INDICE SOMMARIO

Premessa alla III edizione ................................................................................................. IX

Premessa ............................................................................................................................ XI

Collaboratori ....................................................................................................................... XLVII

PARTE PRIMA

POSIZIONI SOGGETTIVE E TECNICHE DI TUTELA

SEZIONE PRIMA

INTERESSI LEGITTIMI E DIRITTI SOGGETTIVI

CAPITOLO I L’interesse legittimo: nozione e tecniche di tutela

1. Breve storia dell’interesse legittimo e della sua contrapposizione al dirittosoggettivo................................................................................................................. 9

2. I tentativi di dare una definizione dell’interesse legittimo nell’evoluzionedottrinale.................................................................................................................. 10

2.1. La teoria dell’interesse occasionalmente protetto......................................... 102.2. La teoria processualistica ................................................................................ 112.3. L’interesse legittimo come interesse strumentale alla legittimita del-

l’azione amministrativa.................................................................................... 122.4. La teoria normativa .......................................................................................... 132.5. I riflessi della teoria normativa ....................................................................... 14

3. Segue: contenuto e tecniche di tutela dell’interesse legittimo alla lucedella legge 15/2005 e della legge 80/2005: l’interesse al bene della vita ..... 16

4. I criteri di distinzione tra diritti ed interessi e loro rilevanza ai fini dellagiurisdizione............................................................................................................ 18

5. L’indifferenza dell’ordinamento comunitario alla dicotomia interesse le-gittimo-diritto soggettivo ...................................................................................... 18

6. La classificazione degli interessi legittimi......................................................... 196.1. Gli interessi legittimi « mascherati » da diritti risolutivamente o sospen-

sivamente condizionati ..................................................................................... 196.2. Interessi oppositivi e pretensivi....................................................................... 226.3. Interessi partecipativi e procedimentali......................................................... 23

7. Gli interessi superindividuali .............................................................................. 257.1. L’evoluzione giurisprudenziale: dagli interessi diffusi agli interessi col-

lettivi .................................................................................................................... 257.1.1. La ricerca dei criteri di differenziazione tra interessi diffusi ed inte-

ressi collettivi............................................................................................... 26

XV

7.1.2. Segue: il criterio della partecipazione procedimentale ed i relativi ri-svolti processuali ........................................................................................ 28

7.1.3. La scelta legislativa in materia ambientale............................................. 297.2. La tutela giurisdizionale assicurata in sede civile agli interessi ultraindi-

viduali: la disciplina dell’illecito ambientale ex lege n. 349/1986............... 327.2.1. La tutela civile degli interessi collettivi dei consumatori....................... 357.2.2. La class action (legge n. 244/2007, art. 2, commi 445-447) ................. 36

8. Interessi di fatto ed interessi amministrativamente protetti......................... 37

9. Le forme di tutela dell’interesse legittimo: rinvio............................................ 39

CAPITOLO II Il criterio di riparto di giurisdizione fondatosulla distinzione tra diritti soggettivi ed interessi legittimi

1. Il fondamento del criterio della causa petendi.................................................. 43

2. L’evoluzione storica dei criteri di riparto .......................................................... 432.1. Il sistema preunitario........................................................................................ 432.2. L’abolizione dei Tribunali del contenzioso con l’art. 2 L.A.C. del 1865..... 442.3. La risoluzione dei conflitti tra giudice ordinario ed autorita amministra-

tive ....................................................................................................................... 452.4. Nasce il giudice amministrativo ed il conseguente problema del riparto

di giurisdizione (l. n. 5992/1889, istitutiva della IV sezione del Consigliodi Stato)............................................................................................................... 46

2.5. I primi contrasti sul riparto: petitum formale o causa petendi? .............. 482.6. La causa petendi trionfa con il concordato giurisprudenziale del 1929... 492.7. Il criterio del petitum sostanziale e la giurisdizione esclusiva per mate-

ria nella Carta costituzionale e nelle successive leggi .................................. 51

3. La non facile applicazione del criterio della causa petendi: come si distin-guono gli interessi dai diritti? .............................................................................. 54

3.1. Attivita di imperio e di gestione....................................................................... 543.2. Norme di azione e norme di relazione ........................................................... 553.3. Attivita vincolata e discrezionale .................................................................... 563.4. La dicotomia carenza-cattivo uso del potere................................................. 58

3.4.1. La carenza di potere va valutata in astratto o in concreto? ................. 603.4.2. Potere amministrativo e diritti fondamentali: carenza o cattivo uso? . 63

4. Potere amministrativo e giurisdizione dopo la legge 15/2005 e le sentenzenn. 204/2004 e 191/2006 della Corte Costituzionale........................................ 68

4.1. Carenza in concreto, nullita e riparto dopo l’art. 21-septies della legge241/1990 ............................................................................................................. 69

4.2. Giurisdizione e risarcimento del danno ......................................................... 724.2.1. Evoluzione storica dalla L.A.C. alla sentenza 191/2006 della Con-

sulta .............................................................................................................. 724.2.1.1. Le soluzioni anteriori alle sezioni unite 500/1999............................... 724.2.1.2. Dalla sentenza 500/1999 alla legge 205/2000...................................... 734.2.1.3. La Corte Costituzionale, con le sentenze 204/2004 e 191/2006,

chiarisce che il risarcimento e una tecnica di tutela anche per le do-mande autonome di risarcimento.......................................................... 76

4.2.2. La giurisdizione sul danno non conseguenziale a provvedimenti og-getto di impugnazione: profili generali.................................................... 77

INDICE SOMMARIOXVI

4.2.2.1. Il danno da comportamenti amministrativi: casistica ........................ 804.2.2.2. Il danno da provvedimenti inoppugnati ............................................... 824.2.3. Le Sezioni unite riconoscono al G.A. la giurisdizione e sulle “que-

stioni risarcitorie isolate” (Cass., sez. un., ordd. 13 giugno 2006, nn.13659 e 13660 e 15 giugno 2006, n. 13911)............................................. 83

4.3. Il sottile confine tra poteri pubblici e poteri privati della P.A. ed il ripartodi giurisdizione .................................................................................................. 85

5. Il riparto per materie (rinvio) .............................................................................. 87

6. Riparto di giurisdizione e questioni processuali: translatio iudicii, princi-pio di concentrazione delle domande e sindacato della Cassazione sullesentenze del G.A. ................................................................................................... 88

SEZIONE SECONDA

LA TUTELA DELL’INTERESSE LEGITTIMO INNANZI AL GIUDICE

AMMINISTRATIVO IN SEDE DI GIURISDIZIONE E DI LEGITTIMITAv

CAPITOLO I Le tecniche di tutela dell’interesse legittimo:dal giudizio sull’atto al giudizio sul rapporto

1. Evoluzione storica e ragioni della struttura impugnatoria del processoamministrativo........................................................................................................ 95

2. I dieci corollari processuali del sistema impugnatorio................................... 96

3. Come si cambia per non morire: dal giudizio sull’atto al giudizio sul rap-porto.......................................................................................................................... 98

3.1. L’imperativo costituzionale.............................................................................. 983.2. La tutela risarcitoria dell’interesse legittimo impone la penetrazione

della fondatezza sostanziale della pretesa..................................................... 993.3. Il legislatore varca il Rubicone ........................................................................ 100

3.3.1. La legge 205/2000 allarga i motivi aggiunti e introduce la consulenzatecnica........................................................................................................... 100

3.3.2. Le novita introdotte dalle leggi nn. 15 e 80/2005: il sindacato sostan-ziale sui vizi formali e l’indagine al rapporto in caso di giudizio rela-tivo al silenzio.............................................................................................. 101

3.4. I dieci corollari processuali rovesciati del giudizio sul rapporto sistemaimpugnatorio...................................................................................................... 103

4. Le azioni esperibili................................................................................................. 104

CAPITOLO II La tutela di annullamento

1. I caratteri classici dell’azione di annullamento nel processo amministra-tivo a struttura impugnatoria............................................................................... 109

2. L’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990 vince l’equazione tra ri-scontro del vizio di legittimita e sanzione dell’annullamento del provve-dimento illegittimo................................................................................................. 113

2.1. Il problema della natura sostanziale o processuale della norma e la con-nessa questione del tipo di pronuncia conseguente alla sua applicazio-ne.......................................................................................................................... 115

INDICE SOMMARIO XVII

2.1.1. Tesi della mera irregolarita ...................................................................... 1152.1.2. Tesi del raggiungimento dello scopo........................................................ 1162.1.3. Tesi processualistica.................................................................................. 1172.1.4. Tesi sostanzialistica ................................................................................... 119

2.2. Tipo di pronuncia adottabile a seconda della tesi che si segue .................. 1222.3. Problemi probatori............................................................................................ 123

2.3.1. La prova della mancanza di alternative di diritto ai sensi del primoperiodo del secondo comma ...................................................................... 123

2.3.2. La prova della mancanza di alternative di fatto ai sensi del secondoperiodo del secondo comma ...................................................................... 127

3. Il rito del silenzio: rinvio....................................................................................... 128

4. La sentenza di annullamento ed il giudicato amministrativo: la salvezzadel riesercizio del potere amministrativo ex art. 26 l. n. 1034/1971 e suoilimiti.......................................................................................................................... 129

CAPITOLO III La tutela di accertamento

1. La tutela dichiarativa: profili generali................................................................ 135

2. L’azione di nullita del provvedimento amministrativo ex art. 21-septiesdella legge n. 241/1990.......................................................................................... 135

2.1. Problemi di giurisdizione (rinvio)................................................................... 1352.2. L’azione di nullita come azione di accertamento ammissibile dinnanzi al

G.A....................................................................................................................... 1362.3. Il regime dell’azione di nullita: interesse ad agire, prescrizione, rileva-

zione d’ufficio e principio della domanda ...................................................... 1392.4. La nullita per violazione od elusione del giudicato: giurisdizione esclu-

siva o di merito? ................................................................................................ 143

3. L’azione di accertamento in materia di accesso ai documenti amministra-tivi. Rinvio................................................................................................................ 145

4. L’azione di accertamento della fondatezza della pretesa sostanziale intema di silenzio-rifiuto alla luce dell’art. 2 della legge n. 241/1990, comemod. dalla l. n. 80/2005.......................................................................................... 145

4.1. L’evoluzione del giudizio sul silenzio-rifiuto della P.A................................ 1464.1.1. Il giudizio sul silenzio-rifiuto fino alle riforme del 2005 ....................... 1474.1.2. Le novita legislative introdotte dalle leggi nn. 15 e 80 del 2005............ 149

4.2. Poteri del G.A. e principio della domanda..................................................... 1504.3. Natura della giurisdizione del G.A. in materia di silenzio-rifiuto.............. 152

4.3.1. Una nuova giurisdizione di merito? ........................................................ 1524.4. Emanazione del provvedimento espresso nel corso del giudizio sul silen-

zio-rifiuto............................................................................................................ 1554.5. Il problema dei controinteressati .................................................................... 157

5. Verso l’azione atipica di accertamento? ........................................................... 158

CAPITOLO IV La tutela risarcitoria dell’interesse legittimo

1. Dalla L.A.C. alla tutela risarcitoria dell’interesse legittimo: percorso evo-lutivo......................................................................................................................... 161

1.1. L’orientamento tradizionale: l’irrisarcibilita degli interessi legittimi ........ 161

INDICE SOMMARIOXVIII

1.2. Le ragioni dell’irrisarcibilita degli interessi legittimi ................................... 1621.3. Aperture della giurisprudenza con riferimento alle posizioni di interesse

oppositivo ........................................................................................................... 1621.4. Il superamento del dogma dell’irrisarcibilita nel diritto positivo ............... 1641.5. La sentenza delle sez. un. 22 luglio 1999, n. 500........................................... 1651.6. La legge 21 luglio 2000, n. 205......................................................................... 167

2. La natura giuridica della responsabilita della P.A .......................................... 1672.1. La responsabilita extracontrattuale ............................................................... 1682.2. La responsabilita da “contatto sociale qualificato” ...................................... 168

2.2.1. Obiezioni alla tesi del contatto sociale ..................................................... 1712.3. La responsabilita precontrattuale................................................................... 1742.4. La responsabilita speciale................................................................................ 1742.5. Conclusioni......................................................................................................... 176

3. L’elemento oggettivo dell’illecito ........................................................................ 1763.1. La lesione dell’interesse legittimo e condizione necessaria ma non suffi-

ciente per il risarcimento.................................................................................. 1763.2. L’accertamento del danno nell’ipotesi di interessi oppositivi ..................... 1783.3. La verifica della spettanza del bene della vita per gli interessi pretensivi. 180

3.3.1. Il risarcimento della chance nella giurisprudenza del G.A.................. 1843.4. Danno da ritardo e danno da silenzio ............................................................ 1863.5. La tutela risarcitoria degli interessi formali e procedimentali dopo l’art.

21-octies della legge 241/1990 ........................................................................ 188

4. L’elemento soggettivo ........................................................................................... 1904.1. L’elemento soggettivo nella sentenza n. 500/1999 ........................................ 1904.2. La colpa nella giurisprudenza amministrativa successiva alla sentenza

n. 500/1999 ......................................................................................................... 1924.3. Il dolo................................................................................................................... 197

5. Il risarcimento del danno per equivalente e le tecniche di quantifica-zione.......................................................................................................................... 198

5.1. Gli articoli 1223, 1225 e 1226 del codice civile .............................................. 1985.2. Il danno non patrimoniale ed esistenziale ..................................................... 2005.3. La quantificazione del danno nella procedura di cui all’art. 35, comma 2,

del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80......................................................................... 201

6. La reintegrazione del danno in forma specifica .............................................. 2046.1. Il risarcimento in forma specifica nel giudizio amministrativo.................. 2056.2. Reintegrazione in forma specifica ed interessi oppositivi........................... 2066.3. Reintegrazione in forma specifica ed interessi pretensivi........................... 2066.4. Contenuto e funzione della pronuncia reintegratoria. Verso l’azione di

esatto adempimento (l. n. 15/2005 e d.l. n. 35/2005, conv. dalla l. n. 80/2005).................................................................................................................... 209

6.5. Rapporto tra il rimedio del risarcimento per equivalente e il rimedio delrisarcimento in forma specifica ...................................................................... 210

7. L’azione risarcitoria nel processo amministrativo .......................................... 2127.1. La pregiudizialita amministrativa .................................................................. 212

7.1.1. La tesi favorevole alla pregiudiziale (Ad. Plen. Cons. Stato decisionen. 12/2007) ................................................................................................... 213

7.1.2. La Cassazione rifugge la pregiudiziale ed abbraccia la tesi dell’au-

INDICE SOMMARIO XIX

tonomia temperata delle due azioni (Cass., sez. unite ord. 13 giu-gno 2006, nn. 13659, 13660; 7 gennaio 2008, n. 35; 8 aprile 2008, n.9040) ............................................................................................................. 215

7.1.3. Nostra adesione alla posizione delle sezioni unite ................................ 2167.2. Pregiudizialita e ritardo ................................................................................... 2207.3. Pregiudizialita e autotutela .............................................................................. 2207.4. I rapporti tra tutela risarcitoria e caducazione del provvedimento alla

luce del nuovo art. 21-octies della legge 241/90............................................ 2217.5. Pregiudizialita e azione di nullita ................................................................... 2227.6. Risarcimento del danno e giudizio di ottemperanza .................................... 2227.7. La prescrizione dell’azione risarcitoria ......................................................... 224

8. La responsabilita della P.A. derivante dalla lesione di diritti soggettivi..... 2278.1. La responsabilita extracontrattuale da lesione di diritti soggettivi............ 2278.2. La responsabilita precontrattuale................................................................... 2298.3. Responsabilita contrattuale (cenni) ................................................................ 231

9. La responsabilita del pubblico dipendente ...................................................... 2319.1. Art. 28 Cost.: lo spirito oltre la lettera ............................................................ 2339.2. La responsabilita amministrativa................................................................... 236

9.2.1. Il danno erariale.......................................................................................... 2389.2.1.1. Danno all’immagine della P.A. .............................................................. 2399.2.1.2. Danno da disservizio............................................................................... 2419.2.1.3. Danno erariale da “mobbing” ................................................................ 242

9.3. Riparto della giurisdizione in tema di responsabilita amministrativa ...... 2429.4. La responsabilita civile verso terzi: il problema della giurisdizione in

caso di lesione degli interessi legittimi ........................................................... 244

SEZIONE TERZA

LA TUTELA CONCENTRATA DI DIRITTI ED INTERESSI IN SEDE

DI GIURISDIZIONE ESCLUSIVA DEL GIUDICE AMMINISTRATIVO

CAPITOLO I Limiti alla giurisdizione esclusiva del G.A.dopo Corte Cost. 204/2004, 191/2006 e 140/2007

1. Oggetto e genesi storica della giurisdizione esclusiva.................................... 253

2. Le riforme del 1998 e del 2000 e il problema della legittimita, a costitu-zione invariata, della dilatazione del modello della tutela esclusiva. Le ri-sposte date da Corte cost. nn. 204/2004, 191/2006 e 140/2007 ...................... 254

3. Alla ricerca del potere perduto: la distinzione opaca tra comportamentimeri e comportamenti amministrativi............................................................... 260

CAPITOLO II Le materie devolute alla giurisdizione esclusiva

1. I servizi pubblici alla luce della sentenza n. 204/2004 della Corte costitu-zionale ...................................................................................................................... 267

1.1. L’effetto restrittivo della giurisdizione esclusiva........................................... 2681.2. I possibili effetti ampliativi............................................................................... 2701.3. La residua rilevanza della nozione di servizio pubblico come criterio di

riparto della giurisdizione................................................................................ 273

INDICE SOMMARIOXX

1.4. Le controversie escluse dalla giurisdizione amministrativa per effettodella sentenza n. 204/2004 ............................................................................... 275

2. La giurisdizione esclusiva in materia di contratti pubblici............................ 277

3. La giurisdizione esclusiva nella materia edilizia, urbanistica ed espro-priativa ..................................................................................................................... 279

3.1. La giurisdizione esclusiva in materia urbanistica ed edilizia prima del-l’intervento della Corte costituzionale ............................................................ 280

3.2. La giurisdizione sulle occupazioni appropriative e usurpative dopoCorte cost. 204/2004 e 191/2006...................................................................... 283

3.2.1. La Cassazione restringe la giurisdizione esclusiva ai soli casi di oc-cupazione esecutiva di provvedimenti illegittimi ................................... 284

3.2.2. Il Consiglio di Stato la estende ai casi di connessione in senso latocon il potere pubblico ................................................................................. 286

3.3. Nostre considerazioni....................................................................................... 287

4. Segue: la tutela possessoria contro la P.A. ........................................................ 289

5. Le altre materie devolute alla giurisdizione esclusiva.................................... 2915.1. Il pubblico impiego non privatizzato.............................................................. 2915.2. Le controversie nella materia della concessione di beni pubblici............... 2925.3. Gli accordi tra privati e amministrazioni ai sensi dell’art. 11 della legge

241/1990 ............................................................................................................. 2925.4. La giurisdizione esclusiva sulla dichiarazione di inizio attivita ................. 2925.5. Giurisdizione esclusiva in tema di indennizzo conseguente a revoca di

provvedimento (art. 21-quinquies legge 241/1990)..................................... 2935.6. La giurisdizione esclusiva in materia di diritto sportivo ............................. 2935.7. La giurisdizione esclusiva in materia di energia elettrica ........................... 2955.8. La giurisdizione esclusiva in tema di gestione dei rifiuti (art. 4 d.l. 23

maggio 2008, n. 90) .......................................................................................... 296

6. La giurisdizione sul risarcimento del danno e a sua volta una materia digiurisdizione esclusiva? ....................................................................................... 297

CAPITOLO III Il processo

1. La dicotomia diritto-interesse conserva rilievo ai fini delle tecniche di tu-tela e dei mezzi processuali.................................................................................. 303

2. Poteri del giudice amministrativo nella giurisdizione esclusiva ante d.lgs.n. 80/1998................................................................................................................. 304

2.1. La rilevanza della distinzione tra diritti e interessi nelle materie di giuri-sdizione esclusiva: atti paritetici ed azioni di mero accertamento ............. 304

2.2. I limiti alla giurisdizione esclusiva del G.A.: i c.d. diritti patrimoniali con-sequenziali nell’assetto anteriore alla riforma del 1998 .............................. 306

3. Gli effetti del decreto legislativo n. 80/98 e della l. n. 205/2000: al G.A.viene attribuita la cognizione del risarcimento del danno............................. 308

4. I nuovi poteri del giudice amministrativo: i poteri di cognizione dopo l’art.7 della l. n. 205/2000 .............................................................................................. 309

5. I poteri di istruzione (rinvio)................................................................................ 310

6. Poteri decisori nella nuova giurisdizione esclusiva ........................................ 310

INDICE SOMMARIO XXI

7. Azioni dichiarative e di accertamento. Azioni petitorie e possessorie........ 311

8. Azioni costitutive.................................................................................................... 313

9. Azioni di condanna................................................................................................ 314

10. L’istruttoria.............................................................................................................. 315

11. I nuovi mezzi di prova si applicano anche alle controversie relative ai soliinteressi legittimi?.................................................................................................. 317

12. Le ragioni dell’insuccesso pratico dei nuovi mezzi di prova tratti dal pro-cesso civile............................................................................................................... 317

13. L’acquisizione dei nuovi mezzi di prova: l’art. 35 co. 3 del d.lgs. n. 80/1998. 319

14. La tutela cautelare ................................................................................................. 320

15. Il problema della tutela sommaria...................................................................... 321

16. Il privato parte resistente ..................................................................................... 324

17. Arbitrato e diritti soggettivi .................................................................................. 326

18. Il processo amministrativo su diritti soggettivi puo conservare una speci-ficita rispetto al processo amministrativo a patto di non violare il princi-pio di effettivita della tutela giurisdizionale...................................................... 327

19. La giurisdizione esclusiva del giudice ordinario (rinvio)............................... 330

SEZIONE QUARTA

LA TUTELA DEI DIRITTI SOGGETTIVI INNANZI AL GIUDICE ORDINARIO

CAPITOLO I La tutela dei diritti soggettivi innanzi al giudice ordinario

1. La tutela del cittadino nei confronti della P.A.: principi generali ed evolu-zione storica ............................................................................................................ 335

2. Ambito della giurisdizione del G.O. ................................................................... 3362.1. Limiti esterni (art. 2 L.A.C.)............................................................................. 3362.2. La problematica della c.d. risarcibilita degli interessi legittimi.................. 339

3. I caratteri della giurisdizione del G.O.: poteri e limiti..................................... 3403.1. Limiti interni: artt. 4 e 5 L.A.C......................................................................... 3403.2. L’art. 4 L.A.C.: poteri di cognizione e poteri di decisione ............................ 3413.3. La disapplicazione (art. 5 L.A.C.) ................................................................... 342

3.3.1. I controversi rapporti tra gli artt. 4 e 5 L.A.C.: oltre alla disapplica-zione incidentale ex art. 5, esiste una disapplicazione principale exart. 4? ........................................................................................................... 343

3.3.2. I vizi suscettibili di cognizione con lo strumento della disapplicazio-ne................................................................................................................... 345

3.3.3. Profili processuali....................................................................................... 3453.4. Segue: impugnazione e disapplicazione nel contenzioso sul pubblico im-

piego privatizzato (art. 63 TU n. 165/2001). Rinvio..................................... 3463.5. Segue: la disappicazione da parte del giudice penale: in particolare la cd.

disapplicazione in pejus (o in malam partem)............................................ 3463.5.1. Il problema dell’ammissibilita della disapplicazione in peius............ 3463.5.2. La tesi favorevole alla disapplicazione in malam partem ................... 347

INDICE SOMMARIOXXII

3.5.3. La tesi contraria.......................................................................................... 3483.5.4. La casistica in materia di reati edilizi...................................................... 349

4. Le azioni esperibili................................................................................................. 3534.1. Azioni dichiarative ............................................................................................ 3534.2. Azioni costitutive ............................................................................................... 3534.3. Azioni di condanna ........................................................................................... 3544.4. Azioni possessorie e quasi possessorie.......................................................... 3554.5. Sequestro e provvedimenti d’urgenza ex art. 700 c.p.c................................ 3564.6. La convalida di sfratto ...................................................................................... 3564.7. L’actio negotiorum gestio e di arricchimento senza causa ........................ 3574.8. Azioni esecutive ................................................................................................. 357

5. Deroghe al diritto processuale comune............................................................. 359

CAPITOLO II La giurisdizione esclusiva del giudice ordinario

1. Nozione ed ammissibilita ..................................................................................... 363

2. I poteri del G.O. in materia di pubblico impiego privatizzato (rinvio) ........ 365

3. I poteri del G.O. in materia di tutela della privacy ed in materia di sanzioniamministrative........................................................................................................ 367

4. Limiti costituzionali alla giurisdizione ordinaria ............................................. 367

SEZIONE QUINTA

LA TUTELA GIUSTIZIALE

CAPITOLO I Profili generali

1. La tutela giustiziale in generale .......................................................................... 373

2. Ratio e natura giuridica dei ricorsi amministrativi. Distinzione tra autodi-chia ed autotutela amministrativa ...................................................................... 373

3. Rapporti tra ricorsi amministrativi e tutela giurisdizionale: analogie e dif-ferenze...................................................................................................................... 376

3.1. Le analogie: giustizialita, garanzia del contraddittorio ed irretrattabilitadella decisione.................................................................................................... 376

3.2. Le differenze tra decisione giustiziale e giurisdizionale: questioni di co-stituzionalita, questioni pregiudiziali in sede comunitaria ed ottempe-ranza ................................................................................................................... 377

4. Classificazione dei ricorsi amministrativi ......................................................... 3784.1. Ricorsi ordinari e straordinari ........................................................................ 3784.2. Ricorsi impugnatori e non impugnatori......................................................... 3794.3. Ricorsi rinnovatori ed eliminatori (o cassatori)............................................ 380

5. Questioni attinenti all’ambito di applicazione del d.P.R. n. 1199/1971; inparticolare, il problema dell’applicazione alle Regioni anche alla luce delnuovo titolo V della Costituzione (l. Cost. 3/2001)........................................... 380

CAPITOLO II Il ricorso gerarchico

1. Nozione di ricorso gerarchico: tipi e requisiti .................................................. 385

INDICE SOMMARIO XXIII

2. Rapporto di gerarchia e privatizzazione del pubblico impiego .................... 385

3. Definitivita dell’atto ............................................................................................... 388

4. Rapporti tra il ricorso gerarchico e la tutela giurisdizionale amministra-tiva............................................................................................................................. 390

5. Rapporti tra ricorso gerarchico e tutela avanti al giudice ordinario. Il pro-blema della giurisdizione condizionata alla previa proposizione di ricorsiamministrativi c.d. « obbligatori »....................................................................... 391

6. La decisione sul ricorso gerarchico .................................................................... 392

7. Impugnazione della decisione sul ricorso gerarchico .................................... 3937.1. Un caso particolare: impugnazione delle decisioni sui ricorsi presentati

alle autorita indipendenti ................................................................................. 395

8. Motivi del ricorso giurisdizionale dopo la decisione gerarchica................... 396

9. Effetti della sentenza amministrativa di accoglimento .................................. 397

10. Il silenzio sul ricorso amministrativo e la successiva tutela giurisdizio-nale............................................................................................................................ 397

10.1. Gli effetti del nuovo rito del silenzio scolpito dall’art. 2 della l. n. 205/2000e dalle ll. nn. 15 e 80/2005 ................................................................................ 399

CAPITOLO III Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica

1. Brevi cenni storici .................................................................................................. 403

2. I caratteri generali del ricorso straordinario..................................................... 403

3. L’ambito di operativita del ricorso straordinario al Presidente della Re-pubblica.................................................................................................................... 404

3.1. Problemi dal punto di vista soggettivo ........................................................... 4053.2. Problemi dal punto di vista oggettivo ............................................................. 4063.3. E sempre necessaria l’impugnazione di un atto ovvero, in caso di lesione

di un diritto soggettivo, sono ammissibili azioni di accertamento? ........... 4083.4. Ricorso straordinario e giudici speciali ......................................................... 4093.5. Ricorso straordinario e riti speciali c.d. « assoluti » .................................... 4093.6. Ricorso straordinario e risarcimento dell’interesse legittimo..................... 410

4. L’alternativita del ricorso straordinario............................................................. 4114.1. L’alternativita riguarda anche i diritti soggettivi affidati alla giurisdi-

zione esclusiva del Giudice Amministrativo? ............................................... 4124.2. Alternativita ed impugnazione del medesimo atto da parte di uno o piu

cointeressati ....................................................................................................... 4134.3. Alternativita ed impugnazione di atti connessi ............................................. 4144.4. Alternativita e motivi di ricorso....................................................................... 4154.5. Alternativita e giudizio di ottemperanza........................................................ 4154.6. Aspetti procedurali............................................................................................ 416

5. Ricorso straordinario e Giudice Ordinario........................................................ 417

6. La trasposizione del ricorso straordinario in sede giurisdizionale .............. 417

7. Le garanzie procedurali nel ricorso straordinario........................................... 421

8. Avvicinamento del ricorso straordinario alla tutela giurisdizionale pura:

INDICE SOMMARIOXXIV

il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia; la rimessione alla Corte co-stituzionale; l’esecuzione della decisione con giudizio di ottemperanza.... 424

8.1. La Corte di Giustizia consente la proposizione di questione pregiudi-ziale ..................................................................................................................... 425

8.2. Viene invece negata la possibilita di sollevare incidentalmente questionedi legittimita costituzionale .............................................................................. 426

8.3. Il problema dell’ammissibilita del giudizio di ottemperanza ai fini del-l’esecuzione della decisione sul ricorso straordinario ................................. 426

8.3.1. Il codice dei contratti pubblici riaccende il dibattito? ........................... 430

PARTE SECONDA

FONTI, ENTI E ORGANIZZAZIONE

CAPITOLO I Le fonti secondarie

1. Premessa ................................................................................................................. 437

2. Criteri di identificazione delle norme secondarie; differenza rispetto agliatti amministrativi generali.................................................................................. 437

2.1. L’importanza della distinzione sul piano della disciplina ........................... 437

3. Criteri di differenziazione secondo l’elaborazione dottrinale e giurispru-denziale.................................................................................................................... 440

4. I regolamenti........................................................................................................... 4424.1. Nozione ............................................................................................................... 4424.2. Fondamento della potesta regolamentare...................................................... 4424.3. Limiti al potere regolamentare........................................................................ 4444.4. Classificazione dei regolamenti governativi.................................................. 4454.5. Segue: regolamenti di delegificazione e testi unici misti ............................. 449

4.5.1. La delegificazione di prima generazione: l’art. 17, capoverso della l.n. 400/1988 .................................................................................................. 450

4.5.2. L’allontanamento dal modello originario di delegificazione nel si-stema delle leggi Bassanini ....................................................................... 451

4.5.3. Le nuove coordinate dettate dalla l. n. 229/2003 .................................... 4524.6. Il nuovo riparto del potere regolamentare tra Stato e Regioni alla luce

della legge costituzionale n. 3/2001................................................................. 4524.6.1. Potere regolamentare dello Stato ed attuazione delle direttive comu-

nitarie in materia di competenza regionale ............................................ 4554.6.2. La traslazione del baricentro del potere regolamentare in favore

delle Regioni ................................................................................................ 455

5. Segue: la tutela giurisdizionale nei confronti dei regolamenti illegittimi edei bandi di gara..................................................................................................... 457

5.1. Il controllo di costituzionalita dei regolamenti .............................................. 4575.2. La tutela dinanzi al G.O.: la disapplicazione dei regolamenti ex art. 5

L.A.C.................................................................................................................... 4585.3. Il giudizio impugnatorio dinanzi al G.A.: i regolamenti-volizione-azione

ed i regolamenti-volizione-preliminare ......................................................... 4585.3.1. Problemi processuali.................................................................................. 4605.3.2. Verso la disapplicazione: l’orientamento tradizionale contrario e la

svolta della giurisprudenza amministrativa ........................................... 462

INDICE SOMMARIO XXV

5.4. Il sindacato sui bandi di gara e di concorso: disapplicazione o impugna-zione? ................................................................................................................. 467

5.4.1. L’orientamento tradizionale esclude la disapplicazione dei bandi ene limita l’immediata impugnazione alle sole statuizioni espulsive.... 468

5.4.2. Le tesi eccentriche....................................................................................... 4695.4.2.1. Non esistono clausole immediatamente lesive..................................... 4695.4.2.2. L’orientamento favorevole alla disapplicazione del bando ............... 4695.4.2.3. Tesi che dilata il novero delle clausole del bando necessitanti di im-

mediata impugnazione............................................................................ 4715.4.3. Le decisioni dell’Adunanza Plenaria e della Corte di Giustizia CE..... 472

6. Gli statuti degli enti locali..................................................................................... 474

7. Le ordinanze di necessita ed urgenza................................................................ 476

8. Le fonti secondarie dubbie................................................................................... 4798.1. I bandi militari ................................................................................................... 4798.2. I provvedimenti prezzo e tariffari ................................................................... 4808.3. Capitolati generali............................................................................................. 4828.4. Piani regolatori generali................................................................................... 4828.5. Carte dei servizi pubblici.................................................................................. 484

9. Le norme interne ................................................................................................... 4849.1. Nozione e classificazione ................................................................................. 4849.2. Le circolari: caratteri generali......................................................................... 485

9.2.1. Il regime di impugnazione delle circolari................................................ 488

10. Le consuetudini...................................................................................................... 489

CAPITOLO II Gli enti pubblici: nozione e organizzazione

Sezione I: Caratteri generali

1. Principi costituzionali in tema di organizzazione della P.A. ......................... 493

2. Il pluralismo della Pubblica Amministrazione ................................................ 494

3. Distinzioni tra enti pubblici.................................................................................. 495

4. Gli enti pubblici ...................................................................................................... 4964.1. Lo Stato ............................................................................................................... 4964.2. Gli enti territoriali ............................................................................................. 4974.3. Gli enti pubblici economici ............................................................................... 4974.4. L’esercizio privato di pubbliche funzioni....................................................... 498

4.4.1. Concetto e natura giuridica ....................................................................... 4984.4.2. Titolo dell’esercizio privato di pubbliche funzioni ................................. 4994.4.3. Caratteri dell’esercizio di pubbliche funzioni ......................................... 5004.4.4. Regime giuridico ......................................................................................... 500

5. Il problema della qualificazione pubblicistica di un ente.............................. 5015.1. Gli indici di riconoscimento degli enti pubblici ............................................. 5015.2. La difficile distinzione tra enti pubblici e societa per azioni a partecipa-

zione pubblica .................................................................................................... 5025.3. La disciplina introdotta dalla legge 20 marzo 1975, n. 70 per gli enti del

c.d. parastato...................................................................................................... 5055.4. I limiti alla “pubblicizzazione” legislativa..................................................... 505

INDICE SOMMARIOXXVI

6. I caratteri degli enti pubblici................................................................................ 5076.1. L’autarchia ......................................................................................................... 5076.2. L’autotutela amministrativa ............................................................................ 5076.3. L’autonomia ....................................................................................................... 5086.4. Autodichia ed autogoverno .............................................................................. 508

7. Vicende degli enti pubblici .................................................................................. 5097.1. Costituzione degli enti pubblici........................................................................ 5097.2. Modificazione degli enti pubblici .................................................................... 5107.3. Estinzione degli enti .......................................................................................... 510

Sezione II: La nozione comunitaria di pubblica amministrazione

1. La multiformita della nozione europea di pubblica amministrazione........ 513

2. Organismo di diritto pubblico: il quadro normativo ....................................... 513

3. I tre requisiti dell’organismo di diritto pubblico.............................................. 5153.1. La « personalita giuridica » ............................................................................. 5153.2. Segue: l’« influenza pubblica »........................................................................ 5173.3. Segue: il c.d. requisito « teleologico » ............................................................. 520

3.3.1. Bisogni di interesse generale .................................................................... 5213.3.2. Segue: carattere non industriale o commerciale.................................... 5213.3.2.1. Segue: il regime concorrenziale ............................................................ 5233.3.2.2. Segue: la gestione imprenditoriale ed il rischio finanziario.............. 5243.3.3. Segue: importanza relativa del requisito teleologico ............................ 525

Sezione III: Le societa a partecipazione pubblica locale e la questione dell’affida-mento in house

1. Il quadro definito dalla l. 142/1990 e dall’originaria versione dell’art. 113TUEL........................................................................................................................ 527

1.1. La natura giuridica ........................................................................................... 5281.2. E necessaria la concessione?........................................................................... 5291.3. Per la scelta del socio e necessaria la gara? Problemi di disciplina.......... 530

2. I problemi di compatibilita comunitaria della disciplina nazionale e laconseguente riscrittura dell’art. 113 TUEL per mano della l. n. 448/2001:i correttivi apportati dalle leggi successive ....................................................... 531

3. L’affidamento in house.......................................................................................... 5343.1. Generi e contorni della figura.......................................................................... 5343.2. Il concetto di controllo analogo nelle interpretazioni successive alla sen-

tenza Teckal ....................................................................................................... 5363.3. La destinazione dell’attivita svolta dal soggetto aggiudicatario ................. 5393.4. La giurisprudenza della Corte di giustizia ridimensiona l’istituto: e ne-

cessaria la partecipazione totalitaria pubblica............................................. 5423.5. Il problema dello svolgimento di attivita extraterritoriali ........................... 5443.6. L’affidamento in house e una regola o un’eccezione? La risposta della

legge finanziaria per il 2008 ........................................................................... 5473.7. Brevi cenni alle novita introdotte dal d.lgs. n. 163/06 (codice dei contratti)

in tema di concessioni di servizi...................................................................... 5493.8. Differenze ed analogie tra organismo di diritto pubblico ed enti in

house................................................................................................................... 550

4. Affidamento in house e societa miste................................................................. 551

INDICE SOMMARIO XXVII

Sezione IV: La struttura della P.A.

1. Organi e uffici ......................................................................................................... 5571.1. Concetto di organo ............................................................................................ 5571.2. Concetto di ufficio.............................................................................................. 5581.3. Rapporto organico ............................................................................................ 5591.4. Titolarita di organi ed uffici............................................................................. 560

2. Rapporto organico e rapporto di servizio.......................................................... 5612.1. Generalita ........................................................................................................... 5612.2. Instaurazione del rapporto organico e di servizio........................................ 561

3. Classificazioni degli organi e degli uffici ........................................................... 562

4. Il problema della prorogatio degli organi (l. 15 luglio 1944, n. 444)............. 563

5. Rapporti interorganici........................................................................................... 5645.1. Gerarchia............................................................................................................ 5645.2. Direzione ............................................................................................................ 5675.3. Coordinamento .................................................................................................. 5685.4. Controllo ............................................................................................................. 568

Sezione V: La competenza

1. Concetto di competenza ....................................................................................... 571

2. Tipi di competenza ................................................................................................ 5712.1. Competenza per materia.................................................................................. 5722.2. Competenza per territorio................................................................................ 5722.3. Competenza per grado. In particolare: la gerarchia.................................... 5722.4. Competenza per valore..................................................................................... 573

3. Il trasferimento dell’esercizio della competenza in generale ....................... 573

4. Segue: la delega dei poteri. Nozione ed effetti.................................................. 5754.1. Segue: natura, tipi e differenza da altre figure............................................. 5764.2. Segue: regime giuridico.................................................................................... 577

5. Il difetto di competenza ........................................................................................ 5785.1. Le ipotesi di difetto di competenza: l’acompetenza ...................................... 5785.2. Segue: incompetenza assoluta ........................................................................ 5785.3. Segue: incompetenza relativa ......................................................................... 5795.4. Segue: difetto di legittimazione ....................................................................... 580

6. Segue: il funzionario di fatto................................................................................. 5806.1. Inquadramento generale .................................................................................. 5806.2. Mancanza del titolo ........................................................................................... 5816.3. Il vizio originario del titolo… ........................................................................... 5826.4. … e quello sopravvenuto: la c.d. prorogatio.................................................. 5836.5. Fondamento e limiti di imputabilita alla P.A. degli atti del funzionario di

fatto...................................................................................................................... 5856.5.1. Teoria della continuita dell’azione amministrativa e della conserva-

zione.............................................................................................................. 5856.5.2. Tesi che valorizza il principio dell’apparentia juris ............................. 5866.5.3. Rilievi critici alle suddette tesi................................................................... 586

6.6. La sorte dei provvedimenti adottati dal funzionario di fatto....................... 5876.6.1. Atto adottato in difetto ab initio dell’atto di nomina o nonostante un

INDICE SOMMARIOXXVIII

titolo di legittimazione nullo o inefficace ................................................. 5886.6.2. Atto emanato da soggetto la cui nomina, pur se illegittima, non sia

stata ancora rimossa all’epoca del provvedimento................................ 5896.6.3. Segue: la patologia dell’atto in caso di annullamento giurisdizionale

dell’investitura o di difetto di investitura: incompetenza, violazione dilegge o acompetenza? ................................................................................ 591

6.6.4. Segue: riflessi sul problema della doppia impugnativa dell’atto dinomina e dell’atto concretamente lesivo.................................................. 592

6.6.5. Conclusioni sul problema dell’impugnazione della nomina a seguitodell’adozione del provvedimento concretamente lesivo......................... 592

6.7. Funzionario di fatto ed organi collegiali ........................................................ 5936.8. Le pretese economiche del funzionario di fatto............................................. 5946.9. Ammissibilita di una gestione di affari ex art. 2028 c.c............................... 595

7. I conflitti di competenza ....................................................................................... 595

CAPITOLO III Il rapporto di lavoro alle dipendenzedelle pubbliche amministrazioni

1. Il rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni:caratteri generali .................................................................................................... 601

2. L’evoluzione normativa della disciplina: dal pubblico impiego al rapportodi lavoro alle dipendenze della P.A.................................................................... 601

3. Ambito soggettivo di operativita della riforma: i rapporti sottratti alla pri-vatizzazione e il riparto di competenza tra Stato e Regioni........................... 604

4. I corollari sostanziali della privatizzazione: il nuovo sistema delle fonti.... 6064.1. L’estensione della disciplina del lavoro privato ............................................ 6064.2. La contrattualizzazione.................................................................................... 607

5. Segue: gli atti di micro-organizzazione e di gestione tra natura privatisticae funzione amministrativa ................................................................................... 608

5.1. Gli atti di macro-organizzazione .................................................................... 6085.2. Gli atti di micro-organizzazione e di gestione del rapporto di lavoro pub-

blico ..................................................................................................................... 609

6. La dirigenza pubblica dal d.P.R. 748/1972 alla l. 145/2002............................ 611

7. I corollari processuali della privatizzazione: l’art. 63 d.lgs. 165/2001 e ilnuovo riparto di giurisdizione ............................................................................. 617

7.1. Cenni storici ....................................................................................................... 6177.2. La privatizzazione del rapporto conduce alla giurisdizione del giudice

ordinario ............................................................................................................. 619

8. Segue: le controversie che restano assoggettate alla giurisdizione ammi-nistrativa .................................................................................................................. 622

8.1. I rapporti non privatizzati ............................................................................... 6228.2. Le controversie relative ai rapporti privatizzati ex art. 63, comma 4, T.U.

165/2001 ............................................................................................................. 623

9. Alcune zone grigie… ............................................................................................. 6249.1. Le controversie concernenti l’assunzione al lavoro e le controversie in

materia di concorsi esterni ed interni............................................................. 6259.2. Le controversie relative al conferimento e alla revoca degli incarichi di-

INDICE SOMMARIO XXIX

rigenziali: la natura giuridica dell’atto di conferimento dell’incarico ........ 6299.3. La giurisdizione in materia di incarichi dirigenziali e una giurisdizione

esclusiva?............................................................................................................ 630

10. Caratteri e ambito della giurisdizione del G.O................................................. 63210.1. I confini tra richiesta di disapplicazione al G.O. ed impugnazione in-

nanzi al G.A. dell’atto di macro-organizzazione .......................................... 63210.2. I poteri del G.O. ................................................................................................. 63510.3. E ammissibile il giudizio di ottemperanza per le pronunce del G.O.?....... 637

11. L’interpretazione dei contratti collettivi ............................................................ 638

CAPITOLO IV Le autorita amministrative indipendenti

1. L’evoluzione della P.A. da un modello piramidale ad un modello policen-trico ........................................................................................................................... 643

1.1. Le ragioni dell’avvento delle autorita indipendenti ...................................... 646

2. Le autorita amministrative indipendenti nell’attuale assetto amministra-tivo............................................................................................................................. 649

3. Peculiarita delle autorita indipendenti.............................................................. 6523.1. … sul piano oggettivo........................................................................................ 652

3.1.1. Distinzioni relative al tipo di attivita: autorita di settore o trasversali,di regolazione o di controllo ...................................................................... 656

3.2. … e sul piano soggettivo................................................................................... 657

4. Amministrazioni o quarto potere: esiste una copertura costituzionale? Lagiurisprudenza opta per la tesi amministrativa (Cass., sez. I civ., 20 mag-gio 2002, n. 7341).................................................................................................... 666

4.1. Presupposti e limiti ai quali e subordinato il giudizio di compatibilita co-stituzionale ......................................................................................................... 670

4.2. Autorita statali indipendenti e nuove competenze regionali in base alnuovo titolo V della Costituzione..................................................................... 671

5. Procedimento e accesso........................................................................................ 673

6. Tutela giustiziale .................................................................................................... 674

7. La tutela giurisdizionale ....................................................................................... 6767.1. Resta ferma la necessita della tutela giurisdizionale ................................... 6767.2. La giurisdizione ................................................................................................. 677

7.2.1. Il modello anteriore al d.lgs. 80/1998....................................................... 6787.2.2. La soluzione adottata dall’art. 33 del d.lgs. 80/1998, come mod. dal-

l’art. 7 l. 205/2000 ....................................................................................... 6807.2.3. Il nuovo assetto del riparto dopo le sentenze 204/2004 e 191/2006

della Consulta.............................................................................................. 6827.3. Sindacato giurisdizionale................................................................................. 6837.4. Il rito.................................................................................................................... 684

8. Responsabilita civile delle autorita per omessa vigilanza ............................. 685

CAPITOLO V Principio di sussidiarieta e autonomie territoriali

1. Gli enti pubblici territoriali .................................................................................. 693

2. L’assetto dei rapporti fra gli enti territoriali della Costituzione.................... 694

INDICE SOMMARIOXXX

2.1. Il titolo V nella Costituzione del 1948 ............................................................. 6942.2. L’assetto dei rapporti nella legge costituzionale n. 3 del 2001.................... 6962.3. La nuova formulazione dell’art. 118 Cost ...................................................... 698

2.3.1. La sussidiarieta verticale........................................................................... 6982.3.2. La sussidiarieta orizzontale...................................................................... 703

3. Le Regioni................................................................................................................ 7053.1. La potesta legislativa ........................................................................................ 7063.2. L’autonomia amministrativa delle Regioni.................................................... 708

3.2.1. Il coordinamento fra Stato e regioni ........................................................ 7133.2.2. Finanza regionale ....................................................................................... 7143.2.3. Il controllo sulle Regioni ............................................................................ 7163.2.4. Il potere sostitutivo del Governo............................................................... 718

3.3. L’organizzazione regionale.............................................................................. 720

4. Gli enti locali ........................................................................................................... 7214.1. Le autonomie locali nella Costituzione........................................................... 7214.2. La riforma della legge 8 giugno 1990, n. 142, e il Testo unico delle leggi

sull’ordinamento delle autonomie locali......................................................... 7234.3. L’autonomia degli enti locali............................................................................ 7244.4. Le funzioni degli enti locali .............................................................................. 725

4.4.1. Le funzioni del Comune ............................................................................ 7254.4.2. Le funzioni della Provincia........................................................................ 7294.4.3. L’organizzazione dei comuni e delle province........................................ 7304.4.4. Le fusioni, le istituzioni e le modificazioni territoriali dei Comuni...... 7344.4.5. La citta metropolitana e le comunita montane ....................................... 7354.4.6. Gli istituti della partecipazione popolare ................................................ 7374.4.7. Finanza provinciale e comunale............................................................... 7414.4.8. Il sistema dei controlli sugli enti locali..................................................... 742

CAPITOLO VI I beni pubblici

1. Nozione, classificazione e regime giuridico dei beni pubblici: profili ge-nerali......................................................................................................................... 749

2. I beni demaniali...................................................................................................... 7502.1. Acquisto e perdita della demanialita .............................................................. 7512.2. Il regime giuridico dei beni demaniali ............................................................ 7522.3. Una particolare categoria di beni demaniali: i beni culturali e paesaggi-

stici....................................................................................................................... 752

3. I beni patrimoniali indisponibili ......................................................................... 7543.1. L’acquisto e la perdita della indisponibilita................................................... 754

3.1.1. Il denaro tra patrimonio indisponibile e disponibile ............................. 7563.2. Il regime giuridico dei beni indisponibili ....................................................... 7573.3. Differenze rispetto ai beni disponibili ............................................................ 757

4. L’espropriabilita dei beni pubblici demaniali e patrimoniali indisponibiliper pubblica utilita................................................................................................. 758

5. La tutela dei beni pubblici: in particolare l’autotutela c.d. esecutiva .......... 7605.1. La portata dell’art. 823, comma 2, c.c............................................................. 7605.2. Il rilievo del decorso del tempo nell’autotutela possessoria ........................ 762

INDICE SOMMARIO XXXI

5.3. Il rapporto tra l’autotutela possessoria e l’azione di accertamento dellaproprieta............................................................................................................. 762

6. Il regime dei beni pubblici affidati in concessione.......................................... 7636.1. Lo strumento concessorio: profili generali .................................................... 7636.2. La giurisdizione esclusiva del G.A. sulle concessioni di beni pubblici ai

sensi dell’art. 5, comma 1, della l. n. 1034/1971 ............................................ 7656.3. Segue: l’art. 5, comma 2, della l. n. 1034/1971: le questioni patrimoniali. 767

7. Il nuovo regime dei beni pubblici a seguito di valorizzazione, privatizza-zione e liberalizzazione......................................................................................... 769

7.1. Conclusioni: la nuova definizione di bene pubblico...................................... 770

8. I diritti reali pubblici su beni altrui..................................................................... 7718.1. Generalita ........................................................................................................... 7718.2. Le servitu prediali pubbliche ........................................................................... 7718.3. Diritti (o servitu) d’uso pubblico: strade vicinali e usi civici ....................... 773

CAPITOLO VII L’espropriazione per pubblica utilita

1. Dai fondamenti alle principali fonti dell’espropriazione pubblica .............. 7771.1. Fondamenti storico-giuridici della proprieta e dell’espropriazione per

pubblica utilita ................................................................................................... 7771.2. Caratteri generali e fondamenti costituzionali dell’espropriazione per

pubblica utilita ................................................................................................... 7781.3. Occupazione preliminare all’esproprio e requisizione: differenze ............ 7841.4. Le principali fonti dell’espropriazione per pubblica utilita confluite nel

Testo Unico con d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 ............................................... 785

2. L’attuazione degli strumenti urbanistici attraverso l’attivita espropria-tiva............................................................................................................................. 790

2.1. I piani urbanistici e lo statuto conformativo della proprieta privata......... 7902.2. Zonizzazione e localizzazione delle opere: vincoli conformativi ed espro-

priativi. L’espropriazione di valore ................................................................ 7922.3. Il piano particolareggiato e le procedure attuative ...................................... 796

3. Il procedimento di esproprio ............................................................................... 7983.1. I principi generali del procedimento d’esproprio nel Testo Unico n. 327/

2001 ..................................................................................................................... 7983.2. L’oggetto e i soggetti del procedimento d’esproprio..................................... 8003.3. Il procedimento di esproprio ........................................................................... 8023.4. La determinazione dell’indennita di esproprio ............................................. 803

3.4.1. Il procedimento di determinazione dell’indennita.................................. 8033.4.2. I criteri di fissazione dell’indennita.......................................................... 8063.4.2.1. Evoluzione storica.................................................................................... 8063.4.2.2. Le opzioni abbracciate dal Testo Unico ............................................... 8083.4.2.3. La rivoluzione provocata dalla sentenza Corte Cost. n. 348/2007 e

dalla legge n. 244/2007............................................................................ 8113.5. La cessione volontaria ...................................................................................... 816

4. L’occupazione legittima e l’occupazione appropriativa ................................. 8204.1. Premessa: l’occupazione nel procedimento d’esproprio ............................. 8204.2. L’occupazione appropriativa (o accessione invertita): origini, evoluzione

e profili critici..................................................................................................... 822

INDICE SOMMARIOXXXII

4.2.1. Nascita e ragioni dell’istituto .................................................................... 8224.2.2. Il dibattito sull’accessione invertita.......................................................... 8264.2.3. Il problema della compatibilita dell’occupazione appropriativa con

la Convenzione europea per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo .... 8284.2.4. Incompatibilita con le regole procedimentali.......................................... 8314.2.5. La tutela del proprietario in caso di occupazione appropriativa ........ 8324.2.5.1. La nuova disciplina del risarcimento del danno da occupazione ap-

propriativa dopo Corte Cost. 349/2007 e la legge n. 244/2007 ......... 8354.3. L’occupazione usurpativa ................................................................................ 8404.4. La disciplina dell’acquisizione sanante nel Testo Unico ............................. 841

5. La tutela giurisdizionale in materia espropriativa .......................................... 8465.1. La giurisdizione amministrativa..................................................................... 8465.2. La giurisdizione ordinaria ............................................................................... 8475.3. Occupazione appropriativa e occupazione usurpativa: il nodo della giu-

risdizione sui “comportamenti”. ..................................................................... 849

PARTE TERZA

L’ATTIVITAv AMMINISTRATIVA

CAPITOLO I I principi generali dell’azione amministrativa

1. L’attivita amministrativa....................................................................................... 8611.1. Classificazioni dell’attivita amministrativa ................................................... 8651.2. Attivita discrezionale e attivita vincolata ....................................................... 866

2. I principi costituzionali dell’attivita amministrativa ....................................... 8662.1. Il principio di legalita. ...................................................................................... 8672.2. Il principio di imparzialita ............................................................................... 8692.3. Il principio di buona amministrazione........................................................... 8702.4. Il principio di ragionevolezza. ......................................................................... 8722.5. I principi di pubblicita e di trasparenza ........................................................ 8722.6. Il principio della capacita negoziale della pubblica amministrazione. .... 874

3. I principi dell’ordinamento comunitario........................................................... 8753.1. Il richiamo ai principi comunitari nella l. 15/2005....................................... 8763.2. Il principio di proporzionalita. ........................................................................ 8763.3. Il principio di tutela del legittimo affidamento. ............................................. 878

3.3.1. Alcune questioni applicative ..................................................................... 8803.3.2. L’evoluzione del principio dell’affidamento nella giurisprudenza

della Corte di Giustizia............................................................................... 881

CAPITOLO II L’accesso ai documenti amministrativi

Sezione I: Profili generali

1. Il diritto di accesso come principio generale dell’azione amministrativa... 885

2. Natura giuridica del “diritto” di accesso ............................................................ 886

3. La titolarita del diritto di accesso ........................................................................ 8913.1. Segue: interessi diffusi e diritto di accesso.................................................... 8953.2. Segue: gli altri soggetti coinvolti dall’esercizio del diritto di accesso. ....... 897

INDICE SOMMARIO XXXIII

4. Il documento accessibile....................................................................................... 8994.1. Segue: ... in particolare: l’accesso agli atti preparatori ............................... 8994.2. ... e agli atti interni............................................................................................. 900

5. L’accesso alle informazioni.................................................................................. 9005.1. Segue: ... in materia ambientale e nell’ordinamento degli enti locali......... 9015.2. L’accesso in materia ambientale ..................................................................... 9015.3. L’accesso dei consiglieri comunali e provinciali di cui all’art. 43 d.lgs.

267/00.................................................................................................................. 905

6. I limiti al diritto di accesso.................................................................................... 9076.1. I documenti connessi ai documenti segreti .................................................... 9086.2. Gli altri casi di atti sottratti all’accesso individuati dalle pubbliche ammi-

nistrazioni o dai regolamenti governativi ...................................................... 909

7. Il differimento dell’accesso .................................................................................. 910

8. Le modalita di accesso .......................................................................................... 910

Sezione II: Accesso all’attivita di diritto privato della P.A. e dei gestori di servizipubblici

1. L’orientamento giurisprudenziale contrario .................................................... 913

2. L’orientamento favorevole................................................................................... 913

3. L’indirizzo giurisprudenziale intermedio.......................................................... 914

4. L’approccio « sostanziale »................................................................................... 915

5. L’intervento dell’Adunanza Plenaria (decisioni nn. 4 e 5/1999) confermala piena accessibilita dei documenti amministrativi degli enti pubblici… . 915

6. … e detta il decalogo dell’accesso agli atti dei soggetti privati gestori dipubblici servizi: il problema della c.d. attivita residuale ................................ 916

7. Le novita dopo la l. n. 15/2005............................................................................. 919

8. Accesso ad atti di soggetti privati ed ottemperanza........................................ 921

Sezione III: I rapporti tra riservatezza ed accesso

1. La riservatezza come mero limite alla trasparenza nella l. 241/1990.......... 923

2. I rapporti tra accesso e riservatezza nella fase antecedente al varo della l.675/1996................................................................................................................... 923

3. L’emanazione della l. 675/1996 sui dati personali........................................... 924

4. L’accesso ai dati sensibili nel d.lgs. 11 maggio 1999, n. 135........................... 926

5. Il d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196 e il nuovo comma 7 dell’art. 24 della l. n.241 chiariscono i dubbi sull’accesso ai dati sensibili. Ulteriori tesseresono state apposte al mosaico dal codice privacy e dalla legge n. 15/2005. 926

5.1. Il codice della privacy ....................................................................................... 9265.2. La legge n. 15/2005 ........................................................................................... 927

6. La tutela procedimentale e processuale della riservatezza........................... 9316.1. Tutela in sede procedimentale......................................................................... 9326.2. Tutela processuale ............................................................................................ 932

INDICE SOMMARIOXXXIV

Sezione IV: La tutela

1. Profili generali ........................................................................................................ 935

2. Il rito speciale dell’accertamento del diritto di accesso.................................. 935

3. Ricorso in pendenza di giudizio.......................................................................... 937

4. Il nuovo regime della difesa nel rito dell’accesso............................................ 939

5. Tutela giustiziale innanzi alla Commissione per l’accesso o al difensorecivico......................................................................................................................... 939

CAPITOLO III Potere amministrativo e discrezionalita

1. Potere amministrativo, principio di legalita e discrezionalita....................... 943

2. La discrezionalita amministrativa ...................................................................... 9442.1. L’importanza della considerazione dei c.d. interessi secondari alla luce

della l. n. 241/1990............................................................................................. 9462.2. I rapporti con merito amministrativo............................................................. 9472.3. Discrezionalita, procedimento e motivazione ............................................... 9492.4. Autotutela e discrezionalita (rinvio) ............................................................... 9502.5. Sindacato giurisdizionale sulla discrezionalita............................................. 950

2.5.1. Potere discrezionale e riparto di giurisdizione ...................................... 9502.5.2. L’eccesso di potere come grimaldello per il sindacato sulla discrezio-

nalita amministrativa (rinvio)................................................................... 9522.5.3. Il sindacato sulla discrezionalita dopo le leggi nn. 15 e 80/2005. Il

giudice amministrativo puo conoscere della fondatezza dell’istanzaanche in caso di attivita discrezionale? ................................................... 952

2.5.4. Giudicato e potere discrezionale .............................................................. 9532.5.5. Risarcimento e discrezionalita (rinvio) ................................................... 955

3. Discrezionalita tecnica .......................................................................................... 9553.1. La tesi tradizionale volta ad assimilare discrezionalita tecnica ed ammi-

nistrativa............................................................................................................. 9563.1.1. Riflessi dell’impostazione classica sulla sindacabilita delle valuta-

zioni tecniche… .......................................................................................... 9583.1.2. …e sul riparto di giurisdizione ................................................................. 959

3.2. La nuova concezione della discrezionalita tecnica: trattasi di accerta-mento di fatti complessi suscettibile di sindacato intrinseco…................... 961

3.2.1. …ma non di sindacato sostitutivo pieno.................................................. 9663.2.2. Forme ed effetti della sostituzione giudiziale nella ripetizione della

valutazione................................................................................................... 9673.2.3. Il sindacato sulla discrezionalita tecnica dopo le leggi nn. 15 e 80/

2005 .............................................................................................................. 9693.2.4. Discrezionalita tecnica e risarcimento (rinvio) ...................................... 9703.2.5. Discrezionalita tecnica e riparto di giurisdizione .................................. 9713.2.6. Profili di diritto comunitario e comparato .............................................. 972

CAPITOLO IV Il silenzio amministrativo

1. Il tempo dell’azione amministrativa................................................................... 977

2. L’inerzia della P.A. dopo la l. n. 80/2005 ........................................................... 978

INDICE SOMMARIO XXXV

3. Il silenzio-rifiuto..................................................................................................... 9793.1. La tutela contro il silenzio-rifiuto della P.A.: osservazioni generali .......... 9803.2. Il procedimento di formazione del silenzio-rifiuto: il problema della ne-

cessita della diffida e del termine per ricorrere avverso il silenzio primadella riscrittura dell’art. 2 l. n. 241/1990 ad opera della l. n. 80/2005 ....... 981

3.3. Le novita introdotte dalla l. n. 80/2005: la diffida non e piu necessaria esi introduce un termine decadenziale annuale che non preclude la propo-sizione di una nuova istanza............................................................................ 983

3.4. L’oggetto del sindacato giurisdizionale nel ricorso contro il silenzio-rifiuto: l’evoluzione dottrinale e giurisprudenziale fino alla l. n. 80/2005(rinvio) ................................................................................................................ 986

3.5. Ricorso contro il silenzio-rifiuto e riparto di giurisdizione......................... 9863.6. Diniego espresso sopravvenuto nel corso del giudizio contro il silenzio-

rifiuto................................................................................................................... 9873.7. Il danno da ritardo ............................................................................................ 988

3.7.1. La giurisdizione .......................................................................................... 9883.7.2. La pregiudizialita ....................................................................................... 9893.7.3. Il tempo come bene della vita .................................................................... 989

4. Il silenzio-assenso dopo la l. n. 80/2005 ............................................................ 9914.1. I poteri che residuano alla P.A. dopo la formazione del silenzio-assenso. 995

5. Il silenzio-diniego .................................................................................................. 997

6. Il silenzio-rigetto (rinvio)...................................................................................... 1000

7. La denuncia in luogo di autorizzazione: caratteri generali............................ 10007.1. L’originaria versione dell’art. 19 l. n. 241/1990 e la sua prima riscrittura

ad opera dell’art. 2, comma 11o, l. n. 537/1993 ............................................. 10007.2. La riformulazione dell’art. 19 ad opera della l. n. 80/2005 ......................... 10027.3. Il campo di operativita della nuova D.I.A.: vi rientrano anche le autoriz-

zazioni espressioni di discrezionalita tecnica? ............................................ 10037.4. Le eccezioni previste al campo di applicazione della nuova D.I.A. In par-

ticolare: gli atti imposti dal diritto comunitario ............................................ 10057.5. La natura della dichiarazione di inizio attivita ............................................. 10057.6. I poteri della P.A. dopo la presentazione della D.I.A.: potere inibitorio,

potere sanzionatorio e potere di autotutela ................................................... 10087.6.1. L’autotutela e la tutela del terzo danneggiato......................................... 1009

8. La nuova giurisdizione esclusiva in materia di D.I.A. .................................... 1012

CAPITOLO V Il procedimento amministrativo

Sezione I: Profili generali

1. Il procedimento amministrativo nella l. n. 241/1990 e successive modifi-cazioni: i principi.................................................................................................... 1017

1.1. I criteri dell’azione amministrativa enunciati dalla legge sul procedi-mento................................................................................................................... 1018

2. Il procedimento amministrativo dopo la riforma del Titolo V della Costi-tuzione...................................................................................................................... 1019

2.1. Segue: la soluzione di cui all’art. 29 della l. n. 241 a seguito delle modifi-che apportate dalla l. n. 15/2005 ..................................................................... 1020

INDICE SOMMARIOXXXVI

Sezione II: Il responsabile del procedimento

1. La figura del responsabile del procedimento................................................... 1023

2. L’individuazione del responsabile del procedimento..................................... 1024

3. I compiti del responsabile del procedimento. Il rapporto con il dirigentedell’unita organizzativa......................................................................................... 1027

4. Profili di responsabilita......................................................................................... 1032

Sezione III: La partecipazione al procedimento amministrativo

1. La partecipazione nella l. 241/90 ........................................................................ 1037

2. La comunicazione di avvio del procedimento.................................................. 1038

3. Contenuti della comunicazione di avvio del procedimento .......................... 1039

4. Le eccezioni all’obbligo di comunicazione........................................................ 10404.1. Le cause di esclusione individuate dalla legge .............................................. 10404.2. Eccezioni all’obbligo di comunicazione individuate dalla giurispruden-

za.......................................................................................................................... 1042

5. Gli interventori eventuali. Partecipazione al procedimento dei portatoridi interessi diffusi e legittimazione processuale.............................................. 1043

6. Le forme della partecipazione............................................................................. 1044

7. Il preavviso di provvedimento negativo (art. 10-bis l. n. 241/1990)............. 10467.1. Presupposti ........................................................................................................ 10467.2. I termini del preavviso e la sua collocazione all’interno del procedimen-

to .......................................................................................................................... 10487.3. Effetti del preavviso: l’interruzione del termine procedimentale................ 10507.4. Segue: effetti ulteriori del preavviso e contenuto dell’intervento................ 10507.5. I rapporti con l’art. 21-octies, comma 2, legge n. 241/1990........................ 1051

8. La dequotazione della partecipazione procedimentale per effetto dell’art.21-octies ................................................................................................................... 1053

Sezione IV: La conferenza di servizi

1. Natura giuridica...................................................................................................... 1055

2. Le figure previste dall’art. 14 della l. 241........................................................... 10562.1. La conferenza di servizi « istruttoria »........................................................... 10572.2. La conferenza di servizi decisoria .................................................................. 10582.3. Conferenza di servizi preliminare .................................................................. 1059

3. Il procedimento della conferenza di servizi...................................................... 10603.1. Organizzazione e funzionamento (art. 14-ter, l. n. 241/1990).................... 10603.2. Provvedimento finale (art. 14-quater l. n. 241/1990)................................... 10623.3. Effetti del dissenso espresso in conferenza ................................................... 1062

CAPITOLO VI Il provvedimento amministrativo

Sezione I: Il provvedimento amministrativo: caratteri generali

1. L’atto amministrativo. Differenza tra atto e provvedimento amministra-tivo............................................................................................................................. 1067

1.1. Tipi di atto amministrativo non provvedimentale ........................................ 1069

INDICE SOMMARIO XXXVII

1.1.1. Atti consistenti in manifestazioni di volonta........................................... 10691.1.2. Atti non consistenti in manifestazioni di volonta ................................... 10701.1.3. Pareri............................................................................................................ 10701.1.4. Atti propulsivi.............................................................................................. 10701.1.5. Accertamenti costitutivi ............................................................................. 10711.1.6. La non impugnabilita degli atti non provvedimentali ........................... 1071

2. Tipi di provvedimento amministrativo.............................................................. 10712.1. I provvedimenti autorizzatori.......................................................................... 10712.2. I provvedimenti concessori .............................................................................. 10722.3. I provvedimenti ablatori ................................................................................... 10742.4. I provvedimenti di secondo grado ................................................................... 1075

3. I caratteri del provvedimento amministrativo ................................................. 10753.1. L’autoritarieta e l’imperativita ........................................................................ 10753.2. L’esecutivita........................................................................................................ 10793.3. L’inoppugnabilita .............................................................................................. 10813.4. Caratteri ulteriori: tipicita e nominativita...................................................... 1082

4. Gli elementi essenziali del provvedimento amministrativo.......................... 1082

5. Gli elementi accidentali ........................................................................................ 1086

6. I requisiti del provvedimento amministrativo ................................................. 10866.1. I requisiti di legittimita...................................................................................... 10876.2. I requisiti di efficacia......................................................................................... 1087

6.2.1. L’efficacia del provvedimento amministrativo ....................................... 10876.2.2. La sospensione dell’efficacia del provvedimento amministrativo ed i

suoi presupposti.......................................................................................... 1089

Sezione II: La motivazione del provedimento amministrativo

1. Il ruolo della motivazione nel legame tra provvedimento e procedimentoamministrativo........................................................................................................ 1091

2. La motivazione prima dell’avvento della legge 7 agosto 1990, n. 241: ten-tativi di ricostruire in via interpretativa un obbligo di motivazione ............ 1092

3. La motivazione dopo la legge 7 agosto 1990, n. 241: casistica applicativa;deroghe espresse ed implicite............................................................................. 1094

4. Struttura della motivazione. Motivazione per relationem. Riflessi sulla ti-pologia dei vizi ........................................................................................................ 1102

5. La riforma della motivazione nella l. n. 15/2005.............................................. 1106

6. Motivazione e processo amministrativo. Questioni controverse.................. 1109

CAPITOLO VII L’invalidita del provvedimento amministrativo

1. Osservazioni generali sull’invalidita .................................................................. 1121

2. L’inesistenza dell’atto amministrativo............................................................... 11242.1. Nozione di inesistenza e distinzione dalla nullita......................................... 11242.2. I casi di inesistenza ........................................................................................... 11262.3. Regime dell’atto inesistente.............................................................................. 1128

3. La nullita del provvedimento amministrativo.................................................. 11293.1. La dottrina e la giurisprudenza anteriori alla riforma................................ 1129

INDICE SOMMARIOXXXVIII

3.1.1. La carenza di potere................................................................................... 11323.2. L’articolo 21-septies della legge 241/1990 .................................................... 1136

3.2.1. La nullita per mancanza di elementi essenziali ..................................... 11383.2.2. Nullita per difetto assoluto di attribuzione ............................................. 11413.2.3. La violazione e l’elusione del giudicato.................................................... 11443.2.4. Le nullita testuali ........................................................................................ 1145

3.3. Profili di disciplina della nullita ...................................................................... 1148

4. L’annullabilita del provvedimento amministrativo ........................................ 11514.1. Illegittimita ed annullamento ........................................................................... 11514.2. La tripartizione dei vizi di legittimita nell’evoluzione storica e nell’art.

21-octies della l. 241 ......................................................................................... 11524.2.1. L’incompetenza........................................................................................... 11534.2.2. L’eccesso di potere...................................................................................... 11574.2.2.1. Figure sintomatiche e prova del vizio ................................................... 11604.2.3. La violazione di legge................................................................................. 1165

4.3. L’art. 21-octies, secondo comma, e la regola della conservazione delprovvedimento ................................................................................................... 1167

5. Il fenomeno dell’invalidita derivata del provvedimento amministrativo... 11715.1. L’effetto dell’invalidita dell’atto presupposto sull’atto consequenziale e le

tesi dell’efficacia viziante e dell’effetto caducante......................................... 1172

6. Il fenomeno dell’invalidita sopravvenuta: osservazioni generali................. 11736.1. La legge retroattiva ........................................................................................... 11756.2. La legge di interpretazione autentica ............................................................. 11766.3. Il decreto legge non convertito ......................................................................... 11776.4. La dichiarazione di incostituzionalita della norma regolativa o attribu-

tiva del potere amministrativo......................................................................... 1177

7. I vizi di merito del provvedimento amministrativo: l’inopportunita ........... 1179

CAPITOLO VIII L’autotutela amministrativa

1. L’autotutela in generale........................................................................................ 1183

2. L’autotutela amministrativa................................................................................. 11842.1. Potere di fare eseguire anche coattivamente i propri provvedimenti ........ 11862.2. Potere di riesaminare i propri atti .................................................................. 11872.3. Potere di risolvere da se i conflitti (attuali e potenziali) .............................. 1188

3. Fondamento ed inquadramento dogmatico dei poteri di autotutela insede di riesame....................................................................................................... 1190

4. La revoca e l’annullamento d’ufficio dopo le leggi n. 15 e n. 80/2005 ......... 11924.1. Confini e differenze tra annullamento e revoca ............................................ 11934.2. La revoca ............................................................................................................ 11944.3. L’annullamento d’ufficio................................................................................... 1196

4.3.1. L’interesse pubblico che giustifica l’annullamento ................................ 11984.3.2. La disciplina speciale dettata dalla l. 311/2004...................................... 1200

5. Procedimento e forma........................................................................................... 1203

6. Autotutela e tempo ................................................................................................ 1204

7. La disciplina dell’indennizzo da revoca nel comma 1-bis dell’art. 21-quinquies della legge n. 241/1990........................................................................ 1207

INDICE SOMMARIO XXXIX

8. Autotutela e pregiudizialita.................................................................................. 1210

9. Autotutela e giurisdizione .................................................................................... 1211

10. Autotutela e silenzio (rinvio) ............................................................................... 1212

11. Autotutela e provvedimenti pluristrutturati: il caso della conferenza diservizi ....................................................................................................................... 1212

12. Autotutela e conservazione del provvedimento .............................................. 1214

CAPITOLO IX I controlli amministrativi

1. Caratteri generali e classificazione dei principali tipi di controllo............... 1221

2. Gli effetti della legge costituzionale n. 3 del 2001: la dequotazione delcontrollo sugli atti................................................................................................... 1223

3. I controlli sugli atti ................................................................................................. 12253.1. Classificazione ................................................................................................... 12253.2. La tutela giurisdizionale................................................................................... 1226

3.2.1. Decorrenza del termine decadenziale per l’impugnabilita degli atticontrollati ..................................................................................................... 1226

3.2.2. Impugnabilita degli atti di controllo......................................................... 12283.2.3. Profili processuali dell’impugnazione dell’atto negativo di controllo . 12293.2.4. Consumazione del potere di controllo ed annullamento giurisdizio-

nale................................................................................................................ 12303.3. Sentenza di annullamento dell’atto negativo di controllo e giudizio di ot-

temperanza......................................................................................................... 12333.4. Legittimazione dell’Autorita tutoria ad impugnare gli atti dell’ente con-

trollato................................................................................................................. 1234

4. I controlli gestionali ............................................................................................... 12344.1. I controlli gestionali esterni.............................................................................. 1235

4.1.1. Fonti normative: la l. 20/1994 di riforma della Corte dei Conti ed ilT.U. sulle autonomie locali 267/2000. I controlli sulla gestione supe-rano il vaglio di costituzionalita ............................................................... 1235

4.1.2. I controlli sulla gestione al vaglio di costituzionalita............................. 12364.1.3. Questioni in tema di tutela delle autonomie regionali ........................... 12374.1.4. Individuazione degli enti assoggettati a controllo ed effetti in materia

di tutela giurisdizionale ............................................................................. 12384.1.5. Sindacato sugli atti di controllo esterni sulla gestione effettuati dalla

Corte dei Conti............................................................................................. 12404.1.6. Casi di inesistenza del potere di controllo: intervento delle Sezioni

Unite con la pronuncia 5762/1998 ........................................................... 12404.1.7. Legittimazione della Corte dei Conti a sollevare questione di costitu-

zionalita o questione pregiudiziale innanzi alla Corte di Giustizia..... 12414.2. I controlli gestionali interni.............................................................................. 1242

CAPITOLO X Gli accordi amministrativi

1. L’esercizio consensuale del potere amministrativo........................................ 1247

2. Dall’accordo puramente preparatorio all’accordo giuridicamente vinco-lante con l’art. 11 della l. n. 241/1990 ................................................................. 1247

INDICE SOMMARIOXL

3. Ambito applicativo degli accordi ex art. 11: accordi procedimentali e so-stitutivi. La l. 15/2005 rende atipici anche gli accordi sostitutivi .................. 1248

3.1. Altre questioni inerenti all’ambito applicativo .............................................. 1250

4. La disciplina degli accordi ai sensi dell’art. 11 della l. n. 241/1990 .............. 1251

5. La natura giuridica degli accordi ........................................................................ 12535.1. Corollari della tesi privatistica sul piano della disciplina ........................... 12555.2. Corollari della tesi pubblicistica sul piano della disciplina ......................... 12565.3. Le distanze tra le due tesi si accorciano con le leggi 205/2000 e 15 e 80/

2005 ..................................................................................................................... 1259

6. Il procedimento di formazione: la necessita della previa determinazioneamministrativa ai fini dell’intervento dell’accordo (art. 11, comma 4-bis). 1259

7. Il recesso.................................................................................................................. 1264

8. La giurisdizione esclusiva del G.A...................................................................... 1266

9. Gli accordi tra pubbliche amministrazioni: l’accordo di programma ex art.34 d.lgs. 267/2000 e gli accordi atipici ex art. 15 l. n. 241/90: rapporto dispecies a genus ........................................................................................................ 1267

CAPITOLO XI I contratti della P.A.

1. L’attivita di diritto privato della P.A. alla luce della l. n. 15/05...................... 1271

2. L’autonomia contrattuale della P.A. ed il limite della funzione pubblica .. 1274

3. La soggezione al diritto comune ......................................................................... 12763.1. In particolare, il recesso dai contratti ex art. 21-sexies della l. n. 241/90. 1278

4. Classificazione dei contratti della P.A. .............................................................. 12804.1. Il procedimento di formazione del contratto ................................................. 12804.2. L’evidenza pubblica fra diritto interno e diritto comunitario...................... 1283

5. Contratti e appalti: il Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi e for-niture ........................................................................................................................ 1285

5.1. Estensione dei principi del Trattato anche a fattispecie non codificatedalle direttive: appalti sottosoglia, concessioni di servizi, concessioni dibeni, contratti diversi dagli appalti ed atipici................................................ 1287

5.2. La nozione comunitaria di appalto: delimitazione soggettiva e oggettiva. 12895.3. ll confine mobile fra appalti e concessioni ..................................................... 1291

6. (Segue). La disciplina della gara nel Codice dei contratti pubblici............... 12926.1. La tipologia delle procedure ad evidenza pubblica ...................................... 12926.2. Il project financing........................................................................................... 12946.3. La partecipazione alla gara: requisiti, raggruppamenti temporanei di

imprese e avvalimento ...................................................................................... 12956.4. I criteri di aggiudicazione................................................................................. 12976.5. L’aggiudicazione e la stipulazione del contratto: la tutela in caso di ri-

fiuto o ritardo nella stipulazione ..................................................................... 1298

7. La tutela giurisdizionale ....................................................................................... 13017.1. Evoluzione storica ............................................................................................. 13017.2. Dall’art. 6 della l. n. 205/2000… ...................................................................... 1301

INDICE SOMMARIO XLI

7.3. … all’art. 244 del Codice contratti................................................................... 1307

8. La sorte del contratto in caso di annullamento dell’aggiudicazione fra an-nullabilita, nullita ed inefficacia: profili sostanziali e questioni di giurisdi-zione.......................................................................................................................... 1308

8.1. La Cassazione (sez. unite 28 dicembre 2007 n. 27769) esclude la giuri-sdizione del G.A. sulla sorte del contratto conseguente all’annullamentodella gara: e possibile una cognizione incidentale del G.O. in sede risar-citoria o di ottemperanza? .............................................................................. 1313

PARTE QUARTA

LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA

CAPITOLO I Cenni storici

1. Concetto e funzione della giustizia amministrativa ........................................ 1321

2. Dal periodo del c.d. ancien regime agli Stati preunitari italiani, passandoper la rivoluzione francese................................................................................... 1321

3. L’unita d’Italia e la “Legge abolitrice del contenzioso”................................... 13233.1. I limiti della L.A.C.............................................................................................. 1324

3.1.1. La tenuita della tutela concessa dal giudice ordinario .......................... 13253.1.2. L’incoercibilita della P.A. all’esecuzione del giudicato.......................... 13253.1.3. L’ampiezza delle deroghe alla scelta di abolire i Tribunali del conten-

zioso.............................................................................................................. 13253.1.4. Gli interessi diversi dai diritti non ricevevano tutela giurisdizionale.. 1326

4. L’istituzione della IV sezione del Consiglio di Stato ....................................... 13284.1. I dubbi circa il carattere giurisdizionale della IV sezione del Consiglio di

Stato..................................................................................................................... 1328

5. L’istituzione delle sezioni V e VI del Consiglio di Stato. La razionalizza-zione del sistema di giustizia amministrativa................................................... 1329

6. L’individuazione dei criteri di riparto tra le due giurisdizioni e la preva-lenza del criterio della causa petendi.................................................................. 1330

7. La c.d. giurisdizione esclusiva del Consiglio di Stato...................................... 1331

8. La disciplina della giustizia amministrativa nella Carta Costituzionale ..... 1331

9. L’evoluzione successiva all’entrata in vigore della Costituzione.................. 1333

CAPITOLO II Caratteri generali

1. Le tre giurisdizioni del giudice amministrativo ............................................... 1339

2. In particolare, la giurisdizione di merito ........................................................... 1340

3. Le azioni esperibili................................................................................................. 13433.1. Azioni costitutive ............................................................................................... 13433.2. Azioni di accertamento ..................................................................................... 13443.3. Azioni di condanna ........................................................................................... 1344

4. I principi generali del processo amministrativo.............................................. 13464.1. Caratteri generali .............................................................................................. 1346

INDICE SOMMARIOXLII

4.2. Il « giusto processo » amministrativo............................................................. 13464.3. I principi del processo amministrativo .......................................................... 1349

CAPITOLO III Il processo di primo grado

1. Profili generali ........................................................................................................ 1355

2. Questioni di giurisdizione e regolamento di giurisdizione ............................ 1355

3. La competenza territoriale dei T.A.R................................................................. 13583.1. Criteri generali................................................................................................... 13583.2. La competenza territoriale nell’ipotesi di impugnazione di atti connessi,

di litispendenza e di continenza ...................................................................... 13613.3. Regolamento di competenza ............................................................................ 1363

4. Soggetti e parti del processo amministrativo ................................................... 13654.1. Il giudice.............................................................................................................. 13654.2. Le parti................................................................................................................ 1366

5. Presupposti processuali e condizioni dell’azione............................................ 1369

6. Il ricorso ................................................................................................................... 13716.1. Nozione ............................................................................................................... 13716.2. Nullita del ricorso.............................................................................................. 13756.3. Ricorso collettivo e ricorso cumulativo........................................................... 13756.4. Il termine per ricorrere..................................................................................... 13776.5. La notificazione del ricorso.............................................................................. 13806.6. Il deposito del ricorso........................................................................................ 1380

7. La costituzione delle parti in giudizio ................................................................ 13827.1. La costituzione dei resistenti e dei controinteressati.................................... 13827.2. Il ricorso incidentale.......................................................................................... 13837.3. L’intervento in giudizio..................................................................................... 1387

8. L’istruzione probatoria ......................................................................................... 1389

9. La trattazione del ricorso...................................................................................... 13939.1. L’udienza di discussione................................................................................... 13939.2. Casi di trattazione del ricorso in camera di consiglio.................................. 1394

10. Le vicende anomale del processo....................................................................... 139510.1. L’interruzione del processo.............................................................................. 139610.2. La sospensione del processo............................................................................ 139810.3. L’estinzione del processo.................................................................................. 1402

11. Decisione del ricorso ............................................................................................. 140511.1. La sentenza ........................................................................................................ 140511.2. Il contenuto della sentenza ............................................................................... 140611.3. I limiti del giudicato........................................................................................... 140911.4. Le decisioni c.d. semplificate ........................................................................... 1409

12. L’esecutivita delle sentenze dei T.A.R............................................................... 1410

13. I riti speciali............................................................................................................. 1410

CAPITOLO IV Le impugnazioni

1. Caratteri generali ................................................................................................... 1415

INDICE SOMMARIO XLIII

2. Il ricorso in appello al Consiglio di Stato........................................................... 14152.1. Genesi, natura giuridica ed oggetto ................................................................ 14152.2. Effetto devolutivo e divieto di ius novorum................................................... 14172.3. Le decisioni appellabili ..................................................................................... 14202.4. La sospensione cautelare dell’esecuzione della sentenza di primo grado

impugnata........................................................................................................... 14232.5. L’interesse e la legittimazione ad appellare .................................................. 14232.6. L’instaurazione e lo svolgimento del giudizio di appello ............................. 14262.7. L’appello incidentale ......................................................................................... 14282.8. La conclusione del giudizio di appello............................................................ 14302.9. I rimedi contro le sentenze d’appello .............................................................. 1432

3. Il ricorso per revocazione..................................................................................... 1432

4. L’opposizione di terzo ........................................................................................... 1436

5. Il ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione................... 1439

CAPITOLO V L’esecuzione del giudicato

1. Il giudicato amministrativo .................................................................................. 1443

2. Il giudizio di ottemperanza: caratteri generali ................................................. 1446

3. Obbligo di conformarsi della P.A. e natura del giudizio di ottemperanza.. 14473.1. Presupposti del giudizio di ottemperanza: giudicato e sua violazione/

elusione ............................................................................................................... 14483.1.1. I confini mobili tra inottemperanza ed illegittimita successiva al giu-

dicato ............................................................................................................ 1449

4. Ambito di applicazione del giudizio di ottemperanza .................................... 14524.1. Esecuzione del giudicato del G.O. ................................................................... 14524.2. Esecuzione del giudicato del G.A. ................................................................... 14544.3. Esecuzione delle sentenze degli altri giudici speciali ................................... 1455

5. Segue: ottemperanza ed esecuzione delle sentenze di primo grado: l’art.10 della l. 205/2000, modificativo dell’art. 33 l. 1034/1971.............................. 1456

6. Segue: l’esecuzione delle misure cautelari: il nuovo articolo 21 leggeT.A.R......................................................................................................................... 1460

7. Segue: ottemperanza e silenzio della P.A. alla luce del nuovo art. 21-bislegge T.A.R. e del nuovo art. 2 l. 241/1990 ........................................................ 1463

8. Segue: l’ottemperanza a decisione resa su ricorso straordinario. Rinvio.... 1465

9. La competenza........................................................................................................ 1465

10. Termine per il ricorso ........................................................................................... 1466

11. Procedimento.......................................................................................................... 1466

12. Poteri del giudice in sede di ottemperanza....................................................... 1468

13. Rimedi contro le decisioni del giudice dell’ottemperanza............................. 1470

14. Il commissario ad acta: sua natura e rimedi contro i suoi provvedimenti.. 1471

15. Rimedi per mancata esecuzione anche dopo il giudizio di ottemperanza . 1474

INDICE SOMMARIOXLIV

16. Risarcimento del danno in sede di ottemperanza: profili problematici eatipicita del giudizio............................................................................................... 1474

CAPITOLO VI La tutela cautelare

1. Le ragioni dell’insufficienza del modello cautelare tipizzato imperniatosulla mera sospensione del provvedimento impugnato ................................ 1477

2. L’evoluzione della giurisprudenza costituzionale in tema di tutela caute-lare nel processo amministrativo........................................................................ 1479

2.1. Le sentenze nn. 284/1974 e 227/1975 (in tema di tutela cautelare in ma-teria di espropriazione ed occupazione) sulla pienezza tendenziale maderogabile della tutela cautelare ..................................................................... 1479

2.2. La sentenza n. 8/1982 sul doppio grado di giurisdizione ............................ 14792.3. La sentenza n. 190/1985 sulla tutela cautelare atipica in materia di diritti

soggettivi............................................................................................................. 14802.4. Le sentenze nn. 249/1996 e 427/1999: la tutela cautelare e parte inte-

grante del principio di effettivita della tutela giurisdizionale...................... 14812.5. Ordinanza n. 179/2002 sulla tutela cautelare ante causam (rinvio) ......... 1482

3. L’influenza della giurisprudenza comunitaria................................................. 1482

4. L’evoluzione della giurisprudenza amministrativa nel segno dell’atipicitadella misura cautelare: la tutela degli interessi pretensivi e le c.d. sospen-sive propulsive........................................................................................................ 1485

4.1. Le originarie resistenze alla tutela cautelare propulsiva degli interessilegittimi pretensivi............................................................................................. 1485

4.2. La giurisprudenza ammette la tutela cautelare degli interessi pretensivipuri con la tecnica della c.d. sospensiva propulsiva .................................... 1487

5. La tutela cautelare atipica introdotta dalla l. n. 205/2000; permane per gliinteressi pretensivi l’alternativa tra remand e misura sostitutiva positiva. 1489

6. Il giudizio cautelare dopo la l. n. 205/2000........................................................ 14946.1. I presupposti per l’adozione delle misure cautelari ..................................... 14946.2. La valutazione del periculum in mora: i confini tra tutela cautelare e ri-

sarcitoria............................................................................................................. 14966.3. Il procedimento cautelare................................................................................. 14976.4. Natura, contenuto ed effetti della decisione cautelare.................................. 1499

6.4.1. L’ordinanza cautelare e una decisione giurisdizionale......................... 14996.4.2. Contenuti...................................................................................................... 15006.4.3. Effetti della misura cautelare, con particolare riguardo alla sospen-

siva, sul piano oggettivo, soggettivo e temporale ................................... 15006.4.3.1. Effetti della sospensione ......................................................................... 15006.4.3.2. Limiti soggettivi........................................................................................ 15036.4.3.3. Limiti temporali; l’intervento della sentenza che definisce il giudi-

zio............................................................................................................... 15036.5. L’esecuzione delle misure cautelari ................................................................ 15046.6. Revoca, modificazione e riproposizione delle misure cautelari ................. 15046.7. La cauzione ........................................................................................................ 15056.8. La trasformazione del rito ............................................................................... 15056.9. Le impugnazioni................................................................................................ 1506

6.9.1. L’appello cautelare ..................................................................................... 1506

INDICE SOMMARIO XLV

6.9.2. Ricorso per Cassazione ed altre impugnazioni...................................... 15086.10. La sospensione dell’esecuzione nel ricorso straordinario al Presidente

della Repubblica ................................................................................................ 1509

7. La tutela monocratica ante causam dopo il decreto legislativo 163/2006.... 15107.1. Il problema della ammissibilita della tutela cautelare monocratica ante

causam viene risolto positivamente dalla l. n. 205/2000 ............................. 15107.1.1. La tutela del contraddittorio...................................................................... 15107.1.2. I presupposti della misura presidenziale: e necessario anche il fu-

mus............................................................................................................... 15117.1.3. La misura presidenziale puo essere richiesta anche dal controinte-

ressato? ........................................................................................................ 15127.1.4. Il decreto presidenziale non e appellabile ............................................... 15137.1.5. L’esecuzione del decreto presidenziale.................................................... 1513

7.2. Resta il problema dell’ammissibilita della tutela cautelare ante causam . 15147.2.1. Il problema e risolto per gli appalti dall’art. 245 del codice dei con-

tratti pubblici (d.lgs. 163/2006)................................................................. 1516

INDICE SOMMARIOXLVI