Livro_31_pensando_direito_processo Legislativo e Controle de Constitucionalidade

7/29/2019 Livro_31_pensando_direito_processo Legislativo e Controle de Constitucionalidade

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PENSANDO

N 31/2010

PROCESSO

LEGISLATIVO E

CONTROLE DE

CONSTITUCIONALIDADE

anada dos Ministrios | Bloco T | 4 andar | sala 434ail: [email protected] | CEP: 70064-900 | Braslia DF | www.mj.gov.br/sal

ISSN

2175-

5760


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SRIE PENSANDO O DIREITON 31/2010 verso publicao

Processo Legislativo e Controle de ConstitucionalidadeConvocao 02/2009

Ncleo Direito e Democracia do Centro Brasileiro de Anlises e Planejamento(NDD/CEBRAP)

Equipe de pesquisaJos Rodrigo Rodriguez (Coordenao)

Marcos Nobre (Coordenao)

Geraldo MiniuciFabiola FantiCarolina Cutrupi Ferreira

Luciana Silva ReisMariana Giorgetti Valente

Ana Carolina Alnito VieiraNatalie Bressiani

ConsultoriaLuciana Gross Cuna

Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia (SAL)Esplanada dos Ministrios, Bloco T, Edicio Sede 4 andar, sala 434

CEP: 70064-900 Braslia DFwww.mj.gov.br/sal

e-mail:[email protected]


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CARTA DE APRESENTAOINSTITUCIONAL

A Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia (SAL) tem o prazer de apresentar

uma nova srie de cadernos do Projeto Pensando o Direito, trazendo a pblico os resultados de

pesquisas realizadas por instituies acadmicas que trabalaram em parceria com a SAL ao

longo do ano de 2009.

Mais do que mera prestao de contas sociedade, as publicaes representam o xito de um

novo modelo de relacionamento entre Estado e academia jurdica. Sem abdicar do respeito pleno autonomia cientca, e ciente de que o Projeto no pretende ser lina de omento pesquisa

jurdica dado seu carter prtico e instrumental s competncias da SAL , prope-se umacooperao aberta, crtica e colaborativa, que almeja construir alternativas qualicadas aos

entraves prticos e tericos que circundam o processo de elaborao normativa. Seus contornos,

alis, tm servido como base a outras aes governamentais que buscam aproximar a produo

acadmica do cotidiano estatal.

Gana a SAL no momento em que alcana o objetivo primrio do projeto, qual seja, aqualicao dos projetos apresentados e dos debates travados no mbito do Ministrio da Justia

e do Congresso Nacional; gana a academia jurdica e aqui talvez resida grande vitria, em

que pese no ser meta precpua do trabalo no momento em que se abrem possibilidades de

aplicao prtica produo cientca e de participao eetiva no debate poltico.

O resgate da crena na poltica legislativa, a percepo de que o debate jurdico tambm ocorre

no momento ormativo da lei e o renascimento ainda tmido e inicial da participao acadmicanas instncias polticas decisrias contribuem, de modo inequvoco, para a (re)denio dos

rumos da pesquisa e do ensino jurdico no Brasil. A pesquisa aplicada e o interesse pelo processo

legislativo devolvem relevncia ao momento da gnese legislativa e, em ltima instncia, revigoram

as caractersticas constituintes da cidadania. Renova-se a sensao de pertencimento; recorda-se

a importncia de participao.

esta, em suma, a aposta da Secretaria de Assuntos Legislativos: um modelo de produo

normativa aberto e eetivamente democrtico, permevel contribuio scio-acadmica, queresgate a importncia do processo legislativo e restaure os laos positivos existentes entre poltica

e direito. Um deseno institucional que qualique os esoros governamentais e, de outro lado,

estimule a legtima participao daqueles que tm na lei posta seu objeto cotidiano de trabalo.

Este caderno integra o segundo conjunto de publicaes da Srie Projeto Pensando o Direito e

apresenta a verso reduzida da pesquisa. Sua verso integral pode ser acessada no stio eletrnico

da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia, em www.mj.gov.br/sal.

Braslia, 30 de juno de 2010.

Felipe de Paula

Secretrio de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia


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CARTA DE APRESENTAO DAPESQUISA

O controle de constitucionalidade crucial para denir o mbito de atuao dos

poderes e o grau de controle da sociedade sobre o Estado. Tanto no que se reere ao seu

deseno quanto ao seu desempeno de ato, trata-se da demarcao dos limites entre os

trs poderes e entre Estado e a sociedade.

Este trabalo aborda o desempeno de ato das instncias competentes para controlar,

preventiva e repressivamente, a constitucionalidade das leis: Comisses de Constituio

e Justia (da Cmara e do Senado), Supremo Tribunal Federal e Poder Executivo, este por

meio dos vetos presidenciais.

Nosso objetivo oi identicar os argumentos utilizados por estes rgos decisrios

nos temas de segurana pblica, reorma do processo e competio poltica e traar um

perl da argumentao em cada um deles, em especial, no que se reere presena ou

no de argumentos externos a direito e de argumentos de autoridade.

Alm disso, este trabalo ormula ipteses sobre a maneira pela qual as instituies

ormais guram o processo poltico. Para tanto, oram identicados casos de alta, mdia

e baixa intensidade poltica a partir do exame dos documentos dos rgos de controle

de constitucionalidade. Tais tipos de casos pretendem ajudar a explicar o perl da

argumentao utilizada pelos reeridos rgos.

Esta pesquisa descreveu em detales os bancos de dados existentes que contm

documentos sobre controle de constitucionalidade o que, especialmente no que se reere

s Comisses de Constituio e Justia , em si mesmo, um resultado importante. A

literatura posterior sobre estes rgos, ainda pouco estudados, poder se beneciar

muito dos resultados aqui apresentados. O mesmo se pode dizer, em certa medida,

quanto aos vetos presidenciais, que tambm carecem de estudos mais detalados.


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CENTRO BRASILEIRO DE ANLISES E PLANEJAMENTO

NCLEO DE DIREITO E DEMOCRACIA

SRIE PENSANDO O DIREITO

PROCESSO LEGISLATIVO E CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE: AS FRONTEIRAS

ENTRE DIREITO E POLTICA

Resumo do Projeto de Pesquisa apresentada ao Ministrio da Justia/PNUD, no ProjetoPensando o Direito, Reerncia PRODOC BRA 07/004

SO PAULO/BRASLIA

02 DE JUNhO DE 2010

Ademais, esta pesquisa realizou anlises quantitativas que apresentam dados

sistematizados sobre os temas segurana pblica, competio poltica e reorma do

Judicirio e do Processo. Os bancos incluem proposies legislativas, vetos do Poder

Executivo e acrdos do Supremo Tribunal Federal entre os anos de 1995 e outubro de

2009, ou seja, os dois governos FhC e o primeiro e atual governos Lula. No total, oram

cadastradas e analisadas 2019 proposies legislativas, 12 vetos e 742 acrdos do STF.

A obteno de tantos resultados relevantes deve-se ao trabalo de toda a equipe,

listada em pgina a seguir. A despeito da assinatura individual desta apresentao este

oi, no sentido da palavra, um trabalo coletivo realizado por pesquisadores do Ncleo

Direito e Democracia do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento, cujo objetivo mais

geral compreender a relao entre direito e esera pblica. Agradeo a cada um dos

membros da equipe pelo trabalo conjunto, dedicado e paciente. Em especial, agradeo

a todos os que se juntaram aos esoros nais de anlise de dados e redao do relatrio.

Jos Rodrigo Rodriguez

Coordenador


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SUMRIO

1. INTRODUO....11

2. METODOLOGIA....17

1. Banco de dados das Comisses de Constituio, Justia e Cidadania....17

2. Construo do banco de vetos do Poder Executivo....19

3. Banco de julgados do Supremo Tribunal Federal....19

3. ANLISE QUANTITATIVA....23

1. Banco de proposies legislativas....24

2. Banco de acrdos do STF....31

4. ANLISE QUALITATIVA....35

Comisso de Constituio de Justia e Cidadania....43

Supremo Tribunal Federal....73

Vetos....80

5. ESTUDOS DE CASO UMA PASSAGEM PELAS TRS INSTNCIAS....83

6. CONSIDERAES FINAIS....89

7. REFERNCIAS DOCUMENTAIS E BIBLIOGRFICAS....91


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Esta pesquisa reete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

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1. INTRODUO

O objetivo central desta pesquisa comparar a atuao das instituies responsveis

pelo controle preventivo e repressivo de constitucionalidade de atos do Poder Legislativo,

no mbito do Poder Judicirio, via decises do Supremo Tribunal Federal (STF), do Poder

Legislativo, via maniestaes das Comisses de Constituio e Justia (CCJ) 1 da Cmara

dos Deputados e do Senado Federal, e do Poder Executivo, via vetos presidenciais, para

identicar:

a) o que cada uma delas entende, de ato, por controle de constitucionalidade, para

alm (ou aqum) do texto normativo que dene sua competncia;

b) que argumentos so utilizados em cada uma dessas instncias e qual seu padro

argumentativo.

O objetivo central desta pesquisa comparar a atuao das instituies responsveis

pelo controle preventivo e repressivo de constitucionalidade de atos do Poder Legislativo,

nas Comisses de Constituio e Justia, no Poder Executivo (vetos presidenciais)

e no STF para identicar: a) o que cada instncia entende, de ato, por controle de

constitucionalidade, para alm (ou aqum) do texto normativo que dene sua competncia;

b) quais argumentos so utilizados em cada uma dessas instncias e qual seu padro

argumentativo.

O primeiro esoro desta pesquisa, portanto, sair da ormalidade dos textos legais

e compreender, na prtica, como os organismos de controle de constitucionalidade

preventivo e repressivo uncionam2.

1 Ao longo do texto ser utilizada a sigla CCJ para s e reerir Comisso de Constituio de J ustia e Cidadania da Cmara dos Deputados

e para a Comisso de Constituio e Justia do Senado, sendo especifcada a Casa a qual pertence. A ausncia de reerncia indica meno

atuao de ambas as Comisses.

2 A pesquisa em sociologia do direito de matriz norte-americana costuma se reerir a tal abordagem como law in action para se contrapor

ao ormalismo de abordagens que se preocupam apenas com o direito como est escrito, ou seja, law in books (o direito dos livros). O termo

oi utilizado pela primeira vez por Roscoe Pound, Law in Books and Law in Action, 44 AM. L. REV. 12, 15 (1910).


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Uma pesquisa com este perl pode alimentar, evidentemente, a refexo sobre o

uncionamento real das instituies a partir dos dados colidos que podem vir a motivar

reormas ou reormulaes globais dos organismos estudados. No caso desta pesquisa,

nossa motivao compreender, de ato, o que ocorre nestes rgos destinados a

controlar a constitucionalidade das leis.

Ademais, a ateno que dedicaremos argumentao dos rgos de poder, como

car claro ao longo do texto tem, de sua parte, uma dupla motivao. Em primeiro

lugar, a ateno argumentao est ligada ao nosso desejo de investigar a maneira

pela qual o poder se coloca diante da sociedade, ou seja, que tipo de justicativa invoca

para tomar suas decises.

Os poderosos podem, por exemplo, decidir sem undamentar ou argumentar via

estratgias retricas ligadas a estratgias de legitimao simblica ou carismtica

dos entes de poder. Outra postura, completamente dierente, aquela centrada em

justicativas, argumentos que procuram convencer racionalmente os i nterlocutores.

A postura do organismo de poder, neste caso, est ligada ao objetivo de levar em

conta todas as razes pertinentes a sua deciso de modo a obter uma soluo justa

e legtima. Como se ver adiante, as categorias utilizadas na anlise incorporam esta

preocupao3.

Em segundo lugar, aspecto ligado ao primeiro, se o padro de legitimao

argumentativo, importante que os rgos de poder levem em conta todos os aspecto s

relevantes do problema que tm diante de si antes de tomar uma deciso. Neste

registro, sua legitimidade no decorre apenas do ato de que um texto legal le conra

competncia para decidir determinada espcie de problemas ou casos. Sua deciso

precisa ser tambm racional, ou seja, argumentativa, para se mostrar legtima perante

a sociedade.

Os dois temas que organizam esta pesquisa esto diretamente ligados ao tema da

democratizao do Brasil. O m da ditadura militar e a volta normalidade constitucional

trouxeram consigo a possibilidade de debater publicamente todas as decises do

Estado, inclusive as do Poder Judicirio. Por isso mesmo, este processo colocou nosso

3 Para uma posio desencantada e cnica em relao ao direito, ver FERRAZ JR. (2003). Para uma posio oposta, ver HABERMAS (1991).

direito na mesma rota do debate mundial sobre argumentao nas decises judiciais e

sobre democracia deliberativa nos rgos executivos e legislativos 4.

Tal debate mostra como as discusses polticas no esto mais contidas apenas

no parlamento, mas se estendem, por exemplo, por conselos (com ou sem poder

decisrio), organismos como oramentos participativos, conerncias nacionais,

audincias pblicas em agncias reguladoras e junto ao STF, etc.5 A sociedade tem

penetrado nas instituies ormais por outras vias, dierentes do voto e dos partidos

polticos, e importante mapear este processo.

Uma das ipteses que esta pesquisa, inelizmente, no pode testar de orma

extensiva a seguinte: O Poder Judicirio tem sorido os eeitos desse processo de

democratizao ao abandonar um padro autocrtico e tecnocrtico de legitimao de

suas decises para argumentar e justicar seus pontos de vista?

A tcnica jurdica, nesse registro, estaria sendo utilizada ela mesma como elemento

de legitimao ou como ambiente em que se incorporam preocupaes sociais,

econmicas e polticas? Nessa ltima cave, a deciso judicial assume o carter de um

campo de disputa pelo sentido das normas e no um espao para decises em nome

de uma suposta verdade jurdica inquestionvel.

No seremos capazes de vericar esta iptese, pois o universo de decises

estudado, veremos adiante, no suciente para comprovar a eventual mudana a que

a iptese az meno. A despeito disso, as categorias que construmos se pretendem

capazes de identicar, no que diz respeito a este problema, posturas argumentativas e

posturas autoritrias dos organismos de poder.

Em uma palavra, esta pesquisa oi concebida com os objetivos de:

a) compreender as instituies e o direito em ao e

b) identicar o padro decisrio dos rgos de poder, ou seja, vericar como eles

argumentam para justicar suas decises.

4 A bibliografa imensa. Para os dois temas, ver HABERMAS (1991).

5 Para um panorama geral do problema, COELHO E NOBRE (2004).


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No pano de undo do trabalo est o processo de democratizao das instituies

brasileiras, que tem ampliado o acesso da sociedade civil sobre os organismos de estado,

redesenando suas ronteiras no processo, e modicado seu padro decisrio, cada vez

menos autoritrio e tecnocrtico.

Claro, este no um processo necessrio, tampouco irreversvel. A luta pela

democracia deve ser constante e retrocessos podem ocorrer. O que s ressalta a

importncia de pesquisas que se coloquem deste ponto de vista, o da investigao sobre

a relao entre Estado e sociedade a partir do padro decisrio dos organismos de poder,

ou seja, a investigao da imagem que eles assumem perante a sociedade ao justicar

publicamente suas decises.

2. METODOLOGIA

1. BANCO DE DADOS DAS COMISSES DE CONSTITUIO,JUSTIA E CIDADANIA6

Aps o mapeamento dos bancos de dados descritos acima, concluiu-se que a nenum

deles, isoladamente, viabilizaria uma pesquisa completa das propostas legislativas

apresentadas no Congresso Nacional. Ao se considerar a limitao temporal para

execuo da pesquisa, optou-se pelo levantamento de material por meio dos bancoseletrnicos e pela utilizao de diversas palavras-cave de busca, de orma a abranger o

maior nmero de resultados possveis.7

Em virtude do grande nmero de resultados na pesquisa preliminar, optou-se por

realizar trs recortes no objeto da pesquisa, relacionados: (i) ao tipo das proposies

legislativas analisadas, limitando o estudo aos projetos de lei ordinria (PL), projetos de lei

complementar (PLP) e propostas de emenda Constituio (PEC), (ii) ao tempo limitando

o estudo s propostas entre 1995 e outubro de 2009 8; e (iii) ao tema, limitando o estudo

s propostas que versassem sobre segurana pblica, competio poltica e reorma do

Judicirio e do Processo9. A seleo das proposies relacionadas aos temas em enoque

atendeu critrios determinados. Quanto segurana pblica, oram cadastradas todas as

propostas que tivessem relao com o artigo 144 da Constituio Federal e seu contedo

(polcias e suas respectivas organizaes e exerccios, assim como uncionamento de

rgos de segurana pblica). Os projetos relacionados competio poltica tm relao,

6 NNosso especial agradecimento pronta ajuda em acessar os documentos legislativos da Coordenao de Relacionamento, Pesquisa e

Inormao (CORPI) do Centro de Documentao e Inormao (CEDI) da Cmara dos Deputados, Sr. Humberto, da Secretaria de Assuntos

Legislativos (SAL) e ao Sr. Leonardo de Paula e Silva, da secretaria da Mesa Diretora da Cmara dos Deputados.

7 Muitos documentos no esto disponveis na ntegra no banco SICON. Nestes casos fzemos uma solicitao ao Setor de Arquivo do

Senado e prpria SAL. Apesar de termos recebido a maior parte das solicitaes, 33 proposies legislativas oriundas do Senado oram

excludas da anlise qualitativa, dada a ausncia de documentao disponvel.

8 Justifca-se este recorte temporal na medida em que se buscou verifcar se h dierena nas variveis estudadas entre os governos do

ex- presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e do Presidente Lus Incio Lula da Silva (2003-out/2009 data em que se fnalizou

a coleta de dados).

9 Para maiores detalhes sobre a construo dos bancos, ver a ntegra do Relatrio disponvel no stio eletrnico da Secretaria de Assuntos

Legislativos.


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2. BANCO DE VETOS DO PODER ExECUTIVO

O banco de vetos do Poder Executivo parte de duas ontes. A primeira tem origem

no banco de proposies legislativas da Cmara e do Senado acima descrito. Aqui,

selecionaram-se apenas os projetos de lei que se tornaram normas jurdicas. A partir do

nmero da lei promulgada, realizou-se uma busca banco legislativo no site do Planalto10,

em busca das leis promulgadas que tiveram algum veto.

A segunda onte o banco de acrdos do STF, descrito a seguir. A partir da lei

impugnada na deciso, procedeu-se ao mesmo levantamento de vetos no stio eletrnico

do Planalto. Posteriormente, oram excludos os vetos repetidos destas duas ontes.

Este procedimento tambm permitiu identicar os casos nos quais existe controle

de constitucionalidade em mais de uma instncia. Assim, encontraram-se algumas

situaes nas quais avia um controle preventivo eito pela CCJ, o controle presidencial e,

posteriormente, a impugnao pelo controle repressivo do STF. Contudo, na maior parte

dos casos identicados ouve controle apenas de duas instncias (CCJ e STF). A anlise

argumentativa das instncias no controle de constitucionalidade est detalada no item

IV deste Relatrio.

3. BANCO DE JULGADOS DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

As decises proeridas em sede de controle concentrado de constitucionalidade oram

levantadas no site do Supremo Tribunal Federal11, na seo processos e respectiva

subseo ADI, ADC, ADPF e ADO, durante os meses de setembro de outubro de

2009, de todas as aes distribudas e/ou julgadas ao longo dos perodos de 1995-2002

(governos FhC) e 2003-out/2009 (governos Lula). A escola das aes distribudas e das

aes julgadas tem por intento abarcar o maior nmero possvel de decises que oram

distribudas entre 1988 e 1994 e que oram julgadas dentro do perodo adotado.

Alm do recorte temporal, oram selecionadas somente as aes cuja norma

impugnada tivesse origem no Congresso Nacional (leis ordinrias ederais, emendas

10 Site: www.presidencia.gov.br

11 Site: www.st.jus.br

com o processo eleitoral, normas para eleies ou aos direitos garantidos nos artigos 14

a 17 da Constituio Federal. Por m, em relao reorma do Judicirio e do processo,

optou-se pelo cadastramento da produo da Comisso de Reorma do Judicirio, em

especial as propostas com objetivo de regulamentar a Emenda Constitucional n. 45/2004

e outras mobilizaes do Congresso Nacional por reormas dos diplomas processuais

brasileiros, quais sejam, penal, civil, trabalista e administrativo.

A utilizao de diversas palavras-cave gerou muitas proposies repetidas, ou

mesmo sem pertinncia em relao aos temas em estudo. Por tal motivo, a partir dessa

busca inicial, passaram a ser cadastradas apenas proposies legislativas inditas de

cada tema, excluindo-se assim as proposies repetidas e as proposies aleias ao

recorte temtico. Ao nal, o banco de proposies legislativas compe-se da seguinte

orma:

Aps a coleta e seleo das proposies legislativas, estas oram sistematizadas em

um banco de dados. Tal sistematizao no banco de dados teve por objetivo o cadastro

das seguintes inormaes sobre as propostas legislativas: (i) Tipo da proposio; (ii) Data

de apresentao; (iii) Casa de origem; (iv) Nmero da proposio na casa de origem; (v)Casa onde est atualmente; (vi) Nmero da proposio na casa onde est atualmente; (vii)

Ementa; (viii) Autor; (ix) Partido do autor; (x) data de recebimento da proposio pelas CCJ;

(xi) existncia de parecer das CCJ quanto constitucionalidade da proposio; (xii) votos

em separado e (xiii) estgio da tramitao no momento do cadastro. Estes ltimos campos

permitiram identicar com acilidade as propostas objeto de anlise qualitativa. Em sntese,

a sistematizao das proposies legislativas gerou dois estudos sobre o banco ormado,

um deles com a extrao de dados quantitativos (item III deste Relatrio), e outro qualitativo,

com o exame das maniestaes proeridas no mbito das CCJ (item IV deste relatrio).

Tema Segurana Pblica Reorma do Judicirioe do Processo

Competiopoltica

Total de Proposies legislativascadastradas

818 40 1161

Proposies legislativas com parece-res das CCJCs

186 24 336

Proposies legislativas transorma-das em normas jurdicas com veto doPresidente da Repblica

4 2 6

Tabela 1. Distribuio do nmero de proposies legislativas por tema


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A tabela apresenta, em suas colunas, as categorias de anlise por meio das quais

as inormaes sobre cada modalidade de controle de constitucionalidade devem ser

objetivamente extradas. No total, oram elaboradas 34 categorias para tabelamento,

sendo que estas categorias estavam divididas em trs grandes grupos. No primeiro

grupo, oram inseridas categorias reerentes aos dados sobre o parecer da CCJ, o veto

do Poder Executivo ou do j ulgamento de mrito no STF; no segundo esto as categorias

sobre os dierentes temas ou problemas abordados; nalmente, o ltimo grupo contm

categorias atinentes argumentao jurdica desenvolvida. Estes trs grupos processo,

tematizao e argumentao compem os critrios bsicos de sistematizao, sendo

compostos da seguinte orma:

Elementos processuais ccontm inormaes objetivas sobre o trs momentos de

controle de constitucionalidade, a saber:

Dados sobre a lei ou projeto de Lei impugnado: (i) tipo de proposio; (ii) ano; (iii)

nmero da proposio; (iv) Casa; (v) proposies apensadas; (vi) origem; (vii) autor do

projeto; (viii) partido;

Dados sobre a ao impugnada no STF: (i) impetrante; (ii) tipo de recurso; (iii) nmero;

(iv) Relator; (v) votao unnime; (vi) data do julgamento de mrito;

Dados sobre o veto do Poder Executivo: (i) mandato; (ii) data do veto; (iii) artigos

vetados; (iv) justicativa.

Temas abordados - trata dos tpicos discutidos nos acrdos, a saber, a categoria

dogmtica em disputa; ;

Argumentao - contm critrios de investigao de argumentos presentes nos

pareceres, justicativas e decises. As quinze colunas subseqentes inormam qual:

abordagem da deciso, dispositivos legais citados, citao de princpios, a seguir,

elementos exteriores ao direito, e citao de casos. Para estes critrios, um item

que visa explicitar se a citao ou no usada como argumento de autoridade. Ao nal,

os ltimos dois critrios, se existe reerncia a argumentos externos ao direito e quais

seriam.

constitucionais, leis complementares e a prpria Constituio Federal), descartando-se

normas originrias do Poder Executivo, do Poder Judicirio, das Assemblias Legislativas

estaduais ou das Cmaras Municipais.

A seguir, elaborou-se uma tabela de anlise destas decises, composta pelos seguintes

critrios: (i) nmero da ao; (ii) requerente; (iii) norma impugnada; (iv) data de entrada;

(v) data de distribuio; (vi) deciso cautelar (deerida, indeerida ou negado seguimento);

(vii) data da deciso cautelar; (viii) deciso terminativa; (ix) data da deciso terminativa;

(x) deciso de mrito (improcedente, procedente ou procedente em parte); (xi) data de

julgamento do mrito; (xii) ementa. Este banco de dados composto por 692 ADI, 35

ADPF e 15 ADC.

A partir deste mapeamento das decises, oi possvel levantar diversos elementos

quantitativos sobre as aes distribudas e julgadas pelo Supremo Tribunal Federal

durante os governos FhC e Lula, assim como extrair dados comparativos entre ambos

e entre os prprios governos12, de orma a obter um panorama geral da Corte, como a

relao entre a data de distribuio e as datas das decises cautelares e/ou de mrito,

nmero de decises distribudas por governo, atores que cegam Corte, entre outros.

Alm da extrao dos dados quantitativos, iniciamos o levantamento das decises

de mrito, objeto de anlise qualitativa deste estudo. Para tanto, oram selecionadas,

dentro do universo inicial, todas as decises de mrito que versassem sobre o tema

ou relacionado segurana pblica, reorma do Judicirio e do processo e competio

poltica, no total de 40 acrdos.

A anlise qualitativa destes acrdos compete identicao de elementos

argumentativos presentes neste processo de controle de constitucionalidade. Nestesentido, oi elaborada em nova tabela na qual oi possvel sistematizar as caractersticas

identicadas nos julgados e nas semelanas e dierenas em relao argumentao

presente nos pareceres da CCJ e vetos do Poder Executivo. Os resultados desta anlise

esto no item IV deste Relatrio.

12 Ainda que o segundo governo Lula se encerre somente em 2010, apresentaremos alguns dados comparativos entre o primeiro governo

(2003-2006) e a maior parte do segundo (2007-out/2009).


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3. ANLISE QUANTITATIVA

A anlise quantitativa desta pesquisa tem como objetivo apresentar os principais dados

que oram sistematizados nos bancos construdos por esta pesquisa, acima descritos

sobre os temas segurana pblica, competio poltica e reorma do Judicirio e do

Processo.13 Os bancos incluem proposies legislativas de lei ordinria, lei complementar

e de emenda Constituio, entre os anos de 1995 e outubro de 2009. No total, oram

cadastradas 2019 proposies legislativas, sendo 818 sobre segurana pblica, 1161

sobre competio poltica e 40 sobre reorma do Judicirio e do Processo.

O levantamento quantitativo buscou retratar a produo legislativa em cada matria

a partir das inormaes cadastradas sobre nmero de proposies distribudas por

governo e perodo, partido autor da proposio, estgio de tramitao das proposies e

quantas delas transormaram-se em normas j urdicas.

importante ressaltar que estes dados abrem espao para novas pautas de pesquisa

relacionadas no apenas a este tema, mas a todos os demais. A partir da identicao

do partido e dos deputados mais atuantes em cada tema, possvel azer uma anlise

substantiva dos diversos projetos e traar a poltica deendida por tais agremiaes

perante o Parlamento. Tambm possvel pesquisar o processo de construo desses

projetos em uno do partido e dos representantes individuais. Quais grupos sociais

oram ouvidos ou tm algum relacionamento com o parlamentar especco ou com o

partido, ou seja, como as instncias ormais se relacionam com a sociedade civil.

Todos estes objetivos ogem de nosso objeto, mas a pesquisa realizada permite orientar

pesquisa uturas que estejam interessadas em explorar tais problemas, especialmente

em relao aos temas estudados. Considerando-se que as instituies ormais no so

mecanismos que uncionam independentemente das pessoas, o pesquisador uturo tem

aqui um mapa que pode orient-no na compreenso do processo poltico que envolve a

produo desses diplomas legislativos.

13 Sobre a construo dos bancos de dados, ver item II e ntegra do Relatrio da Pesquisa.


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das guardas municipais, e autorizao para as Foras Armadas exercerem atividades de

segurana pblica na aixa de ronteira19.

Os escassos projetos de lei complementar (1,34% das proposies cadastradas)

objetivam, em sua maioria, alterar a Lei Complementar n. 97/1999, que dispe sobre

as normas gerais para a organizao, o preparo e o emprego das Foras Armadas, para

estabelecer novas atribuies subsidirias20.

Nota-se que a produo legislativa em matria de segurana pblica crescente ao

longo dos governos FhC e Lula, embora o maior nmero de propostas apresentadas

tena sido no primeiro governo Lula (235 proposies), com pice no ano de 2007 (91

proposies).

A partir da Tabela 2 possvel notar que a produo legislativa em matria de

segurana pblica crescente ao longo dos governos FhC e Lula, embora o maior nmero

de propostas apresentadas tena sido no primeiro governo Lula (235 proposies), com

pice no ano de 2007 (91 proposies).

O PMDB o partido que mais apresentou propostas legislativas sobre segurana

pblica, totalizando 172 propostas cadastradas em nosso banco de dados. Em relao ao

primeiro governo FhC, o parlamentar que mais apresentou projetos de lei Silas Brasileiro

(PMDB/MG), com trs propostas. Entre 1999 e 2002, segundo mandato de FhC, visvel

uma infao na produo legislativa em matria de segurana pblica, com 241 projetos

de lei. Deste total, o PMDB apresentou 67 propostas, das quais Alberto Fraga (PMDB/

19 Ver PEC 144/1999 e PEC 24/2003.

20 Ver PLP 177/1997; PLP 187/1997; PLP 96/1999; PLP 104/2000; PLP 146/2000; PLP 211/2001; PLP 281/2002; PL 162/2004; PLP 188/2004;

PL P387/2006; PLP 8/2007; PLP 529/2009.

Da mesma orma, os dados apresentados permitem traar um mapa da importncia

dos temas em cada governo estudado. De novo, no nosso objetivo estudar, no detale,

as circunstncias polticas do pas e, mais especicamente, do Congresso, que levaram

concentrao de propostas legislativas sobre este ou aquele tema, a serem propostas

ou rejeitadas em cada perodo. No entanto, um analista interessado neste tema pode, de

posse desse mapa, realizar tais anlises guiado por dados que fagram tais momentos

da atividade parlamentar.

1. BANCO DE PROPOSIES LEGISLATIVAS

Segurana pblica

As propostas legislativas relacionadas segurana pblica so apresentadas, em sua

maioria, na orma de projetos de lei ordinria (81% das proposies cadastradas), sobre

uma grande variedade de temas, com destaque para alteraes nas leis sobre registro,

posse e comercializao de armas de ogo e munio (Lei n. 9.437/1997 e na atual Lei n.

10.826/2003)14, a instituio e manuteno da Lei do Fundo Nacional de Segurana Pblica

(Lei n. 10.201/2003)15 e sobre direitos e obrigaes dos policiais, como obrigatoriedade

de realizar exames toxicolgicos periodicamente16 e concesso de bolsas de estudos a

policiais17.

JJ as propostas de emenda Constituio (17% das proposies cadastradas), tm

por objeto principal alterar ou acrescentar incisos ao artigo 144 da Constituio Federal.

Dentre as mudanas sugeridas, esto a ampliao de competncia da polcia ederal18 e

14 Ver PL 7626/2003; PL 3941/2004; PL 4057/2004; PL 4420/2004; PL 4489/2004; PL 5019/2005; PL 5041/2005; PL 5552/2005; PL

5905/2005; PL 6163/2005; PL 342/2006; PL 6752/2006; PL 7611/2006; PL 7613/2006; PL 7617/2006; PL 7618/2006; PL 98/2007; PL 136/2007;

PL 144/2007; PL 148/2007; PL 149/2007; PL 152/2007; PL 353/2007; PL 459/2007; PL 460/2007; PL 718/2007; PL 1010/2007; PL 1116/2007;

PL 1214/2007; PL 1438/2007; PL 3060/2008; PL 3969/2008; PL 5303/2009; PL 5604/2009 e PL 6267/2009;

15 Ver PLP 177/1997; PEC 454/1997; PL 123/1999; PL 395/2001; PL 6651/2002; PL 7491/2002; PL 895/2003; PL 1092/2003; PL 2981/2004;

PL 3021/2004; PL 3038/2004; PL 4011/2004; PL 6701/2006; PL 145/2007; PL 461/2007; PL 549/2007; PL 700/2007; PL 1950/2007; PL

1101/2007; PL 1332/2007; PL 7616/2007; PL 5339/2009 e PL 6304/2009.

16 Ver PL 1443/1999; PL 354/2005; PL 417/2005; PL 5999/2005; PL 6076/2005; PL 6085/2005; PL 6118/2005; PL 6257/2005; PL 6306/2005

e PL 3718/2008.

17 Ver PL 128/1999; PL 297/1999; PL 3444/2000; PL 3732/2000; PL 7287/2002; PL 2075/2003; PL 7582/2006; PL 401/2007; PL 1935/2007

e PL 5439/2009.

18 Ver PEC 285/2000, PEC 49/2009 e PEC 412/2009.

Tipo de proposio legislativa I Governo FHC II Governo FHC I Governo Lula II Governo Lula

PEC 24 44 32 42

PL 91 191 235 146

PLP 2 5 2 2

Total 117 240 269 190

Tabela 2. Nmero de proposies legislativas por governo


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25


Das 25 proposies transormadas em norma jurdica, 6 delas soreram veto pelo

Poder Executivo. Destas, duas propostas eram originrias do prprio Poder Executivo (PL

7015/2002 e PL 5030/2005), uma proposta da Comisso Mista de Segurana Pblica (PL

7134/2002), duas propostas do PFL (PLP 188/2004 e PL 115/1996) e uma nica proposta

pelo PSDB (PLP 187/1997).

importante ressaltar que estes dados abrem espao para novas pautas de pesquisa

relacionadas no apenas a este tema, mas a todos os demais. A partir da identicao

do partido e dos deputados mais atuantes em cada tema, possvel azer uma anlise

substantiva dos diversos projetos e traar a poltica deendida por tais agremiaes

perante o Parlamento. Tambm possvel pesquisar o processo de construo desses

projetos em uno do partido e dos representantes individuais. Quais grupos sociais

oram ouvidos ou tm algum relacionamento com o parlamentar especco ou com o

partido, ou seja, como as instncias ormais se relacionam com a sociedade civil.

Competio poltica

As proposies legislativas relacionadas competio poltica so apresentadas, em

sua maioria, na orma de propostas de emenda Constituio (37% das proposies

cadastradas) ou de projetos de lei ordinria (54% das proposies cadastradas).

Grande parte das propostas de emendas Constituio visa alterar os dispositivos

relativos aos direitos polticos (CF, arts. 14 a 16) e organizao dos partidos polticos (CF,

DF) autor de 38 projetos. Em relao ao primeiro governo Lula, destacam-se entre os

parlamentares Cabo Jlio (PMDB/MG), com 14 proposies e Alberto Fraga, com 8.

Ao longo do segundo governo Lula o PSDB apresentou o maior nmero de proposies

at outubro de 2009. Do total de 24 propostas, 8 delas so de autoria de William Woo

(PSDB/SP).

Outro dado relevante o nmero de propostas do Poder Executivo nos quatro governos

estudados. O Poder Executivo oi autor de 27 proposies durante os dois governos FhC e

de 18 proposies nos dois governos Lula.

Os Grcos 1 e 2, como os demais grcos sobre a situao das proposies legislativasmostra baixo nmero de projetos transormados em lei, alto nmero de arquivamentos

e projetos devolvidos ao autor, o que parece evidenciar a diculdade em se aprovar um

projeto no Parlamento brasileiro. As razes desta diculdade no cam claras por esta

anlise, seria necessrio, como dissemos acima em relao a outras questes, analisar

de ato o processo poltico ocorrido em uno de cada proposio, questo que oge de

nosso objeto de pesquisa.

Neste mesmo sentido, interessante notar que as poucas proposies transormadas

em normas jurdicas oram apresentadas pelo Poder Executivo, especialmente durante os

governos FhC, 13 do total de 16 proposies. 21

21 Na categoria outros constam uma proposio prejudicada e duas como a situao de remetida Cmara dos Deputados, sem mais

detalhes, contudo.

ARQUIVADA61%

TRAMITANDO EM CONJUNTOCOM OUTRA PROPOSIO

12%

COMISSO EM FUNCIONAMENTO1%

PRONTO PARA PAUTA EM PLENRIO2%

CCJC6%

TRANSFORMADA EM NORMA JURDICA6%

AGUARDANDO RETORNO1%

NADA CONSTA10%

OUTROS1%

Grfico 1. Situao das proposies legislativas apresentadas nosgovernos FHC em matria de segurana pblica (1995-2002)8

ARQUIVADA37%

TRAMITANDO EM CONJUNTO COM OUTRA PROPOSIO18%



CCJC17%

DEVOLVIDA AO AUTOR0%



NADA CONSTA2%

OUTROS3%

Grfico 2. Situao das proposies legislativas apresentadasnos governos Lula em matria de segurana pblica (2003-out/2009)


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26


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proposies apresentadas nos governos FhC oi arquivada (68%). Do total, 15% tramitam

em conjunto com outras proposies e apenas 1% oi transormado em norma jurdica.

Em comparao com os governos Lula, nota-se um nmero menor de proposies

arquivadas (23% do total), prevalecendo as proposies que tramitam conjuntamente

com outras (32%). Deve-se ressaltar, contudo, que parte das proposies arquivadas

reere-se Legislatura de 2003-2007, e que os dados relativos Legislatura 2007-2011

ainda so parciais. De acordo com os Regi mentos Internos das duas casas do Congresso

Nacional, ao nal de cada Legislatura sero arquivadas todas as proposies que se

encontram em tramitao, salvo as ressalvas previstas em lei (RIDC, a rt. 105; RISF, art.

232). Assim, no possvel comparar os dados relativos ao segundo governo Lula, uma

vez que o nmero de proposies arquivadas pode aumentar consideravelmente aps

o m da Legislatura.

Em ambos os governos, contudo, visvel o reduzido nmero de proposies

transormadas em normas jurdicas, de 1% nos governos FhC e menos de 1% at o

atual momento dos governos Lula. Dentre estas proposies que se tornaram normas,

grande parte delas de autoria do PMDB, em ambos os governos. 25

25 Nos Grfcos 3 e 4, constam na categoria outros as aes de saneamento das proposies e despachos.

art. 17).22 Tambm merecem destaque as propostas que visam reormar os arts. 45 e

seguintes da Constituio, alterando o sistema eleitoral para eleio de parlamentares e

para disciplinar as ipteses de vacncia de deputados e senadores23.

Os projetos de lei ordinria abordam maior variedade de assuntos, em geral

relacionados s alteraes aos principais diplomas legais sobre direitos polticos e

eleitorais, quais sejam, o Cdigo Eleitoral (Lei n. 4.737/1965), a Lei n. 9.096/1995, que

dispe sobre partidos polticos e a Lei n. 9.504/1997, com normas para as eleies.

As propostas de lei complementar, por sua vez, tm por objetivo principal alterar a lei

Complementar n. 64/1990, que dispe sobre as ipteses de inelegibilidade24.

Como se pode ver pela Tabela 3, a distribuio de projetos de lei sobre competio

poltica mais uniorme entre os dois governos, variando um pouco para menos no

segundo governo FhC e Lula. Os partidos que mais apresentaram propostas, em todos

os perodos, oram, na ordem, PSDB, PMDB e PFL. Tambm cama a ateno a reduo

do nmero de proposies em anos eleitorais (1998, 2002 e 2006). Este dado reora o

grande nmero de proposies que visam alterar o procedimento eleitoral, uma vez

que as modicaes devem ser eitas at um ano da data das eleies seguintes (CF,

art. 16).

No que diz respeito tramitao, possvel observar que mais da metade das

22 Ver, entre outras, PEC 13/1995; PEC 18/1995; PEC 42/1996; PEC 283/1995; PEC 54/1996; PEC 79/1999; PEC 162/1999; PEC 44/2000; PEC

14/2003; PEC 184/2003; PEC 401/2005/; PEC 543/2006; PEC 546/2006; PEC 578/2006; PEC 29/2007;

23 Ver PEC 41/1999; PEC 11/2003; PEC 79/2007.

24 Ver, entre outras, PLP 19/1995; PLP 47/1995; PLP 62/1995; PLP 75/1995;PLP 76/1996; PLP 82/1996; PLP 152/1997; PLP 171/1997; PLP

229/1998; PLP 5/1999; PLP 22/1999; PLP 256/2001; PLP 98/2003; PLP 206/2004; PLP 5/2007; PLP 35/2007; PLP 443/2009; PLP 446/2009;

PLP 487/2009; PLP 519/2009;


PEC 128 101 126 81

PL 92 186 183 167

PLP 19 18 21 23

Total 239 305 330 271


ARQUIVADA68%

TRAMITANDO EM CONJUNTOCOM OUTRA PROPOSIO

15%



CCJC5%



NADA CONSTA1%OUTROS

3%

Grfico 3. Situao das proposies legislativas apresentadas nosgovernos FHC em matria de competio poltica (1995-2002)


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Dierentemente dos outros temas analisados, um nmero expressivo de proposies

sobre reorma do Judicirio e do Processo oram transormadas em normas jurdicas (total

de 30% entre 1995 e outubro de 2009), 23% estavam na CCJ e outros 10% das proposies

estavam prontas para a pauta em plenrio. Observa-se tambm o reduzido nmero de

proposies arquivadas (22% do total). Estes dados permitem ormular a iptese de que

as aes do Poder Executivo, que apresenta um grande nmero de proposies sobre o

mesmo tema, tendem a aprovar maior nmero de leis, em detrimento das proposies

apresentadas isoladamente por cada parlamentar ou partido.28

2. BANCO DE ACRDOS DO STF

Os resultados abaixo indicam os dados iniciais obtidos aps a nalizao do banco de

dados com as aes distribudas no Supremo Tribunal Federal.

28 No Grfco 5, constam na categoria outros as proposies legislativas cuja situao constava como encaminhado ao plenrio e

remetida Cmara dos Deputados.

Reorma do Judicirio e do processo

Para a construo do banco de proposies sobre Reorma do Judicirio e do

processo, selecionou-se todas as proposies que buscavam regulamentar a Emenda

Constitucional n. 45/2004 (Reorma do Judicirio), e outras grandes mobilizaes do

Congresso Nacional por reormas dos diplomas processuais brasileiros, quais sejam,

penal, civil, trabalista e administrativo. Esta escola metodolgica tem por objetivo

enxergar de orma mais precisa atuao do Congresso Nacional em grandes processos

de reorma, e no apenas em alteraes pontuais s leis vigentes. Por tal razo que o

nmero de proposies relativas ao tema maior no segundo governo FhC, perodo em

que oram apresentadas mais propostas acerca da Reorma do Cdigo de Processo Civil

e Cdigo de Processo Penal e no primeiro governo Lula, com a edio e regulamentao

da EC n. 45/2004.

Pelo mesmo motivo que a maioria das proposies apresentadas so de autoria do

Poder Executivo26 e da Comisso Mista Especial de Reorma do Judicirio 27, especialmente

ao longo do primeiro governo Lula (Tabela 4).

26 Ver PLP 37/1995; PLP 68/1995; PL 4203/2001; PL 4205/2001; PL 4208/2001; PL 3253/2004; PL 4497/2004; PL 4723/2004; PL 4724/2004;

PL 4725/2004; PL 4726/2004; PL 4727/2004; PL 4728/2004; PL 4729/2004; PL 4731/2004; PL 4732/2004 e PL 1213/2007.

27 Ver PL 12/2006 e PL 14/2006.


PEC 1 3

PL 2 7 14 7

PLP 5 1

Total 7 9 17 7


ARQUIVADA23%

TRAMITANDO EM CONJUNTOCOM OUTRA PROPOSIO32%



CCJC21%

DEVOLVIDA AO AUTOR4%


NADA CONSTA5%

OUTROS7%

Grfico 4. Si tuao das proposies legislativas apresentadas nosgovernos Lula em matria de competio poltica (2003-out/2009)

ARQUIVADA22%



CCJC23%



OUTROS3%

Grfico 5. Situao das proposies legislativas apresentadas (1995-out/2009)5


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Argies de descumprimento de preceito undamental

A argio de descumprimento de preceito undamental o instrumento utilizado

para evitar ou reparar leso a preceito undamental resultante de ato do Poder Pblico,

inclusive queles anteriores promulgao da Constituio de 1988. Sua criao oi uma

tentativa de suprir a lacuna jurdica originada com o entendimento de que as ADI no

podem ter por objeto normas anteriores Constituio. Como oi disciplinada somente

em 1999 (Lei n. 9.882), todas as aes distribudas restringem-se ao perodo do nal

do segundo governo FhC at 2009, com aumento signicativo no segundo governo Lula.

Grande parte das leis questionadas so leis ordinrias ederais (85% do total de APDF),

assim como se pde constatar no universo de ADC, alm de uma minoria de aes cujoobjeto no corresponde disciplina das ADPF, como propostas de emenda Constituio

(3% do total de APDF).

Quanto aos requerentes em ADPF de normas ederais, prevalecem as aes interpostas

por partidos polticos, seguidas por conederaes sindicais. Dentre os partidos polticos,

5 ADPF oram propostas pelo Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), 2 pelo

Partido Democrtico Trabalista (PDT) e o Partido Verde (PV), Partido Socialista Brasileiro

(PSB), Partido da Repblica (PR), Partido Social Cristo (PSC) e Partido Popular Socialista

(PPS) propuseram cada apenas 1 ADPF. Destas aes apenas uma delas, proposta pelo

PDT, teve julgamento de mrito pela procedncia da demanda.

Aes diretas de inconstitucionalidade

As aes diretas de inconstitucionalidade so o instrumento mais utilizado para

questionamento de leis e atos normativos, se comparadas s ADC e ADPF levantadasneste banco de dados. A partir de uma anlise mais aproundada das ADI ser possvel

entender de orma mais clara o controle de constitucionalidade eito pelo STF, dado que

o banco construdo contm 692 aes.

Alm disso, o instrumento com maior nmero de decises de mrito dentre as aes

sistematizadas. Em relao ao total de ADI deste banco, 17,46% tiveram julgamento

de mrito. Deste percentual, em 48% dos casos a demanda oi julgada improcedente,

enquanto em 52% a deciso oi pela procedncia ou procedncia em parte da ao.

Aes declaratrias de constitucionalidade

A interposio de aes declaratrias de constitucionalidade questionando leis

ederais so poucas, se comparadas s ADPF ou s prprias ADI. No total oram

encontradas somente 15 decises, sendo que a grande maioria delas distribuda durante

o segundo governo Lula. Questiona-se, com mais reqncia, a constitucionalidade de leis

ordinrias ederais em detrimento de leis complementares ou at mesmo de dispositivos

constitucionais.

Um dado interessante para este estudo identicar quais dos legitimados ativos do

art. 103 da Constituio Federal interpem aes no Supremo Tribunal Federal, pois

esta inormao pode trazer algumas inormaes sobre o uso de meios jurdicos pelo

sistema poltico, inclusive questionando a constitucionalidade de normas de iniciativa do

Congresso Nacional ou do prprio Presidente da Repblica.

A despeito de o art. 13 da Lei n. 9.868/1999 prever um nmero mais restrito de

legitimados ativos que o prprio art. 103 da Constituio Federal para interposio de

ADC, governadores, conederaes sindicais, entidades de classe e pessoas sicas

tentam acessar o Tribunal por este camino.

No que diz respeito s ADC, nota-se que os legitimados mais reqentes so o

prprio Presidente da Repblica e Governadores de Estados da Federao. Das aes

questionadas pelo Presidente, 2 delas j tiveram o mrito julgado, de modo que a ADC

1 e a ADC 4 tiveram deciso parcialmente procedente e procedente, respectivamente.

Nenuma ao cujo requerente osse um governador teve julgamento de mrito at

novembro de 2009.

A disciplina relativamente recente da ADC (Lei n. 9.868/1999) pode ser um ator para

explicar as poucas aes com algum julgamento, seja ele cautelar ou de mrito. Na

maior parte das ADC constava o status de aguardando julgamento, e nas decises de

mrito proeridas nota-se que prevalecem as decises pela procedncia da demanda

(20% do total). Vale ressaltar que a categoria sem julgamento de mrito inclui tanto

as aes que aguardam julgamento quanto as aes que j tiveram julgamento cautelar

(deerido, indeerido ou no-conecido), mas sem deciso de mrito.


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4. ANLISE QUALITATIVA

A anlise qualitativa dos pareceres das CCJ e das decises de mrito do STF oi

realizada por meio de tabelas de Excel, nas quais se procurou categorizar e padronizar

dierentes aspectos do raciocnio jurdico e no-jurdico presente nas duas instncias de

controle de constitucionalidade.

Para a anlise das decises do STF, a tabela oi ormada pelos seguintes campos:

(i) nmero da ao; (ii) nome do Ministro; (iii) relator (sim ou no); (iv) voto (procedente

ou improcedente); (v) dispositivos legais citados; (vi) princpios (sim ou no, quais); (vii)

doutrina (sim ou no, identicao dos autores e obras citados, identicao do uso da

doutrina como argumento de autoridade); (viii) jurisprudncia (sim ou no, identicao

dos casos citados, identicao do uso da jurisprudncia como argumento de autoridade);

(ix) argumentos externos ao direito (sim ou no, classicao: sociolgico, religioso,

antropolgico etc.).

Nessa tabela, um acrdo poderia signicar mais de uma lina de anlise, pois esta oi

eita voto a voto. Os campos (i) a (iv) identicam a ao, o autor do voto e a deciso a que

ele cegou; o campo (v) destina-se a toda a legislao reerenciada no voto; os demais

campos tratam dos tipos de argumentos utilizados para justicar a deciso nal. Foram

analisadas decises proeridas em sede de controle concentrado de constitucionalidade,

no perodo compreendido entre 1995 e outubro de 2009. Dentro do recorte temtico

adotado na pesquisa, encontraram-se 38 decises de mrito, sendo 37 em ADI e uma

em ADC.

A tabela usada na anlise das maniestaes das Comisses de Constituio e Justia

oi composta, na medida do possvel, pelas mesmas categorias usadas na tabela de

anlise das decises do STF, para que assim osse vivel uma comparao entre as duas

instncias. Algumas peculiaridades do processo de controle de constitucionalidade nas

CCJ exigiram que ossem eitas adaptaes na tabela de anlise. Expomos a seguir as

principais dierenas desta em relao tabela do STF.

Como se sabe, todos os projetos de lei, ordinria e complementar, assim como as

No que tange aos requerentes, nota-se maior eterogeneidade na propositura de

ADI, especialmente pelo ato de que os dois maiores grupos representados so partidos

polticos e conederaes sindicais (27% cada um), o que indica a diversidade de atores

e demandas. Em nmero menor, mas com expressiva representatividade, esto as

associaes de classe (19%) seguida pelo Procurador Geral da Repblica (15%). Na

categoria outros (2% do total), esto includas pessoas sicas e advogados atuantes em

causa prpria.

Em nmeros totais, o PT e o PDT so os partidos que mais demandaram o tribunal.

Contudo, v-se que a atuao do PT restringiu-se ao perodo entre 1989-2003, cessando

a partir do incio do governo Lula, enquanto que a atuao do PDT segue o mesmo

declnio, embora sua atividade no tena cessado aps 2003. Em sntese, pode-se dizer

que tais partidos, assim como o PC do B e PSB oram mais atuantes no controle de

constitucionalidade ao longo dos dois governos FhC, e tiveram suas atividades diminudas

ou cessadas aps o incio do mandato de Lula.

Por outro lado, ao se vericar os partidos polticos que mais demandaram aps o incio

do governo Lula e menos durante os governos FhC, observa-se que o enmeno no se

repete. Em nmeros totais, o nmero de aes distribudas entre 2003 e outubro de 2009

muito inerior ao perodo 1995 a 2002. Embora o segundo mandato de Lula no tena se

encerrado, at o momento apenas 52 oram interpostas durante seus governos, enquanto

que 156 aes oram levadas ao STF nos governos FhC. Assim, pode-se constatar que

a atuao dos partidos polticos em geral diminuiu nos ltimos 6 anos, dado que pode

ser relevante durante a anlise do banco de dados da CCJ, considerando a composioda Comisso, os relatores das propostas legislativas e seu deseco. Alm disso, ser

possvel constatar se partidos menores cessaram suas demandas no STF em razo da

perda de representatividade no Congresso Nacional.


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IV, e, RICD e art. 101, II, d do RISF). Como se nota, essa seleo de temas inclui matrias

diretamente relacionadas ao campo temtico adotado nesta pesquisa. Isso signica

que poderamos nos deparar com projetos que, mesmo considerados constitucionais,

poderiam sorer rejeio em razo de seu mrito, por exemplo.

Do outro lado, encontra-se a anlise de propostas de emenda Constituio, as quais

devem ser avaliadas, na Cmara dos Deputados, apenas quanto admissibilidade (v.

art. 32, IV, b do RICD), j que deve ser constituda Comisso Especial para dar parecer

sobre as PECs e tambm para elaborar sua redao nal (art. 34, I e art. 197 do RICD).

A avaliao da admissibilidade basicamente a vericao do respeito aos requisitos

do art. 60 da Constituio Federal na propositura da emenda. No Senado Federal, noentanto, no essa peculiaridade. O art. 101, I, de seu Regimento Interno determina de

maneira genrica que as matrias devem ser avaliadas quanto constitucionalidade,

juridicidade e regimentalidade e no se prev Comisso Especial para discusso de PEC

(cuja tramitao vem prevista nos art. 356 e ss. do RISF).

curioso que seja assim, j que as Propostas de Emenda Constituio somente em

sentido muito especco podem ser avaliadas quanto sua constitucionalidade. Parece

ser esse o sentido da previso do RICD ao determinar que seja eito apenas um juzo

de admissibilidade, que, no undo, parece ser um juzo de constitucionalidade ormal

(sobre cumprimento dos requisitos do art. 60). Ainda que a interpretao das clusulas

ptreas presentes nesse dispositivo traga importantes juzos materiais, isso no muda

o ato de que, no juzo de admissibilidade, a constitucionalidade analisada a partir de

um nico dispositivo constitucional. Tratando-se de Emenda Constituio, o controle

de constitucionalidade de maneira ampla sempre controverso, pois poderia ser

considerado antidemocrtico.32

32 Sobre essa polmica, v. MENDES, Conrado Hbner. Democracia e controle de constitucionalidade. 2005. Dissertao (mestrado em

Cincia Poltica). Faculdade de Filosofa, Letras e Cincias Humanas, Universidade de So Paulo. O trabalho no uma discusso sobre

o controle de constitucionalidade de Emendas Constitucionais, mas sobre a legitimidade democrtica do controle de constitucionalidade

de maneira geral. De qualquer orma, impossvel deixar de perceber que o tema se maniesta com mais nase na anlise de

constitucionalidade de Emendas, j que estas integram a prpria Constituio. O autor observa que o STF seria a nica corte constitucional

do mundo a ter declarado a inconstitucionalidade de uma emenda constitucional (p. 143). importante notar que, ainda que a tenso entre

controle de constitucionalidade e democracia seja muito discutida com oco nos problemas da reviso judicial, ela tambm se maniesta

no controle preventivo de constitucionalidade eito pelas CCJ, j que se trata de Comisso com poucos membros selecionados, cujo

uncionamento se assemelha a uma corte (com a apresentao do voto do relator e discusso sobre este) e que no necessariamente

consegue abarcar a opinio de todo o Parlamento.

propostas de emenda Constituio, so submetidos avaliao das Comisses de

Constituio e Justia. Essa avaliao eita por meio de parecer emitido pelo relator

designado, parecer este que pode ser aprovado ou rejeitado pelos membros da Comisso

(caso em que novo relator designado para emitir parecer).

Eventualmente, alguns parlamentares maniestam-se por meio de votos em separado,

os quais levantam pontos diversos ou mesmo discordantes daqueles presentes no parecer

do relator. So estas maniestaes pareceres e votos em separado que compuseram

o objeto da presente pesquisa no mbito do controle de constitucionalidade preventivo

realizado pelo Congresso Nacional. As atribuies das Comisses de Constituio e

Justia no se esgotam apenas nesse tipo de maniestao, avendo outros campos

temticos, inclusive constitucionais, sobre os quais tais Comisses podem ou devem se

maniestar29. Considera-se, no entanto, que o controle preventivo de constitucionalidade,

um dos temas primordiais desta pesquisa, maniesta-se de maneira mais notvel na

anlise das propostas legislativas. O estudo especicamente de pareceres e votos a

partir daqui denominados genericamente de maniestaes no mbito do processo

legislativo permite, ademais, que se possa analisar comparativamente o controle de

constitucionalidade repressivo e preventivo (ver item V).30

Quanto ao tipo de anlise presente nessas maniestaes, necessrio considerar,

em primeiro lugar, a existncia de certa ragmentao: os projetos de lei, complementar

e ordinria, devem ser avaliados pelas Comisses de Constituio e Justia no apenas

quanto constitucionalidade, mas tambm em relao legalidade, juridicidade,

regimentalidade e tcnica legislativa31. Alm disso, algumas matrias basicamente

aquelas de competncia da Unio Federal, como direito constitucional, eleitoral, penal,

penitencirio e processual tambm devem ser avaliadas no mrito pela CCJ (v. art. 32,

29 Sobre as atribuies das Comisses de Constituio e Justia de cada Casa, ver o art. 32 do Regimento Interno da Cmara dos

Deputados e art. 101 do Regimento Interno do Senado Federal. Como possvel perceber, nesta pesquisa no oram analisados, por

exemplo, resultados de consultas eitas CCJ (art. 32, IV, a e art. 101, V).

30 Foram selecionados para a anlise qualitativa apenas pareceres e votos em separado, ainda que haja outros tipos de maniestaes

possveis no mbito do processo de controle de constitucionalidade, tais como a complementao de voto (geralmente eita pelo relator

depois que outros deputados se maniestam na comisso). Essas maniestaes so, no entanto, meramente complementares e no

desenvolvem argumentos completos, motivo pelo qual no se considerou pertinente sua anlise.

31 A anlise de legalidade (que pode se conundir com a juridicidade) peculiaridade trazida pela redao do Regimento Interno da

Cmara dos Deputados e no se repete no Regimento Interno do Senado Federal, que menciona apenas a anlise de juridicidade (v. art.

32, IV, a do RICD e art. 101, I do RISF).


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As tabelas para anlise de PL e PLP e para a anlise de PEC possuem exatamente

as mesmas categorias de identicao da maniestao analisada, quais sejam: (i) tipo

da proposio; (ii) nmero da proposio; (iii) tipo de documento: parecer ou voto em

separado; (iv) relator; (v) partido do relator.

Elas se dierenciam, no entanto, nas categorias de anlise de argumentao. A tabela

de PEC traz as seguintes categorias, muito semelantes quelas usadas para as decises

do STF: (vi) tema; (vii) admissibilidade ou inadmissibilidade; (viii) dispositivos legais

citados; (ix) princpios (sim ou no, quais); (x) doutrina (sim ou no, identicao dos

autores e obras citados, identicao do uso da doutrina como argumento de autoridade);

(xi) jurisprudncia (sim ou no, identicao dos casos citados, identicao do uso da

jurisprudncia como argumento de autoridade); (xii) argumentos externos ao direito (sim

ou no, identicao e classicao: sociolgico, religioso, antropolgico etc.).

Notem-se os itens comuns tabela do STF, citados acima. J a tabela de anlise de

PL e PLP traz categorias um pouco diversas, que buscam problematizar o ato de os

projetos no serem analisados apenas em relao constitucionalidade: (vi) tema; (vii)

principal abordagem (rase-sntese da argumentao usada); (viii) a principal abordagem

reere-se constitucionalidade (sim ou no); (ix) projeto considerado constitucional ou

inconstitucional; (x) projeto rejeitado (sim ou no); (xi) dispositivos legais citados; (xii)

princpios (sim ou no, quais); (xiii) doutrina (sim ou no, identicao dos autores e

obras citados, identicao do uso da doutrina como argumento de autoridade); (xiv)

jurisprudncia (sim ou no, identicao dos casos citados, identicao do uso da

jurisprudncia como argumento de autoridade); (xv) argumentos externos ao direito

(sim ou no, argumento usado na anlise de constitucionalidade?, e classicao:

sociolgico, religioso, antropolgico etc.).

Para se cegar s maniestaes das Comisses de Constituio e Justia da Cmara

dos Deputados e do Senado Federal que seriam qualitativamente analisadas, oram

buscados todos os pareceres e demais maniestaes relativos s propostas legislativas

cujo tabelamento qualitativo mostrou a existncia de algum tipo de atividade nas CCJ.

Sempre que a proposio avia passado pelas duas casas legislativas, procurou-se

buscar o parecer proerido na CCJ da casa de origem. Nos casos em que este no estava

disponvel para consulta no site da casa legislativa, oi usado o parecer proerido na casa

revisora.

No espao para desenvolver aqui essas questes. A opo que se adota neste

Relatrio de, em relao s PEC, analisar somente os pareceres proeridos na Cmara

dos Deputados. A idia entender como se d o juzo de admissibilidade e se este se

dierencia de algum modo do juzo de constitucionalidade, pois nos parece que no juzo

de admissibilidade que se maniesta de maneira mais clara a peculiaridade do controle

de constitucionalidade de PEC. Os pareceres do Senado sobre PEC so iguais aos demais

pareceres, sobre PL e PLP e, por isso, no se prestam a esse propsito. Alm disso, o

estudo desses pareceres do Senado no traria eetivos ganos tericos ao trabalo, pois

o que esse material tem de potencialmente interessante a problematizao, acima

descrita, da legitimidade do controle de constitucionalidade no poderia ser alcanado

por meio do tipo de anlise qualitativa proposta, que se oca na qualidade e colocao

dos argumentos. Em outras palavras: sabe-se que o Senado Federal realiza controle de

constitucionalidade preventivo de PEC e esse ato traz questes tericas importantes.

A anlise emprica de como esse controle ocorre, no entanto, no traz resposta a essas

questes.33

Considerando-se o exposto acima, as tabelas de anlise das maniestaes das

Comisses de Constituio e Justia trazem categorias cujo objetivo abarcar as

peculiaridades descritas. Considerou-se mais adequado construir duas tabelas distintas,

sendo uma para a anlise de PL e PLP e outra para os pareceres da Cmara dos Deputados

sobre PEC. A circunstncia de no ser apenas a constitucionalidade o oco de anlise nas

Comisses de Constituio e Justia levou elaborao de categorias que abarcassem e

problematizassem essa peculiaridade, as quais sero expostas abaixo.

33 Neste ponto, a reerncia ao trabalho citado na nota anterior esclarecedora. Segundo o autor, no h pesquisas empricas eitas para

se sustentar a compatibilidade entre democracia e reviso judicial; portanto, a deesa da legitimidade da reviso judicial apenas no plano

terico-abstrato seria potencialmente contestvel. No entanto, Qualquer pesquisa emprica desta natureza ter sria limitao. Saber se

um tribunal protege direitos no uma questo passvel de um juzo incontroverso. O mximo que se poder descobrir como determinado

tribunal tem entendido tais e quais direitos. Uma anlise emprica qualitativa de interpretaes jurdicas ter que azer juzos valorativos.

Num contexto de desacordo moral, seus resultados sero naturalmente contestveis. Dessa maneira, difcilmente conseguiriam atender

prova emprica de legitimidade. Este o n. Esta pesquisa hipottica, portanto, no poderia responder peremptoriamente se (1) tem

havido respeito a direitos, mas apenas descreveria (2) como se tem entendido cada um destes direitos. No h pesquisa emprica que

alcance resposta conclusiva e inequvoca sobre a primeira pergunta. Nos casos constitucionais diceis (os que realmente importam quando

se discute reviso judicial), no ser possvel demonstrar empiricamente que uma instituio respeita direitos ou no. Para responder

segunda pergunta, a pesquisa ser apenas inormativa, e no atender a demanda terica que apontei. (MENDES, op. cit,, p. 125).

Novamente, ainda que o autor centre sua anlise na reviso judicial, possvel enxergar os mesmo problemas apontados tambm no

controle de constitucionalidade realizado por CCJ.


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Antecipando a anlise, car claro como a CCJ caracterizada pela incidncia de todo

o tipo de argumento, inclusive tcnicos jurdicos, o que permite dizer que ela pode

uncionar como um oro aberto a diversos tipos de argumentos. Apesar desta atividade

ter sido detectada em apenas alguns casos, certamente aqueles mais polmicos em que

o debate poltico anterior discusso na comisso no resultou em acordo, percebe-se

o potencial deste espao para este tipo de atuao. O mesmo tipo de anlise ser eita

quanto ao STF e os vetos do executivo.

Mas mais. A anlise dos argumentos externos ao direito, de sua parte, permite-nos

identicar que tipo de agente, grupo, autoridade, enm, que espcie de representante da

sociedade civil (ou de outras instncias) aparece na argumentao. Como mencionamosna introduo, uma de nossas preocupaes vericar a permeabilidade das instituies

ormais sociedade civil, ou seja, sua capacidade de captar as vozes que vm de baixo.

A anlise destes argumentos permite uma viso deste enmeno, a despeito de no

podermos saber, por esta pesquisa, se tais entidades participaram diretamente do

processo ou esto sendo apenas citadas pelos parlamentares, Ministros do STF e do

Poder Executivo. No caso do STF, um reparo: a existncia de uma audincia pblica ou

de um amicus curiae nos autos seria uma evidncia clara do que estamos dizendo (no

encontramos nenum dos dois nos casos estudados). Mas, no que diz respeito aos demais

documentos, vericamos apenas se argumentos desse tipo oram citados. Seria preciso

analisar o processo poltico real para obter uma resposta sobre a real participao destes

entes.

Algumas palavras sobre a citao de dispositivos legais, doutrina e jurisprudncia.

A anlise destes argumentos tambm est ligada ao objetivo mais geral de identicar

o perl argumentativo de cada instncia. A utilizao de legislao, doutrina e

jurisprudn cia na argumentao de votos e pareceres permite identicar qual a

onte de direito que os documentos privilegiam. Por exemplo, um voto (do STF ou da

CCJ) pode citar muitas leis, inclusive antigas, para undar-se na istria legislativa

do pas. De outra parte, a citao de jurisprudncia e doutrina tambm revela que

espcie de material serve de undamento para a deciso dos representantes do povo

e dos juzes. Uma observao aqui importante: interessante observar como o

STF, ao contrrio de outras cortes supremas do mundo, cita copiosamente variados

Para encerrar esta introduo anlise qualitativa, importante um esclarecimento

nal sobre as categorias usadas na anlise dos argumentos, ou seja, aquelas que so

comuns a ambas as tabelas. O tema do julgado ou da apreciao do projeto de lei so

itens auto-explicativos. A idia oi identicar quais destes objetos de anlise podem ser

classicados a partir dos temas expostos acima. Alm disso, buscamos identicar os tipos

de argumento utilizados pelas instncias. Como nosso objetivo era descobrir, em primeiro

lugar, o que cada uma dessas instncias compreende como controle de constitucionalidade

e, em segundo lugar, qual a relao entre sociedade civil e instituies ormais do ponto

de vista da argumentao, optamos por adotar as seguintes categorias, j mencionadas

acima, comuns a todas as tabelas: (i) dispositivos legais citados; (ii) princpios (sim ou no,

quais); (iii) doutrina (sim ou no, identicao dos autores e obras citados, identicaodo uso da doutrina como argumento de autoridade); (iv) jurisprudncia (sim ou no,

identicao dos casos citados, identicao do uso da jurisprudncia como argumento

de autoridade); (v) argumentos externos ao direito (sim ou no, argumento usado na

anlise de constitucionalidade?, e classicao: sociolgico, religioso, antropolgico

etc.34).

A organizao das categorias, pode-se dizer, segue duas grandes dicotomias: o

argumento interno ou externo ao direito? O argumento de autoridade ou no? Esta escola

se deu em uno dos dois objetivos citados acima. Consideramos argumentos internos

ao direito todos aqueles que se preocupam com a constitucionalidade, compreendida

como tema tcnico-jurdico, ou seja, aqueles que argumentam explicitamente com o

direito posto para identicar inconstitucionalidades ormais ou materiais. Os argumentos

externos ao direito so aqueles que invocam elementos de realidade de maneira que

estes no se relacionam a qualquer construo jurdica. De maneira geral, trata-se de

argumentos sociolgicos, istricos, econmicos ou de convenincia poltica, cuja oraargumentativa est, justamente, em abordar a realidade sem a mediao da interpretao

jurdica. Exemplos desses argumentos sero encontrados no texto que se segue.

Fica claro que analisar o perl da argumentao em cada instncia permite identicar

com clareza a maneira pela qual ela concebe o controle de constitucionalidade.

34 Ver Robert Alexy, Teoria da Argumentao Jurdica, So Paulo, Landy, 2002. Em suma, nosso objetivo oi identifcar os momentos em

que o juiz, explicitamente, se utiliza de algum argumento sobre a natureza da sociedade, do homem, etc. o qual o mesmo juiz no remeta

ao direito positivado.


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COMISSO DE CONSTITUIO DE JUSTIA E CIDADANIA

Segurana Pblica

No campo de Segurana Pblica, a anlise inicial dos projetos a partir da denio das

palavras-cave avia, conorme especicado anteriormente, retornado 141 Projetos de

Emenda Constitucional, 665 Projetos de Lei e 12 Projetos de Lei Complementar, totalizando

818 proposies. Dessas proposies, j analisadas em seu aspecto quantitativo, oram

separadas aquelas que apresentavam parecer ou voto na CCJ em qualquer uma das

Casas, totalizando 54 maniestaes em PEC, relativas a 43 Projetos, das quais duas

oram excludas, nalmente, uma por no pertinncia temtica (PEC 49/2003) e a outra

por indisponibilidade do parecer vericada durante a anlise dos dados. Dos 674 Projetos

de Lei e Projetos de Lei Complementar inicialmente coletados, 151 oram selecionados

para uma anlise qualitativa, por apresentarem maniestaes da CCJ em orma digital,

resultando 169 maniestaes. Como j salientado, o nmero de maniestaes maior

que o nmero de proposies analisadas pelo ato de algumas dessas proposies

apresentarem mais que uma maniestao, na orma de voto ou parecer, pelas razes j

indicadas. Dessas 169 maniestaes, 13 oram nalmente excludas, por impertinncia

temtica ou impossibilidade de acesso ao parecer, de orma que o universo de

maniestaes relativas a Projetos de Lei e Projetos de Lei Complementar trabaladas

oi de 156.35

As proposies analisadas oram, na matria de segurana pblica, divididas em

temas genricos, que oram, ainda, divididos em subtemas, pois o nvel de generalidade

dos primeiros expressaria, por vezes, muito pouco a respeito do que estava eetivamente

sendo tratado nas maniestaes. Por diversas vezes, na anlise de segurana pblica,esses temas apareceram misturados nas proposies e, conseqentemente, nas

maniestaes; nesses casos, indicou-se o tema como grande rea, e, nessa grande

rea, o assunto tratado.

35 Cabe lembrar, aqui, que analisamos conjuntamente as proposies do Senado e da Cmara e os pareceres de cada uma de suas CCJ,

s analisando o parecer da CCJ da casa revisora quando altante na casa de origem. Assim, muito embora as tabelas utilizadas na pesquisa

aam a dierenciao entre o que vem do Senado e o que vem da Cm ara, para os fns dessa pesquisa, ou seja, para conseguir analisar com

clareza os argumentos utilizados em mbito preventivo e repressivo no que toca aos atos do Legislativo, julgamos ser mais conveniente

azer a anlise conjunta. Alm disso, no oram identifcadas dierenas substanciais entre a anlise de cada uma das CCJ

doutrinadores. Nos Estados Unidos e na Alemana, por exemplo, isto nunca ocorre.

No espao aqui para analisar esta caracterstica nacional, mas importante ao

menos mencion-la.

A outra dicotomia que orientou a construo de nossas categorias est relacionada ao

uso do material jurdico citado como argumentos de autoridade ou no. Como j dissemos

acima, este aspecto do padro argumentativo dos rgos de poder central para nossos

objetivos. Trata-se de descobrir como os organismos de poder se colocam diante de seus

interlocutores, seja visando a convenc-los racionalmente do que dizem, seja conando

em seu poder de legitimao carismtica ou simblica.

Esta anlise considera argumento de autoridade aquele que procura provar umatese qualquer, utilizando-se dos atos ou das opinies de uma pessoa ou de um grupo que

a apiam. O argumento de autoridade unda-se, sobretudo, no prestgio da pessoa ou

do grupo invocado (FERRAZ Jr., 2003, p. 336-337). Sua estrutura lgica tem a seguinte

orma: se Y disse X; logo, X. Isso signica que, nesse argumento, no se discute a validade

de X. Em razo do prestgio de Y, ela ser presumida. O argumento de autoridade no ,

portanto, vlido ou invlido, e sim aceito ou recusado. Esta a posio em que o emissor

coloca o receptor.

Nas maniestaes de que tratamos, os argumentos de autoridade mais comuns so:

a) Argumentos de autoridade undados na doutrina: citaes doutrinrias podem

estar a servio da compreenso do problema jurdico em questo ou se congurar como

a citao de um autor amoso para undar uma determinada deciso. No a citao eita

para analisar ou contestar uma idia, dialogando, dessa orma, com o autor citado. Trata-

se, em vez disso, da citao que se az para estabelecer pelo menos uma das premissasda assero que se ar ao nal da argumentao.

b) Argumentos de autoridade undados na jurisprudncia: O que dissemos acima

se aplica aqui. Citaes jurisprudenciais podem ser usadas no para reconstituir a

jurisprudncia de uma corte e evidenciar sua ligao com o problema examinado. Numa

argumentao de autoridade, no se les discutem os undamentos ou a validade e no

se demonstra a ligao com o caso concreto.


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tema era a proteo da vtima, compreendidas, aqui, proposies relativas a regras para

que as vtimas sejam adequadamente avisadas e possam participar do processo penal,

ou a proteo da vtima do ponto de vista da leso sorida, ou providncias para que o

dano sorido pela vtima osse minimizado ou avisado a entes prximos ou autoridades.

Foi includa, aqui, a proteo a pessoas ou grupos considerados vulnerveis sob qualquer

ponto de vista, como medidas de proteo especial criana e ao adolescente ou

muler.

Anistia: so asmanifestaesrelativasa proposies que visavam extinguir

a punibilidade de determinados agentes, tendo sido, no caso dessas maniestaes

relativas a segurana pblica, todas elas dirigidas anistia de policiais.

Armasdefogo:porsertemarecorrente,mereceuclassicaoprpria.Incluem-

se aqui tanto a regulamentao do uso ou porte de armas de ogo por particulares como

pelas polcias ou pelas oras armadas.

Segurana privada: foram as proposies que regulamentavam total ou

preponderantemente a segurana patrimonial ou a relao da segurana patrimonial

com membros ou rgos da segurana pblica.

Fiscalizao: foram consideradas pertinentes a esse tema as proposies

contendo regras de scalizao que no se reportam necessariamente a nenum dos

rgos de segurana pblica j especicados como temas ou a temas recorrentes que

merecessem uma classicao especca (ou seja, um tema residual).

Processo:assimcomocriminalizao,osentidodadoaProcesso,aqui,lato,

e inclui a regulamentao de todo e qualquer procedimento envolvido na seguranapblica, na apurao de crimes e altas, entre outros. Sempre que a proposio dizia

respeito a um especial procedimento pr-determinado ou estabelecia um procedimento

para determinada matria, usou-se esta classicao.

Priso:so casosque, emsuamaioria,poderiam ser classicados tambm

nesse uso lato que demos criminalizao. Especicou-se esse tema para agrupar as

proposies que diziam respeito priso como um todo, seja relativamente a regras

especcas de cumprimento, a regimes especiais como o RDD, possibilidade de priso

Assim, classicaram-se como temas:

Forasarmadas:soasproposieseconseqentesmanifestaesquevisavam

estabelecer regras quaisquer para as Foras Armadas em qualquer de seus mbitos, e

tratando de questes relativas s suas unes, carreira, organizao estrutural, entre

outros. Assim, por exemplo, uma proposio que regulamenta a proteo das ronteiras

ou a interveno das Foras Armadas em reservas indgenas.

Polcia Federal: tema auto-explicativo, criado para que se classiquemem

uma grande rea todas as maniestaes relativas a proposies que regulamentem

de qualquer orma a Polcia Federal, com a possibilidade geral de regulamentao de

qualquer dos temas j mencionados acima, em Foras Armadas.

PolciaMilitar:idem.

PolciaCivil:idem.

PolciaMunicipal:idem.

Polcia:quandonohespecicaodequalpolciaseesttratando,tratam-

se ou de regras gerais aplicveis aos membros de mais de uma polcia, ou estrutura

delas como um todo, ou, ainda, de normas relativas relao das polcias em termos de

unes ou em termos estruturais.

Criminalizao: categoria compreendida deforma muitomais ampla que a

compreenso comum inspirada pela palavra. Em criminalizao, oram includas todas

as proposies de segurana pblica que de alguma orma se valiam de criao de tipos

penais, majorao de penas e instituio de novos detales ou novas ormas de persecuoa crimes j existentes no ordenamento (de orma a abranger, eventualmente, tambm

questes processuais, em que pese o tema Processo, que ser delimitado depois), ou

seja, qualquer proposio que lidasse com o tema de segurana pblica no a partir

dos rgos criados para tanto, mas a partir da i nstituio de determinados gravames ou

detales a gravames j impostos ao cidado, mesmo que esse cidado seja, por vezes,

o prprio policial. Mereceram classicao especial os temas Vtima e Priso, que, por

vezes, so parcialmente sobrepostos criminalizao.

Vtima:foramidenticadas,nasmanifestaes,diversasproposiesemqueo


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especial ou privilegiada, ao pessoal especializado, entre outras questes envolvidas com

o crcere.

Recursos: assim classicaram-se as manifestaes relativas a proposies

que versavam sobre a destinao ou repartio de recursos para a Segurana Pblica,

incluindo-se nesse tema a criao de undos especiais.

Estrangeiro:questesqueversamsobreoestrangeironoquetangesegurana

pblica.

Como mencionado, algumas dessas classicaes eram excessivamente genricas

para lidar com uma srie de temas dierentes que, por outro lado, podiam ser re-

classicados e agrupados, por conterem elementos em comum. Assim, os temas Foras

Armadas e todos relativos a Polcias oram subdivididos, quando pertinente, em:

PL e PLP % do total PEC % do total

Foras armadas 4 2,6% 3 5,6%

*Foras Armadas e Funo 3 1,9% 3 5,6%

Polcia Federal 3 1,9% 6 11,1%

*Polcia Federal e Estrutura 2 1,3% 1 1,9%

*Polcia Federal e Funo 1 0,6% 5 9,3%

Polcia Militar 22 14,1% 7 13,0%

*Polcia Militar e Educao 3 1,9% 0 0,0%

*Polcia Militar e Estrutura 16 10,3% 1 1,9%

*Polcia Militar e Funo 1 0,6% 5 9,3%

*Polcia Militar e Membros 8 5,1% 2 3,7%

*Polcia Militar e Estrutura eFuno

1 0,6% 0 0,0%

*Polcia Militar e Estrutura eMembros

6 3,8% 1 1,9%

Polcia Civil 3 1,9% 2 3,7%

*Polcia Civil e Educao 2 1,3% 0 0,0%

*Polcia Civil e Estrutura 1 0,6% 0 0,0%

i i i , ,

i i i , ,

i i i , ,

i , ,

i , ,

i , ,

Tabela 21. Segurana Pblica: PL, PLP e PEC por temas e subtemas

i i i , ,

i i i , ,

i i i , ,

i i i , ,

*Polcia Civil e Estrutura eMembros

0 0,0% 2 3,7%

Polcia Municipal 0 0,0% 2 3,7%

*Polcia Municipal e Funo 0 0,0% 2 3,7%

Polcia 45 28,8% 25 46,3%

*Polcia e Educao 3 1,9% 0 0,0%

*Polcia e Estrutura 20 12,8% 14 25,9%

*Polcia e Funo 22 14,1% 10 18,5%

*Polcia e Membros 9 5,8% 3 5,6%

*Polcia e Estrutura e Funo 11 7,1% 1 1,9%

*Polcia e Estrutura e Membros 2 1,3% 0 0,0%

*Polcia e Funo e Membros 0 0,0% 1 1,9%

*Polcia e Empresas Privadas 2 1,3% 0 0,0%

Criminalizao 25 16,0% 1 1,9%

Descriminalizao 1 0,6% 0 0,0%

Vtima 18 11,5% 0 0,0%

Anistia 3 1,9% 0 0,0%

Armas de ogo 4 2,6% 0 0,0%

Segurana privada 3 1,9% 1 1,9%

Fiscalizao 1 0,6% 0 0,0%

Processo 12 7,7% 0 0,0%

Priso 8 5,1% 0 0,0%

Recursos 3 1,9% 5 9,3%

Estrangeiro 1 0,6% 0 0,0%

Subtem

Documents

Livro_31_pensando_direito_processo Legislativo e Controle de Constitucionalidade