”Managementbyråkratins hot mot högskolan”

Patrik Hall, statsvetare vid GPS, Malmö högskola

Bakgrund

• RJ-projekt 2007-2010 om organisatoriska konsekvenser av managementreformer i offentlig förvaltning i Sverige

• Utgångspunkter: byråkratiseringsrisker samt att den svenska förvaltningsstrukturen (bl a dualism och delegering) kan innebära särskilda sådana risker

• Studie av projektledning i en kommun samt kvalitetssystem i ett landsting och vid ett universitet

Data

• Ca 30 intervjuer vid landsting om kvalitetsstyrning. Direkt observation av närmare 20 möten (främst kvalitetsråd men även andra möten) vid kvinnoklinik i landstinget som arbetar aktivt med kvalitetsstyrning

• Ca 10 intervjuer vid större universitet om kvalitetsstyrning. Direkt observation av 10 möten (främst beredande organ för fakultetsstyrelsen) vid Ekonomihögskolan

• Ca 20 intervjuer vid Malmö Stad och stadsdel inom Malmö Stad om projektledning. Direkt observation av 10 möten inom EU-arbetsgruppen vid stadsdelen

• Några intervjuer på ”central” nivå – SKL, Socialstyrelsen, Högskoleverket

Det svenska forskningsläget

• Förvånansvärt lite svensk, statsvetenskaplig forskning om managementreformer i offentlig förvaltning. Därmed få politologiska perspektiv, desto mer ekonomiska, pedagogiska och arbetsvetenskapliga perspektiv

• Svensk forskning dominerad av nyinstitutionalism – viss skepsis mot reformernas genomgripande betydelse. Men har trots allt inte reformerna stor betydelse?

• Tes jag driver: managementidéer förefaller vara en slags ersättning för politik

New public management (NPM)

• Två strategier: marknadisering och företagisering – jag har studerat den senare

• Tes inom NPM: verksamhetsoberoende organisationsmodeller hämtade från näringslivet för att skapa effektiva och styrbara offentliga organisationer. Kundorientering, marknadslikhet och rationalitet viktiga ideal

• Moderna förändringsmodeller såsom TQM, lean, BPR etc med inriktning på en i grunden förändrad verksamhet,

• samt styrsystem, ofta med något äldre anor, såsom resultatenheter och standarder, med inriktning på standardiserad styrning – det ger sig närmast självt att förändring och standardisering kan hamna i konflikt

Exempel på marknadslikhet

• Informationsenheten svarar för universitetets övergripande interna och externa kommunikation och profilering. Enhetens uppdrag är att skapa förutsättningar för intern och extern kommunikation som bidrar till att målen för X-universitetet nås. I uppdraget ingår intern kommunikation, press- och forskningskommunikation samt marknadskommunikation och profilering. Med den strategiska planen och kommunikationsplattformen som grund arbetar informationsenheten med analys, planering, genomförande och utvärdering av olika informations- och kommunikationsaktiviteter i samarbete med kommunikatörer inom andra delar av X-universitet (webbsida).

Historiskt perspektiv• NPM bara den senaste reformvågen i ett organisationsstyrnings-tänkande

som uppstod i USA i slutet av 1800-talet, med bakgrund i ingenjörsvetenskap• I ett halvlångt perspektiv är det under decennierna efter WWII som

organisationsvetenskap och organisationsutbildningar exploderar. Förvaltningspolitik framträder som ett eget politikområde som sätter ramarna för andra politikområden, inspirerat av organisationsvetenskapen. Mål- och resultatstyrning ett exempel

• I det korta perspektivet (sent 80-tal och framåt) handlar det om olika modeller som oftast har konsultbakgrund. Denna marknad tas över av amerikanska bolag. Ännu starkare explosion av organisationsutbildningar (t.ex. MBA).

• I Sverige kopplas NPM oftast till den offentliga sektorns expansion och besparingsbehov, men alternativa förklaringsmodeller är möjliga (t.ex. bakgrunden i det politiskt polariserade 70-talet).

Risken för managementbyråkrati enligt internationell forskning

• Ökad delegering av utförande riskerar leda till uppbyggnad av rigorösa kontrollsystem på central nivå. Kontroll av produktionen blir viktigare än produktionen som sådan (”goal displacement” eller ”målförvirring”)

• Minskad tillit till offentliga tjänster (”audit society”), ökad tillit till kontroll

• Delegering och företagslogik leder också till utökat samordningsbehov. Risk för ökad fragmentering (Nya Zeeland)

• Image, presentation, transparens utåt viktigare än verksamheten som sådan (Brunsson, KRUS 2011 – ”nybyråkratisk” tjänstemannaroll)

• Sammantaget – ökad ”pappersproduktion”

Ökad administration = ökad managementbyråkrati?

• Det är belagt att det administrativa arbetet har ökat i svensk, offentlig sektor

• Ökad m-byråkrati innebär enheter, positioner samt arbetsuppgifter som ökar, inspirerat av managementmodeller/idéer.

• Att enheter och positioner med managementkoppling ökar står klart, men svårare att belägga gällande arbetsuppgifter. Stark ökning av chefspositioner samt en del andra positioner – t ex ekonomer, informatörer och pers.tjm.

• Ökningen av m-byråkrati behöver dock ej ha direkt koppling till managementidéer, skulle även kunna kopplas till långtgående delegering (med samordningsbehov), EU-inträdet m.m.

Ökad byråkrati vid högskolan?• Rätt stora mätproblem. Vad är en ”byråkrat”? Disparata

yrkeskategoriseringar, t ex i SCB:s yrkesregister• Mellan 1995 och 2007 ökade antalet administrativa chefer vid svenska

högskolor med 72%. Under samma period ökade antalet lärare och administratörer med ca 25-30% (SCB)

• Ca 2007 passerade enhetscheferna vid mitt studerade universitet professorerna i ”löneligan”. Jfr t.ex. sjukvården

• Vid samma universitet finns i nuläget knappt 600 ”centrala tjänstemän”, vilket är knappt 10% av antalet anställda

• Antalet byråkratiska enheter har ökat kraftigt de senaste 20 åren, störst ökning inom området marknadsföring och externa relationer

• Trots allt är det väl den ev ökningen av byråkrati som aktivitet som är mest intressant

• Min fallstudie handlade om aktiviteten kvalitetsstyrning

Det nya granskningssamhället

Kvalitetssystem i högre utbildning• Bolognaprocessen ett formativt moment för en ny

näringslivsinspirerad kvalitetsstyrning vid universitetet, bl a via ENQA ”Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area”

• Ett instrument för centralisering internt (datainsamling, planer, system för validering) samt signalering externt (t ex extern audit).

• Tidigare kvalitetsstyrning marginaliserad och särkopplad från ledningsstrukturer.

• Anpassning på lägre nivå – t ex ekonomihögskolan vid mitt studerade universitet utvecklar ett professionsbaserat kvalitetssystem (EQUIS). Detta kvalitetssystemet har större legitimitet internt eftersom det är professionsbaserat

Fallillustration 1

• ”Man kan säga att det sker en näst intill global kapprustning i olika länders och regioners satsningar på forskning, innovation och högre utbildning” (rektorn vid mitt studerade universitet på Newsmill)

• ”Vi måste benchmarka oss mot de bästa universiteten, men om vi vill detta så måste vi jämföra oss med andra, dokumentera detta och visa upp oss själva. Den yttersta moroten för detta arbete är att kvalitetsarbete belönas i pengar. Detta kommer att ge oss internationellt erkännande och förutsättningar att klara framtida test. För det är inte fråga om annat än att bara den bästa produkten kommer att överleva i framtiden, allting leder mot detta, och kvalitetsarbetet blir därför avgörande för förmågan att få studenter och resurser. I nuläget är vi inte riktigt på Oxfords nivå, men bara en liten bit under” (kvalitetstjänsteman ansvarig för validering).

Fallillustration 2Vid första mötet med det nya Utbildningskollegiet (ett beredandeorgan för fakultetsstyrelsen), har prorektorn vid ekonomihögskolanplacerat en pärm vid alla deltagares platser, som innehåller material omuniversitetets kvalitetsarbete. På pärmen står det med stora bokstäver”TQM”. Studierektorn i informatik tittar chockad på pärmen när hankommer in i lokalen.”Vänta tills du öppnar den!”, skojar kanslichefen.”Jo, tack”, säger studierektorn. ”Jag vet vad TQM är. Industriell utbildningnärmar sig med stormsteg.”Benämningen diskuteras inte vidare vid mötet. Efter mötet frågar jag prorektorn om varför hon kallar kvalitetsarbetet för TQM. ”För att förekommauniversitetsledningen!”, är hennes snabba svar (observationvid ekonomihögskolan).

Nyinstitutionalism• Nyinstitutionell tolkning att de grundläggande institutionerna för högre

utbildning ändå ej påverkas – kvalitetssystem fortfarande en ”presentationsmodell” utåt. T ex kvantitativt baserade tilldelningssystem som styr verksamheten – kvalitetssystemet ett slags kompensation för att styrsystemen är uppbyggda kring kvantitet

• Att kvalitetsstyrningsmodet följs har främst med extern legitimitet att göra. Signalera utåt att man är en modern organisation. Avspegla ”tidsandan”

• Särkoppling av pratet om kvalitet i utbildning och utförandet av utbildning. Pratet och den praktiska verksamheten sker vid olika tider och rum, och utförs dessutom av helt olika personer. I realiteten tuffar utbildningståget på som vanligt och i stället för kvalitet är det den utbildning som gavs terminen före som är styrande

• Managementbyråkratins hot mot högskolan: formalisering, byråkrati, fokus på yta snarare än innehåll

Governmentality• Styrningsmentalitet samt att styra mentalitet• Diskurser som är formativa, tillmäter därmed retorik en mycket stor

betydelse• Enligt en sådan tolkning kan kvalitetssystem inom högskolan ses

som skapandet av högskolor, enheter och medarbetare såsom utvärderingsbara subjekt, som ständigt måste göra sig mer transparenta och utvärderingsbara

• Ger samtidigt makt åt anonyma styrningsteknologier som utformas på avstånd från det som styrs, men ändå har formativ betydelse

• Managementbyråkratins hot mot högskolan: medarbetarna underkastas en anonym makt, vars syften man samtidigt fullföljer. Makten har inget tydligt centrum utan utgår från olika standardiseringsorgan (EUA, ENQA etc)

Exempel

”Med utgångspunkt i redovisningen av pedagogiska meriter och meritförteckningen i övrigt ska faktaunderlaget sättas i ett sammanhang, t.ex. den sökandes utveckling och pedagogiska mål, hur samverkan med andra personer och de egna målen utvecklats. Den sökandes utbildningstänkande bör bli synligt i redovisning av personliga drivkrafter, hur olika pedagogiska mål ska uppnås, hur integrering av olika pedagogiska metoder och mål planeras” (en fakultetsstyrelse angående ansökningshandlingar om lektorstjänst vid mitt studerade universitet, 2006)

Organisatorisk makt• Kvalitetssystemet kan ses som en av flera följder av

decentraliseringen av det svenska högskolesystemet. Ett försök från centrala beslutsfattare att styra

• Men decentraliseringen har också skapat behov av nya, lokala auktoritetsrelationer. Kvalitetsstyrning blir ett instrument för centralisering och kontroll över underliggande nivåer. Skapa en helhet ur fragmentering

• Image management – externt och internt riktad• Döljande av den egna makten genom förflyttning av formella

relationer till organ utanför organisationen. På så sätt konfliktundvikande

• Managementbyråkratins hot mot högskolan: centralisering och hot mot den professionella makten (på gott och ont?)

Det formaliseringshysteriska samhället

Jag upplever sammanfattningsvis managementbyråkratins största hot mot högskolan som att mer informella samarbets- och konflikthanteringsmönster som tidigare (på gott och ont) var styrande, ersätts med en slags ”externa, artificiella beslutssystem” (ISO, ENQA, EQUIS) som skapar ett stelbent och formalistiskt system

Finns lösningar?

• Politikerna har hamnat väl långt bort från verksamheten, om man t ex jämför med kommun och landsting. Idag står de mest vid sidan av och pekar finger. Det är viktigt att sluta låtsas som att högskolor och andra offentligt styrda verksamheter inte är politiskt styrda

• Styrelserna måste representera verksamheten! På så sätt manifesteras konflikter mycket tydligare i högskolans ledning

• Resursfördelningssystemet befrämjar inte kvalitet, därför är mycket av talet om kvalitet ett spel för galleriet

• Man måste ha större respekt för verksamhetens egna avvägningar kring t ex kvalitet. Standardisering föder likriktning och passivitet