tutkimusohjelma toteutti kuntien yhdyshenkilöille kuntien johtamis-järjestelmän muutoksia vuosina 2007–2011 koskevan kyselyn vuonna 2011. Tässä yhteydessä tiedusteltiin henkilöstön osallistumista uudistustyöhön. Näiden havaintojen läpikäymisen jälkeen käsitellään strategisen henkilöstöjohtamisen viitekehyksessä viittä esimerkkikuntaa niiden kunta- ja henkilöstöstrategioiden, laajan henkilöstökyselyn tulosten sekä henkilöstöraporttien määrällisten tietojen kautta. Lopuksi keskustellaan kuntien johtamiskulttuurista muutostilanteessa.

6.2 ARTTU-tutkimusten havaintoja

ARTTU-tutkimuksessa tehdyn johtamisjärjestelmäkyselyn (2011) perusteella johta-misjärjestelmää tai palvelujen organisointitapaa on tietoisesti muutettu Paras-hank-keen aikana kahdessa kolmanneksessa tutkimuskunnista. Tästä huolimatta kuntien henkilöstö ei kuitenkaan ole ollut juurikaan tietoinen Paras-hankkeeseen liittyvistä muutoksista eivätkä ne ole koskettaneet kovinkaan käytännönläheisiä kysymyksiä (Jokinen & Heiskanen 2013).

Yhtenä selityksenä on, että uudet toimintamallit kunnissa ovat hyvin moni-muotoisia, eikä tietty rakenteellinen ratkaisu merkitse aina sellaista tiettyä muutosta palvelujen johtamistavassa, jonka myötä muutokset nousisivat systemaattisesti esiin

88

ACTA

myös henkilöstön kokemuksissa. Toisaalta on myös niin, että rakenteelliset uudistuk-set, johtamisjärjestelmämuutokset ja palvelujen organisointimuutokset tapahtuvat jossain määrin toisistaan erillisinä prosesseina, eri syistä ja pitkällä aikavälillä, eivätkä työntekijät havaitse niiden liittyvän samaan uudistuspyrkimykseen tai ne eivät kosketa kovin montaa henkilöä yhtäläisellä tavalla.

Edellisten, enemmän arviointikriteereihin liittyvien selitysten lisäksi kolmas selitys havainnolle voi olla se, että uudistuksen osallistavuuteen ja kommunikoivuuteen ei ole kiinnitetty erityistä tai ainakaan riittävästi huomiota. Tutkimuskunnille vuonna 2011 tehdyn kyselyn perusteella noin puolessa kunnista henkilöstö on otettu mukaan selkeästi laajalla tai aiempaa voimakkaammalla tavalla suunnitteluun nyt tehtyjen muutosten yhteydessä. Työnantajan ja työntekijöiden välisen yhteistoimintamenettelyn nähtiin kehittyneen Paras-hankkeen yhteydessä vain noin kymmeneksessä kuntia.

ARTTU-henkilöstötutkimuksen keskeinen tulos liittyy siihen muidenkin tutki-musten vahvistamaan havaintoon, että mitkään kuntarakenteelliset tekijät eivät selitä henkilöstön työelämän laadun tasoa. Myöskään kuntaliitokset ja yhteistoiminta-alue-uudistukset eivät selitä olennaisesti henkilöstön työelämän laadun eroja tai muutoksia, ja Paras-luokkien sisäinen variaatio on suurempaa kuin niiden välinen. Ensisijainen johtopäätös tästä on, että henkilöstön kannalta merkittävämpää on johtamisen toteu-tuminen ja toimeenpano kontekstiin sopivalla tavalla. Mutta millä tavalla?

Sen sijaan, että ratkaisevan tekijän ajateltaisiin löytyvän ”johtamisesta” jonakin rakenteellisena järjestelmänä, joka on luokiteltaviksi ”ykköseksi” tai ”nollaksi”, on hedelmällisempää aktiivisesti selvittää sitä, millaisia piirreyhdistelmiä luontevan stra-tegiayhteyden kunnista muodostuu. Paras-hankkeen luoma vaikutelmahan on, että valittavissa on vain muutamia erilaisia kehityspolkuja, mikä kapeuttaa käsitystä myös käytännön johtamisen työkaluista ja toimintamalleista. Todellisuus on paljon rikkaam-pi: saattaa olla niin, että yhdessä kunnassa toimii tietynlainen piirteiden kombinaatio johtuen jostain sellaisesta systeemisestä tekijästä, joka tulee esille vain epäsuorasti (vrt. Colbert 2004).

6.3 Luontevan strategiayhteyden kunnat

Seuraavassa tarkastellaan viittä tutkimuskuntaa, jotka on valittu kunta- ja henkilöstöst-rategisten dokumenttien analysoinnin perusteella edustamaan ”luontevaa strategista yh-teyttä” (ks. tarkemmin Jokinen & Heiskanen 2013). ARTTU-henkilöstötutkimuksessa (emt.) neljästäkymmenestä tutkimuskunnasta viisi voitiin arvioida vahvan strategisen henkilöstöjohtamisen kunnaksi, joita kuvaa dokumenteista ilmenevä monipuolinen henkilöstöstrateginen ote sekä kuntastrategian ja henkilöstöstrategian yhteys. Muuta-masta tutkimuskunnasta ei tarvittavaa analyysimateriaalia ollut käytettävissä, yhdeksässä tutkimuskunnassa strategista yhteyttä ei voitu havaita juuri lainkaan ja lopuissa kunnista yhteys oli enemmän tai vähemmän muodollinen. Henkilöstötyön eriytymiskehitys nä-kyykin erityisesti kunta- ja henkilöstöstrategioiden välisessä yhteydessä. (Taulukko 6.1).

89


Taulukko 6.1. Kunta- ja henkilöstöstrategioiden keskinäisten yhteyksien nelikenttä.

Kuntastrategia

Ei yhteyttä Yhteys henkilöstövoimavaroihin henkilöstövoimavaroihin

Ei yhteyttä Ei strategista yhteyttä Muodollinen strateginen yhteys Henkilöstö- kuntastrategiaan (N =9)

strategia Yhteys Muodollinen Luonteva strateginen yhteys kuntastrategiaan strateginen yhteys (N = 5) (N = 20) Karkkila, Kuusamo, Lappeenranta, Sipoo, Sodankylä

Strategisen henkilöstöjohtamisen näkökulmasta henkilöstötyötä voidaan tarkastella erilaisissa systeemisissä kokonaisuuksissa käyttäen erilaisia aineistoja ja indikaattoreita. ARTTU-tutkimuksessa on käytetty ensinnäkin henkilöstön työelämän laatua kuvaavaa indikaattoria (esim. Davis & Cherns 1975), joka koostuu viidestä työelämän laadun eri ulottuvuudesta – vaikutusmahdollisuuksista, työn sisäisestä palkitsevuudesta, työpaikan sosiaalisesta toimivuudesta, esimiestyöstä sekä ristiriitojen avoimista hallintatavoista.

”Luontevan strategisen yhteyden” kunnista Lappeenranta edustaa liitoskuntia, Karkkila syvenevän yhteistyön kuntia ja Kuusamo, Sipoo ja Sodankylä muita kuntia. Taulukoista 2–4 nähdään, että useimpia näistä luonnehtii myös keskimääräistä selvästi korkeampi työelämän laatu, sosiaalinen pääoma sekä hieman korkeampi henkilöstön osallistavuuden aste henkilöstökyselyn 2011 tulosten perusteella. Työelämän laadun lisäksi aineksia henkilöstöjohtamisen tarkasteluun otetaan osallistavan organisaation teoriasta (high-involvement organization, Lawler 1992), sosiaalisesta pääomasta (ks. Ruuskanen 2001), henkilöstövoimavarojen uusiutumispotentiaalista (renewal potential of human resources) sekä mainitusta henkilöstö- ja kuntastrategioiden keskinäisestä kytkeytymisestä (vrt. Colbert 2004).

Taulukko 6.2. Esimerkkikuntien piirteitä ja työelämän laadun keskiarvo vuonna 2011.

Väestön- Paras- Työelämän laatu muutos- ARTTU- (keskiarvo Kuntakokoluokka luokka luokitus asteikolla 1–5)

Karkkila 5 000–10 000 as. kasvava Syvenevän yhteistyön kunta 3,76

Kuusamo 10 001–20 000 as. vähenevä Muu kunta 3,57

Lappeenranta 50 001–100 000 as. stabiili Liitoskunta 3,67

Sipoo 10 001–20 000 as. kasvava Muu kunta 3,68

Sodankylä 5 001–10 000 as. voimakkaasti vähenevä Muu kunta 3,31

Kaikki kunnat (N = 38) 3,49

90

ACTA

Taulukko 6.3. Esimerkkikuntien osallistavuuden, henkilöstövoimavarojen uudistumispoten-tiaalin ja sosiaalisen pääoman keskiarvot vuonna 2011. (Summamuuttujien ”osallistavuus” ja ”uudistumispotentiaali” sisältö on selitetty liitteessä 6.1.)

Osallistavuus Uudistumispotentiaali Sosiaalinen pääoma (keskiarvo (keskiarvo (keskiarvo asteikolla 1–3) asteikolla 1–3) asteikolla 1–5)

Karkkila 2,10 2,59 4,08

Kuusamo 2,10 2,62 3,78

Lappeenranta 2,01 2,52 3,86

Sipoo 2,06 2,55 3,94

Sodankylä 1,96 2,46 3,48

Kaikki kunnat (N = 38) 1,95 2,51 3,75

Taulukko 6.4. Työelämän laadun ulottuvuuksien keskiarvot luontevan strategiayhteyden kunnissa (keskiarvot asteikolla 1–5).

Vaikutus- Työn Työ- Ristiriitojen mahdolli- sisäinen yhteisön avoimet suudet palkitsevuus toimivuus hallintatavat Esimiestyö

Karkkila 3,42 4,20 3,79 3,06 3,70

Kuusamo 3,19 4,29 3,66 3,11 3,67

Lappeenranta 3,09 4,16 3,56 3,09 3,59

Sipoo 3,33 4,21 3,60 3,33 3,66

Sodankylä 2,93 4,15 3,33 2,93 3,41

Kaikki kunnat (N = 38) 3,05 4,16 3,52 3,05 3,54

Esimerkkikunnissa on vastaajia niin sosiaali-, terveys- kuin koulutoimestakin, yleishal-linnosta sekä vaihtelevasti muilta aloilta (ks. liitetaulukko 6.2). Karkkila ja Lappeen-ranta eroavat koko aineiston toimialajakaumasta siten, että niistä puuttuvat sosiaali- ja terveydenhuollon vastaajat. Koulutoimen vastauksissa työelämän laatu koetaan yleensä muita aloja selvästi paremmaksi mikä vaikuttaa ylöspäin kuntakohtaisiin keskiarvoihin. Sodankylä poikkeaa muista luontevan strategiayhteyden kunnista siinä, että sen toimi-alajakauma on lähellä koko aineiston jakaumaa ja sen työelämän laatu ja sosiaalinen pääoma ovat keskimääräistä matalampaa tasoa.

Näine reunaehtoine luonteva strategiayhteys liittyy aineistossa luotettavimmin Kuusamoon, Sipooseen ja Sodankylään, joista missään varsinaista rakenteellista uudistusta ei ole tehty. Toisaalta kysymys kuntaliitoksesta ja yhteistyöstä ovat olleet paljon esillä poliittisella tasolla ja esimerkiksi toimialojen rakenne on henkilömäärän osalta muuttunut paljonkin. Näistä kunnista Sipoon sosiaalinen pääoma on työelämän kokonaislaadun ohella huomattavan korkeaa tasoa; Kuusamossa taas suoraan henki-löstötyöhön viittaava henkilöstövoimavarojen uudistumispotentiaali on korkeaa tasoa.

Työelämän laadun sisältö vaihtelee näissä kunnissa selvästi. Sipoossa vaikutusmah-dollisuudet ja ristiriitojen avoimet hallintatavat ovat korkeimpia, kun taas Kuusamon

91


vahvuuksia ovat työn sisäinen palkitsevuus, työyhteisön sisäinen toimivuus sekä esimies-työ. Sodankylän kokonaistyöelämän laatua heikentää erityisesti vaikutusmahdollisuuk-sien ja ristiriitojen avointen hallintatapojen saamat keskimääräistä matalammat arvot.

Taulukko 6.5. Esimerkkejä kuntien henkilöstön määrällisistä muutoksista ajanjaksolla 2005–2009/2010. Palvelusuhteet ja toimialat.

Vakinaiset Määräaikaiset Yleishallinto Sote Koulutoimi

Kuusamo -5 % -29 % +34 % -28 % +9 %

Sipoo +5 % 0 % +28 % -45 % +77 %

Sodankylä +1 % -7 % +48 % -9 % +11 %

Taulukko 6.6. Esimerkkejä kuntien henkilöstön määrällisistä kehitystrendeistä ajanjaksolla 2005–2009/2010. Naisten osuus, keski-ikä, eläkkeet ja henkilöstökustannukset ilman sivu-kuluja.

Naisten Vanhuus- Työkyvyttömyys- Henkilöstö- osuus Keski-ikä eläkkeet eläkkeet kustannukset

Kuusamo +2% +0,8 v. +2 hlöä -1 hlöä -1 %

Sipoo -3 % +0,6 v. +11 hlöä -4 hlöä +30 %

Sodankylä - +0,7 v. -8 hlöä (kaikki eläkkeet) +6 %

Kuusamon, Sipoon ja Sodankylän henkilöstömäärien kehitystä voidaan verrata muihin ”uudistuksettomiin” kuntiin. Kuusamo edustaa kuntien vähemmistöä siinä suhtees-sa, että sen sekä vakinaisten että määräaikaisten työsuhteiden määrä on vähentynyt tarkasteluajanjaksolla selvästi. Sipoon henkilöstömäärä on kasvanut tasaisesti, mutta sisäisesti sosiaali- ja terveysalan puolelta henkilöstöä on siirtynyt koulutoimen puo-lelle vuonna 2006. Kuitenkin niin Kuusamossa, Sipoossa kuin Sodankylässäkin on havaittavissa nimenomaan yleishallinnon merkittävä kasvaminen, mikä ei ole aivan tyypillistä vertailukunnille. Myös koulutoimen osuus on kussakin kunnassa kasvanut.

6.4 Yhteenveto: Yhtäläisyyksiä ja eroja esimerkkikuntien välillä

Kunta- ja henkilöstöstrategian välisen kytkeytyneisyyden perustella Kuusamo, Sipoo ja Sodankylä valikoituivat tässä tarkastelussa hyviksi esimerkkikunniksi. Tarkoituksena oli kuvata lisäksi näiden kuntien piirreyhdistelmiä, jotka valottaisivat strategian yhteyttä muihin kunta- ja henkilöstöindikaattoreihin.

Kuntien ensimmäinen yhteinen piirre on, että missään niistä ei ole rakenteellista uudistusta vuosina 2005–2010 tehty – tosin muita esimerkiksi toimialakohtaisia ja alueellisia muutoksia myös näissä on tapahtunut. Toinen yhtäläisyys löytyy yleishal-linnon voimakkaasta kasvusta, joka myös voi johtua edellä mainitusta syystä – mutta toisaalta väestömäärän muutokset ovat tässä väliin tuleva muuttuja. Kaikki henkilöstön

92

ACTA

ja työelämän laadun indikaattorit olivat Kuusamossa ja Sipoossa korkealla tasolla; Sodankylä poikkesi henkilöstöindikaattorien osalta tässä suhteessa muista.

Yhtäläisyydet kuntien välillä loppuvatkin tähän – eroja on sekä väestömäärässä, sijainnissa että muutosvauhdissa. Selitystä hyvälle henkilöstötyölle juuri tietyissä kun-nissa on vaikea löytää kuntien mitattavasta kontekstista ja taustatekijöistä. Tarkastelu tukee kuitenkin ajatusta, jonka mukaan kullakin kunnalla on mahdollisuuksia aktii-visesti vaikuttaa henkilöstönsä työelämän laatuun. Kyse on siitä, miten kuntaorgani-saatio reagoi omaan kontekstiinsa ja haasteisiinsa. Esimerkkikunnat peilaavat myös Paras-uudistuskuntia. Paras-hanke ei sellaisenaan ole merkinnyt tiettyä systemaattista muutosta henkilöstön aseman, työn tekemisen tai työhyvinvoinnin kannalta, mutta se on luonut uudenlaisia, entistä haastavampia henkilöstötyön tilanteita ja konteksteja.

Vaikka ARTTU-tutkimuksen tulosten mukaan uudistuskunnissa työelämän laatu on kokonaisuutena hienokseltaan muita kuntia edellä, on henkilöstötyössä etua myös siitä, että suuria rakenteellisia muutoksia ei ole tapahtunut. Tämä perustuu jatkuvuu-teen, joka mahdollistaa monipuolisemman henkilöstöstrategisen työskentelyn, joka sitten näkyy sekä dokumenteissa että henkilöstön kokemuksissa. Yhteys strategiatyön, työelämän laadun ja osallistavuuden välillä nouseekin vähintään heikkona signaalina esiin, ja se viittaa ennen kaikkea johtamiskulttuuriin ja sen eroavuuksiin. ARTTU-henkilöstötutkimuksessa (Jokinen & Heiskanen 2013, 9) todettiin, että ”myönteisimmin voidaan arvioida niiden kuntien henkilöstön tilannetta ja tulevaisuutta uudistusmuodosta riippumatta, jotka ovat pyrkineet vaikuttamaan ja kehittämään strategista henkilöstövoi-mavarojen hallintaansa sekä integroimaan rakenteelliset muutokset tai niiden uhan myös käytännön tason työn kehittämiseen – eikä pelkästään muodollisen yhteistoiminnan tasolla vaan aidolla toimintakulttuurin kehittämisajatuksella.”

6.5 Kunnat kehittyvinä järjestelminä

Strategisen henkilöstöjohtamisen näkökulmasta olennaista on se, millä tavalla henki-löstö on ollut organisaation toiminnassa mukana ja millä tavalla henkilöstöpotentiaalia on hyödynnetty palvelujen kehittämisessä tässä yhteydessä sekä ylipäätään Paras-uudistuksen aikana. Tutkimustulostemme perusteella tällaista henkilöstövoimavarojen hyödyntämistä ei ole pääsääntöisesti tapahtunut a) toimiala- ja työpaikkakohtaisesti eikä b) kuntakohtaisesti. Laaja työelämän laadun kysely henkilöstölle kertoo vaikutus- ja osallistumismahdollisuuksien säilymisestä ennallaan ja verraten matalalla tasolla. Lisäksi kunta- ja henkilöstöstrategiat ovat muutamia poikkeuksia lukuun ottamatta toisistaan erillisiä, eivätkä aiempaa monivivahteisemmat henkilöstöjohtamisen tavat ja henkilöstön osallistaminen organisaatioiden toimintaan ja päätöksentekoon ole kuuluneet Paras-uudistuksen tehneiden kuntien tavoitetilaan.

Sen sijaan havaintoja on runsaastikin siitä, että henkilöstöön on kohdistettu kou-lutuksellisia ja muita toimenpiteitä, joiden toivotaan sujuvoittavan muutosta aiempaa kovempaan niukkuuden ja suurempien palveluhaasteiden aikaan. Koulutus tai hen-kilöstön kehittäminen ei ollut kuitenkaan erityisenä kuntastrategisena painopisteenä kuin ani harvoissa kunnissa. Muutamissa kunnissa, joissa rakenteellista uudistusta ei ole viime vuosina toteutettu, nousi esiin pitkäjänteisen henkilöstöjohtamisen strateginen

93


vaikutus, joka näkyi paitsi asiakirjoissa myös jossain määrin henkilöstön työelämän laadun ja organisaation osallistavuuden mittareissa. Henkilöstörakenteen muutoksia oli kuitenkin tapahtunut myös näissä kunnissa. Erityisesti yleishallinnon henkilöstömäärä on merkittävästi lisääntynyt esimerkkikunnissa vuosina 2005–2010.

Henkilöstön suunnitteluosallisuutta ja yhteistoimintamenettelyn vahvistumis-ta kuvaavia myönteiseenkin suuntaan kehittyneitä indikaatioita kunnissa voidaan pitää riittämättöminä suhteessa henkilöstöjohtamisen perusopinkappaleisiin. Jo tavaksi on tullut puhua henkilöstöstä organisaation tärkeimpänä voimavarana, mut-ta tämä diskurssi ei tietyin poikkeuksin heijastu ARTTU-tutkimuksen perusteella Paras-uudistuksen aikaan, kuntarakenteellisiin muutoksiin ja johtamisjärjestelmien kehittämiseen. Karrikoidusti voidaan puhua henkilöstöstä – ylempiä viranhaltijoita myöten – organisaation varavoimana silloin kun pitkälle suunnitellut rakenneuudis-tukset sellaisinaan, staattisina malleina, eivät riitä takaamaan palvelujen ja perustyön toimimista (tuottavuutta ja sen kehitystä) eivätkä riittävää yhteistoiminnallisuutta työnantajan ja –tekijöiden välillä (työelämän laatua).

Nykyisen kunta-alaa koskevan keskustelun valossa on tärkeää kysyä, millä tavalla muutosten yhteydessä kyetään ottamaan huomioon kunnat kehittyvinä järjestelminä, joilla on jokin oma organisaatiohistoriansa ja eroavuuksia keskenään. Tällä hetkellä uudistus asettaa kuntia ensisijaisesti taloudelliseen ja poliittiseen kilpailuasetelmaan keskenään, mikä siirtää pahimmassa tapauksessa huomion juuri niistä kysymyksistä pois, joiden ratkaisemiseksi koko uudistus pantiin alulle.

Esimerkkikuntatarkastelujen pohjalta voidaan arvella, että mikään tekninen tai teknologinen, suoraviivainen muutosprojekti ei välttämättä ole paras tapa uudistaa kunta-alaa, vaan saattaa olla jopa haitallista tietyssä kontekstissa. Paras-hankkeen juurissa korostuvat kyllä taloudellis-hallinnolliset tavoitteet, mutta tarkemmin ei ole avattu sen välitavoitteita tai toteutusstrategiaa. Tässä lainsäätäjän viesti on muodostunut sellaiseksi, että kuntauudistus on eräänlainen poliittis-moraalinen koetinkivi kunnille eikä kuntaorganisaatioiden kestäviä palveluja ja kestävää työelämää kehittävä kannustin.

Viitteitä työhyvinvoinnin ja työorganisaatioiden johtamisen sisäisesti ristiriitaisesta kehitystrendistä voidaan saada Tilastokeskuksen Työolotutkimuksesta, työ- ja elin-keinoministeriön Työolobarometrista ja esimerkiksi Kunta10-tutkimuksesta, joiden kysymyksenasettelut eivät kuitenkaan suoranaisesti kohdennu sosiaalisesti kehittyviin järjestelmiin. Vallalla oleva työelämän tutkimuksen surveymetodologia keskittyy pitkälti yksilökokemuksiin ja niiden objektivointiin, jossa informantit nähdään pintadatana eikä syvemmän muutoksen osallisina ja tekijöinä. Tämä saattaa myös heijastua sinänsä osuvassa kysymyksessä omista osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksista, jotka kunta-alalla näyttäytyvät vaatimattomina.

Jatkuvaa kuntauudistusta perusteltiin ja perustellaan edelleen erityisesti kestä-vyysvajeella ja huoltosuhteen heikkenemisellä eli taloudellisilla argumenteilla. Samalla kun kunta-alan uudistamistyötä ja sen onnistuneisuutta on ennätetty julkisuudessa kritisoida nimenomaan taloudellisesta näkökulmasta (esim. Suomen Kuvalehti 2013), tulisi kuitenkin huomioida Paras-uudistuksen vaikutukset kestävään organisaatiopoli-tiikkaan, sosiaaliseen ja ekologiseen kansalaisuuteen (ks. Gardberg & Fombrun 2006). Tällöin henkilöstöjohtaminen on avainasemassa siinä, että kuntien henkilöstön hyvin-voinnista – ja työvoimamme kestävyydestä tässä mielessä – huolehditaan, mutta yhä

94

ACTA

enemmän myös siitä näkökulmasta, että ajattelu lyhyen tähtäimen vaikuttavuudesta tai tuloksellisuudesta on saanut rinnalleen pitemmän aikavälin argumentteja niin perus-työnteon kuin kuntapoliittisenkin työskentelyn tasolla. Toisin sanoen vaikka kunta- ja palvelurakenneuudistuksen vaikuttavuus ei toistaiseksi ole saavuttanut sellaisia mittoja kuin on toivottu erityisesti taloudellisessa mielessä, on sen vaikuttavuus laajentunut sisäänpäin tuottaen selkeästi reflektiivisempää ajattelua sekä kunta-alan ja -työyhteisöjen huolekkaampaa suhtautumista itseensä ja omaan jatkuvuuteensa. Jäljelle jää kysymys nähdäänkö ja arvostetaanko kehityksen tätä puolta.

95


Liite 6.1. Osallistavuuden ja uudistumispotentiaalin summamuuttujat

Osallistavuus

� Vaikutusmahdollisuudet työpaikan tavoitteiden asetteluun � Vaikutusmahdollisuudet koulutuksen sisältöihin � Saatteko tietoa työhönne kohdistuvista muutoksista � Millaiset mahdollisuudet teillä on osallistua oman työpaikkanne kehittä-

miseen? � Koen että minulla on ollut riittävästi osallistumismahdollisuuksia uudistuk-

sen suunnitteluun kunnassamme � Työpaikkamme henkilöstö on sitoutunut uudistuksen toimenpiteiden

toteuttamiseen � Uudistuksen tavoitteet ovat selkeät ja tarkoituksenmukaiset

Uudistumispotentiaali

� Työpaikallamme välitetään avoimesti tietoa � Työpaikkamme ilmapiiri on kannustava � Työpaikallamme suhtaudutaan muutoksiin myönteisesti � Työpaikallamme arvostetaan osaamista � Omat etuni ja tavoitteeni ovat yhteneviä työnantajani etujen ja tavoitteiden

kanssa � Millaiset mahdollisuudet teillä on työpaikassanne saada ammattitaitoa

kehittävää koulutusta � Työ edellyttää, että opin uusia asioita � Työ on kehittävää � Työssä on voi käyttää omaa osaamista � Esimieheni kannustaa työntekijöitä opiskelemaan ja kehittymään työssään

96

ACTA

Liite 6.2. Esimerkkikuntien ja koko aineiston henkilöstö-tutkimuksen vastaajien toimialajakauma vuonna 2011

Sosiaali- Terveyden- Koulu Yleis toimi huolto toimi hallinto Muu N

Karkkila - - 13 3 5 21

Kuusamo 22 10 29 11 38 110

Lappeenranta - - 42 4 3 49

Sipoo 47 14 33 7 12 113

Sodankylä 15 8 12 4 13 52

Kaikki kunnat 1 342 504 1 335 280 1 113 4 574

Sosiaali- Terveyden- Koulu Yleis toimi huolto toimi hallinto Muu 21

Karkkila 0 % 0 % 62 % 14 % 24 % 110

Kuusamo 20 % 9 % 26 % 10 % 35 % 49

Lappeenranta 0 % 0 % 85 % 8 % 6 % 113

Sipoo 42 % 12 % 29 % 6 % 11 % 52

Sodankylä 29 % 15 % 23 % 8 % 25 % 4 574

Kaikki kunnat 29 % 11 % 29 % 6 % 24 % 21

97


Siv Sandberg

7 Kokoavia havaintoja johtamisjärjestelmämuutoksista

Lopuksi tehdään kokoavia havaintoja johtamisjärjestelmämuutoksista. Ne esitetään kaikkiaan yhtenätoista havaintona selityksineen.

1 Johtamisjärjestelmämuutokset johtuvat lainsäädäntömuutoksista, rakenneuudistuksista ja kunnan omista valinnoista

Tutkimuskauden aikana tapahtuneet muutokset kuntien johtamisjärjestelmissä ovat usean tekijän summa. Lainsäädäntömuutokset, rakenneuudistukset sekä kunnan omat tietoiset päätökset vaikuttavat johtamisjärjestelmän rakenteeseen.

2 Tutkimuskauden aikana kuntakenttä on jakautunut entistä selkeämmin tilaaja- ja tuottajakuntiin

Työnjako erikokoisten kuntien välillä on voimistunut tutkimuskauden aikana. Voidaan puhua yhä selkeämmästä jaosta tilaaja- ja tuottajakuntiin. Asteikon toisessa päässä, pienissä kunnissa, kunnan oma organisaatio supistuu. Sen sijaan, isojen kaupunkien palvelutuotantovastuu on lisääntynyt lainsäädäntömuutosten, lisääntyneen yhteistoi-minnan sekä kuntaliitosten johdosta. Palvelutuotannon eriytyminen heijastuu johta-misjärjestelmiin. Kaikkein pienempien kuntien hallinto supistuu. Isoissa kunnissa, eri toimintaperiaatteiden ja johtamismekanismien kirjo kunnan sisällä kasvaa.

3 Kuntaliitoskunnan johtamisjärjestelmä uudistuu vaiheittain

Kuntaliitoskuntien johtamisjärjestelmät uudistuvat vaiheittain. Ensimmäisessä vai-heessa, johtamisjärjestelmämuutokset tukevat uuden kunnan legitimiteetin raken-tamista. Toisessa vaiheessa puretaan siirtymäkauden rakenteita, esimerkiksi ylisuuria toimielimiä. Vasta kolmannessa vaiheessa alkaa liitoksen jälkeisen johtamisjärjestelmän rakentaminen.

4 Radikaalit johtamisjärjestelmämuutokset koskevat vain osaa kunnista

Enemmistössä tutkimuskuntia, johtamisjärjestelmän uudistaminen on ollut maltillista. Kunnan toimintamalli perustuu yhä pääosin omaan tuotantoon sekä kuntien väliseen yhteistyöhön. Poliittinen johto on organisoitu perinteisen lautakuntamallin mukaan. Radikaalit muutokset ja uusien toimintaperiaatteiden käyttö keskittyy pieneen jouk-koon kuntia. Tutkimuskunnista Oulu, ja osittain myös Hämeenlinna, toimivat uusien

98

ACTA

toimintaperiaatteiden näyteikkunoina. Johtamisjärjestelmätietokannassa Oulu saa arvon ”1” melkein jokaisen tässä raportissa esitetyn muutoksen tai elementin kohdalla: kuntaliitos, isäntäkunta seudullisille toiminnoille, tilaaja- ja tuottajaroolien erittely, liikelaitostaminen, johtamisen sopimuksellisuus sekä päätoimiset luottamushenkilöt.

5 Kunnan sisäisen organisaation uudistuksissa tapahtuu samanaikaista keskittämistä ja hajauttamista

Kunnan sisäisen organisaation uudistuksissa on havaittavissa samanaikaisesti sekä keskittämistä että hajauttamista. Vastuuta hajautetaan liikelaitoksille ja itsenäisille toimintayksiköille. Tukipalveluja keskitetään erillisille yksiköille. Joissakin kunnissa on perustettu erillisiä toimielimiä tai hallinnollisia yksiköitä vastaamaan hajautetun organisaation johdosta.

6 Samalla muutoksella on erilaisia vaikutuksia erityyppisiä kunnissa

Samalla muutoksella kunnan toimintatavoissa, esimerkiksi sosiaali- ja terveyspalvelujen yhteistoiminta-alueen perustaminen, johtaa erilaisiin johtamisjärjestelmämuutoksiin erikokoisissa kunnissa. Isoissa kunnissa perustetaan erillisiä virkoja (esim. tilaajajohta-jat) tai toimielimiä vastaamaan kunnan omistajapolitiikasta suhteessa yhteistoiminta-alueeseen. Pienissä kunnissa muutos näkyy ainoastaan oman hallinnon supistumisena.

7 Poliittisen johtamisen välillisyys ja sopimuksellisuus lisääntyy sekä pienissä että isoissa kunnissa

Muutokset kunnan toimintaympäristössä ovat muuttaneet valtuuston ja hallituksen ohjaussuhteita kunnan palvelutuotantoon. Poliittinen ohjaus muuttuu välilliseksi sekä pienissä että isoissa kunnissa. Pienissä kunnissa yhteistoimintamenojen osuus kunnan budjetista kasvaa. Kunnan rooli tilaajana ja edunvalvojana kasvaa. Isoissa kunnissa, valtuuston muodollinen budjettivastuu kasvaa. Samalla kunnan organisaatio eriytyy ja itsenäisten toimintayksiköiden lukumäärä kasvaa. Johtaminen tapahtuu strategioiden, sopimusten ja sääntöjen avulla, eli sopimuksellisuus lisääntyy.

8 Poliittinen johtamisjärjestelmä uudistuu hitaasti

Tutkimuskauden aikana ei ole tapahtunut mitään radikaalia uudistuksia tutkimus-kuntien poliittisen johtamisjärjestelmän perusrakenteissa. Lautakuntien lukumäärä on vähentynyt, ja isoimmissa kunnissa lautakuntien rooli toimialan poliittisten linjausten tekijänä korostuu. Kaksi kuntaa on siirtynyt lautakuntamallista valiokuntamalliin. Kahdessa kunnassa on siirrytty kokopäiväiseen hallituksen puheenjohtajaan.

9 Luottamushenkilöiden asema konserniyksiköiden hallinnossa on epämääräinen

Kuntakonsernin merkitys arvioidaan kasvavan lähivuosina. Valtuustolla ja hallituksella on vastuu kunnan talouden ja toiminnan kokonaisuudesta. Jos kunnan juridisen ja

99


toiminnallisen konsernin yksiköt erkaantuvat liian kauaksi valtuuston asettamista tavoitteista, valtuuston tehtävä pitää kokonaisuus koossa vaikeutuu. Kuntien välillä on merkittäviä eroja siinä, miten tietoisesti kuntakonsernia johdetaan. Liikelaitosten ja osakeyhtiöiden henkilölinkit valtuustoon ovat joissakin kunnissa vahvoja, joissakin heikkoja.

10 Johtaminen ei ole vain järjestelmästä kiinni

Johtamisjärjestelmä nähdään usein avaimena onnistuneeseen rakenneuudistukseen. Johtamisen toimivuus ei kuitenkaan aina ole järjestelmästä kiinni. Muodollisen meka-nismin olemassaolo (konserniohje, henkilöstrategia, prosessiohjaus) ei vielä takaa, että järjestelmä toimii. Poliittisesti ohjatussa ja henkilöstövaltaisessa kuntaorganisaatiossa ihmisten sitouttaminen toimintaperiaatteisiin on tärkeää.

11 Monimutkainen johtamisjärjestelmä on haaste kuntademokratialle

Kunta on demokraattisesti ohjattu organisaatio, joka on viime kädessä vastuussa kunta-laisille. Monimutkaisessa johtamisjärjestelmässä, poliittinen vastuu hämärtyy helposti. Keskustelu konserniohjauksesta koskee usein taloudellisia kysymyksiä. Yhtä tärkeää on että konserniohjauksesta vastuussa olevat valtuusto ja hallitus pohtivat, miten taataan, että konsernin yksiköt toimivat kuntalaisten parhaaksi.

100

ACTA

Kirjallisuusluettelo

Amnå Erik, Barbara Czarniawska & Lena Marcusson (2013): Tillitens gränser. Granskning-skommissionens slutbetänkande. Göteborg: Granskningskommissionen i Göteborgs stad 2013.

Blom-Hansen Jens, Marius Ibsen, Thorkil Juul & Poul Erik Mouritzen (2012): Fra sogn til velfærdsproducent. Kommunestyret gennem fire årtier. Odense, Syddansk Universitetsforlag.

Bryntse K. (2000): Kontraktstyring i teori och praktik. Lund: Studies in Economies and Mana-gement 56, Institute of Economic Research, Lund University, Lund Business Press.

Bækgaard Martin (2011):”The Impact of Formal Organizational Structure on Politico-Administrative Interaction: Evidence from a Natural Experiment” Public Administration vol. 89, no. 3, 1063–1080.

Eriksson T. (2010): Verkostollisen hallinnon jännitteet. Hallinnon Tutkimus 3/2010, 181-194.

Gardberg N. A. & Fombrun C. J. (2006): Corporate citizenship: Creating intangible assets across institutional environments. Academy of Management Reveiew, 31, 329–346.

Hansen Kasper M. & Niels Ejersbo (2002):”The Relationship Between Politicians and Admin-istrators – A Logic of Disharmony”. Public Administration vol. 80, no. 4, 733–750.

Hannus Arno, Pekka Hallberg & Anne E. Niemi (2009): Kuntalaki. Helsinki, WSOY Pro.

Hart O. (1995): Firms, contracts and financial structure. Oxford University Press.

Harmaakorpi V. & Melkas H. (toim.) (2008): Innovaatiopolitiikka järjestelmien välimaastossa. Helsinki, Suomen Kuntaliitto.

Hytönen Jonne, Raine Mäntysalo, Ilona Akkila, Vesa Kanninen & Petteri Niemi (toim.) (2012): Kaupunkiseutujen kasvukivut II. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 22. Acta nro 241. Helsinki, Suomen Kuntaliitto.

Hyyryläinen Esa (2012): New Public Managementin ensimmäisen reformiaallon perintö. Artikkeli julkaisussa Julkista – yksityistä; millaisissa rakenteissa? Offentligt – privat; i hurundana strukturen?

Juhlakirja professori Eija Mäkisen 60 –vuotispäiväksi, Acta Wasensia No 265, Oikeustiede 11; Julkisoikeus, Vaasan yliopisto, 16-28.

Jalonen Harri (2010): Hyvinvointipalvelujen johtaminen kompleksisuusteoreettisessa tulkin-takehyksessä. Hallinnon Tutkimus 2/2010, 111-133.

Jalonen H. & P. Juntunen (2010): ”Vaikka läpi harmaan kiven” – innovaatiotoiminnan ra-joitteita kompleksisessa hyvinvointipalvelujärjestelmässä. Kunnallistieteellinen aikakauskirja 3/2010, 240 – 256.

Johansson Vicki (2006): Tillsyn och effektivitet. Statliga inspektörers yrkesroller och strategival. Umeå, Boréa bokförlag.

101


Jokinen Esa & Tuula Heiskanen (2013): Henkilöstö uudistusten pyörteissä II. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 27. Acta nro 247. Helsinki, Suomen Kuntaliitto.

Kallio Olavi & Tolppi Reijo (2012): Alueellinen palo- ja pelastustoimi seitsemän toimintavuoden jälkeen. Muutoksia ja kokemuksia aluepelastuksesta 2004–2010.

Kallio Olavi, Pentti Meklin, Jari Tammi & Jarmo Vakkuri (2013): Kohti parasta kuntatalou-den kehitystä? Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 24. Acta nro 243. Helsinki, Suomen Kuntaliitto.

Karila Alpo (1998): Kuntien talouden ohjaus ja sen muutos: Perinteisestä politiikasta rinnakkaisten ohjausjärjestelmien kokonaisuuteen. Acta nro 87. Helsinki, Suomen Kuntaliitto

Karlsson David, Olof Rommel & Johan Svensson (2009): Alternativa politiska organisationer. En studie om kommuner som avskaffar sina facknämnder och inrättar fullmäktigeberedningar och styrelseutskott. Stockholm, Sveriges Kommuner och Landsting.

Kiviniemi M. & Saarelainen, T. (2011): Paikallinen kehittäminen ja sopimuspolitiikka – sopi-musohjauksen suhde kumppanuuksiin. Hallinnon Tutkimus 2/2011, 111-128.

Kohtamäki Marko (2005): Strategisen verkoston ohjaus: Toimittajien toimijoiden kokemuksia kärkiyritysten ohjauksessa. Akateeminen väitöskirja, Acta Wasaensia no 147. Liiketaloustiede 62, johtaminen ja organisaatiot. Vaasa, Vaasan yliopisto.

Kuntien liikelaitokset toimialoittain vuosina 1997–2011. http://www.kunnat.net/fi/palvelu-alueet/jarjestaminen/liikelaitos/Sivut/default.aspx

Laavi Elina (2013): Jaettu ja johdettu kuntakonserni. Kaupunginjohtajien näkemyksiä kuntakon-sernin johtamisesta. Pro gradu-tutkielma. Tampereen yliopisto, Johtamiskorkeakoulu. //urn.fi/urn:nbn:fi:uta-1-23888

Lainema M. (1996): Konsernin johtaminen. Miten konsernin johto voi lisätä yksikköjensä arvoa, Porvoo: WSOY.

Le Grand J. & Bartlett W. (1993): Quasi-Markets and Social policy. Houdsmills. MacMillan Press.

Lipset Seymour (1985): Political man – The social bases of politics. Baltimore, The John Hopkins University Press.

Maaseutuvirasto (Mavi) 2013: Kuntien yhteistoiminta-alueet. http://www.mavi.fi/fi/index/maaseutuhallinnonuudistus

Martikainen Juha-Pekka & Meklin Pentti (2003): Kuntakonserni johtamisjärjestelmänä. Käy-täntöjä ja kehittämistarpeita. Acta nro 153. Helsinki, Suomen Kuntaliitto.

Mehtäläinen Jouko, Hannu Jokinen & Jouni Välijärvi (2013): Kuntarakenne muutoksessa – entä koulupalvelut? Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 26. Acta nro 246. Helsinki, Suomen Kuntaliitto.

Meklin Pentti & Pekola-Sjöblom Marianne (toim.) (2012): Parasta Artun mitalla II. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 23. Acta nro 242. Helsinki, Suomen Kuntaliitto.

Mielityinen Miika (2011): Vilttiketjuja vai ammattilaisia? Tuotannon johtaminen Tampereen ja Oulun kaupungeissa. Sitran selvityksiä 40. Helsinki, Sitra.

Mäntylä Jyri (2009): Järvi-Pohjanmaan yhteistoiminta-alueen perustaminen. Helsinki, Suomen Kuntaliitto.

Mäntysalo Raine, Lasse Peltonen, Vesa Kanninen, Petteri Niemi, Jonne Hytönen, & Miska Simanainen (2010): Keskuskaupungin ja kehyskunnan jännitteiset kytkennät. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 2. Acta nro 217. Helsinki, Suomen Kuntaliitto.

Määttä Juhani (2010): Hybridiorganisaatioiden ja niiden konsernijohtamisen muotoutuminen. Tutkimus Jyväskylän, Oulun, Tampereen ja Turun hierarkkisten ja markkinasuuntautuneiden toimintatapojen ja niiden konsernijohtamisen muutoksista 1993-2006. Akateeminen väitöskirja. Acta nro 221. Helsinki, Suomen Kuntaliitto.

Möttönen Sakari (1997): Tulosjohtaminen ja valta poliittisten päätöksentekijöiden ja viranhalti-joiden välisessä suhteessa. Acta nro 86. Helsinki, Suomen Kuntaliitto.

Möttönen Sakari (2009): Byrokratiasta tilaaja-tuottajamalliin – Kaupunkien organisaatio-rakenteiden ja ohjaustapojen uudistamissuunta. Artikkeli julkaisussa Talouden perusteista julkisjohtamisen käytöntöihin, Kunnallistalouden emeritusprofessori Pentti Meklinin juhlakirja (toim.) Tuija Rajala, Lotta-Maria Sinervo ja Jarmo Vakkuri. Tampere, Tampereen yliopiston laitosten julkaisut.

Möttönen S. & Kettunen, P. (2011): Yksilöosallistuminen ja yhteisöosallistuminen kuntien hyvinvointipalveluissa: Pohdintaa taustoista, periaatteista, vahvuuksista ja heikkouksista. Kun-nallistieteellinen aikakauskirja 3/11, 281-293.

Niiranen Vuokko, Alisa Puustinen, Joakim Zitting & Juha Kinnunen (2013): Sosiaali- ja terveyspalvelut kunta- ja palvelurakenneuudistuksessa. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 24. Acta nro 245. Helsinki, Suomen Kuntaliitto.

Nyholm Inga & Airaksinen Jenni (2009): Muutoksen monet ulottuvuudet – miten tutkia muutosta kuntakontekstissa? Kunnallistieteellinen aikakauskirja, 3/2009, 236-255.

Paija L. (1998): Verkostoitumisen muodot, hyödyt ja riskit – taloustieteen näkökulmasta. Teoksessa Ollus M., & Ranta, J. & Ylä-Anttila P. (toim.) Verkostojen vallankumous: Miten johtaa verkostoyritystä? Sitra 202. Taloustieto Oy.

Pajarinen M. (2001): Ulkoistaa vai ei – outsourcing teollisuudessa. Elinkeinoelämän tutkimuslaitos ETLA Sarja B 181. Helsinki, Taloustieto Oy.

Pauni Markus (toim.) (2012): Kuntakonsernin strateginen ja poliittinen johtaminen. Kuntien konsernijohtamisen asiantuntijaryhmän kehittämisaloite. Helsinki, Suomen Kuntaliitto.

Pekka Toni & Saari Pirjo & Forma Pauli (2013): Kuntajohtajien työhyvinvointi 2013. Kevan tutkimuksia 2/2013. Helsinki, Keva.

Pekola-Sjöblom Marianne (2011): Kuntalaiset uudistuvissa kunnissa. Tutkimus kuntalaisten asenteista ja osallistumisesta ARTTU-tutkimuskunnissa 2008. Paras-ARTTU-ohjelman tut-kimuksia nro 9. Acta nro 229. Helsinki, Suomen Kuntaliitto.

Pihlaja Ritva (2010): Kolmas sektori ja julkinen valta. Kunnallisalan kehittämissäätiön tutki-musjulkaisut 61. Sastamala: Vammalan Kirjapaino Oy.

Pihlaja Ritva & Siv Sandberg (2012): Alueellista demokratiaa? Lähidemokratian toimintamallit Suomen kunnissa. Valtiovarainministeriön julkaisuja 27/2012. Helsinki, Valtiovarainministeriö.

Powell Walter W. (1991): Expanding the Scope of Institutional Analysis. Artikkeli julkaisussa Powell, Walter W. – DiMaggio, Paul J. (eds.): The New Institutionalism in Organizational Analysis. The University of Chicago Press, 183–203.

Rajala Tuija & Tammi Jari & Meklin Pentti (2008): Kilpailuttamisen näkyvät ja näkymättömät kustannukset. Kunnallisalan kehittämissäätiön Kunnat ja kilpailu -sarjan julkaisu nro 11. Hel-sinki, Kunnallisalan kehittämissäätiö.

Ryynänen Aimo (2006): Kunnan luottamushenkilö: Edustaja, päättäjä, poliitikko. Helsinki, Sisäasiainministeriö.

103


Sandberg Siv (2012): Paras-uudistus kuntapäättäjän silmin. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 20. Acta nro 235. Helsinki, Suomen Kuntaliitto.

Sotarauta Markku & Saarivirta T. & Kolehmainen J. (2011): Mikä estää kuntien uudistumista? Kunnallisalan kehittämissäätiö. Tutkimusjulkaisuja –sarjan julkaisu 66. Vammalan kirjapaino Oy.

Stacey R. (2009): Complexity and organizational realities: Uncertainty and the need to rethink management after the collapse of investment capitalism. London, Routledge.

Ståhlberg Krister (1990): Finnish local government in the postwar period: the development of the state–local relationship and the free commune experiment. Turku, Åbo Akademi.

Suomen Kuntaliitto (2008): Johtajasopimus kuntajohtamisen välineenä. Suomen Kuntaliiton verkkojulkaisu.

Suomen Kuntaliitto (2009): Valtuuston ja hallituksen jäsenet ja puheenjohtajien kokouspalkkiot ja määräajalta maksetut palkkiot 2009.

Suomen Kuntaliitto (2010): Johtajasopimustilanne kunnissa lokakuussa 2010.

Suomen Kuntaliitto (2012): Johtajasopimusten yleisyys Manner-Suomen kunnissa v. 2013.

Suomen Kuntaliitto (2013): Uuden sukupolven organisaatio ja johtaminen –verkostohanke. Loppuraportti 31.1.2013. http://www.kunnat.net/fi/asiantuntijapalvelut/tuke/hankkeet/uso/Documents/USO%202011-2012%20loppuraportti.pdf

Suomen Kuvalehti (2013): ”Paineet ovat todelliset” – Kunta- ja sote-uudistus –Valtiontalouden tarkastusviraston syyniin? 10.1.2013. http://suomenkuvalehti.fi/jutut/kotimaa/paineet-ovat-todelliset-kunta-ja-sote-uudistus-valtiontalouden-tarkastusviraston-syyniin (luettu 12.2.2013)

Uusi Kunta 2017, 14.9.2011: Kuopion valtuustosopimusmenettely. Hyvän käytännön kuvaus.

Vabo Signy Irene (2005):”Committee structure and political preferences: The case of Norwegian local government”. European Journal of Political Research 44, 563–592.

Valtiovarainministeriö (2011): Selvitys kuntalain uudistamistarpeista. Valtiovarainministeriön raportteja 10/2011 (Kunnat). Helsinki, Valtiovarainministeriö.

Valtiovarainministeriö (2012): Kuntalain taloussäädösten uudistaminen. Valtiovarainministeriön julkaisuja 20/2012. Tampere: Valtiovarainministeriö, Tampereen yliopistopaino.

Vartiainen Pirkko (2007): Kompleksisuustieteet hallinnon tutkijoiden kiikarissa. Hallinnon tutkimus 26(3), 1-3.

Vesalainen J. (2004): Katetta kumppanuudelle. Hyöty ja sen jakaminen asiakas-toimittaja –suh-teessa. Helsinki. Teknologiateollisuus ry.

Voutilainen Paavo (2007): Arvoverkko ja Helsingin kaupungin sosiaaliviraston palvelustrategia. Sosiaali- ja terveysjohtamisen MBA –kehittämistyö. Tampereen yliopisto ja Tampereen tek-nillinen yliopisto.

Vuorento Reijo (2012): Lausunto 11.6.2012, VNT 2/2012 vp Valtioneuvoston tiedonanto edus-kunnalle kuntauudistuksen etenemisestä. Suomen Kuntaliitto (kalvot netissä) luettu 12.10.2012.

Williamson Oliver E. (1996): The Mechanisms of Governance. Oxford University Press.

Lakilähteet:

HE 8/2006 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kuntalain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamiseksi.

HE 24/2012 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kuntalain muuttamisesta

HE 37/2012 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kuntalain muuttamisesta

HE 32/2013 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi kuntalain muuttamisesta.

Joukkoliikennelaki 869/2009

Jätelaki 646/2011

Kirjanpitolaki 1336/1997

Kuntalaki 365/1995

Kuntien valtionosuuslaki 688/1992

Laki julkisista hankinnoista 348/2007

Laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta 169/2007

Laki kuntalain muuttamisesta 519/2007

Laki ympäristöterveydenhuollon yhteistoiminta-alueista 410/2009

Laki maaseutuhallinnon järjestämisestä kunnissa 210/2010

Laki opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta 705/1992

Laki sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta 733/1992

Kuntien asiakirjat:

Hollolan kunta (2012): Hollolan kunnan johtosääntö. Hyväksytty valtuustossa 2.2.2012.

Hämeenlinnan kaupunki (2011): Poliittisen johtamisen kehittäminen. Kunnanhallitus 19.12.2011.

Hämeenlinnan kaupunki (2013a): Hämeenlinnan valtuustoryhmien yhteistyösopimus ja valtuusto-ohjelma 2013–2016. Liite 7/KH 11.2.2103

Hämeenlinnan kaupunki (2013b): Arviointikertomus 2012. Tarkastuslautakunta 21.5.2013.

Jyväskylän kaupunki (2008): Jyväskylän kaupungin ja Jyväskylän maalaiskunnan kuntajakolain 9 § mukainen hallinnon ja palvelujen järjestämissopimus.

Jyväskylän kaupunki (2012): Hallintosääntö (2013). Hyväksytty: Kaupunginvaltuusto 4.6.2012/73, voimaatulo 1.1.2013 alkaen.

Jyväskylän kaupunki (2013): Jyväskylän kaupungin arviointikertomus 2012.

Kajaanin kaupunki (2012): Kajaanin kaupungin ja Vuolijoen kuntaliitoksen yhdistymissopi-muksen toteutus ajalla 2007–2011. Raportti 30.5.2012.

Kajaanin kaupunki (2013a): Arviointikertomus 2012. Tarkastuslautakunta 22.5.2013.

Kajaanin kaupunki (2013b): Kajaanin kaupunginteatteri–Oulun läänin alueteatteri -liikelai-toksen johtokunnan nimeäminen. Kaupunginhallitus 28.01.2013 § 25.

Kimitoöns kommun (2012): Förvaltningsstadga. Ändrad av fullmäktige 21.3.2012.

105


Kirkkonummen kunta (2012): Kirkkonummen kunnan hallintosääntö vuosille 2013–2016.

Korsholms kommun (2012): Kommunens organisation från 2013. Kommunfullmäktige 11.6.2012.

Kuopion kaupunki (2011): Paalu-hanke. Loppuraportti. Kuopion kaupunki, Seurantajulkaisut SE 2011:1.

Kuopion kaupunki (2013): Arviointikertomus vuodelta 2012. Tarkastuslautakunta 28.5.2013.

Lappeenrannan kaupunki (2010): Lappeenrannan kaupungin sosiaali- ja terveystoimen joh-tosääntö, Kaupunginvaltuusto 25.10.2010.

Lappeenrannan kaupunki (2013): Arviointikertomus 2012. Tarkastuslautakunta 14.5.2013.

Mänttä-Vilppulan kaupunki (2012): Hallintosäännön tarkistaminen. Mänttä-Vilppulan kaupunginvaltuusto 27.12.2012 § 107.

Oulun kaupunki (2013a): Luottamushenkilöiden palkkio- ja matkustussääntö. Voimaantulo 1.1.2013.

Oulun kaupunki (2013b): Valtuustosopimus vuosille 2013–2016.

Oulun kaupunki (2013c): Palvelumalli 2020. Dno OUKA/2814/00.02.01/2013 Kaupungin-hallitus 20.5.2013.

Pellon kunta, Hallintosääntö hyväksytty valtuustossa 12.11.2004.

http://www.pello.fi, Kunnanhallitus 16.9.2013

Porin kaupunki (2012): Valtuustosopimus 2013–2016.

Pudasjärven kaupunki (2005): Pudasjärven kaupungin hallintosääntö. Kaupunginvaltuusto 24.11.2005.

Pudasjärven kaupunki (2009): Pudasjärven kaupungin hallintosääntö. Kaupunginvaltuusto 15.12.2009.

Pudasjärven kaupunginvaltuusto 13.12.2012

Raseborgs stad (2012): Förtroendeorganstrukturen i Raseborg 1.1.2013/Direktionen för grundtrygghetsproduktionen/Skrivelse. Stadsstyrelsen 4.6.2012 § 243.

Salon kaupunki (2012): Organisaatiomuutokset, lähidemokratian kehittäminen ja hallinto-sääntö. Kaupunginvaltuusto 11.12.2012.

Seinäjoen kaupunki (2013): Arviointikertomus vuodelta 2012. Seinäjoen kaupunki, Tarkas-tustoimi.

Sipoon kunta (2009): Sipoon kunnan hallintosääntö. Voimaantulo 1.1.2009.

Turun kaupunki (2010): Konserniohjeet.

Turun kaupunki (2012a): Turun kaupungin toimintamallin uudistus 2012.

Turun kaupunki (2012b): Turku-sopimus 2013–2016.

Vaasan kaupunki (2011): Vaasan kaupungin ja Vähänkyrön kunnan yhdistymissopimus. Vaasan kaupunginvaltuusto 27.6.2011.

Vaasan kaupunki (2012a): Vähänkyrön aluelautakunnan johtosääntö.

Vaasan kaupunki (2012b): Uuden kunnan toimielimet ja niihin tuleva Vähänkyrön alueen edustus valtuustokaudella. Yhdistymishallitus 11.06.2012 asia 489/2012.

Vimpelin kunta (2013): Järvi-Pohjanmaan palvelutuotannon kehittämispilottihanke. Lop-puraportti.

Äänekosken kaupunki (2012): Äänekosken kaupungin johtamisjärjestelmä ja konsernirakenne. Kaupunginvaltuusto 10.12.2012 liite nro 1.

Äänekosken kaupunki (2013): Arviointikertomus vuodelta 2012. Tarkastuslautakunta 14.5.2013.

Luettelossa olevin lähteiden lisäksi on raportin pohjana käytetty kuntien hallintosääntöjä ja muita asiakirjoja.

107


Liite 1. Kartta ARTTU-tutkimuskunnista

VaasaMustasaari

Seinäjoki

Vöyri

Vimpeli

HämeenlinnaHollola

Harjavalta

Lieto

KotkaHamina

Halsua

Mänttä-VilppulaUurainen

Äänekoski

JyväskyläVarkaus

Sipoo

Pori

Kirkkonummi

SaloKemiönsaari

Turku

Haukipudas

Oulu

Pudasjärvi

Kitee

Kuopio

Kajaani

Kuusamo

Pello

Sodankylä

Siilinjärvi

Lempäälä

Karkkila

© kuntarajat: Tilastokeskus.

TUTKIMUSKUNNAT:1. Halsua2. Hamina3. Harjavalta4. Haukipudas5. Hirvensalmi6. Hollola7. Hämeenlinna8. Juuka9. Jyväskylä10. Kajaani11. Karkkila12. Kemiönsaari13. Kirkkonummi14. Kitee15. Kotka16. Kuopio17. Kuusamo18. Lappeenranta19. Lapua20. Lempäälä21. Lieto22. Mustasaari23. Mänttä-Vilppula24. Oulu25. Pello26. Pori27. Pudasjärvi28. Raasepori 29. Salo 30. Seinäjoki31. Siilinjärvi32. Sipoo33. Sodankylä34. Turku35. Uurainen36. Vaasa37. Varkaus38. Vimpeli39. Vöyri-Maksamaa40. Äänekoski

Raasepori

JuukaLapua

Hirvensalmi

Lappeenranta

Liite 2. Lista ARTTU-tutkimuskunnista ja niiden sijoittumisesta Paras-ARTTU-, kuntakoko-, tilastollinen kuntaryhmitys- sekä väestönmuutosluokituksen mukaisesti

Väestönmuutos Paras-ARTTU- Kuntakoko- Tilastollinen 2000–2010 Kunta luokitus luokitus kuntaryhmitys -luokitus

Halsua syvenevä yhteistyö alle 2 000 as. maaseutumainen voimakkaasti väheneväHamina syvenevä yhteistyö 20 001–50 000 as. kaupunkimainen stabiiliHarjavalta syvenevä yhteistyö 5001–10 000 as. kaupunkimainen väheneväHaukipudas* muu 10 001–20 000 as. kaupunkimainen voimakkaasti kasvavaHirvensalmi syvenevä yhteistyö 2 000–5 000 as. maaseutumainen väheneväHollola syvenevä yhteistyö 20 001–50 000 as. kaupunkimainen kasvavaHämeenlinna kuntaliitos 50 001–100 000 as. kaupunkimainen kasvavaJuuka muu 5 001–10 000 as. maaseutumainen voimakkaasti väheneväJyväskylä kuntaliitos yli 100 000 as. kaupunkimainen voimakkaasti kasvavaKajaani kuntaliitos 20 001–50 000 as. kaupunkimainen stabiiliKarkkila syvenevä yhteistyö 5 001–10 000 as. taajaan asuttu kasvavaKemiönsaari kuntaliitos 5 001–10 000 as. maaseutumainen väheneväKirkkonummi muu 20 001–50 000 as. kaupunkimainen voimakkaasti kasvavaKitee syvenevä yhteistyö 5 001–10 000 as. maaseutumainen voimakkaasti väheneväKotka muu 50 001–100 000 as. kaupunkimainen stabiiliKuopio kuntaliitos 50 001–100 000 as. kaupunkimainen kasvavaKuusamo muu 10 001–20 000 as. taajaan asuttu väheneväLappeenranta kuntaliitos 50 001–100 000 as. kaupunkimainen stabiiliLapua muu 10 001–20 000 as. taajaan asuttu kasvavaLempäälä muu 10 001–20 000 as.* kaupunkimainen voimakkaasti kasvavaLieto syvenevä yhteistyö 10 001–20 000 as. taajaan asuttu voimakkaasti kasvavaMustasaari syvenevä yhteistyö 10 001–20 000 as. taajaan asuttu voimakkaasti kasvavaMänttä-Vilppula kuntaliitos 10 001–20 000 as. taajaan asuttu voimakkaasti väheneväOulu kuntaliitos yli 100 000 as. kaupunkimainen voimakkaasti kasvavaPello muu 2 000–5 000 as. maaseutumainen voimakkaasti väheneväPori kuntaliitos 50 001–100 000 as. kaupunkimainen stabiiliPudasjärvi syvenevä yhteistyö 5 001–10 000 as. maaseutumainen voimakkaasti väheneväRaasepori kuntaliitos 20 001–50 000 as. taajaan asuttu stabiiliSalo kuntaliitos 50 001–100 000 as. kaupunkimainen kasvavaSeinäjoki kuntaliitos 50 001–100 000 as. kaupunkimainen voimakkaasti kasvavaSiilinjärvi syvenevä yhteistyö 20 001 – 50 000 as. taajaan asuttu kasvavaSipoo muu 10 001–20 000 as. taajaan asuttu kasvavaSodankylä muu 5 001–10 000 as. taajaan asuttu voimakkaasti väheneväTurku muu yli 100 000 as. kaupunkimainen kasvavaUurainen syvenevä yhteistyö 2 000–5 000 as. maaseutumainen voimakkaasti kasvavaVaasa syvenevä yhteistyö 50 001–100 000 as. kaupunkimainen kasvavaVarkaus muu 20 001–50 000 as. kaupunkimainen väheneväVimpeli syvenevä yhteistyö 2 000–5 000 as. maaseutumainen väheneväVöyri kuntaliitos 2 000–5 000 as.** maaseutumainen väheneväÄänekoski kuntaliitos 20 001–50 000 as. taajaan asuttu stabiili

*kuntaliitos 1.1.2013 Oulun kaupungin kanssa

**luokitus perustuu vuosien 2007–2009 asukasmäärään. Nykyisen asukasluvun mukaan nousisi seuraa-vaan kuntakokoluokkaan.

109


Liite 3. ARTTU-kysely kuntien johtamisjärjestelmästä 2011 (15.6.2011)

1. Vastaajan nimi ja asema: __________________________________________

2a. Vastaajan kunta: _______________________________________________

2b. Kunnan koko( ) alle 5000 as. ( ) 5000 - 10 000 as. ( ) 10 001 - 20 000 as. ( ) 20 001 - 50 000 as. ( ) yli 50 000 as.

3. Mistä vuodesta lähtien kuntanne nykyinen johtamisjärjestelmä on ollut käy-tössä?( ) 2011( ) 2010( ) 2009( ) 2008( ) 2007( ) 2006( ) 2005( ) jo ennen vuotta 2005

4. Onko kunnassanne muutettu johtamisjärjestelmää Paras-uudistuksen aikana vuosina 2007–2011? (valitse tarvittaessa useampi vaihtoehto)[ ] ei ole muutettu [ ] on muutettu kuntaliitoksen takia [ ] on muutettu yhteistoiminta-alueratkaisun takia [ ] on muutettu kunnan tehtävien kehittämisen takia [ ] Jokin muu syy, mikä ______________________________________________

4b. Mahdollisia kommentteja ed. kysymykseen:_________________________________________________________________

5. Jos kunnassanne on muutettu johtamisjärjestelmää, miten muutokset on to-teutettu? (valitse tarvittaessa useampi vaihtoehto)[ ] kunnan omana työnä [ ] yhdessä ulkopuolisen konsultin kanssa [ ] hakemalla kansallisia tai kansanvälisiä esimerkkejä [ ] Jokin muu, mikä ________________________________________________

6. Jos kuntanne ja kuntakonserninne rakennetta on muutettu Paras-uudistuksen aikana 2007–2011, niin miten? ennallaan lisätty vähennetty ei sisälly konserniinPalveluyksiköt ( ) ( ) ( ) ( )Liikelaitokset ( ) ( ) ( ) ( )Liikelaitoskuntayhtymät ( ) ( ) ( ) ( )Muut kuntayhtymät ( ) ( ) ( ) ( )Osakeyhtiöt ( ) ( ) ( ) ( )Säätiöt ( ) ( ) ( ) ( )Yhdistykset ( ) ( ) ( ) ( )Jokin muu, mikä ( ) ( ) ( ) ( )

6b. Mahdollisia kommentteja ed. kysymykseen: _________________________________________________________________

7. Kuntien palvelujen järjestämisen organisointia ja johtamisjärjestelmää kuvataan muutamilla keskeisillä periaatteilla. Onko jokin/jotkin seuraavista periaatteista nykyisin käytössä ja jos niin miten laajasti? Onko kunnassanne muutettu palvelujen järjestämisen toimintatapaa ja jos niin miten?

Onko jokin/jotkin seuraavista periaatteista Onko kunnassanne muutettu palvelujen nykyisin käytössä ja jos niin miten laajasti? järjestämisen toimintatapaa ja jos niin milloin?

ei ole kyllä, kyllä, en osaa ei ole kyllä, kyllä, en osaa käytössä osassa koko sanoa muutettu ennen Paras- sanoa organi- organi- Paras- uudistuksen saatiota saatiota uudistusta aikanaPerinteinen hierarkkinen tapa ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( )

Prosessi- organisaatio ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( )

Tilaaja-tuottajatoimintatapa ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( )

Monituottaja- malli ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( )

Sopimusohjaus ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( )

Palveluseteli- järjestelmä ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( )


111


8. Onko kunnassanne keskitetty seuraavia palveluja? Jos on niin milloin ja miten ne on organisoitu?

Onko kunnassanne lisätty keskitettyjä Mikä on keskitettyjen palvelujen palveluja ja jos niin milloin? organisointitapa?

ei ole kyllä, kyllä, suun- kunnan kunnan kunnan yksityi- yhdessä jokin ennen Paras- nitteilla palveluk- liike- osake- nen pal- yhden tai muu Paras- uudistuksen sessa laitos yhtiö velun useamman tapa uudistusta aikana tuottaja kunnan kanssa

Hallinto- ja talouspalvelut ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( )

Ateriapalvelut ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( )

Kiinteistöhuolto ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( )

Tilapalvelut ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( )

Tietohallinto ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( )

8b. Mahdollisia kommentteja ed. kysymykseen: _________________________________________________________________

8c. Jos edellä mainittujen palvelujen keskittämisellä on ollut henkilöstövaiku-tuksia, niin kuvaile millaisia? _________________________________________________________________

9. Onko rakennettu tai rakennetaanko organisaationne erityisesti elämänkaari-/elämänvaihe-/elinvaihe-organisaatiota korostamalla? Jos on niin millä periaat-teella?[ ] ei [ ] kyllä, lautakunnat on koottu kuntalaisen elämänvaiheiden mukaan [ ] kyllä, perustettu jokin palveluyksikkö, joka kokoaa yhteen palvelut elämänvaiheit-tain koko kunnassa [ ] kyllä, palveluyksikkö kokoaa yhteen palvelut elämänvaiheittain joillakin toimialoilla [ ] on suunnitteilla [ ] Jokin muu, mikä _________________________________________________


10. Onko lautakuntien tai muiden kunnallisten toimielinten määrää muutettu tai ollaanko muuttamassa Paras-uudistuksen aikana vuosina 2007-2012?( ) ei muutoksia ( ) toimielinten määrää on supistettu ( ) toimielinten määrää on lisätty ( ) toimielinten määrää on suunniteltu supistettavan ( ) toimielinten määrää on suunniteltu lisättävän ( ) Jokin muu, mikä _________________________________________________

11. Onko kunnassanne tehty periaatepäätöstä keitä/mitä tahoja valitaan kunnan edustajiksi kunnan yhtiöihin, kuntayhtymiin yms.?

ei ole on keskusteltu, kyllä, en osaa päätetty mutta ei päätetty on päätetty sanoaKuntayhtymät ( ) ( ) ( ) ( )Osakeyhtiöt ( ) ( ) ( ) ( )Säätiöt ( ) ( ) ( ) ( )Yhdistykset ( ) ( ) ( ) ( )Yhteistoiminta-alueet ( ) ( ) ( ) ( )Jokin muu, mikä ( ) ( ) ( ) ( )Jokin muu mikä ( ) ( ) ( ) ( )

11b. Jos on tehty periaatepäätös kunnan edustajista, niin millainen? ________________________________________________________________

12. Ketkä toimivat edustajina kuntakonsernin tytäryhtiöiden hallituksissa?( ) pääasiassa luottamushenkilöt ( ) pääasiassa viranhaltijat ( ) sekä luottamushenkilöitä että viranhaltijoita ( ) Jokin muu, mikä ______________________________________________

13. Jos kunnassanne on käytössä tilaaja-tuottaja -toimintatapa tai sopimusohjaus-malli, niin onko tuottajapuolen johtokunnassa kuntien luottamushenkilöedustajia ja/tai ulkopuolisia asiantuntijoita?( ) ei ole luottamushenkilöitä ( ) kyllä, jonkin verran luottamushenkilöitä ( ) kyllä, pääasiallisesti luottamushenkilöitä ( ) ei ole ulkopuolisia asiantuntijoita ( ) kyllä, on ulkopuolisia asiantuntijoita

14. Miten arvioitte kunnassanne viime vuosina tehtyjen johtamisjärjestelmä-uudistusten vaikuttaneen luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden valta- ja vastuusuhteisiin? Esitä näkökohtia vapaamuotoisesti._________________________________________________________________

15. Onko kuntanne johtoryhmän jäsenten määrään tehty muutoksia Paras-uudistuksen aikana vuosina 2007–2011?[ ] jäsenten määrä on ennallaan [ ] jäsenten määrää on vähennetty [ ] jäsenten määrää on lisätty [ ] jäsenten määrää suunnitellaan vähennettävän [ ] jäsenten määrää suuunnitellaan lisättävän

113


16. Onko kuntanne johtoryhmän työtä kehitetty viime vuosina? Jos niin miten? _________________________________________________________________

17. Onko kunnassanne tehty toimivallan muutoksia Paras-uudistuksen aikana vuosina 2007–2011? Jos niin missä ja miten?

ei ole tehty toimivallan toimivallan suunnitteilla en osaa toimivallan keskittämistä hajauttamista toimivallan sanoa muutoksia muutoksiaValtuusto ( ) ( ) ( ) ( ) ( )

Hallitus ( ) ( ) ( ) ( ) ( )

Lautakuntataso ( ) ( ) ( ) ( ) ( )

Kunnanjohtaja ( ) ( ) ( ) ( ) ( )

Toimialajohtajat ( ) ( ) ( ) ( ) ( )

Tulosyksikköjen johtotaso ( ) ( ) ( ) ( ) ( )

Jokin muu, mikä ( ) ( ) ( ) ( ) ( )

17b. Mahdollisia kommentteja ed. kysymykseen:__________________________________________________________________

18. Onko kunnallanne kotimaisia tai kansainvälisiä organisatorisia esikuvia? Mitä?_________________________________________________________________

19. Mikä johtamisjärjestelmässänne tekee mallista juuri omalle kunnallenne ominaisen mallin? _________________________________________________________________

20. Onko kuntanne johtamisjärjestelmä mielestänne yleensä ottaen enemmän viranhaltija- vai luottamushenkilövetoinenArvioi skaalalla 1–5; 1= viranhaltijavetoinen,..., 5= luottamushenkilövetoinen( ) 1 viranhaltijavetoinen ( ) 2 ( ) 3 ( ) 4 ( ) 5 luottamushenkilövetoinen


21. Onko kunnassanne tietoisesti päätetty keskittää luottamustehtäviä vaaleissa valituille kunnanvaltuutetuille?( ) ei ole ( ) on keskusteltu, mutta ei tehty päätöksiä ( ) kyllä, on päätetty ( ) en osaa sanoa

22. Millä tavoin henkilöstö on ollut mukana kuntanne johtamisjärjestelmän kehittämisessä?_________________________________________________________________

23. Onko kuntanne yhteistoimintamenettelyissä tapahtunut muutoksia Paras-uudistuksen aikana vuosina 2007–2011? Jos on, niin millaisia?________________________________________________

24. Jos kuntanne on mukana sote-yhteistoiminta-alueella, niin miten se on muuttanut kuntanne rakenteita ja johtamista?_________________________________________________________________

25. Muita tämä kyselyn teemaan ja/tai kyselyyn liittyviä näkökohtia / komment-teja: _________________________________________________________________

115


Liite 4. Keskeisiä käsitteitä

Johtaminen (kaikki luvut) � Kunnan johtaminen voidaan määritellä kunnan perustehtävän haltuun

ottamiseksi ja toteutumisen varmistamiseksi muuttuvassa toimintaympä-ristössä. Kunnan johtamiselle on tunnusomaista, että se on poliittisen ja ammatillisen johtamisen yhdistelmä.

Johtamisjärjestelmä (kaikki luvut)

� Johtamisjärjestelmän tavoitteena on luoda lisäarvoa kuntalaisille ja kunnan eri sidosryhmille, saavuttaa kunnan toiminnalle asetetut strategiset tavoit-teet, hallita toimintaan liittyviä riskejä sekä mahdollistaa kuntafuusion tai syventyneen yhteistyön tarjoaman kehittämispotentiaalin käyttöönotto. Selkeä ja toimiva johtamisjärjestelmä luo siis puitteet, jotka edistävät kunnan perustehtävän toteumista.

� Johtamisjärjestelmä määrittää luottamushenkilö- ja viranhaltijaorganisaa-tion rakenteet sekä eri toimielimille ja toimijoille kuuluvan päätösvallan ja delegoinnin asteen. Samoin se sisältää erilaisia vastuumäärityksiä ja työkaluja, kuten esimerkiksi valtuuston työjärjestyksen, hallintosäännöt, konsernioh-jeen ja johtajasopimuksen. Myös johtamiseen liittyvien tukijärjestelmien organisointi on tärkeä osa johtamisjärjestelmän luomista. Näihin tukijär-jestelmiin on luettavissa mm. ICT-palvelut mukaan lukien johdon tietojär-jestelmät, henkilöstö- ja palkkahallinto, hankinnat, viestintä, taloushallinto sekä kunnan ulkoiseen ja sisäiseen kehittämiseen liittyvät tukipalvelut.

Johtajasopimus (luku 5) solmitaan kunnan poliittisen johdon ja kunnanjohtajan välillä. Johtajasopimuksessa määritellään poliittisen ja ammatillisen johdon vuorovai-kutuksen pelisäännöt.

Kuntakonserni (erityisesti luvut 3, 4, 5). Kuntalain mukaan kunta tytäryhteisöineen muodostaa kuntakonsernin.

Tytäryhteisö. Kunnan tytäryhteisöksi määritellään sellainen yhteisö, jossa kunta käyttää kirjanpitolain mukaista määräysvaltaa.

Valtuustosopimus (luku 5). Valtuustosopimuksessa poliittiset ryhmittymät sopivat muun muassa keskeisistä poliittisista tavoitteista vaalikauden aikana

Acta-sarjassa vuodesta 2009 lähtien ilmestyneet julkaisut

Aiemmin ilmestyneet Acta-sarjan julkaisut osoitteessa: http://www.kunnat.net -> Toimialat -> Kuntake-hitys ja tutkimus -> Acta-tutkimusjulkaisut

208 Pekka Juntunen, Veli-Pekka Nurmi, Jari Stenvall: Kuntien varautuminen ja turvallisuuden hallinta muuttuvissa hallinto- ja palvelurakenteissa. 2009. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509267.

209 Risto Nakari, Stefan Sjöblom: Toimiva kunnallinen palveluorganisaatio. 2009. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509269.

210 Kari Ahokas: Kasvukunnan johtajana. 2009. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509272. 211 Jari Stenvall, Jenni Airaksinen: Manse mallillaan – Tampereen mallin arviointi ja palveluinnovaatiot.

2009. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509279.212 Santtu von Bruun, Torsti Kirvelä: Suurten kaupunkien tulevaisuus ja tulevaisuuden kaupunkipo-

litiikka. 2009. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509283.213 Anne Korhonen: Yksityisyys ja henkilötietojen suoja kunnallisessa virantäytössä. 2009. Hinta 25

euroa. Tilausnumero 509285.214 Marjukka Weide: Ulkomailla syntyneenä suomalaisessa kunnallispolitiikassa. 2009. Hinta 25 euroa.

Tilausnumero 509297.215 Anni Jäntti & Marianne Pekola-Sjöblom (toim.): Kuntademokratian ja -johtamisen tila valtuusto-

kaudella 2005–2008. 2009. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509300.216 Ilpo Laitinen: Tietoperustainen johtaminen – Case Helsinki. 2009. Hinta 25 euroa. Tilausnumero

509309.217 Raine Mäntysalo, Lasse Peltonen, Vesa Kanninen, Petteri Niemi, Jonne Hytönen & Miska Simanai-

nen: Keskuskaupungin ja kehyskunnan jännitteiset kytkennät. 2010. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509310.

218 Jarmo Vakkuri, Olavi Kallio, Jari Tammi, Pentti Meklin & Heikki Helin: Matkalla kohti suuruuden ekonomiaa? Kunta- ja paikallistalouden lähtökohdat Paras-hankkeessa. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 3. 2010. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509313.

219 Minna Kaarakainen, Vuokko Niiranen & Juha Kinnunen (toim.): Rakenteet muuttuvat – mihin suuntaan? Sosiaali- ja terveyspalvelut Paras-hankkeessa. Lähtötilanteen kartoitus. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 6. 2010. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509319.

220 Atte Honkasalo: Hyvinvointipalveluiden tuottavuuden mittaaminen. 2010. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509331.

221 Juhani Määttä: Hybridiorganisaatioiden ja niiden konsernijohtamisen muotoutuminen. 2010 Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509322.

222 Mikko Komulainen: Ulkoistaminen kunnissa. 2010. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509324.223 Jenni Airaksinen, Helena Tolkki & Toni K. Laine: Paras palvelutuotanto – peruskunnasta perus-

kallioon? Kalliolainen tilaaja-tuottaja-sovellus ja kunnan ohjaustunne: Peruspalvelukuntayhtymä Kallion toimintamallin arviointi. 2011. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509338.

224 Arto Haveri, Jari Stenvall, Kaija Majoinen & Marianne Pekola-Sjöblom: Kunnallisen itsehallinnon peruskivet. 2011. Hinta 30 euroa. Tilausnumero 509339.

225 Ilkka Vohlonen, Jan Klavus, Veli Koistinen, Tuula Talvinko, Martti Virtanen: Terveydenhuollon rahoituksen optimaalinen väestön koko: Rahoituspoliittinen tutkimus väestön sairastamiseen perustuvasta ennakoinnista. 2011. Hinta 20 euroa. Tilausnumero 509340.

226 Harri Jalonen, Kim Aarva, Pekka Juntunen, Harri Laihonen, Ilpo Laitinen, Antti Lönnqvist: Arvoverkkoa kokemassa – saaliina tuottavuutta ja innovaatioita. 2011. Hinta 25 euroa. Tilaus-numero 509343.

227 Ilona Lundström: Kuntien palveluhankintojen murros. Tutkimus kuntien palveluhankintojen kilpailuttamisessa esiintyvistä ongelmista ja niiden syistä. 2011. Hinta 30 euroa. Tilausnumero 509345.

228 Esa Jokinen, Tuula Heiskanen & Risto Nakari: Henkilöstö PARAS-uudistuksessa. 2011. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509347.

117


229 Marianne Pekola-Sjöblom: Kuntalaiset uudistuvissa kunnissa. 2011. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509355.

230 Tuula Jäppinen: Kunta ja käyttäjälähtöinen innovaatiotoiminta. Kunnan ja kuntalaisen vuoro-vaikutus palveluja koskevassa päätöksenteossa ja niiden uudistamisessa. 2011. Hinta 30 euroa. Tilausnumero 509362.

231 Olli Hokkanen: Kaupunkipolitiikkaa edunsaajille? 2011. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509368.232 Jaana Leinonen: ”Monelta suunnalta on suitsia suussa mutta niiden kanssa on elettävä”. 2012.

Hinta 30 euroa. Tilausnumero 509370.233 Päivi Sutinen: Johtajana kehittymisen olemus kunta-alan johtajan kokemana. 2012. Hinta 30

euroa. Tilausnumero 509375.234 Vuokko Niiranen, Markku Hänninen (toim.): Sosiaalitoimen johtajat kunnissa. 2012. Hinta 25

euroa. Tilausnumero 509374.235 Siv Sandberg: Paras-uudistus kuntapäättäjän silmin. Kunnalliset luottamushenkilöt ja viranhaltijat

ovat kuntauudistusten keskeisiä toimijoita. Päätökset kunnan tulevaisuuden valinnoista tehdään kuntien valtuustoissa. Ottaessaan kantaa kuntaliitosesitykseen tai ehdotukseen kuntien välisestä yhteistyöstä, luottamushenkilö päättää myös oman poliittisen tulevaisuutensa reunaehdoista. Tämä raportti perustuu syksyllä 2010 toteutettuun laajaan luottamushenkilö- ja viranhaltijakyselyyn. Ky-selyyn vastasi yhteensä 1 456 luottamushenkilöä ja johtavaa viranhaltijaa 40 kunnasta. Tutkimus on osa Paras-arviointi tutkimus ohjelmaa (ARTTU). Raportissa analysoidaan kuntapäättäjien käsityksiä kunta- ja palvelurakenne uudistuksesta, kunnallisesta päätöksenteosta sekä kunnallisen toiminnan kehittämisestä? Miten paljon Paras-uudistus on muuttanut kunnallista arkea? Kokevatko luotta-mushenkilöt voivansa vaikuttaa päätöksentekoon? Miten eri puolueiden kuntapäättäjät suhtautuvat kuntarakenteeseen, palveluyksiköiden kokoon ja palveluseteleihin? Tämän lisäksi raportti sisältää vertailuja vuosina 1995, 1999 ja 2003 toteutettuihin vastaaviin päättäjäkyselyyn. Vertailut osoittavat muun muassa, että luottamustehtäviin käytetty aika on kasvanut merkittävästi 2000-luvulla. 2012. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509384.

236 Risto Harisalo, Pasi-Heikki Rannisto, Jari Stenvall: Institutionaalinen luottamus. Tutkimus kuntien luottamuksesta valtioon. Kuntien ja valtion väliset olosuhteet ovat muuttuneet entistä monimutkaisemmiksi, ennakoimattomimmiksi ja hallitsemattomimmiksi. Toimintaympäristön muutosten vuoksi myös kunta-valtio-suhdetta on arvioita uudelleen. Tutkimuksessa pureudutaan kunta-valtio-suhteeseen luottamuksen näkökulmasta. Tarkoituksena on selvittää sitä, missä määrin kunnat luottavat sekä kunnallishallintoon että valtioon. Tutkimus haastaa lukijansa pohtimaan kunta-valtio-suhteen kehitystä sekä suhteen kehittämistä kuntien ja valtion välisen keskinäisen luottamuksen ja tasavertaisen kumppanuuden suuntaan. 2012. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509385.

237 Ari Hynynen (toim.): Takaisin kartalle. Suomalainen seutukaupunki. Seutukaupungit ovat pieniä ja keskisuuria kaupunkeja, jotka unohtuvat helposti kun kehitetään maaseutua ja suuria yliopis-tokaupunkeja. Kuitenkin niillä on merkittävä rooli hyvinvointivaltion tukirankana kasvuseutujen ulkopuolella. Tässä kirjassa tarkastellaan seutukaupunkeja ja niiden kehittämis edellytyksiä maantie-teen, hallinnon, paikallistalouden, nuorisotutkimuksen ja yhdyskuntasuunnittelun näkökulmista. Lopuksi esitetään menetelmä, jossa rakennettuun ympäristöön kätkeytyviä mahdollisuuksia voidaan hyödyntää kaupungin yleisessä kehittämisessä. Kirja tarjoaa pohdittavaa kaikille, jotka osallistuvat kaupunkinsa kehit tämiseen, sekä niille, jotka hakevat vaihtoehtoja globaalisti yhden mukaistuville suurkaupungeille. Helppolukuisen ja yleistajuisen kirjan kirjoittajat ovat yliopistotutkijoita, joista kukin edustaa oman alansa joko nousevaa tai jo vakiintuneempaa kärkeä. 2012. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509389.

238 Hanna Vakkala: Henkilöstö kuntauudistuksissa. Psykologinen johtamisorientaatio muutoksen ja henkilöstövoimavarojen johtamisen edellytyksenä. Henkilöstöön ja henkilöstövoimavarojen johtamiseen liittyvät kysymykset ovat ajankohtaisia erityisesti uudistuksia toteuttavissa kunta-organisaatioissa. Kuntafuusio konkretisoituu työyhteisöjen arjessa, jolloin lähiesimiestyön rooli nousee olennaiseksi henkilöstön näkökulmasta. Hanna Vakkalan väitöstutkimuksessa tarkastellaan psykologista johtamisorientaatiota kuntaliitosten ja kuntien yhteistyön tapauksissa. Tutkimuksessa tuodaan esiin ihmisten johtamisen, yksilöllisten muutoskokemusten sekä esimiesten ja alaisten välisten psykologisten sopimusten merkitys. Tutkimus osoittaa psykologisen johtamisorientaation eli ihmisläheisen johtajuuden tarpeen uudistuvissa kuntaorganisaatioissa. Muutostilanteessa psy-kologisissa sopimuksissa esiintyy rikkonaisuutta ja puuttellisuutta, mikä heikentää sitoutuneisuutta

118

ACTA

ja motivaatiota. Sopimuksia eheyttävä vaikutus on nähtävissä vuorovaikutteisella, tasapuolisella ja ihmisiä yksilöinä arvostavalla johtajuudella. Eheä, päivittyvä sopimus ja avoin keskusteluilmapiiri luovat osana henkilöstövoimavarojen johtamista edellytyksiä vahvalle luottamukselle, hyvinvoivalle työyhteisölle ja onnistuneelle kuntafuusiolle. 2012. Hinta 30 euroa. Tilausnumero 509388.

239 Ulriika Leponiemi, Pasi-Heikki Rannisto, Jari Stenvall, Ismo Lumijärvi, Risto Harisalo: Kehittämistoiminta kunnissa. Kuntien kehittämisprosessien hallinnan nykytila ja käytännöt. Kehittämistyö kunnissa on moninaista. Se pitää sisällään käytännön työtä kehittäviä pienehköjä projekteja, verkostoista nousevia isoja kehittämisprojekteja sekä strategisia hankkeita. Nopeutuvissa toimintaympäristömuutoksissa kuntien on pidettävä huolta siitä, että kehittämisellä rakennetaan pitkäjänteisesti kunnan tulevaisuutta – se ei ole vain ajankohtaisten haasteiden ja ongelmien käsit-telyä. Kehittämistoiminta kunnissa – Kuntien kehittämisprosessien hallinnan nykytila ja käytännöt -tutkimusraportissa esitellään Tampereen yliopiston johtamiskorkeakoulun, Kuntaliiton ja Työsuo-jelurahaston toteuttaman Tuottava ja hallittu kehittämistoiminta kunnissa (Kuntakehto) -hankkeen ensimmäisen vaiheen tuloksia ja johtopäätöksiä. Aineisto on kerätty Jyväskylän, Lahden, Mikkelin, Tampereen ja Turun kaupungeista. Tutkimuksessa kehittämistoimintaa tarkastellaan sekä strategisella että työyhteisöjen arjen toimivuuden tasolla. Tutkimus tuottaa ratkaisuja ja malleja siihen, millä tavoin kuntien kehittämistoiminta olisi hallitumpaa ja kohtaisi aiempaa paremmin työntekijöiden arjen ja kokemukset. 2012. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509390.

240 Pekka Malinen, Ari-Veikko Anttiroiko, Tero Haahtela, Pentti Siitonen (toim.): Huomispäivän infrastruktuuri. Näkökulmia kuntien teknisen toimen uudistamiseen. Kunnat ovat tänä päivänä suurten haasteiden edessä. Huolimatta vaikeasta taloustilanteesta, toimintaympäristössä tapahtuvista muutoksista ja suurten ikäluokkien eläköitymisestä kuntien on pystyttävä tarjoamaan asukkailleen laadukkaat perusrakennepalvelut, joilla tarkoitetaan yhdyskunnan perusrakenteiden eli infrastruk-tuurin suunnittelua, rakentamista, ylläpitoa ja kehittämistä. Kuntien teknisen toimen tehtävänä on tuottaa nämä palvelut kustannustehokkaasti. Sen sijaan, että jokainen kunta pyrkisi hakemaan ratkaisuja itsekseen, on tehokkaampaa miettiä asioita yhdessä. Maamme suurimmat kaupungit ovat tarttuneet yhteiseen haasteeseen organisoitumalla KEHTO-foorumiksi, joka toimii alan ke-hittämisen ja hanketoiminnan alustana. Foorumin käynnistämä KUPERA-hanke on yksi osoitus sen tuloksellisesta toiminnasta samoin kuin käsillä oleva teoskin. Miten perusrakennepalvelut rahoitetaan, mitä kunnan kannattaa itse omistaa, miten operointi toteutetaan? Mikä merkitys on seudullisella yhteistyöllä samoin kuin yhteistyöllä yksityisen sektorin kanssa? Kysymyksiä on pal-jon ja tässä kirjassa Aalto-yliopiston ja Tampereen yliopiston tutkijat pyrkivät vastaamaan näihin kysymyksiin. Kirja antaa samalla tuoreita näkökulmia kuntien teknisen toimen uudistumiseen ja tulevaisuuden haasteisiin sekä monipuolisen kuvan infra-alan tämän päivän innovaatiokeskustelusta ja sen erityispiirteistä. 2012. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509396.

241 Jonne Hytönen, Raine Mäntysalo, Ilona Akkila, Vesa Kanninen ja Petteri Niemi (toim.): Kau-punkiseutujen kasvukivut II. Kaupunkiseutujen kasvukivut II käsittelee maankäytön suunnittelu-yhteistyön ja yhdyskuntarakenteiden kehitystä Paras-hankkeen aikana viidellä kaupunkiseudulla: Jyväskylä, Kuopio, Oulu, Turku ja Vaasa. Paras-hankkeen vaikutuksia kaupunki seutukuntien maankäyttöpolitiikkoihin tarkastellaan pitkällä aikavälillä, suhteessa seutujen aiempaan kehityk-seen. Tutkimus tukeutuu haastattelu-, yhdyskuntarakenne- ja suunnitteludokumenttianalyysien varaan. Myös kyselytuloksia hyödynnetään. Tarkastelussa ovat erityisesti keskuskaupunkien ja niiden kehyskuntien erilaiset jännitteet, jotka liittyvät mm. keskinäiseen verokilpailuun, eroihin poliittisissa rationaliteeteissa ja perinteissä, ideologisiin eroihin, suunnitteluresurssien epätasaiseen jakautumiseen ja luottamusvajeeseen. Johtopäätöksissä tehdään päätelmiä kaupunkiseutujen strate-gisen suunnitteluyhteistyön edellytyksistä kuntauudistusprosessin edetessä uuteen, Paras-hankkeen jälkeiseen vaiheeseen.Kaupunkiseutujen kasvukivut II on Paras-ARTTU-arviointitutkimusohjelmaan (2008–2012) sisältyvän YKS-ARTTU-modulin loppuraportti. Raportti kokoaa yhteen nelivuotisen tutkimushankkeen tulokset. Tutkimuksesta on vastannut Aalto-yliopiston maankäyttötieteiden laitoksen yhdyskuntasuunnittelun tutkimus- ja koulutusryhmän (YTK) tutkimustiimi. 2012. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509424.

242 Pentti Meklin ja Marianne Pekola-Sjöblom (toim.): Parasta Artun mitalla II. Arviointia kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta ja kehittämispotentiaalista kunnissa ARTTU-ohjelman tutkimusten havaintojen pohjalta. Parasta Artun mitalla II -kokoomaraportissa piirretään tiivistettyä kuvaa kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta ja sen aikana tapahtuneista muutoksista kunnissa. Raportin kuvaukset perustuvat viisivuotisen Paras-arviointitutkimusohjelman (ARTTU) keskeisiin johto-

119


päätöksiin ohjelmaan sisältyneiden tutkimusmodulien näkökulmista eli kuntademokratiasta ja johtamisesta, taloudesta, sosiaali-, terveys- ja koulutuspalveluista, henkilöstöstä, yhdyskuntarakenteen toimivuudesta kaupunkiseuduilla sekä uudistuksen kielellisistä ja tasa-arvovaikutuksista. Raportti sisältää myös pohdintaa ja havaintoja siitä, mitä on opittu jatkuvan kuntauudistuksen kannalta. Kohdejoukkona on ARTTU-ohjelmaan valikoituneet 40 erityyppistä ja -kokoista tutkimuskuntaa eri puolilta Suomea. Raportti on tuotettu yhteistyössä tutkimusohjelman tutkimustahojen tutkijoiden kanssa. Tekstin muokkaamisesta, viimeistelystä ja toimittamisesta ovat vastanneet kokoomaraportin toimittajat. 2012. Hinta 20 euroa. Tilausnumero 509426.

243 Olavi Kallio, Pentti Meklin, Jari Tammi ja Jarmo Vakkuri: Kohti parasta kuntatalouden kehitys-tä. Kunta- ja palvelurakenneuudistus talouden näkökulmasta. Raportissa tarkastellaan ARTTU-tutkimuskuntien taloudessa tapahtuneita muutoksia ajanjaksolla 2000–2011. Millaisia muutoksia kuntien taloudessa on tapahtunut Paraslain voimassaoloaikana 2007–2011 verrattuna Paras-hanketta edeltävään aikaan 2000–2006? Tutkimuksen tulosten mukaan Paras-lain rakenteelliset uudistukset – erityisesti kuntaliitokset – lisäävät aluksi kuntien menoja. Ensimmäisten vuosien nettohyöty jää useissa tapauksissa negatiiviseksi. Mahdollisesti myönteiset hyötyvaikutukset alkavat realisoitua muutamien vuosien viiveellä ja tällöin oleellista on niiden tuottama pitkäaikainen hyöty.Tutkimus on osa Kuntaliiton koordinoimaa Paras-arviointitutkimusohjelmaa (Paras-ARTTU), jossa seura-taan ja arvioidaan Paras-hankkeen vaikutuksia kuntien toimintaan. Kuntataloutta tarkastelevan tutkimuksen aineisto muodostuu 40 tutkimuskunnan tilinpäätöksistä ja niitä kuvaavista tunnus-luvuista. Tutkimuksesta on vastannut Tampereen yliopiston johtamiskorkeakoulun kuntatalouden tutkimusryhmä. 2012. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509425.

244 Anne Tuhkunen ja Pasi-Heikki Rannisto (toim.): Elämänhallintaa kuntayhteisössä – kumppa-nuudet nuorten hyvinvoinnin tukena. Suomalainen hyvinvointiyhteiskunta on suurten muutosten edessä. Vaikka palveluja tuotetaan aikaisempaa enemmän, jatkaa pahoinvointi kasvuaan. Nuorten pahoinvointi ja syrjäytyminen ovat erityisen ongelmallisia sekä yksilöille itselleen että yhteiskunnalle, joka tarvitsee kaikkien panoksen hyvinvoinnin rakentajana ja rahoittajana. Moni kannattaa yhteisöl-lisyyden kasvattamista ja vapaaehtoistyön lisäämistä uusvanhoina ongelmien ratkaisukeinoina. Tässä kirjassa kuvataan sekä tieteellisten että käytännöllisten artikkelien kautta esteitä, mahdollisuuksia ja esimerkkejä tapauksista, joissa yhteisöt on otettu mukaan palvelujen luomiseen ja nuorten osallista-miseen. Kirjassa myös kuvataan kehittämisen menetelmiä ja mallinnetaan kokemuksia levitettäväksi palvelujen uudistamisessa laajemminkin. Kirjoittamiseen ovat osallistuneet useat kunnalliset toimi-jat, kehittäjät, kouluttajat, opiskelijat, tutkijat ja kolmannen sektorin toimijat. Kirjoittajajoukon moninaisuus kuvastaa hyvin niitä kumppanuuksia ja yhteistyötahoja, joita voidaan myös palvelujen kehittämisessä hyödyntää. 2013. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509427.

245 Vuokko Niiranen, Alisa Puustinen, Joakim Zitting ja Juha Kinnunen: Sosiaali- ja terveyspalvelut kunta- ja palvelurakenneuudistuksissa. Tutkimusraportissa käsitellään kuntien sosiaali- ja ter-veyspalvelujen kehitystä strategisen tason, organisaatiotason ja toiminnallisen tason näkökulmista 40 ARTTU-tutkimuskunnassa Paras-hankkeen aikana. Sosiaali- ja terveyspalveluja käsittelevä SOTEPA-tutkimus kohdistui erityisesti perusterveydenhuoltoon, vanhuspalveluihin sekä lasten ja perheiden palveluihin. SOTEPA-tutkimus osoitti, että kuntien päätöksenteko- ja organisaatio-rakenteita on uudistettu tutkimuskauden aikana runsaasti ja että Paras-hanke on usein toiminut sosiaali- ja terveyspalvelujen kehittämisen perusteena ja mekanismina. Rakenteita on uudistettu kunnissa vaiheittain. Tutkimus osoitti myös, että kunta- ja palvelurakenteita uudistettaessa on tärkeää, että päätöksentekojärjestelmien ja toiminnan sisällön uudistukset kulkevat rinnakkain. Sosiaali- ja terveyspalvelut ovat myös keskeinen osa valtakunnallista sosiaali- ja terveyspolitiikkaa, joten niihin on Paras-hankkeen aikana kohdistunut paljon sektorikohtaista kansallista ja myös kansainvälistä ohjausta. Sosiaali- ja terveyspalvelut kunta- ja palvelurakenneuudistuksissa on Paras-ARTTU-arviointitutkimusohjelmaan (2008-2012) sisältyvän SOTEPA-ARTTU-modulin loppuraportti. Raportti kokoaa yhteen viisivuotisen tutkimusohjelman tuotokset. Tutkimuksesta on vastannut Itä-Suomen yliopiston sosiaali- ja terveysjohtamisen laitoksen sosiaali- ja terveyshallintotieteen tutkijatiimi. 2013. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509429.

246 Jouko Mehtäläinen, Hannu Jokinen ja Jouni Välijärvi: Kuntarakenne muutoksessa – entä kou-lutuspalvelut? Raportissa tarkastellaan koulutuksen järjestämistä, koulutuspalvelujen saatavuutta ja saavutettavuutta, taloudellisuutta ja palvelutasoa Paras-hankkeen aikana. Tutkimusaineistoina on käytetty pääasiassa eri viranomaisten ylläpitämiä koulutustilastoja sekä kyselyjä. Aineistoa on täydennetty koulutoimen johdon ja rehtorien haastatteluilla viidessä kunnassa. Tutkimuksen tulosten

120

ACTA

mukaan Paras-hanke ei ole suuremmin vaikuttanut kuntien koulutuspalveluihin. Merkityksellisempiä tekijöitä ovat kuntien väestönmuutos ja taloudellinen tilanne, mutta myös palvelujen suhde kunnan muihin toimintoihin ja palvelujen resursointi. Viime kädessä kysymys on arvovalinnoista. Tutkimus on osa Kuntaliiton koordinoimaa viisivuotista Paras-arviointi tutkimus ohjelmaa (ARTTU) ja sen kohdejoukkona ovat 40 erityyppistä ja -kokoista kuntaa eri puolilta Suomea. Tutkimuksesta on vastannut Jyväskylän yliopiston Koulutuksen tutkimuslaitos. 2013. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509432.

247 Esa Jokinen ja Tuula Heiskanen: Henkilöstö uudistuksen pyörteissä II. ARTTU-tutkimuksen henkilöstöosion loppuraportti. Henkilöstö uudistusten pyörteissä II -raportissa kuvataan kuntien välisiä eroja ja muutoksia henkilöstön työelämän laadussa, strategisessa henkilöstöjohtamisessa ja henkilöstömäärissä kunta- ja palvelurakenneuudistuksen aikana 2005–2012. Tutkimuksessa avautuu näkymä kuntien henkilöstön todellisuuteen muutosten pyörteissä, joissa Paras-hanke on näkynyt sekä mahdollisuuksineen että uhkineen. Tutkimus perustuu sosiaali- ja terveyspalvelujen ja koulutuspalvelujen henkilöstölle vuosina 2009 ja 2011 sekä yleishallinnon henkilöstölle vuonna 2011 tehtyihin laajoihin kyselyihin sekä strategia- ja henkilöstöraporttimateriaaleihin 40 tutki-muskunnassa. Henkilöstö uudistusten pyörteissä II on Paras-ARTTU-arviointitutkimusohjelmaan sisältyvän henkilöstömodulin loppuraportti. Raportti kokoaa yhteen viisivuotisen tutkimusohjelman tulokset. Tutkimuksesta on vastannut Tampereen yliopiston Työelämän tutkimuskeskus. 2013. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509436.

248 Ismo Lumijärvi, Risto Harisalo, Jari Stenvall, Pasi-Heikki Rannisto, Anni Liski & Aino Hatakka: Kehittämistoiminta kunnissa. Miten parantaa projektien välistä vuorovaikutusta ja kehittämistoi-minnan tuottavuutta? Millaisin keinoin tietoon perustuvaa kehittämistoimintaa voidaan vahvistaa ja selkeyttää projektien omistajuutta? Tuottava ja hallittu kehittämistoiminta kunnissa (Kuntakehto) -hankkeen tutkijaryhmä tarkastelee kuntien kehittämisen nykytilan ongelma-alueita sekä esittää niihin ratkaisumalleja. Julkaisussa käsitellään tarkemmin viittä kehittämisen teemaa: (1) projektien välinen koordinaatio, (2) kehittämisen asiakaslähtöisyys ja kuntalaisnäkökulma, (3) tuottavuuden parantaminen ja kehittämisen henkilöstölähtöisyys, (4) tietoon perustuva kehittämistoiminta sekä (5) projektien omistajuus. Lisäksi esitellään tutkimuskunnista kerättyjä kehittämisen hyviä käytäntöjä. Kirjoittajakaarti koostuu sekä nuorista että kokeneista hallinnon tutkijoista. Julkaisu avaa tuoreita näkökulmia kuntapalvelujen kehittämisen parissa työskenteleville sekä muille kuntien johtamisesta kiinnostuneille. Siinä pureudutaan johtamisen ja kehittämisen nivelkohtiin ja sen näkökulmat kun-tien kehittämistoiminnan nykyisten ongelmien ratkaisemiseen ovat monipuoliset. Yksi keskeisistä viesteistä on, että tarvitaan erilaisten rakenteellisten, työyhteisöllisten sekä kulttuuristen keinojen kombinointia, jotta kehittämisen hallinta paranee ja kehittäminen saadaan kytketyksi nykyistä paremmin kunnallisten palvelujen tuloksellisuuden kohottamiseen. Tutkijat ovat tarkastelleet kehittämisen tilannetta viidessä tutkimuskunnassa Tampereella, Turussa, Lahdessa, Jyväskylässä ja Mikkelissä, mutta ehdotukset ovat sovellettavissa laajemminkin kuntakentälle. Julkaisu on kaksivuo-tisen Työsuojelurahaston rahoittaman Kuntakehto-hankkeen loppuraportti. Tutkimusta on tehty Tampereen yliopiston Johtamiskorkeakoulussa ja yhteistyössä Lapin yliopiston sekä Kuntaliiton kanssa. 2013. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509434.

249 Kristiina Engblom-Pelkkala: Strateginen johtaminen kuntien opetustoimessa. Strategista johtamista opetustoimeen on vuosina 2011-2012 kuudessa suomalaisessa kunnassa toteutettu monitapaustutki-mus. Tutkimuksessa tarkastellaan kouluja opetustoimea osana kunnan yleistä strategisen johtamisen viitekehystä ja niukkojen taloudellisten ja inhimillisten voimavarojen hallintaa. Tutkimuksessa kysytään, miten kuntien olemassa olevat resurssit ja voimavarat on kohdennettu vastaamaan niitä tarpeita, haasteita ja tavoitteita, joita kouluja opetustoimen johtotehtävissä toimivat johtajat ja rehtorit työssään kohtaavat. Tutkimus tuottaa tietoa opetustoimen johtamisesta, opetustoimen työn sisällöistä, vaadittavasta johtamisosaamisesta sekä johtamistyön välineistä muuttavassa toimintaym-päristössä. Kuntien opetustoimen strategisen johtamisen tutkimusperinne on toistaiseksi vielä ohut, joten tieto on erittäin tarpeellista. 2013. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509435.

250 Arto Haveri, Jenni Airaksinen, Henna Paananen: Kuntajohtajat muutoksen tulkkeina – tarinoita kuntajohtamisesta. Miten kokeneimmat kuntajohtajat näkevät suomalaisen yhteiskunnan ja kunnan muuttuneen viime vuosikymmeninä? Kuinka he suhtautuvat hyvinvointiyhteiskunnan nykytilaan ja kuntauudistuksiin? Miten kunta-valtio-suhde, kunnallispolitiikka ja kuntalaisten asenteet ovat muuttuneet, ja miten muutos on vaikuttanut johtamiseen? Tutkimus käsittelee suomalaisen kunnan muutosta suuriin ikäluokkiin kuuluvien kuntajohtajien tarinoiden kautta. Nämä kuntajohtajat ovat

121


nähneet kunnan monet vaiheet aina suomalaisen hyvinvointijärjestelmän perusteiden rakentamisesta nykyiseen hektiseksi, jopa kaoottiseksi kuvattuun maailmaan. Kirjan lähestymistapa nojaa ihmisten luontaiseen taipumukseen kertoa tarinoita. Tarinoita käytetään niin oman elämän kuin organisaation, tai tässä tapauksessa kuntien ja johtajuuden muutoksen, tutkimisen ja jäsentämisen apuna. Kirjassa tehdään näkyväksi kunnan perustehtävän muutokset ja kuntajohtajuuden rakentuminen siten, kuin kuntajohtajat ovat sen kokeneet. Yksittäiset kertomukset yhdistyvät mallitarinoiksi, jotka piirtävät kuvaa kunnan roolin muutoksesta kulta-ajasta kaaokseen. Kuntaroolin muutoksen rinnalla kulkee tarina monimuotoisesta johtajuudesta, joka kietoutuu tasapainon tavoitteluun, tilan raivaamiseen ja jatkuvaan vuorovaikutukseen erilaisilla kuntajärjestelmän rajapinnoilla. 2013. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509447.

251 Siv Sandberg (toim.): Kasvavat kuntakonsernit ja supistuvat hallinnot. Raportissa tarkastellaan miten kuntien johtamisjärjestelmät ovat muuttuneet vuosina 2007–2013. Johtamisjärjestelmään laajassa mielessä kuuluvat ne toiminnot, joilla pyritään varmistamaan kunnan perustehtävän toteu-tuminen. Konkreettisia elementtejä johtamisjärjestelmässä ovat organisaatiorakenne ja organisaatio-yksiköt, vallan- ja vastuunjako luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden välillä, toimijoiden roolit sekä johtamisen prosessit. Tutkimuskauden aikana kuntien johtamisjärjestelmät ovat eriytyneet. Lainsäädännön muutokset, mukaan lukien kunta- ja palvelurakenneuudistus, ovat lisänneet kuntien välistä yhteistyötä ja tämän mukaan työnjakoa erikokoisten kuntien välillä. Kuntakenttä on entistä selvemmin eriytynyt tilaaja- ja tuottajakuntiin. Palvelutuotantovastuun eriytyminen heijastuu kuntien poliittis-hallinnolliseen organisaatioon. Pienten kuntien organisaatiot supistuvat, isojen kuntien organisaatiot puolestaan muodostuvat yhä kompleksisemmiksi. Kaikissa kunnissa poliittinen johtaminen on muuttunut välillisemmäksi. Valtuuston ohjausvalta perustuu yhä enenevässä määrin erilaisiin sopimuksiin. Tutkimus on osa Kuntaliiton koordinoimaa Paras-arviointitutkimusohjelmaa (ARTTU) ja sen kohdejoukkona ovat 40 erityyppistä ja -kokoista kuntaa eri puolelta Suomea. 2013. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509450.