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L’INDUSTRIE DU TRANSPORT AÉRIEN EN TANT QUE MOTEUR DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE
Mémoire d’Air Canada présenté dans le cadre de l’examen de la Loi sur les transports au Canada
Février 2015
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TABLE DES MATIÈRES
I. RÉSUMÉ ......................................................................................................... 3 II. CONTEXTE ...................................................................................................... 6 III. TAXES ET FRAIS .............................................................................................. 9
a. Introduction .............................................................................................................................. 9 b. Aperçu détaillé ........................................................................................................................ 11 c. Loyer des aéroports ................................................................................................................ 18 d. Frais d'améliorations aéroportuaires et financement de l'infrastructure .............................. 21 e. Droit pour la sécurité des passagers du transport aérien ....................................................... 23 f. Taxes sur le carburant aviation ............................................................................................... 25 g. Paiements en remplacement d'impôts ................................................................................... 26 h. Autres taxes et frais et nécessité d'une analyse comparative à l'échelle mondiale ............... 28
IV. CRÉATION DE PLAQUES TOURNANTES MONDIALES ET RENFORCEMENT DE L'INFRASTRUCTURE AÉROPORTUAIRE .............................................................. 30 a. Introduction ............................................................................................................................ 30 b. Création de plaques tournantes prospères ............................................................................ 33 c. Politique Ciel bleu du Canada ................................................................................................. 35 d. Exigences en matière de facilitation ....................................................................................... 43 e. Augmentation de la connectivité ............................................................................................ 47 f. Fret transitant par le Canada .................................................................................................. 50 g. Structure de gouvernance ...................................................................................................... 51 h. Administrations aéroportuaires .............................................................................................. 52
V. UN SYSTÈME RÉGLEMENTAIRE EFFICACE .......................................................... 57 a. Introduction ............................................................................................................................ 57 b. Mandat de l'Office des transports du Canada ........................................................................ 58
i. Simplification du document sur les conditions générales de transport et du tarif .......... 61
ii. Conditions générales régissant le transport intérieur et international ............................ 62
iii. Exigences légales de soumission des tarifs ....................................................................... 62
c. Rôle de Transports Canada dans l'élaboration de la réglementation ..................................... 64 i. Location avec équipage .................................................................................................... 65
ii. Coentreprises ................................................................................................................... 66
d. Processus réglementaire simplifié .......................................................................................... 68 i. Systèmes informatisés de réservations ............................................................................ 68
ii. Données sur les passagers ................................................................................................ 70
iii. Procédures adoptées par le Conseil consultatif sur la réglementation aérienne canadienne pour l'établissement de règles ...................................................................... 71
iv. Exemptions à la réglementation ...................................................................................... 72
v. Interprétation et application incohérentes de la réglementation et des normes ............ 72
2
vi. Règlement de l'aviation canadien et règlements sur la santé et la sécurité au travail .... 74
vii. Système de gestion de la sécurité .................................................................................... 75
viii. Documents d'aviation ....................................................................................................... 76
e. Harmonisation de la réglementation avec celle des autres territoires de compétence ......... 77 i. Loi sur les douanes (RSAP et structure de pénalité) ......................................................... 77
ii. Facilitation (automatisation/renseignements sur les passagers) ..................................... 78
iii. Suivi des données de vol .................................................................................................. 79
iv. Harmonisation des protocoles de sécurité ....................................................................... 81
v. Règles sur la répartition améliorée et les vols IFR sans aérodrome de dégagement ....... 82
vi. Atterrissage et attente à l'écart ........................................................................................ 83
vii. Concurrence loyale ........................................................................................................... 84
viii. Participation étrangère dans les sociétés aériennes canadiennes ................................... 85
ix. Exigences en matière de certification de maintenance ................................................... 86
x. Bruit des appareils ............................................................................................................ 88
xi. Biocarburant aviation ....................................................................................................... 89
xii. Gestion des déchets ......................................................................................................... 90
f. Coûts imposés aux sociétés aériennes .................................................................................... 90 i. Loi sur la participation publique au capital d'Air Canada ................................................. 91
ii. Loi sur les langues officielles ............................................................................................ 92
iii. Programme des agents de la sûreté aérienne .................................................................. 95
iv. Personnes non admissibles .............................................................................................. 96
VI. CONCLUSION ............................................................................................... 100 VII. RECOMMANDATIONS ..................................................................................... 101
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I. RÉSUMÉ
1. Le 1er septembre 1937, Lignes aériennes Trans-Canada, la société prédécesseur en titre d’Air Canada, a effectué son vol inaugural. Le vol de 50 minutes, assuré par un L-10A de Lockheed, transportait deux passagers et du courrier entre Vancouver et Seattle. En 1964, les Lignes aériennes Trans-Canada étaient devenues le transporteur national du Canada, puis elles ont fini par adopter la désignation Air Canada.
2. En 1989, le gouvernement du Canada a complété la privatisation d’Air Canada et la
déréglementation de l'industrie du transport aérien s'est poursuivie au cours des décennies suivantes. Aujourd'hui, Air Canada fait concurrence à d'autres transporteurs aériens tant au Canada qu'à l'étranger.
3. Air Canada se réjouit de l'examen de la Loi sur les transports au Canada par le
gouvernement du Canada et le groupe d'experts dirigé par l'honorable David L. Emerson. L'orientation que le gouvernement donnera à sa loi et à sa politique sur les transports a le potentiel de stimuler la croissance économique au Canada en retirant les obstacles artificiels qui empêchent actuellement l'ensemble de l'industrie canadienne, nos transporteurs aériens, nos aéroports, leurs fournisseurs et clients – les voyageurs canadiens – d'atteindre leur plein potentiel dans les collectivités de notre grand pays.
4. Depuis trop longtemps, les gouvernements de tous les ordres au Canada traitent
l'industrie du transport aérien comme une source de revenus plutôt qu'un moteur dans la croissance économique et la création d'emplois. L’approche réglementaire du gouvernement à l'égard du secteur est trop étroite et ne reconnaît pas pleinement le rôle important que l'industrie du pays pourrait jouer à l'échelle mondiale, ainsi que le potentiel économique associé à ce rôle.
5. La politique canadienne sur les transports, plutôt que de se limiter aux besoins à
l'échelle nationale, doit aborder la façon de rivaliser avec nos concurrents internationaux. Partout dans le monde, les gouvernements ont choisi de soutenir leur industrie du transport aérien par l'adoption de politiques permettant de créer des plaques tournantes mondiales et de grands transporteurs nationaux, ce qui entraîne l'affluence de passagers internationaux, de fret et engendre des revenus.
6. Contrairement à Transports Canada, le département des Transports des États-Unis,
ainsi que la Federal Aviation Administration, ont le mandat d'élaborer des politiques et des objectifs stratégiques qui favorisent la croissance, l'efficacité et la compétitivité du pays au sein de l'industrie mondiale de l'aviation.1 Dans le but de devenir un chef de file mondial dans le secteur, l'organisme a adopté les nouvelles
1 Pour de plus amples renseignements sur les objectifs stratégiques de la Federal Aviation Administration, veuillez consulter le rapport annuel de 2014 de l'organisme : http://www.faa.gov/about/plans_reports/media/2014-‐FAA-‐PAR.pdf
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technologies et les meilleures pratiques. Pour le Canada, le temps est venu de faire de même.
7. En 2012, les recettes du tourisme mondial ont atteint 1,075 G$ US, plus du double
des recettes de 2000. En 1970, le Canada occupait une position importante alors qu'il était la deuxième destination la plus populaire au monde, mais depuis ce temps, il a de la difficulté à attirer les voyageurs internationaux en raison des politiques anticoncurrentielles mises en place en matière sur de transports et de tourisme.2
8. Le Canada a le choix : nous pouvons nous inspirer des exemples d'Amsterdam, d'Atlanta et de Singapour pour créer nos propres centres de commerce et de voyages internationaux, ou nous pouvons suivre les traces de pays comme l'Australie, où des politiques de réglementation ont été mises en œuvre, et les transporteurs nationaux ont constaté qu'ils ne pouvaient plus faire concurrence aux sociétés aériennes étrangères. 9. La capacité de l'industrie de l'aviation de croître dépend largement du flux de passagers internationaux qui transitent par le Canada. Pour assurer une croissance, notre industrie et le gouvernement doivent viser l'objectif de proposer un service et un prix concurrentiels qui répondent aux besoins des passagers et attirent des gens de partout dans le monde. Si les politiques indiquées sont adoptées, nous pouvons développer le potentiel de notre industrie, créer des plaques tournantes mondiales au Canada et proposer un plus grand nombre de vols internationaux directs aux passagers canadiens et internationaux.
2 Deloitte, Passeport pour la croissance : L'incidence des arrivées internationales sur les exportations canadiennes (2013), 1.
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10. L’association internationale du transport aérien (IATA) a estimé que les compagnies aériennes ont fait collectivement, après impôts, un profit de 19,9 milliards de dollars américains en 2014, ce qui représente un marge bénéficiaire de 2.7%. Par passager, les compagnies aériennes ont fait ainsi en moyenne un profit de 6,02$, en hausse par rapport à 2013, alors que le profit par passager était de 3,38$3. Ces chiffres démontrent la difficulté d’exploiter une entreprise dans un domaine hautement compétitif à l’échelle internationale et ce, même en temps favorable, ainsi que le besoin de mettre en place des politiques gouvernementales qui supportent l’industrie et sont à la hauteur des normes internationales.
11. Afin de mettre l'industrie canadienne de l'aviation sur la bonne voie, il faut s'attaquer
à trois grands problèmes : les taxes et frais anticoncurrentiels, les politiques coûteuses qui nous empêchent de développer notre infrastructure aéroportuaire et de créer des plaques tournantes mondiales, ainsi que la réglementation excessive.
12. Le Canada devrait être fier de ce qu'il a accompli dans l'industrie de l'aviation. Nous
avons assuré des correspondances entre de grandes villes et des villages situés au nord, puis nous avons ouvert des liaisons pour le transport de fret dans des régions éloignées.
13. Le potentiel de croissance est énorme : comme le Canada a la situation
géographique idéale pour établir des plaques tournantes de classe mondiale. Nous sommes situés sur la voie de bon nombre des liaisons les plus achalandées du monde, entre les États-Unis et l'Asie, et les États-Unis et de l'Europe. Il est maintenant temps de saisir ces occasions, d'accroître notre part de marché à l'échelle mondiale et de créer des milliers d'emplois, ici, au Canada.
RECOMMANDATION 1 : Comme premier principe, reconnaître l'industrie du transport aérien en tant que moteur de développement économique. Renforcer le pouvoir d'action de Transports Canada en lui donnant le mandat officiel d'élaborer des politiques afin de favoriser la croissance, l'efficacité et la compétitivité de l'industrie de l'aviation canadienne.
3 International Air Transport Association, “Economic Performance of the Airline Industry,” (December 10, 2014), http://www.iata.org/whatwedo/Documents/economics/IATA-‐Economic-‐Performance-‐of-‐the-‐Industry-‐end-‐year-‐2014-‐report.pdf
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II. CONTEXTE
14. Air Canada est le plus important transporteur aérien du Canada et le plus grand fournisseur de services passagers réguliers sur les marchés canadien, transfrontalier (Canada–États-Unis) et international au départ et à destination du Canada.
15. En 2014, Air Canada, et ses 27 000 employés ont transporté plus de 38,5 millions de
passagers, de concert avec ses partenaires commerciaux régionaux d'Air Canada Express et Air Canada rouge, son transporteur loisirs. La Société a fourni des services passagers directs pour 186 destinations sur cinq continents, soit 61 villes au Canada, 50 aux États-Unis et 75 en Europe, au Moyen-Orient, en Asie, en Australie, dans les Antilles, au Mexique et en Amérique du Sud.
16. Les vols intérieurs, transfrontaliers et internationaux correspondaient à environ
67 %, 25 % et 8 %, respectivement, des 1 519 départs quotidiens en moyenne.
17. Air Canada donne plus d'envergure à son réseau intérieur et transfrontalier au moyen de contrats d'achat de capacité conclus avec les lignes régionales Jazz, Sky Regional, Air Georgian et Exploits Valley Air Services, qui exploitent des vols pour son compte, sous la marque Air Canada Express. En raison de leur structure de coûts inférieurs, ces transporteurs permettent à Air Canada de desservir plus de collectivités et de proposer aux voyageurs de meilleurs services, à des prix plus attrayants.
18. Pour étendre son réseau et offrir plus d'options à ses clients, Air Canada a conclu des
ententes commerciales avec plusieurs transporteurs partenaires commerciaux. Par exemple, Air Canada est un membre fondateur du réseau Star AllianceMD, qui compte 27 sociétés aériennes. Grâce à ce regroupement, Air Canada peut proposer à sa clientèle quelque 1 321 destinations dans 193 pays, la réciprocité des programmes de fidélisation, ainsi que l'accès à des salons aéroportuaires et à d'autres installations aéroportuaires mises en commun.
19. Air Canada aussi prend part à la coentreprise transatlantique avec United Airlines et
Deutsche Lufthansa AG, coentreprise par le truchement de laquelle les transporteurs
7
offrent aux clients un choix plus vaste ainsi qu'un service optimalisé à bord des vols reliant l'Amérique du Nord et l'Amérique centrale ainsi que l'Afrique, l'Inde, l'Europe et le Moyen-Orient. La mise en œuvre de cette coentreprise transatlantique, y compris sa structure de partage des rentrées, a pris effet le 1er janvier 2010. Air Canada a également la possibilité de créer une coentreprise transfrontalière avec United Airlines.
20. En novembre 2014, Air Canada et Air China Limited ont conclu un protocole
d'entente précisant les principes fondamentaux d'une coentreprise globale de partage de rentrées qui renforce leur partenariat sur les liaisons entre le Canada et la Chine. Ce partenariat stimulera la croissance du trafic entre les deux pays.
21. La coentreprise devrait entrer en vigueur d'ici à la fin de 2015, à condition
qu'Air Canada et Air China déposent les documents nécessaires, obtiennent les autorisations des organismes régissant la concurrence et d'autres organismes de réglementation et achèvent la documentation. Cette coentreprise procurera des services et des tarifs plus avantageux aux clients voyageant entre les deux pays et permettra une collaboration accrue entre les deux transporteurs dans les secteurs de la vente, du marketing et de l'exploitation aéroportuaire.
22. Avec des bureaux à Montréal et à Toronto, Vacances Air Canada exerce ses activités
dans le secteur des voyages d'agrément à l'étranger (Antilles, Mexique, États-Unis, Europe, Amérique centrale, Amérique du Sud, Pacifique Sud, Australie et Asie). L'exploitant élabore, commercialise et distribue des forfaits vacances, en plus de proposer des forfaits croisières en Amérique du Nord, en Europe et dans les Antilles.
23. Le Groupe voyages d'agrément d'Air Canada se positionne sur le marché hautement
concurrentiel des voyages d'agrément, en raison de son excellente proposition de valeur et de sa structure de coûts concurrentielle. Le Groupe tire profit de la marque largement reconnue et respectée d'Air Canada ainsi que de l'expertise opérationnelle, du vaste réseau mondial, de la solide infrastructure aéroportuaire et du programme de fidélisation de classe mondiale du transporteur.
24. Grâce à Air Canada rouge, Air Canada s'attend à améliorer ses marges sur les
liaisons loisirs auparavant assurées par des appareils de l'exploitation principale, ainsi qu'à conquérir des marchés internationaux de voyages d'agrément rendus viables par la structure de coûts plus concurrentielle de ce transporteur.
25. Air Canada tire aussi une part de son chiffre d'affaires de sa division
Air Canada Cargo. Air Canada Cargo assure des services de transport de fret directs sur plus de 150 destinations au Canada, aux États-Unis et à l'étranger, et dispose de représentants commerciaux dans plus de 50 pays. Air Canada Cargo est le plus important fournisseur de services de fret aérien du Canada, selon la capacité d'emport de fret. Les services de fret aérien sont fournis sur les lignes intérieures et transfrontalières, ainsi que sur les lignes internationales entre le Canada et les principaux marchés de l'Europe, de l'Asie, de l'Amérique du Sud et de l'Australie.
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26. Air Canada est le seul transporteur nord-américain d’envergure internationale auquel sont conférées quatre étoiles, selon la firme de recherche indépendante britannique Skytrax. En 2014, pour une cinquième année consécutive, Air Canada a été nommée meilleur transporteur aérien en Amérique du Nord dans le cadre d'un sondage réalisé à l'échelle mondiale auprès de plus de 18 millions de voyageurs aériens.
27. Globalement, Air Canada figure parmi les 20 principaux transporteurs aériens du
monde, alors que le Canada n'arrive qu'au 38e rang mondial pour sa population. Cependant, Air Canada a déjà été parmi les dix plus grandes sociétés aériennes durant les années 1960 et 1970 mais à baisser en rang à cause des avancées d’autres transporteurs à l’échelle internationale.
28. Le rendement financier de la Société s'est nettement amélioré au cours des dernières
années, en grande partie en raison d'une croissance durable et d'une attention de tous les instants accordée à la réduction des coûts. Pour 2013, les produits opérationnels d'Air Canada s'établissent à 12,4 G$. Le bénéfice net ajusté a atteint 340 M$. 2014 a été la meilleure année financière d’Air Canada avec des produits opérationnels de 13,2 G$ et un bénéfice net ajusté de 531 M$. Malgré la croissance récente, il sera toujours difficile d'accroître les marges dans le secteur de l'aviation à l'échelle internationale, en raison de la vive concurrence qui y règne. Par contre, la croissance durable est possible dans l'industrie du transport aérien, mais nous devons pour cela exceller sur le plan commercial et être soutenus par une politique gouvernementale judicieuse.
Faits saillants financiers d’Air Canada 2010-‐2014
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III. TAXES ET FRAIS
a. Introduction
29. Dans les années 1960 et 1970, l'industrie du transport aérien au Canada a connu une croissance sans précédent. Principalement dirigée par le gouvernement fédéral à ce moment-là, l'industrie a été incapable de satisfaire adéquatement et efficacement ces nouveaux consommateurs et leurs besoins croissants.4
30. Un rapport de 2012 du Comité sénatorial permanent des transports et des
communications décrit comment, en 1979, Transports Canada a créé un groupe de travail sur la gestion aéroportuaire afin d'examiner la façon dont les principaux aéroports pourraient être dirigés dans une nouvelle structure de gestion. Le groupe de travail a proposé que le gouvernement établisse des commissions autonomes pour chacun des principaux aéroports, comme cette solution présentait le plus grand potentiel pour la satisfaction des besoins locaux et la réduction des coûts du système.5
31. Aucune de ces recommandations n'a été suivie jusqu'en 1984, lorsque le
gouvernement a formé un groupe de travail sur les aéroports, lequel a fait rapport en 1986. Le nouveau groupe de travail a une fois de plus recommandé de créer des administrations locales, puis de séparer la responsabilité de Transports Canada de la gestion des aéroports. Le ministre des Transports maintiendrait la responsabilité à l’égard de la sûreté et de la sécurité à Transports Canada, ainsi que la responsabilité des services de navigation aérienne, de la réglementation du transport aérien et de l’agrément des aéroports.
32. En 1992, Transports Canada a conclu des ententes pour la cession de quatre des
cinq aéroports les plus achalandés du pays à des administrations aéroportuaires de Vancouver, de Calgary, d’Edmonton et de Montréal.
33. En 1994, le gouvernement du Canada a adopté la Politique nationale des aéroports,
qui a mené à l'établissement de notre réseau aéroportuaire actuel. Cette politique avait pour but de créer « un système plus efficace, plus abordable et plus réaliste pour répondre aux besoins de transport du pays dans le 21e siècle. »6
34. Le rapport sénatorial stipule qu'en vertu de la Politique nationale des aéroports, le
gouvernement a décidé de :
• demeurer propriétaire des 26 aéroports les plus achalandés, par lesquels transitaient 94 % des passagers et du fret, mais d’en confier la gestion et l’exploitation par bail à des administrations aéroportuaires à but non lucratif;
• céder la propriété des aéroports régionaux et locaux et des autres petits aéroports à des intérêts régionaux;
4 Comité sénatorial permanent des transports et des communications, L’avenir des déplacements aériens au Canada : poste de péage ou bougie d’allumage? (2012), 1. 5 Ibidem, 2. 6 Transports Canada, Politique nationale des aéroports (1994), https://www.tc.gc.ca/fra/programmes/aeroports-politique-menu-71.htm (consultée le 21 janvier 2015).
10
• continuer à appuyer les aéroports éloignés qui desservent des collectivités isolées;
• continuer de réglementer les services aériens dans tous les aéroports7.
35. La Politique nationale des aéroports a établi un cadre stratégique cohérent qui a permis de répondre aux besoins régionaux au Canada. Cependant, cette politique a également entraîné la mise en place d'un modèle de l'utilisateur payeur, dans le cadre duquel les passagers doivent payer la facture pour les services comme la sûreté et la mise à niveau des infrastructures aéroportuaires, sans réel contrôle sur les montants dépensés. Bon nombre de ces frais ne sont pas engagés dans les autres secteurs des transports et la majorité des revenus sont versés dans les recettes générales du gouvernement plutôt que d'être réinvesties dans l'industrie.
36. En raison de ces taxes et frais, la Politique nationale des aéroports ne suit pas les
normes mondiales, y compris celles des États-Unis. Le fait d'avoir des coûts qui ne sont pas alignés sur ceux de son principal concurrent pose un sérieux problème, surtout au sein d'une industrie comme l'aviation, où les consommateurs sont extrêmement sensibles aux coûts.
37. Dans son rapport, le Comité sénatorial permanent a indiqué ce qui suit au sujet des
frais importants imposés à l'industrie du transport aérien :
Le comité a entendu des experts de l'ensemble du secteur. Ceux qui se souciaient de la compétitivité internationale du Canada dans le secteur des déplacements aériens se plaignaient à peu près tous de la même chose : l’industrie canadienne du transport aérien croule sous les coûts élevés. La présence d’intérêts multiples et divergents, et parfois incompatibles, entraîne un manque d’efficience à l'échelle de l'industrie. Bref, le gouvernement ne traite pas le secteur du transport aérien comme un outil susceptible de stimuler la croissance économique, mais plutôt comme une source de revenus pour l’État. Il s’ensuit que le secteur n'a pas les moyens nécessaires pour soutenir la concurrence dans un marché international de plus en plus compétitif. Pire encore, le secteur canadien du transport aérien contribue bien en deçà de son potentiel à la croissance économique globale du pays, et de graves problèmes se font jour sur le marché canadien, problèmes dont la perte de voyageurs au profit des aéroports américains proches de la frontière est un symptôme.8
38. Selon le comité sénatorial, ces fardeaux imposés à l’industrie canadienne du
transport aérien expliquent l'émergence et la croissance soutenue des aéroports américains situés près de la frontière. Ces aéroports ont attiré près de cinq millions de passagers canadiens en 2011, une hausse de 15 % par rapport à l'année précédente. Tout porte à croire que le flux de passagers vers les aéroports américains proches de la frontière a continué de croître depuis.
7 Comité sénatorial permanent, L'avenir des déplacements aériens au Canada, 2. 8 Ibidem, 3-4.
11
39. Le Conference Board du Canada soutient que le Canada peut reprendre environ deux millions de passagers, mais seulement si les politiques sur les transports changent.
40. En moyenne, les redevances d'aéroport et de navigation représentent environ 40 % de la différence tarifaire totale entre les États-Unis et le Canada – cela ne comprend pas la différence des coûts après impôt du carburant.9
41. Par conséquent, il n'est pas surprenant que le Canada ait obtenu la 136e place parmi
140 pays en ce qui concerne les taxes sur les billets et les redevances d'aéroport, selon le classement du rapport du Forum économique mondial sur le tourisme et les voyages (2013). Pour ceux qui croient que les choses s'améliorent au Canada, nous occupions la 98e place en 2009.
42. Notre pays doit améliorer son classement. Bien qu'il soit tentant de croire qu'une
seule taxe ajoute quelques dollars à peine au tarif aérien des passagers, la politique canadienne sur les transports doit tenir compte du fardeau collectif qu'imposent les nombreux frais et taxes.
43. Vu notre proximité avec les États-Unis, l’industrie canadienne du transport aérien est en
concurrence directe avec celle des États-Unis pour attirer des passagers et bâtir des plaques tournantes mondiales. Aussi, nous devons reconnaître que les États-Unis demeurent la meilleure référence pour évaluer la compétitivité de l’industrie canadienne.
44. Il est temps de traiter l'industrie du transport aérien non plus comme une source de
revenus, mais plutôt comme un moteur de développement de l'économie. Air Canada se rend compte que le gouvernement fédéral et le comité d'examen ont reconnu ce problème et ont demandé aux parties prenantes de formuler des recommandations.
b. Aperçu détaillé
45. Le rapport du comité sénatorial fait mention des nombreux frais, taxes et tarifs appliqués à l'industrie de l'aviation et qui nuisent considérablement à sa compétitivité à l'échelle internationale. Les voici:
• Le loyer que les aéroports canadiens faisant partie du réseau aéroportuaire national doivent payer au gouvernement fédéral pour l'utilisation des terres publiques. Il s'agit d'une caractéristique unique de la politique canadienne sur l'aviation, car on impose aux aéroports des frais (qui sont ensuite transmis aux transporteurs aériens et finalement aux passagers) pour lesquels aucun service n'est fourni.
• Le droit pour la sécurité des passagers du transport aérien (DSPTA), qui est imposé pour le contrôle des passagers et de leurs bagages. Au Canada, les droits pour la sécurité sont parmi les plus élevés au monde et ne sont pas directement liés aux services fournis. De plus, le gouvernement prévoyait que ce droit soit neutre au niveau des revenus, mais il rapporte plutôt des dizaines de millions de
9 Le Conference Board du Canada, Driven Away: Why More Canadians are Choosing Cross-Border Airports, (2012), iii.
12
dollars en revenus excédentaires – un point que nous expliquons en détail dans le présent document.10
• Les frais d'utilisation pour le contrôle de la circulation aérienne de NAV CANADA et d'autres services connexes sont entièrement assumés par les utilisateurs, alors qu'aux États-Unis et dans de nombreux autres pays, ces frais sont fortement subventionnés.7
• Les frais d'améliorations aéroportuaires (FAA), que les administrations aéroportuaires imposent aux passagers. Ces frais servent principalement à financer les projets d'infrastructure aéroportuaire. Aux États-Unis, tous les aéroports ont accès à des subventions pour financer leurs projets d'infrastructure, en plus d'obtenir des fonds de la Federal Aviation Administration.
• Le rapport sénatorial estime que les taxes d'accise sur le carburant fédérales et provinciales représentent un fardeau national de 100 M$, ce qui ne tient pas compte des importantes augmentations annoncées par la Province de l'Ontario dans son dernier budget.
• Les taxes municipales ou les paiements en remplacement d'impôts (PERI), que les aéroports doivent payer aux municipalités dans lesquelles ils sont situés. Les aéroports américains ne paient pas d'impôts fonciers mais reçoivent des subventions.
• La taxe sur les produits et services (TPS) ou la taxe de vente harmonisée (TVH) s'applique au coût des billets, qui est généralement plus élevé au Canada qu'aux États-Unis. Cela signifie que le gouvernement demande également aux passagers de payer une taxe non seulement sur le billet des transporteurs s aériens, mais aussi sur certains frais ci-dessus, incluant les frais d’améliorations aéroportuaires et les droits pour la sécurité des passagers.
46. Pour reprendre l'expression du rapport sénatorial, ce « club sandwich » des frais et
des autres taxes pèse lourdement sur les épaules de l'industrie et limite injustement son potentiel de croissance.11
47. Ce fardeau place les transporteurs canadiens en situation de désavantage
concurrentiel: il accroît artificiellement le coût du transport aérien au Canada, puis il limite la capacité des transporteurs aériens canadiens d'étendre leur réseau et de proposer des services directs aux Canadiens.
48. L'une des conséquences immédiates de ce désavantage concurrentiel est la
croissance des aéroports américains proches de la frontière. Ces derniers prospèrent actuellement aux dépens de nos aéroports canadiens, faisant leur propre promotion aux Canadiens qui traversent la frontière pour voyager à moindre coût.
49. Les quatre illustrations ci-dessous montrent pourquoi des millions de familles
canadiennes choisissent de se rendre aux États-Unis en voiture pour voyager avec des transporteurs américains. Les tableaux contiennent des taxes et les frais qui sont
10 Transports Canada, Droit pour la sécurité des passagers du transport aérien (2010), https://www.tc.gc.ca/fra/sureteaerienne/page-181.htm (consulté le 21 janvier 2015). 11 Comité sénatorial permanent, L’avenir des déplacements aériens au Canada : poste de péage ou bougie d’allumage?, 10.
13
directement imposés aux passagers, pour les liaisons au départ du Canada et celles au départ des États-Unis. Toutefois, les taxes et les frais dans les tableaux ne sont pas exhaustifs, car ils ne comprennent pas les taxes et les frais indirects qui doivent être payés par les sociétés aériennes, comme le loyer des aéroports, les taxes municipales et la taxe sur le carburant.
50. Dans le premier tableau, si une famille de quatre choisit de faire un voyage aller-
retour au départ de Toronto et à destination d'Orlando, le montant total des taxes, des frais et des suppléments s'élève à 609,28 $. En revanche, si cette même famille de quatre fait un voyage aller-retour au départ de Buffalo et à destination d'Orlando, les taxes sont 278,60 $. Cela se traduit par une économie de 330,68 $ de taxes, de frais et de suppléments pour une famille de quatre personnes (tous les montants sont exprimés en dollars canadiens et les frais applicables aux itinéraires américains ont été convertis en employant un taux de 1.14).
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Taxes de passage – Comparaison entre les liaisons Toronto–Orlando et Buffalo–Orlando12
12 Le calcul des taxes est basé sur les taux en vigueur en 2014. Depuis janvier 2015, la taxe américaine applicable sur les vols transfrontaliers est passée à 17,70$ US par segment de vol et la taxe américaine sur le transport domestique à 7.5%.
15
Taxes de passage – Comparaison entre les liaisons Montréal–Fort Lauderdale et Plattsburgh–Fort Lauderdale
16
Taxes de passage – Comparaison entre les liaisons Vancouver–Phoenix et Seattle–Phoenix
17
Taxes de passage – Comparaison entre les liaisons Toronto–Chicago et Buffalo–Chicago
51. Les frais facturés directement aux passagers ne tiennent pas compte de l'ensemble
des autres taxes et frais indirects qui ont une incidence sur le coût du transport aérien, notamment le loyer des aéroports, le paiement en remplacement d'impôts et la taxe sur le carburant. Tel qu'il sera expliqué en détail plus loin dans le présent chapitre, le gouvernement impose ces coûts indirects aux aéroports et aux sociétés aériennes, ce qui augmente davantage le coût du transport aérien au Canada.
52. En fait, selon le type d'appareil, les redevances d'atterrissage et les frais d'aérogare
d'Air Canada dans les principaux aéroports canadiens sont de 35 % à 75 % plus élevés que dans les grands aéroports américains. Si l'on tient compte de la différence entre les FAA et les frais équivalents des États-Unis (redevance passagers) que paient les passagers, les coûts relatifs aux aéroports, par siège au départ, sont en moyenne supérieurs de 83 % au Canada qu'aux États-Unis.
18
53. Cet environnement de coûts anticoncurrentiels entraîne la perte non seulement de passagers canadiens au profit des États-Unis, mais également de passagers internationaux qui voyagent à destination du Canada ou via notre pays, ce qui nuit à notre capacité d'établir le Canada comme plaque tournante internationale, puis d'assurer la croissance de nos sociétés aériennes et de nos aéroports.
54. De plus, ce traitement déséquilibré créé une situation qui est contraire à l’intention
et l’esprit des politiques et accords négociés pour libéraliser et harmoniser le marché canado-américain, incluant l’Accord de libre-échange nord-américain (ALÉNA) et l’entente bilatéral relatif au transport aérien, lequel stipule d’ailleurs à son article cinq que « chaque partie accorde à ses transporteurs aériens désignés et à ceux de l’autre partie des possibilités justes et égales d’être des concurrents pour fournir le transport aérien international visé par le présent accord »13
55. Dans le but de demeurer concurrentiel, le Canada devrait aligner ses niveaux de
taxation sur ceux de l'industrie de l'aviation aux États-Unis.
RECOMMANDATION 2 : S'assurer que l'ensemble des taxes et des frais applicables à l'industrie du transport aérien sont concurrentiels à l'échelle mondiale, surtout par rapport à ceux des États-Unis.
RECOMMANDATION 3 : S'assurer que les taxes ou les frais imposés à l'industrie sont directement liés à des services aux passagers, ou qu'ils sont réinvestis dans le secteur.
c. Loyer des aéroports
56. En vertu de la Politique nationale des aéroports de 1994, le gouvernement a déterminé qu'il conserverait la propriété des 26 aéroports les plus achalandés au Canada. Toutefois, les administrations aéroportuaires canadiennes (AAC) loueraient les aéroports du Réseau national d'aéroports (RNA) du gouvernement fédéral : Il est prévu que la commercialisation des aéroports du RNA permettra à chacun d'eux d'atteindre l'autosuffisance sur le plan de l'exploitation d'ici cinq ans. Collectivement, ces dispositions de location à bail avec des AAC amélioreront la position financière du gouvernement fédéral. (importance ajoutée)14
13 Gouvernement du Canada, Accord relatif au transport aérien entre le gouvernement du canada et le gouvernement des États-Unis d’Amérique, http://www.treaty-accord.gc.ca/text-texte.aspx?lang=fra, en date du 6 février 2015. 14 Transports Canada, Politique nationale des aéroports. https://www.tc.gc.ca/fra/programmes/aeroports-‐politique-‐rna-‐1129.htm
19
57. Initialement, la formule de location était fondée sur le nombre de passagers qui passaient par l'aéroport. Aujourd'hui, la formule de location est calculée en fonction des recettes brutes des aéroports, mais équivaut à environ 12 % des rentrées des aéroports. Le rapport du comité sénatorial indique que, selon cette formule, les loyers s’apparentent davantage à une taxe qu’à un véritable loyer. Par conséquent, la formule dissuade les aéroports de générer des rentrées non liées à l'aéronautique, comme la taxe entrave le succès des autres activités commerciales.
58. Le loyer n'est rien de moins qu'une taxe cachée sur le développement des aéroports.
Il s'applique à tous les revenus, y compris ceux générés par les investissements qu'ont effectués les administrations aéroportuaires et les entreprises après que le gouvernement a transféré les aéroports.
59. Le tableau ci-dessous présente des exemples des loyers imposés en 2013 aux
aéroports faisant partie du RNA.
Tableau 6 : Loyer des aéroports du RNA15
Administration aéroportuaire Loyer des aéroports – 2013
Autorité aéroportuaire du Grand Toronto 126 751 741 $
Aéroports de Montréal 45 605 739 $
Administration de l'aéroport international de Vancouver 42 271 909 $
Administration de l'aéroport de Calgary 34 761 391 $
Administration aéroportuaire régionale d'Edmonton 15 342 865 $
Administration de l'aéroport international Macdonald-Cartier d'Ottawa
7 449 215 $
Administration aéroportuaire de Winnipeg 6 399 000 $
Administration de l'aéroport international de Halifax 5 938 000 $
Aéroport de Québec 2 659 041 $
Administration de l'aéroport international de St. John's 1 656 938 $
Administration aéroportuaire de Saskatoon 1 007 254 $
Administration aéroportuaire de Regina 857 781 $
Administration aéroportuaire de Victoria 777 868 $
Administration des aéroports internationaux de Thunder Bay 103 902 $
Administration de l'aéroport international de Prince George 75 016 $
Administration de l'aéroport international du Grand London 60 605 $
TOTAL 291 718 265 $
15 Les loyers sont tirés des rapports annuels de chaque administration aéroportuaire.
20
60. Depuis le transfert des aéroports, le gouvernement fédéral a tiré des rentrées de 2,5 milliards de dollars des loyers.16 L'an dernier seulement, le gouvernement a perçu environ 300 millions de dollars en loyer des aéroports. Air Canada a constaté que le loyer des aéroports, refilés aux transporteurs par les administrations aéroportuaires, accroît ses redevances aéroportuaires d'environ 100 millions de dollars par année.
61. Bien qu'il perçoive un loyer des aéroports, le gouvernement place cet argent dans les
recettes générales et n'en réinvestit aucune part dans l'infrastructure aéroportuaire. Le fait de considérer les aéroports comme une source de revenus plutôt que de voir en eux une occasion d’investissement contraste grandement avec l'approche des États-Unis et d'autres gouvernements.
62. De nombreux rapports ont dissipé la crainte d'une perte considérable de revenus
pour le gouvernement, s'il éliminait le loyer des aéroports. C'est plutôt le contraire. La suppression des loyers des aéroports contribuerait à stimuler les activités économiques, ce qui générera des recettes fiscales dans d'autres secteurs. Dans une étude préparée par InterVISTAS Consulting et publiée en 2009, on a estimé que l'élimination du loyer des aéroports à l'échelle nationale entraînerait des retombées économiques annuelles nettes de 720 millions de dollars.17
RECOMMANDATION 4 : Abolir le loyer des aéroports. À tout le moins, réduire le loyer des aéroports en fixant la formule du loyer, puis s'assurer que le calcul ne comprend pas les revenus non liés à l'aéronautique ainsi que les améliorations effectuées dans les aérogares et du côté piste à la suite du transfert des aéroports et la mise en place de baux. S'assurer que les loyers perçus sont réinvestis dans l'infrastructure aéroportuaire canadienne proportionnellement à chaque aéroport.
16 Comité sénatorial permanent, L'avenir des déplacements aériens au Canada, 2. 17 InterVISTAS Consulting, The Elimination of Airport Rent: Return on Investment (2009), 9.
21
d. Frais d'améliorations aéroportuaires et financement de l'infrastructure
63. Afin de financer les projets d'immobilisations, certaines administrations aéroportuaires imposent à chaque passager des frais d'améliorations aéroportuaires (FAA).
Tableau 7 : Exemples de frais d'améliorations aéroportuaires dans les grands aéroports canadiens
Aéroports Frais d’améliorations aéroportuaires (par passager)
Calgary 30$
Edmonton 30$
Halifax 25$
Montréal 25$
Ottawa 23$
Québec 30$
Toronto – Aéroport international Lester B. Pearson (Ontario)
25$ – Passagers en partance; 4$ – Passagers en correspondance
Vancouver 5$ – Voyages en C. B./au Yukon
20$ – Voyages à l’extérieur de la C. B./au Yukon
Victoria 10$
Winnipeg 25$
64. Aux États-Unis, l'équivalent des frais d'améliorations aéroportuaires est la redevance passagers, qui est actuellement établie par la loi à 4,50 $ US par passager. En 2013, Air Canada a remis plus de 450 millions en frais d'améliorations aéroportuaires qui ont été perçus auprès de ses passagers. Par passager, ce montant représente environ trois fois le montant perçu aux États-Unis pour la redevance passagers.
65. Le gouvernement du Canada verse un certain financement pour l'infrastructure par
l'intermédiaire du Programme d'aide aux immobilisations aéroportuaires, mais ce programme vise les petits aéroports, dont le nombre de passagers et les frais ne permettent pas de recueillir suffisamment de capital pour les projets d'infrastructure. En 2013-2014, un financement d'environ 12,9 millions de dollars a permis d'aider les aéroports admissibles à financer des projets d'immobilisations liés à la sécurité.18
18 Gouvernement du Canada, Comptes publics du Canada 2014 http://www.tc.gc.ca/fra/services-generaux/planification-rpp-2014-2015-1099.html (consulté le 21 janvier 2015).
22
66. Aux États-Unis, tous les aéroports ont accès à des subventions pour financer leurs projets d'infrastructure, en plus d'obtenir des fonds de la Federal Aviation Administration. De plus, les aéroports américains peuvent obtenir des obligations exemptes d'impôt pour les aider à financer leurs projets.19
67. L'Association canadienne des agences de voyages estime que le gouvernement
américain a investi environ 4,5 milliards de dollars uniquement dans l'infrastructure aéroportuaire en 2010.20 Si l'on tient compte de la différence de taille des marchés des deux pays, l'Association a affirmé que le Canada aurait dû dépenser au moins 450 millions de dollars en 2010 seulement.
68. Le gouvernement du Canada a
récemment annoncé son Nouveau Plan Chantiers Canada, qui allouera 53 milliards de dollars au cours de la prochaine décennie pour l'infrastructure des provinces, des territoires et des municipalités. Le but du projet est de « soutenir des projets d'infrastructure qui favorisent la croissance économique, la création d'emplois et la prospérité à long terme. »21 L'industrie canadienne de l'aviation est impatiente de contribuer à cette croissance économique, mais pour réaliser son plein potentiel, elle doit pouvoir obtenir des subventions pour l'infrastructure, comme celles que fournit le Nouveau Plan Chantiers Canada.
69. Au moyen d'investissements clés dans l'infrastructure, le gouvernement peut
contribuer à s'assurer que l'industrie canadienne de l'aviation fait concurrence aux autres dans des conditions équitables. De plus, le gouvernement s'assurera que le Canada ne prend pas de retard par rapport aux autres pays dont les gouvernements effectuent d'importants investissements dans l'infrastructure afin de devenir des chefs de file de l'industrie.
RECOMMANDATION 5 : S'assurer de l'admissibilité de tous les aéroports canadiens, y compris ceux qui font partie du Réseau national d'aéroports, pour le financement dans l'infrastructure aux termes du plan Chantiers Canada.
19 Rapport sénatorial. 20 Gerry McCartney. Canada’s Airports Need a New Deal. London Free Press (8 août 2011). http://www.lfpress.com/money/businessmonday/2011/08/08/18523871.html 21 Infrastructure Canada, Nouveau Plan Chantiers Canada : Le plus vaste et le plus long plan fédéral d'infrastructure de l'histoire canadienne (23 juin 2014), http://www.infrastructure.gc.ca/plan/nbcp-npcc-fra.html
23
e. Droit pour la sécurité des passagers du transport aérien
70. Le Canada a créé l'Administration canadienne de la sûreté du transport aérien (ACSTA) à la suite des attentats terroristes du 11 septembre 2001.
71. Les passagers contribuent au financement de l'ACSTA en payant le droit pour la
sécurité des passagers du transport aérien (DSPTA). Le DSPTA permet de couvrir le coût du contrôle préembarquement des passagers et de leurs effets personnels, du contrôle des bagages enregistrés et des autres services liés à la sûreté que fournit l'ACSTA.
Tableau 8: Frais de sûreté pour le Canada et les États-Unis
Canada États-Unis
Réseau intérieur 7.12$ l’aller simple (jusqu'à concurrence de 14,25 $)
5.60$ l’aller simple 9frais nets de 12,10 $ pour un aller-retour) 22
Réseau transfrontalier
12,10 $ l'aller simple (jusqu'à concurrence de 24,21 $)
Frais subventionnés par le gouvernement des États-Unis
Réseau international
25.91 $ Frais subventionnés par le gouvernement des États-Unis
72. Selon les documents budgétaires du gouvernement fédéral, les revenus tirés du
DSPTA payé par les passagers dépassent les prévisions budgétaires de l'ACSTA. En 2013-2014, par exemple, des revenus d'environ 662 millions de23 dollars ont été obtenues directement des passagers, alors que les dépenses totales liées à l'ACSTA ont atteint approximativement 539 millions de dollars.24 Cette différence correspond à un surplus de 123 millions de dollars. En 2013, Air Canada a recueilli environ 215 millions de dollars de ses passagers pour le DSPTA, ce qui a contribué à créer un surplus de 50 millions de dollars.
22 Transportation Security Administration, September 11 Security Fee, http://www.tsa.gov/stakeholders/september-11-security-fee-passenger-fee (consulté le 21 janvier 2015). 23 Gouvernement du Canada, Comptes publics du Canada (2014). 61. http://www.tpsgc-pwgsc.gc.ca/recgen/cpc-pac/2014-vol2-fra.pdf 24 ACSTA, Rapport annuel 2014, 56, http://www.acsta.gc.ca/sites/default/files/imce/Rapportannuel2014.pdf
24
73. Dans son budget de 2010, le gouvernement fédéral a indiqué que le DSPTA devait être sans incidence sur les recettes au cours des cinq prochaines années. À ce moment, les revenus excédentaires prévus pour 2013-2014 étaient de 42 millions de dollars pour le DSPTA25 – ce qui est de beaucoup inférieur à l'excédent réel de 123 millions de dollars. 74. Même le fait d'imposer aux passagers la totalité des coûts liés à l'ACSTA s'oppose à ce que font tous les autres pays en matière de sûreté aérienne. Cela contraste également avec la façon dont nous traitons les autres types de transport en commun. Par exemple, les automobilistes ne sont pas tenus d'assumer le coût des patrouilles routières. L'économiste Fred Lazar avance un argument sans équivoque que soutient Air Canada: la sûreté est un enjeu national. Par conséquent, le coût qui y est associé dans l'industrie du transport aérien ne doit pas être supporté par les passagers seuls.26 75. Aux États-Unis, le gouvernement paie une partie du coût lié à la sûreté. Seulement 30 % des coûts de sûreté sont
transmis aux voyageurs aériens, alors que le gouvernement les finance à hauteur de 63 %. 27 De plus, le gouvernement américain investit directement dans les nouvelles technologies pour le contrôle des passagers en vertu de la American Recovery and Reinvestment Act.
76. En définitive, l'ACSTA assure des services qui concernent la sécurité publique, donc
les frais liés à l'ACSTA doivent être fonction du niveau de service fourni. En outre, le gouvernement doit attribuer aux aéroports les services de l'ACSTA d'une manière proportionnelle au flux de passagers de chaque aéroport, afin d'assurer l'uniformité des normes de service à l'échelle du pays.
77. Air Canada entreprend un plan de croissance sans précédent pour les 10 prochaines
années. Compte tenu des nouvelles activités, les revenus générés par le DSPTA augmenteront considérablement. Afin de s'assurer que le secteur de l'aviation peut atteindre son potentiel de croissance, le gouvernement doit réinvestir ces fonds dans l'industrie, plutôt que d’affecter ces revenus à d’autres postes budgétaires.
RECOMMANDATION 6 : S'assurer que les frais imposés au Canada pour l'Administration canadienne de la sûreté du transport aérien (ACSTA) correspondent à ceux de nos concurrents américains. À tout le moins, s'assurer que les frais ne dépassent pas le coût des services fournis.
25 Transports Canada, Droit pour la sécurité des passagers du transport aérien (2010), https://www.tc.gc.ca/fra/sureteaerienne/page-181.htm 26 Lazar, Fred. The Economic Impacts of the Member Carriers of the National Airlines Council of Canada, (Schulich School of Business, 2012). 27 Coalition nationale du voyage et du tourisme. Horizon 2020 – L'avenir de l'industrie du voyage et du tourisme au Canada, (2010).
25
RECOMMANDATION 7 : Utiliser les revenus provenant du droit pour la sécurité des passagers du transport aérien (DSPTA) pour financer les services directs liés à la sûreté dans les aéroports canadiens, de manière proportionnelle aux volumes de passagers à chaque aéroport.
f. Taxes sur le carburant aviation
78. En plus des taxes susmentionnées, les transporteurs aériens doivent payer des taxes sur le carburant. La taxe d'accise sur le carburant fédérale est établie à 4,0 cents le litre et s'applique aux vols intérieurs. De plus, les provinces imposent des taxes d'accise sur le carburant non seulement pour les voyages intérieurs, mais aussi pour les vols internationaux dans certains cas.
79. Par exemple, dans le cas des vols au départ de l'Ontario, une taxe d'accise
provinciale de 3,7 cents le litre s'applique aux vols internationaux – ce qui rend le Canada moins compétitif à l'échelle mondiale.
Tableau 9 : Taxes sur le carburant aviation en vigueur – Canada et provinces
(en cents par litre) 28
Réseau intérieur
Réseau international
Réseau intérieur
Réseau international
Taxe fédérale 4 0 Terre-Neuve-et-Labrador
0.7 0*
Québec 3 0 Île-du-Prince-Édouard 0.7 0.7 Colombie-Britannique
2 0 Nouvelle-Écosse 2.5 2.5
Alberta 1.5 0 Manitoba 3.2 3.2** Nouveau-Brunswick
2.5 0 Ontario- 2013 avant la hausse Ontario – 2017 après la hausse
3.7 6.7
3.7*** 6.7
Saskatchewan 1.5 0 * Les vols internationaux ne sont pas touchés, à l'exception des vols à destination des États-Unis. ** 0 cent le litre pour les vols aux États-Unis et internationaux transportant du fret.
80. L'économiste Fred Lazar souligne que la taxe d'accise fédérale a été créée initialement pour financer l'infrastructure aéroportuaire, mais qu'elle a été maintenue pour permettre d'éliminer le déficit budgétaire. Il indique que pendant la majeure
28 Ce tableau a été mis à jour depuis la publication du rapport initial : The Case for Eliminating the Government of Ontario Tax on Aviation Fuel on Transborder and International Flights. L'économiste Fred Lazar a préparé le rapport de mars 2013 pour le Conseil national des lignes aériennes du Canada.
26
partie de la période qui s'est écoulée depuis le milieu des années 1990, l'objectif politique initial de cette taxe a disparu. Pourtant, la taxe existe toujours!29
81. Les taxes sur le carburant servent également à équilibrer les budgets provinciaux.
Dans le budget de l'Ontario de 2014, le gouvernement a augmenté sa taxe sur le carburant aviation. Lors de la mise en place complète en 2017, la taxe d'accise sur le carburant sera de 6,7 cents le litre – une augmentation de 4,0 cents, ou de 148 %, par rapport au taux initial de 2,7 cents le litre. Ainsi, on fera porter à l'industrie une autre charge excessive, qui servira au financement d'autres modes de transport. Pour Air Canada seulement, cette augmentation représentera des coûts supplémentaires de près de 50 millions de dollars par année.
82. Encore une fois, ces taxes placeront les transporteurs canadiens en situation de
désavantage concurrentiel par rapport aux transporteurs américains, car aucune taxe comparable n'est perçue sur le carburant pour les vols internationaux et transfrontaliers au départ et à destination des États-Unis.
RECOMMANDATION 8 : Réinvestir dans l'industrie du transport aérien les revenus provenant de la taxe perçue sur le carburant pour les vols intérieurs, puis, pour des raisons de concurrence, supprimer les taxes d'accise sur le carburant qui s'appliquent aux vols internationaux.
g. Paiements en remplacement d'impôts
83. En plus de payer un loyer, les aéroports situés sur les terres du gouvernement fédéral au Canada doivent également verser aux municipalités des paiements en remplacement d'impôts (PERI). Les aéroports régionaux exploités par des municipalités sont exemptés des taxes municipales, mais la plupart des administrations aéroportuaires indépendantes sont tenues d'en payer.
29 Fred Lazar, Economic Impacts, 31.
27
Tableau 10 : Exemples de paiements en remplacement d’impôts (PERI) dans les grands aéroports canadiens30
Administration aéroportuaire PERI
Autorité aéroportuaire du Grand Toronto 28,953,000 $
Administration de l’aéroport international de Vancouver
15,725,000 $
Aéroports de Montréal 40,500,000 $
Administration de l’aéroport de Calgary 7,841,000 $
Administration aéroportuaire d’Edmonton 6,176,000 $
Administration aéroportuaire de Winnipeg 1,609,000 $
Administration de l’aéroport international d’Ottawa 5,048,000 $
Administration de l’aéroport international de Halifax 1,418,000 $
84. Le taux de PERI imposé aux aéroports n'est pas lié aux services fournis par les municipalités. En fait, de nombreuses municipalités n'offrent aucun service aux aéroports, car ces derniers sont situés sur des terrains fédéraux. Dans certains cas, il y a donc de grands écarts entre le montant versé aux diverses municipalités et les avantages qu'obtiennent les aéroports.
85. De plus, de nombreux aéroports doivent effectuer des paiements supplémentaires pour des services municipaux, comme les services de police. Par exemple, l'administration aéroportuaire d'Edmonton a payé plus de 7,1 millions de dollars pour des services de police et de sûreté en 2013-2014.31 86. Aux États-Unis, presque tous les aéroports ne paient pas d'impôt foncier et ne versent pas de paiement en remplacement d'impôts, comme ils appartiennent aux municipalités.
87. Comme les aéroports canadiens transmettent ces frais aux transporteurs aériens,
Air Canada a estimé que les PERI avaient augmenté ses redevances aéroportuaires de plus de 35 millions de dollars en 2013.
RECOMMANDATION 9 : Lier les paiements en remplacement d'impôts (PERI) au niveau des services fournis par les municipalités, comme les services de police et les travaux de voirie. S'assurer que la municipalité respecte un niveau approprié de réinvestissement dans l'infrastructure liée à l'aéroport pour compenser ces paiements.
30 Les chiffres sont tirés des rapports annuels de 2013 des administrations aéroportuaires. 31 Rapport annuel de 2013 de l'administration aéroportuaire d'Edmonton.
28
h. Autres taxes et frais et nécessité d'une analyse comparative à l'échelle mondiale
88. Les exemples précédents de taxes et de frais ne sont pas exhaustifs. Par exemple, la TPS/TVH et la TVP/TVQ sont appliquées au coût des billets d'avion (dépendamment de l’itinéraire du passager), ce qui signifie que les passagers paient des taxes non seulement sur le tarif de base perçu par le transporteur aérien, mais également sur nombre des frais énumérés plus haut. Par exemple, dans le cas d'un voyage transfrontalier à destination des États-Unis, la TPS est appliquée au tarif de base et au droit de sûreté. La TPS/TVH et la TVP/TVQ s'appliquent également aux frais d'améliorations aéroportuaires.
89. Les redevances de navigation placent également le Canada en position de
désavantage concurrentiel. Bien que de nombreux gouvernements aient appliqué le principe de l'utilisateur-payeur et fait en sorte de rendre leurs services de navigation aérienne financièrement autonomes, seuls le Canada et le Royaume-Uni ont privatisé leurs services de navigation aérienne.
90. Lorsque le gouvernement fédéral a privatisé NAV CANADA en 1996, la société a
endossé la dette de 1,5 milliard de dollars payable au gouvernement et l'intérêt annuel correspondant. Pour rembourser sa dette et récupérer les coûts de prestation de services de navigation aérienne civile, NAV CANADA impose aux sociétés aériennes des redevances de navigation en fonction de la masse de l'appareil et de la distance parcourue et fait preuve d’une transparence financière complète quant aux services qu’elle rend aux transporteurs aériens.
91. Ce coût est transmis aux passagers sous la forme d'un supplément. Par exemple, les
frais pour les vols intérieurs d'Air Canada varient de 12 $ à 23 $ par billet, selon la distance parcourue. Le supplément perçu pour les vols transfrontaliers est établi à 7,50 $ par billet.
92. Aux États-Unis, la Federal Aviation Administration (FAA) propose des services de
contrôle de la circulation aérienne. Le gouvernement fédéral finance environ un quart de son budget, et le reste des capitaux proviennent du Airport and Airway Trust Fund. Le fonds reçoit des rentrées provenant des frais et des taxes du transport aérien, lesquelles sont réinvesties directement dans l'industrie.
93. En privatisant les services de navigation, le gouvernement a imposé aux
transporteurs aériens un coût supplémentaire qui n'existe pas dans les autres pays, ce qui crée un environnement moins concurrentiel pour l'industrie de l'aviation canadienne.
29
94. Si les frais pris séparément ne semblent pas représenter un énorme montant d'argent, il faut se rappeler que les nombreux frais, taxes et suppléments minimes imposés à l'industrie de l'aviation comptent globalement pour 40 % de la différence tarifaire entre les vols américains et canadiens.
95. Tel que mentionné précédemment, l’Amérique du Nord est, en fait, une marché
harmonisé et les accords négociés avec les États-Unis, incluant l’ALÉNA et l’accord bilatéral relatif au transport aérien ont été conclus dans l’intention de mettre en place un environnement équitable et égal pour la concurrence. Malgré tout, les politiques canadiennes ont placé nos transporteurs dans une situation particulièrement désavantageuse.
96. Le gouvernement doit passer en revue l'ensemble des taxes, des frais et des
suppléments perçus auprès des passagers et de l'industrie du transport aérien, puis s'assurer qu'ils sont, dans l'ensemble, concurrentiels à l'échelle mondiale, en particulier avec les États-Unis, notre plus proche concurrent.
RECOMMANDATION 10 : Supprimer l'obligation d’appliquer la TPS, la TVH et la TVQ sur les frais chargés aux passagers tels que les frais d’améliorations aéroportuaires et les droits pour la sécurité des passagers.
RECOMMANDATION 11 : Effectuer une analyse comparative à l'échelle mondiale tous les cinq ans pour comparer les taxes, frais et suppléments du Canada avec ceux des autres pays, dans le but de faire du Canada l'un des pays les plus concurrentiels et de favoriser davantage la croissance de l'industrie de l'aviation.
30
IV. CRÉATION DE PLAQUES TOURNANTES MONDIALES ET RENFORCEMENT DE L'INFRASTRUCTURE AÉROPORTUAIRE
a. Introduction
97. De nos jours, le trafic de correspondance est la force vitale de l'industrie du transport aérien. À l'ère de la mondialisation, le trafic circule à l’échelle planétaire, mais de plus en plus, les transits se font par un nombre limité de plaque tournante de premier plan. Dans tous les pays, le défi pour un transporteur de réseau est d'attirer ce trafic, en plus du trafic local, pour remplir ses appareils, élargir son réseau et augmenter la fréquence de ses vols.
98. Cette réalité est particulièrement cruciale dans les pays à faible population, comme
le Canada, où le trafic local offre des possibilités de croissance stables, mais limitées. 99. D'autres pays sont parvenus à créer des plaques tournantes et à augmenter le flux
de passagers à leurs aéroports. À titre d'exemple, mentionnons l'aéroport Schiphol d'Amsterdam, qui accueille plus de 52 millions de voyageurs par année alors que les Pays-Bas ne comptent que 16 millions de citoyens.32 Pour Amsterdam, ce flux de passagers signifie une intensification des activités économiques nationales, de meilleures affaires pour l'aéroport et un plus vaste choix d'options de voyages, puisque cela permet aux transporteurs d’assurer rentablement, au départ d'Amsterdam, des services que le trafic local à lui seul ne justifierait pas.
100. En fait, le trafic international transitant à Amsterdam représente plus de 70 % du
trafic transporté par KLM, le transporteur national des Pays-Bas.33 Grâce à ce trafic de correspondance, KLM est en mesure de desservir plus de 132 destinations internationales au départ d'Amsterdam, la plaque tournante européenne la plus développée, située dans une ville deux fois plus petite que Montréal. De plus, KLM emploie plus de 32 000 personnes.34
101. Le Canada compte quatre principales plaques tournantes (Toronto, Vancouver,
Montréal et Calgary). Chacune d'elles offre un large accès aux marchés intérieurs, transfrontaliers et internationaux. De plus, chacune d'elles tire profit de la situation géographique favorable du Canada, qui est situé à côté du plus important marché aérien du monde (les États-Unis) et qui jouit d'une position privilégiée entre l'Asie, l'Europe et l'Amérique du Sud. Cette situation géographique avantageuse permet de réduire la durée totale des voyages des passagers qui choisissent de faire correspondance par une plaque tournante du Canada :
32 Schipol Group, « Amsterdam Airport Schiphol », http://www.schiphol.nl/SchipholGroup/Company1/Profile/Activities/AmsterdamAirportSchiphol.htm (consulté le 4 février 2015). 33 KLM Royal Dutch Airlines, « KLM network makes Schiphol into a mainport », https://www.klm.com/corporate/en/images/008372%20Factsheet%20network_tcm729-342204.pdf (consulté le 4 février 2015). 34 KLM Royal Dutch Airlines, « Company profile », http://www.klm.com/corporate/en/about-klm/profile/ (consulté le 4 février 2015).
31
• L'aéroport international Lester B. Pearson de Toronto est la plus importante plaque tournante du réseau d'Air Canada et représente, pour les transporteurs aériens, un important marché d'origine et de destination en Amérique du Nord. La présence d'Air Canada à l'aéroport Pearson de Toronto a toujours permis d'offrir d'excellentes options de correspondance aux Canadiens voyageant à l'intérieur du pays ou de l'Ontario même. Depuis 2010, Air Canada a nettement augmenté le nombre de ses vols internationaux directs. En outre, grâce à son réseau transfrontalier, le flux de passagers voyageant entre les États-Unis et une destination internationale, via Toronto, augmente et devient une importante source de revenus pour le transporteur, l'aéroport, la ville et le Canada tout entier.
• Deuxième plaque tournante du Canada, l'aéroport international de Vancouver permet de relier la côte du Pacifique et l'Europe. Comme Toronto, Vancouver est bien placée pour inciter les passagers en provenance des États-Unis à privilégier cet aéroport comme point de correspondance pour leur destination internationale finale.
• Occupant le troisième rang des plaques tournantes d'Air Canada, l'aéroport international de Montréal joue un rôle semblable à celui des aéroports de Toronto et de Vancouver, alors qu'il permet, en plus, de relier à l’Amérique du Nord l'Europe et les marchés francophones mondiaux.
• Quatrième plaque tournante d'Air Canada, l'aéroport international de Calgary est le principal aéroport international de la Société pour les voyageurs des provinces des Prairies, une région qui est en croissance rapide. Des services directs sur l'Europe et l'Asie y sont proposés.
102. Pour le Canada, la transformation de ces aéroports en plaques tournantes mondiales
présente un énorme intérêt économique. Par exemple, Air Canada transporte actuellement environ 0,8 % des voyageurs qui partent des États-Unis pour se rendre en Europe ou en Asie avec un transporteur étranger. Si ce pourcentage augmentait à 1,5 % –ce qui représente une part raisonnable —, l'augmentation du trafic se traduirait par des rentrées annuelles supplémentaires de 600 millions $.35 Cette hausse permettrait, notamment, de lancer de nouveaux services au départ des plaques tournantes canadiennes, ainsi que de créer des emplois.
103. Nous savons que de nouvelles possibilités de liaisons, une meilleure connectivité et
les plaques tournantes qui en découlent favorisent notamment la tenue de congrès, l'établissement de sièges sociaux et l'accroissement du tourisme. Par exemple, sans la plaque tournante Changi, Singapour ne serait pas le centre financier et la destination touristique de classe mondiale qu'il est aujourd'hui.
104. Pour livrer concurrence sur l'échiquier mondial, nous ne pouvons pas continuer de
céder du trafic à d'autres plaques tournantes à l'échelle internationale. Nous devons plutôt mieux nous outiller pour attirer une plus grande part du marché mondial vers nos plaques tournantes canadiennes.
35 Cette somme a été obtenue au moyen de l'indice de service de qualité (Quality Service Index, ou QSI), qui tient compte de l'horaire et du produit d'Air Canada dans le marché américain.
32
105. Pour réaliser cet objectif, l'industrie du transport aérien n'a qu'à convaincre les voyageurs de transiter par l'une des plaques tournantes canadiennes, plutôt que par les États-Unis. Par exemple, nous devons persuader les voyageurs au départ de San Francisco de préférer Vancouver à Seattle comme point de correspondance pour la Chine. Les gens qui voyagent de São Paulo à Tokyo devraient transiter par Toronto plutôt que par Chicago. De plus, il faut que ceux qui voyagent entre Athènes et Boston veuillent passer par Montréal, plutôt que par Paris.
106. Notre situation géographique joue en notre faveur lorsque les voyageurs décident de
leur point de correspondance. Cependant, le prix peut se révéler un important facteur dans cette prise de décision.
107. Pour améliorer la compétitivité de nos produits auprès des clients, Air Canada a fait
de nombreux investissements au cours des dernières années. Par exemple, nous avons renouvelé notre parc aérien et créé une nouvelle classe affaires. Les améliorations apportées à nos services nous ont valu une cote de quatre étoiles et, pour une cinquième année consécutive, le titre de meilleur transporteur aérien en Amérique du Nord, selon la firme Skytrax.36
108. Cependant, l'industrie ne peut réaliser son plein potentiel de croissance sans le
soutien de politiques gouvernementales. Nos politiques publiques doivent viser à attirer plus de passagers en correspondance par une expansion internationale et la mise à profit de nos quatre principales plaques tournantes, ce qui favorisera la croissance des transporteurs aériens et des aéroports du Canada, ainsi que notre accessibilité au monde.
109. En outre, la structure de gouvernance de l'industrie canadienne du transport aérien
doit favoriser l'innovation, la collaboration et la croissance économique. Pour que les aéroports canadiens connaissent du succès, tous les organismes gouvernementaux évoluant dans l'industrie du transport aérien doivent travailler ensemble pour améliorer les niveaux de service, créer des expériences de correspondance sans tracas et établir la réputation des plaques tournantes canadiennes en tant qu'aéroports privilégiés des voyageurs internationaux en transit.
110. L'économiste Fred Lazar souligne que les aéroports pivots internationaux génèrent
plus de valeur pour leurs économies respectives à l'échelle régionale et nationale que les plaques tournantes nationales et régionales, ou les aéroports de fin de ligne.37 Pour le Canada, cela signifie une plus grande connectivité et des retombées économiques, ce qui justifie d'autant plus la promotion de l'expansion internationale de ses plaques tournantes.
36 Firme de recherche indépendante britannique, Skytrax évalue et classe les transporteurs aériens et les aéroports. 37 Fred Lazar, « The Economic Impacts », 7 (traduction).
33
b. Création de plaques tournantes prospères
111. Outre la mise en place de politiques gouvernementales qui supportent l’industrie, les quatre principaux ingrédients à la création de plaques tournantes prospères sont les suivants : l'emplacement; une infrastructure efficace et des tarifs concurrentiels; un transporteur de réseau cherchant à croître à l'échelle internationale; et un processus de facilitation sans heurt qui assure une expérience client haut de gamme.
112. Il faut être localisé à la croisée des chemins que les gens et les marchandises
empruntent naturellement. Par exemple, Toronto est située à un emplacement de choix au cœur du continent. Vancouver est une ville-porte pour la côte du Pacifique. Montréal est naturellement reliée à l'Europe et à d'autres marchés francophones. Enfin, Calgary est le principal aéroport international pour les voyageurs des provinces des Prairies, en croissance rapide.
113. D'abord, toutes les plaques tournantes doivent être fondées sur une infrastructure
efficace, en plus de proposer des tarifs et des frais concurrentiels. Cette question a été abordée dans la section précédente. La compétitivité des coûts influe sur le choix
du public voyageur en matière de plaque tournante et de transporteur. 114. De plus, une plaque tournante doit servir de base pour un transporteur de réseau de premier plan qui désire croître à l'échelle internationale et possède un vaste réseau de liaisons pour proposer de multiples options aux clients. Si un transporteur de réseau n'amène pas de voyageurs en correspondance à l'aéroport, il ne reste que le trafic local. Air Canada remplit ce rôle aux quatre emplacements. 115. En 2014, Air Canada a exploité plus de 332 vols quotidiens au départ de Toronto, 144 au départ de Vancouver, 137 au départ de Montréal et 105 au départ de Calgary. Ces vols comprennent ceux de l'exploitation « principale » d'Air Canada, ceux de nos partenaires commerciaux d'Air Canada Express (qui exploitent des vols au nom d'Air Canada en vertu de contrats), ainsi que ceux d'Air Canada rouge, notre transporteur loisirs en propriété exclusive. Forts de ce réseau, nous proposons des services passagers directs pour plus de 186 destinations sur cinq continents. 116. Tout cela se traduit par une connectivité abondante et un vaste choix d'itinéraires sans escale pour les clients locaux de ces plaques tournantes (dans une bien plus forte mesure que si les transporteurs aériens comptaient simplement sur le trafic local). De plus, les correspondances
34
intra-Canada s'en trouvent améliorées, et les voyageurs des points directement reliés à la plaque tournante bénéficient d'une connectivité tout aussi abondante.
117. Enfin, les plaques tournantes doivent être assujetties à un processus de facilitation
sans heurt, ainsi que fournir des services efficaces qui misent d'abord et avant tout sur une expérience client haut de gamme. Les documents papier inutiles, les longues files d'attente et les retards découragent les voyageurs internationaux de transiter par une plaque tournante. Par conséquent, la politique gouvernementale en matière de transport ne peut pas être centrée uniquement sur les voyageurs intérieurs empruntant des liaisons nationales. Elle doit plutôt également être axée sur les voyageurs internationaux et sur ce qu'on appelle le trafic de sixième liberté de l'air.
118. L’environnement mondial pour les transporteurs de réseau et les aéroports plaques
tournantes est extrêmement concurrentiel. Les transporteurs aériens et les aéroports canadiens sont en concurrence avec les plus gros joueurs à l’échelle internationale, qui sont bien capitalisés. Dans certains cas, ces compétiteurs (transporteurs et aéroports) sont reconnus par leur gouvernement comme moteurs de développement économique pour le pays et les collectivités qu’ils desservent. Cette reconnaissance engendre une stratégie ciblée qui est pleinement intégrée à l’ensemble des politiques gouvernementales.
119. Les processus favorisant la correspondance des passagers en constituent l’exemple
le plus évident. Sauf certaines exceptions limitées, dans les situations où des citoyens de nationalités étrangères doivent obtenir un visa pour venir au Canada à des fins familiales ou touristiques, ils doivent obtenir le même visa simplement pour faire correspondance au Canada. Plusieurs pays ont des exigences totalement différentes. Par exemple, les Pays-Bas, le Qatar, Singapour et l’Australie reconnaissent que la capacité pour les passagers d’effectuer facilement une correspondance dans leur pays respectif est un avantage pour leurs transporteurs nationaux et leurs aéroports.
120. Toutes les politiques et tous les processus qui permettent d'améliorer la connectivité
des passagers et de leurs bagages, qu'il s'agisse notamment du programme de transit sans visa, des zones stériles de correspondance et d'embarquement ou des zones de contrôle initial satellites (« ZCIP »), jouent également un rôle déterminant dans le développement des plaques tournantes. Nous préciserons cette question plus loin dans la présente section.
RECOMMANDATION 12 : Reconnaître l'importance du développement de plaques tournantes mondiales. Pour ce faire :
• se donner pour objectif de faire du Canada un pays concurrentiel en matière de développement de services aériens internationaux et de transport de trafic passagers et fret international via le Canada, dans le cadre de la politique nationale en matière de transport énoncée à la section 5 de la Loi sur les transports au Canada;
• confier à Transports Canada le mandat d'établir des politiques fondées sur les quatre piliers de la croissance des plaques tournantes : 1) l'emplacement; 2) la compétitivité des coûts; 3) le développement de transporteurs réseau; et 4) une facilitation sans heurts axée sur le service clientèle.
35
c. Politique Ciel bleu du Canada
121. En recourant à des accords bilatéraux, le gouvernement du Canada négocie des droits pour l'industrie du transport aérien avec d'autres pays. Il cherche à négocier et à conclure des accords de transport aérien lorsque c'est dans l'intérêt général du pays, y compris dans celui des transporteurs aériens, des aéroports et du public voyageur. Par conséquent, ces accords sur les droits de trafic s'apparentent, d'une certaine façon, aux accords commerciaux conclus avec d'autres pays, qui doivent tenir compte des intérêts du secteur canadien du transport aérien. Les autres pays considèrent certainement que les négociations en matière de trafic aérien doivent profiter à leurs propres transporteurs aériens et à leur propre industrie du transport aérien, y compris, dans certains cas, des transporteurs et des aéroports appartenant au gouvernement.
122. Par exemple, en novembre 2014, le gouvernement a conclu avec la Chine un accord
renouvelé de transport aérien. Les modifications apportées à cet accord bilatéral permettent, entre autres améliorations, d'augmenter le nombre de vols autorisés entre les transporteurs canadiens et chinois, de même que le nombre de points de destination dans le territoire de chacun de ces pays. Ces modifications visent à encourager l'utilisation des aéroports canadiens en tant que plaques tournantes, ainsi qu'à accroître la souplesse et la stabilité en matière d'exploitation à code multiple.38
123. En vertu de l'accord bilatéral révisé, chaque transporteur peut proposer un service à code
multiple pour un maximum de 12 destinations dans l'autre pays. Actuellement, Air Canada propose des vols à code multiple d'Air China pour Chongqing (CKG), Chengdu (CTU), Shenyang (SHE), Wuham (WUH), X’ian (XIY) et Guangzhou (CAN). Pour sa part, Air China offre des vols à code multiple d'Air Canada pour Edmonton (YEG), Ottawa (YOW), Montréal (YUL), Calgary (YYC), Toronto (YYZ) et Winnipeg (YWG).
124. Cet accord découle de la politique Ciel bleu du gouvernement du Canada, adoptée en
novembre 2006. Cette politique vise à favoriser la connectivité entre toutes les régions du Canada et le monde, ainsi qu'à offrir aux consommateurs canadiens un plus grand choix de destinations et de vols directs.
125. Voici un extrait du site de Transports Canada :
La politique Ciel bleu préconise l'adoption d'une démarche proactive en ce qui a trait à la libéralisation des accords de transport aérien (ATA). Avant tout, elle cherche à conclure des accords de type Ciel ouvert, mais seulement lorsque c'est dans l'intérêt général du Canada. Elle ne préconise pas une approche universelle et indifférenciée lorsque vient le temps de négocier des accords. La politique reconnaît que, dans certains cas, il est justifié d'être plus prudent, particulièrement lorsqu'il est question de préoccupations relatives aux règles de jeu équitables pour les intérêts canadiens ou lorsque de
38 L'exploitation à code multiple est un type de service aérien dans le cadre duquel un transporteur aérien attribue son code de transporteur (p. ex. « AC » pour Air Canada) à un vol exploité par un autre transporteur, afin de commercialiser et de vendre un service aérien aux voyageurs. Par exemple, conformément à l'accord bilatéral conclu entre le Canada et la Chine, Air Canada peut attribuer son code à des vols d'Air China sur Shenyang et les commercialiser en tant que services d'Air Canada.
36
nouveaux services risquent d'affecter des services existants qui sont importants pour les communautés à travers le pays.39
126. Air Canada appuie la promotion continue de la politique Ciel bleu du gouvernement. Elle constate qu'elle a permis aux transporteurs aériens et aux aéroports canadiens de connaître une importante croissance, ce qui se traduit par une amélioration des services aériens pour toutes les collectivités canadiennes. En particulier, Air Canada favorise la libéralisation lorsqu'elle profite à toutes les parties en cause. C'est pourquoi nous avons toujours milité en faveur d'un accès bilatéral amélioré dans d'importants marchés, comme les pays de l'Union européenne, le Brésil, le Japon et la Chine en demandant, entre autres, une augmentation de la capacité et des fréquences, un accès à de nouvelles destinations et de nouvelles occasions en matière de vols à code multiple.
127. Grâce à l'accroissement de la libéralisation de l'industrie du transport aérien, notre pays a
accompli un certain nombre de réalisations. Depuis 2006, le Canada a conclu des accords de transport aérien avec plus de 80 pays, et le nombre de partenaires est passé de 73 à 112.
128. Nous avons conclu des accords « ciel ouvert » avec près de 50 pays, comme les États-
Unis, les pays de l'Union européenne, le Brésil, la Nouvelle-Zélande, la Jamaïque et la Corée du Sud. De plus, le Canada a élargi ses accords avec 20 pays, dont la Chine, l'Inde, le Japon, la Colombie, le Pérou, la Turquie, l'Égypte, Singapour et le Mexique. De tout nouveaux accords ont été conclus avec 21 pays, comme l'Équateur, l'Uruguay, le Bangladesh et l'Éthiopie.
129. Le Canada a déployé d'énormes efforts en matière de libéralisation de ses accords de
transport aérien, afin de fournir aux Canadiens un plus grand choix de destinations et de vols directs. Toutefois, dans certains cas où le Canada a consenti des droits accrus pour l'exploitation de services aériens, des transporteurs aériens (canadiens et étrangers) ont choisi de ne pas s'en prévaloir. Dans d'autres cas, le Canada a offert un accord « ciel ouvert » à des pays n'ayant établi aucune politique permettant de le mettre en œuvre. Autrement dit, d'autres obstacles – qui échappent à l'emprise du gouvernement canadien – nous empêchent souvent d'accroître la libéralisation, conformément à la politique Ciel bleu du Canada.
130. Il convient de noter que seulement 3 % du trafic aérien international du Canada est
couvert par un accord qui contient des contraintes pratiques pouvant limiter les plans commerciaux des transporteurs au pays.40
131. Plus de 70 % du trafic au départ ou à destination du Canada est lié à un pays avec
lequel le Canada a conclu un accord bilatéral de type «ciel ouvert». Ce pourcentage dépasse largement 90 % lorsque l'on tient compte des cas d'accords bilatéraux où des transporteurs canadiens et étrangers n'utilisent pas entièrement la capacité disponible.
39 Transports Canada, « La politique Ciel bleu : faite au Canada, pour les Canadiens », http://www.tc.gc.ca/fra/politique/aerien-cielbleu-menu-2989.htm (consulté le 18 décembre 2014). 40 Transports Canada, « La politique Ciel bleu : faite au Canada, pour les Canadiens », http://www.tc.gc.ca/fra/politique/aerien-cielbleu-menu-2989.htm (consulté le 4 février 2015).
37
132. La carte suivante montre les pays avec lesquels le Canada a conclu un accord bilatéral, en vertu duquel de la capacité pourrait être ajoutée (indiqués en bleu) incluant les pays avec lesquels le Canada a conclu une entente de type «ciel ouvert» (indiqués en rouge)
Pays où de la capacité additionnelle pourrait être ajoutée en vertu
des ententes actuelles
133. Ces accords expliquent pourquoi le Forum économique mondial a classé le Canada dans
la tranche de 10 % supérieure parmi les 144 pays soumis au sondage, pour ce qui est de l'accès aérien.
134. Outre ces réalisations, le Canada contribue à protéger les services offerts aux passagers
locaux, en mettant en œuvre la politique Ciel bleu. Par exemple, des vols directs pour l'Europe au départ de marchés comme Halifax et Ottawa, et même Montréal et Toronto, pourraient être compromis sans l'approche équilibrée préconisée par la politique Ciel bleu.
135. Malgré le succès de la politique Ciel bleu, certaines personnes continuent de promouvoir
une plus grande libéralisation. Une approche générale et universelle de la négociation d'accords « ciel ouvert » aurait des effets néfastes. Si l'on ne s'assure pas que ces accords sont équitables et qu'ils apporteront des avantages équilibrés aux deux pays, les services et les passagers des transporteurs aériens locaux subiront des effets négatifs.
136. Pour illustrer l'incidence de la mise en œuvre d'une approche « ciel ouvert », prenons le
cas de l'Australie. En 2002, ce pays a conclu, avec les Émirats arabes unis, un accord de transport aérien procurant une capacité nettement supérieure à la demande du marché.
137. Avant la conclusion de cet accord, en 2000, les voyageurs de l'Australie pouvaient se
rendre dans neuf villes européennes avec cinq transporteurs (Qantas, British Airways, KLM, Austrian et Alitalia).
38
Services directs entre l’Australie et l’Europe avant l’accord ciel-ouvert (juillet 2000)
138. De 2002 à 2005, la capacité des vols Dubaï–Australie a augmenté de 476 à 2 018 places par jour. De 2005 à 2014, la capacité des vols a augmenté encore, passant à 7 155 places par jour. Toutefois, en 2014, le trafic bilatéral Émirats arabes unis–Australie n'a représenté que 866 passagers par jour, en moyenne.
Capacité et trafic entre l’Australie et les Émirats arabes unis.
39
139. Dans le cadre d'un accord commercial bilatéral ou multilatéral, lorsqu'un pays expédie des produits en dépassant largement sa part de marché habituelle, alors qu'il reconnaît l'incidence de cette pratique sur les prix du marché intérieur, il s'agit de « dumping ». La situation n'est pas différente chez les transporteurs aériens : l'écart entre la capacité et le trafic bilatéral signifie que les transporteurs des Émirats arabes unis procèdent au « dumping » de la capacité excédentaire dans le marché australien. Cette pratique est masquée par le fait que les transporteurs des Émirats arabes unis emploient une pratique acceptée, selon laquelle des passagers au départ de l'Australie passent par les Émirats arabes unis avant d'atteindre leur destination finale, dans un autre pays. Cependant, lorsque cela se produit sur une aussi grande échelle, l'incidence est la même que dans tout cas de dumping de produits.
140. Les conséquences à moyen terme sont maintenant évidentes : les services directs entre l'Australie et les pays de l'Union européenne ont chuté de plus de 51 % depuis 2002, et ce, malgré une forte demande, le nombre de passagers voyageant entre ces deux points de la planète ayant augmenté durant cette période. Ce trafic passe maintenant par les Émirats arabes unis, qui en récoltent les avantages et dont les transporteurs peuvent livrer une concurrence injuste aux transporteurs en place grâce aux subventions et autres formes de soutien qu'ils reçoivent du gouvernement.
141. Depuis 2002, 11 exploitants de l'Australie et de l'Europe continentale ont mis fin à leurs
activités. Aujourd'hui, les seuls transporteurs exploitant des vols au départ de l'Australie sont British Airways et Qantas, qui ne desservent qu'une seule ville européenne, soit Londres.
Services directs entre l’Australie et l’Europe après l’accord de ciel-ouvert (2014)
40
142. En conséquence de son incapacité à rivaliser avec les transporteurs des Émirats arabes unis, Qantas a dû licencier des milliers d'employés ces dernières années. En février 2014, elle a annoncé sa dernière vague de licenciements, renvoyant quelque 5 000 employés.
143. Les transporteurs américains ont aussi émis de sérieuses préoccupations quant à
l’approche de leur gouvernement concernant les ententes de transport aérien et demandent maintenant que le gouvernement revoit son approche libérale avec les pays de la région du Golfe. Par exemple Jeff Smisek, plus haut dirigeant de United Airlines, a demandé au gouvernement de limiter les transporteurs du Golfe. Doug Parker, d’American Airlines, a affirmé lors d’une conférence portant sur le transport aérien que les transporteurs du Golfe étaient sa «plus grande préoccupation», et Richard Anderson, de Delta a affirmé que les «transporteurs du Golfe ne sont pas des sociétés aériennes, mais des gouvernements» (traduction)41.
144. Les transporteurs du Golfe (Emirates, Etihad Airways et Qatar Airways) nient recevoir des
subventions gouvernementales et prétendent être des entités commerciales. En fait, ils appartiennent en totalité à l'État et ne sont inscrits à aucune bourse ni ne sont assujettis à aucune exigence de divulgation de renseignements financiers.
145. Qui plus est, étant appuyés par l'État, ils sont en mesure de réduire leurs coûts
d'emprunt sous les taux du marché en profitant de la qualité d'emprunteur souverain de leurs actionnaires gouvernementaux, ce qui leur procure un financement pratiquement illimité.
146. Bien que les transporteurs du Golfe aient nié recevoir des subventions
gouvernementales, selon des documents ayant fait l'objet d'une fuite en mai 2014, Etihad Airways a bénéficié d'un prêt de 3 milliards $ sans intérêt de la famille dirigeante d'Abu Dhabi et a jusqu'en 2027 pour le rembourser42. De plus, les documents divulgués révèlent que le gouvernement a versé des subventions pour les liaisons d'Etihad et défrayé ses coûts de commandite pour l'équipe de Manchester dans la Premier League anglaise, évalués à plus de 730 millions $ US.
147. Jusqu'à ce jour, le Canada s'est montré prudent dans ses accords d'accès aérien conclus
avec les transporteurs du Golfe, et il doit continuer de l'être. S'il répète l'expérience australienne, l'impact sur l'industrie de l'aviation nationale serait dévastateur.
148. Les transporteurs du Golfe comptent de manière disproportionnée sur le trafic de
correspondance pour leurs vols, et ils voient la possibilité de prendre des passagers au Canada, de les transporter jusqu'à leurs plaques tournantes du Golfe puis de leur faire prendre une correspondance pour d'autres destinations qu'ils desservent.
41 The Wall Street Journal, “Emirates, Etihad and Qatar Make Their Move on the U.S.,” (6 Novembre, 2014), http://www.wsj.com/articles/emirates-etihad-and-qatar-make-their-move-on-the-u-s-1415226589?tesla=y 42 Booz & Co, Strategic Review – Booz & Co. (cette présentation rendue publique est accessible dans le site Web Financial Review au www.afr.com/rw/2009-2014/AFR/2014/05/22/Photos/e3c9acf6-e14c-11e3-a8d8-d38106e7fd5f_PresentationV2.pdf [consulté le 4 février 2015]).
41
149. À l'heure actuelle, les transporteurs du Golfe exploitent au total neuf vols par semaine à
destination du Canada, plus précisément sur Toronto et Montréal. Surtout, ces neuf vols assurent déjà une capacité amplement suffisante pour accueillir les passagers qui voyagent entre le Canada et les Émirats arabes unis et le Qatar ainsi que pour faire face à toute augmentation du trafic dans un avenir prévisible.
150. Par exemple, Emirates ne cache pas ses plans d'expansion de ses services au Canada.
Comme on peut le lire dans son site Web : Les services aériens directs sont une composante vitale de ce type de réussite économique. Cependant, nous sommes limités à seulement trois vols par semaine entre Dubaï et le Canada. Nous entretenons une relation encourageante avec le Canada, ayant notamment mis en place un service sur Toronto qui connaît beaucoup de succès depuis son lancement, mais nous sommes impatients d'assurer plus de vols pour ce pays. À tout le moins, nous souhaitons proposer aux voyageurs d'affaires et d'agrément un service quotidien sur Toronto dans un proche avenir. Nous aimerions également étendre nos services à d'autres villes canadiennes, dont Calgary et Vancouver, de la même façon que nous avons pris de l'expansion dans d'autres marchés comme l'Australie, l'Allemagne, les États-Unis et le Royaume-Uni43.
151. L'expansion des services directs entre les Émirats arabes unis et le Canada causerait à
Air Canada des dizaines de millions de dollars de pertes. Comme en Australie, une perte de revenus aurait des répercussions sur le nombre de vols que les transporteurs nationaux pourraient proposer, ce qui nuirait à la qualité des services accessibles aux Canadiens, puisque de plus en plus de voyageurs devraient faire une correspondance à Dubaï.
152. L’enjeu est le suivant : voulons-nous que nos aéroports soient des plaques tournantes pour les transporteurs canadiens ou des dessertes alimentant les plaques tournantes des transporteurs étrangers? Les images ici-bas illustrent les services offerts de Toronto (YYZ) comme plaque tournante en comparaison à Toronto comme simple desserte de transporteurs étrangers.
43 Emirates, Our customers are key to this winning route, www.emirates.com/ca/english/about/int-and-gov-affairs/government-affairs/emirates-and-canada/emirates-and-canada.aspx (4 février 2015).
42
L’aéroport international de Toronto-Pearson comme plaque tournante mondiale
Le même aéroport comme desserte d’un transporteur étranger
RECOMMANDATION 13 : Continuer d'appliquer la politique Ciel bleu afin de poursuivre la libéralisation de l'accès aérien en collaboration avec d'autres pays, lorsqu'il est possible de conclure des accords mutuellement avantageux, et créer des conditions de concurrence équitables qui offrent un potentiel de croissance pour les transporteurs et les passagers aériens des deux pays visés.
43
d. Exigences en matière de facilitation
153. Outre un environnement concurrentiel dans l'industrie du transport aérien, la croissance des plaques tournantes canadiennes repose sur notre capacité de relier efficacement les voyageurs et le fret à l’échelle nationale et internationale, en réduisant leur durée totale de déplacement pour ainsi devenir un acteur de premier plan sur le marché international.
154. Dans le cadre de sa stratégie mondiale, le Canada doit reconnaître les incidences de la
politique et du service de transport sur le flux de passagers et de fret, ainsi que les diverses façons dont les voyageurs internationaux font correspondance via ses aéroports.44 Par exemple, quelle est l'incidence de notre politique de facilitation pour les passagers faisant correspondance entre deux points au Canada, comparativement aux personnes qui font correspondance au Canada entre deux points internationaux?
155. Comme le marché aérien intérieur du Canada est relativement mature , il est nécessaire
d'attirer des voyageurs internationaux pour assurer une croissance importante. À cette fin, le trafic de sixième liberté demeure le facteur clé de la croissance de l'industrie du transport aérien et des aéroports du Canada. Le trafic de sixième liberté a trait aux passagers et au fret qui font correspondance à une plaque tournante d'un transporteur, dans le cadre d'un trajet entre deux États étrangers. Par exemple, il peut s'agir de passagers qui voyagent avec Air Canada au départ de tout point en Asie et qui transitent par le Canada pour se rendre en Amérique du Sud (le seul lien qui les unit au Canada est le fait qu'ils ont choisi un transporteur et un aéroport canadiens comme point de correspondance pratique).
Tableau 11 : Libertés de l'air
Les libertés de l’air sont des droits et privilèges afférents aux services aériens internationaux réguliers permis aux compagnies aériennes. L'OACI considère que toutes les libertés qui viennent après la cinquième ne sont pas à proprement parler des libertés, seules les cinq premières ayant été officiellement reconnues comme telles par un traité international. Première liberté de l'air – accordée par un État à un ou plusieurs autres États, dans le contexte de services aériens internationaux réguliers, de survoler son territoire sans y atterrir. Deuxième liberté de l'air – accordée par un État à un ou plusieurs autres États, dans le contexte de services aériens internationaux réguliers, d'atterrir sur son territoire pour des raisons non commerciales Troisième liberté de l'air – accordée par un État à un autre État, dans le contexte
44 Cette question est liée, en particulier, au trafic de sixième liberté de l'air. Les libertés de l'air font référence au type de services internationaux que les transporteurs sont autorisés à fournir. Pensons, par exemple, aux passagers voyageant au départ de Cleveland et à destination de Beijing. Comme aucun vol direct ne leur est proposé, ils doivent faire correspondance quelque part. Si nous offrons des tarifs concurrentiels et que la politique de facilitation le permet, il devient possible pour ces passagers de transiter par le Canada.
44
de services aériens internationaux réguliers, de débarquer, dans le territoire du premier État, du trafic en provenance de l'État dont le transporteur a la nationalité Quatrième liberté de l'air –accordée par un État à un autre État, dans le contexte de services aériens internationaux réguliers, d'embarquer, dans le territoire du premier État, du trafic à destination de l'État dont le transporteur a la nationalité Cinquième liberté de l'air – accordée par un État à un autre État, dans le contexte de services aériens internationaux réguliers, de débarquer et d'embarquer, dans le territoire du premier État, du trafic en provenance ou à destination d'un État tiers Sixième liberté de l'air – Droit ou privilège, dans le contexte de services aériens internationaux réguliers, de transporter, en passant par l'État dont le transporteur a la nationalité, du trafic entre deux autres États (aussi appelé droit de sixième liberté). À la différence des cinq premières libertés, la « sixième liberté » ne figure comme telle dans aucun accord sur les services aériens largement reconnu, tel l'Accord sur les cinq libertés Septième liberté de l’air – accordée par un État à un autre, dans le contexte de services aériens internationaux réguliers, de transporter du trafic entre le territoire de l'État qui accorde ce droit ou privilège et un troisième État quelconque, sans obligation d'inclure dans cette opération un point du territoire de l'État bénéficiaire, ce qui signifie qu'il n'est pas nécessaire que le service soit en correspondance avec un service ou soit un prolongement d'un service à destination ou en provenance de l'État dont le transporteur a la nationalité. Huitième liberté de l'air – Droit ou privilège, dans le contexte de services aériens internationaux réguliers, de transporter du trafic de cabotage entre deux points situés à l'intérieur du territoire de l'État qui accorde le droit ou privilège au moyen d'un service qui commence ou se termine dans le territoire de l'État dont le transporteur étranger a la nationalité, ou (en rapport avec la « septième liberté de l'air ») à l'extérieur du territoire de l'État qui accorde le droit ou privilège (on parle aussi de droit de huitième liberté ou de « cabotage consécutif »). Neuvième liberté de l'air – Droit ou privilège de transporter du trafic de cabotage de l'État qui accorde ce droit ou privilège, au moyen d'un service effectué entièrement à l'intérieur du territoire de cet État (on parle aussi de droit de neuvième liberté ou de cabotage « autonome »). Source : Manuel de la réglementation du transport aérien international (Doc 9626, Partie 4)
156. Air Canada cherche à accroître son trafic passagers de sixième liberté, une initiative que
le gouvernement canadien appuie dans le cadre de ses programmes de transit sans visa et sur le transit des Chinois, qui sont actuellement mis en œuvre à l'aéroport international de Vancouver et à l'aéroport international Lester B. Pearson de Toronto. Cependant, ces programmes présentent d'importantes limites, puisque, notamment, bon nombre de passagers ont encore besoin d'un visa. Cette situation s'améliore lentement, mais le système actuel impose encore un fardeau considérable sur les passagers
45
voyageant en vertu de la sixième liberté, ce qui décourage de nombreux voyageurs de transiter par le Canada.
157. Il en a découlé un recul de la part de marché. D'après un rapport effectué par la firme
InterVISTAS Consulting, en 2005, les sociétés aériennes qui transportaient des passagers transitant par le Canada pour voyager entre l'Amérique du Sud et l'Asie détenaient une part de marché de 4 %. En 2013, ce pourcentage était tombé à 2 %.45 Cette part de marché perdue a été reprise par des transporteurs proposant des correspondances à des plaques tournantes où aucun visa n'est exigé des passagers en correspondance, comme Air France, à Paris, KLM, à Amsterdam, et Emirates, à Dubaï.
158. Dans le cadre du plan d'action Par-delà la frontière établi avec les États-Unis, le
gouvernement fédéral compte mettre en œuvre un système d'autorisations de voyage électroniques (AVE). La réglementation proposée s'appliquerait à tous les passagers internationaux voyageant à destination du Canada ou y transitant, y compris ceux faisant simplement correspondance à l'une de nos plaques tournantes et provenant d'un pays pour lequel aucun visa n'est actuellement exigé.
159. Les exigences en matière de facilitation ont une incidence sur la capacité d'un
transporteur à attirer les passagers faisant correspondance entre deux vols internationaux à ses plaques tournantes. Par conséquent, ces AVE pourraient représenter un problème si le gouvernement ne les met pas en œuvre d'une façon qui favorise le trafic de correspondance. Les exigences en matière d'AVE pourraient placer les transporteurs canadiens en situation de désavantage concurrentiel ainsi que de nuire à leur capacité d'étendre leur réseau et d'établir des plaques tournantes.
160. Par contre, les AVE pourraient permettre d'accroître l'efficacité, non seulement pour les
passagers faisant correspondance au Canada, mais aussi pour ceux qui voyagent à destination du Canada. Dans le cas des pays à faibles risques, le Canada pourrait remplacer les visas papier, encombrants, par des AVE. De plus, le Canada doit mettre en œuvre un système permettant de protéger la croissance du trafic en correspondance , en étendant les programmes de transit sans visa et de transit des Chinois, de façon à y intégrer des exemptions d'AVE.
161. De plus, en vertu de l'entente Par-delà la frontière, le Canada et les États-Unis pourraient
créer un périmètre nord-américain, dans lequel les passagers ne seraient pas assujettis à deux régimes distincts de facilitation pour l'obtention d'une autorisation à voyager.
162. La pratique fondée sur un périmètre est déjà mise en œuvre en Europe (visa Schengen).
Conformément au programme :
Les visas Schengen sont délivrés par des autorités compétentes en vue d'un voyage à l'intérieur de la zone Schengen, qui comprend 26 États ayant convenu d'y permettre le mouvement libre de leurs citoyens, comme s'il s'agissait d'un seul et même pays. Vingt-deux des pays assujettis à l'Accord
45 InterVISTAS Consulting Inc., Transit Without Visa: Phased Expansion 2014-16 & Economic Benefits, 26 mai 2014, 6.
46
de Schengen font partie de l'Union européenne, tandis que quatre sont membres de l'Association européenne de libre-échange. [Traduction]46
163. Englobant les États-Unis, ce périmètre permettrait non seulement d'accélérer le flux
légitime de passagers, de marchandises et de services, mais également d'accroître la sécurité.
164. Comme première étape en vue de l'établissement d'un périmètre nord-américain, le
système électronique d'autorisation de voyage ( «Electronic System for Travel Authorization» ou «ESTA») des États-Unis devrait être accepté pour les voyages à destination et via le Canada (pour les passagers en correspondance). Semblable au système des AVE, ESTA est un système automatisé permettant de déterminer l'admissibilité des visiteurs à se rendre aux États-Unis dans le cadre du programme américain d'exemption de visa (« Visa Waiver Program »).
165. De plus, le gouvernement doit améliorer la procédure de délivrance de visas, dont
Citoyenneté et Immigration Canada est responsable. Actuellement, les délais de traitement des visas ne sont pas uniformes, variant de 5 à plus de 70 jours47, selon le point de service. De plus, les niveaux de service peuvent varier à un même emplacement au cours de l'année, selon les niveaux d’affectation de personnel et le nombre de demandes. Ces retards entraînent des imprévus pour les passagers, ce qui risque d'influer sur leurs choix en matière de voyages, ainsi que de les inciter à voyager avec des transporteurs étrangers et via des plaques tournantes situées à l'extérieur du Canada (dans le cas de passagers en correspondance).
166. Ensemble, ces changements favoriseront la croissance de nos plaques tournantes
internationales et de l'industrie du transport aérien.
RECOMMANDATION 14: Assurer la mise en œuvre efficace des autorisations de voyage électroniques («AVE»)de sur le plan des coûts et de la facilité d'utilisation pour le passager, puis commencer à les utiliser en remplacement des visas papier, encombrants, dans les pays à faibles risques.
RECOMMANDATION 15: Mettre en œuvre un système permettant de protéger la croissance du trafic en transit, en étendant les programmes de transit sans visa et sur le transit des Chinois, puis intégrer des exemptions d'AVE pour les passagers voyageant dans le cadre de ces programmes étendus.
RECOMMANDATION 16 : Établir un « périmètre » nord-américain commun (à l'instar du visa Schengen), dans le cadre de la prochaine étape de l'entente Par-delà la frontière conclue entre le Canada et les États-Unis. L'approche axée sur un périmètre permettra d'accélérer le flux légitime de passagers, de marchandises et de services.
46 « Schengen Visa Information », Schengen Visa Info, 2014. http://www.schengenvisainfo.com/ 47 « Délais de traitement des demandes de visa de résident temporaire traitées par les bureaux des visas hors du Canada », gouvernement du Canada, 14 novembre 2014. www.cic.gc.ca/francais/information/delais/temp/visiteurs.asp
47
RECOMMANDATION 17 : Réduire et uniformiser, dans la mesure du possible, les délais de délivrance de visas. En particulier, limiter les écarts dans les temps de traitement par point de service.
e. Augmentation de la connectivité
167. La fluidité du transport des passagers et des bagages a également un gros impact sur la capacité des transporteurs de faire concurrence à l'échelle mondiale. Avec la géographie, le temps de correspondance est un facteur qui influence les décisions de voyage des passagers, car une correspondance efficace réduit la durée totale des déplacements.
168. Le système des aéroports et l'horaire des transporteurs doivent être harmonisés de
manière à accroître la connectivité des passagers et leur capacité à prendre des vols de correspondance. Le service offert par toutes les équipes dans un aéroport doit se dérouler sans heurts, être efficace et ne pas entraîner de retards inutiles, chaque équipe travaillant à l'objectif commun de favoriser la croissance de l'aéroport.
169. C'est pourquoi, afin de contribuer à l'essor de l'industrie de l'aviation au Canada, toutes
les parties prenantes doivent observer des normes de service élevées qui facilitent les déplacements des voyageurs d'un bout à l'autre de leur itinéraire.
170. Le contrôle de sécurité des passagers est un domaine où de meilleurs niveaux de
services aideraient à la compétitivité de notre industrie du transport aérien. Fondamentalement, le contrôle de sécurité est centré sur la sécurité de l’industrie, et cette priorité ne doit pas changer. Cependant, le niveau de service obtenu durant les contrôles influence la décision des passagers de faire une correspondance à nos plaques tournantes. Le niveau de service inclut le temps d’attentes, le service courtois, l’aide aux familles et aux passagers à mobilité réduite, le professionnalisme, la propreté et les capacités de communications, entre autres facteurs.
171. Les plaques tournantes qui obtiennent du succès à l’échelle mondiale, incluant London-
Heathrow, London Gatwick et Copenhague ont priorisé la qualité du service dans le contrôle des passagers. Par exemple, la qualité du service affecte la ponctualité des opérations des transporteurs aériens, se traduisant par des coûts supplémentaires de plusieurs millions et créant des demandes d’infrastructure qui ne sont pas optimales, comme de l’espace pour des longues files d’attente.
172. Malgré ces faits, le contrôle de la sécurité des passagers est une question qui continue de
nuire à la qualité du service rendu dans les aéroports canadiens, en particulier en ce qui a trait au recontrôle des passagers.
173. Si des passagers en provenance d'une escale internationale poursuivent leur voyage
jusqu'à une destination au Canada, ils doivent d'abord remplir les formalités de l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC), puis ils subissent un nouveau contrôle de
48
l'Administration canadienne de la sûreté du transport aérien (ACSTA), et ce, même s'ils en ont tous subi un premier à leur point de départ et ont été autorisés à voyager à destination du Canada.
174. Par exemple, un passager qui voyage de Dallas à Montréal via Toronto doit subir un
contrôle à Dallas et à Toronto. En comparaison, un passager qui voyage avec un transporteur américain de Dallas à Montréal via Chicago ne doit passer qu'un contrôle à Dallas, et à son retour il ne passe que le contrôle de l'ACSTA à Montréal. L'exigence de recontrôler les passagers et leurs bagages leur cause des désagréments et augmente les coûts des transporteurs et de l'ACSTA. Au final, le temps de correspondance est allongé, ce qui diminue la compétitivité des services des transporteurs canadiens par rapport à ceux des transporteurs internationaux.
175. Air Canada appuie sans réserve les efforts de révision des règlements et des politiques en
vue de trouver une solution à la question du double contrôle qui permettra au Canada d'accepter le contrôle effectué dans le pays d'origine et éliminera la duplication des coûts engendrée par le recontrôle des passagers au Canada. Ce processus est déjà en cours dans le projet de l'ASFC sur les correspondances des bagages, et nous soutenons pleinement l'expansion de ce projet pour qu'il porte également sur les correspondances des passagers.
176. À l'heure actuelle, le Canada est hautement concurrentiel pour les correspondances du
trafic de sixième liberté de l'air. Ainsi, les voyageurs qui arrivent au Canada d'une escale internationale ou américaine n'ont pas à subir un nouveau contrôle s'ils poursuivent leur voyage pour une autre destination internationale (et non pour une autre destination américaine), ce qui réduit le temps de correspondance et assure le bon déroulement du processus de correspondance des passagers.
177. Dans les aéroports dotés de zones stériles d'embarquement, les passagers qui font
correspondance entre deux vols internationaux (à l'exclusion des vols au départ des États-Unis) sont en tout temps confinés à une zone réglementée. Le maintien de cette pratique au Canada représentera un élément stratégique essentiel dans la croissance de l'industrie de l'aviation nationale, car elle accélère les correspondances des passagers.
178. Toutefois, la politique de transport du Canada doit également tenir compte des diverses
exigences applicables aux aéroports internationaux qui sont des plaques tournantes. Par exemple, il est important que Transports Canada maintienne les zones de contrôle initial satellite aux plaques tournantes, car elles permettent le passage efficace des passagers en correspondance au contrôle des douanes et de l'immigration et l'accès rapide à leur prochain vol. De plus, les zones de contrôle initial satellite facilitent les correspondances et les déplacements des passagers, puisqu'ils n'ont pas à se rendre dans la zone douanière principale. Si elles sont supprimées, la qualité du service chutera et il en ira inévitablement de même du nombre de passagers en correspondance.
179. Dans l'éventualité où il serait nécessaire de réviser le processus de correspondance des passagers entre deux vols internationaux, l'industrie de l'aviation et le gouvernement du Canada doivent conserver des normes de service élevées à cet égard, lesquelles
49
garantiront que notre industrie de l'aviation est la meilleure au monde pour faire transiter les passagers de sixième liberté de l'air à ses plaques tournantes.
180. Afin d'être en mesure de maintenir des normes élevées, le Canada doit établir des
objectifs pour les niveaux de services et les communiquer avec transparence. Dans son site Web, l'aéroport Londres Heathrow annonce un délai de traitement de 10 minutes aux points de contrôle de sûreté, et d'autres aéroports de l'Union européenne, dont ceux de Bruxelles et d'Amsterdam, en annoncent d'encore plus courts.
181. Air Canada recommande au gouvernement de fixer des objectifs initiaux qu'il pourra par
la suite resserrer et de surveiller les niveaux de rendement sur une base horaire et non d'après une moyenne quotidienne. Voici des objectifs qui pourraient convenir aux organismes:
• ASFC : traiter 90 % des passagers en correspondance en moins de 10 minutes et 90 % des passagers locaux (passagers qui ne prennent pas de correspondance) en moins de 20 minutes.
• ACSTA : traiter 90 % des passagers en correspondance en moins de 7 minutes 30 secondes et 90 % des passagers locaux (passagers qui ne prennent pas de correspondance) en moins de 15 minutes.
182. Afin d'atteindre ces objectifs, une solution possible serait que les aéroports concluent des contrats pour le contrôle de sûreté, au lieu que l'ACSTA sous-traite la prestation de ce service. De cette façon, les aéroports pourraient déterminer quels sont les meilleurs moyens de répondre à leurs besoins particuliers pour que les passagers bénéficient d'un service de grande qualité. Par exemple, les aéroports pourraient choisir où installer les zones de contrôle initial satellite
183. Il y a d’autres domaines où les niveaux des services pourraient être améliorés pour
réduire le temps de voyage des passagers. Par exemple, le défaut d’effectuer le déglaçage des avions efficacement affecte les horaires de vol des transporteurs aériens, causant des coûts et délais importants aux transporteurs et aux passagers. Le Canada doit s’assurer que cette exigence supplémentaire imposée par notre climat n’affecte pas indûment la capacité de notre industrie de concurrencer efficacement à l’échelle internationale, notamment avec des transporteurs étrangers qui utilisent des plaques tournantes où le déglaçage n’est pas un enjeu.
184. Nous devons établir des normes mesurables – plutôt que de vagues objectifs – pour tous
les intervenants dans les correspondances des passagers et optimiser les examens annuels et quinquennaux de l'industrie. Le rendement à nos plaques tournantes doit être évalué en fonction des normes mondiales et ne doit pas simplement être équivalent à celui des régions concurrentes : il doit le dépasser.
50
RECOMMANDATION 18 : Accorder la priorité à l'élaboration de politiques, de règlements et de processus accélérés en matière de correspondances des passagers et de leurs bagages aux plaques tournantes, notamment comme suit :
• préserver les zones stériles et les zones de contrôle initiale satellite actuelles et en ajouter de nouvelles, aux endroits stratégiques;
• simplifier ou éliminer les exigences de sûreté des passagers; • veiller à ce que les niveaux de dotation et les solutions techniques de l'Agence
des services frontaliers du Canada («ASFC») permettent de réduire les délais d'attente des passagers.
Grâce à cette combinaison d'initiatives, les plaques tournantes canadiennes pourront devenir des villes-portes internationales, et les transporteurs canadiens seront en mesure d'agrandir leur réseau mondial.
RECOMMANDATION 19 : Surveiller, mesurer et publier les niveaux de rendement sur une base horaire plutôt que d'après une moyenne quotidienne. Par exemple, les normes applicables aux passagers en correspondance devraient être les suivantes : 1. ASFC : traiter 90 % des passagers en correspondance en moins de 10 minutes. 2. Administration canadienne de la sûreté du transport aérien («ACSTA»): traiter 90 % des
passagers en correspondance en moins de 7 minutes 30 secondes. Pour les passagers locaux (passagers qui ne prennent pas de correspondance), les normes devraient être les suivantes :
• ASFC : traiter 90 % des passagers en moins de 20 minutes. • ACSTA : traiter 90 % des passagers en moins de 15 minutes.
Tous les rapports de rendement devraient être rendus publics.
RECOMMANDATION 20 : Intégrer, dans les rapports de rendement de l'industrie, les évaluations du rendement de tous les organismes, sociétés d'État et ministères du gouvernement fédéral qui contribuent ou qui participent d'une façon ou d'une autre au rendement des aéroports et à la délivrance de visas, notamment les aéroports eux-mêmes, l'Agence des services frontaliers du Canada, l'Administration canadienne de la sûreté du transport aérien et Citoyenneté et Immigration Canada. Tous les rapports de rendement devraient être rendus publics.
RECOMMANDATION 21 : Étendre la portée des examens annuels et quinquennaux de l'industrie pour inclure les rapports de rendement établis en fonction des normes comparatives mondiales. Permettre à toutes les parties prenantes au sein des transporteurs de contribuer aux examens du rendement.
f. Fret transitant par le Canada
185. Les exigences en matière de voyage ont également une incidence sur la part de marché du Canada liée au fret transitant par le pays. Environ 22 % des produits fret d'Air Canada Cargo sont tirés du mouvement de produits qui passent d'un point situé à l'extérieur du Canada à un autre. Par exemple :
• des fruits acheminés de Lima (Pérou) à Narita (Japon), via Toronto
• du textile acheminé de Shanghai (Chine) à Chicago (États-Unis), via Toronto
51
• des pièces de machine acheminées de Francfort (Allemagne) à Chicago (États-Unis), via Montréal
186. Les services frontaliers du Canada proposent actuellement de modifier les exigences en
matière de déclaration pour les transitaires qui acheminent du fret transitant par le pays. Ce changement ferait en sorte que les entreprises seraient plus susceptibles d'utiliser une autre liaison excluant les plaques tournantes du Canada.
187. Prenons l'exemple du fret acheminé de Francfort à Lima, via Toronto. Actuellement,
Air Canada peut déclarer ce fret aux services frontaliers du Canada, au nom du transitaire. Cependant, les services frontaliers veulent que le transitaire ait l'obligation de le déclarer lui-même dans le pays.
188. La mise en œuvre de ce changement proposé serait problématique, car bon nombre des
transitaires n'ont pas de bureau ni de personnel au Canada. Pour ces entreprises, la solution la plus simple serait de réacheminer leur fret par un autre pays, ce qui se traduirait par une importante perte d'activité économique pour le Canada.
189. Dans le cas du Canada, la meilleure solution serait de maintenir les exigences en vigueur
pour les transitaires.
RECOMMANDATION 22: Maintenir les exigences en vigueur en matière de déclaration du fret transitant par le Canada. Plus précisément, permettre aux transporteurs de faire la déclaration au nom des transitaires, afin que l'industrie du transport aérien puisse continuer d'accroître ce marché.
g. Structure de gouvernance
190. Lorsque le Canada a adopté la Loi relative aux cessions d'aéroports en 1992, il a fait bande à part dans le monde. En effet, le pays entreprenait de céder ses aéroports à des administrations aéroportuaires privées sans but lucratif, tandis que les gouvernements ailleurs dans le monde investissaient massivement dans leur industrie de l'aviation dans l'optique de stimuler l'économie.
191. En 1992, Transports Canada a cédé quatre des cinq aéroports les plus achalandés au
pays à des administrations aéroportuaires privées sans but lucratif, en vertu de baux à long terme, et en 1994, le gouvernement a introduit la politique nationale des aéroports, qui a mené à notre système aéroportuaire actuel. Comme nous l'avons mentionné précédemment, le rapport du comité sénatorial a exposé la décision du gouvernement de :
• demeurer propriétaire des 26 aéroports les plus achalandés, par lesquels transitaient 94 % des passagers et du fret, mais d’en confier la gestion et l’exploitation par bail à des administrations aéroportuaires à but non lucratif;
• céder la propriété des aéroports régionaux et locaux et des autres petits aéroports à des intérêts régionaux;
52
• continuer à appuyer les aéroports éloignés qui desservent des collectivités isolées;
• de continuer de réglementer les services aériens dans tous les aéroports48.
192. L'objectif du gouvernement était d'implanter une structure plus semblable à celle des entreprises dans ses aéroports, et ce projet s'est avéré dans l'ensemble une grande réussite. Les aéroports sont généralement bien gérés, et l'infrastructure aéroportuaire nationale fait bonne figure49. En fait, le Forum économique mondial a classé le Canada au premier rang sur 140 économies à ce chapitre. Par contre, la nouvelle structure de gouvernance a eu des conséquences indésirables.
193. Les aéroports canadiens coûtent beaucoup plus cher et sont moins concurrentiels que les
aéroports internationaux parce qu'ils ne reçoivent pas de subventions gouvernementales, ce qui rend la compétition dans le marché mondial nettement plus difficile, les partenaires de l'industrie de l'aviation devant se montrer bien plus prudents dans leurs décisions en matière de finance et d'infrastructure. Et pourtant, il n'existe à l'heure actuelle aucune exigence particulière contraignant les administrations aéroportuaires à dévoiler publiquement des renseignements financiers ou à s'entendre avec les parties concernées sur les redevances d'atterrissage ou les frais d'améliorations aéroportuaires (FAA).
194. Air Canada encourage le gouvernement à améliorer la structure de gouvernance des
aéroports afin que toutes les parties prenantes dans l'industrie de l'aviation puissent élaborer une meilleure planification commerciale.
h. Administrations aéroportuaires
195. Selon Transports Canada, notre réseau national d'aéroports « comprend les aéroports jugés essentiels au réseau de transport aérien du Canada puisqu'ils contribuent à la prospérité intérieure et à la compétitivité internationale »50.
196. Les administrations aéroportuaires canadiennes (AAC) exploitent et gèrent les
26 aéroports les plus achalandés qui forment ce réseau national. La politique nationale des aéroports de 1994 décrit ces administrations et leur procédure de nomination d'administrateurs comme suit :
• Les AAC sont des sociétés à but non lucratif dirigées par un conseil d'administration. Les administrateurs sont nommés par divers paliers de gouvernement et d'autres organismes participants comme des chambres de commerce ou des syndicats. Le gouvernement fédéral peut également nommer
48 Comité sénatorial permanent, L'avenir des déplacements aériens au Canada (2012). 49 Forum économique mondial, The Travel and Tourism Competitiveness Report 2013: Reducing Barriers to Economic Growth and Job Creation (2013). 50 Transports Canada, Politique nationale des aéroports www.tc.gc.ca/eng/programs/airports-policy-nas-1129.htm.
53
au plus trois administrateurs. Les administrateurs ne peuvent pas être des politiciens élus ni des fonctionnaires51.
197. Par exemple, le conseil d'administration de l'Autorité aéroportuaire du Grand Toronto
(GTAA) compte 15 membres nommés par les quatre municipalités régionales, la ville de Toronto, le gouvernement provincial et le gouvernement fédéral. Les groupes suivants peuvent également nommer un membre du conseil d'administration : la chambre de commerce du Grand Toronto, le barreau, l'association des comptables agréés et l'association des ingénieurs professionnels.
198. À Saint John, l'administration aéroportuaire est dirigée par un conseil de
12 administrateurs nommés par les entités suivantes : gouvernements fédéral, provincial et municipal, conseil du travail du district de Saint John, chambre de commerce de Saint John, aéroport de Saint John et Entreprises Fundy, Charlotte et Saint John.
199. Aucun membre des conseils d'administration n'est tenu d'avoir de l'expérience ou des
connaissances dans le domaine du transport aérien. Comme les transporteurs et les autres entreprises situées dans les aéroports n'ont pas vraiment leur mot à dire dans la nomination des membres du conseil d'administration, les risques sont encore plus grands que des membres sans cette expérience soient nommés. Certains aéroports ont cherché des personnes ayant de l'expérience dans le transport aérien pour constituer leur conseil d'administration, mais d'autres ne l'ont pas fait.
200. En comparaison avec les aéroports du Canada, NAV CANADA a été dotée d'une structure
de gouvernance qui reflète ses quatre groupes fondateurs : transporteurs aériens commerciaux, gouvernement fédéral, aviation d'affaires et aviation générale. Son conseil d'administration compte 15 membres qui proviennent de ces quatre groupes et représentent bien l'industrie de l'aviation. Les représentants de l'industrie, nommés selon l'avis de l'association nationale des transporteurs aériens, le Conseil national des lignes aériennes du Canada (CNLA), sont la voix de l'industrie à la table du conseil d'administration, mais ils sont en fin de compte responsables de la société en tant que fiduciaires.
201. Les administrations aéroportuaires devraient avoir la même structure de gouvernance
que NAV CANADA. Cette structure serait avantageuse, car les transporteurs et d'autres entreprises pourraient apporter un point de vue de grande valeur afin de rendre l'industrie de l'aviation du Canada plus efficace pour toutes les parties concernées.
202. Bien que les administrateurs des administrations aéroportuaires consultent les parties
prenantes, ils ne sont pas tenus de prendre en compte leur avis, même en cas de consensus ou pour prendre des décisions majeures relativement aux infrastructures.
203. Par exemple, des transporteurs ont manifesté à répétition leur désaccord avec le plus
récent projet d'agrandissement de l'aérogare proposé par l'administration de l'aéroport international de Québec et avec la hausse des frais d'améliorations aéroportuaires imposés aux passagers qui en découlerait. Notre compréhension est à l’effet que les
51 Ibidem
54
transporteurs s'exprimaient unanimement. Quoi qu'il en soit, l'administration aéroportuaire a poursuivi son projet d'expansion et a augmenté ses frais d'améliorations aéroportuaires de 30 $ par passager sortant, faisant de l'aéroport de Québec l'un des plus chers au Canada pour les passagers.
204. Toutefois, aucun processus ne garantit que les transporteurs pourront exprimer leurs
opinions sur la façon dont ces frais devraient être dépensés ou, le cas échéant, que leurs opinions seront prises en compte. En outre, il n'existe aucun moyen d'étudier les décisions prises par les administrations aéroportuaires en matière de dépenses ni d'exiger de ces administrations une totale transparence financière.
205. À cet égard, les aéroports, étant des monopoles naturels, ressemblent aux services
publics. Or, dans chaque province existent des processus transparents pour l'examen et l'approbation des augmentations des tarifs des services publics. Malgré que les aéroports canadiens dépensent en général judicieusement l'argent qu'ils perçoivent des transporteurs et des passagers, il faudrait accroître leur imputabilité.
206. Il y a des occasions de remédier à ces problèmes. Tout d'abord, le rôle du comité
consultatif relatif au transport aérien pourrait être revu afin que celui-ci ait le pouvoir d'approuver tous les investissements de capitaux concernant les projets aéronautiques de plus de 10 millions $ aux aéroports de classe I et de plus de 1 million $ à tous les autres aéroports.
207. Pour l'instant, les responsabilités du comité se limitent à l'examen et possiblement à
l'approbation de l'utilisation des frais d'améliorations aéroportuaires que les transporteurs facturent aux passagers et remettent à l'administration aéroportuaire. Néanmoins, les administrations aéroportuaires ayant peu de comptes à rendre aux transporteurs, les projets d'investissement peuvent aller de l'avant même si ces derniers ne les appuient pas.
208. Les administrations aéroportuaires devraient également mettre en place un processus de
consultation pour que les transporteurs aient la possibilité de formuler des observations constructives, par exemple en menant un sondage annuel dont les résultats seraient publiés. Ce sondage pourrait comprendre des questions sur les principaux aspects des mesures du rendement opérationnel, de l'intégrité financière, de la consultation efficace, de la sécurité, de la durabilité et de la vision stratégique.
209. De plus, un mécanisme indépendant devrait permettre l'examen et l'approbation des
projets, au cas où le comité ou toute partie concernée désapprouverait un projet d'expansion proposé exigeant un investissement de capitaux et l'utilisation des fonds constitués avec les frais d'améliorations aéroportuaires.
210. Étant donné que l'Office des transports du Canada possède déjà une excellence
connaissance du secteur et assume un rôle quasi judiciaire, Air Canada estime que ce mécanisme pourrait être aisément intégré à son mandat, ce qui éviterait la création d'une nouvelle bureaucratie. Par exemple, l'Office peut entendre les appels concernant les redevances que NAV CANADA perçoit pour les services de navigation aérienne. Un processus d'examen similaire pourrait être mis en place pour les investissements de
55
capitaux majeurs, avec des critères prédéfinis pour assister l'Office dans l'exercice de cette compétence.
211. En outre, compte tenu de l'importance des budgets des administrations aéroportuaires et
de leur source publique de financement, elles devraient être tenues à une plus grande transparence. Toute l'information sur leurs coûts, leurs dépenses et leurs revenus, y compris les détails complets de leurs investissements et des produits tirés des entreprises commerciales complémentaires (p. ex. le développement commercial non lié à l'aéronautique), devrait être accessible au public.
212. La gouvernance des aéroports devrait aussi être normalisée. L'administration de
l'aéroport Billy Bishop de Toronto ne ressemble à aucune autre administration aéroportuaire au Canada. L'organisme dirigeant, l'Administration portuaire de Toronto, a été créé au titre de la Loi maritime du Canada, qui visait à régir la gestion des ports, pas des aéroports. Par conséquent, il n'existe aucune règle sur la gestion d'une exploitation aéroportuaire par l'Administration portuaire de Toronto.
213. Les trois ordres de gouvernement nomment neuf membres au conseil de l'Administration
portuaire de Toronto, mais la Cour fédérale d'appel a décrété que les décisions prises par celle-ci relativement à l'exploitation et à la gestion de l'aéroport Billy Bishop de Toronto ne peuvent être révisées par les tribunaux, puisqu'elles ne relèvent pas du mandat de base de l'Administration en vertu de la Loi maritime du Canada, qui consiste à exploiter un port.
214. La future politique devra interdire qu'un transporteur jouisse d'un monopole à n'importe
quel aéroport, même à un aéroport régional. Aucune entreprise affiliée à un transporteur ne devrait être autorisée à avoir des intérêts dans une aérogare située sur un terrain public, car cela lui procure un avantage concurrentiel inéquitable sur les autres transporteurs.
215. Enfin, le processus de planification commerciale des transporteurs est entravé par la
structure des conventions de bail que le gouvernement fédéral a conclues avec les aéroports. La durée typique d'un bail principal entre les parties est de 50 à 60 ans, de nombreux baux expirant d'ici 30 à 40 ans. Par conséquent, les transporteurs sont incapables de négocier un bail pour des propriétés aux aéroports au-delà de l'échéance du bail principal et ont donc de la difficulté à définir en toute sécurité un plan à long terme ou à réaliser des investissements importants. D'ailleurs, lorsqu'un bail avec un transporteur prend fin, l'administration aéroportuaire peut choisir de ne pas le renouveler ou d'en négocier un autre avec des dispositions complètement différentes.
216. Les dispositions de dévolution dans les baux sont également problématiques. En effet, à
l'expiration d'un bail, les transporteurs sont obligés de céder à l'administration aéroportuaire toute amélioration de l'infrastructure, et ce, sans compensation adéquate. Hypothétiquement, cela signifie que l'administration aéroportuaire à Montréal pourrait, à l'expiration du bail, prendre possession du siège social d'Air Canada, dont la valeur dépasse 120 millions $ d'après l'évaluation municipale.
56
217. Le bail stipule qu'à l'expiration en 2051, tous les bâtiments situés sur le terrain qu'Air Canada loue – qu'ils aient été construits ou non pendant la durée de la location – deviendront la propriété absolue du preneur à bail (l'administration aéroportuaire). Air Canada recevrait la somme de 1 dollar.
218. Le gouvernement doit actualiser les dispositions contractuelles périmées du genre, de
même que la structure de gouvernance des aéroports. Autrement, les aéroports canadiens ne seront pas en mesure de réaliser leur plein potentiel économique.
RECOMMANDATION 23 : Revoir la structure de gouvernance des administrations aéroportuaires pour garantir que l'industrie de l'aviation est convenablement représentée au sein de leur conseil d'administration.
RECOMMANDATION 24 : Exiger de toutes les administrations aéroportuaires qu'elles renforcent le rôle du comité consultatif relatif au transport aérien et mettent en œuvre un processus de consultation des transporteurs et un processus d'approbation pour les projets d'investissements de capitaux qui nécessiteraient la hausse des redevances d'atterrissage ou des frais d'améliorations aéroportuaires.
RECOMMANDATION 25 : Donner à l'Office des transports du Canada le pouvoir d'examiner et d'approuver ou de rejeter les projets d'investissements de capitaux majeurs proposés par les administrations aéroportuaires, selon des critères définis par Transports Canada pour favoriser des dépenses responsables avec une croissance appropriée. Toutes les parties prenantes devraient être en mesure d'apporter leur point de vue durant ce processus.
RECOMMANDATION 26 : Imposer une plus grande transparence financière aux administrations aéroportuaires, en veillant à ce qu'elles publient des rapports annuels détaillés, une liste des investissements dans des entreprises commerciales complémentaires, l'allocation des fonds constitués avec les frais d'améliorations aéroportuaires et les revenus détaillés provenant de sources non liées à l'aéronautique.
RECOMMANDATION 27: Imposer, par une exigence réglementaire, la réalisation d'un sondage annuel auprès des parties prenantes et la publication des résultats.
RECOMMANDATION 28: Céder l'aéroport Billy Bishop de Toronto à l'Autorité aéroportuaire du Grand Toronto pour assurer sa gestion cohérente et professionnelle et pour harmoniser sa structure de gouvernance avec celle des autres aéroports au Canada.
RECOMMANDATION 29: Donner aux administrations aéroportuaires, dans le cadre de la Loi sur les transports au Canada, le pouvoir de négocier des baux au-delà de la durée du bail principal, et leur fournir des lignes directrices en la matière, de sorte que les parties prenantes et les exploitants puissent continuer d'investir à long terme dans des projets d'améliorations nécessaires à l'industrie.
RECOMMANDATION 30: Supprimer les dispositions de dévolution dans les baux qui forcent une entreprise à céder ses actifs aux administrations aéroportuaires s'ils ne doivent pas être démolis pour la réalisation d'autres améliorations aéroportuaires.
57
V. UN SYSTÈME RÉGLEMENTAIRE EFFICACE
a. Introduction
219. Afin que notre industrie de l'aviation nationale soit concurrentielle à l'échelle internationale, le gouvernement canadien doit alléger son fardeau réglementaire. Qu'il s'agisse des règles sur le traitement des données sur les passagers, sur les opérations aériennes ou sur la maintenance des appareils, les règles trop abondantes et excessivement complexes qui s'écartent des meilleures pratiques internationales font perdre du temps et de l'argent, sans engendrer d'améliorations importantes pour la sécurité ni d'autres avantages.
220. Notre pays a également besoin d'un processus efficace pour déterminer la nouvelle
politique et les nouvelles règles en matière d'aviation - processus que l'on devra être en mesure d'adapter aux technologies et aux méthodes d'exploitation en constante évolution dans l'industrie. Si l'on considère les quelque 900 Avis de proposition de modification en suspens, certains datant de 1997, on peut dire qu'à ce chapitre, le Canada n'est pas à la hauteur.
221. Des lignes directrices gouvernementales claires et cohérentes concernant la politique
aideraient également l'industrie de l'aviation. La présence de multiples organismes gouvernementaux qui ont des mandats opposés et des points de vue divergents sur la politique non seulement crée de la confusion au sein de l'industrie, mais entraîne aussi l'établissement de règles différentes pour différents transporteurs et engendre une situation de concurrence inégale et indésirable.
222. Au niveau mondial, nous collaborons avec des organismes et associations tels que
l'association du transport aérien international, l'Organisation de l'aviation civile internationale et l'Organisation mondiale des douanes, qui définissent des normes et des pratiques recommandées visant à harmoniser les politiques et les procédures dans l'industrie du transport aérien sur toute la planète. Le Canada devrait profiter davantage de ces normes et pratiques recommandées.
223. Pour parvenir à un système réglementaire efficace, il faut d'abord analyser l'incidence,
sur l'industrie de l'aviation, du chevauchement des rôles d'élaboration des politiques à l'Office des transports du Canada et à Transports Canada. Nous recommandons la mise en place de rôles clairement distincts pour les deux organismes, dans l'optique d'accroître l'efficacité et l'efficience du processus d'élaboration des politiques.
224. Les trois dernières parties du présent chapitre portent sur des moyens bien précis que le
gouvernement fédéral peut prendre pour alléger le fardeau réglementaire inutile qui pèse sur l'industrie du transport aérien: simplification de la réglementation, alignement de la réglementation sur celle des États-Unis et des autres pays et réduction des coûts découlant de la politique imposés directement à l'industrie sans engendrer d'améliorations importantes pour la sécurité ni d'autres avantages.
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b. Mandat de l'Office des transports du Canada
225. En vertu du système réglementaire actuel, le transport aérien au Canada est régi par deux organismes de direction: Transports Canada et l'Office des transports du Canada.
226. Transports Canada est le ministère du gouvernement fédéral officiellement responsable
de définir des politiques et des programmes dans le domaine des transports. Il promeut le transport sûr, sécuritaire, efficace et respectueux de l'environnement52.
227. L'Office des transports du Canada détient de multiples rôles. Il s'agit d'un organisme
administratif du gouvernement du Canada et aussi d'un tribunal quasi judiciaire qui règle un vaste éventail de conflits liés au transport de marchandises et de personnes, par exemple les plaintes portant sur les services, les tarifs, les frais et autres suppléments et l'accessibilité dans le réseau de transport fédéral. Enfin, l'Office est un organisme de réglementation économique dont le rôle consiste à prendre des décisions et à octroyer des autorisations, des licences et des permis ayant trait au transport aérien.
228. Ainsi, le rôle de l'Office des transports du Canada chevauche actuellement le mandat de
Transports Canada, l'Office se trouvant à créer des politiques et des lignes directrices selon les besoins du moment, suivant son processus réglementaire fondé sur les plaintes.
229. Au fil des ans, l'Office a pris de nombreuses décisions qui ont imposé de coûteuses
obligations à certains transporteurs, sans consulter comme il se doit les parties prenantes et l'industrie. par exemple:
• Air Canada et WestJet se sont vu imposer, chacune de leur côté, l'obligation d'offrir des places supplémentaires sur les itinéraires intérieurs, sans frais, aux personnes qui accompagnent des passagers ayant une déficience ainsi qu'aux passagers ayant besoin d'une place supplémentaire en raison d'une déficience, par exemple les passagers obèses.
• Air Canada a également reçu l'ordre, dans une cause distincte, de fournir des places ou de l'espace supplémentaires, sans frais, pour les animaux de service.
• Air Canada a été contrainte de fournir de l'oxygène médical, à ses propres frais, aux passagers des vols intérieurs, et ce, même si elle accepte une large gamme de concentrateurs d'oxygène (autorisés par les Circulaires d’information de l’Aviation commerciale et d’affaires), que les passagers peuvent apporter eux-mêmes à bord.
• L'Office a décrété que les tarifs stipulant que les transporteurs ne sont pas responsables des dommages causés aux objets de valeur et aux marchandises fragiles transportées dans des bagages enregistrés ne s'appliquent pas. On recommande aux passagers avant leur vol de mettre ces articles dans leurs bagages de cabine.
• Le montant maximal que WestJet est tenue de verser pour la perte ou l'endommagement de bagages de vols intérieurs a été considérablement augmenté et correspondant maintenant au montant applicable aux vols
52 Transports Canada, Au sujet de Transports Canada (27 février 2014), www.tc.gc.ca/fra/sujet-‐menu.htm.
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internationaux. Cette décision a été prise parce que WestJet n’a pu démontrer que cette mesure était déraisonnable.
• L'Office a imposé à Air Canada de nouveaux montants d'indemnité pour un refus d'embarquement qui excèdent dans bien des cas le prix du billet. Ces montants sont maintenant accordés en fonction d'un retard à l'arrivée, quand le transporteur transfère des passagers à un vol autre que celui prévu dans la réservation initiale.
230. Ces décisions ressemblent davantage à des changements réglementaires qu'à des
décisions quasi judiciaires. En outre, le processus fondé sur les plaintes diffère grandement du processus d'élaboration des politiques que le gouvernement applique habituellement.
231. Les décisions de l'Office des transports du Canada ne visent que les transporteurs à
l'endroit desquels les plaintes sont formulées. Cette méthode d'établissement des règles au cas par cas pour l'industrie du transport aérien a donné lieu à des règles incohérentes pour les différents transporteurs et créé une situation de concurrence inégale pour tous les transporteurs exploitant des vols au Canada. Il arrive même qu'un transporteur soit assujetti à différentes règles sur une même question à différents aéroports. Outre que de porter appel, sur des motifs limités, auprès de la Cour d'appel fédérale, il n'existe aucune façon claire de faire changer les résultats de ce processus quasi judiciaire.
232. De plus, l'Office a établi des règles qui s'écartent des meilleures pratiques internationales.
Par exemple:
• La zone tampon pour les personnes allergiques aux noix ne s'applique qu'à Air Canada, et celle pour les personnes allergiques aux chats ne s'applique qu'à Air Canada et à WestJet.
• Le principe «une personne, un tarif»53 ne s'applique qu'à Air Canada et à WestJet (il ne s'applique à aucun autre transporteur intérieur). Le Canada est d'ailleurs le seul pays du monde où un tel principe est en vigueur (et il l’impose seulement à ces deux transporteurs).
• À la suite de plaintes distinctes, l'Office a exigé d'Air Canada qu'elle fournisse sans frais différents types de fauteuils roulants à différents aéroports au Canada.
• Dans un autre cas, Air Canada a été forcée de mettre en place une politique sur les allergies aux chiens qui contrevient à loi américaine. En janvier 2015, la Cour d'appel fédérale a invalidé cette décision, déclarant que l'Office avait établi cette politique sans preuve suffisante et sans tenir compte de la proposition d'Air Canada de trouver une solution moins intrusive.
233. Toutes ces situations créent de graves problèmes dans l'industrie de l'aviation au
Canada. Lorsqu'il prend ses décisions, l'Office des transports du Canada demande rarement l'avis des associations de l'industrie, d'autres transporteurs concernés ou même de Transports Canada, lesquels pourraient tous suggérer des pistes de solutions.
53 Mis en œuvre en 2008 par l'Office des transports du Canada, le principe «une personne, un tarif» s'applique aux personnes ayant une déficience qui voyagent à bord de vols intérieurs avec un accompagnateur ainsi qu'aux personnes obèses qui ont besoin de plus d'une place.
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234. L'approche réglementaire fondée sur les plaintes est fondamentalement inappropriée. Puisqu'elle ne prévoit aucun processus consultatif et qu'elle ne fait pas appel à la contribution des intervenants indiqués, y compris les associations de l'industrie concernées par le processus réglementaire normal, elle introduit parfois des incohérences parmi les transporteurs – ce qui, somme toute, ne sert aucune fin pertinente. .
235. Dans d'autres cas, l'Office des transports du Canada a entrepris de faire la promotion de
certaines politiques. Comme ses décisions ne s'appliquent qu'aux transporteurs visés par une plainte en particulier, il a pris des mesures pour influencer les pratiques des autres transporteurs en diffusant de la documentation sur ses décisions, des recommandations de codes d'éthique, des avis à l'industrie et des lignes directrices. De plus, il a distribué des brochures destinées aux consommateurs, par exemple le guide Prenez l'air averti, dans l'optique de faire valoir ses politiques.
236. Cela signifie que l'Office assume des rôles incompatibles: d'un côté il défend les droits
des passagers à la manière d'un ombudsman, de l'autre il agit comme tribunal quasi judiciaire. Cette bivalence est intenable.
237. Voici quelques exemples de ses répercussions:
• L'Office a émis des lignes directrices intitulées Voyager avec un accompagnateur dans le réseau de transport fédéral54, qui stipulent notamment que les transporteurs ne devraient pas contraindre les passagers à la fois complètement sourds et complètement aveugles à voyager avec un accompagnateur. Nous estimons que cette proposition est fondamentalement en contradiction avec la position de Transports Canada et une décision de l'Office même55 sur la question et est certainement opposée à l'opinion d'Air Canada, qui préférerait nettement qu'un accompagnateur voyage avec de tels passagers. Cet enjeu porte sur la sécurité, qui est du ressort exclusif de Transports Canada.
• En juin 2012, l'Office a rendu une décision contre Air Canada56 et subséquemment contre WestJet et Air Transat relativement au réacheminement57 des passagers. En vertu de cette décision, dans certaines circonstances, les transporteurs doivent réacheminer les passagers par la liaison la plus rapide disponible, même si cette liaison est exploitée par un concurrent direct avec lequel Air Canada n'a pas conclu d'accord intertransporteurs ou d'entente de réacheminement. Cette règle outrepasse largement les politiques définies par Transports Canada dans son code d'éthique des sociétés aériennes du Canada.
• Qui plus est, de telles décisions prises par l'Office en vertu d'un processus fondé sur les plaintes créent une situation de concurrence inégale entre les transporteurs exploitant des vols au Canada et à l'étranger. En effet, certains transporteurs sont obligés de réacheminer leurs passagers par des vols de
54 Le document Voyager avec un accompagnateur dans le réseau de transport fédéral est accessible au www.otc-cta.gc.ca/sites/default/files/attendant_resource_tool_fr.pdf. 55 La décision de l'Office dans la cause «Eddy Morten contre Air Canada» peut être consultée au www.otc-cta.gc.ca/fra/decision/435-at-a-2005. 56 Le communiqué de presse est disponible au www.otc-cta.gc.ca/fra/des-decisions-de-l%E2%80%99office-bonifient-les-droits-et-les-recours-pour-les-passagers-d%E2%80%99air-canada-de-wes. 57 Le réacheminement des passagers survient en raison de l'annulation ou de la survente d'un vol.
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concurrents directs parce qu'ils sont assujettis à une ordonnance de l'Office, alors que d'autres ne le sont pas.
• Depuis que ces décisions ont été rendues, l'Office a fait parvenir un avis à l'industrie pour recommander à tous les transporteurs d'adopter des dispositions tarifaires semblables, mais sans force obligatoire.
238. L'exemple ci-dessus démontre que parfois, les personnes qui assistent l'Office dans
l'analyse d'une plainte et possiblement dans la prise de décisions sont les mêmes personnes qui promeuvent des changements de politiques. Un parallèle peut être fait avec l'ancienne structure de la Commission canadienne des droits de la personne et du Tribunal canadien des droits de la personne, lesquels sont maintenant séparés.
239. Du reste, l'orientation générale des politiques devrait être effectuée en vertu d'une
réglementation, avec un mécanisme de consultation approprié, et mise en œuvre dans l'ensemble de l'industrie.
i. Simplification du document sur les conditions générales de transport et du tarif
240. Au fil des ans, le mandat de l'Office n'a pas été actualisé en fonction de l'évolution du marché dans lequel l'industrie de l'aviation exerce ses activités et de la décision du gouvernement de déréglementer le transport aérien au pays. Entre autres exemples, mentionnons le vaste pouvoir de l'Office d'examiner les moindres détails des conditions générales de transport des transporteurs, également appelées le tarif. Or, cet examen approfondi a fini par imposer un fardeau administratif inutile tant aux transporteurs qu'à l'Office lui-même.
241. Le tarif d'un transporteur est un document comprenant les tarifs de base , les frais et
toutes autres conditions générales de transport particulières applicables aux services aériens, par exemple les limites des indemnités pour perte de bagages et les délais limites d'enregistrement des bagages et d'embarquement.
242. Les tarifs ont pris une ampleur considérable au fil du temps et peuvent paraître
maintenant moins accessible à consulter. De plus, tous les détails des conditions générales de transport sont disponibles dans le site Web des transporteurs, où la vaste majorité des passagers trouvent toute l'information dont ils ont besoin concernant leurs voyages.
243. Malgré cela, la loi exige toujours des transporteurs qu'ils mettent à jour ce document et
soumettent une demande de modification chaque fois qu'ils apportent un changement mineur à leur politique. En raison de cette exigence, l'Office doit procéder à un examen avant qu'un transporteur puisse utiliser la version actualisée de ses conditions générales de transport pour la prestation de services internationaux. Cette exigence de dépôt préalable des tarifs n’existe plus pour les tarifs intérieurs, qui ont fait l’objet d’une déréglementation.
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244. Cette façon de faire impose aux transporteurs un fardeau administratif artificiel qui les empêche de modifier leurs conditions générales de transport de manière efficace et en temps opportun, sans procurer aucun avantage aux voyageurs. En outre, elle diverge de l'approche privilégiée ailleurs dans le monde, notamment aux États-Unis et dans l'Union européenne, où toute l'information détaillée est disponible en ligne, mais ne doit pas nécessairement être soumise aux autorités publiques.
ii. Conditions générales régissant le transport intérieur et international
245. Le fait que les conditions générales régissant le transport intérieur et le transport international soient différentes complique encore plus la question des tarifs.
246. Aux termes de la Convention de Montréal de 1999, la Loi sur le transport aérien fournit
des lignes directrices pour traiter les plaintes des passagers et déterminer la responsabilité des transporteurs relativement aux services aériens internationaux. Elle ne s'applique qu'aux voyages internationaux et sert à ratifier les traités internationaux; elle ne concerne pas les réclamations visant les vols intérieurs.
247. Les réclamations visant les vols intérieurs sont réglées conformément au tarif des
transporteurs ou de la loi locale en vigueur. Il est donc parfois difficile de déterminer quel ensemble de règles de quelle province s'applique, tant pour le passager que pour le transporteur.
248. L'Office tente souvent d'aligner les conditions générales de transport applicables aux vols
intérieurs sur celles applicables aux vols internationaux, ce qui peut semer la confusion et créer une situation inégale parmi les transporteurs, puisque ses décisions ne visent habituellement qu'un transporteur en particulier.
249. Afin de simplifier les règles de transport du Canada et de les harmoniser avec celles
d'autres pays, les règles internationales relatives aux réclamations des passagers et à la responsabilité des transporteurs devraient s'appliquer aux services aériens intérieurs58.
iii. Exigences légales de soumission des tarifs
250. La Loi sur les transports au Canada définit des exigences de soumission des nouvelles règles régissant les tarifs pour les transporteurs, qui dans certains cas prévoient un délai de 45 jours avant l'entrée en vigueur des règles.
251. Ces exigences ne s'appliquent qu'aux services internationaux, alors les transporteurs
n'ont plus à soumettre pour approbation, à l’avance, leurs tarifs pour les vols intérieurs. Par contre, les transporteurs doivent toujours prévoir un délai de 45 jours lorsqu'ils
58 Pour ce faire, la Loi sur le transport aérien doit être modifiée, plus précisément la Convention pour l'unification de certaines règles relatives au transport aérien international signée à Montréal en mai 1999 (la « Convention de Montréal de 1999 »), qui constitue l'annexe VI de la Loi.
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apportent des changements à leurs conditions générales dans certains marchés internationaux.
252. Au fil des ans, l'Office des transports du Canada a supprimé les exigences légales de
soumission des tarifs, ou a considérablement réduit le délai de soumission avant l'entrée en vigueur, pour de nombreux pays, en vertu d'accords bilatéraux sur le transport aérien. Dans ces cas, les transporteurs ne sont pas soumis à cette exigence administrative pour établir leur tarif de base, sous réserve des dispositions négociées dans ces accords bilatéraux.
253. Quoi qu'il en soit, sauf stipulation contraire dans les accords bilatéraux, l'Office impose
toujours un délai de 45 jours pour la soumission de nouvelles règles régissant le tarif des vols internationaux. En règle générale, l'Office permet aux transporteurs aériens de passer outre les exigences de soumission des réductions de prix, puisque les prix réduits sont généralement considérés comme avantageux pour les passagers. Cependant, les transporteurs doivent soumettre tout autre changement tarifaire.
254. La concurrence est suffisante pour que les clients jouissent de nombreuses options
tarifaires, et l'Office refuse rarement les demandes de révision des modifications tarifaires présentées par les transporteurs. Par exemple, Air Canada n'est au courant d'aucun nouveau tarif qui aurait été refusé au cours des deux dernières années.
255. Ces exigences de soumission n'ont pas suivies l'évolution rapide du marché dans lequel
l'industrie du transport aérien exerce ses activités, qui est devenu plus concurrentiel. Par conséquent, elles engendrent des démarches administratives inutiles tant pour l'Office que pour les transporteurs, ce qui nuit à l'efficacité de l'industrie.
RECOMMANDATION 31: Redéfinir clairement le mandat de l'Office des transports du Canada pour s'assurer que celui-ci ne joue aucun rôle dans l'élaboration des politiques et de la réglementation au Canada, laquelle fonction serait assumée exclusivement par Transports Canada. Dans l'éventualité où un changement réglementaire serait jugé nécessaire, l'Office formulerait des recommandations et soumettrait la question à Transports Canada.
D'autre part, le gouvernement devrait envisager de séparer la branche judiciaire de l'Office de sa branche administrative.
RECOMMANDATION 32: Appliquer les décisions de l'Office des transports du Canada à tous les transporteurs, au lieu de définir différentes règles pour différents transporteurs. À cet égard, modifier le processus de l'Office pour que tous les transporteurs et toutes les associations puissent formuler leurs points de vue sur les diverses questions qui les concernent.
RECOMMANDATION 33: Simplifier les règles tarifaires en allégeant les obligations de soumettre des conditions générales de transport hautement détaillées pour les tarifs, et permettre à l'Office des transports du Canada de prendre en compte toute l'information accessible aux passagers dans le site Web d'un transporteur dans l'évaluation de la validité desdites conditions générales de transport.
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RECOMMANDATION 34: Aligner les conditions générales de transport relatives aux réclamations des passagers et à la responsabilité du transporteur dans le cas des vols intérieurs avec les règles internationales stipulées dans la Convention de Montréal. Cette mesure simplifierait les règles en matière de responsabilité et protégerait les passagers.
RECOMMANDATION 35: Supprimer l'exigence de soumettre au gouvernement aux fins d'approbation les changements apportés aux tarifs de bases et aux règles générales du tarif international 45 jours à l'avance, sous réserve de stipulation contraire dans les accords bilatéraux.
c. Rôle de Transports Canada dans l'élaboration de la réglementation
256. Le manque d'orientations et de politiques claires sur de nombreuses questions concernant l'industrie de l'aviation est l'une des principales raisons pour lesquelles l'Office des transports du Canada s'est impliqué pour combler les lacunes au fur et mesure que des plaintes ont été déposées.
257. Par exemple, les transporteurs aériens n'ont jamais reçu de politique claire et exhaustive
quant à ce que le gouvernement estime qu'ils devraient faire pour satisfaire aux besoins des passagers ayant des déficiences. Les transporteurs ont essayé d'être proactifs, en veillant à mettre en place des lignes directrices sur les services que leurs employés doivent fournir. Voici quelques-unes des exigences d'Air Canada:
• Demander à une infirmière de déterminer si une personne ayant une déficience a besoin d'un accompagnateur pour des raisons de sécurité. Le cas échéant, Air Canada en fournira un.
• Aider les personnes à mobilité réduite à transporter leurs bagages ou à passer de leur appareil fonctionnel à leur siège.
• Fournir des consignes de sécurité en braille ou en gros caractères et faire des exposés individuels sur la sécurité.
• Se renseigner périodiquement sur les besoins des passagers, si nécessaire. 258. Dans son mandat prescrit par la loi, l'Office doit notamment s'assurer qu'aucun obstacle
abusif n'entrave l'accès des personnes ayant des déficiences au transport. Or, ce mandat est extrêmement large et n'est orienté par aucune politique gouvernementale concrète. Même si la Loi sur les transports au Canada habilite l'Office à adopter des règlements, il ne l'a pas fait depuis 1996.
259. L'Office a plutôt élaboré des codes d'éthique, qui ne sont pas des règlements. Un Code
représente l'interprétation de l'Office d'une intention législative sur laquelle il se fonde pour prendre des décisions à la suite de plaintes.
260. Comme nous l'avons mentionné précédemment, le résultat est que l'Office est en mesure
de prendre des décisions applicables à des transporteurs particuliers, sans consulter les intervenants ni tenir compte de l'impact de ces décisions sur l'industrie. Dans certains cas, ces décisions ont engendré des politiques qui créent des exigences uniques au
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monde, par exemple le principe «une personne, un tarif», selon lequel des places supplémentaires doivent être attribuées sans frais à certains passagers pour les accommoder.
261. En appliquant une approche fondée sur les plaintes plutôt qu'un processus réglementaire,
l'Office a créé une situation de concurrence inégale parmi les transporteurs et provoqué une confusion quant aux exigences requises.
262. Air Canada croit fermement qu'il est possible de satisfaire aux besoins des personnes
ayant des déficiences tout en assurant la compétitivité de l'industrie de l'aviation canadienne. Pour ce faire, le gouvernement doit mettre en place des procédures d'élaboration de politiques appropriées pour notre industrie.
263. À cette fin, Transports Canada pourrait jouer un rôle plus actif. Par exemple, Transports
Canada a déjà grandement aidé l'industrie à clarifier d'autres questions de politiques, notamment la location avec équipage. Transports Canada pourrait de même jouer un rôle accru pour l’élaboration de politiques dans d'autres domaines.
i. Location avec équipage
264. La location avec équipage est une pratique selon laquelle un transporteur se procure un avion et un équipage auprès d'un autre transporteur pour assurer des services avec son propre permis d'exploitation. Ce type de location a pour but de pallier à court terme des manques d'appareils imprévus à la suite de problèmes techniques ou mécaniques, ou de gérer des parcs aériens entre entreprises nationales ou étrangères affiliées.
265. En règle générale, la location avec équipage ne doit durer que de brèves périodes de
temps. Toutefois, certains transporteurs ont trouvé des brèches dans la politique et réussi à obtenir l'approbation de l'Office des transports du Canada de négocier des contrats de location avec équipage afin d'élargir considérablement leur parc aérien, pour de longues périodes de temps.
266. En 2013, Transports Canada est intervenue et a introduit de nouvelles exigences pour
régler la question. 267. Cependant, il existe encore des brèches dans la politique de location avec équipage au
Canada, et l'on en trouvera d'autres dans le futur. Par exemple, la politique actuelle prévoit l'évaluation de la nécessité d'un contrat de location avec équipage d'après l'envergure du parc aérien du transporteur au moment de la soumission de la demande, ce qui permet au transporteur de soumettre stratégiquement une demande des mois, voire des années avant que les appareils sujets à la demande ne soit requis. . Le parc aérien du transporteur pourrait être plus grand au moment de la demande, même temporairement, que ce qui serait nécessaire au moment de l'application du contrat.
268. Par conséquent, dans un tel cas, la location ne servirait pas à pallier un manque
d'appareil et d'équipage à court terme. Le transporteur appliquerait plutôt le contrat comme méthode courante de planification commerciale en vue d'élargir de façon
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saisonnière son parc aérien avec des appareils et des équipages étrangers, ces derniers n'étant pas assujettis aux normes réglementaires canadiennes.
269. Une solution proposée serait de revenir aux principes qui sous-tendent la politique de
location avec équipage et de baser l'approbation sur la taille du parc aérien pendant une année complète, au lieu de la baser sur le plus grand nombre d'appareils pendant une saison précédente ou sur le nombre d'appareils prévus pour la période de la demande.
270. Cette solution contribuerait à protéger des emplois, à promouvoir l'investissement dans
des programmes de formation de qualité au Canada et à assurer la compétitivité de l'industrie de l'aviation au Canada, en plus de faire en sorte que les passagers qui choisissent de voyager avec des transporteurs aériens canadiens aient la garantie que l'appareil et l'équipage satisferont à toutes les normes réglementaires canadiennes en vigueur.
RECOMMANDATION 36 : Transports Canada devrait continuer de chercher des brèches dans la politique de location avec équipage pour les combler afin de garantir que les principes de la loi et de la politique soient respectés. Les contrats de location avec équipage ne devraient s'appliquer principalement qu'à court terme et ne devraient pas servir de fondement à la planification saisonnière du parc aérien. En outre, ils devraient compte nombre permanent d'appareils du transporteur enregistrés au Canada sur une base annuelle au moment où la demande est soumise. Enfin, Transports Canada devrait avoir l'autorité légale de prendre part au processus d'évaluation et d'approbation des décisions rendues en vertu de la politique de location avec équipage.
ii. Coentreprises
271. L'approbation des coentreprises est un autre domaine où Transports Canada pourrait jouer un plus grand rôle. Rappelons que depuis les années 1980, Transports Canada joue un rôle d'orientation et de soutien pour faciliter le développement des partenariats intertransporteurs. En favorisant, durant les négociations des ententes de transport aérien, l'inclusion de dispositions visant à encourager les services à code multiple. Ces droits sont aujourd’hui le fondement des alliances et des coentreprises qui existent actuellement dans l'industrie de l'aviation canadienne.
272. Dans le contexte de la libéralisation de l'industrie de l'aviation, les coentreprises formées
par des transporteurs internationaux sont devenues de plus en plus courantes au cours des deux dernières décennies, notamment grâce à la négociation d'accords «ciel ouvert». Ces coentreprises procurent de nombreux avantages aux transporteurs et aux consommateurs et représentent des fusions virtuelles sans unification complète des entreprises.
273. Par exemple, les partenariats intertransporteurs engendrent des économies d'échelle et
permettent un meilleur accès aux marchés en croissance. Nous exerçons nos activités dans un secteur où la participation étrangère dans les transporteurs fait l'objet de restrictions, notamment par des limites sur les investissements étrangers et le contrôle des transporteurs, et où les marges bénéficiaires sont très minces. Les coentreprises
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visent à maximiser la portée et le potentiel concurrentiel des transporteurs et doivent être encouragées.
274. Au fil du temps, le Canada a adopté une politique de plus en plus libérale en matière de
services aériens internationaux, et il a commencé à participer à des accords « ciel ouvert » dans les années 1990 et 2000. À la suite de la privatisation des transporteurs et de la déréglementation de l'industrie pour le marché intérieur, le Bureau de la concurrence du Canada s'est montré intéressé et a décidé de jouer un rôle plus actif dans le transport aérien.
275. À l’origine, l'implication du Bureau de la concurrence et de Transports Canada dans
l'élaboration et la mise en application des politiques relatives au transport aérien n'était pas conflictuelle, mais la situation a changé en 2010 quand Air Canada et United Continental Holding ont annoncé leur intention de former une coentreprise de partage de rentrées dans le marché transfrontalier Canada-États-Unis. Le Bureau de la concurrence a exprimé des préoccupations et a soumis la question au Tribunal de la concurrence en juin 2011.
276. La démarche du Bureau de la concurrence visait à :
• s'opposer à la formation de la coentreprise entre Air Canada et United Continental Holding;
• dénouer la collaboration commerciale qu’entretenait depuis 15 ans entre Air Canada et la société qui était à l'origine United Airlines (laquelle est devenue United Continental Holding après une fusion).
277. Le Bureau de la concurrence a entrepris sa démarche sans consulter Transports
Canada, qui avait manifesté son appui aux partenariats intertransporteurs par ses politiques et ses mandats de négociation depuis de nombreuses années. Il n'a nullement tenu compte des positions antérieures de Transports Canada et du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international dans des cas similaires, tout particulièrement en ce qui concerne le traité sur la libéralisation des services aériens conclu en 2007 entre le Canada et les États-Unis. Incidemment , cette décision était aussi à l’encontre de celle des autorités américaines qui, après avoir étudié cette même transaction, ont accordé l'immunité antitrust.
278. Le Bureau de la concurrence a fini par conclure un accord consensuel avec
Air Canada et United Continental en 2012, mettant fin à sa démarche légale entreprise auprès du Tribunal de la concurrence.
279. Les positions contradictoires des deux organismes gouvernementaux auraient dû
être réglées au niveau des politiques. L’incertitude engendrée par ces positions contradictoires affecte les négociations commerciales, qui devraient normalement se dérouler suivant l'hypothèse que la politique canadienne demeurerait favorable aux accords « ciel ouvert » et à la concurrence. Ces rôles séparés sur les questions de concurrence relatives au transport aérien international et aux coentreprises engendrent de l’incertitude et des inefficacités et cette situation doit être résolue.
280. Les coentreprises dans l'industrie de l'aviation sont en croissance et procurent des
avantages économiques majeurs aux transporteurs qui les forment ainsi qu’au public
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voyageur. La mise en place d'un régime faisant la promotion de la politique sur le transport adoptée par le gouvernement canadien apportera une plus grande visibilité et une meilleure prévisibilité du point de vue de la réglementation canadienne.
281. De plus, les coentreprises constituées de transporteurs internationaux sont bien
développées dans différentes régions du monde. Sans soutien législatif et politique pour ces coentreprises, l'industrie de l'aviation canadienne sera inévitablement désavantagée face à la consolidation croissante des transporteurs (et à la création de « mégatransporteurs »), et par rapport à d'autres coentreprises mondiales de transporteurs.
282. Afin de garantir que le secteur de l'aviation et ses particularités soient pris en
compte dans le processus décisionnel, Air Canada croit fermement que la participation de Transports Canada à l'examen et à l'approbation de toutes les coentreprises devrait être prévu par la loi.
RECOMMANDATION 37 : Prévoir par voie législative la participation de Transports Canada au processus d'examen et d'approbation de toutes les coentreprises de transporteurs aériens entrepris par le gouvernement du Canada. Plus précisément, nous recommandons que Transports Canada ait l’autorité finale en la matière et que le Bureau de la concurrence y joue un rôle de soutien. Ce changement ferait en sorte que ces rôles soient semblables aux responsabilités respectivement allouées au département américain du transport et à celui de la justice.
d. Processus réglementaire simplifié
283. Un processus réglementaire simplifié allégerait le fardeau administratif qui pèse sur l'industrie de l'aviation et sur les organismes gouvernementaux. Une efficacité accrue rendrait le marché plus compétitif et avantagerait les passagers.
284. Les sections ci-après donnent des exemples précis démontrant ce que le
gouvernement peut faire pour aider à simplifier le processus réglementaire. i. Systèmes informatisés de réservations
285. Les transporteurs aériens exploitent des systèmes informatisés de réservations comme canaux de distribution entre eux et les agents de voyages qui réalisent des ventes en leur nom, dans lesquels ils fournissent de l'information sur leurs services aériens, par exemple les tarifs, la disponibilité de l’inventaire et les horaires de vols. Les agents de voyages touchent une commission des transporteurs et des primes incitatives pour l'utilisation de ces systèmes59, qui provient de ceux qui les exploitent.
286. Le Règlement sur les systèmes informatisés de réservation (SIR) canadiens, qui a pris effet en 1995, guide l'affichage et la vente de services aériens par l’entremise de ces systèmes. Il a été adopté avec l'intention de veiller « à ce que les transporteurs aériens offrant des services aériens de passagers affichés ou vendus au Canada
59 Gazette du Canada, Partie II, Règlement modifiant le Règlement sur les systèmes informatisés de réservation (SIR) canadiens (7 mai 2004).
69
bénéficient d’une présentation neutre et équitable de leurs services dans tout système informatisé de réservation exploité au Canada pour afficher ou vendre les services »60.
287. Les SIR ont déjà été le principal moyen de vendre des services aériens, mais il existe
maintenant de nombreux autres canaux par lesquels sont faites une grande partie des ventes comme la vente directe par Internet et vente aux agents par les intranets des transporteurs.
288. En 2004, le gouvernement a apporté des modifications au règlement sur les SIR,
dans l'optique suivante:
Alléger les exigences réglementaires actuelles et reconnaître qu'une confiance accrue dans les forces du marché dans le système de distribution pourrait engendrer des gains d'efficacité, une hausse de l'innovation et une réduction des coûts de distribution et de vente des transporteurs. Les consommateurs bénéficieront d'une industrie de l'aviation plus concurrentielle et plus efficace et du vaste choix offert par les divers canaux de distribution61.
289. Cependant, le règlement interdit toujours aux transporteurs aériens d'offrir à
différents agents de voyages divers niveaux de primes incitatives pour qu'ils utilisent un système de réservation plutôt qu'un autre. Autrement dit, la commission remise à tous les agents de voyage doit être la même, et rien ne les incite à réduire leurs coûts et leurs marges dans l'intérêt des consommateurs.
290. Comme la nouvelle technologie favorise aujourd’hui une concurrence encore plus
dynamique sur le marché par rapport à la situation en place il y a 10 ans, le règlement sur les SIR n'est plus nécessaire. La réglementation devrait désormais aider les entreprises canadiennes à croître, plutôt que de restreindre leur capacité à renforcer l'efficacité et la compétitivité de l'industrie de l'aviation.
291. Aux États-Unis, le gouvernement a reconnu que dans le nouveau marché
concurrentiel les passagers pouvaient accéder directement aux sites de voyages et aux sites des transporteurs par Internet et a aboli le règlement régissant les systèmes de réservations des transporteurs américains en 200462. Le Canada devrait suivre l'exemple des États-Unis.
RECOMMANDATION 38: Abolir le règlement régissant les systèmes informatisés de réservations au Canada, afin d'harmoniser la réglementation canadienne avec la réglementation américaine et de procurer à l'industrie du transport aérien la souplesse nécessaire pour s'adapter aux conditions du marché.
60 Gouvernement du Canada, Règlement sur les systèmes informatisés de réservation (SIR) canadiens, laws-lois.justice.gc.ca/fra/reglements/DORS-95-275/TexteComplet.html?pedisable=false (en date du 21 janvier 2015). 61 Gazette du Canada, « Réglement » (2004), 4. 62 Fred L. Smith Jr. et Braden Cox, Airline Deregulation, The Concise Encyclopedia of Economics (2008), Library of Economics and Liberty. Récupéré le 13 janvier 2015 au www.econlib.org/library/Enc/AirlineDeregulation.html.
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ii. Données sur les passagers
292. La Loi sur l'aéronautique permet expressément aux transporteurs aériens canadiens de transmettre des données sur les passagers au gouvernement américain, dont la date de naissance, le sexe et les détails des réservations. Cette transmission est faite comme suit :
• distribution d'information préalable sur les voyageurs par un système d'échange de données électroniques mis sur pied par le service des douanes et de la protection des frontières des États-Unis (« US Customs and Boarder Protection »);
• distribution des données des dossiers passagers contenus dans la base de données des systèmes informatiques des transporteurs, notamment l'itinéraire et les détails connexes sur un passager ou un groupe de passagers voyageant ensemble, par un système d'échange de données électroniques mis sur pied par le Service des douanes et de la protection des frontières des États-Unis.
293. Il s'agit désormais d'une pratique standard et de nombreux pays ont emboîté le pas
aux États-Unis. Les transporteurs du Canada et d'autres pays doivent donc maintenant fournir des données sur les passagers à de nombreux gouvernements pour les vols au départ ou à destination de leur territoire, voire pour les vols survolant leur territoire (également appelés «survols»). Ces exigences sont définies par les lois et les règlements de chaque pays.
294. Bien que la Loi sur l'aéronautique n'interdit pas aux transporteurs aériens de fournir
ces données sur les passagers aux gouvernements elle ne les autorise pas expressément à le faire. La réglementation actuelle concernant la transmission de données sur les passagers aux gouvernements étrangers n’a pas été mise-à-jour. En guise de comparaison, les États-Unis ont fait en sorte que cet échange de données soit permis par la loi, ce qui crée une situation juridique irrégulière au Canada, où une pratique maintenant acceptée et clairement légale dans le cas des États-Unis est moins claire dans d'autres situation.
RECOMMANDATION 39 : Modifier la Loi sur l'aéronautique pour qu'elle stipule expressément que les transporteurs aériens sont autorisés à fournir des données sur les passagers à tous les pays étrangers, lorsque leurs lois nationales l'exigent.
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iii. Procédures adoptées par le Conseil consultatif sur la réglementation aérienne canadienne pour l'établissement de règles
295. Le Conseil consultatif sur la réglementation aérienne canadienne (CCRAC) participe au processus de réglementation de l'aviation civile depuis 1993. Selon Transports Canada, son mandat consiste «à évaluer et à soumettre des recommandations portant sur des modifications éventuelles de la réglementation dans le cadre d'activités coopératives d'élaboration de la réglementation»63.
296. Un certain nombre d'acteurs du milieu de l'aviation, par exemple des comités de
gestion et des organisations syndicales représentant des exploitants et des fabricants ainsi que des associations professionnelles, collaborent avec Transports Canada pour exposer l'ensemble des points de vue de l'industrie.
297. L'industrie de l'aviation est ravie de pouvoir donner son opinion sur les règles
nouvelles ou modifiées, et le CCRAC fait un bon travail de consultation. Cependant, les procédures de réglementation auxquelles prennent part le CCRAC et le ministère de la Justice ne permettent pas de répondre de manière efficace et en temps opportun aux préoccupations réglementaires de l'industrie.
298. À l'heure actuelle, plus de 900 Avis de proposition de modification devant être
approuvés sont en suspens, dont certains qui remontent à près d'une décennie. En fait, beaucoup d'entre eux ne sont maintenant plus-à jour.
299. Par exemple, un des avis toujours en suspens qui date de 1997 et qui ne s'applique
plus porte sur la formation des régulateurs de vols. Autre exemple, un avis encore en suspens, qui date de 2005 et qui est maintenant obsolète, concerne la qualification et l'entraînement des pilotes à bord des appareils.
300. À cause de ces retards, les importantes avancées dans la technologie et les pratiques
de l'industrie de l'aviation ne peuvent être prises en compte. Comme les règles concernant la conformité de la sécurité ne sont pas adaptées à ces avancées, les transporteurs canadiens sont maintenant désavantagés face aux transporteurs étrangers. Dans les cas urgents, et ceux où la sécurité pourrait être compromise, des exemptions sont habituellement accordées, mais il s'agit là d'une piètre solution de remplacement qui est aussi beaucoup moins transparente qu’un processus approprié de réglementation.
301. En ce qui a trait à la consultation des intervenants en matière de solutions non
réglementaires, la charte de gestion du CCRAC n'exige pas de celui-ci qu'il inclut les préoccupations et les observations de l'industrie de l'aviation dans les publications décrivant les solutions. De plus, Transports Canada n'est pas tenu de consulter l'industrie de l'aviation, ni de lui donner les raisons pour lesquelles ses observations n'ont pas été prises en compte dans les décisions.
63 Transports Canada, Conseil consultatif sur la réglementation aérienne canadienne (14 août 2014), www.tc.gc.ca/fra/aviationcivile/servreg/affaires-ccrac-menu-755.htm.
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302. En raison des longs retards dans le processus réglementaire, ces solutions et décisions non réglementaires imposent une forme de contrôle à l'industrie.
RECOMMANDATION 40 : Transports Canada doit accélérer le processus de réglementation pour tenir compte des avancées majeures dans la technologie et les pratiques dans l'industrie de l'aviation et s’assure que les ressources appropriées soient consacrées à cette initiative.
iv. Exemptions à la réglementation
303. La réglementation est rarement actualisée pour refléter les exemptions, ce qui complique encore plus le processus d'établissement de règles des transporteurs. Par conséquent, quand des exemptions expirent mais sont encore nécessaires, le transporteur doit les recommencer ses demandes depuis le début. En outre, les périodes de validité des exemptions sont inégales. Toutes ces situations imposent un fardeau administratif inutile aux transporteurs et à Transports Canada.
304. Compte tenu de l'emploi excessif d'exemptions pour compenser les retards dans le
processus réglementaire, il serait préférable d'éliminer la période de validité des exemptions jusqu'à ce qu'un processus d'établissement de nouvelles règles plus rapide soit mis en œuvre pour l'aviation, par l'intermédiaire du CCRAC.
RECOMMANDATION 41: Éliminer la période de validité des exemptions à la réglementation jusqu'à ce que les procédures de réglementation aient été révisées et accélérées.
v. Interprétation et application incohérentes de la réglementation et des normes
305. L'industrie de l'aviation se fie grandement à l'interprétation et aux lignes directrices des organismes gouvernementaux pour s'assurer qu'elle exerce ses activités conformément à la réglementation. Malheureusement, les lignes directives fournies par les diverses autorités sont parfois incohérentes. Par exemple, on a vu des cas où un bureau régional de Transports Canada avait une interprétation différente de celle de l'administration centrale.
306. Ce genre de conflit peut survenir lorsque les inspecteurs de Transports Canada
veulent obtenir des résultats bien précis des transporteurs, même si ces résultats ne sont décrits que dans les documents de référence. Prenons l'exemple d'Air Georgian, qui exploite des vols au nom d'Air Canada. Quand elle a fait l'acquisition d'appareils CRJ pour assurer des liaisons d'Air Canada, elle a eu besoin d'un nouveau permis en vertu de la partie 705 du RAC, en plus de celui qu'elle détenait au titre de la partie 704. Cependant, les bureaux régionaux de Transports Canada n'ont pas voulu
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accepter son manuel d'exploitation et ont inutilement retardé la délivrance de son certificat d'exploitation. Le manuel d'exploitation d'Air Georgian contenait pourtant des procédures du manuel d'exploitation d'Air Canada que Transports Canada avait déjà approuvées, et son utilisation n'aurait pas dû être remise en question.
307. Par ailleurs, les directions régionales de Transports Canada régissent des
transporteurs aériens complexes à l'échelle du pays, et l'industrie de l'aviation est de plus en plus préoccupée par leurs attentes incohérentes par rapport à celles des opérations nationales. En d'autres mots, on craint que les transporteurs régis par les opérations nationales ne soient assujettis à des normes plus strictes.
308. En fin de compte, on constate des pratiques incohérentes parmi les transporteurs, ce
qui risque de créer une situation de concurrence inégale sur le plan des processus et du fardeau administratif et financier. Par exemple, les délais d'approbation et de mise en œuvre des changements peuvent être plus longs pour certains transporteurs. Dans une industrie où il est si important d'être concurrentiel sur le plan des coûts, tout fardeau supplémentaire qui ne s'applique pas à tous entraîne un désavantage concurrentiel.
309. En outre, de nombreux règlements comprennent des normes qui elles-mêmes
comprennent notamment des circulaires d'information, des documents de référence et des lettres d'orientation. Leur intention peut donc manquer de clarté compte tenu des nombreux documents qui leur sont associés, ce qui engendre des cas de non-conformité non intentionnelle, de la confusion et des retards.
310. Afin de contribuer à régler ces problèmes, Transports Canada devrait communiquer
ses interprétations à toute l'industrie de l'aviation, et non uniquement à l'organisation qui a demandé des précisons, comme c'est le cas en ce moment. D'autre part, une approche de type « guichet unique » en matière d'interprétation de la réglementation réduirait la confusion et augmenterait l'efficacité. Ces changements aideraient aussi toutes les parties prenantes à comprendre la réelle intention de certains règlements et de certaines normes et aideraient Transports Canada à communiquer des interprétations plus cohérentes quant à leur application.
RECOMMANDATION 42: Le gouvernement devrait adopter une approche de type «guichet unique» ou lancer une seule publication pour communiquer ses interprétations et fournir des lignes directrices sur la réglementation.
RECOMMANDATION 43: Lorsque Transports Canada fournit des interprétations sur un règlement à une organisation, elle devrait également les communiquer à toute l'industrie de l'aviation pour favoriser l'application de pratiques cohérentes.
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vi. Règlement de l'aviation canadien et règlements sur la santé et la sécurité au travail
311. Certains aspects de nos opérations peuvent être assujettis à la portée du Règlement de l'aviation canadien (RAC) et des règlements sur la santé et la sécurité au travail – plus précisément la partie II du Code canadien du travail (partie II du CCT). Ce chevauchement potentiel peut être problématique puisque la partie II du CCT adopte une approche en matière de gestion de la sécurité différente de celle des systèmes de gestion de la sécurité modernes de l'industrie de l'aviation assujettis au Règlement de l'aviation canadien de Transports Canada.
312. Le principal problème est que l'approche et les processus réglementaires de la partie
II du CCT et des RAC sont différents. Par conséquent, il peut y avoir des chevauchements entre les deux règlements, occasionnant ainsi des enjeux administratifs qui pèsent inutilement lourd sur l'industrie de l'aviation.
313. Par exemple, la partie II du CCT oblige les transporteurs aériens à aborder les
problèmes présentant de faibles risques selon des approches rigoureuses et inflexibles qui détournent l'attention et les ressources des questions de sécurité plus sérieuses. Dans un cas, un inspecteur de la sécurité des cabines a jugé un siège de service non sécuritaire même s'il avait été approuvé au titre du RAC. Or, le siège de service est conçu de manière à faire face aux passagers et est équipé d'une ceinture sous-abdominale et d’une ceinture-baudrier qui procurent une sécurité supplémentaire en cas d'incident (cette conception garantit que l'agent de bord peut assister les passagers en cas d'urgence). Dans de telles situations, quand un équipement spécialisé rencontre toutes les exigences de sécurité prévues au RAC, il ne devrait pas être assujetti à la révision d’une autre autorité réglementaire.
314. Il peut aussi y avoir des chevauchements entre le rôle des agents de santé et
sécurité, des inspecteurs de sécurité des cabines et celui des inspecteurs du ministère des Transports, sans ligne directrice qui indique clairement qui détient l'autorité réglementaire finale. Le protocole d'entente actuellement en vigueur entre Santé Canada et l'Aviation civile de Transports Canada ne règle pas convenablement cette question.
315. Ce chevauchement occasionne une duplication considérable des processus internes
de gestion de la sécurité, ce qui augmente les formalités administratives et la complexité pour l'ensemble du réseau.
316. L'industrie de l'aviation doit recourir à des ressources juridiques pour faire appel des
directives des agents de santé et sécurité avec lesquelles elle n'est pas d'accord au titre de la réglementation de l'aviation civile. Nous soumettons que toute question de sécurité relative à l’utilisation d’un équipement réglementé devrait être identifiée et réglée dans le processus réglementaire d’approbation et que les transporteurs ne devraient pas être assujetti à un régime de conformité additionnel après que l’équipement ait été approuvé et installé sur un avion.
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317. Au final, les directives contradictoires nuisent à l'efficacité de la sécurité dans l'aviation. Aux États-Unis, le gouvernement a accordé la préséance à son cadre de sécurité équivalent pour l'aviation sur son cadre général de santé et sécurité. Le Canada devrait faire de même, mais permettre aux employés de régler les questions de sécurité auprès de leur service de santé et sécurité au travail ou de Transports Canada.
RECOMMANDATION 44: Harmoniser les processus réglementaires prévus au Règlement canadien de (« RAC ») et aux règlements sur la santé et la sécurité au travail, afin d'assurer que tout équipement approuvés en vertu RAC ne soit pas assujetti un régime additionnel de révision ou d’approbation
vii. Système de gestion de la sécurité
318. Le Système de gestion de la sécurité (SGS) a fortement contribué à renforcer la culture de sécurité et à augmenter le nombre de signalements des risques pour la sécurité à Air Canada. Afin d'appuyer le système, Transports Canada devrait créer et officialiser un cadre pour l'orienter et aussi pour guider le processus d'examen et d'évaluation que suivent les inspecteurs.
319. Par exemple, à l'heure actuelle, les inspecteurs qui viennent sur les lieux évaluer
notre SGS doivent se reporter aux directives à l'intention du personnel de Transports Canada en matière d'évaluation des pratiques et normes. Toutefois, ces directives ne sont pas orientées pour promouvoir une évaluation uniforme, mais laissent plutôt aux inspecteurs de la marge pour juger de la conformité des transporteurs.
320. D'après notre expérience, un inspecteur peut ne soulever aucune préoccupation dans
un domaine, alors qu'un autre inspecteur, dans ce même domaine, en exprimerait plusieurs. Sans cadre adéquat pour guider l'examen et l'évaluation des inspecteurs, nous continuerons de constater des incohérences dans le processus. D'autre part, un cadre renforcerait davantage la capacité du SGS à améliorer la sécurité dans l'industrie.
RECOMMANDATION 45 : Exiger de Transports Canada qu'elle crée et officialise un cadre pour orienter le développement, l’exploitation et l’inspection ou l’évaluation des systèmes avancés et complets de gestion de la sécurité pour les exploitants aériens au Canada. Plus particulièrement, ce cadre devrait prévoir des normes spécifiques et des indicateurs de performance pour orienter tant les actions des exploitants que des inspecteurs de Transports Canada dans la même direction.
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viii. Documents d'aviation
321. En 2008, Transports Canada a distribué à chaque pilote qui détient une licence au Canada un carnet de documents d'aviation comprenant la licence du pilote, son évaluation et son certificat médical. Ce carnet avait pour but de simplifier la documentation en regroupant à un même endroit les trois documents importants. Cependant, il a créé des problèmes concernant la validité et le renouvellement de ces trois documents.
322. En effet, la licence du pilote et le certificat médical ont leur propre date d'expiration,
et le carnet en a maintenant une lui aussi qui diffère de celle de ces documents. La date d'expiration du carnet n'aide en rien à mesurer ou à surveiller la qualification du pilote, et pourtant elle a une incidence directe sur la validité de la licence de pilote et du certificat médical.
323. Par conséquent, si un pilote détient une licence et un certificat médical valides, mais
qu'il oublie de renouveler son carnet, il lui est interdit de piloter un avion. Air Canada et les pilotes doivent donc effectuer des démarches administratives supplémentaires pour faire le suivi des dates d'expiration, ce qui coûte du temps et de l'argent (pour la mise à jour des logiciels). Ce processus strictement administratif n'a aucune valeur ajoutée, mais les coûts qu'il occasionne sont bien réels.
324. Pour accéder aux aéroports canadiens, les pilotes doivent posséder une carte
d’identité de zone réglementée (CIZR), sur laquelle figure leur photo. Air Canada recommande d'éliminer la photo et la date d'expiration du carnet de documents d'aviation et de lier la validité de celui-ci à celle de la CIZR.
325. Les pilotes et employés devraient alors renouveler leur CIZR et leur carnet et
auraient moins de formalités administratives à remplir. 326. La CIZR doit également être simplifiée. À l'heure actuelle, si les employés reçoivent
une CIZR pour un seul aéroport, elle est valide cinq ans. Par comparaison, la CIZR des pilotes et des employés qui ont besoin d'une carte d'identité pour tout le Canada n'est valable qu'un an. La nécessité de renouveler les CIZR pour tout le Canada chaque année crée un énorme fardeau administratif.
RECOMMANDATION46: Modifier les exigences relatives au carnet de documents d'aviation pour éliminer la photo et la date de validité et lier la validité du carnet à celle de la carte d’identité de zone réglementée («CIZR»).
RECOMMANDATION 47: Prolonger la validité des CIZR applicables à l'échelle du Canada pour qu'elles soient valides aussi longtemps que celles applicables à un seul aéroport, c'est-à-dire cinq ans.
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e. Harmonisation de la réglementation avec celle des autres territoires de compétence
327. L'harmonisation du règlement de l'aviation du Canada avec celui des États-Unis ou des autres pays permettra de promouvoir les meilleures pratiques, d'améliorer la sécurité et d'alléger le fardeau administratif qui pèse sur l'industrie de l'aviation. Si nous mettons l'accent sur les secteurs où il y a des considérations propres au contexte canadien ou sur les secteurs dans lesquels Transports Canada développe une expertise particulière, nous pourrons mieux concentrer les ressources limitées du Ministère. Voici des exemples de cas où le gouvernement pourrait harmoniser sa réglementation avec celle d'autres territoires de compétence.
i. Loi sur les douanes (RSAP et structure de pénalité)
328. L'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) décrit le Régime de sanctions administratives pécuniaires (RSAP) comme un régime de sanctions au civil qui assure le respect de la législation douanière par l'imposition de sanctions pécuniaires.64
329. En vertu de la Loi sur les douanes, le RSAP permet à l'ASFC d'imposer des sanctions
pécuniaires aux transporteurs aériens, conformément à la Loi sur les douanes et au Tarif des douanes. Selon la nature, la fréquence et la gravité de l'infraction, l'ASFC peut imposer des sanctions. Les niveaux des pénalités tiennent compte des antécédents des clients en matière de conformité.
330. Initialement adoptée en 1985, la Loi sur les douanes a aujourd'hui un cadre obsolète
qui n'est plus efficace. Actuellement, l'Agence du revenu du Canada et l'ASFC travaillent de façon indépendante pour gérer respectivement les paiements des pénalités et la Loi sur les douanes. Ce système entraîne de la confusion, du travail supplémentaire et des dépenses additionnelles.
331. Les transporteurs aériens ont des fardeaux administratifs qui comprennent :
• l'envoi de chèques par courrier pour des intérêts s'élevant à aussi peu que 5 dollars;
• les examens et décisions d'appels de la direction des recours qui peuvent prendre entre 8 et 12 mois;
• les procédures comme de simples changements d'adresse qui sont compliquées sur le plan administratif
332. Un examen de la Loi sur les douanes permettrait l'adoption d'éléments importants
dans la Loi sur les transports au Canada. De plus, un tel examen pourrait être l'occasion d'apporter des précisions et d'harmoniser la méthode canadienne avec celle des États-Unis, qui prévoit un processus d'atténuation plus souple et efficace.
64 http://www.cbsa-asfc.gc.ca/trade-commerce/amps/menu-fra.html
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333. L'examen devrait tenir compte de ces fardeaux administratifs et comprendre les éléments suivants :
• une révision de l'Avis de cotisation de pénalité (de plus amples renseignements et une zone pour les commentaires de l'agent émetteur);
• des sanctions pécuniaires qui tiennent compte du risque potentiel pour le Canada;
• l'harmonisation avec les États-Unis en ce qui a trait au processus d'atténuation;
• les pénalités payées actuellement par les transporteurs aériens précisent uniquement si elles s'appliquent à un passager ou à un membre d'équipage. Il devrait être possible d'indiquer le nom de la personne qui a commis l'infraction.
RECOMMANDATION 48: Revoir le Régime de sanctions administratives pécuniaires et la structure de pénalité prévue à la Loi sur les douanes et s'aligner sur la méthode des États-Unis.
ii. Facilitation (automatisation/renseignements sur les passagers)
334. Au sein de l'industrie du transport aérien, le développement de la technologie de l'information (TI) est nécessaire pour les nouvelles initiatives liées à l'immigration et à la sûreté, notamment les projets qui concernent des règlements sur les renseignements des passagers. Souvent, ces initiatives sont liées à la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés et aux lois et règlements connexes, comme la Loi sur les douanes.
335. Le développement de la TI coûte cher aux transporteurs aériens et les coûts les plus
importants sont engagés lorsque le gouvernement du Canada et ses organismes exigent des approches non-conventionnelles. Cela comprend les exigences visant des fonctions de programme qui ne sont pas harmonisées avec les normes internationales ou américaines.
336. Par exemple, depuis 2013, Air Canada a dépensé plus de 6 millions de dollars afin de
se conformer aux nouvelles exigences gouvernementales pour la transmission des renseignements sur les passagers.
337. Le système d'autorisations de voyage électroniques représente déjà pour Air Canada
un coût minimal de 500 000 dollars pour le développement de logiciels, plus des coûts additionnels de 1,2 million de dollars pour la transmission récurrente annuelle et l'abonnement annuel. Il convient de noter que ce système n'est pas harmonisé avec le système électronique d’autorisation de voyage (ESTA) des États-Unis, qui prévoit la transmission de renseignements qui sont essentiellement les mêmes pour des passagers semblables et qui a ses propres coûts de mise en œuvre.
338. Le gouvernement doit chercher à s'aligner sur les normes internationales ou, à tout
le moins, sur celles des États-Unis. Cette initiative renforcera l'approche axée sur un
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périmètre prévue par le Plan d’action Par-delà la frontière, puis réduira au minimum les dépenses liées au développement de la TI pour les transporteurs aériens.
RECOMMANDATION 49 : Harmoniser pleinement les nouvelles initiatives, comme les règlements sur les renseignements des passagers, avec les normes internationales. À tout le moins, s'efforcer de s'aligner sur les normes du Service des douanes et de la protection des frontières ou du département de la Sécurité intérieure des États-Unis. Cela permettrait de réduire les dépenses liées au développement de la TI pour l'ensemble des transporteurs aériens.
iii. Suivi des données de vol
339. En 2005, l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) a instauré une politique officielle sur les programmes de suivi des données de vol. Elle avait pour but d'aider à simplifier les procédures de suivi des données de vol partout dans le monde par l'établissement d'un programme de sécurité avant-gardiste et proactif. Les programmes de suivi de données sont imposés par l’OACI pour les opérations aériennes dont les avions ont un poids brut de 27 000 kilogramme ou plus.
340. Le suivi des données de vol peut donner une perspective incroyable de l'exploitation
d'un appareil. Il permet non seulement de repérer les opérations indésirables, mais également de consigner tous les types d'information en cours de vol, notamment le rendement du moteur, la sollicitation des commandes, la turbulence et les conditions météorologiques. Il peut également déterminer les problèmes commerciaux et de maintenance dont le transporteur devra s'occuper. Dans les cas où le suivi des données de vol est pleinement mis en pratique, les transporteurs peuvent communiquer des renseignements pour régler des problèmes qui touchent non seulement le parc aérien d'un transporteur, mais également une flotte précise d'appareils que détiennent de multiples transporteurs.
341. Transports Canada exige que les transporteurs aient recours aux programmes de
gestion des données de vol pour soutenir leur système de gestion de la sécurité, mais le Ministère n'a jamais officiellement accepté ou rejeté le politique de l'OACI sur le suivi des données de vol. Comme aucune position claire n'a été prise, il n'y a pas de politique canadienne sur la façon dont les transporteurs peuvent utiliser les renseignements recueillis de ces programmes, notamment sur la possibilité de se servir des données pour corriger ou améliorer les techniques des pilotes.
342. Le manque de clarté représente un obstacle pour les sociétés aériennes qui
souhaitent améliorer la sécurité et coordonner leurs programmes avec les systèmes utilisés dans d'autres pays, parce que certaines parties prenantes de l'industrie de l'aviation craignent que les données ne servent à prendre des mesures punitives contre les employés.
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343. Air Canada a énormément investi dans le suivi des données de vol. Nous avons équipé les appareils, cartographié les données des avions et mis en œuvre des programmes officiels de suivi des données de vol dans l'ensemble de nos systèmes de sécurité.
344. Cependant, sans une politique officielle de Transports Canada sur le suivi des
données de vol, l'utilisation de ce système est limitée. Par exemple, il n’y a pas de réglementation ou politique en place permettant aux transporteurs d’utiliser les données obtenues pour déterminer le statut opérationnel d’un avion. Aussi, ces données ne peuvent être utilisées pour supporter les activités de maintenance, pour analyser des évènements survenus en vol ou pour prendre des mesures correctives en cas de faute identifiée.
345. De même, Transports Canada ne reconnait pas officiellement que les données
obtenues par les systèmes de suivi des données de vol peuvent être utilisées pour vérifier l’état des enregistreurs de vol bien que ces données soient révisées de façon quotidienne alors que les enregistreurs de vol le sont sur une base annuelle. En fait, les protocoles et directives de maintenance émis par Transports Canada sont silencieux quant à l’existence ou l’utilisation des systèmes de suivi des données de vol et, conséquemment, cette source d’information ne peut formellement être utilisée pour régler tout problème avec l’avion. Bien que le manque de politiques et de directives limite l’usage des données extraites des systèmes de suivi des données de vol, certains transporteurs continuent tout de même, à leur crédit, à développer des programmes pour contrôler plus activement leurs opérations.
346. Les systèmes de suivi de données de vol procurent une revue en profondeur des
opérations routinières des avions. Afin d’assurer que ces systèmes demeurent en place et qu’ils permettent une révision complète des opérations des transporteurs aériens tout en améliorant la sécurité du transporteur et des passagers, le Canada doit développer et mettre en place une politique moderne, complète et coordonnée quant à ces systèmes.
347. Une telle politique doit prendre en considération les leçons apprises de l’industrie
depuis les 25 dernières années et permette au transporteur d’utiliser ces données pour régler tout aspect pertinent de leurs opérations, sans crainte que ces données soient utilisées à des fins administratives ou pénales. Les partenaires de l’industrie, comme le Conseil des lignes aériennes du Canada, ont proposé à Transports Canada de travailler conjointement avec les transporteurs pour développer et mettre en place un programme de pointe dans l’industrie et nous encourageons Transports Canada à suivre cette direction.
RECOMMANDATION 50: Le Canada doit présenter une politique globale, coordonnée et intégrée sur les programmes de gestion des données de vol et s'assurer que nos systèmes soient harmonisés avec les meilleures pratiques à l'échelle internationale. Ce changement permettrait la collecte et l'analyse de données, sans crainte de représailles pour les personnes concernées. Ainsi, les transporteurs seraient en mesure de mieux former les équipages et d'améliorer la performance de leur parc aérien.
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iv. Harmonisation des protocoles de sécurité
348. Initialement, ETOPS signifiait « exploitation de biréacteurs à distance de vol prolongée ». Pendant plus de 20 ans, la politique ETOPS a fourni des directives sur la distance que peut parcourir un biréacteur à partir d'aérodromes de déroutement potentiels.65 Ces directives avaient pour but de réduire le risque d'incident dans le cas d'une panne de moteur, ce qui survient rarement.
349. La politique ETOPS à l'échelle internationale a évolué en fonction des avancées en
matière de technologie et de fiabilité. La politique servant à guider l'exploitation à distance de vol prolongée s'applique aujourd'hui à différents types d'appareils, bien que le terme ETOPS soit encore utilisé, et elle offre davantage de souplesse aux pilotes.66
350. Toutefois, la politique du Canada n'a pas évolué de pair avec les changements
technologiques, ce qui limite la capacité des pilotes d'emprunter l'itinéraire le plus efficace possible, bien qu'il soit communément admis que cet itinéraire serait aussi sécuritaire que ceux qui sont créés à partir des critères désuets.
351. Voici les aspects préoccupants du manuel ETOPS canadien:
• Zone d'exploitation sûre – cela est interprété comme étant applicable aux itinéraires antillais, et non aux itinéraires du Système de routes de l'Atlantique Ouest (WATRS). Toutefois, il n'y a aucun itinéraire ETOPS sûr dans les Antilles, et, de plus, les seuls itinéraires ETOPS sûrs se trouvent dans le WATRS. Par conséquent, si les itinéraires ETOPS sûrs ne s'appliquent pas au WATRS, ce concept est inutile.
• Points d'entrée/de sortie ETOPS – les vols ETOPS sont considérés comme un seul point d'entrée aux cercles ETOPS et un seul point de sortie des cercles ETOPS. Toutefois, dans le cas de certains itinéraires, les appareils sont suffisamment proches d'aéroports convenables, et il serait parfois sécuritaire de se trouver à l'extérieur des paramètres ETOPS. Comme les appareils canadiens ne peuvent pénétrer dans des cercles ETOPS distincts et en sortir au cours d'un même vol, les pilotes sont toujours contraints de respecter les paramètres ETOPS durant toute la durée du vol. Les appareils américains ont le droit de se trouver à l'extérieur de ces paramètres.
• Coupure de moteur en vol (IFSD) – dans sa définition des coupures de moteur en vol (IFSD), Transports Canada inclut les réductions de puissance, notamment le fait de passer au régime de ralenti. La Federal Aviation Administration des États-Unis ne considère pas cela comme une coupure de moteur en vol (IFSD). À ce titre, toute réduction de puissance au régime de ralenti à bord d'un appareil ETOPS est prise en compte pour notre fiabilité ETOPS, alors que ce ne serait pas le cas pour les transporteurs des États-Unis.
65 Département de l'aviation des États-Unis, « New ETOPS Regulations » (26 janvier 2007), http://www.faa.gov/other_visit/aviation_industry/airline_operators/airline_safety/info/all_infos/media/2007/info07004.pdf 66 Pour obtenir de plus amples renseignements sur les lignes directrices internationales, consulter l'annexe 6 de l'OACI, section 4.7, datée du 15 novembre 2012.
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352. Compte tenu des avancées technologiques et des interprétations divergentes des règlements, le gouvernement devrait mettre à jour les normes ETOPS pour refléter celles des États-Unis, qui ont consacré beaucoup plus de ressources à l'actualisation de leurs normes.
353. La mise à jour de la politique permettrait de réduire considérablement les charges
d'exploitation des transporteurs dans le cas de vols long-courriers ou de modifications nécessaires des routes polaires, comme ces situations ont pour effet d'augmenter la consommation de carburant et la durée des vols. De plus, les redevances de navigation seraient réduites, car il y aurait moins de changements d'itinéraire nécessaires.
354. Toutes ces mesures permettraient au Canada d'être plus concurrentiel par rapport
aux transporteurs étrangers.
RECOMMANDATION 51: Harmoniser l'approbation des critères de sécurité pour l'exploitation de biréacteurs à distance de vol prolongée (ETOPS) avec celle des États-Unis.
v. Règles sur la répartition améliorée et les vols IFR sans aérodrome de dégagement
355. En ce qui concerne la répartition améliorée et les vols IFR sans aérodrome de dégagement, le Canada est déphasé par rapport aux États-Unis, ce qui nuit à la compétitivité de l'industrie canadienne du transport aérien.
356. Conformément au Règlement de l'aviation canadien, les transporteurs peuvent
effectuer un vol IFR sans préciser d'aérodrome de dégagement dans le plan de vol, mais seulement si la destination est une escale intérieure. Actuellement, aucun règlement canadien ne permet aux pilotes de déposer un plan de vol IFR sans aérodrome de dégagement dans le cas d'une destination internationale.
357. Par exemple, pour la liaison Toronto (YYZ)–Vancouver (YVR), un pilote peut préciser
l'aéroport international de Seattle-Tacoma (SEA) comme aérodrome de dégagement. Si les conditions météorologiques s'avèrent extrêmement mauvaises, il peut se rendre à SEA à la place. Ce processus exige la mise à bord d'une quantité supplémentaire de carburant avant le départ de YYZ.
358. Par contre, si le ciel est dégagé et ensoleillé à YVR, et que les prévisions
météorologiques sont favorables, il n'est pas nécessaire de planifier un aérodrome de dégagement, puisque le risque de déroutement est faible. La disposition relative aux liaisons intérieures, dans ces conditions, permet de réduire les coûts de carburant.
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359. À l'opposé, les États-Unis permettent aux transporteurs nationaux d'effectuer des vols IFR sans aérodrome de dégagement, qu'il s'agisse d'une destination intérieure ou internationale, pourvu que le dernier segment dure au plus six heures.
360. En ce qui a trait à la répartition améliorée, la réglementation canadienne ne permet
pas aux transporteurs d'y recourir, d'une manière pragmatique, en route pour une destination internationale. Les pilotes canadiens doivent plutôt respecter un point de décision dans l'espace aérien intérieur. La réglementation limite l'utilisation de la répartition améliorée en exigeant que le point de décision ne se situe pas plus loin qu'une destination en route prévue.
361. Au contraire, la réglementation américaine permet aux transporteurs nationaux
d'utiliser la répartition améliorée sans être soumis à des critères géographiques précis, sous réserve d'une série de conditions techniques et météorologiques. Encore une fois, cet écart de réglementation permet aux transporteurs américains de jouir d'un avantage concurrentiel, en raison d'économies de carburant.
RECOMMANDATION 52 : Harmoniser les règles sur les vols IFR sans aérodrome de dégagement et les dispositions liées à la répartition améliorée avec celles de la Federal Aviation Administration, afin d'autoriser ces deux pratiques partout dans le monde. Pour accroître notre compétitivité à l'échelle internationale, la durée totale du vol ne devrait pas être limitée à six heures.
vi. Atterrissage et attente à l'écart
362. Les atterrissages et attentes à l'écart (LAHSO) constituent une procédure de contrôle de la circulation aérienne qui vise à accroître la capacité d'un aéroport tout en maintenant la sécurité. Cela signifie que les pilotes peuvent contribuer à gagner du temps et à réduire les charges opérationnelles, avec des LAHSO, et aider à libérer les pistes pour permettre aux autres de les utiliser.
363. Transports Canada a émis à l'intention d'Air Canada une spécification d'exploitation
permettant aux transporteurs aériens d'effectuer des atterrissages et attentes à l'écart (LAHSO) à l'extérieur du Canada.
364. Cette spécification d'exploitation est en conflit avec celle accordée par la FAA pour
les vols assurés aux États-Unis et empêche Air Canada d’exploiter ces manœuvres aux États-Unis. Ce genre d'autorisation n'est pas requise au Canada, et la spécification d'exploitation n'ajoute pas de valeur et n'est donc pas nécessaire. Concrètement, comme Air Canada ne peut effectuer des LAHSO aux États-Unis, ces appareils doivent souvent effectuer un circuit d’attente jusqu'à ce qu'ils puissent atterrir librement.
365. Là encore, Air Canada est désavantagée par rapport aux autres transporteurs
étrangers qui desservent les États-Unis et qui n'ont pas à se conformer à deux
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spécifications d'exploitation contradictoires. La conformité d'Air Canada est également menacée étant donné que les procédures LAHSO sont essentiellement destinées à être utilisées par le contrôle de la circulation aérienne et que la conformité aux deux spécifications d'exploitation exige que les procédures s'appliquant aux pilotes soient ajoutées afin de pallier aux contradictions.
366. Air Canada recommande donc que les spécifications d’exploitation utilisées par
Transports Canada soient harmonisées avec celles de la Federal Aviation Administration, de sorte que pilotes canadiens puissent effectuer des opérations LAHSO aux États-Unis.
RECOMMANDATION 53: Harmoniser les règles canadiennes sur l'exploitation par visibilité réduite avec les normes des États-Unis, dans le but d'améliorer la sécurité et de réduire les risques pour les pilotes.
vii. Concurrence loyale
367. Compte tenu de la nature fortement réglementée du transport aérien international, les politiques, les règlements et les lois en vigueur peuvent créer une situation de concurrence inégale entre les transporteurs qui assurent des services internationaux et les transporteurs aériens canadiens.
368. Par exemple, il n'y a pas de congestion aux aéroports canadiens pour ce qui est des
créneaux d'atterrissage ou de décollage. L'aéroport Billy Bishop de Toronto est le seul au Canada qui a un nombre restreint de créneaux. En comparaison, de nombreux aéroports internationaux sont confrontés à une saturation des créneaux.
369. Les aéroports accordent aux transporteurs aériens le droit de prévoir des créneaux
pour un atterrissage ou un départ pendant une période donnée. Dans la plupart des pays, il y a des processus transparents d'attribution des créneaux qui sont équitables pour les transporteurs nationaux et internationaux. C'est notamment le cas à l'aéroport Londres Heathrow, à l'aéroport La Guardia et à l'aéroport national Ronald Reagan de Washington.
370. Dans certains pays, le processus est moins transparent. Par exemple, à l'aéroport
international Ataturk d’Istanbul, les transporteurs nationaux ont un avantage acquis, puisqu’ils peuvent tirer profit de leurs nombreux créneaux dans cet aéroport. D'un autre côté, les transporteurs aériens canadiens, qui n'ont pas accès aux créneaux dans cet aéroport, ne peuvent offrir de nouveaux services. Il en résulte une entente déséquilibrée, alors que les transporteurs aériens turcs ont un avantage indu en ce qui a trait aux services.
371. Les situations de déséquilibre sont aussi survenues à des endroits comme Rome, où
les transporteurs étrangers ont fait l'objet de discrimination pour ce qui est des redevances d'atterrissage.
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372. Contrairement aux États-Unis, le gouvernement canadien a très peu d'influence pour presser le pays partenaire de trouver une solution et il n'a pas le pouvoir législatif nécessaire à cette fin. L'International Air Transportation Fair Competitive Practices Act de 1974 des États-Unis permet au département des Transports de prendre des mesures à l'encontre des transporteurs étrangers dont le gouvernement se livre à des pratiques déloyales à l'égard des sociétés aériennes des États-Unis. Par exemple, le gouvernement peut suivre un processus diplomatique afin de trouver une solution, ou exercer une sanction.
373. La Loi sur les transports au Canada doit être mise à jour afin de permettre à
Transports Canada ou à l'Office des transports du Canada de prendre des mesures à l’encontre des autorités d'un transporteur étranger. À titre d'exemple, l'interdiction d'accès d'un transporteur étranger à l'espace aérien du Canada pourrait servir à dissuader les pratiques déloyales exercées par d'autres pays.
374. Ce type de mesure permettrait de créer des conditions équitables pour les
transporteurs aériens canadiens, puis donnerait à Transports Canada l'autorité nécessaire pour adopter des mesures concrètes en vue de s'assurer que les transporteurs canadiens sont traités équitablement dans les marchés étrangers.
RECOMMANDATION 54 : Modifier la Loi sur les transports au Canada pour permettre à Transports Canada de prendre des mesures à l'encontre des autorités des transporteurs étrangers lorsque des pratiques déloyales ou discriminatoires en matière d'aviation sont exercées dans un autre pays, dans le but d'assurer des conditions équitables pour les transporteurs aériens canadiens.
Le contenu de la Loi pourrait être semblable à celui de l'International Air Transportation Fair Competitive Practices Act de 1974 des États-Unis, permettant au Canada de prendre des mesures pour forcer un partenaire bilatéral de cesser toute pratique discriminatoire.
viii. Participation étrangère dans les sociétés aériennes canadiennes
375. La Loi sur les transports au Canada limite l'investissement étranger dans les transporteurs aériens canadiens à 25%, une disposition qui permet de s'assurer que tout transporteur aérien demeure de propriété et de contrôle canadiens, les trois quarts des actions étant détenus par des Canadiens. Les autres pays ont adopté des restrictions semblables : les États-Unis ont la même disposition que le Canada – la participation étrangère dans les transporteurs aériens est limitée à 25% —, et l'Europe restreint généralement la participation étrangère à 49%.
376. En 2009, le projet de loi C-10 contenait des dispositions visant à faire passer la
participation étrangère de 25% à 49% et habilitait le gouverneur en conseil à promulguer le règlement sur l'augmentation de ces limites de propriété étrangère. Cependant, le gouvernement doit d'abord élaborer de nouveaux règlements. Les transporteurs aériens canadiens auraient ainsi accès à des bassins mondiaux de capitaux plus importants et les investisseurs canadiens auraient davantage de
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liquidité dans leurs investissements dans les transporteurs aériens. Toutefois, l'autorisation d'une augmentation unilatérale dans les règles canadiennes de propriété étrangère placerait les transporteurs aériens canadiens en situation de désavantage concurrentiel.
377. Compte tenu de la nature de l'industrie de l'aviation, les fusions transfrontalières de
sociétés aériennes sont impossibles, ce qui signifie qu'une collaboration plus étroite entre les transporteurs aériens doit être réalisée en empruntant d'autres voies. Les alliances, les coentreprises, et les accords d'exploitation à code multiple sont autant de moyens élaborés pour permettre cette coopération. De nombreux exemples montrent que d'importants niveaux d'investissement représentent un autre moyen d'établir cette collaboration.
378. Si le gouvernement autorisait les transporteurs étrangers aux États-Unis, notre plus
proche concurrent, à investir dans les transporteurs aériens canadiens et à exercer une influence propre au plus important investisseur dans une société ouverte, les transporteurs canadiens se trouveraient en situation de désavantage concurrentiel sans avoir la capacité réciproque d'investir de manière semblable dans les sociétés aériennes américaines.
379. De plus, même s'il peut sembler techniquement intéressant d'autoriser une variation
des niveaux d'investissement, selon le pays d'origine, il n'est pas facile de mettre en œuvre ce type de politique pour plusieurs raisons. D'abord, il serait difficile d'assurer l'efficacité de la politique du point de vue du droit des sociétés. De plus, le régime de réglementation, qui nécessiterait de multiples catégories d’actions, engendrerait des coûts de conformité élevés qui annuleraient tout avantage possible.
RECOMMANDATION 55 : S'assurer que les limites d'investissement étranger dans la Loi sur les transports au Canada correspondent à celles des États-Unis, et viser l'objectif ultime d'un niveau autorisé de participation étrangère de 49%. Cependant, en aucun cas, cette limite de participation ne devrait être plus élevée au Canada qu’aux États-Unis.
ix. Exigences en matière de certification de maintenance
380. Pour accroître l'efficacité et améliorer la compétitivité des transporteurs canadiens, le Canada doit assurer une meilleure harmonisation avec les normes étrangères quant aux exigences en matière de certification de maintenance pour les produits aéronautiques.
381. Par exemple, en vertu du Règlement de l'aviation canadien en vigueur (RAC 571.07),
les transporteurs canadiens peuvent uniquement accepter les pièces réparées ou neuves fabriquées à l’extérieur du Canada qui sont certifiées par une organisation dans un pays qui a un accord bilatéral ou technique avec le Canada.
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382. Les transporteurs canadiens et les organismes de maintenance agréés (OMA) peuvent seulement accepter des produits aéronautiques qui ont fait l'objet d'une maintenance pour laquelle une certification après maintenance a été signée par un titulaire d'un OMA ou une organisation acceptée par l'Aviation civile de Transports Canada dans le cadre d'un accord bilatéral ou technique.
383. À l'heure actuelle, pour l'acceptation de pièces ayant fait l'objet d'une maintenance,
le Canada a des accords uniquement avec l'Agence européenne de la sécurité aérienne (Union européenne), la Federal Aviation Administration (États-Unis), l'Agência Nacional de Aviação Civil (Brésil), le ministère de l’Aviation civile de Hong Kong, et l'Autorité de l'Aviation civile de Singapour.
384. Par conséquent, les pièces qui ont été fabriquées ou réparées dans des pays avec
lesquels le Canada n'a pas d'accord bilatéral doivent être expédiées aux États-Unis, en Europe ou dans l'un des autres pays indiqués ci-dessus pour être certifiées de nouveau avant que les transporteurs canadiens puissent les utiliser. Ce processus doit être suivi, même si les pièces sont réparées dans des pays dont les réparations sont acceptées par les partenaires bilatéraux du Canada.
385. Dans un tel cas, une seule solution de rechange existe: l'organisation qui effectue les
réparations doit faire une demande d'acceptation d’organisme de maintenance agréé étranger (OMAE). Cette exigence entraîne des coûts inutiles et des fardeaux administratifs pour les organismes déjà acceptés par nos partenaires bilatéraux.
386. Au final, ce processus place les transporteurs canadiens en situation de désavantage
concurrentiel par rapport aux OMA et aux transporteurs américains et européens, du fait qu'ils peuvent se procurer directement ces pièces. En effet, Air Canada est forcée d'acheter les mêmes pièces auprès d'intermédiaires, ce qui augmente les coûts.
387. De plus, du point de vue de l'innovation, certaines entreprises situées dans des pays
ne participant pas aux accords bilatéraux sont les fabricants d'équipement d'origine de ces pièces. Ainsi, le fait de nous procurer ces pièces auprès d'autres fournisseurs ne nous permet pas de profiter des améliorations que les fabricants d'équipement d'origine y apportent.
388. En outre, le Canada devrait suivre les règles de la Federal Aviation Administration
des États-Unis et mettre en place un programme visant les équipements et les fournitures non essentiels (NEF). Ce programme permettrait aux transporteurs canadiens d'avoir plus de souplesse dans l'établissement des exigences de remplacement et du programme de maintenance des pièces qui n'ont aucune incidence sur la sécurité, notamment les articles servant au confort des passagers.
389. Enfin, il faut accorder plus de souplesse dans la reconnaissance de la licence de
technicien. En vertu du régime actuel, les techniciens sont autorisés à exécuter des tâches de maintenance uniquement dans le pays où leur licence a été délivrée. Par exemple, un technicien qualifié aux États-Unis pour un appareil Airbus à fuselage
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étroit n'est pas autorisé à effectuer des tâches de maintenance pour Air Canada en Jamaïque, alors qu'il pourrait exécuter les mêmes tâches pour le même avion aux États-Unis (et en Jamaïque, en vertu des règles de la Federal Aviation Administration).
RECOMMANDATION 56: S'assurer que Transports Canada vise une plus grande harmonisation avec les pratiques internationales, notamment pour ce qui suit : accepter les certifications des autorités étrangères pour les pièces réparées et fabriquées à l'étranger, autoriser les transporteurs à mettre en place un programme visant les équipements et les fournitures non essentiels et accorder plus de souplesse dans la reconnaissance des licences des travailleurs étrangers.
x. Bruit des appareils
390. En raison des répercussions du bruit des appareils, de la croissance des aéroports et de leurs incidences sociales et environnementales sur leur milieu, l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI) a élaboré une approche équilibrée. Les États membres, dont fait partie le Canada, ont adopté l'approche équilibrée pour examiner les préoccupations des parties prenantes, à une époque où de nombreuses collectivités commencent à empiéter sur le territoire des aéroports, auparavant plus isolés.
391. L'approche équilibrée repose sur quatre piliers : 1)réduction du bruit à la source,
2)planification et gestion de l'utilisation des terrains, 3)procédures opérationnelles d’atténuation du bruit et 4)restrictions à l'exploitation. Les quatre piliers établissent une approche systématique, souple et applicable à l'échelle mondiale, pour les difficultés auxquelles sont confrontées ces collectivités. Le principal objectif consiste à régler les problèmes de bruit de manière responsable sur les plans environnemental et économique, au moyen d'un cadre qui prévoit une planification de la sécurité pour les réseaux de sociétés aériennes et les aéroports.
392. Bien que le gouvernement du Canada ait déjà adopté les normes de l'approche
équilibrée, les collectivités locales – comme de nombreux pays – choisissent de passer outre aux meilleures pratiques énoncées dans ce cadre. Par exemple, elles continuent sciemment d'aménager des terrains et de construire des maisons de plus en plus près des aéroports, ce qui va clairement à l'encontre des lignes directrices de l'approche équilibrée en matière de planification et d'utilisation des terrains. De nombreuses collectivités choisissent plutôt de limiter les activités des appareils et des aéroports.
393. Certains aéroports qui font état de chefs-de-file à l’échelle internationale, comme
Amsterdam, Dubaï et Pékin, sont opérationnels presque 24 heures par jour. Les aéroports canadiens sont, quant à eux, incapables de prolonger leurs heures d’opérations pour concurrencer plus efficacement ces aéroports.
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394. Comme les aéroports sont des moteurs de développement économique, leurs activités ne peuvent être restreintes de cette façon, et les gouvernements locaux doivent tenir compte de l'approche équilibrée dans leur planification future, dans le but d'éviter les frictions et les conflits inutiles entre les parties prenantes.
RECOMMANDATION 57: S'assurer que l’approche équilibrée est incorporée aux processus de planification de l'utilisation des terrains dans les collectivités qui se trouvent près des aéroports, puisque le Canada a accepté les normes de l’approche équilibrée de l'Organisation de l’aviation civile internationale.
xi. Biocarburant aviation
395. À l'heure actuelle, les transporteurs aériens canadiens sont confrontés à des obstacles à l'utilisation de biocarburant aviation dans leur parc aérien. Pourtant, cette technologie est prometteuse. Dans le cadre de ses propres essais, Air Canada a constaté qu'il s'agit d'un outil pratique pour la diminution des émissions de gaz à effet de serre, en vue de réduire son empreinte carbone globale.
396. Aux États-Unis, les producteurs de biocarburant aviation reçoivent une subvention de
deux dollars par gallon pour compenser le coût relativement élevé de la transformation de diverses huiles usagées ou de la culture du maïs pour la production d'éthanol. Cette subvention rend leur produit concurrentiel quant au des prix par rapport aux carburants réguliers.
397. Il n'existe pas de programme de ce genre au Canada pour l'instant, alors que c'est le
cas dans le secteur du biocarburant automobile. Par conséquent, il n'y a pas de producteur canadien de ce type de carburéacteur. L'importation du carburant des États-Unis est extrêmement coûteuse et non viable. Cependant, d'ici 2020, Air Canada devra respecter le cadre de croissance neutre en carbone de l'Organisation de l’aviation civile internationale ainsi que les mesures concurrentielles correspondantes.
398. Sans producteur canadien viable de biocarburant aviation, les transporteurs
canadiens devront envisager d'autres mesures pour demeurer neutres en carbone, ce qui comprend l'achat de crédits de carbone, la réduction du nombre de vols, la limitation de la croissance du parc aérien, l'utilisation de nouvelles technologies, ou une combinaison de ces mesures.
399. Déjà, Air Canada procède au renouvellement en profondeur de son parc aérien, qui
comprend des appareils de technologie nouvelle qui sont beaucoup plus efficaces que ceux des générations précédentes. Toutefois, comme la réduction du nombre de vols et les restrictions touchant le parc aérien ne sont pas envisageables relativement à la croissance, nous devrons probablement absorber une hausse des coûts associée aux crédits de carbone. En définitive, cette situation pourrait nuire à la compétitivité de l'industrie du transport aérien du Canada à l'échelle mondiale.
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RECOMMANDATION 58 : Créer une politique sur le carburant aviation qui appuie une industrie du biocarburant aviation au Canada, dans le but de permettre aux transporteurs canadiens de mieux s'acquitter de leurs obligations visant la réduction des émissions de gaz à effet de serre, conformément aux cadres mondiaux que le Canada a adoptés.
xii. Gestion des déchets
400. L'Agence canadienne d'inspection des aliments a un plan de contrôle préventif visant les déchets qui arrivent au Canada. L'Agence ne veut pas que des aliments d'autres pays contaminent l'environnement canadien. Ainsi, les transporteurs qui assurent un vol à destination du Canada au départ d'une ville internationale sont tenus de ramasser, de trier et d'incinérer les déchets et matières recyclables (une canette de boisson gazeuse, par exemple), ce qui représente un coût important pour eux. Cette procédure est même exigée pour les vols au départ des États-Unis, une zone environnementale commune.
401. Les États-Unis permettent le traitement habituel des déchets et des matières
recyclables pour les vols au départ du Canada, car ils considèrent le Canada comme une zone environnementale commune, tel qu'il a été précédemment mentionné. De plus, les risques liés aux matières recyclables ou aux emballages comme les canettes et les bouteilles sont faibles, voire inexistants. En fait, dans le cadre d'un projet pilote mené à l'aéroport international d'Ottawa, on a prouvé que le tri et le traitement habituel des matières recyclables à bord de vols au départ des États-Unis peuvent être faits en toute sécurité.
402. En plus du fardeau que représentent le tri et l'incinération des déchets de pays
étrangers à bord des appareils, l'Agence des services frontaliers du Canada (« ASFC ») impose des frais d'inspection de 25 dollars par avion pour tout déchet accumulé. Dans de nombreux cas, l'ASFC n'inspecte pas chaque appareil malgré l'application de ces frais.
RECOMMANDATION 59: Mettre à jour la Directive relative aux déchets internationaux, dans le but d'aligner la gestion des déchets au Canada sur les normes américaines en ce qui concerne les déchets des vols transfrontaliers. Éliminer les frais d'inspection de l'ASFC pour la séquestration des déchets dans le cas des vols transfrontaliers.
f. Coûts imposés aux sociétés aériennes
403. Les obligations réglementaires ont souvent entraîné des coûts supplémentaires pour les transporteurs, même lorsque la politique gouvernementale concerne l'intérêt public en général. Dans certains cas, ces coûts sont injustement distribués dans l'industrie, alors que quelques transporteurs seulement sont assujettis à certains programmes.
404. Voici des cas que le gouvernement pourrait examiner en vue de créer des conditions
équitables et concurrentielles pour les transporteurs aériens.
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i. Loi sur la participation publique au capital d'Air Canada
405. En 1988, le gouvernement fédéral a promulgué la Loi sur la participation publique au capital d'Air Canada, ce qui a permis la privatisation de la Société. On a alors établi le processus de création et de vente des titres de participation initiaux, tout en décrivant les obligations dont la Société devait s'acquitter. Bien que la Loi ait été adoptée il y a plus de 25 ans, elle est toujours en vigueur et prévoit d'importantes obligations. Air Canada est le seul transporteur aérien au pays qui doit respecter ces obligations.
406. Par exemple, la société privée est assujettie à la Loi sur les langues officielles,
comme c'était le cas lorsque le transporteur était une société d'État. La Loi sur la participation publique au capital d'Air Canada présente également les obligations concernant les lieux où le siège social et les centres d’entretien et de révision d'Air Canada doivent être situés. Cette disposition ne tient plus compte des réalités commerciales actuelles de l’industrie du transport aérien.
407. La Loi a été rédigée à un moment où le marché du secteur de l'aviation n'était pas
aussi concurrentiel. À l’époque, Air Canada détenait de plus de 80% du marché intérieur et était souvent le seul transporteur à desservir plusieurs communautés éloignées. Depuis cette époque, le paysage a évolué. La part de marché d’Air Canada sur le marché intérieur a diminué de près de 30% et il y une concurrence grandissante dans toutes les provinces canadiennes.
408. Par exemple, WestJet est un concurrent sérieux sur plusieurs marchés intérieurs. De
fait, WestJet a mis en place un transporteur régional pour étendre la portée de son réseau à de nouveaux marchés, incluant de plus petites communautés.
409. Cette entreprise n’est pas assujettie aux mêmes obligations que celles imposées à
Air Canada, comme celui de fournir des services dans les deux langues officielles. Ainsi, WestJet bénéficie d’un avantage significatif au niveau des coûts afin d’ajouter de nouveaux services et de desservir de nouvelles destinations.
410. Cet avantage au niveau des coûts a aidé WestJet à devenir un transporteur très
profitable et qui est très bien capitalisé. En 2014, WestJet a enregistré un revenu net de 284 millions de dollars, en hausse de 5,7% par rapport à celui de 2013, qui était de 268,7 millions de dollars. WestJet a déclaré, au quatrième trimestre de 2014, des profits pour un 39e trimestre consécutif
411. Aujourd'hui, bon nombre des obligations contenues à la Loi sur la participation
publique au capital d’Air Canada ne sont plus pertinentes et ne tiennent pas compte de l’état accrue de concurrence dans le marché et de certaines autres nouvelles réalités, comme les changements apportés à l'entretien des appareils. Toutefois, la Loi n'a jamais compris une disposition de réexamen permettant de prendre en compte la nature évolutive de l'industrie.
412. En raison de ces obligations imposées il y a vingt-cinq ans, Air Canada doit
maintenant faire concurrence à d'autres entreprises dans des conditions inéquitables.
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Compte tenu du nouvel environnement concurrentiel au Canada, le gouvernement doit remplacer la Loi sur la participation publique au capital d'Air Canada par des normes communes applicables à tous les transporteurs aériens.
RECOMMANDATION 60: Abroger la Loi sur la participation publique au capital d'Air Canada et, si le gouvernement juge qu'il est pertinent de mettre en place certaines exigences quant à un transporteur aérien, présenter de nouvelles lois concernant de telles exigences, qui s'appliqueraient à l'ensemble des transporteurs aériens, dans le but d'assurer des conditions équitables au sein d'un marché concurrentiel.
ii. Loi sur les langues officielles
413. Lorsque le gouvernement fédéral a décidé de privatiser son transporteur aérien national, il en a établi les conditions dans la Loi sur la participation publique au capital d'Air Canada de 1988. Conformément à cette loi, Air Canada est assujettie à la Loi sur les langues officielles (« LLO »).
414. Air Canada est fière de sa capacité et de son engagement à servir ses clients dans
les deux langues officielles du Canada. Cela est enchâssé dans notre culture de service et continuera toujours de faire partie de notre modèle commercial.
415. Cependant, Air Canada est le seul transporteur aérien et la seule société privée
servant directement le public à être assujettie à la LLO. Les concurrents nationaux et étrangers ne sont pas soumis aux mêmes exigences. Cette disparité crée une situation de concurrence inégale, en raison des ressources supplémentaires nécessaires pour satisfaire aux exigences en matière de service bilingue, ainsi que de la menace constante de procédures judiciaires.
416. Cette disparité crée d'autres problèmes, puisque la Loi sur les langues officielles est
censée s'appliquer à un organisme gouvernemental, et non pas à une entité commerciale qui vend des produits dans un marché concurrentiel. Par exemple, les entreprises du secteur privé ciblent en général des marchés précis pour leurs publicités. Cependant, aux termes de la LLO, Air Canada doit faire de la publicité dans les deux langues officielles de manière égale, même si une collectivité ne fait pas partie de son public cible ou que cette collectivité privilégie des moyens de communication différents. Ces exigences entraînent souvent des inefficacités dans les plans d'affaires de la Société.
417. Le recrutement d'employés bilingues peut s'avérer difficile, car bon nombre de ces
personnes préfèrent travailler dans des institutions comme le gouvernement fédéral. Pour Air Canada, cet enjeu entraîne des coûts supplémentaires liés non seulement à l'embauche de candidats bilingues, mais aussi à la formation d'agents de bord unilingues de transporteurs partenaires commerciaux, aux annonces publicitaires, aux foires de l'emploi et bien plus encore.
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418. Chaque année, Air Canada engage plus de 2 M$ pour respecter ses obligations aux termes de la Loi sur les langues officielles. Ce coût comprend les éléments suivants:
• Salaires des enseignants
• Tests linguistiques
• Programme de recrutement
• Salaire des employés qui traitent les plaintes liées à la Loi sur les langues officielles.
419. Cependant, grâce à nos efforts, Air Canada a réalisé d'importants progrès au fil des
ans, et le nombre d'employés bilingues maintenant disponibles a nettement augmenté.
420. Compte tenu du nombre total de passagers voyageant avec Air Canada, le nombre
de plaintes contre Air Canada en ce qui a trait aux exigences en matière de service bilingue demeure très faible. Comme la Cour d'appel fédérale l'a récemment souligné, le pourcentage de plaintes ne représente que 0,000033 % des situations dans lesquelles un passager interagit avec un agent d'Air Canada offrant des services.
Loi sur les langues officielles – plaintes versus clients
Nombre total de passagers (arrondi)
Nombre total de contact entre les passagers et les représentants d’Air Canada (arrondi)*
Nombre totale de plaintes déposées auprès du commissaire aux langues officielles
Pourcentage (plaintes/points de contact des passagers)
2000 30 millions 150 millions 69 0.000046 2001 30 millions 150 millions 80 0.000053 2002 29 millions 145 millions 80 0.000055 2003 28 millions 140 millions 33 0.000024 2004 29 millions 145 millions 62 0.000043 2005 30 millions 150 millions 39 0.000026 2006 32 millions 160 millions 30 0.000018 2007 33 millions 165 millions 35 0.000021 2008 33 millions 165 millions 37 0.000022 2009 31 millions 155 millions 27 0.000017 2010 32 millions 160 millions 41 0.000026 2011 34 millions 170 millions 36 0.000021 2012 35 millions 175 millions 41 0.000023 2013 35.8 millions 179 millions 59 0.000033 2014 38.5 millions 192.5 millions 49 0.000025 * en moyenne, les passagers ont cinq points de contacts avec des représentants d’Air Canada lorsqu’ils voyagent
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421. De plus, des plaintes liées à des problèmes de service relativement mineurs ont donné lieu à une poursuite visant à obtenir une indemnisation de centaines de milliers de dollars, ainsi qu'à un recours extraordinaire contre Air Canada, avec l'appui du commissaire aux langues officielles. Les plaintes incluaient l'annonce d'un pilote sur les conditions météorologiques à destination ou le service de boissons à bord de l'appareil. Même si Air Canada a gagné cette cause, elle a dû engager d'importantes dépenses et affecter des ressources considérables pour se défendre.
422. Parfois, les plaintes frôlent le ridicule. Une personne a déposé une plainte parce que,
dans son numéro du 16 mai 2014, le journal Globe and Mail a publié une photo d'un événement d'Air Canada sur laquelle on ne pouvait lire que la partie en français d'une bannière bilingue. Même lorsqu'une plainte n'est pas fondée, le commissaire aux langues officielles l'examine, exige des réponses d'Air Canada et en fait état dans un rapport.
423. Par ailleurs, le commissaire aux langues officielles a cherché à imposer des
obligations qui semblent outrepasser son mandat. Par exemple, dans une lettre datée du 10 mars 2014,, il a suggéré que l'enseigne du Centre Air Canada de Toronto (l’amphithéâtre de hockey) soit renommé Le Centre Air Canada Centre afin de respecter l'esprit de la Loi sur les langues officielles :
« L'enquête a établi que l'affiche "Air Canada Centre" est un moyen de communication très visible d'Air Canada, qui est reconnaissable par les Canadiens et les Canadiennes à l’échelle nationale. En vertu de l’article 22 de la Loi, les communications du bureau central ou de l’administration centrale d'Air Canada doivent être effectuées dans les deux langues officielles. (…) À la lumière de ce qui précède, nous avons conclu qu'Air Canada a manqué à ses obligations et que cette plainte est fondée compte tenu des obligations prévues à la partie IV et de l'esprit de la Loi. »
424. Même si le gouvernement considère peut-être qu'un tel zèle de la part des
enquêteurs constitue une priorité pour l'industrie du transport aérien, l'imposition à Air Canada d'exigences aussi strictes semblent excessives, alors que nos concurrents nationaux sont soumis à des exigences totalement différentes. En effet, les autres transporteurs canadiens sont uniquement tenus de faire leurs annonces et exposés de sécurité dans les deux langues au titre du Règlement de l'aviation canadien.
425. Les temps ont changé depuis la privatisation d'Air Canada. Aujourd'hui, les
transporteurs desservant le marché intérieur sont plus nombreux, et la concurrence est plus féroce dans toutes les régions du Canada. L'exigence de fournir les services dans les deux langues officielles, dans la mesure où la demande est suffisante, devrait s'appliquer de manière égale à tous les transporteurs desservant les Canadiens. Cette recommandation n’est non seulement une question de principe et d'équité pour les transporteurs, mais également d'accès et de choix pour les voyageurs.
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426. L'approche du gouvernement en matière de langues officielles doit donc évoluer pour
tenir compte de la réalité d'aujourd'hui.
RECOMMANDATION 61 : Abroger les obligations imposées à Air Canada en matière de conformité à la Loi sur les langues officielles et les remplacer par une obligation, applicable à l'ensemble de l'industrie du transport aérien, d'assurer les services dans les deux langues officielles, dans la mesure où la demande est suffisante.
iii. Programme des agents de la sûreté aérienne
427. Le programme des agents de la sûreté aérienne (ASA) a été mis en place à la suite des attentats terroristes du 11 septembre, pour contrer le risque de prise d'assaut du poste de pilotage.
428. Depuis 2011, le risque a fondamentalement changé, car tous les appareils sont
maintenant dotés de portes renforcées du poste de pilotage. Aujourd'hui, comme le risque à bord touche l’ensemble de l’appareil, le programme doit être mis à jour pour tenir compte de toutes les sections de l'avion.
429. Conformément au programme des ASA, les transporteurs fournissent des places sans
frais aux ASA de la Gendarmerie Royale du Canada («GRC»). Dans le cas où une place précise est demandée par un agent, le transporteur doit la lui fournir, même s'il l'a déjà vendue à un passager. Dans ces cas, il faut retirer la place au passager et négocier une indemnisation, aux frais du transporteur. Ce programme limite même la capacité d'un transporteur de remercier un client fidèle en lui offrant un surclassement ou un meilleur siège, par exemple.
430. Cette exigence engendre d’importants coûts et des occasions de rentrée manquées
pour les transporteurs. Dans les cinq dernières années, la valeur des sièges qu’Air Canada a dû fournir au programme des ASA a dépassé 100 millions de dollars. Dans la plupart des autres pays, les gouvernements accordent à leurs transporteurs une indemnité relativement à des programmes semblables. À tout le moins, ils permettent aux transporteurs de réclamer les pertes de rentrées associées à ces places en les déduisant de l'impôt sur les bénéfices.
431. Au sujet du programme, on se préoccupe notamment du fait que les transporteurs
doivent satisfaire aux demandes, même si aucune évaluation connue des risques n'a déterminé qu'un vol donné nécessite une protection. Aucun renseignement concernant l'évaluation des risques n'est fourni aux transporteurs. Par exemple, des agents ont demandé des places pour des vols de mise en place, qui ne comptent aucun passager à bord, simplement pour aller prendre un autre vol. Les transporteurs ne devraient pas être tenus d'assumer le coût du déplacement de ces ASA vers leur lieu de travail.
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RECOMMANDATION 62 : Éliminer le processus prévoyant un nombre illimité de places gratuites et, dans le cadre du programme des agents de la sûreté aérienne, obliger la GRC à acheter les places nécessaires auprès des transporteurs, aux prix du marché et à titre de solution de rechange, élaborer un mécanisme de recouvrement des coûts pour les transporteurs aériens. Par exemple, les transporteurs devraient être autorisés à imposer des frais pour les prestations autres que le siège (nourriture, divertissements, etc.) et pouvoir bénéficier d’une déduction fiscale pour la valeur des places fournies.
RECOMMANDATION 63 : Obliger la GRC à communiquer aux transporteurs aériens tous les renseignements des évaluations des risques concernant les vols individuels, de sorte que les transporteurs puissent exercer un jugement éclairé dans leur décision d'assurer ou non ces vols. De même, s’il les transporteurs ne peuvent facturer la GRC pour les frais de transports, limiter le programme des ASA aux vols qui présentent un niveau de profil de risque convenu à l’avance.
iv. Personnes non admissibles
432. Il existe de nombreux scénarios dans lesquels les transporteurs aériens doivent assumer le coût de retourner des personnes non admissibles dans leur pays d'origine. Cela se produit, même lorsque le passager a les documents appropriés (passeport, visa, etc., pour entrer au pays) et que les sociétés aériennes ont fait tout leur possible sur le plan légal pour vérifier la légitimité de la personne qui voyage. Cela se produit notamment si le passager a un casier judiciaire ou s'il pose un autre problème dont le transporteur aérien ne serait jamais au courant.
433. Dans les cas extrêmes, si le passager tombe malade et est hospitalisé avant de
quitter le Canada, les transporteurs sont même tenus de payer les frais médicaux! 434. Lorsqu'une société amène dans un pays étranger un passager considéré comme non
admissible, le transporteur doit ramener le passager au Canada ou dans un autre pays, comme son pays d'origine, où il sera jugé admissible.
435. Cette situation risque de devenir difficile, lorsqu'un gouvernement étranger demande
le renvoi immédiat d'un passager dans le pays d’origine, qui est le Canada. Si un agent de liaison de l'Agence des services frontaliers du Canada détermine que le passager n'a pas le droit d'entrer au Canada, le transporteur est alors pris entre deux directives différentes provenant de deux gouvernements.
436. Dans ces cas, Air Canada doit finalement transporter la personne pour la ramener au
Canada, afin de se conformer à l'ordre du gouvernement étranger. À l'arrivée, l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) impose une pénalité de 3200 dollars à Air Canada. La société aérienne doit également assumer tous les coûts associés au retour du passager dans son pays d'origine.
437. Air Canada doit ensuite faire appel de la pénalité de 3200 dollars. Le transporteur
obtient généralement gain de cause dans ces appels, comme le pays étranger l'a
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forcé à transporter le passager jusqu'au Canada. Toutefois, cela alourdit le fardeau administratif de la société en termes de temps et d'argent.
438. Il ne s'agit pas d'un coût négligeable. De septembre 2013 à août 2014, il y a eu
environ 216 cas de personnes non admissibles qui ont été renvoyées dans leur pays d'origine aux frais d'Air Canada. Cela représente un coût approximatif de 874 000 dollars canadiens.
439. Cette somme est en fait sous-évaluée, car elle n'inclut pas les frais associés aux
passagers qui se sont vu immédiatement refuser l’entrée au Canada. Malheureusement, nous sommes incapables de faire un suivi adéquat du coût lié au renvoi des personnes non admissibles, car l'ASFC travaille directement avec nos agents de première ligne pour trouver une place à bord d'un vol de retour. Ce processus est suivi dans un souci de rapidité, et on procède souvent au retour le jour même ou le lendemain.
440. Air Canada doit également assumer les coûts associés au retour des passagers qui
avaient les documents appropriés et dont la demande de statut de réfugié a été refusée. Dans certains cas, en raison de la nature du processus de revendication du statut de réfugié, il se peut que les passagers aient vécu dans le pays pendant de nombreuses années, et que leur billet de retour ne soit plus valide. Voilà un cas de double dépense pour les transporteurs. Le billet de retour initial n'est plus valide, les rentrées du vol de retour sont perdues, et les transporteurs doivent payer les coûts associés au renvoi du passager. Le processus est tout simplement trop long, et les transporteurs finissent par payer les frais.
441. Bien souvent, ces passagers contestent violemment leur départ du Canada, et ces
expulsions entraînent d'importants coûts de sûreté que la société aérienne doit payer en entier. Dans certains cas, Air Canada a dû louer des avions à réaction privés pour rapatrier des personnes qui refusaient de coopérer.
442. Toute relation qui existait auparavant entre le passager et la société aérienne (dans
de nombreux cas, il y a plusieurs décennies avec une société remplacée) est perdue depuis longtemps. Le passager ne veut pas ou ne peut pas payer. Il est tout simplement injuste de forcer les sociétés aériennes à assumer ces coûts lorsque les passagers ont les documents requis pour entrer au Canada et qu'ils tentent eux-mêmes de contourner les programmes d'immigration du Canada.
443. Les citoyens qui reviennent au Canada sans passeport peuvent aussi causer des
problèmes. À l'heure actuelle, le Canada n'a pas de loi ou de réglementation qui oblige les citoyens canadiens à avoir un passeport pour leur retour au Canada. Les citoyens canadiens sont uniquement tenus de présenter une preuve de citoyenneté, comme un acte de naissance ou un certificat de citoyenneté. Ces types de pièce d'identité peuvent être facilement falsifiés, rendant difficile d'en établir l'authenticité et de confirmer l'identité des passagers, en raison de l'absence de photo. La législation en vigueur est désuète. Il faut la modifier en fonction des réalités du XXIe
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siècle. Les États-Unis et de nombreux autres États exigent un passeport valide, qui est un document plus sûr, même pour les citoyens qui reviennent dans leur pays.
444. Toutefois, malgré l'absence de législation, les agents de liaison de l'Agence des
services frontaliers du Canada demandent aux transporteurs aériens de s'assurer que tous les passagers canadiens ont un passeport canadien valide pour monter à bord d'un vol à destination du Canada. Cela place les transporteurs dans la position difficile d'avoir à appliquer des consignes qui sont essentiellement des recommandations de l'Agence des services frontaliers du Canada, plutôt que des dispositions de la loi.
445. Le comportement indiscipliné de certains passagers représente un autre problème.
Lorsque des passagers ont des antécédents de comportement indiscipliné à bord, les sociétés aériennes sont en mesure de les bannir de tout autre vol qu'elles assurent. Toutefois, elles ne peuvent atténuer le risque que présentent des passagers indisciplinés ayant voyagé avec d'autres transporteurs, car la loi ne permet pas aux sociétés aériennes d'échanger de l'information sur les passagers, même si elles croient qu'un passager pose un risque pour la sécurité des autres voyageurs. La sécurité devrait toujours être la priorité.
Tableau X : Niveaux de comportement indiscipliné de l'OACI (un nouveau tableau sera créé)
Pour aider les sociétés aériennes à déterminer la gravité d'un comportement indiscipliné, l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) leur a fourni une classification du degré de menace à quatre niveaux.67 Les voici :
Niveau 1 – Comportement perturbateur (verbal)
Niveau 2 – Acte de violence physique
Niveau 3 – Comportement constituant un danger de mort (ou exhibition d'une arme)
Niveau 4 – Tentative d’intrusion ou intrusion effective dans le poste de pilotage
RECOMMANDATION 64 : Dans le cas de passagers qui présentent tous les documents valides nécessaires (passeport, visa ou autorisation de voyage électronique [AVE]) pour entrer au Canada, mais qui sont jugés non admissibles dans ce pays (immédiatement ou ultérieurement) pour des raisons indépendantes de la volonté du transporteur, le gouvernement canadien devrait assumer le coût du renvoi du passager, sous réserve d'un remboursement possible de ce dernier.
67 De plus amples renseignements à ce sujet se trouvent dans le Manuel sur la mise en œuvre des dispositions de l’Annexe 6 relatives à la sûreté (doc 9811 – Distribution restreinte) de l'OACI.
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RECOMMANDATION 65 : Permettre aux sociétés aériennes d'échanger de l'information sur les passagers dont le comportement perturbateur manifesté auprès d'autres transporteurs correspond aux niveaux 3 et 4 des normes de l'OACI. Cette mesure permettrait d'assurer la sécurité des autres passagers à bord ainsi que l'exploitation sécuritaire du vol, puis de réduire les coûts associés au renvoi des passagers ayant des antécédents de comportement perturbateur.
RECOMMANDATION 66 : Inscrire dans la loi l'obligation pour tous les passagers voyageant à destination du Canada de détenir un passeport ou une carte NEXUS valide (pour les voyages au départ des États-Unis), y compris les citoyens canadiens.
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VI. CONCLUSION
446. Il n'y a pas de remède miracle pour résoudre les problèmes de l'industrie du transport aérien au Canada. Nous devons plutôt aborder un ensemble complexe de problèmes, depuis le grand nombre de taxes et de frais jusqu'aux règlements qui semblent contenir des détails infimes et qui créent un fardeau imposant et inutile pour les sociétés et les organismes gouvernementaux.
447. Les passagers s'attendent à ce que leur déplacement en avion soit rapide et
concurrentiel au plan des prix, de leur arrivée à l'aéroport jusqu'à l'atterrissage et à la récupération de leurs bagages. Nous créons une expérience et une impression durable de notre pays et de ses principaux centres pour les voyageurs canadiens et du monde entier.
448. Les passagers s’attendent également à un service à un prix compétitif lorsqu’ils
voyagent. Tel que l’association internationale du transport aérien l’a estimé, les transporteurs aériens ont fait collectivement une marge bénéficiaire de 2.7% en 2014. Ce qui signifie qu’ils font en moyenne un profit de 6,02$ par passager, en hausse par rapport à 2013, alors que le profit par passager était de 3,38$68.
449. Pour attirer les passagers en transit et les clients du transport de fret, nous devons
mettre en place des processus efficaces. De plus, chaque équipe au sein de l'industrie doit avoir des rôles clairs et viser des résultats attendus – les sociétés aériennes, aussi bien que le personnel de sûreté et les organismes de direction.
450. Nous sommes à la croisée des chemins en ce qui a trait à la politique sur le
transport. La première option est de continuer à faire bande à part, à l'échelle mondiale, en matière de politique sur le transport et de miner les réalisations économiques du Canada.
451. La deuxième option pour le gouvernement canadien est de saisir l'occasion de
contribuer à la création de plaques tournantes internationales, et d'une industrie de l'aviation qui figurerait parmi les meilleures et les plus compétitives au monde et qui servirait de moteur économique pour notre économie locale.
452. Compte tenu de l'importance que le gouvernement fédéral accorde à l'industrie du
transport aérien, nous sommes persuadés qu'il choisira la deuxième option.
68 International Air Transport Association, “Economic Performance of the Airline Industry,” (December 10, 2014), http://www.iata.org/whatwedo/Documents/economics/IATA-Economic-Performance-of-the-Industry-end-year-2014-report.pdf
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VII. RECOMMANDATIONS
Résumé
RECOMMANDATION 1: Comme premier principe, reconnaître l'industrie du transport aérien en tant que moteur de développement économique. Renforcer le pouvoir d'action de Transports Canada en lui donnant le mandat officiel d'élaborer des politiques afin de favoriser la croissance, l'efficacité et la compétitivité de l'industrie de l'aviation canadienne.
Taxes et Frais
RECOMMANDATION 2: S'assurer que l'ensemble des taxes et des frais applicables à l'industrie du transport aérien sont concurrentiels à l'échelle mondiale, surtout par rapport à ceux des États-Unis.
RECOMMANDATION 3: S'assurer que les taxes ou les frais imposés à l'industrie sont directement liés à des services aux passagers, ou qu'ils sont réinvestis dans le secteur.
RECOMMANDATION 4: Abolir le loyer des aéroports. À tout le moins, réduire le loyer des aéroports en fixant la formule du loyer, puis s'assurer que le calcul ne comprend pas les revenus non liés à l'aéronautique ainsi que les améliorations effectuées dans les aérogares et du côté piste à la suite du transfert des aéroports et la mise en place de baux. S'assurer que les loyers perçus sont réinvestis dans l'infrastructure aéroportuaire canadienne proportionnellement à chaque aéroport.
RECOMMANDATION 5: S'assurer de l'admissibilité de tous les aéroports canadiens, y compris ceux qui font partie du Réseau national d'aéroports, pour le financement dans l'infrastructure aux termes du plan Chantiers Canada.
RECOMMANDATION 6: S'assurer que les frais imposés au Canada pour l'Administration canadienne de la sûreté du transport aérien (ACSTA) correspondent à ceux de nos concurrents américains. À tout le moins, s'assurer que les frais ne dépassent pas le coût des services fournis.
RECOMMANDATION 7: Utiliser les revenus provenant du droit pour la sécurité des passagers du transport aérien (DSPTA) pour financer les services directs liés à la sûreté dans les aéroports canadiens, de manière proportionnelle aux volumes de passagers à chaque aéroport.
RECOMMANDATION 8: Réinvestir dans l'industrie du transport aérien les revenus provenant de la taxe perçue sur le carburant pour les vols intérieurs, puis, pour des raisons de concurrence, supprimer les taxes d'accise sur le carburant qui s'appliquent aux vols internationaux.
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RECOMMANDATION 9: Lier les paiements en remplacement d'impôts (PERI) au niveau des services fournis par les municipalités, comme les services de police et les travaux de voirie. S'assurer que la municipalité respecte un niveau approprié de réinvestissement dans l'infrastructure liée à l'aéroport pour compenser ces paiements.
RECOMMANDATION 10: Supprimer l'obligation d’appliquer la TPS, la TVH et la TVQ sur les frais chargés aux passagers tels que les frais d’améliorations aéroportuaires et les droits pour la sécurité des passagers.
RECOMMANDATION 11: Effectuer une analyse comparative à l'échelle mondiale tous les cinq ans pour comparer les taxes, frais et suppléments du Canada avec ceux des autres pays, dans le but de faire du Canada l'un des pays les plus concurrentiels et de favoriser davantage la croissance de l'industrie de l'aviation.
Création de Plaques Tournantes Mondiales et Renforcement de l'Infrastructure Aéroportuaire
RECOMMANDATION 13: Continuer d'appliquer la politique Ciel bleu afin de poursuivre la libéralisation de l'accès aérien en collaboration avec d'autres pays, lorsqu'il est possible de conclure des accords mutuellement avantageux, et créer des conditions de concurrence équitables qui offrent un potentiel de croissance pour les transporteurs et les passagers aériens des deux pays visés.
RECOMMANDATION 14: Assurer la mise en œuvre efficace des autorisations de voyage électroniques («AVE») sur le plan des coûts et de la facilité d'utilisation pour le passager, puis commencer à les utiliser en remplacement des visas papier, encombrants, dans les pays à faibles risques.
RECOMMANDATION 15: Mettre en œuvre un système permettant de protéger la croissance du trafic en transit, en étendant les programmes de transit sans visa et sur le transit des Chinois, puis intégrer des exemptions d'AVE pour les passagers voyageant dans le cadre de ces programmes étendus.
RECOMMANDATION 12: Reconnaître l'importance du développement de plaques tournantes mondiales. Pour ce faire :
• se donner pour objectif de faire du Canada un pays concurrentiel en matière de développement de services aériens internationaux et de transport de trafic passagers et fret international via le Canada, dans le cadre de la politique nationale en matière de transport énoncée à la section 5 de la Loi sur les transports au Canada;
• confier à Transports Canada le mandat d'établir des politiques fondées sur les quatre piliers de la croissance des plaques tournantes : 1) l'emplacement; 2) la compétitivité des coûts; 3) le développement de transporteurs réseau; et 4) une facilitation sans heurts axée sur le service clientèle.
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RECOMMANDATION 16: Établir un « périmètre » nord-américain commun (à l'instar du visa Schengen), dans le cadre de la prochaine étape de l'entente Par-delà la frontière conclue entre le Canada et les États-Unis. L'approche axée sur un périmètre permettra d'accélérer le flux légitime de passagers, de marchandises et de services.
RECOMMANDATION 17: Réduire et uniformiser, dans la mesure du possible, les délais de délivrance de visas. En particulier, limiter les écarts dans les temps de traitement par point de service.
RECOMMANDATION 18: Accorder la priorité à l'élaboration de politiques, de règlements et de processus accélérés en matière de correspondances des passagers et de leurs bagages aux plaques tournantes, notamment comme suit :
• préserver les zones stériles et les zones de contrôle initiale satellite actuelles et en ajouter de nouvelles, aux endroits stratégiques;
• simplifier ou éliminer les exigences de sûreté des passagers; • veiller à ce que les niveaux de dotation et les solutions techniques de l'Agence
des services frontaliers du Canada («ASFT») permettent de réduire les délais d'attente des passagers.
Grâce à cette combinaison d'initiatives, les plaques tournantes canadiennes pourront devenir des villes-portes internationales, et les transporteurs canadiens seront en mesure d'agrandir leur réseau mondial.
RECOMMANDATION 19: Surveiller, mesurer et publier les niveaux de rendement sur une base horaire plutôt que d'après une moyenne quotidienne. Par exemple, les normes applicables aux passagers en correspondance devraient être les suivantes : 3. ASFC : traiter 90 % des passagers en correspondance en moins de 10 minutes. 4. Administration Canadienne de la sûreté du transport aérien («ACSTA»): traiter 90 % des
passagers en correspondance en moins de 7 minutes 30 secondes.
Pour les passagers locaux (passagers qui ne prennent pas de correspondance), les normes devraient être les suivantes :
• ASFC : traiter 90 % des passagers en moins de 20 minutes. • ACSTA : traiter 90 % des passagers en moins de 15 minutes.
Tous les rapports de rendement devraient être rendus publics.
RECOMMANDATION 20: Intégrer, dans les rapports de rendement de l'industrie, les évaluations du rendement de tous les organismes, sociétés d'État et ministères du gouvernement fédéral qui contribuent ou qui participent d'une façon ou d'une autre au rendement des aéroports et à la délivrance de visas, notamment les aéroports eux-mêmes, l'Agence des services frontaliers du Canada, l'Administration canadienne de la sûreté du transport aérien et Citoyenneté et Immigration Canada.
Tous les rapports de rendement devraient être rendus publics.
RECOMMANDATION 21: Étendre la portée des examens annuels et quinquennaux de l'industrie pour inclure les rapports de rendement établis en fonction des normes comparatives mondiales. Permettre à toutes les parties prenantes au sein des transporteurs de contribuer aux examens du rendement.
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RECOMMANDATION 22: Maintenir les exigences en vigueur en matière de déclaration du fret transitant par le Canada. Plus précisément, permettre aux transporteurs de faire la déclaration au nom des transitaires, afin que l'industrie du transport aérien puisse continuer d'accroître ce marché.
RECOMMANDATION 23: Revoir la structure de gouvernance des administrations aéroportuaires pour garantir que l'industrie de l'aviation est convenablement représentée au sein de leur conseil d'administration.
RECOMMANDATION 24: Exiger de toutes les administrations aéroportuaires qu'elles renforcent le rôle du comité consultatif relatif au transport aérien et mettent en œuvre un processus de consultation des transporteurs et un processus d'approbation pour les projets d'investissements de capitaux qui nécessiteraient la hausse des redevances d'atterrissage ou des frais d'améliorations aéroportuaires.
RECOMMANDATION 25: Donner à l'Office des transports du Canada le pouvoir d'examiner et d'approuver ou de rejeter les projets d'investissements de capitaux majeurs proposés par les administrations aéroportuaires, selon des critères définis par Transports Canada pour favoriser des dépenses responsables avec une croissance appropriée. Toutes les parties prenantes devraient être en mesure d'apporter leur point de vue durant ce processus.
RECOMMANDATION 26: Imposer une plus grande transparence financière aux administrations aéroportuaires, en veillant à ce qu'elles publient des rapports annuels détaillés, une liste des investissements dans des entreprises commerciales complémentaires, l'allocation des fonds constitués avec les frais d'améliorations aéroportuaires et les revenus détaillés provenant de sources non liées à l'aéronautique.
RECOMMANDATION 27: Imposer, par une exigence réglementaire, la réalisation d'un sondage annuel auprès des parties prenantes et la publication des résultats.
RECOMMANDATION 28: Céder l'aéroport Billy Bishop de Toronto à l'Autorité aéroportuaire du Grand Toronto pour assurer sa gestion cohérente et professionnelle et pour harmoniser sa structure de gouvernance avec celle des autres aéroports au Canada.
RECOMMANDATION 29: Donner aux administrations aéroportuaires, dans le cadre de la Loi sur les transports au Canada, le pouvoir de négocier des baux au-delà de la durée du bail principal, et leur fournir des lignes directrices en la matière, de sorte que les parties prenantes et les exploitants puissent continuer d'investir à long terme dans des projets d'améliorations nécessaires à l'industrie.
RECOMMANDATION 30: Supprimer les dispositions de dévolution dans les baux qui forcent une entreprise à céder ses actifs aux administrations aéroportuaires s'ils ne doivent pas être démolis pour la réalisation d'autres améliorations aéroportuaires.
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Un Système Réglementaire Efficace
RECOMMANDATION 31: Redéfinir clairement le mandat de l'Office des transports du Canada pour s'assurer que celui-ci ne joue aucun rôle dans l'élaboration des politiques et de la réglementation au Canada, laquelle fonction serait assumée exclusivement par Transports Canada. Dans l'éventualité où un changement réglementaire serait jugé nécessaire, l'Office formulerait des recommandations et soumettrait la question à Transports Canada.
D'autre part, le gouvernement devrait envisager de séparer la branche judiciaire de l'Office de sa branche administrative.
RECOMMANDATION 32: Appliquer les décisions de l'Office des transports du Canada à tous les transporteurs, au lieu de définir différentes règles pour différents transporteurs. À cet égard, modifier le processus de l'Office pour que tous les transporteurs et toutes les associations puissent formuler leurs points de vue sur les diverses questions qui les concernent.
RECOMMANDATION 33: Simplifier les règles tarifaires en allégeant les obligations de soumettre des conditions générales de transport hautement détaillées pour les tarifs, et permettre à l'Office des transports du Canada de prendre en compte toute l'information accessible aux passagers dans le site Web d'un transporteur dans l'évaluation de la validité desdites conditions générales de transport.
RECOMMANDATION 34: Aligner les conditions générales de transport relatives aux réclamations des passagers et à la responsabilité du transporteur dans le cas des vols intérieurs avec les règles internationales stipulées dans la Convention de Montréal. Cette mesure simplifierait les règles en matière de responsabilité et protégerait les passagers.
RECOMMANDATION 35: Supprimer l'exigence de soumettre au gouvernement aux fins d'approbation les changements apportés aux tarifs de bases et aux règles générales du tarif international 45 jours à l'avance, sous réserve d stipulation contraire dans les accords bilatéraux.
RECOMMANDATION 36: Transports Canada devrait continuer de chercher des brèches dans la politique de location avec équipage pour les combler afin de garantir que les principes de la loi et de la politique soient respectés. Les contrats de location avec équipage ne devraient s'appliquer principalement qu'à court terme et ne devraient pas servir de fondement à la planification saisonnière du parc aérien. En outre, ils devraient compte nombre permanent d'appareils du transporteur enregistrés au Canada sur une base annuelle au moment où la demande est soumise. Enfin, Transports Canada devrait avoir l'autorité légale de prendre part au processus d'évaluation et d'approbation des décisions rendues en vertu de la politique de location avec équipage.
RECOMMANDATION 37: Prévoir par voie législative la participation de Transports Canada au processus d'examen et d'approbation de toutes les coentreprises de transporteurs aériens entrepris par le gouvernement du Canada. Plus précisément, nous recommandons que Transports Canada ait l’autorité finale en la matière et que le Bureau de la concurrence y joue un rôle de soutien. Ce changement ferait en sorte que ces rôles soient semblables aux responsabilités respectivement allouées au département américain du transport et à celui de la justice.
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RECOMMANDATION 38: Abolir le règlement régissant les systèmes informatisés de réservations au Canada, afin d'harmoniser la réglementation canadienne avec la réglementation américaine et de procurer à l'industrie du transport aérien la souplesse nécessaire pour s'adapter aux conditions du marché.
RECOMMANDATION 39: Modifier la Loi sur l'aéronautique pour qu'elle stipule expressément que les transporteurs aériens sont autorisés à fournir des données sur les passagers à tous les pays étrangers, lorsque leurs lois nationales l'exigent.
RECOMMANDATION 40: Transports Canada doit accélérer le processus de réglementation pour tenir compte des avancées majeures dans la technologie et les pratiques dans l'industrie de l'aviation et s’assure que les ressources appropriées soient consacrées à cette initiative.
RECOMMANDATION 41: Éliminer la période de validité des exemptions à la réglementation jusqu'à ce que les procédures de réglementation aient été révisées et accélérées.
RECOMMANDATION 42: Le gouvernement devrait adopter une approche de type «guichet unique» ou lancer une seule publication pour communiquer ses interprétations et fournir des lignes directrices sur la réglementation.
RECOMMANDATION 43: Lorsque Transports Canada fournit des interprétations sur un règlement à une organisation, elle devrait également les communiquer à toute l'industrie de l'aviation pour favoriser l'application de pratiques cohérentes.
RECOMMANDATION 44: Harmoniser les processus réglementaires prévus au Règlement canadien de (« RAC ») et aux règlements sur la santé et la sécurité au travail, afin d'assurer que tout équipement approuvés en vertu RAC ne soit pas assujetti un régime additionnel de révision ou d’approbation
RECOMMANDATION 45: Exiger de Transports Canada qu'elle crée et officialise un cadre pour orienter le développement, l’exploitation et l’inspection ou l’évaluation des systèmes avancés et complets de gestion de la sécurité pour les exploitants aériens au Canada. Plus particulièrement, ce cadre devrait prévoir des normes spécifiques et des indicateurs de performance pour orienter tant les actions des exploitants que des inspecteurs de Transports Canada dans la même direction.
RECOMMANDATION 46: Modifier les exigences relatives au carnet de documents d'aviation pour éliminer la photo et la date de validité et lier la validité du carnet à celle de la carte d’identité de zone réglementée («CIZR»).
RECOMMANDATION 47: Prolonger la validité des CIZR applicables à l'échelle du Canada pour qu'elles soient valides aussi longtemps que celles applicables à un seul aéroport, c'est-à-dire cinq ans.
RECOMMANDATION 48: Revoir le Régime de sanctions administratives pécuniaires et la structure de pénalité prévue à la Loi sur les douanes et s'aligner sur la méthode des États-Unis.
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RECOMMANDATION 4 : Harmoniser pleinement les nouvelles initiatives, comme les règlements sur les renseignements des passagers, avec les normes internationales. À tout le moins, s'efforcer de s'aligner sur les normes du Service des douanes et de la protection des frontières ou du département de la Sécurité intérieure des États-Unis. Cela permettrait de réduire les dépenses liées au développement de la TI pour l'ensemble des transporteurs aériens.
RECOMMANDATION 50: Le Canada doit présenter une politique globale, coordonnée et intégrée sur les programmes de gestion des données de vol et s'assurer que nos systèmes soient harmonisés avec les meilleures pratiques à l'échelle internationale. Ce changement permettrait la collecte et l'analyse de données, sans crainte de représailles pour les personnes concernées. Ainsi, les transporteurs seraient en mesure de mieux former les équipages et d'améliorer la performance de leur parc aérien.
RECOMMANDATION 51: Harmoniser l'approbation des critères de sécurité pour l'exploitation de biréacteurs à distance de vol prolongée (ETOPS) avec celle des États-Unis.
RECOMMANDATION 52: Harmoniser les règles sur les vols IFR sans aérodrome de dégagement et les dispositions liées à la répartition améliorée avec celles de la Federal Aviation Administration, afin d'autoriser ces deux pratiques partout dans le monde. Pour accroître notre compétitivité à l'échelle internationale, la durée totale du vol ne devrait pas être limitée à six heures.
RECOMMANDATION 53: Harmoniser les règles canadiennes sur l'exploitation par visibilité réduite avec les normes des États-Unis, dans le but d'améliorer la sécurité et de réduire les risques pour les pilotes.
RECOMMANDATION 54: Modifier la Loi sur les transports au Canada pour permettre à Transports Canada de prendre des mesures à l'encontre des autorités des transporteurs étrangers lorsque des pratiques déloyales ou discriminatoires en matière d'aviation sont exercées dans un autre pays, dans le but d'assurer des conditions équitables pour les transporteurs aériens canadiens.
Le contenu de la Loi pourrait être semblable à celui de l'International Air Transportation Fair Competitive Practices Act de 1974 des États-Unis, permettant au Canada de prendre des mesures pour forcer un partenaire bilatéral de cesser toute pratique discriminatoire.
RECOMMANDATION 55: S'assurer que les limites d'investissement étranger dans la Loi sur les transports au Canada correspondent à celles des États-Unis, et viser l'objectif ultime d'un niveau autorisé de participation étrangère de 49%. Cependant, en aucun cas, cette limite de participation ne devrait être plus élevée au Canada qu’aux États-Unis.
RECOMMANDATION 56: S'assurer que Transports Canada vise une plus grande harmonisation avec les pratiques internationales, notamment pour ce qui suit : accepter les certifications des autorités étrangères pour les pièces réparées et fabriquées à l'étranger, autoriser les transporteurs à mettre en place un programme visant les équipements et les fournitures non essentiels et accorder plus de souplesse dans la reconnaissance des licences des travailleurs étrangers.
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RECOMMANDATION 57: S'assurer que l’approche équilibrée est incorporée aux processus de planification de l'utilisation des terrains dans les collectivités qui se trouvent près des aéroports, puisque le Canada a accepté les normes de l’approche équilibrée de l'Organisation de l’aviation civile internationale.
RECOMMANDATION 58: Créer une politique sur le carburant aviation qui appuie une industrie du biocarburant aviation au Canada, dans le but de permettre aux transporteurs canadiens de mieux s'acquitter de leurs obligations visant la réduction des émissions de gaz à effet de serre, conformément aux cadres mondiaux que le Canada a adoptés.
RECOMMANDATION 59: Mettre à jour la Directive relative aux déchets internationaux, dans le but d'aligner la gestion des déchets au Canada sur les normes américaines en ce qui concerne les déchets des vols transfrontaliers. Éliminer les frais d'inspection de l'ASFC pour la séquestration des déchets dans le cas des vols transfrontaliers.
RECOMMANDATION 60: Abroger la Loi sur la participation publique au capital d'Air Canada et, si le gouvernement juge qu'il est pertinent de mettre en place certaines exigences quant à un transporteur aérien , présenter de nouvelles lois concernant de telles exigences , qui s'appliqueraient à l'ensemble des transporteurs aériens, dans le but d'assurer des conditions équitables au sein d'un marché concurrentiel.
RECOMMANDATION 61: Abroger les obligations imposées à Air Canada en matière de conformité à la Loi sur les langues officielles et les remplacer par une obligation, applicable à l'ensemble de l'industrie du transport aérien, d'assurer les services dans les deux langues officielles, dans la mesure où la demande est suffisante.
RECOMMANDATION 62: Éliminer le processus prévoyant un nombre illimité de places gratuites et, dans le cadre du programme des agents de la sûreté aérienne, obliger la Gendarmerie Royale du Canada («GRC») à acheter les places nécessaires auprès des transporteurs, aux prix du marché et à titre de solution de rechange, élaborer un mécanisme de recouvrement des coûts pour les transporteurs aériens. Par exemple, les transporteurs devraient être autorisés à imposer des frais pour les prestations autres que le siège (nourriture, divertissements, etc.) et pouvoir bénéficier d’une déduction fiscale pour la valeur des places fournies.
RECOMMANDATION 63: Obliger la GRC à communiquer aux transporteurs aériens tous les renseignements des évaluations des risques concernant les vols individuels, de sorte que les transporteurs puissent exercer un jugement éclairé dans leur décision d'assurer ou non ces vols. De même, s’il les transporteurs ne peuvent facturer la GRC pour les frais de transports, limiter le programme des ASA aux vols qui présentent un niveau de profil de risque convenu à l’avance.
RECOMMANDATION 64: Dans le cas de passagers qui présentent tous les documents valides nécessaires (passeport, visa ou autorisation de voyage électronique [AVE]) pour entrer au Canada, mais qui sont jugés non admissibles dans ce pays (immédiatement ou ultérieurement) pour des raisons indépendantes de la volonté du transporteur, le gouvernement canadien devrait assumer le coût du renvoi du passager, sous réserve d'un remboursement possible de ce dernier.
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RECOMMANDATION 65: Permettre aux sociétés aériennes d'échanger de l'information sur les passagers dont le comportement perturbateur manifesté auprès d'autres transporteurs correspond aux niveaux 3 et 4 des normes de l'OACI. Cette mesure permettrait d'assurer la sécurité des autres passagers à bord ainsi que l'exploitation sécuritaire du vol, puis de réduire les coûts associés au renvoi des passagers ayant des antécédents de comportement perturbateur.
RECOMMANDATION 66: Inscrire dans la loi l'obligation pour tous les passagers voyageant à destination du Canada de détenir un passeport ou une carte NEXUS valide (pour les voyages au départ des États-Unis), y compris les citoyens canadiens.
