Direito Administrativo

Alexandre Mazza

1. Conceito de Direito Administrativo

Direito Administrativo o ramo do Direito Pblico que tem por objeto o estudo dos

princpios e das normas que disciplinam os rgos, agentes e atividades da Administrao

Pblica.

Assim como o Constitucional, o Tributrio, o Penal, o Financeiro, o Econmico, o

Ambiental, o Processo Civil e o Processo penal, entre outros, classifica-se o Direito

Administrativo como ramo do Direito Pblico por estudar atividades estatais.

No se confunde, assim, com os ramos do Direito Privado, como o Civil e o

Empresarial, j que estes so voltamos anlise das relaes jurdicas entre particulares.

1.1 Competncia para legislar

A competncia para legislar sobre Direito Administrativo concorrente, havendo leis

federais, estaduais e municipais sobre esse ramo. Porm, alguns assuntos, como

desapropriao, por exemplo, so de competncia privativa da Unio.

1.2 Iniciativa do projeto de lei

Em princpio, a iniciativa das leis complementares e ordinrias que tratam de Direito

Administrativo competncia COMUM entre o Legislativo e o Executivo.

Porm, no mbito federal, so de competncia privativa do Presidente da Repblica leis

que (art. 61, 1, da CF):

I fixem ou modifiquem os efetivos das Foras Armadas;

II disponham sobre:

a) criao de cargos, funes ou empregos pblicos na administrao direta e autrquica

ou aumento de sua remunerao;

b) organizao administrativa e judiciria, matria tributria e oramentria, servios

pblicos e pessoal da administrao dos Territrios;

c) servidores pblicos da Unio e Territrios, seu regime jurdico, provimento de

cargos, estabilidade e aposentadoria;

d) organizao do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica da Unio, bem como

normas gerais para a organizao do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica dos Estados,

do Distrito Federal e dos Territrios;

e) criao e extino de Ministrios e rgos da administrao pblica;

f) militares das Foras Armadas, seu regime jurdico, provimento de cargos, promoes,

estabilidade, remunerao, reforma e transferncia para a reserva.

1.3 Conceito de Administrao Pblica

A expresso Administrao pblica pode ser empregada em mais de um sentido.

Em sentido objetivo, significa a atividade voltada defesa do interesse pblico pelo

Estado.

Em sentido subjetivo, designa o complexo de agentes, rgos e pessoas jurdicas

competentes para desempenhar as atividades administrativas. Assim, em termos subjetivos,

Administrao Pblica equivale a Poder Pblico ou a Poder Executivo.

1.4 Administrao Pblica e Governo

A noo de "Administrao Pbica", conceituada como o conjunto de agentes, rgos

e pessoas jurdicas que exercem a funo administrativa, no se confunde com a ideia de

"Governo". Governo a cpula, a alta direo do Estado, responsvel pela defesa dos interesses

maiores da sociedade. No sistema republicano, devido alternncia no poder, a cada eleio

ocorre alterao no Governo (presidente, ministros, governadores, prefeitos e secretrios), da

se poder falar em "Governo Lula", "Governo do PSDB".

1.5 Fontes do Direito Administrativo

Constituem fontes informadoras do Direito Administrativo: a lei (nica fonte primria),

os costumes (prticas reiteradas da Administrao), a doutrina e a jurisprudncia.

1.6 Sistemas de controle da Administrao

Existem no mundo dois sistemas de controle dos atos da Administrao: o contencioso

administrativo e a jurisdio uma.

O sistema do contencioso administrativo (ou modelo francs) caracteriza-se pela

atribuio da competncia para julgamento de causas de interesse da Administrao a rgos

que no pertenam estrutura do Poder Judicirio (na Frana essa atribuio conferida ao

Conselho de Estado).

O sistema da jurisdio uma (modelo ingls) confere ao Poder Judicirio a competncia

para julgamento de quaisquer conflitos de interesse, ainda que envolvendo a Administrao

Pblica.

O Brasil adota o modelo da jurisdio uma, consoante determinado pelo art. 5, XXXV,

da CF: "a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito".

1.7 Codificao do Direito Administrativo

No Brasil o Direito Administrativo no est codificado (no existe entre ns um Cdigo

de Direito Administrativo). Muito se discute na doutrina sobre as convenincias e desvantagens

da codificao.

1. Argumentos pela codificao: a) propicia segurana e facilidade na aplicao de

normas; b) favorece uma viso panormica; c) facilita o acesso da populao s regras

administrativas; d) permite um melhor controle da atuao estatal.

2. Argumentos contra a codificao: a) constante alterao das leis administrativas

provocaria uma permanente desatualizao do Cdigo; b) a grande variedade de temas

dificultaria a sua reunio em um diploma normativo nico; c) a competncia concorrente para

legislar sobre Direito Administrativo impediria a edio de um Cdigo vlido para todas as

esferas federativas.

Constituem fontes informadoras do Direito Administrativo: a lei (nica fonte primria),

os costumes (prticas reiteradas da Administrao), a doutrina e a jurisprudncia.

2. Noo de Funo Administrativa

No Direito o termo "funo" designa qualquer atividade exercida por algum "em nome

prprio na defesa de interesse alheio".

Funo administrativa a atividade exercida em carter de subordinao lei (princpio

da legalidade), pelos agentes pblicos ligados aos diversos Poderes do Estado, bem como por

particulares delegados, mediante a utilizao de prerrogativas instrumentais, na defesa de

interesses pblicos.

Nota-se que a disciplina da funo administrativa o prprio objeto do Direito

Administrativo.

Convm analisar separadamente os elementos do conceito acima apresentado.

2.1 Carter de subordinao lei

A caracterstica mais importante da funo administrativa a absoluta subordinao de

seu exerccio aos dispositivos legais. Isso porque a misso fundamental da Administrao

Pblica defender o interesse pblico por meio do cumprimento da lei (princpio da

legalidade).

Sendo assim, nulo o ato administrativo que contrariar norma legal. Havendo conflito

entre a lei e o ato administrativo, sempre aquela prevalecer sobre este.

2.2 Funo tpica do Poder Executivo

De acordo com o art. 2 da Constituio Federal: "So Poderes da Unio, independentes

e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio".

Assim, as relaes entre os trs Poderes foram constitucionalmente qualificadas como

independentes e harmnicas. Para garantir a efetividade desse mandamento, a Constituio

Federal de 1988 criou alguns mecanismos de independncia e outros de harmonia entre os

Poderes.

O mais significativo instrumento de garantia de independncia dos Poderes consiste na

definio de funes tpicas, tarefas prprias de um Poder. A funo tpica do Poder Executivo

a funo administrativa.

E, para assegurar a harmonia, foram atribudas funes atpicas a cada Poder.

2.3 Funo atpica do Legislativo e do Judicirio

Funo atpica a tarefa conferida a um Poder, mas prpria de outro (ex.: edio de

medida provisria "com fora de lei" -- art. 62 da CF). A edio de Medidas Provisrias (MPs)

funo legislativa atipicamente atribuda ao Chefe do Executivo Federal, o Presidente da

Repblica.

Por tal razo, nota-se que os Poderes Legislativo e Judicirio tambm exercem funo

administrativa, mas de modo atpico (ex.: licitao realizada pelo Tribunal de Justia do Estado

de So Paulo).

Fundamental observar que, quando exercida por outro Poder, ou at mesmo por

particulares, a funo administrativa mantm seu regime jurdico peculiar (princpios e normas

do Direito Administrativo). nesse sentido que deve ser compreendida a norma contida no

pargrafo nico do art. 1 da Lei n. 9.784/99 (Lei do Processo Administrativo), segundo o qual:

"Os preceitos desta Lei tambm se aplicam aos rgos dos Poderes Legislativo e Judicirio da

Unio, quando no desempenho de funo administrativa".

2.4 Ministrio Pblico e Tribunais de Contas

Conquanto no pertencente a nenhum dos trs poderes, o Ministrio Pblico tambm

exerce funo administrativa (ex.: realizao de concurso pblico para provimento do cargo de

promotor de justia).

Os Tribunais de Contas (rgos auxiliares do Poder Legislativo) igualmente exercem

funo administrativa (ex.: comisso processante instaurada para apurao de infrao

funcional cometida por ministro do Tribunal de Contas da Unio).

2.5 Exerccio por particulares

Existem diversos instrumentos, no sistema jurdico brasileiro, de delegao a

particulares do exerccio da funo administrativa, como o contrato de concesso de servio

pblico e o ato de permisso de servio pblico. Desse modo, concessionrios e

permissionrios so particulares que exercem funo administrativa mediante delegao

estatal.

2.6 Prerrogativas instrumentais

Para a adequada defesa dos interesses da coletividade, a lei confere aos agentes pblicos

prerrogativas especiais (v.g., presuno de legitimidade e autoexecutoriedade de seus atos,

prazos processuais em sobro e em qudruplo para recorrer e contestar), que, repita-se, somente

podero ser usadas na defesa de interesses da coletividade. Se o agente utilizar tais

prerrogativas em benefcio pessoal, o ato por ele praticado ser eivado de nulidade, alm de

sujeitar o agente a consequncias penais, civis e administrativas.

3. Princpios do Direito Administrativo

O Direito Administrativo, no dizer autorizado de Celso Antnio Bandeira de Mello,

est alicerado sobre duas ideias centrais, conhecidas como supraprincpios de Direito

Administrativo. Literalmente, "supraprincpios" so princpios superiores, supremos, que esto

acima dos demais. So eles: a) supremacia do interesse pblico sobre o privado; b)

indisponibilidade do interesse pblico.

A supremacia do interesse pblico sobre o privado enuncia ideia simples: os interesses

de toda a coletividade (pblicos) so mais importantes do que os interesses de particulares

(privados).

De acordo com a indisponibilidade do interesse pblico, os agentes pblicos no so

proprietrios, donos do interesse pblico, razo pela qual devem sempre agir segundo os

padres legais e no de acordo com seus interesses pessoais.

Ressalta-se que absolutamente todos os princpios, normas, conceitos e institutos do

Direito Administrativo so meros desdobramentos lgicos das noes de supremacia do

interesse pblico sobre o privado e de indisponibilidade do interesse pblico.

importante reforar a ideia, mencionada anteriormente, de que a falta de um Cdigo

Administrativo aumenta a importncia dos princpios como elementos aptos a conferir unidade

e sistematizao ao nosso ramo.

3.1 Funo dos princpios

Todo princpio uma regra geral que expressa valores essenciais de determinado ramo.

Os princpios cumprem dupla funo sistmica:

a. funo hermenutica: como snteses axiolgicas, os princpios podem ser utilizados

para solucionar dvidas quanto ao sentido e alcance de determinada norma. Funcionam como

noes-chave para facilitar a interpretao de normas. a sua funo interpretativa ou

hermenutica;

b. funo integrativa: integrao o nome dado ao processo tcnico-jurdico de

colmatao de lacunas, isto , o meio pelo qual o operador do direito pode preencher a falta de

norma especfica sobre determinado tema. a funo integrativa do princpio.

3.2 Princpios expressos e princpios implcitos

Compete aos estudiosos de determinado ramo identificar quais so as noes centrais

que permeiam certo conjunto de normas. Assim, o princpio revelado pela doutrina por meio

de um processo denominado abstrao indutiva. Parte-se das normas especficas, at se

alcanarem as noes mais gerais.

por isso que a circunstncia de certo princpio estar expresso na legislao ou, ao

contrrio, encontrar-se subentendido (implcito) no o torna mais, nem menos, importante. A

relevncia de certo princpio no se mede pelo carter expresso ou implcito de sua previso.

Um princpio pode no estar diretamente mencionado na legislao, mas ter uma importncia

maior do que outros referidos de maneira explcita na lei.

Assim, a separao entre princpios expressos e princpios implcitos feita apenas para

facilitar o estudo sistematizado da matria (funo didtica).

3.3 Princpio administrativos do art. 37, caput, da Constituio Federal

Como visto, princpios so noes elementares de determinado ramo jurdico, ou seja,

regras gerais veiculadoras dos valores fundamentais de dada seara do Direito.

Frise-se, uma vez mais, que a circunstncia de um princpio estar previsto diretamente

na legislao no significa ter mais importncia do que outros no lembrados pelo legislador.

A importncia dogmtica de certo princpio no reside no fato de estar nominado de modo

expresso no texto da lei.

Cinco so os princpios administrativos previstos no art. 37, caput, do Texto de 1988:

legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.

3.4 A regra do LIMPE

Pode-se memorizar a sequncia de nomes dos cinco princpios administrativos previstos

no art. 37 da CF utilizando a palavra LIMPE (legalidade, impessoalidade, moralidade,

publicidade e eficincia).

3.5 Outros princpios constitucionais?

preciso atentar para o fato de que provas de contedos FGV (como o Exame Nacional

da OAB) costumam mencionar outros dois princpios administrativos expressos na

Constituio Federal: a) celeridade processual (art. 5, LXXVIII, da CF); e b) princpio da

participao (art. 37, 3, da CF).

3.6 Princpio da legalidade

O princpio da legalidade exige que os agentes pblicos somente pratiquem condutas

autorizadas em lei.

Assim, a falta de autorizao legal equivale a uma proibio de agir.

Lembre-se de que o contedo da legalidade no Direito Privado bastante diferente de

seu teor no Direito Pblico, pois, enquanto os particulares podem fazer tudo o que a lei no

probe (em princpio, tudo permitido), os agentes pblicos s podem fazer o que a lei autoriza

(em princpio, tudo proibido).

O princpio da legalidade encontra fundamento em pelo menos trs normas diferentes

na Constituio de 1988:

a. Art. 37, caput: A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da

Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de

legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia (...).

b. Art. 5, inc. II: () ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa

seno em virtude da lei. Com base nessa norma, atos administrativos no podem criar deveres

e proibies a particulares.

c. Art. 84, inc. IV, da CF: Compete privativamente ao Presidente da Repblica: (...)

IV sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos

para sua fiel execuo. O dispositivo em questo reconduz decretos e regulamentos (atos

administrativos) ao papel secundrio de simples executores da lei.

Importante destacar que o princpio da legalidade no vincula o agente pblico somente

ao cumprimento de normas previstas em leis em sentido estrito (ordinrias ou

complementares), mas tambm aos princpios gerais do Direito Administrativo, emendas

constitucionais, medidas provisrias, resolues, decretos legislativos, decretos e

regulamentos.

Essa amplitude no contedo do princpio tem levado alguns autores a falar em bloco

da legalidade (no apenas o respeito lei, mas a todos os veculos normativos previstos no

sistema). No por outra razo, o art. 2, pargrafo nico, inc. I, da Lei n. 9.784/99 (Lei do

Processo Administrativo) refere-se legalidade como o dever de atuao conforme a lei e o

Direito.

3.7 Princpio da impessoalidade

Chamado tambm de igualdade, isonomia ou imparcialidade, o princpio ad

impessoalidade obriga a Administrao a conferir objetividade no atendimento do interesse

pblico, sem discriminaes ou privilgios de qualquer natureza.

Diretamente vinculada ideia de impessoalidade, merece destaque a norma

constitucional prevista no art. 37, 1, in verbis: A publicidade dos atos, programas, obras,

servios e campanhas dos rgos pblicos dever ter carter educativo, informativo ou de

orientao social, dela no podendo constar nomes, smbolos ou imagens que caracterizem

promoo pessoal de autoridades ou servidores pblicos.

Convm destacar que o dever de impessoalidade, quando projetado sobre a atuao

cotidiana da Administrao, encontra situaes em que se torna necessrio dar tratamento

diferenciado a particulares, sem que isso produza violao ao princpio da isonomia (ex.: o

caso do edital de concurso para provimento do cargo de policial feminino, que veda a

participao de homens). Tais situaes especiais explicam-se pelo fato de que, desde a

Antiguidade, respeitar a isonomia consiste em tratar igualmente os iguais e desigualmente os

desiguais, na medida exata de sua desigualdade.

Em sntese, necessrio que haja uma justa razo, coerente com a realidade concreta e

aceitvel diante dos valores admitidos na ordem jurdica, para que o tratamento materialmente

desigual no desatenda ao princpio da impessoalidade.

3.8 Princpio da moralidade

O princpio da moralidade obriga os agentes pblicos a, alm de cumprir a lei, respeitar

os padres ticos, de decoro, boa-f, lealdade e probidade vigentes na sociedade (art. 2,

pargrafo nico da Lei n. 9.784/99).

Lembre-se ainda de que o art. 5, inc. LXXIII, da Constituio Federal permite a

propositura de ao popular contra ato lesivo moralidade administrativa, nos seguintes

termos: "qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que vise a anular ato lesivo

ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa,

ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-

f, isento de custas judiciais e do nus da sucumbncia.

A Lei n. 8429/92 prev punies de natureza no criminal a condutas de agentes

pblicos consideradas atos de improbidade. O art. 12 da Lei de Improbidade prev a aplicao

das seguintes penas para quem praticar condutas nela descritas:

1. ressarcimento integral do dano;

2. perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente;

3. perda da funo pblica;

4. suspenso dos direitos polticos;

5. pagamento de multa civil;

6. proibio de contratar com o Poder Pblico ou de receber incentivos fiscais ou

creditcios.

Os atos de improbidade esto divididos em trs categorias: a) atos de improbidade

administrativa que importam enriquecimento ilcito (art. 9); b) atos de improbidade

administrativa que causam prejuzo ao errio (art. 10); c) atos de improbidade administrativa

que atentam contra os princpios da Administrao Pblica (art. 11).

No caso de atos de improbidade que atentam contra os princpios da Administrao

Pblica, a caracterizao da conduta punvel dispensa a demonstrao de leso pecuniria aos

cofres pblicos.

Sero analisados outros aspectos da Lei de Improbidade nos captulos seguintes desta

obra.

3.9 Princpio da publicidade

O princpio da publicidade obriga os agentes pblicos a divulgar o contedo dos atos

que praticam. Trata-se, em ltima anlise, da proibio de condutas sigilosas.

Porm, o dever de publicar o contedo de atos administrativos encontra duas excees

na ordem jurdica: a divulgao apenas ser proibida se houver risco para a segurana pblica

ou se a publicidade ofender a intimidade dos envolvidos.

Quanto forma de publicidade, varia de acordo com o tipo de ato. Se o ato for geral,

deve ser publicado no Dirio Oficial (ex.: edital de concurso). J no caso de atos individuais,

basta comunicar ao interessado (ex.: deferimento de frias de servidor).

O dever de conferir publicidade a condutas administrativas foi descrito no art. 2,

pargrafo nico, inc. V, da Lei n. 9.784/99 (Lei do Processo Administrativo) como de

divulgao oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipteses de sigilo previstas na

Constituio.

3.10 Princpio da eficincia

Acrescentado pela Emenda n. 19/98, impe Administrao o dever de atingir os

melhores resultados na sua conduta. A noo de eficincia espraia-se por todo o ordenamento

jurdico-administrativo, consistindo, por exemplo, na razo de existir dos institutos do estgio

probatrio e do contrato de gesto.

Cumpre destacar que o princpio da eficincia no pode ser empregado como pretexto

para descumprir a lei. Na verdade, s se pode falar em conduta juridicamente eficiente quando

houver absoluto respeito aos deveres legais impostos ao exerccio da atuao administrativa.

Em que pese o carter impreciso da noo de moralidade administrativa na CF/88,

pode-se afirmar, por exemplo, que a proibio de contratar parentes para cargos em comisso

(cargos de confiana) ilegtima por afrontar o referido princpio.

3.11 Princpios administrativos no enunciados no art. 37 da Constituio Federal

3.11.1 Princpio da finalidade

Em termos gerais, o princpio da finalidade determina que todo ato administrativo deve

ser praticado visando defesa do interesse pblico.

Interessante destacar que a ideia de busca permanente da defesa do interesse pblico

relaciona-se tambm com o contedo do princpio da impessoalidade. De fato, o agir impessoal

da Administrao (impessoalidade) condio indispensvel para a defesa do interesse pblico

(finalidade).

3.11.2 Princpio da autotutela

Significa que cabe Administrao, sem necessidade de autorizao judicial, invalidar

seus atos defeituosos e revogar os atos inconvenientes que pratica.

nesse sentido que deve ser compreendida a regra prevista no art. 53 da Lei n. 9.784/99:

a Administrao deve anular seus prprios atos, quando eivados de vcio de legalidade, e pode

revoga-los por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.

Ressalte-se, ainda, a existncia de duas Smulas do Supremo Tribunal Federal

consagradoras do princpio da autotutela:

Smula 346: A administrao pblica pode declarar a nulidade dos seus prprios atos.

Smula 473: A administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios

que os tornem ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revoga-los, por motivo de

convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os

casos, a apreciao judicial.

3.12 Princpio da proporcionalidade ou da razoabilidade

O princpio da proporcionalidade, tambm denominado princpio da razoabilidade,

probe exageros na atuao administrativa (ex.: nula, por falta de razoabilidade, a demisso

de servidor pblico somente por ter ido trabalhar na repartio vestindo a camisa de um clube

de futebol).

Interessante observar o contedo atribudo ao princpio em questo pelo art. 2,

pargrafo nico, inc. VI, da Lei n. 9.784/99: adequao entre meios e fins, vedada a imposio

de obrigaes, restries e sanes em medida superior quelas estritamente necessrias ao

atendimento do interesse pblico.

O examinador da OAB j associou o contedo desse princpio mxima: no se usam

canhes para matar pardais.

3.13 Princpio da obrigatria motivao

Os agentes pblicos esto obrigados a apresentar por escrito e contemporaneamente

prtica do ato, as razes de fato (fundamento ftico) e a base legal (fundamento jurdico) que

autorizam a realizao de determinada conduta. Pensando no caso da multa de trnsito, a

notificao encaminhada ao infrator a motivao do ato. Sem a notificao, a multa nula

por falta de motivao.

Predomina no Brasil o entendimento doutrinrio segundo o qual o dever de motivar

aplicvel tanto aos atos vinculados quanto aos discricionrios. Na verdade, a motivao um

dever extensivo a todos os atos administrativos, para facilitar o controle sobre a legitimidade

das condutas praticadas pela Administrao.

Entretanto, o art. 50, da Lei n. 9784/99, enumera casos em que a motivao se considera

obrigatria, in verbis:

Art. 50. Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao dos fatos e dos

fundamentos jurdicos, quando:

I neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;

II imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes;

III decidam processos administrativos de concurso ou seleo pblica;

IV dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatrio;

V decidam recursos administrativos;

VI decorram de reexame de ofcio;

VII deixem de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo ou discrepem de

pareceres, laudos, propostas e relatrios oficiais;

VIII importem anulao, revogao, suspenso ou convalidao de ato

administrativo.

1 A motivao deve ser explcita, clara e congruente, podendo consistir em

declarao de concordncia com fundamentos de anteriores pareceres, informaes, decises

ou propostas, que, neste caso, sero parte integrante do ato.

2 Na soluo de vrios assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado meio

mecnico que reproduza os fundamentos das decises, desde que no prejudique direito ou

garantia dos interessados.

3 A motivao das decises de rgos colegiados e comisses ou de decises orais

constar da respectiva ata ou de termo escrito.

Por fim, deve-se dizer que alguns tipos de atos administrativos, por circunstncias

relacionadas ao modo de sua prtica, dispensam motivao (ex.: atos emitidos por mquinas,

v.g., semforo).

3.14 Princpio da celeridade processual

Acrescentado ao inc. LXXVIII do art. 5 da Constituio Federal pela Emenda

Constitucional n. 45/2004, o princpio da celeridade processual exige que: a todos, no mbito

judicial e administrativo, so assegurados a razovel durao do processo e os meios que

garantam a celeridade de sua tramitao.

3.15 Princpio da segurana jurdica

O princpio da segurana jurdica relaciona-se com a ideia de que o fim ltimo do

ordenamento jurdico garantir a estabilidade social. Em termos prticos, tem sido utilizado

para impedir a aplicao retroativa de novas interpretaes dadas pela Administrao a

dispositivos legais e a normas regulamentares.

3.16 Outros princpios

Alm dos mencionados nos itens anteriores, convm registrar a existncia de muitos

outros princpios administrativos apontados pela doutrina, tais como: devido processo legal

(art. 5, LV, da CF); impulso oficial dos processos administrativos (art. 2, pargrafo nico,

XII, da Lei n. 9.784/99).

4. Poderes da Administrao

Para facilitar o estudo comparativo das diversas formas de atuao da Administrao

Pblica, agrupamos todas neste tpico, indicando as suas mais importantes caractersticas

jurdicas.

Ressalte-se, entretanto, que foi adotada a terminologia clssica poder, mas, na

verdade, tais atuaes seriam mais bem designadas como deveres da Administrao.

4.1 Poder de polcia ou limitao administrativa

Consiste em restries estatais sobre a liberdade e a propriedade privadas em favor do

interesse pblico (ex.: vigilncia sanitria e normas municipais sobre edificaes).

O art. 78 do Cdigo Tributrio Nacional conceitua poder de polcia como a atividade

da administrao pblica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula

a prtica de ato ou absteno de fato, em razo de interesse pblico concernente segurana,

higiene, ordem, aos costumes, disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de

atividades econmicas dependentes de concesso ou autorizao do Poder Pblico,

tranquilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos direito individuais ou coletivos.

A anlise do referido conceito legal aponta para algumas caractersticas fundamentais

do poder de polcia:

a. limita e condiciona dois valores a liberdade e a propriedade;

b. sempre geral, pois se aplica indistintamente a toda a coletividade;

c. em regra, representa, para os particulares, obrigaes de no fazer (absteno de fato),

mas pode manifestar-se tambm como obrigaes de fazer (prtica de ato);

d. sendo manifestaes do poder de imprio do Estado, as atividades conceituadas como

poder de polcia so indelegveis a particulares;

e. se exercido regularmente, no produz dever de indenizar.

4.2 Servido administrativa

Consiste em restries estatais que oneram propriedade especfica (ex.: tombamento,

servido para passagem de fios e cabos sob o imvel, assentamento de torres de transmisso

de energia em rea particular, placa com nome da rua na fachada do imvel).

A servido possui as seguintes caractersticas:

a. restringe somente o valor propriedade (liberdade, no);

b. no geral (atinge bem determinado);

c. pode produzir direito indenizao;

d. representa, para o particular, o dever de tolerar;

e. constitui direito real de gozo com natureza pblica;

f. no prescreve;

g. independe de registro em cartrio;

h. depende de autorizao legal;

i. pode gravar bens de domnio pblico;

j. constitui-se por lei, acordo ou sentena judicial;

k. no se presume;

l. indivisvel;

m. pode ser extinta por: 1) perda da coisa gravada, 2) transformao da coisa, 3)

desafetao da coisa dominante, 4) incorporao do imvel ao patrimnio pblico.

4.3 Tombamento

Tombamento modalidade especial de servido instituda para preservao do

patrimnio histrico, artstico, cultural e ambiental do Pas.

A instituio de tombamento no altera a propriedade do bem, mas impe inmeras

restries para o proprietrio e tambm para os vizinhos estes, por exemplo, no podem

construir edifcios que dificultem ou impeam a visualizao do bem tombado.

O Decreto-Lei n. 25/37 enumera os principais efeitos do tombamento:

Art. 11. As coisas tombadas, que pertenam Unio, aos Estados ou aos Municpios,

inalienveis por natureza, s podero ser transferidas de uma outra das referidas entidades.

Pargrafo nico. Feita a transferncia, dela deve o adquirente dar imediato conhecimento

ao Servio do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional.

Art. 12. A alienabilidade das obras histricas ou artsticas tombadas, de propriedade de

pessoas naturais ou jurdicas de direito privado sofrer as restries constantes da presente lei.

Art. 13. O tombamento definitivo dos bens de propriedade particular ser, por iniciativa

do rgo competente do Servio do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional, transcrito para

os devidos efeitos em livro a cargo dos oficiais do registro de imveis e averbado ao lado da

transcrio do domnio.

1 No caso de transferncia de propriedade dos bens de que trata este artigo, dever o

adquirente, dentro do prazo de trinta dias, sob pena de multa de dez por cento sobre o respectivo

valor, faz-la constar do registro, ainda que se trate de transmisso judicial ou causa mortis.

2 Na hiptese de deslocao de tais bens, dever o proprietrio, dentro do mesmo prazo

e sob pena da mesma multa, inscrev-los no registro do lugar para que tiverem sido deslocados.

3 A transferncia deve ser comunicada pelo adquirente, e a deslocao pelo proprietrio,

ao Servio do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional, dentro do mesmo prazo e sob a mesma

pena.

Art. 14. A. coisa tombada no poder sair do pas, seno por curto prazo, sem transferncia

de domnio e para fim de intercmbio cultural, a juzo do Conselho Consultivo do Servio do

Patrimnio Histrico e Artstico Nacional.

Art. 15. Tentada, a no ser no caso previsto no artigo anterior, a exportao, para fora do

pas, da coisa tombada, ser esta sequestrada pela Unio ou pelo Estado em que se encontrar.

1 Apurada a responsabilidade do proprietrio, ser-lhe- imposta a multa de cinquenta

por cento do valor da coisa, que permanecer sequestrada em garantia do pagamento, e at que

este se faa.

2 No caso de reincidncia, a multa ser elevada ao dobro.

3 A pessoa que tentar a exportao de coisa tombada, alm de incidir na multa a que se

referem os pargrafos anteriores, incorrer, nas penas cominadas no Cdigo Penal para o crime

de contrabando.

Art. 16. No caso de extravio ou furto de qualquer objeto tombado, o respectivo proprietrio

dever dar conhecimento do fato ao Servio do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional,

dentro do prazo de cinco dias, sob pena de multa de dez por cento sobre o valor da coisa.

Art. 17. As coisas tombadas no podero, em caso nenhum ser destrudas, demolidas ou

mutiladas, nem, sem prvia autorizao especial do Servio do Patrimnio Histrico e Artstico

Nacional, ser reparadas, pintadas ou restauradas, sob pena de multa de cinquenta por cento do

dano causado.

Pargrafo nico. Tratando-se de bens pertencentes Unio, aos Estados ou aos municpios,

a autoridade responsvel pela infrao do presente artigo incorrer pessoalmente na multa.

Art. 18. Sem prvia autorizao do Servio do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional,

no se poder, na vizinhana da coisa tombada, fazer construo que lhe impea ou reduza a

visibilidade, nem nela colocar anncios ou cartazes, sob pena de ser mandada destruir a obra

ou retirar o objeto, impondo-se neste caso a multa de cinquenta por cento do valor do mesmo

objeto.

Art. 19. O proprietrio de coisa tombada, que no dispuser de recursos para proceder s

obras de conservao e reparao que a mesma requerer, levar ao conhecimento do Servio

do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional a necessidade das mencionadas obras, sob pena

de multa correspondente ao dobro da importncia em que for avaliado o dano sofrido pela

mesma coisa.

1 Recebida a comunicao, e consideradas necessrias as obras, o diretor do Servio

do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional mandar execut-las, a expensas da Unio,

devendo as mesmas ser iniciadas dentro do prazo de seis meses, ou providenciar para que seja

feita a desapropriao da coisa.

2 falta de qualquer das providncias previstas no pargrafo anterior, poder o

proprietrio requerer que seja cancelado o tombamento da coisa.

3 Uma vez que verifique haver urgncia na realizao de obras e conservao ou

reparao em qualquer coisa tombada, poder o Servio do Patrimnio Histrico e Artstico

Nacional tomar a iniciativa de projet-las e execut-las, a expensas da Unio,

independentemente da comunicao a que alude este artigo, por parte do proprietrio.

Art. 20. As coisas tombadas ficam sujeitas vigilncia permanente do Servio do

Patrimnio Histrico e Artstico Nacional, que poder inspecion-los sempre que for julgado

conveniente, no podendo os respectivos proprietrios ou responsveis criar obstculos

inspeo, sob pena de multa de cem mil ris, elevada ao dobro em caso de reincidncia.

4.4 Poder regulamentar

Consiste na competncia atribuda privativamente aos Chefes do Poder Executivo

(presidente, governador e prefeito) para a expedio de atos administrativos gerais e abstratos

(decretos e regulamentos), tendentes fiel execuo lei.

O poder regulamentar est previsto no art. 84, inc. IV, da Constituio Federal, in

verbis:

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: (...) IV sancionar,

promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel

execuo.

Sendo meros atos administrativos, decretos e regulamentos no podem criar deveres e

proibies a particulares (art. 5, II, da CF: ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer

alguma coisa seno em virtude da lei).

4.5 Requisio administrativa (art. 5, XXV, da CF)

o uso compulsrio, pela autoridade competente, de propriedade privada em situao

de iminente perigo pblico, garantida indenizao posterior somente se houver prejuzo (ex.:

carro para perseguir bandido em fuga, escada para combater incndio).

A requisio ato administrativo autoexecutvel (no depende de ordem judicial) e

oneroso (pode gerar indenizao ulterior).

Por fim, convm destacar a existncia das seguintes espcies de requisio: 1)

requisio de bens mveis e requisio de bens imveis; 2) requisio civil (ex.: escada para

combater incndio) e requisio militar (ex.: terras para passagem de tropa do Exrcito); 3)

requisio de bens e requisio de servios (ex.: convocao para eleies).

4.6 Poder hierrquico

exercido permanentemente pelos chefes de repartio sobre seus subordinados e

tambm pela Administrao central sobre os rgos pblicos.

Decorrem do poder hierrquico a delegao e a avocao de competncias, conforme

dispe a Lei n. 9.784/99:

a. Delegao de competncia: Um rgo administrativo e seu titular podero, se no

houver impedimento legal, delegar parte da sua competncia a outros rgos ou titulares, ainda

que estes no lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razo de

circunstncias de ndole tcnica, social, econmica, jurdica ou territorial (art. 11).

No podem ser objeto de delegao:

I a edio de atos de carter normativo;

II a deciso de recursos administrativos;

III as matrias de competncia exclusiva do rgo ou autoridade (art. 13).

O ato de delegao e sua revogao devero ser publicados no meio oficial (art. 14).

b. Avocao de competncia: Ser permitida, em carter excepcional e por motivos

relevantes devidamente justificados, a avocao temporria de compet6encia atribuda a rgo

hierarquicamente inferior (art. 15).

4.7 Poder disciplinar

o poder punitivo exercido episodicamente sobre agentes pblicos que cometam

infraes funcionais.

4.8 Tutela, superviso ou controle ministerial

Tutela, superviso ou controle ministerial o poder de influncia da Administrao

central sobre autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia

mista.

No constitui vnculo de hierarquia, uma vez que as entidades da Administrao Pblica

indireta gozam de autonomia.

4.9 Poder vinculado

exercido pelo agente pblico sem margem de liberdade, porque a legislao define

previamente todos os aspectos relacionados com a expedio do ato (ex.: aposentadoria

compulsria do servidor pblico que completa 70 anos).

O lanamento tributrio tambm constitui exemplo de ato administrativo plenamente

vinculado (art. 142, pargrafo nico, do CTN).

4.10 Poder discricionrio

Ao contrrio do vinculado, o poder discricionrio confere ao agente pblico uma

margem de liberdade para escolher, dentre vrias opes de conduta previamente estabelecidas,

a maneira mais adequada de atender ao interesse pblico (ex.: decreto expropriatrio

discricionrio porque a lei faculta ao prefeito escolher quando, para que finalidade e qual

imvel ser objeto de desapropriao).

Ateno (1): o ato discricionrio um ato legal, pelo que no deve ser confundido com

ato arbitrrio (aquela praticado com excessos, portanto fora dos padres fixados pela lei).

Ateno (2): ato discricionrio tambm pode ser anulado pelo Poder Judicirio, desde

que padea de ilegalidade. vedado ao juiz, todavia, avaliar o mrito de ato discricionrio

(juzo de convenincia e oportunidade).

5. Atos administrativos

5.1 Conceito

Atos administrativos so manifestaes unilaterais e concretas do Estado, ou de quem

lhe faa as vezes, expedidas no exerccio da funo administrativa, consistentes na emanao

de comandos complementares aos dispositivos legais.

So exemplos de atos administrativos: multar de trnsito, certides, decretos,

regulamentos, portarias, licenas, autorizaes, requisies, etc.

A caracterstica fundamental dos atos administrativos e que os individualiza no

universo dos atos jurdicos em geral a absoluta subordinao lei (princpio da legalidade).

Assim, havendo conflito entre o ato administrativo e a lei, esta prevalece sempre sobre

aquele.

5.2 Atos administrativos e atos da Administrao

Atos da Administrao so todos os atos jurdicos praticados pelo Poder Executivo,

incluindo: a) atos administrativos; b) atos de governo; c) atos legislativos e jurisdicionais; d)

contratos administrativos; e) atos regulamentares; f) atos regidos pelo direito privado.

Assim, nem todo ato da Administrao ato administrativo.

Por outro lado, diante da possibilidade de atos administrativos serem praticados tanto

pelo Legislativo como pelo Judicirio, no exerccio de funo atpica, existem atos

administrativos que no constituem atos da Administrao.

5.3 Fatos administrativos

Fatos administrativos so acontecimentos involuntrios, quer humanos, quer naturais,

que produzem consequncias no Direito Administrativo.

So exemplos de fatos administrativos: morte de servidor, queda de rvore sobre

repartio pblica, prescrio, etc.

5.4 Existncia, validade e eficcia

Como todo ato jurdico, o ato administrativo sujeita-se a trs planos lgicos distintos:

a. plano da existncia: analisa o cumprimento do ciclo de formao do ato;

b. plano da validade: investiga se o ato foi praticado em conformidade com as regras

estabelecidas pelo Direito Positivo;

c. plano da eficcia: consiste em saber se o ato rene todas as condies para a vlida

produo de seus efeitos.

5.5 Atributos do ato administrativo

Atributos so caractersticas, propriedades jurdicas inerentes aos atos administrativos

e que os diferenciam das demais espcies de atos jurdicos.

A quantidade e o nome desses atributos variam conforme o doutrinador. Entendemos

adequado mencionar cinco atributos. So eles: presuno de legitimidade, imperatividade,

exigibilidade, autoexecutoriedade e tipicidade.

a. Presuno de legitimidade: tambm conhecida como "presuno de legalidade" ou

"presuno de veracidade", significa que os atos administrativos so tidos como verdadeiros e

conformes ao direito, at prova em contrrio.

Como admite prova em contrrio, trata-se de presuno relativa (juris tantum).

A presuno de legitimidade o nico dentre os cinco atributos ora estudados que se

aplica a todas as espcies de atos jurdicos.

b. Imperatividade: a qualidade pela qual os atos administrativos, como

manifestaes unilaterais, impem-se a terceiros independentemente da concordncia destes.

A imperatividade deriva do denominado "poder extroverso" do Estado, isto , da

aptido conferida Administrao

A imperatividade atributo da maioria dos atos administrativos.

c. Exigibilidade: o atributo que permite Administrao aplicar, sem necessidade de

autorizao judicial, punies contra quem descumpra seus atos (sanes administrativas).

A exigibilidade uma forma de coero indireta, estimulando o particular a cumprir as

determinaes administrativas (ex.: multa de trnsito).

A exigibilidade atributo da maioria dos atos administrativos.

d. Autoexecutoriedade: denominada por alguns doutrinadores como

"executoriedadade", esta caracterstica da atuao administrativa permite ao Poder Pblico,

sem prvia autorizao judicial, utilizar a fora fsica, se necessrio for, para desfazer situao

concreta ilegal.

Ao contrrio da exigibilidade, a autoexecutoriedade forma de coero direta,

desconstituindo materialmente a situao ilegal (ex.: guinchamento de carro; demolio de casa

construda em rea de manancial; apreenso de bens contrabandeados; fechamento de

restaurante pela vigilncia sanitria).

A autoexecutoriedade no atributo comum a todos os atos administrativos. Ocorre

somente em dois casos:

1. quando a lei expressamente o conferir;

2. quando a urgncia da situao concreta o exigir (ex.: apreenso de mercadoria

imprpria para o consumo).

Frise-se que o emprego da fora fsica, inerente ao atributo da autoexecutoriedade, deve

pautar-se pelos princpios da razoabilidade e da proporcionalidade. So ilegtimas as aes

estatais que, a pretexto de defender o interesse pblico, ultrapassam os limites do bom-senso e

do razovel.

e. Tipicidade: cada situao concreta enseja a prtica de um ato administrativo peculiar

e adequado para o caso, ou, tomando emprestada a linguagem do Direito Penal, de um tipo

legal apropriado para a circunstncia ftica.

5.6 Silncio administrativo

A doutrina discute as consequncias do silncio da Administrao Pblica.

Para a corrente majoritria, o silncio no produz nenhum efeito, exceto se a lei

expressamente lhe atribuir significado de consentimento tcito ou de indeferimento do pedido.

Assim, o silncio no ato administrativo, e sim mero fato administrativo.

Importante frisar que, se a lei no atribuir consequncias ao silncio, o administrado

tem direito a uma resposta (art. 48 da Lei n. 9784/99).

Se a lei d prazo para a Administrao se manifestar, cabe mandado de segurana com

base na ilegalidade do silncio. Mas, se a lei no fixar prazo, o mandado de segurana deve

basear-se no dever de durao razovel do processo (art. 5, LXXVIII, da CF).

Duas correntes procuram identificar o contedo possvel dessa deciso judicial:

1 corrente (majoritria) o juiz s manda o administrador praticar o ato (deciso

mandamental);

2 corrente se o ato for vinculado, o juiz substitiu a vontade da Administrao (deciso

constitutiva), enquanto nos atos discricionrios o juiz s pode ordenar que o administrador

pratique o ato.

5.7 Requisitos e defeitos do ato administrativo

Os requisitos do ato administrativo so: sujeito, objeto, forma, motivo e finalidade.

A identificao dos cinco requisitos baseia-se na regra prevista no art. 2 da Lei da Ao

Popular (Lei n. 4.717/65), in verbis:

"Art. 2 So nulos os atos lesivos ao patrimnio das entidades mencionadas no artigo

anterior, nos casos de:

a) incompetncia;

b) vcio de forma;

c) ilegalidade do objeto;

d) inexistncia dos motivos;

e) desvio de finalidade.

Pargrafo nico. Para a conceituao dos casos de nulidade observar-se-o as

seguintes normas:

a) a incompetncia fica caracterizada quando o ato no se incluir nas atribuies

legais do agente que o praticou;

b) o vcio de forma consiste na omisso ou na observncia incompleta ou irregular de

formalidades indispensveis existncia ou seriedade do ato;

c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violao de lei,

regulamento ou outro ato normativo;

d) a inexistncia dos motivos se verifica quando a matria de fato ou de direito, em

que se fundamenta o ato, materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao

resultado obtido;

e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim

diverso daquele previsto, explcita ou implicitamente, na regra de competncia."

Da leitura dos dispositivos ora citados, pode-se constatar que o estudo dos requisitos

do ato administrativo serve para facilitar a busca e a soluo de defeitos que o possam atingir.

a. Sujeito ou competncia: a anlise do agente pblico apto a praticar o ato.

Quanto ao sujeito, o ato administrativo pode ter os seguintes defeitos:

1. usurpao de funo pblica (ato praticado por quem nunca foi agente pblico);

2. funcionrio de fato (indivduo que ingressou irregularmente no servio pblico);

3. incompetncia (ato praticado por agente pblico que no poderia faz-lo).

b. Objeto ou contedo: a ordem emanada pelo ato (ex.: o contedo de uma multa de

trnsito a determinao "pague X").

Defeitos quanto ao contedo:

1. contedo materialmente impossvel (exige conduta irrealizvel ex.: tocar o cu com

os dedos);

2. contedo juridicamente impossvel (exige comportamento ilegal ex.: ordem para o

particular matar algum).

c. Forma: o revestimento exterior do ato, isto , o modo pelo qual se exterioriza.

Defeitos quanto forma: se a lei determina que o ato deva ser praticado de certo modo,

mas de outro, o ato torna-se nulo.

d. Motivo: a situao de fato (motivo de fato) e o fundamento de direito (motivo legal)

que autorizam a prtica do ato.

Defeito quanto ao motivo: se a Administrao pratica um ato fundado em certo motivo

e, depois, fica provado que o motivo alegado era falso ou inexistente, o ato torna-se nulo (teoria

dos motivos determinantes) ex.: exonerar determinado servidor sob a alegao de que este

pediu e, posteriormente, ficar provado que o pedido nunca ocorreu, o que torna nula a

exonerao.

e. Finalidade: o resultado que o agente pblico pretende alcanar com a prtica do

ato.

Defeitos quanto finalidade: quando o agente se serve de um ato visando finalidade

alheia natureza do ato utilizado, ou diversa da finalidade pblica geral, ocorre o denominado

"desvio de finalidade" ou "tresdestinao", produzindo a nulidade do ato.

5.8 Desvio de finalidade

Como visto, desvio de finalidade, desvio de poder ou tresdestinao o defeito que

torna o ato nulo quando for praticado pelo agente em benefcio prprio, ou para favorecer

amigos e parentes, ou para prejudicar inimigos.

Convm relembrar que, nos termos do art. 2, pargrafo nico, alnea e, da Lei n.

4.717/65, "o desvio da finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim de

diverso daquele previsto, explcita ou implicitamente, na regra de competncia".

A caracterizao do desvio de finalidade sempre pressupe que o ato tenha sido

praticado pelo agente competente (ex.: governador que constri estrada para valorizar suas

fazendas). Se o ato for praticado por agente sem habilitao legal, o vcio ser de

incompetncia, e no de desvio de finalidade.

Por fim, preciso frisar que, na esteira da melhor doutrina, o desvio de finalidade

defeito objetivo, no subjetivo. Por isso, somente a inteno viciada do agente no suficiente

para caracterizar desvio de finalidade, sendo necessrio que ocorra tambm violao concreta

ao interesse pblico.

5.9 Atos discricionrios e atos vinculados

a. Atos administrativos discricionrios so praticados pela Administrao dispondo

de certa margem de liberdade para que o agente possa decidir, diante do caso concreto, qual

a melhor maneira de atingir o interesse pblico (ex.: autorizao para instalao de circo em

rea pblica).

Somente atos discricionrios podem ser revogados.

Convm relembrar que os atos discricionrios esto sujeitos a controle de legalidade

parente o Judicirio. Ao juiz, s proibido ingressar na anlise do mrito do ato (juzo de

convenincia e oportunidade).

Mrito a margem de liberdade inerente aos atos discricionrios. Essa liberdade pode

residir nos requisitos MOTIVO e OBJETO (competncia, motivo e finalidade so elementos

obrigatoriamente vinculados).

b. Atos administrativos vinculados so os que a Administrao pratica sem margem

alguma de liberdade, pois a lei estabeleceu, de antemo, o modo como o agente deve atuar (ex.:

licena para construir).

Atos vinculados no podem ser revogados porque no possuem mrito (juzo de

convenincia de oportunidade osbre sua prtica).

5.10 Atos simples, compostos e complexos

a. Atos simples so aqueles formados pela vontade de somente um rgo, seja singular

ou colegiado (ex.: deciso do conselho de contribuintes).

b. Atos compostos so aqueles praticados por um rgo, mas que dependem de visto

da autoridade superior (ex.: auto de infrao lavrado por fiscal e aprovado pela chefia).

c. Atos complexos so aqueles formados pela vontade de dois rgos diferentes (ex.:

nomeao de dirigente de agncia reguladora indicao pelo Presidente da Repblica com

aprovao do Senado).

5.11 Outras classificaes dos atos administrativos

1. Quanto aos destinatrios:

a. gerais: dirigidos a uma quantidade indeterminvel de destinatrios (ex.: edital);

b. individuais: dirigidos a um destinatrio determinado (ex.: permisso de uso).

2. Quanto estrutura:

a. atos concretos: regulam apenas um caso, esgotando-se aps essa aplicao (ex.:

desapropriao de determinado imvel);

b. atos abstratos (ou normativos): aqueles que valem para uma quantidade

indeterminvel de situaes concretas. Tm sempre aplicao continuada (ex.: regulamento).

3. Quanto ao alcance:

a. internos: produzem efeitos s dentro da Administrao (ex.: portaria de frias);

b. externos: produzem efeitos fora da Administrao (ex.: fechamento de

estabelecimento).

4. Quanto ao objeto:

a. atos de imprio: praticados pela Administrao em posio de superioridade frente

ao particular (ex.: multa);

b. atos de gesto: praticados pela Administrao em posio de igualdade frente ao

particular, regidos pelo direito privado (ex.: locao de imvel);

c. atos de expediente: do andamento a processos administrativos. So atos de rotina

interna praticados por agentes subalternos sem competncia decisria (ex.: numerao dos

autos do processo).

5. Quanto manifestao de vontade:

a. atos unilaterais: dependem de uma vontade somente (ex.: licena);

b. atos bilaterais: dependem da anuncia das duas partes (ex.: contratos).

6. Quanto aos resultados na esfera jurdica:

a. atos ampliativos: aqueles que aumentam a esfera de interesse do particular (ex.:

concesses, permisses);

b. atos restritivos: reduzem a esfera de interesse do particular (ex.: sanes

administrativas).

7. Quanto aos efeitos:

a. atos constitutivos: criam, extinguem ou modificam situaes jurdicas (ex.:

demisso);

b. atos declaratrios: afirmam situao preexistente (ex.: certido).

8. Quanto situao jurdica que criam:

a. atos-regra: criam situaes gerais, abstratas e impessoais (no produzem direito

adquirido, podendo ser revogados a qualquer tempo) (ex.: regulamento);

b. atos subjetivos: criam situaes particulares, concretas e pessoais. Modificveis pela

vontade das partes (ex.: contrato);

c. atos-condio: algum se submete a situaes criadas pelos atos-regra, sujeitando-se

a alteraes unilaterais (ex.: aceitao de cargo pblico).

5.12 Espcies de atos

1. Atos normativos: contm um comando geral para cumprimento da lei:

a. decretos/regulamentos: so atos privativos dos Chefes do Executivo para dar fiel

execuo lei.

Obs. 1: o decreto o ato introdutor do regulamento, enquanto o decreto a forma, o

regulamento constitui o contedo.

Obs 2: decretos no podem criar obrigaes a particulares (art. 5, II, da CF);

b. instrues normativas: atos normativos de competncia dos Ministros;

c. deliberaes: atos de rgos colegiados.

2. Atos ordinatrios: disciplinam o funcionamento de rgos e a conduta dos agentes

pblicos:

a. instrues: ordens escritas e gerais expedidas pelo superior hierrquico sobre a

execuo de certo servio;

b. portarias: atos internos que iniciam sindicncias, processos administrativos ou de

designao de servidores para cargos secundrios.

3. Atos negociais: declaram a vontade do Poder Pblico de modo coincidente com a do

particular:

a. licena: ato vinculado que faculta, a quem preencha os requisitos legais, o exerccio

de atividade antes vetadas. (ex.: licena para construir).

A licena consiste em manifestao do poder de polcia, liberando a atividade particular

at ento proibida pela lei;

b. autorizao: ato discricionrio e precrio para realizao de servios ou uso de bens,

no interesse do particular (ex.: porte de arma; mesas de bar em caladas).

Obs.: Ato administrativo precrio aquele praticado pela Administrao e revogvel a

qualquer momento. No produz direito adquirido permanncia do vnculo;

c. permisso: ato discricionrio e precrio que faculta o exerccio de servio de

interesse coletivo ou de bem pblico (ex.: permisso para taxista; banca de jornal).

4. Atos enunciativos: declaram uma situao existente:

a. certides: so cpias de atos ou fatos permanentes constantes de arquivos pblicos;

b. atestados: comprovam fatos ou situaes transitrias que no constem de arquivos

pblicos;

c. pareceres: manifestao de rgos tcnicos.

5. Atos punitivos:

a. multas: consistem em imposies pecunirias;

b. interdio de atividade: a proibio de exerccio de uma atividade;

c. destruio de coisas: o ato sumrio de destruio de bens.

5.13 Formas de extino dos atos administrativos

O ato administrativo, como todo ato jurdico, pode deixar de existir por vrias razoes.

A seguir, esto indicadas as formas mais relevantes de extino.

a. Revogao: extingue o ato por razes de interesse pblico (oportunidade e

convenincia), com efeitos ex nunc.

Costuma-se dizer que s a Administrao pode revogar atos administrativos. Tal

considerao no correta, entretanto, quanto ao ato praticado pelo legislativo ou pelo

Judicirio no exerccio de funo atpica. Portanto, torna-se mais apropriado afirmar que a

revogao da competncia exclusiva da mesma autoridade que praticou o ato.

Somente atos discricionrios podem ser revogados; vinculados, no.

Ao ato administrativo que realiza a revogao d-se o nome de ato revocatrio.

b. Invalidao ou anulao: a extino do ato por motivos de ilegalidade, com efeitos

ex tunc. A invalidao pode ser decretada pela prpria Administrao, no exerccio da

prerrogativa de autotutela de seus atos, ou pelo Poder Judicirio.

Se o ato produz efeitos favorveis ao administrativo, o direito de a Administrao

Pblica anul-lo decai no prazo de cinco anos (art. 54 da Lei n. 9.784/99).

c. Cassao: a modalidade de extino do ato administrativo quando o administrado

deixa de preencher condio necessria para permanncia da vantagem (ex.: habilitao

cassada porque o condutor ficou cego).

d. Caducidade ou decaimento: extingue o ato por causa da sobrevinda de norma legal

proibindo situao anteriormente autorizada (ex.: perda do direito de vender sanduche em

parque municipal aps aprovao de lei vedando tal atividade).

e. Contraposio: d-se quando for emitido outro ato, fundado em competncia

diversa, cujos efeitos so contrapostos ao primeiro (ex.: ato de nomeao de um funcionrio,

extinto com a exonerao).

f. Renncia: ocorre quando o prprio beneficirio abre mo da vantagem criada pelo

ato (ex.: servidor pblico exonerado a pedido).

g. Termo final: a extino do ato decorrente do trmino do prazo legal de sua

vigncia.

6. Organizao Administrativa

Neste captulo, estuda-se a estrutura do Poder Executivo, ou seja, os rgos e as pessoas

jurdicas que o compem, assim como as tcnicas utilizadas para exerccio das competncias

administrativas.

6.1 Desconcentrao e descentralizao

Para desenvolver as atividades conferidas pela Constituio, o Poder Executivo utiliza

duas tcnicas distintas: a descentralizao e a desconcentrao.

a. Descentralizao: a tcnica de distribuio de competncias administrativas a

pessoa jurdica autnoma componente da chamada Administrao Pblica Indireta ou

Descentralizada (ex.: autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas, etc.).

Importante: se a entidade descentralizada causar prejuzos a particulares, ela que

dever ser acionada pessoalmente no Judicirio para ressarcimento dos danos, respondendo o

Estado apenas de modo subsidirio.

b. Desconcentrao: uma distribuio interna de competncias administrativas a

rgos, sem personalidade jurdica prpria, pertencentes chamada Administrao Pblica

Direita ou Centralizada. (ex.: ministrios federais, secretarias estaduais e municipais,

subprefeituras, delegacias da Receita Federal, etc.).

Importante: faltando-lhe personalidade jurdica autnoma, o rgo no pode ser

acionado judicialmente para reparao de danos, devendo intentar-se a demanda contra a

pessoa jurdica a que o rgo pertence.

Porm, em que pese a ausncia de personalidade jurdica prpria, a doutrina e a

jurisprudncia tm reconhecido capacidade processual para certos rgos prestarem

informaes em mandado de segurana (ex.: Mesa do Senado e Presidncia da Repblica).

6.2 Pessoas da Administrao Pblica Indireta

a. Autarquias e fundaes pblicas: so pessoas jurdicas de Direito Pblico, criadas

por lei especfica, com autonomia gerencial e financeira, para o exerccio de atividades prpria

do Estado (ex.: Cade, Bacen, INSS, Hospital das Clnicas, Ibama, etc.). De acordo com o art.

5, inc. I, do Decreto-Lei n. 200/67, autarquia "o servio autnomo, criado por lei, com

personalidade jurdica, patrimnio e receita prprios, para executar atividades tpicas da

Administrao Pblica, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gesto administrativa

e financeira descentralizada".

As autarquias possuem as seguintes caractersticas jurdicas:

1. so pessoas jurdicas de Direito Pblico;

2. so criadas e extintas por lei especfica;

3. gozam de autonomia gerencial e oramentria perante a Administaro central

(capacidade de autogoverno);

4. exercem atividades prprias do Estado (nunca exercem atividades econmicas);

5. no se sujeitam ao regime falimentar;

6. seus bens so inalienveis, impenhorveis e imprescritveis;

7. respondem direta e objetivamente pelos danos que causem;

8. so imunes a impostos.

b. Empresas pblicas: so pessoas jurdicas de Direito Privado, criadas mediante

autorizao legislativa, com totalidade de capital pblico e organizadas sob qualquer regime

societrio (ex.: Correios (EBCT), Caixa Econmica, Embratur, etc.).

Nos termos do art. 5, inc. II do Decreto-Lei 200/67, empresa pblica "a entidade

dotada de personalidade jurdica de direito privado, com patrimnio prpro e capital exclusivo

da Unio ou de suas entidades da Administrao Indireta, criada por lei para desempenhar

atividades de natureza empresarial que o Governo seja levado a exercer por fora de

contingncia ou motivos de convenincia administrativa, podendo revetir-se de qualquer das

formas admitidas em direito".

c. Sociedade de economia mista: so pessoas jurdicas de Direito Privado, criadas por

autorizao legislativa, com maioria de capital pblico e organizadas, obrigatoriamente, como

sociedades annimas (ex.: Petrobras, banco do Brasil, etc.).

Segundo o art. 5, inc. III, do Decreto-Lei n. 200/67, sociedade de economia mista "a

entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, criada por lei para o exerccio de

atividade de natureza mercantil, sob a forma de sociedade annima, cujas aes com direito a

voto pertenam, em sua maioria, Unio ou entidade da Administrao Indireta".

d. Agncias reguladoras: so autarquias com regime especial, criadas recentemente,

para atuar no controle e na fiscalizao de determinados setores (ex.: Anatel (Agncia Nacional

de Telecomunicaes), Aneel (energia eltrica), ANP (petrleo), Anvisa (vigilncia sanitria),

ANA (guas).

As agncias reguladoras gozam de maior autonomia perante o Executivo se comparadas

com as autarquias comuns. Tal autonomia qualificada consiste na fixidez dos mandatos e na

estabilidade de seus dirigentes.

e. Agncias executivas: so uma qualificao conferida pelo Governo Federal a

autarquias e rgos pblicos que celebram contrato de gesto para ampliar sua autonomia em

troca do compromisso de atingirem metas de desempenho.

O fundamento constitucional do instituto das agncias executivas reside no art. 37,

8, da CF, com base no qual "A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e

entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato, a ser

firmado entre seus administradores e o poder pblico, que tenha por objeto a fixao de metas

de desempenho para o rgo ou entidade, cabendo lei dispor sobre: I - o prazo de durao do

contrato; II - os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e

responsabilidade dos dirigentes; III - a remunerao do pessoal."

f. Associaes pblicas: so pessoas jurdicas de direito pblico criadas aps a

celebrao de convnio entre as entidades federativas.

Nos termos do 1 do art. 6 da Lei dos Consrcios Pblicos (Lei n. 11.107/2005), o

consrcio pblico com personalidade jurdica de direito pblico (associao pblica) integra a

Administrao indireta de todos os entes da Federao consorciados.

g. Fundaes governamentais de Direito Privado: para alguns autores seria possvel

o Estado instituir, mediante autorizao legislativa, fundaes submetidas ao Direito Privado,

diferentes, portanto, das fundaes pblicas (regidas pelo Direito Pblico).

Importante exemplo de fundao governamental de Direito Privdo seria a Fundao

Padre Anchieta (mantenedora de TV Cultura).

h. Organizaes sociais e organizaes da sociedade civil de interesse pblico

(Oscips): so entidades da iniciativa privada que no pertencem ao Estado, mas, por

desenvolverem atividades de interesse coletivo, podem receber tais qualificaes do Executivo,

passando a gozar de incentivos pblicos. Compem o chamado "Terceiro Setor" (nem pblico,

nem privado).

A outorga do ttulo de organizao social ato discricionrio disciplinado pela Lei n.

9.637/98. As organizaes sociais celebram contrato de gesto com o Estado.

J a qualificao de organizao da sociedade civil de interesse pblico (Oscip)

atribuda por ato vinculado regido pela Lei n. 9.790/99. As Oscips firmam termo de parceria

com a Administrao.

7. Responsabilidade do Estado

o estudo do dever estatal de reparar prejuzos que seus agentes, nessa qualidade,

causem a particulares.

Na Constituio de 1988, o tema disciplinado pelo art. 37, 6, segundo o qual: "As

pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios pblicos

respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado

o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa".

7.1 Breve evoluo histrica

A evoluo histrica da responsabilidade estatal desenvolveu-se, grosso modo, em trs

etapas:

a. Perodo da irresponsabilidade estatal (at meados do sculo XIX): nenhum prejuzo

que o Estado causasse a particulares produzia direito a reparao (nessa etapa, ficou famosa a

frase: "o rei no erra").

b. Perodo da responsabilidade subjetiva (do final do sculo XIX at, no Brasil, 1946):

o Estado passou a pagar indenizao, desde que o prejudicado provasse a ocorrncia de ato,

dano, nexo e, principalmente, culpa ou dolo do agente.

c. Perodo da responsabilidade objetiva (no Brasil, a partir de 1946): o Estado deve

indenizaes, independentemente de culpa ou dolo do agente, bastando vtima provar ato,

dano e nexo.

7.2 Fundamento do dever de indenizar

So dois os fundamentos jurdicos do dever estatal de reparar os danos causados por

seus agentes:

a. no caso de danos por atos ilcitos, o princpio da legalidade;

b. nos danos decorrentes de atos lcitos, o princpio da igualdade (repartio dos custos

sociais entre toda a coletividade).

7.3 Risco administrativo e risco integral

No Brasil, a teoria objetiva aplica-se, em regra, segundo a teoria do risco administrativo,

que reconhece duas excludentes de responsabilidade:

a. culpa exclusiva da vtima;

b. caso fortuito (ou fora maior).

A teoria do risco integral mais vantajosa vitima, pois no reconhece excludentes ao

dever de indenizar. No Brasil, o risco integral aplica-se somente para danos nucleares e danos

ambientais.

7.4 Danos por omisso

Nos casos de prejuzos decorrentes de omisso estatal (enchente, queda de rvore,

assalto e buraco na rua), aplica-se a responsabilidade subjetiva, sendo necessrio demonstrar

culpa ou dolo.

A aplicao da teoria subjetiva impede que o Estado se transforme em indenizador

universal.

7.5 Atos lcitos

Se o ato lesivo for lcito (autorizado pelo Direito), o Estado tambm indeniza (ex.: obras

da prefeitura que causam prejuzos ao comrcio local).

7.6 Responsabilidade de concessionrios e permissionrios

Concessionrios e permissionrios respondem direta e objetivamente pelos prejuzos

causados a usurios. Mas, perante terceiros no usurios, a responsabilidade subjetiva.

7.7 Ao regressiva

O Supremo Tribunal Federal (STF) no admite mais a propositura de ao indenizatria

contra a pessoa fsica do agente, s contra o Estado.

Mas, sendo condenado, o Estado deve propor ao regressiva contra o agente causador

do dano. Nesta ao regressiva, haver necessidade de demonstrar culpa ou dolo.

7.8 Custdia de pessoas e bens

Por fim, cabe lembrar que, na hiptese de prejuzos causados a bens ou pessoas que

estejam sob a guarda estatal (presos em cadeia pblica, crianas em escola da prefeitura, bes

em galpo da Receita Federal, etc.), a responsabilidade estatal objetiva.

8. Licitao

8.1 Conceito

Licitao o procedimento administrativo pelo qual o Estado convoca interessados em

fornecer bens ou servios, estabelecendo uma competio entre eles, a fim de celebrar contrato

administrativo com quem oferecer a melhor proposta.

8.2 Competncia para legislar

A competncia para legislar sobre licitaes e contratos concorrente, isto , h leis

federais, estaduais, distritais e municipais sobre o tema, cabendo Unio editar normas gerais

(art. 22, XXVII, da CF).

Atualmente as normas gerais em matria de licitaes e contratos constam das Leis

federais ns. 8.666/93 e 8.883/94.

8.3 Finalidades da licitao

Duas so as finalidades essenciais que justificam a existncia da licitao: proporcionar

a seleo do negcio mais vantajoso Administrao (busca pela melhor proposta ou

competitividade) e assegurar aos administrados igual possibilidade de realizar negcios com a

Administrao (princpio da isonomia).

8.4 Dever de licitar

Nos termos do art. 1 da Lei n. 8.666/93, h o dever de licitar para contratos

administrativos pertinentes a obras, servios, inclusive de publicidade, compras, alienaes e

locaes no mbito dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios,

alm dos rgos da Administrao direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundaes

pblicas, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e demais entidades

controladas direta ou indiretamente pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.

8.5 Modalidades de licitao

Existem seis modalidades licitatrias:

a. Concorrncia pblica: modalidade com ampla publicidade para objetos de grande

valor.

b. Tomada de preos: para objetos de valor intermedirio.

c. Convite: para objetos de pequeno valor (ateno: o nome da modalidade no carta-

convite, mas convite; carta-convite o instrumento convocatrio do convite, pois esta

modalidade no tem edital).

d. Leilo: para venda de bens pblicos inservveis.

e. Concurso: para premiar trabalhos artsticos, culturais ou arquitetnicos.

f. Prego: modalidade criada pela Lei n. 10.520/2002, vlida para todas as esferas

federativas, e que utilizada para adquirir bens e servios comuns. Funciona no sistema quem

d menos.

A caracterstica fundamental do prego uma inverso nas fases naturais do

procedimento licitatrio, pois, nele, primeiro so julgadas as propostas e, depois, so analisados

os documentos.

Desse modo, no prego, a fase de classificao antecede a de habilitao.

Recentemente, tal inverso passou a ser aplicvel tambm s concorrncias que

antecedem a concesso de servio pblico.

8.6 Fases da concorrncia

O procedimento licitatrio padro possui cinco fases:

a. Instrumento convocatrio: consiste na publicao do edital ou da carta-convite

(modalidade convite), contendo todas as regras do certame, condies para participao,

descrio detalhada do objeto, resumo do contrato, critrios de determinao do vencedor e

forma de pagamento. As regras fixadas no edital vinculam a Administrao e os licitantes (o

edital a lei da licitao).

Qualquer modificao no edital exige divulgao pela mesma forma que se deu o texto

original, reabrindo-se o prazo inicialmente estabelecido, exceto quando, inquestionavelmente,

a alterao no afetar a formulao das propostas (art. 21, 4, da Lei n. 8.666/93).

b. Habilitao: consiste na anlise dos documentos comprobatrios do preenchimento

das condies de participao estabelecidas no edital.

De acordo com o art. 27 da Lei n. 8666/93, Para a habilitao nas licitaes exigir-se-

dos interessados, exclusivamente, documentao relativa a: I - habilitao jurdica;

II - qualificao tcnica; III - qualificao econmico-financeira; IV regularidade fiscal e

trabalhista; V cumprimento do disposto no inciso XXXIII do art. 7 da Constituio Federal.

c. Classificao: nessa fase, as propostas so julgadas conforme o critrio estabelecido

no edital.

d. Homologao: o procedimento analisado pela autoridade superior em busca de

ilegalidade. No havendo, o certame aprovado (homologado).

e. Adjudicao: o objeto do certame juridicamente atribudo ao vencedor.

8.7 Prazos mnimos para recebimento das propostas

A Lei n. 8.666/93, em seu art. 21, 2, estabelece prazos mnimos entre a publicao

do instrumento convocatrio e o recebimento das propostas. Esses prazos mnimos so de:

1. 45 dias para: a) concurso; b) concorrncia, quando o contrato a ser celebrado

contemplar o regime de empreitada integral ou quando a licitao for do tipo melhor tcnica

ou tcnica e preo;

2. 30 dias para: a) concorrncia, nos casos especificados em lei; b) tomada de preos,

quando a licitao for do tipo melhor tcnica ou tcnica e preo; c) 15 dias para a tomada

de preos, nos casos previstos em lei, ou leilo; d) cinco dias teis para convite.

8.8 Dispensa, inexigibilidade, vedao e licitao dispensada

Por fim, deve-se ressaltar que h casos nos quais a licitao no realizada, podendo a

Administrao contratar diretamente com o particular. Tais casos podem ser repartidos em trs

grupos: dispensa, inexigibilidade, vedao e licitao dispensada.

a. Dispensa: casos taxativamente previstos em lei nos quais a licitao possvel, mas

inconveniente ao interesse pblico.

Nos casos de dispensa, a deciso sobre a contratao direta discricionria.

Devido grande importncia em provas, convm transcrever o art. 21 da Lei 8.666/93,

que enumera os casos de dispensa.

Art. 24. dispensvel a licitao:

I - para obras e servios de engenharia de valor at 10% (dez por cento) do limite

previsto na alnea "a", do inciso I do artigo anterior, desde que no se refiram a parcelas de

uma mesma obra ou servio ou ainda para obras e servios da mesma natureza e no mesmo

local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente;

II - para outros servios e compras de valor at 10% (dez por cento) do limite previsto

na alnea "a", do inciso II do artigo anterior e para alienaes, nos casos previstos nesta Lei,

desde que no se refiram a parcelas de um mesmo servio, compra ou alienao de maior vulto

que possa ser realizada de uma s vez;

III - nos casos de guerra ou grave perturbao da ordem;

IV - nos casos de emergncia ou de calamidade pblica, quando caracterizada urgncia

de atendimento de situao que possa ocasionar prejuzo ou comprometer a segurana de

pessoas, obras, servios, equipamentos e outros bens, pblicos ou particulares, e somente para

os bens necessrios ao atendimento da situao emergencial ou calamitosa e para as parcelas

de obras e servios que possam ser concludas no prazo mximo de 180 (cento e oitenta) dias

consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrncia da emergncia ou calamidade, vedada a

prorrogao dos respectivos contratos;

V - quando no acudirem interessados licitao anterior e esta, justificadamente, no

puder ser repetida sem prejuzo para a Administrao, mantidas, neste caso, todas as condies

preestabelecidas;

VI - quando a Unio tiver que intervir no domnio econmico para regular preos ou

normalizar o abastecimento;

VII - quando as propostas apresentadas consignarem preos manifestamente superiores

aos praticados no mercado nacional, ou forem incompatveis com os fixados pelos rgos

oficiais competentes, casos em que, observado o pargrafo nico do art. 48 desta Lei e,

persistindo a situao, ser admitida a adjudicao direta dos bens ou servios, por valor no

superior ao constante do registro de preos, ou dos servios;

VIII - para a aquisio, por pessoa jurdica de direito pblico interno, de bens

produzidos ou servios prestados por rgo ou entidade que integre a Administrao Pblica e

que tenha sido criado para esse fim especfico em data anterior vigncia desta Lei, desde que

o preo contratado seja compatvel com o praticado no mercado;

IX - quando houver possibilidade de comprometimento da segurana nacional, nos

casos estabelecidos em decreto do Presidente da Repblica, ouvido o Conselho de Defesa

Nacional;

X - para a compra ou locao de imvel destinado ao atendimento das finalidades

precpuas da administrao, cujas necessidades de instalao e localizao condicionem a sua

escolha, desde que o preo seja compatvel com o valor de mercado, segundo avaliao prvia;

XI - na contratao de remanescente de obra, servio ou fornecimento, em consequncia

de resciso contratual, desde que atendida a ordem de classificao da licitao anterior e

aceitas as mesmas condies oferecidas pelo licitante vencedor, inclusive quanto ao preo,

devidamente corrigido;

XII - nas compras de hortifrutigranjeiros, po e outros gneros perecveis, no tempo

necessrio para a realizao dos processos licitatrios correspondentes, realizadas diretamente

com base no preo do dia;

XIII - na contratao de instituio brasileira incumbida regimental ou estatutariamente

da pesquisa, do ensino ou do desenvolvimento institucional, ou de instituio dedicada

recuperao social do preso, desde que a contratada detenha inquestionvel reputao tico-

profissional e no tenha fins lucrativos;

XIV - para a aquisio de bens ou servios nos termos de acordo internacional

especfico aprovado pelo Congresso Nacional, quando as condies ofertadas forem

manifestamente vantajosas para o Poder Pblico;

XV - para a aquisio ou restaurao de obras de arte e objetos histricos, de

autenticidade certificada, desde que compatveis ou inerentes s finalidades do rgo ou

entidade.

XVI - para a impresso dos dirios oficiais, de formulrios padronizados de uso da

administrao, e de edies tcnicas oficiais, bem como para prestao de servios de

informtica a pessoa jurdica de direito pblico interno, por rgos ou entidades que integrem

a Administrao Pblica, criados para esse fim especfico;

XVII - para a aquisio de componentes ou peas de origem nacional ou estrangeira,

necessrios manuteno de equipamentos durante o perodo de garantia tcnica, junto ao

fornecedor original desses equipamentos, quando tal condio de exclusividade for

indispensvel para a vigncia da garantia;

XVIII - nas compras ou contrataes de servios para o abastecimento de navios,

embarcaes, unidades areas ou tropas e seus meios de deslocamento quando em estada

eventual de curta durao em portos, aeroportos ou localidades diferentes de suas sedes, por

motivo de movimentao operacional ou de adestramento, quando a exiguidade dos prazos

legais puder comprometer a normalidade e os propsitos das operaes e desde que seu valor

no exceda ao limite previsto na alnea "a" do inciso II do art. 23 desta Lei;

XIX - para as compras de material de uso pelas Foras Armadas, com exceo de

materiais de uso pessoal e administrativo, quando houver necessidade de manter a

padronizao requerida pela estrutura de apoio logstico dos meios navais, areos e terrestres,

mediante parecer de comisso instituda por decreto;

XX - na contratao de associao de portadores de deficincia fsica, sem fins

lucrativos e de comprovada idoneidade, por rgos ou entidades da Administrao Pblica,

para a prestao de servios ou fornecimento de mo-de-obra, desde que o preo contratado

seja compatvel com o praticado no mercado.

XXI - para a aquisio de bens e insumos destinados exclusivamente pesquisa

cientfica e tecnolgica com recursos concedidos pela Capes, pela Finep, pelo CNPq ou por

outras instituies de fomento a pesquisa credenciadas pelo CNPq para esse fim especfico;

XXII - na contratao de fornecimento ou suprimento de energia eltrica e gs natural

com concessionrio, permissionrio ou autorizado, segundo as normas da legislao especfica;

XXIII - na contratao realizada por empresa pblica ou sociedade de economia mista

com suas subsidirias e controladas, para a aquisio ou alienao de bens, prestao ou

obteno de servios, desde que o preo contratado seja compatvel com o praticado no

mercado.

XXIV - para a celebrao de contratos de prestao de servios com as organizaes

sociais, qualificadas no mbito das respectivas esferas de governo, para atividades

contempladas no contrato de gesto.

XXV - na contratao realizada por Instituio Cientfica e Tecnolgica - ICT ou por

agncia de fomento para a transferncia de tecnologia e para o licenciamento de direito de uso

ou de explorao de criao protegida.

XXVI na celebrao de contrato de programa com ente da Federao ou com entidade

de sua administrao indireta, para a prestao de servios pblicos de forma associada nos

termos do autorizado em contrato de consrcio pblico ou em convnio de cooperao.

XXVII - na contratao da coleta, processamento e comercializao de resduos slidos

urbanos reciclveis ou reutilizveis, em reas com sistema de coleta seletiva de lixo, efetuados

por associaes ou cooperativas formadas exclusivamente por pessoas fsicas de baixa renda

reconhecidas pelo poder pblico como catadores de materiais reciclveis, com o uso de

equipamentos compatveis com as normas tcnicas, ambientais e de sade pblica.

XXVIII para o fornecimento de bens e servios, produzidos ou prestados no Pas, que

envolvam, cumulativamente, alta complexidade tecnolgica e defesa nacional, mediante

parecer de comisso especialmente designada pela autoridade mxima do rgo..

b. Inexigibilidade: hipteses exemplificativamente previstas na lei, nas quais o certame

logicamente impossvel, seja porque o objeto singular, seja porque o fornecedor exclusivo

(ex.: contratao de jurista famoso para emitir parecer; contratao de renomado artista para

show da prefeitura).

Nos casos de inexigibilidade, a deciso sobre a contratao direta vinculada.

c. Vedao: casos em que a Administrao precisa urgentemente do bem (ex.: compra

de vacinas durante epidemia e compra de armas durante guerra).

Nos casos de vedao, a deciso sobre a contratao direta vinculada.

d. Licitao dispensada: alguns autores identificam casos de licitao dispensada, nos

quais a prpria lei declarou que a licitao no ser realizada, inexistindo a margem de

liberdade quanto contratao direta tpica das hipteses clssicas de dispensa.

O fundamento desse ponto de vista baseia-se no art. 17 da Lei n. 8.666/93, in verbis:

(...)

9. Contratos Administrativos

Contratos administrativos so aqueles celebrados entre o Estado e particulares, sob os

princpios e regras do Direito Administrativo (ex.: concesso de servio pblico).

9.1 Competncia para legislar

A competncia para editar leis sobre contratos administrativos concorrente (art. 22,

XXVII, da CF).

9.2 Clusulas exorbitantes

Os contratos administrativos tm caractersticas singulares que conferem ao Poder

Pblico a possibilidade de alterar, em favor do interesse pblico, e dentro de certos limites, os

termos do contrato.

Trata-se das chamadas clusulas exorbitantes. So elas:

a. Alterao unilateral na extenso do objeto contratado: o art. 65, 1, da Lei n.

8.666/93 permite que a Administrao aumente ou diminua em at 25% o objeto do contrato.

b. Extino unilateral do contrato: Administrao facultado, diante de razes de

interesse pblico, revogar unilateralmente o contrato.

c. Continuidade na prestao: o art. 78, inc. XV, da Lei n. 8.666/93 obriga o contratado

a continuar executando o contrato durante 90 dias, mesmo que a Administrao interrompa o

pagamento.

d. Sanes administrativas: o art. 87 prev a possibilidade de a Administrao aplicar

as seguintes punies ao particular:

1. advertncia;

2. multa;

3. suspenso da participao em licitaes;

4. declarao de inidoneidade.

S existe possibilidade de aplicao da pena de multa se cumulada com alguma outra

(art. 87, 2).

Ateno: sendo desdobramentos do supraprincpio da supremacia do interesse pblico

sobre o privado, as clusulas exorbitantes valem nos contratos administrativos, ainda que no

escritas.

9.3 Garantia do equilbrio econmico-financeiro

Alm das clusulas exorbitantes, os contratos administrativos caracterizam-se tambm

pela presena de mecanismos voltados a preservar a margem de lucros do contratado diante de

circunstncias excepcionais que tornem mais onerosa a execuo contratual. Trata-se da

chamada garantia do equilbrio econmico-financeiro.

Es