1

MARCO ESTRATEGICO AGRARIO

DIRECTRICES BASICAS

2014 / 2018

DEL CRECIMIENTO ECONOMICO DISOCIADO AL CRECIMIENTO

SOCIALMENTE INCLUSIVO, AMBIENTALMENTE SOSTENIBLE Y

TERRITORIALMENTE INTEGRADOR..

MAG/SIGEST

El Marco Estratgico Agrario (MEA) es un instrumento del sector agropecuario y forestal de Paraguay generado en consulta

con instituciones pblicas, privadas e internacionales que ofrece una visin del desarrollo agrario y rural que se aspira

construir y sirve como referencia respecto a los caminos a transitar para alcanzarlo. El propsito del MEA es que sus

planteamientos y las prioridades que establece sirvan para el diseo de polticas pblicas y la adopcin de medidas orientadas

al desarrollo del sector, as como para la formulacin de programas y proyectos.

Diciembre, 2013

2

i

GUIA DE SIGLAS Y ABREVIACIONES AF Agricultura Familiar

AFD Agencia Financiera de Desarrollo

ALATs Agencias Locales de Asistencia Tcnica/DEAg

ALC Amrica Latina y el Caribe

BID Banco Interamericano de Desarrollo

BCP Banco Central del Paraguay

BNF Banco Nacional de Fomento

BM Banco Mundial

BTA Bachiller Tcnico Agropecuario

CAH Crdito Agrcola de Habilitacin

CAN Censo Agropecuario Nacional

CAPAINLAC Cmara Paraguaya de Industrias Lcteas

CDA Centro de Desarrollo Agropecuario/DEAg

CEPAL Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe

CIF Carrera de Ingeniera Forestal/FCA/UNA

DCEA Direccin de Censo y Estadsticas Agropecuarias/MAG

DEA Direccin de Educacin Agraria/MAG

DEAg Direccin de Extensin Agraria/MAG

DGEEC Direccin General de Estadsticas, Encuestas y Censos

DGP Direccin General de Planificacin/MAG

EEB Educacin Escolar Bsica

EM Educacin Media

EPH Encuesta Permanente de Hogares

FAO Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin

FCA Facultad de Ciencias Agrarias/UNA

FEPAMA Federacin Paraguaya de Madereros

FG Fondo Ganadero

FIDA Fondo Internacional para el Desarrollo de la Agricultura

FMI Fondo Monetario Internacional

GTZ Agencia de Cooperacin Tcnica Alemana

ha Hectreas

I&D Investigacin y desarrollo

IFPRI Instituto Internacional de Investigacin sobre Polticas Alimentarias

IICA Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura

INCOOP Instituto Nacional de Cooperativismo

INCUPAR Asociacin de Incubadoras Paraguayas

INDERT Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra

INFONA Instituto Forestal Nacional

INTN Instituto Nacional de Tecnologa y Normalizacin

IPCC Panel Intergubernamental para el Cambio Climtico

IPTA Instituto Paraguayo de Tecnologa Agraria

JICA Agencia de Cooperacin Internacional del Japn

ii

MAG Ministerio de Agricultura y Ganadera

MEA Marco Estratgico Agrario

MEC Ministerio de Educacin y Cultura

MJT Ministerio de Justicia y Trabajo

MM Ministerio de la Mujer

MERCOSUR Mercado Comn del Sur

MOPC Ministerio de Obras Pblicas y Comunicaciones

MIC Ministerio de Industria y Comercio

MECID-DAR Mesa de Coordinacin Interinstitucional Departamental para el Desarrollo Agrario y

Rural

OECD Organizacin para la Cooperacin Econmica y el Desarrollo

OIT Organizacin Internacional del Trabajo

OMC Organizacin Mundial del Comercio

ONG Organizacin no gubernamental

PEA Poblacin Econmicamente Activa

PET Poblacin en Edad de Trabajar

PIB Producto Interno Bruto

RENAF Registro Nacional de la Agricultura Familiar

REPAET Red Paraguaya de Articulacin, Educacin y Trabajo

SEAM Secretaria del Ambiente

SENACSA Servicio Nacional de Calidad y Salud Animal

SENAVE Servicio Nacional de Calidad y Sanidad Vegetal y de Semillas

SIGEST Sistema Integrado de Gestin para el Desarrollo Agropecuario y Rural

SINAFOCAL Sistema Nacional de Formacin y Capacitacin Laboral

SINASIP Sistema Nacional de reas Silvestres Protegidas

SNJ Secretara Nacional de la Juventud

SNPP Servicio Nacional de Promocin Profesional

SISPAP Sistema Institucional del Sector Pblico Agrario del Paraguay

TICs Tecnologas de la informacin y comunicacin

UIP Unin Industrial Paraguaya

UNA Universidad Nacional de Asuncin

US$ Dlar de los Estados Unidos de Amrica

USAID Agencia de los Estados Unidos para la Cooperacin Internacional

USDA Departamento de Agricultura de los Estados Unidos

VBP Valor Bruto de la Produccin

VMA Viceministerio de Agricultura/MAG

VMG Viceministerio de Ganadera/MAG

iii

PRESENTACIN EL Marco Estratgico Agrario, Directrices Bsicas, MEA 2014/2018, responde al compromiso del

Gobierno Nacional de encarar el proceso de desarrollo del sector agrario y rural de manera

ordenada, transparente y eficiente.

Es un documento de alcance sectorial que involucra al conjunto de instituciones agrarias

propiciando una gestin integrada, estratgica y operativamente consistente, con sentido de

Estado.

El MEA referencia un conjunto de polticas y estrategias para el desarrollo agrario y rural; es una

hoja de ruta diseada con visin de largo plazo, construida a base de consensos en torno a una

orientacin renovada y duradera del proceso de desarrollo sectorial, con proyeccin y enfoque

territorial.

En Paraguay, de base econmica eminentemente agraria y de races sociales y culturales

eminentemente rurales, la agricultura, en sentido amplio, constituye a la vez que motor del

crecimiento econmico, fuente de abastecimiento para el consumo interno y de bienes de

exportacin.

Sin embargo, simultneo al avance de la produccin agraria, los frutos del crecimiento han tenido

efectos limitados en trminos de desarrollo lo que hace que la pobreza sea una realidad

persistente en el pas.

Si bien hoy se reconoce ampliamente que la inseguridad alimentaria que caracteriza a buena parte

de la poblacin se explica ms por las dificultades de acceso de parte de la poblacin a los

alimentos, antes que por una crisis de produccin y oferta, lo que se observa es que los ingresos

de esas personas son insuficientes para abastecer sus necesidades bsicas.

En este contexto, en una visin prospectiva del entorno externo e interno, corresponde al sector

agrario y rural de Paraguay el desempeo de una funcin central en el proceso de desarrollo,

integrndose al mundo mediante una estrategia que busca su insercin econmica de manera

competitiva y abierta a la absorcin del progreso en todas sus dimensiones. Adoptar esta

estrategia implica reconocer que, en el caso de agricultura, se forma parte de uno de los

mercados que presenta las mayores distorsiones dentro del intercambio mundial de bienes y

servicios, y que de modo recurrente, impone no pocas obstrucciones al esfuerzo productivo

nacional.

La definicin de estrategias y polticas estables y duraderas para el desarrollo agrario y rural

adquiere as un carcter central. Si bien la estrategia fija el trayecto general, se requiere de

polticas que permitan adoptar las medidas que sean necesarias para mantener el rumbo decidido

en un esfuerzo incluyente y continuo, compatibilizando el logro de los objetivos de crecimiento,

equidad y sustentabilidad, con los desafos que impone el cambiante y competitivo contexto

mundial. Por ello el MEA para el periodo 2014/2018 incorpora aspectos emergentes relevantes

iv

para el desarrollo sectorial, como el cambio climtico y la gestin de aguas, as como tambin

considera la empleabilidad y el emprendedurismo como elementos relevantes.

Precisamente, el modo como se implementa la estrategia, por medio de las polticas pblicas,

pone en relieve la importancia de los enfoques basados en instrumentos institucionales estables

de gestin. En este sentido, resulta fundamental dar espacio para la formulacin de polticas

generales, que son aquellas que se elaboran o transmiten sin hacer diferencias de los

destinatarios, respondiendo a las demandas de todos los productores sin importar tamao,

localizacin o caractersticas sociales o culturales.

Del mismo modo, en el propsito de avanzar en materia de equidad, el marco de polticas debe

incorporar formulaciones diferenciadas que aborden con la especificidad que sea necesario,

enfoques territoriales en relacin con grupos sociales o productivos determinados o respecto de

servicios especializados y orientados a ciertos y determinados sectores o regiones (extensin

agraria, educacin agrcola, financiamiento, arraigo, riego, entre otras).

En relacin con este enfoque, cabe aqu sealar que el pas como unidad fsica no constituye en

modo alguno un todo homogneo. Por el contrario, el espacio geogrfico nacional resulta de la

suma de reas geogrficas singulares en funcin de sus rasgos ambientales, socio-culturales,

econmicas, e institucionales, caractersticas que perfilan en cada caso, identidades y

potencialidades propias. Fundada en esta premisa, el MEA plantea como lnea estratgica el

desarrollo agrario y rural sostenible bajo enfoque territorial, que apunta, a su vez, a impulsar el

desarrollo nacional a partir de la interioridad del pas, como va eficiente, para integrar

competitividad, participacin, equidad y respeto ambiental.

El MEA as formulado se relaciona directamente con el desafo de conciliar un desempeo agrario

integrador, dinmico, eficiente y competitivo, que deber reflejarse en el aumento sostenido del

producto sectorial, con la consecucin de una mejora significativa de la calidad de vida de las

comunidades rurales, bajo condiciones de compromiso compartido, de racionalidad y prudencia

ambiental.

A partir de esta visin, fortalecer el proceso de gestin renovada para el desarrollo sectorial,

constituye un imperativo tico concurrente a la recuperacin del protagonismo institucional

pblico, con compromiso, transparencia y eficiencia como atributos inexcusables.

Finalmente debe sealarse, que el presente documento resulta del esfuerzo de los tcnicos del

MAG, de los especialistas nacionales cooperantes y del apoyo brindado por IICA y FAO. A todos

ellos, nuestro reconocimiento.

ING. AGR. JORGE GATTINI FERREIRA

MINISTRO DE AGRICULTURA Y GANADERIA

v

ANTECEDENTES

El Marco Estratgico Agrario Directrices Bsicas 2014-2018, aprobado por Resolucin MAG N

83/14, resulta de un proceso de revisin y anlisis prospectivo del escenario agrario actual y en

este contexto, de las definiciones de polticas instituidas por el Gobierno Nacional.

Para la formulacin del documento se acord un plan de trabajo que estableci propsito,

premisas, alcance, metodologa, plan de actividades y el cronograma respectivo.

La implementacin del plan de trabajo estuvo a cargo un equipo integrado por tcnicos del MAG

SIGEST, del Vice Ministerio de Agricultura, del Vice Ministerio de Ganadera y de la Direccin

General de Planificacin del MAG, contndose con el apoyo del IICA y de la FAO, entidades

cooperantes que a travs de expertos externos y locales, colaboraron en el proceso de

formulacin del documento.

El propsito consensuado consisti en actualizar el Marco Estratgico Agrario en tanto

instrumento que define objetivos y lneas de polticas duraderas que referencian, orientan y

articulan planteamientos sectoriales operativos y de gestin para el desarrollo agrario y rural

sostenible.

Es importante sealar que dado el carcter sectorial y dinmico del documento, el mismo fue

presentado y estudiado en sesin plenaria MAG SIGEST efectuada en fecha 17de diciembre del

2013, en la cual, segn Acta Nmero 40/2013, se acord formular aportes en la perspectiva y

competencia de las distintas instituciones, atendiendo as el carcter participativo y de consenso

del mismo.

Como puede entenderse, el Marco, concurre a conferir organicidad y coherencia a la gestin del

desarrollo agrario y rural, referenciando la priorizacin y desarrollo de instrumentos operativos

bajo condiciones de consistencia respecto a los lineamientos sectoriales del Gobierno Nacional.

Finalmente y como cuestin relevante, debe sealarse que el Marco Estratgico Agrario

Directrices Bsicas 2014/2018, constituye la base para la adecuacin institucional sectorial y

reestructuracin del MAG, bajo enfoque de sistema institucional pblico con proyeccin

territorial, proponiendo en este sentido, los fundamentos conceptuales, tcnicos y lineamientos

de diseo a ser considerados al efecto.

MAG/SIGEST

vi

Tabla de contenido GUIA DE SIGLAS Y ABREVIACIONES .................................................................................................. i

PRESENTACIN .............................................................................................................................. iii

ANTECEDENTES...............................................................................................................................v

SECCIN I: PROPSITO Y CONTENIDO ............................................................................................ 1

1. PROPSITO Y ALCANCE DEL MEA ........................................................................................... 1

2. PLANTEAMIENTO ESTRATGICO ............................................................................................ 2

3. PLANTEAMIENTO INSTRUMENTAL Y DESCRIPCIN DE CONTENIDOS ..................................... 5

4. EJES DEL MARCO ESTRATGICO .............................................................................................. 5

5. IMPLEMENTACION ................................................................................................................. 8

SECCIN II: MARCO DE REFERENCIA .............................................................................................. 9

1. EL ESCENARIO AGRARIO. RASGOS Y TENDENCIAS ................................................................... 9

1.1. El entorno regional, Amrica Latina y el Caribe ............................................................... 9

1.2. El pas ........................................................................................................................... 11

2. GESTIN INSTITUCIONAL SECTORIAL .................................................................................... 13

3. PREMISAS............................................................................................................................. 14

3.1. Subsidiariedad .............................................................................................................. 14

3.2. Inclusin social ............................................................................................................. 15

3.3. Enfoque diferenciado ................................................................................................... 15

3.4. Sostenibilidad ambiental y econmica .......................................................................... 15

3.5. Equidad, Gnero y Juventud ......................................................................................... 15

3.6. Seguridad alimentaria ................................................................................................... 15

4. VISIN.................................................................................................................................. 15

5. OBJETIVOS ........................................................................................................................... 16

5.1. General......................................................................................................................... 16

5.2. Especficos .................................................................................................................... 16

6. ESTRATEGIA GENERAL DE IMPLEMENTACION DEL MEA ........................................................ 17

6.1. Definicin y Gestin de Polticas ................................................................................... 17

6.2. Gestin territorial ......................................................................................................... 17

6.3. Coordinacin y participacin......................................................................................... 18

vii

SECCIN III. EJES ESTRATGICOS: OBJETIVOS, LNEAS PROGRAMTICAS Y ESTRATEGIAS DE

IMPLEMENTACION ....................................................................................................................... 19

1. EJE 1. DESARROLLO DE LA COMPETITIVIDAD AGRARIA ......................................................... 19

1.1. Contexto ....................................................................................................................... 19

1.1.1. Entorno general ........................................................................................................ 19

1.1.2. Entorno local ............................................................................................................ 19

1.2. Objetivos ...................................................................................................................... 22

1.2.1. General ..................................................................................................................... 22

1.2.2. Especficos ................................................................................................................ 22

1.3. Lneas programticas .................................................................................................... 23

1.3.1. Investigacin, desarrollo y transferencia de tecnologa ............................................. 23

1.3.2. Gestin de la informacin. ........................................................................................ 23

1.3.3. Sistema nacional de control de sanidad, calidad e inocuidad de la produccin

agraria..23

1.3.4. Cadenas productivas ................................................................................................. 23

1.3.5. Infraestructura productiva y de comunicaciones ....................................................... 24

1.3.6. Gestin de mercados ................................................................................................ 24

1.4. Estrategias de implementacin ..................................................................................... 24

1.4.1. Fortalecimiento de los servicios de generacin y transferencia de tecnologa agraria. 24

1.4.2. Desarrollo de un sistema de informacin .................................................................. 24

1.4.3. Fortalecimiento del sistema nacional de control de calidad sanidad e inocuidad de la

produccin agraria. .................................................................................................................. 25

1.4.4. Generacin y fortalecimiento de cadenas productivas .............................................. 25

1.4.5. Mejoramiento de la infraestructura y los servicios .................................................... 25

1.4.6. Gestin de mercado .................................................................................................. 25

2. EJE 2. DESARROLLO DE LA AGRICULTURA FAMILIAR Y SEGURIDAD ALIMENTARIA ............ 26

2.1. Contexto ....................................................................................................................... 26

2.1.1. Entorno regional ....................................................................................................... 26

2.1.2. Entorno local. ........................................................................................................... 27

2.2. Objetivo........................................................................................................................ 33

2.2.1. General ..................................................................................................................... 33

2.2.2. Especficos ................................................................................................................ 33

viii

2.3. Lneas programticas .................................................................................................... 34

2.3.1. Acceso y ordenamiento de la propiedad agraria ....................................................... 34

2.3.2. Arraigo rural ............................................................................................................. 34

2.3.3. Incremento del ingreso familiar ................................................................................ 34

2.3.4. Uso sostenible de los recursos naturales ................................................................... 34

2.3.5. Participacin y desarrollo .......................................................................................... 35

2.3.6. Produccin de alimentos........................................................................................... 35

2.4. Estrategias de implementacin ..................................................................................... 35

2.4.1. Acceso a la tierra y arraigo rural ................................................................................ 35

2.4.2. Incremento del ingreso familiar ................................................................................ 35

2.4.3. Uso sostenible de los recursos naturales ................................................................... 36

2.4.4. Participacin ............................................................................................................. 36

2.4.5. Produccin de alimentos........................................................................................... 36

3. EJE 3 DESARROLLO FORESTAL SOSTENIBLE Y PROVISION DE SERVICIOS AMBIENTALES ..... 37

3.1. Contexto ....................................................................................................................... 37

3.1.1. Entorno general ........................................................................................................ 37

3.1.2. Entorno local............................................................................................................ 38

3.2. Objetivos ...................................................................................................................... 44

3.2.1. General ..................................................................................................................... 44

3.2.2. Especficos ................................................................................................................ 44

3.3. Lneas programticas .................................................................................................... 44

3.3.1. Marco legal e institucional ....................................................................................... 44

3.3.2. Ordenamiento territorial forestal .............................................................................. 45

3.3.3. Produccin forestal ................................................................................................... 45

3.3.4. Financiamiento e incentivos ...................................................................................... 45

3.3.5. Competitividad ......................................................................................................... 45

3.3.6. Servicios ambientales del bosque.............................................................................. 45

3.4. Estrategias de implementacin ..................................................................................... 46

3.4.1. Fortalecimiento institucional .................................................................................... 46

3.4.2. Ordenamiento territorial forestal .............................................................................. 46

3.4.3. Mejoramiento de la produccin forestal .................................................................. 46

3.4.4. Acceso al financiamiento e incentivos ....................................................................... 46

ix

3.4.5. Fomento de la competitividad .................................................................................. 46

3.4.6. Desarrollo de los servicios ambientales del bosque .................................................. 47

4. EJE 4. DESARROLLO PECUARIO Y GRANJERO ......................................................................... 48

4.1. Contexto ....................................................................................................................... 48

4.1.1. Entorno general ........................................................................................................ 48

4.1.2. Entorno local ............................................................................................................ 49

4.2. Objetivos ...................................................................................................................... 52

4.2.1. General ..................................................................................................................... 52

4.2.2. Especficos ................................................................................................................ 53

4.3. Lneas programticas .................................................................................................... 53

4.3.1. Investigacin, validacin y transferencia de tecnologas. .......................................... 53

4.3.2. Diversificacin productiva y produccin de alimentos ............................................. 53

4.3.3. Calidad y salud animal .............................................................................................. 54

4.4. Estrategia de implementacin ...................................................................................... 54

5. EJE. 5. GESTIN DE RIESGOS ASOCIADA A LA VARIABILIDAD Y EL CAMBIO CLIMATICO. ........ 55

5.1. Contexto ....................................................................................................................... 55

5.1.1. Entorno general ...................................................................................................... 55

5.1.2. Entorno local ........................................................................................................... 56

5.2. Objetivos ...................................................................................................................... 56

5.2.1. General .................................................................................................................... 56

5.2.2. Objetivos especficos .............................................................................................. 57

5.3. Lneas programticas ................................................................................................... 57

5.3.1. Gestin institucional ................................................................................................ 57

5.3.2. Investigacin y transferencia de tecnologa ............................................................... 57

5.3.3. Riego y gestin de recursos hdricos ........................................................................ 57

5.3.4. Desarrollo de capacidades........................................................................................ 57

5.3.5. Acceso a instrumentos de reduccin y mitigacin de riesgos ................................... 58

5.4. Estrategias de implementacin ..................................................................................... 58

5.4.1. Fortalecimiento institucional .................................................................................... 58

5.4.2. Investigacin y transferencia de tecnologa ............................................................... 58

5.4.3. Riego y gestin de recursos hdricos ........................................................................ 58

5.4.4. Desarrollo de capacidades ....................................................................................... 58

x

5.4.5. Acceso a instrumentos de reduccin y mitigacin de riesgos ................................... 58

6. EJE 6: INTEGRACION SOCIAL, EMPLEABILIDAD Y EMPRENDEDURISMO RURAL ...................... 59

6.1. Contexto ....................................................................................................................... 59

6.1.1. Antecedentes y definiciones ..................................................................................... 59

6.1.2. Entorno general ........................................................................................................ 59

6.1.3. Entorno local............................................................................................................ 60

Situacin general del empleo ................................................................................................... 60

Marco legal y fundamentos institucionales............................................................................... 65

6.2. Objetivos ...................................................................................................................... 66

6.2.1. General ..................................................................................................................... 66

6.2.2. Especficos ................................................................................................................ 66

6.3. Lneas programticas .................................................................................................... 66

6.3.1. Instrumentos y programas generales a los ejes estratgicos. .................................... 66

6.3.2. Instrumentos y programas especficos a cada uno de los cinco primeros ejes

estratgicos. ............................................................................................................................ 68

6.4. Estrategias de implementacin .................................................................................... 71

SECCIN IV: ADECUACIN INSTITUCIONAL SECTORIAL Y REINGENIERIA DEL MAG ....................... 72

1. CONTEXTO ........................................................................................................................... 72

1.1. Descripcin de la estructura actual ............................................................................... 73

1.2. Relacion del MAG con las autarquias sectoriales agrarias. ............................................. 74

2. OBJETIVOS DEL REDISEO INSTITUCIONAL ........................................................................... 75

2.1. Objetivo general ........................................................................................................... 75

2.2. Objetivos especficos .................................................................................................... 76

3. COMPONENTES DEL SISTEMA INSTITUCIONAL DEL SECTOR PBLICO AGRARIO DE PARAGUAY

(SISPAP) ....................................................................................................................................... 77

3.1. Ordenamiento de las competencias del MAG y de las autarquas .................................. 78

3.2. Redefinicin de las modalidades de vnculo entre el MAG y las instituciones

autrquicas .............................................................................................................................. 79

3.2.1. Requisitos formales............................................................................................... 79

3.2.2. Requisitos de legitimidad ...................................................................................... 80

3.3. Reingeniera del MAG ................................................................................................... 81

xi

3.4. Enfoque territorial ........................................................................................................ 84

3.5. Fortalecimiento institucional ........................................................................................ 85

3.6. Vnculos con el sector privado ...................................................................................... 85

-------------------------------

1

SECCIN I: PROPSITO Y CONTENIDO

1. PROPSITO Y ALCANCE DEL MEA El propsito del Marco Estratgico Agrario (MEA) es servir como uno de los instrumentos que son

necesarios para lograr el desarrollo del sector agrario y con ello, contribuir a elevar el nivel y

mejorar la calidad de vida de los actores del sector as como de la poblacin paraguaya en su

conjunto.

Es un documento que integra y sintetiza propuestas, proponiendo un marco para ordenar las

estrategias de accin, en un sector marcado por la complejidad de los desafos que se deben

enfrentar.

Es un planteamiento del sector pblico agrario y como tal responde a la motivacin del Estado en

orden a estimular la bsqueda de respuestas con perspectivas de largo plazo, ante una ruralidad

fragmentada, inestable y conflictiva. Por esta razn, la propuesta busca integrar las distintas

dimensiones de la realidad rural, establecer objetivos y lneas directrices que sean

compartidas por los distintos agentes que forman parte del sector agrario y rural de Paraguay.

Plantear objetivos compartidos es un primer paso para lograr establecer compromisos entre

los actores sectoriales, entre ellos y el Estado, para la aplicacin de una estrategia que los integre

de manera participativa. Participar de compromisos para el logro de objetivos comunes constituye

una forma estable de afrontar los desafos del futuro. Es ms, los compromisos solo pueden

asumirse cuando existe un escenario reconocido para el dilogo, entendiendo que de su

propia dinmica surgirn acuerdos que permitirn desactivar, atenuar o conducir de manera

creativa, las situaciones de conflictividad que necesariamente se producen cuando se adoptan

decisiones referidas al uso de recursos, que sern siempre insuficientes para satisfacer el conjunto

de demandas presentes en el sector.

En consecuencia, el esfuerzo para el desarrollo agrario y rural se funda en la construccin de

consensos que habrn de resultar de la participacin y compromiso de los distintos sectores

productivos agrarios y sociales, integrados en una relacin renovada, positiva y cooperante.

En estos trminos, construir una ruralidad moderna armnica y participativa requiere desplegar

un esfuerzo que integre las dimensiones econmicas, sociales y ambientales en la perspectiva

de alcanzar una nueva cultura del desarrollo.

Una conclusin obtenida de la experiencia internacional de los ltimos decenios, es que el

crecimiento constituye un requisito necesario para el desarrollo. Ese crecimiento, en este

sector como en cualquier otro de la economa, est asociado a la inversin productiva; a la

incorporacin de tecnologa; al desarrollo de los recursos humanos y al incremento de la

productividad del trabajo.

2

Tambin es parte del consenso aceptar que el crecimiento redundar en desarrollo si

consigue incorporar dos exigencias adicionales. Una, que cumpla con promover una mejor

distribucin de sus frutos, para la contencin y reduccin sustancial de la pobreza, integrando a

toda la poblacin al desafo del desarrollo. La otra exigencia es que el esfuerzo productivo se

despliegue atendiendo a la necesidad de mantener y mejorar la base de recursos naturales, que

sostiene la produccin agraria. El primer requisito de suficiencia es la equidad social; el segundo es

la sustentabilidad de la produccin.

La conjuncin de estas tres dimensiones: la econmica, la social y la ambiental, proporcionan la

posibilidad de una construccin que siendo sectorial en lo productivo es a la vez cultural en lo

territorial, pues implica un avance en la integracin de dinmicas de participacin de la poblacin

en toda su diversidad y multiculturalidad. De este modo se amplan las fronteras del consenso

social que resulta imprescindible para la aplicacin de una estrategia productiva y rural para el

desarrollo agrario.

Finalmente, la implementacin del MEA debe verse como un proceso sostenido no exento de

dificultades, en la medida que instala en la base misma del complejo agro rural, clave y estratgico

para el desarrollo del pas, vectores de gestin que revisan prcticas y modos de intervencin

fuertemente arraigados, cuyos resultados, claramente perceptible hoy por hoy, confieren a la

propuesta su justificacin y mejor fortaleza.

2. PLANTEAMIENTO ESTRATGICO

El MEA se funda en un enfoque de polticas duraderas o ejes, que integran, como dimensiones

bsicas del proceso de desarrollo agrario y rural, el crecimiento competitivo del producto sectorial,

la inclusin social, la sostenibilidad ambiental y la integracin territorial.

Dentro de este planteamiento, el crecimiento de la produccin, -tanto de la productividad como

de la competitividad agraria- adquiere un contenido diferente en tanto se lo articula al aumento

de las oportunidades laborales agrarias y no agrarias; a la mejora significativa de la calidad de vida

en el medio rural; al cuidado efectivo de la base de los recursos naturales que soporta los

procesos y sistemas productivos, y as mismo, a la movilizacin eficiente del potencial territorial

como singularidades que radican en la base del desarrollo general del pas.

En esta lnea, la competitividad que se promueva y alcance como pas, debe estar acompaada por

aumentos en la productividad de los trabajadores, por incrementos en los rendimientos y

rentabilidad de la produccin de las comunidades de productores y por la insercin respetuosa

de los pueblos indgenas a estas dinmicas.

3

En consecuencia, la competitividad que debe caracterizar el crecimiento de la produccin en los

prximos decenios, debe contemplar desde su propio impulso formas que contribuyan a

disminuir la pobreza, resguardando el logro de objetivos sociales que otorguen solidez y

estabilidad al desarrollo.

La insercin competitiva de los pequeos agricultores en la visin de la estrategia, constituye una

cuestin particularmente relevante y definitoria, lo cual requiere impulsar la articulacin

eficiente de apoyos para lograr el fomento de factores de produccin; con la prestacin de

servicios tcnicos que favorezcan el desarrollo de la productividad, con acceso a servicios sociales

que brinden las bases para ampliar las oportunidades de las familias.

En particular, dentro de las polticas de inclusin social destaca el enfoque de desarrollo territorial

en la perspectiva de lograr una mayor efectividad en la aplicacin de los recursos, un mejor

ordenamiento de las demandas sociales y una mayor oferta de servicios pblicos dirigidos de

manera prioritaria a las poblaciones menos beneficiadas.

El Estado tambin asumir la responsabilidad por orientar y estimular el uso de los recursos

naturales teniendo la debida consideracin por su renovacin y conservacin. Tanto los desafos

del cambio climtico como las grandes interrogantes que se abren respecto de la disponibilidad

recursos naturales en el planeta, agregan una tarea que si bien exige un rol activo del Estado, solo

podr alcanzarse si se cuenta con el compromiso y la conciencia de toda la poblacin.

Cada vez aparecen ms claramente los desafos por mantener las reservas de agua en el planeta,

por la defensa de la biodiversidad ante el avance de la deforestacin y por la reversin del proceso

de la degradacin de los suelos. Todo ello pone en primer plano la necesidad de establecer

polticas de mitigacin o adaptacin ante el cambio climtico o de desarrollo de buenas prcticas

de produccin para defender el patrimonio natural del Paraguay.

4

Fuente. MAG/SIGEST.2010.

Cuadrante 1: Crecimiento sectorial alto, con bajo nivel de pobreza rural. Caracterstica:

Desempeo econmico relativo eficiente con tendencia inclusiva.

Cuadrante 2: Crecimiento sectorial alto, con alto nivel de pobreza rural. Caracterstica:

Desempeo econmico relativo eficiente, con tendencia concentradora.

Cuadrante 3: Crecimiento sectorial bajo, con bajo a medio nivel de pobreza rural.

Caracterstica: Desempeo econmico relativo insuficiente con baja incidencia social

Cuadrante 4: Crecimiento sectorial bajo a medio, con alto nivel de pobreza rural.

Caracterstica: Desempeo econmico relativo insuficiente, con tendencia

concentradora

De la observacin de este diagrama se constata que el sector agrario y rural de Paraguay se

ubicara en el cuadrante C2 y que la propuesta de desarrollo es conducir el desarrollo hacia el C1,

pues se aspira a una combinacin de alta produccin con baja pobreza, inclusin social,

sostenibilidad ambiental y efectos sobre el ingreso familiar.

El sector agrario y rural se conceptualiza como un sistema que se sostiene en los recursos

naturales y que llega a la satisfaccin de necesidades humanas en un ciclo permanente de

produccin y reproduccin. En las actuales condiciones histricas estos procesos se resuelven por

el modo de funcionamiento de los mercados y de las polticas pblicas dentro de una economa

globalizada.

El sector se vincula con la agroindustria, con los mercados y con los consumidores. Por esta

razn, las polticas deben apuntar desde la sostenibilidad de los recursos, el acceso responsable y

equitativo a los factores productivos, al desarrollo de cadenas de produccin y a la disminucin de

Figura 1 El Medio Agrario. Matriz Conceptual de Desarrollo

5

las imperfecciones en el funcionamiento de los mercados internos y externos, buscando la

satisfaccin de los consumidores.

Esta nocin de ciclo, si bien ampla las responsabilidades sectoriales, al mismo tiempo da cuenta

de la complejidad de la agricultura como sector productivo, que requiere de una conceptualizacin

sistmica para que los desafos que se imponen con esta estrategia, se resuelvan de una manera

que contemple los impactos en todos los componentes del sistema agrario y rural.

3. PLANTEAMIENTO INSTRUMENTAL Y DESCRIPCIN DE

CONTENIDOS

El MEA se ordena como un documento que relaciona la formulacin general de objetivos, con el

desarrollo en mayor profundidad de sus componentes a los que denomina ejes y cierra con una

referencia a la redefinicin de los arreglos organizacionales, bajo una concepcin de sistema

institucional con proyeccin territorial que condiciona su implementacin.

Cabe sealar que el conjunto de ejes, se concibe bajo una visin integrada, complementaria y

apuntan a resolver intervenciones esenciales, en un contexto cambiante, dinmico y complejo,

caracterstico de los procesos de desarrollo agrario y rural.

Los primeros cinco ejes se refieren a los aspectos temticamente sustantivos del desarrollo

agrario. El sexto eje, en cambio, reviste una caracterstica transversal que incluye los contenidos

asociados a la empleabilidad y al estmulo a la emprendibilidad de las familias y promueve la

integracin social de la diversidad de actores rurales.

4. EJES DEL MARCO ESTRATGICO

i. El eje competitividad agraria, se refiere a la poltica de tipo general que se espera tenga el

mayor impacto productivo, en funcin a los requerimientos de los mercados, en materia

de precios, calidad y seguridad de los suministros.

Uno de los aspectos que se considera en la evaluacin del nivel de competitividad que

alcanza un pas tiene relacin con la solidez de sus instituciones.

ii. El eje desarrollo de la agricultura familiar y seguridad alimentaria, corresponde a la poltica

diferenciada ms caracterstica de la estrategia agraria y rural. Tiene alto impacto

econmico en el empleo, es muy importante en la produccin de alimentos y en el

abastecimiento del mercado interno. Tambin tiene una gran trascendencia social, puesto

que tiene como sujetos de las polticas a las familias pobres del campo que en cualquier

situacin que se encuentren dentro de la estructura agraria, corresponden al sector social

ms numeroso del pas y donde se aprecia la mayor carencia de oportunidades para su

desarrollo.

6

El eje de la agricultura familiar asimila la nocin de adecuacin de la estructura agraria con

el objetivo de promover una reduccin sustancial de la pobreza y mejorar la calidad de

vida haciendo nfasis en el apoyo a las mujeres rurales.

El acceso a la tierra y la creacin de condiciones adecuadas para el arraigo y la

consolidacin econmica y social de las comunidades rurales de productores familiares,

constituye en este sentido, una cuestin relevante en el escenario agrario actual.

Tambin este eje tiene una dedicacin especial a la seguridad alimentaria que constituye

un objetivo de las polticas que se diseen y con las medidas que se adopten para ampliar

la disponibilidad de alimentos, mejorar el acceso de todos los sectores sociales, lograr la

estabilidad en el consumo de las poblaciones vulnerables e incluso avanzar en una

adecuada utilizacin de los alimentos para disminuir la malnutricin que afecta a gran

parte de la poblacin paraguaya.

Se trata, en consecuencia, de una lnea de accin que se busca asumir con un enfoque

gradual en lo temporal y participativo en lo social. El MEA corresponde a este tipo de

implementacin de polticas y por esto lo incluye en su componente dedicado a la equidad

en el campo.

Por otra parte, se espera que con la especializacin productiva, como resultado del

fortalecimiento de las capacidades de la agricultura familiar, un nmero significativo de

familias productoras de este segmento logre fortalecer y mejorar su insercin en los

mercados.

Al respecto, el nudo que intenta resolver la estrategia no es a cul mercado atiende tal o

cul productor, si no cmo proporcionar condiciones para que los productores accedan a

mercados que funcionen adecuadamente en trminos de regulaciones, precios y

atenuacin de las asimetras de poder en las fases de negociacin de precios y

determinacin de especificaciones tcnicas de los productos.

iii. El eje desarrollo forestal sostenible y provisin de servicios ambientales permite tener

una visin ms exhaustiva de los recursos forestales en el Paraguay. Se trata del impulso

sistemtico por parte del Estado para una actividad que siendo rentable, no ha sido

asumida considerando todas sus potencialidades.

El desarrollo de los servicios ambientales introduce una visin innovadora del bosque

como recurso productivo multidimensional, lo cual implica, la instalacin en el sector

de un mayor compromiso en cuanto a responsabilidad ambiental, aspecto subrayado por

el MEA.

De este modo, el desarrollo forestal est impulsado por la competitividad y por un

adecuado uso de los recursos naturales. En esta relacin entre fomento productivo y uso

racional de los recursos naturales al Estado le cabe un rol primordial de orientacin y

compatibilizacin a travs de las polticas pblicas.

Este desarrollo tiene impactos que se multiplican a medida que se avanza desde la fase

primaria hasta la de industrializacin de la madera que proviene, preferentemente, de

bosques implantados como materia prima de amplia aplicacin y sobre todo porque tiene

alto impacto en la provisin de servicios ambientales.

7

Tambin est fuertemente vinculado con la produccin de agro energa y representa un

desafo respecto a cmo estimular la participacin de la AF, as como de los pueblos

indgenas en el desarrollo de una forestacin racional y a la vez rentable para estos tipos

de productores.

iv. El eje desarrollo pecuario y granjero constituye una especificacin de las polticas

generales referida a la produccin de carne de distintas especies, de lcteos y otros, que

incluye a la Agricultura Familiar como segmento productivo importante.

Los elementos mencionados anteriormente adquieren la misma validez cuando se trata de

produccin pecuaria y granjera. Debe ser competitiva, con bajos costos unitarios, con alta

productividad de la fuerza de trabajo y eficiente en el uso de energas.

v. El eje gestin de riesgos asociada a la variabilidad y al cambio climtico deriva de constatar

la variabilidad climtica, que por sus comportamiento, efectos y proyecciones, requiere

de intervenciones sostenidas orientadas a la reduccin de incertidumbres a travs del

desarrollo de mecanismos de previsin y de mitigacin de riesgos, que al momento

constituyen, ms que opciones tecnolgicas, un nuevo enfoque de gestin productiva

imprescindible para una agricultura renovada, protegida, sostenible y competitiva

vi. El eje integracin social, empleabilidad y emprendedurismo rural instala en una

perspectiva innovadora, de mayor amplitud, los contenidos asociados a la empleabilidad y

al estmulo del emprendedurismo por parte de la poblacin rural. El empleo corresponde

a un resultado del modo cmo se relaciona el trabajo con los dems factores de la

produccin en un modelo en que prima la iniciativa privada. Siendo as, la incorporacin

de tecnologas y el impulso a la innovacin deberan impactar positivamente en el nivel de

salarios. Tambin la calidad de los empleos y el desarrollo de normativas que regulen las

relaciones laborales constituyen formas avanzadas para mejorar la relacin entre

empresarios y trabajadores. Sin duda que la capacitacin y la formacin ms general en la

sociedad paraguaya permitir disponer de una poblacin ms educada y ms eficiente en

el trabajo.

Por otra parte, en la propia educacin y en la cultura que se crea cotidianamente, aparece

la iniciativa privada como una forma de alcanzar el progreso o el xito econmico. Estas

nociones pueden alentar una capacidad de emprender por parte de jvenes y de

pequeos productores que tienden a reconocerse como empresarios, en una sociedad que

est abierta a proporcionar nuevas oportunidades para su poblacin. No est de ms

subrayar que emprender implica incorporar el factor riesgo y que parte de la

responsabilidad del Estado es, al tiempo de invitar, tambin advertir acerca de lo que

significa las decisiones individuales que tienen efecto social.

8

5. IMPLEMENTACION

Finalmente, se incluye la Seccin IV, como elemento condicionante para la implementacin

plena del MEA, la adecuacin institucional sectorial y modernizacin del MAG, en tanto soporte

institucional y de gestin para impulsar los procesos de cambio indispensables para el desarrollo

integral y a largo plazo del sector agrario y rural de Paraguay. La afirmacin que ordena esta

seccin es que la institucionalidad sectorial pblica agraria debe adecuarse para responder a

todas estas exigencias y desafos. Sin duda, el conjunto de instituciones que hoy conforman el

complejo del sector pblico agrario, no rene condiciones de direccin y coordinacin que

permitan garantizar un desarrollo estable y duradero del sector. Por tanto, es necesario avanzar

en la formacin de un sistema institucional del sector pblico agrario de Paraguay, SISPAP a los

efectos del documento, que se describe en sus principales componentes y funcionalidades, en la

seccin respectiva.

-----------------------------------------------------

9

SECCIN II: MARCO DE REFERENCIA

1. EL ESCENARIO AGRARIO. RASGOS Y TENDENCIAS

1.1. El entorno regional, Amrica Latina y el Caribe Segn la Oficina Regional de FAO para Amrica Latina y el Caribe1, los pases que liderarn la

expansin econmica de Amrica Latina son Paraguay, que crecer 12% despus de la cada de

1,2% del ao previo, y Panam, que observar un crecimiento de 7,5% respecto a 2012, pese a lo

cual se desacelerar poco ms de 3 puntos. Pases como Paraguay, Bolivia, Hait, Argentina, Brasil

y El Salvador, en tanto, experimentarn crecimientos superiores a los observados en el ao 2012,

mejorando sus condiciones econmicas internas, mientras que todo el resto de la subregin ver

reducida su expansin este ao. (Figura 2).

Figura 2. Crecimiento econmico proyectado para 2013, Amrica Latina

Fuente: FAORLC con datos de CEPAL (2013)2.

Agricultura. Las expectativas para el 2013 apuntaban a una recuperacin importante en la

mayora de los pases de la regin, aunque fuertemente condicionada por la incidencia de factores

climticos y el comportamiento de la demanda internacional, afectada an por la recesin

reciente, originada en los pases desarrollados, y en menor medida, por el comportamiento de los

precios internacionales.

1 FAORLC. Boletn de la Seguridad Alimentaria y Nutricional de Amrica Latina y el Caribe, julio-septiembre 2013. 2 CEPAL, 2013. Estudio Econmico de Amrica Latina y el Caribe 2013.

-1,2

12,5

10,7

7,5

6,3

5,9

5,25,5

5,25,0

5,6

4,6

4,0 4,0 3,9 3,8

5,0

3,8

2,8

3,5

1,9

3,53,3

3,0 3,03,0

3,9

3,0 3,0 3,0

5,1

3,0

3,9

2,8

0,9

2,5

1,6

2,0

5,6

1,0

05

10

15

PRY

PAN

PER

BOL

NIC

CHL

COL

URY

ECU

HTI

ARG

HND

GTM

DOM

CUB

CRI

MEX

BRA

SLV

VEN

2012 2013

10

En efecto, la baja en los precios de los principales productos bsicos agrcolas durante el 2009 no

pareciera haber restado mpetu al ciclo productivo de los aos siguientes. La conjuncin de

medidas de polticas anti cclicas y una recuperacin de los precios incentivaron expansiones en la

produccin en el bienio 2010/12 con similar proyeccin para el 2013. La produccin de trigo, maz

y soja ha sido creciente en la regin en los ltimos aos.

Pecuaria. En la regin, el sub sector pecuario ha crecido cerca de un 4% anual en los ltimos aos,

el doble del promedio mundial, por lo cual ALC sigue siendo una regin que produce carne de

vacuno y lcteos en una tasa anual que supera el crecimiento de la demanda mundial por estos

alimentos. A pesar de la relevancia observada en el desempeo reciente, la regin debe hacer

frente simultneamente a tres retos principales: desarrollar su enorme potencial para ampliar las

oportunidades de mercado y satisfacer la creciente demanda mundial de carnes, productos de

granja y lcteos; atender los grandes desafos ambientales que amenazan la dotacin de recursos

naturales para la produccin y, por ltimo, vincular de modo estructural el aumento del

crecimiento econmico interno y las necesidades de desarrollo de la regin.

Si bien existe la tecnologa para aumentar la productividad de modo sostenible, sin degradar los

recursos naturales, la tasa de adopcin de innovaciones en cuanto al manejo ambiental, sigue

siendo insuficiente, debido tanto a aspectos de gestin institucional, como, especficamente, a la

ausencia de polticas ms efectivas.

El crecimiento de la industria pecuaria de ALC se basa en las exportaciones, pero se espera que la

demanda interna de productos de origen animal tambin aumente. Se prev que la demanda de

carnes de vacuno, cerdo y aves de corral aumente con la recuperacin econmica y se reanuden

los flujos de comercio.

A pesar de que el sub sector pecuario contribuye de manera importante a la seguridad alimentaria

y la mitigacin de la pobreza, se requiere importantes reformas polticas e institucionales, as

como inversiones pblicas y privadas, ara que los pequeos agricultores puedan aprovechar las

oportunidades ofrecidas por el crecimiento del mismo. La industria pecuaria en ALC tiene la

oportunidad de crecer para satisfacer los mercados internos y la demanda mundial, pero este

crecimiento no debe realizarse a costa del deterioro ambiental.

Forestal y servicios ambientales. Segn la FAO, la variacin de la cubierta forestal, durante el

perodo 2000-2005 indica que en ALC hubo prdidas de bosques superiores a 300.000 ha/ao,

incrementales a las prdidas por ao registradas en el periodo 1990-2000. Slo la Subregin

Caribea tuvo una ganancia de cubierta forestal de 54.000 ha/ao durante el perodo 2000-2005,

como resultado de programas de reforestacin y recuperacin de reas degradadas. En Amrica

del Sur, con excepcin de Chile y Uruguay, que incrementaron su cubierta forestal, se evidencian

fuertes disminuciones.

La participacin del sub sector forestal en el PIB con mediciones para el 2006, segn la misma

fuente, muestra un promedio de participacin del 2.2% en la subregin del Cono Sur, con un rango

de entre 3,6% en Paraguay a 0,8% en Argentina. En la subregin de pases Andinos, Guayanas y

11

Surinam fue del 1,8%, mientras que en la subregin de Centroamrica y Mxico fue de 1,3%, y

finalmente, en la subregin del Caribe, de 0,4%. Las cifras promedio indican que no es significativa

la participacin del subsector en las economas regionales, pero a nivel pas destacan Guyana

(4,1%), Paraguay (3,6%), Brasil (2,8), Bolivia (2,7%) y Chile (2,6%).

Por otro lado, el impacto cada vez ms evidente y concreto de la contaminacin ambiental y del

cambio climtico, despierta creciente preocupacin de muchos pases dando lugar a la adopcin

de polticas tendientes a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y promover el uso

de energas renovables.

1.2. El pas

La Repblica del Paraguay es un pas con unos 6,6 millones de habitantes, ubicado en el centro de

Amrica del Sur, limitando al norte con Bolivia, al sur y oeste con Argentina y al este con Brasil. Su

territorio de 406.752 km2, no tiene costas sobre el mar y se encuentra dividido en dos regiones

naturales que presentan caractersticas diferenciadas.

Histricamente, la economa paraguaya se bas en la produccin agraria. Esta caracterstica

permanece vigente hasta el presente, sin signos evidentes de un cambio substancial en el futuro

previsible. La contribucin del sector al PIB se mantiene en torno al 27%; en tanto que su

participacin en la ocupacin de la Poblacin Econmicamente Activa, PEA, sigue siendo

significativa, alrededor del 27%, aunque levemente decreciente. En cuanto al ingreso de divisas,

ms del 75% de los ingresos por exportacin de bienes se generan a travs de productos agrarios y

sus derivados.

El Paraguay posee una abundante dotacin de recursos naturales, aunque carece de yacimientos

petrolferos y de minerales slidos, conocidos o explotables comercialmente. El aprovechamiento

de los recursos naturales en actividades agrarias adquiri una significativa expansin en los

ltimos aos, alcanzando, segn el Censo Agropecuario Nacional 2008, CAN, las 31.086.894

hectreas, equivalentes al 76% de la superficie total del pas. Debe sealarse que el potencial de

expansin de la produccin agraria, sigue siendo significativo en las dos grandes regiones que

componen el pas.

La volatilidad es una caracterstica de la economa paraguaya. La tasa de crecimiento del PIB ha

fluctuado entre -3,9 a 13,0% en el periodo 2005 al 2012, denotando un desempeo promedio ms

bien modesto. En este periodo, el pico ms alto se registr en el 2010, cuando la economa

Paraguaya alcanz una de las tasas interanuales histricamente ms elevadas, 13,0%. Al ao

siguiente, el alto crecimiento del ao anterior sufri una desaceleracin, 4,3%, llegando incluso a

revertirse en el ao 2012 retrocediendo en -1,2%, como consecuencia de la disminucin de la

produccin por la sequa que afect al territorio nacional.

Este comportamiento de la economa en su conjunto ha sido el reflejo del desempeo del sector

agrario. En efecto, la produccin agraria, luego de una leve cada en el 2005, experiment un

12

perodo de crecimiento que alcanz un notable nivel de 34% en el 2010, para terminar con una

pronunciada cada de -19%, en el ciclo 2011/2012, arrastrada por los efectos de una severa sequa.

Factores externos (mejora de los precios internacionales) e internos (condiciones climticas

favorables) incidieron en la recuperacin de la produccin sectorial en el ao agrcola 2012/2013.

Estos indicadores revelan la importancia estratgica del sector para la economa nacional.

Tambin dan cuenta que los episodios de crisis econmicas o comportamientos climticos

impactan no solo al sector sino al pas en su conjunto. Por esta razn, la concentracin de la

produccin agropecuaria en granos, particularmente la soja, y carnes puesto que ambos

representan alrededor 2/3 del producto bruto sectorial, sin duda representa un riesgo para la

estrategia de desarrollo del pas.

Otras caractersticas son tanto la gran cantidad de poblacin rural existente en el pas, 40,4%,

siendo esta proporcin, la ms alta del Cono Sur como los l elevados niveles de pobreza rural.

Segn la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) 2011, la poblacin rural concentro la mayor

parte de la pobreza del pas, 44,8% frente a un 23,9% de pobreza urbana. As mismo, la pobreza

extrema pas alcanz 18%, aglutinndose en el rea rural, un 29,6%, frente a un 10% de pobreza

extrema urbana. Al igual que en otros pases, la mayora de los pobres rurales paraguayos

dependen de la agricultura para su subsistencia.

El inserto siguiente resume en trminos generales las caractersticas del sector agrario

Fuente: MAG/SIGEST, 2013

Estas cifras indican que el desafo central que enfrenta el Paraguay es revertir la volatilidad del

crecimiento econmico en un proceso sostenido y estable con efectos estructurales significativos

sobre la reduccin de la pobreza. En este sentido, el sector agrario cuenta con un alto potencial y

ventajas comparativas, para generar condiciones para la inversin de calidad en el sector.

Asimismo, la etapa de la transicin demogrfica por la que atravesar el pas entre los aos 2025 y

Gestin del Desarrollo Sectorial Desempeo Reciente y Rasgos Relevantes

Crecimiento sectorial diferenciador, concentrador y

excluyente.

Elevados niveles de pobreza y migracin rural.

Deterioro ambiental.

Concentracin de tierras.

Conflictividad rural agravada.

Deterioro de la Agricultura Familiar.

Institucionalidad debilitada.

13

2050, abre una ventana de oportunidad generada por el bono demogrfico (el 50% de la poblacin

tiene menos de 24 aos).Para ello, deber prepararse, invirtiendo en el desarrollo de capacidades

en nios y jvenes.

2. GESTIN INSTITUCIONAL SECTORIAL

La dbil consistencia de la institucionalidad pblica para el desarrollo sectorial, constituye una de

las cuestiones claves que explican las caractersticas del proceso agrario paraguayo reciente.

Desde el inicio de los aos noventa el MAG, ha experimentado paulatinamente una involucin

institucional, caracterizada por su desestructuracin orgnica con el consecuente deterioro de su

capacidad de gestin y liderazgo institucional, as como por la progresiva prdida de su capital

humano, a lo que debe sumarse, como factor agravante, los bajos niveles de mantenimiento y

reposicin de los activos institucionales.

Esto ha originado repercusiones negativas en la capacidad institucional de prestacin de servicios

a los agricultores y a la poblacin rural, lo cual se traduce en limitaciones para responder a las

exigencias de una gestin moderna y adecuada a las demandas.

Dicha situacin se agudiz an ms, ante la inexistencia de polticas estables para el sector agrario.

La elevada rotacin de los Ministros del MAG, seal elocuente de deterioro institucional que se

diera en los ltimos aos, se expreso en una secuencia de discontinuas acciones emprendidas por

cada administrador respecto a las propuestas esbozadas por su antecesor, lo cual, en el mejor de

los casos, resultaba en un retraso en la ejecucin de los programas incluyendo, frecuentemente, la

desnaturalizacin de sus contenidos.

Con el objetivo de ser ms eficiente y de implementar una gestin administrativa y tcnica

moderna, se inici en los aos noventa un proceso a travs del cual algunas de las Subsecretaras

de Estado y varias Direcciones fueron separadas del MAG, sin que este proceso visualizara un

marco institucional sectorial integrador, pasando las mismas, a constituirse en instituciones

autrquicas y autnomas, operativamente cerradas y disociadas del conjunto del sector pblico

agrario y rural.

En cuanto al vnculo con el MAG persisten formulaciones normativas ambiguas, carentes de

significado organizacional y lgica funcional, bajo una perspectiva de sistema.

El propsito principal de la iniciativa de reforma de los noventa fue redefinir los roles

institucionales, concentrando la capacidad operativa de la poltica agrcola en rganos ejecutores

autrquicos, suponiendo que la definicin y diseo de las polticas seguir siendo competencia del

MAG, evidente contradiccin cuando que la misma iniciativa haba generado prdida de recursos

institucionales para ello y sobre todo, para el gerenciamiento sectorial ordenador.

14

La creacin de unidades funcionales especializadas autrquicas y autnomas separadas del MAG,

culmino en un complejo institucional sectorial funcionalmente disociado, carente de una visin

compartida del desarrollo, que opera con ausencia de directrices de polticas sectoriales estables.

Adems, no proporciona condiciones para la participacin de los niveles territoriales,

comunidades productoras locales y otros actores agrarios relevantes.

A partir de estas constataciones, las lecciones aprendidas en el periodo reciente, indican que la

adecuacin de la institucionalidad agraria, no debe agotarse en un ejercicio de reingeniera

organizacional del MAG, sino que, con enfoque de sistema sectorial, debe apuntar a la

implantacin de un conjunto normativamente articulado, capaz de definir e implementar con

eficacia nuevos contenidos de polticas, bajo una modalidad de gestin integradora, con

proyeccin y enfoque de gestin territorial desconcentrada y descentralizada.

Fuente. MAG/SIGEST, 2013.

3. PREMISAS

El desarrollo de contenidos del MEA se funda en un conjunto de premisas que se definen

conforme se enuncia a continuacin:

3.1. Subsidiariedad Se reconoce la autonoma de las personas y de las organizaciones que operan en el sector agrario

y rural para establecer sus objetivos y decidir los procesos para alcanzarlos. El Estado disea e

implementa polticas orientadas al bien comn. Se asume que la gestin de la institucionalidad

GESTION INSTITUCIONAL SECTORIAL Limitantes

Carencia de directrices de polticas sectoriales estables y coordinadas.

Fragmentacin e improvisacin estratgica.

Gestin institucional funcionalmente dispersa, carente de una visin

compartida del desarrollo.

Asistencialismo reactivo como mecanismo bsico de respuesta.

Centralismo acentuado y carencia de un enfoque territorial del desarrollo.

Instancia de participacin social generalmente dbil, discontinua y

circunstancial.

Dotacin disminuida de recursos humanos calificados.

Baja capacidad de interlocucin y negociacin

15

pblica para el desarrollo agrario y rural, no se limita a lo oficial, sino se extiende e involucra a

sectores de la sociedad civil.

3.2. Inclusin social Todos los actores vinculados a los procesos de produccin agraria participan efectivamente de los

beneficios del desarrollo agrario y rural.

3.3. Enfoque diferenciado Se asume el carcter heterogneo de la base productiva agraria. As, tipologas bsicas diferentes

de produccin agraria requieren a su vez de polticas de desarrollo tambin diferentes, concebidas

bajo una visin integradora.

3.4. Sostenibilidad ambiental y econmica La produccin agraria se realiza sin sacrificar la base de recursos naturales, a travs de una gestin

eficiente y racional de los mismos. A su vez, la actividad agraria que se realiza con sostenibilidad

ambiental y social es financieramente rentable.

3.5. Equidad, Gnero y Juventud El desarrollo agrario y rural debe brindar oportunidades a todos por igual. Para ello, se busca

jerarquizar y fortalecer la participacin organizada de la mujer en la gestin de las polticas y los

procesos de desarrollo agrario y rural, de modo especial en el rea de seguridad alimentaria, entre

otras. Asimismo, se pondera la generacin de empleos agrarios y no agrarios, as como la

induccin a la mejora de las condiciones de empleabilidad y emprendedurismo de la poblacin

rural joven, como grupo meta. Se apunta a moderar el vaciamiento rural y el deterioro

sociocultural de las comunidades campesinas y pueblos indgenas.

3.6. Seguridad alimentaria Se mantiene una preocupacin constante por proveer acceso fsico y econmico a una

alimentacin nutritiva e inocua para satisfacer necesidades de la poblacin.

Implcitos en las premisas enunciadas se encuentran los siguientes principios rectores:

Institucionalidad; Responsabilidad; Transparencia; Capital Social.

4. VISIN

Al ao 2018, el sector agrario del Paraguay habr incrementado en forma sostenible la produccin

destinada al consumo interno y a la exportacin; mejorado la equidad de la distribucin de los

frutos del crecimiento productivo en el campo; contribuido al arraigo e integrado a las

comunidades productoras y pueblos indgenas a la dinmica del desarrollo.

16

5. OBJETIVOS

5.1. General

Incrementar en forma sostenida la competitividad de la produccin agraria en funcin de las

demandas de mercado, con enfoque de sistemas agroalimentarios y agroindustriales sostenibles,

socialmente incluyentes, equitativos, territorialmente integradores, de modo de satisfacer el

consumo interno de alimentos, as como la demanda del sector externo e impulsando otras

producciones rurales no agrarias generadoras de ingreso y empleo, para contribuir a la reduccin

sustantiva de la pobreza.

5.2. Especficos

Generar las condiciones para que los productores agrarios logren una especializacin

productiva que les permita una insercin competitiva en los mercados, sobre la base de

una combinacin adecuada de mayor productividad y menores costos unitarios, a partir

del desarrollo del capital humano, un manejo sostenible de los recursos naturales y la

incorporacin de innovaciones tecnolgicas.

Mejorar la calidad de vida con reduccin sustantiva de la pobreza en la AF, generando las

condiciones institucionales adecuadas que posibiliten a sus miembros, acceder a los

servicios impulsores del arraigo y del desarrollo, promoviendo la produccin competitiva

de alimentos y de otros rubros comerciales generadores de ingreso, concurrentes a la

insercin equitativa y sostenible del sector en el complejo agroalimentario y

agroindustrial.

Promover la expansin de las plantaciones forestales e impulsar el manejo y

aprovechamiento sostenible de los bosques atendiendo a su carcter estratgico

multifuncional, diversificando e incrementando su contribucin econmica, social y

ambiental.

Promover el incremento de la produccin y productividad pecuaria y granjera con miras a

mejorar la participacin del sector en el abastecimiento del consumo interno y la

satisfaccin de la demanda externa, aumentando los ingresos del productor.

Generar condiciones que contribuyan a la previsibilidad y reduccin de la incertidumbre

en la produccin agraria, promoviendo el acceso de los productores agropecuarios a

instrumentos adecuados para el manejo de riesgos asociados a la variabilidad y al cambio

climtico.

Desarrollo de la capacidad emprendedora y de empleabilidad de la poblacin rural,

basado en la educacin y capacitacin permanente, con nfasis en los jvenes, mujeres y

adultos mayores en: desarrollo y utilizacin de incentivos para la creacin y formalizacin

de empresas; creacin de oportunidades y condiciones de empleabilidad de naturaleza

agraria y no agraria.

17

6. ESTRATEGIA GENERAL DE IMPLEMENTACION DEL MEA

El Marco Estratgico Agrario ofrece un orden de prioridades que refleja una visin de desarrollo de

largo plazo y a la vez aporta con pautas para seleccionar los instrumentos necesarios para actuar

en funcin de los objetivos sealados anteriormente. A continuacin se enuncian tres aspectos

constitutivos de la estrategia a seguir que ponen de manifiesto (i) la importancia de considerar las

polticas agrarias y rurales en el contexto de la poltica nacional, para que interacten de manera

armnica, (ii) el enfoque territorial como mbito desde el cual se originan y procesan las

demandas y se operativizan las polticas, admitiendo las diferencias y utilizando la diversidad de

situaciones como una ventaja que permite flexibilizar las acciones que muchas veces, de manera

necesaria, se programan centralmente, y (iii) el reconocimiento que el sector pblico para hacer

ms eficaces sus polticas debe relacionarse de manera sistemtica con organizaciones y promover

su participacin de tal manera que las acciones a desarrollar dispongan, no solo de la legalidad de

origen, sino que tambin de legitimidad social, por el compromiso que se alcance con los actores

de los sectores y territorios en que se apliquen.

6.1. Definicin y Gestin de Polticas

Impulsar dentro del sector pblico agrario, la internalizacin institucional de las definiciones estratgicas como base para el planeamiento operativo y la asignacin de recursos.

Fortalecer la instalacin del tema agrario, en sus distintas dimensiones, en la agenda de polticas pblicas.

Impulsar la adopcin de medidas que fortalezcan la competitividad y el desarrollo del sector agrario, en los niveles de definicin de las polticas macroeconmicas.

Complementacin y articulacin con las polticas sociales orientadas a la inclusin de la AF, pueblos indgenas y poblacin rural en estado de vulnerabilidad.

Implementar la Reforma Agraria como instrumento para el desarrollo rural.

6.2. Gestin territorial

Visualizar el espacio territorial como mbito de gestin, definiendo contenidos conforme

singularidades y potencial diferenciado.

Articular efectivamente los niveles centrales de gestin con el nivel territorial local, bajo

un enfoque descentralizado, que propicie la participacin organizada de las comunidades

locales, en el esfuerzo del desarrollo, en sus distintas fases y dimensiones.

Fortalecer y crear capacidades de organizacin y gestin al interior de las instancias sub-

nacionales de Gobierno, como factor esencial de viabilidad, proyeccin y sostenibilidad de

los emprendimientos locales de desarrollo.

Impulsar la participacin organizada de la mujer en la los procesos de desarrollo agrario y

rural.

18

6.3. Coordinacin y participacin

Implementar arreglos institucionales para la coordinacin y la complementacin

interinstitucional sectorial; la articulacin pblica privada y la participacin social.

--------------------------------------------------

19

SECCIN III. EJES ESTRATGICOS: OBJETIVOS, LNEAS

PROGRAMTICAS Y ESTRATEGIAS DE IMPLEMENTACION

1. EJE 1. DESARROLLO DE LA COMPETITIVIDAD AGRARIA

1.1. Contexto

1.1.1. Entorno general La nocin de competitividad-pas es definida por el Foro Internacional de Competitividad como el

conjunto de instituciones, directrices, y factores que determinan el nivel de productividad de un

pas.

El trmino competitividad se asocia a la capacidad de los pases de ganar y sostener

participaciones en los diversos mercados de productos y servicios, como proceso que discurre en

un ambiente caracterizado por niveles crecientes de globalizacin econmica y liberalizacin

comercial, resultando en la conformacin de bloques que entran a actuar integrando recursos y

peso negociador.

En este contexto, durante los ltimos 10 aos se ha observado la emergencia dinmica de

nuevos actores econmicos, lo cual ha generando un nuevo escenario para el comercio

internacional agrario, particularmente en lo que respecta al rubro de alimentos.

En efecto, al principio de los aos 2000, Estados Unidos representaba 33% del Producto Interno

Bruto (PIB) mundial, mientras que China e India se encontraban fuera de las 10 primeras

economas del mundo. Durante el ao 2010, China se posicion como la segunda economa ms

grande del mundo en trminos del PIB y Estados Unidos redujo su participacin en el PIB mundial

a 20%, mientras India se ubica como la cuarta mayor economa del mundo.

El incremento en el ingreso per cpita de los pases en desarrollo ms poblados del mundo, China

e India, ejerce presin en el aumento de los precios de la soja y de otros granos utilizados

principalmente para la alimentacin de animales, con el propsito de sustituir la protena de

origen vegetal por protena de origen animal. Esto se da principalmente en China, que ha

incrementado su PIB per cpita de US$ 800 en el ao 2000 a US$ 3.500 a fines del ao 2009.

Actualmente, la poblacin combinada de China e India es de 2.500 millones de habitantes, cerca

del 40% de la poblacin mundial. Ambas economas se encuentran creciendo a tasas anuales

elevadas, y con una fuerte tendencia a la urbanizacin.

1.1.2. Entorno local La competitividad agraria del Paraguay se refiere fundamentalmente al desempeo que tiene

el pas en el mercado de los commodities y concretamente a la competitividad de las empresas y

productores que operan en el pas.

20

De acuerdo al reporte del Foro Internacional de Competitividad, en el que se analiza la

competitividad de 133 pases del mundo, Paraguay se encuentra en la posicin 124, que lo ubica

como uno de los pases menos competitivos. Entre las principales debilidades sealadas por el

informe se encuentra el aspecto institucional. Esta informacin es consistente con la que define el

perfil general del pas en el aspecto econmico y social; economa de tamao medio-bajo, baja

renta per cpita e ndice de desarrollo humano insuficiente.

Analizando el valor bruto de produccin (VBP) del sector agrcola registrado por el Banco Central

del Paraguay, se observa un aumento permanente y un substancial cambio en su composicin. En

el ao 1991, el 70% del VBP agrcola fue generado por cultivos propios de la agricultura familiar,

mientras que la soja, el maz, el trigo, el arroz y el girasol, cultivados por el segmento de

productores con fincas medianas y grandes, representaban solo el 30% del VBP agrcola. Hoy esta

composicin ha cambiado como se indica en el cuadro N 1.

Cuadro 1. Valor Bruto de la Produccin. (En miles de Guaranes constantes de 1994)

Rubros Aos

1991 2008*

Soja 365.566.950 17,94% 2.407.199.879 49,05%

Mandioca 390.320.806 19,15% 724.800.000 14,77%

Maz 169.365.459 8,31% 601.351.426 12,25%

Caa Azcar 112.683.640 5,53% 193.999.972 3,95%

Trigo 54.201.433 2,66% 167.200.000 3,41%

Arroz 16.192.659 0,79% 92.124.045 1,88%

Girasol 78.872 0,004% 62.701.899 1,28%

Poroto 35.924.282 1,76% 53.409.929 1,09%

Algodn en rama

493.379.568 24,21% 50.204.242 1,02%

Tabaco 15.391.875 0,76% 28.125.000 0,57%

Man 19.569.887 0,96% 20.699.748 0,42%

Otros 365.534.181 17,93% 506.039.323 10,31%

Total 2.038.209.612 4.907.855.463

Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos del BCP

Este hecho no puede atribuirse enteramente, ni en todos los casos, a una prdida de

competitividad de todo el segmento de la agricultura familiar. La estructura productiva

agropecuaria es fundamentalmente fragmentada y se caracteriza por ser muy heterognea. Por

consiguiente, debe reconocerse que existen familias cuya ocupacin en la agricultura es marginal y

responde bsicamente a un objetivo de subsistencia, otras que estn involucradas en cadenas de

produccin competitivas, as como tambin grupos significativos de productores familiares que

tienen el potencial de insertarse en los mercados de manera competitiva.

Por otro lado, el pas cuenta con suficiente agua subterrnea y superficial. Sin embargo, la

produccin agraria depende del rgimen de precipitaciones. En este sentido, el desarrollo y

acceso a tecnologas que incorporen el manejo integral del agua constituye un factor de

21

mejoramiento de la competitividad, elevando la productividad al tiempo de disminuir riesgos

asociados a fenmenos climticos.

Es conveniente mencionar que en el mbito internacional, la produccin primaria actualmente

presenta un escenario en el cual los pequeos productores agrarios, principalmente de

commodities, abandonan el mercado y que la estructura productiva tiende a conformarse por

superficies mayores de produccin con un menor nmero de productores.

El Paraguay no escapa a esta tendencia mundial. Segn el CAN 2008, en trminos agregados, el

nmero de productores agropecuarios se ha reducido de 307.221 en el ao 1991 a 289.649 en el

ao 2008, mientras que la superficie total dedicada a la produccin agropecuaria se increment en

un 30% en el mismo periodo de tiempo. Paralelamente, el anlisis de la participacin de los

agricultores familiares en la produccin primaria indica que la misma ha disminuido

significativamente, tanto en volumen como en nmero de productores.

El cultivo del algodn, otrora producto tradicional de la agricultura familiar, demuestra esta

situacin. En efecto, entre 1991 y 2008, el nmero de fincas productoras de algodn se redujo de

189.554 a 53.474, disminuyendo la superficie cultivada de 414.961 has a 66.256 has y el volumen

de produccin de 631.738 ton. a 65.666 ton.3

As mismo, en la produccin de tabaco, cuyo cultivo es realizado casi en su totalidad por la

agricultura familiar, el nmero de productores se ha reducido de 7.385 a 2.577 y la produccin de

8.209 ton. a 3.761 ton. entre el periodo censal 1991 y 2008.

No obstante esta situacin, en el Paraguay existen varios casos de productores de pequea escala

que son competitivos a nivel internacional. Uno de los sectores ms ilustrativos actualmente son

los agricultores que producen ssamo, que fue desarrollado principalmente durante los ltimos 10

aos, alcanzando las 100.000 ha en el ciclo 2008/2009.

Finalmente, en el mbito de lo agrario, especialmente, la nocin de competitividad de un pas

tiene, como puede colegirse, una multiplicidad de aristas a ser consideradas en el proceso de

ponderacin y el anlisis explicativo.

3 De acuerdo a informantes calificados, la superficie cultivada de algodn en la ltima zafra 2009/2010 no super las 18 mil hectreas.

22

Tal es as que el Paraguay, pas que por un lado es ubicado como uno de los menos competitivos del continente americano, sin embargo, es el 4 exportador mundial de soja posicionndose en el nivel de Estados Unidos, el segundo pas ms competitivo del mundo. Del mismo modo, se encuentra entre los primeros tres mayores pases exportadores de azcar orgnica del mundo y entre los primeros 10 pases exportadores de carne bovina.

1.2. Objetivos

1.2.1. General Generar las condiciones para que los productores agrarios logren una especializacin productiva

que les permita una insercin competitiva en los mercados, sobre la base de una combinacin