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2. ISBN 978-85-02-18936-2 Dados Internacionais de Catalogao na
Publicao (CIP) Mazza, Alexandre Manual de direito administrativo /
Alexandre Mazza. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 2013. Bibliografia. 1.
Direito administrativo 2. Direito administrativo Brasil I. Ttulo
CDU-35 ndices para catlogo sistemtico: 1. Direito administrativo 35
Diretor editorial Luiz Roberto Curia Gerente de produo editorial
Lgia Alves Editor Jnatas Junqueira de Mello Assistente editorial
Sirlene Miranda de Sales Produtora editorial Clarissa Boraschi
Maria Arte, diagramao e reviso Know-how Editorial Servios
editoriais Elaine Cristina da Silva / Kelli Priscila Pinto Capa IDE
arte e comunicao Produo eletrnica Know-how Editorial Data de
fechamento da edio: 16-10-2012 Dvidas? Acesse:
www.saraivajur.com.br Nenhuma parte desta publicao poder ser
reproduzida por qualquer meio ou forma sem a prvia autorizao da
Editora Saraiva. A violao dos direitos autorais crime estabelecido
na Lei n. 9.610/98 e punido pelo artigo 184 do Cdigo Penal.
3. minha filha Dudinha, razo da minha vida.
4. AGRADECIMENTOS Gostaria de agradecer primeiramente a Deus,
que me deu fora para trabalhar nas madrugadas e concluir mais uma
rdua tarefa. Muitas pessoas foram indispensveis para a elaborao
deste livro e a todas devo meus sinceros agradecimentos. Tatiana,
minha querida esposa, pelo amor, pacincia e incentivo que no
faltaram um minuto sequer. minha me, Isabel, que revisou
detalhadamente cada captulo e muito me ajudou na pesquisa de temas
cruciais. Dudinha, minha superfilha, que viu o ppis ser roubado das
brincadeiras e cantorias durante os meses de trabalho. Ao meu
assistente na Rede de Ensino LFG, professor Rafael Bernardo, que me
ajudou de modo competente na pesquisa. Ao meu editor Jnatas e a
todos os competentes funcionrios da Saraiva e da Know-how, por
acreditarem em meu trabalho. E principalmente aos meus alunos, que
cobraram com muito carinho a concluso breve do meu livro, em
especial aos amigos do www.sitedomazza.com.br, aos meus seguidores
do Twitter (@professormazza) e aos dedicados membros da
@mafiadomazza (F e M!), na pessoa de sua presidente, a querida
Fernanda Daubian. Sem cada um de vocs este livro no se realizaria.
Muito obrigado! Alexandre Mazza
5. NOTA DO AUTOR 3 EDIO Na 3 edio, foram realizadas inmeras
melhorias em nosso Manual de Direito Administrativo. Digo nosso
porque este livro recebeu uma vibrante aceitao do mercado no ano de
2012, entre estudantes, concursandos, professores e profissionais
da rea jurdica. A cada um dos leitores j adianto meu sincero
agradecimento. Fiz uma criteriosa anlise dos gabaritos, conferindo
questo por questo, at ter a certeza de terem sido eliminadas
eventuais incorrees existentes nas edies anteriores. Inclu tambm
quase 200 novas questes de provas e concursos do ano de 2012,
permitindo ao leitor manter-se absolutamente atualizado acerca
daquilo que vem sendo perguntado nas provas mais recentes,
elaboradas por todas as bancas examinadoras. No total, temos agora
mais de 600 questes. Acrescentei ainda mais de uma centena de
informaes tericas e jurisprudenciais, enriquecendo o texto com
assuntos recentes que surgiram na academia, em concursos ou nos
tribunais, durante o ano de 2012. A ttulo de exemplo, o Manual
aborda agora os temas: proteo confiana, teoria dos atos prprios,
venire contra factum proprium, autovinculao administrativa,
confiana ilegtima, tombamento de uso, reserva do possvel, lei do
acesso informao, teoria da imputao volitiva, entidades subsidirias
e controladas, empresas pblicas transfederativas, entre tantas
outras novidades recentes que envolvem o Direito Administrativo. A
privilegiada circunstncia de dar aulas ininterruptamente na Rede de
Ensino LFG, tanto para as turmas de OAB e concursos pblicos quanto
na condio de coordenador da ps-graduao em Direito Administrativo,
tem me permitido uma proximidade diria com aquilo que vem caindo
nas provas. Meu querido leitor, a cada edio voc ter um livro ainda
mais completo! Sucesso e bons estudos. Forte abrao e muito
obrigado, Alexandre Mazza
6. NOTA DO AUTOR 2 EDIO A aceitao do meu Manual de direito
administrativo entre os alunos, professores e profissionais da rea
jurdica foi emocionante. Pude presenciar sua imediata utilizao
tanto por candidatos ao Exame de Ordem quanto por aqueles que se
preparam para os mais exigentes concursos pblicos brasileiros.
Surpreendente tambm a quantidade de Faculdades de Direito que
passaram a adotar o Manual como livro de formao indicado aos alunos
de graduao. A todos que ajudaram na primeira divulgao do livro,
meus sinceros agradecimentos. Na segunda edio, alm de corrigidos
alguns erros de digitao, foram feitas muitas melhorias e ampliaes.
De incio, o leitor notar a insero de um captulo sobre
Responsabilidade Fiscal, includo por solicitao dos candidatos
inscritos no 88 Concurso do Ministrio Pblico do Estado de So
Paulo/2011, cujo edital cobrou a Lei Complementar n. 101/2000
dentro da programao de Direito Administrativo. Acrescentei mais de
mil informaes, entre atualizaes legislativas e jurisprudenciais,
recentes questes de concursos, novos tpicos, assuntos atuais,
tendncias da legislao, orientaes normativas de rgos federais e
novidades doutrinrias. Tudo isso com a colaborao dos leitores,
alunos e seguidores no Twitter (@professormazza). Quero continuar
cumprindo o objetivo de fazer deste Manual o primeiro wikilivro
jurdico do pas, uma obra aberta e colaborativa, cujo contedo
permanentemente adaptado segundo as expectativas e necessidades dos
leitores. Isso porque, meu querido e minha querida, este livro seu!
A profundidade com que os temas so abordados permite a utilizao do
livro por alunos que esto cursando especializao na rea; portanto, a
segunda edio foi pensada tambm para atender a esses alunos,
especialmente agora que coordeno a ps-graduao telepresencial em
Direito Administrativo na Rede de Ensino LFG. Peo que continuem
mandando sugestes e crticas para aperfeioamento do nosso Manual.
Sucesso e bons estudos. Forte abrao e muito obrigado, Alexandre
Mazza
7. NOTA DO AUTOR 1 EDIO O PODER DESTE LIVRO Este o livro da
minha vida. No tenho nenhuma dvida disso e precisava comear
tratando-o assim. o resultado de mais de dez anos lecionando
ininterruptamente, e com regime de dedicao exclusiva, em cursos
preparatrios para concursos pblicos e exames da OAB. Graas a Deus e
aos meus alunos, consegui realizar meu grande sonho de viver
exclusivamente do e para o ensino do Direito. E posso afirmar que o
presente livro o ponto alto da minha carreira como professor em
tempo integral. A elaborao desta obra aconteceu ao mesmo tempo em
que eu me preparava para defesa da minha tese de doutorado, sob a
orientao do professor Celso Antnio Bandeira de Mello. Considero
este trabalho um filho do meu doutoramento, pois julgo que no teria
conseguido levar a termo a sequncia de captulos sem o
amadurecimento intelectual que a concluso da minha formao acadmica
proporcionou. Agora sou Doutor e meu livro foi publicado. No
exatamente um livro de doutrina. Sua utilidade principal e
declarada preparar eficazmente candidatos para enfrentar todas as
questes de Direito Administrativo presentes em qualquer prova ou
concurso pblico do Brasil. Aprendi a no fugir de desafios, e
elaborar o livro de Administrativo mais completo do pas para provas
e concursos foi somente mais um desafio que tive de encarar de
frente. Este livro foi elaborado usando as mais modernas tcnicas
grficas para assimilao do contedo: a) texto em preto com
informaes-chave destacadas em bold, permitindo ao leitor uma rpida
memorizao ao viabilizar um segundo nvel de leitura, se quiser
relembrar somente o indispensvel dentro de cada tema; b) inmeras
questes de provas e concursos, em diferentes nveis de profundidade,
aplicadas no prprio corpo do texto, permitindo ao leitor conferir
exatamente como o tema abordado pelas bancas examinadoras; c)
insero de diversos quadros sinticos, boxes, chamadas e esquemas,
tambm no prprio corpo do texto, resumindo graficamente os pontos
cruciais da matria; d) incluso, ao final de cada captulo, de
questes elaboradas pelas mais importantes instituies responsveis
por aplicar provas e concursos pblicos no Pas: Cespe, FCC, FGV,
Esaf, Vunesp, Cesgranrio, entre outras. Os gabaritos so indicados
somente ao final do livro para permitir que o leitor avalie
precisamente seu aproveitamento em questes extradas das provas; e)
centenas de entendimentos jurisprudenciais do STF, STJ e Tribunais
de Contas inseridos no prprio corpo do texto, favorecendo a viso
integrada e comparativa de doutrina e jurisprudncia. Alm de
utilizar as mais modernas tcnicas grficas disponveis no Brasil,
este livro contm diversas inovaes que o diferenciam de qualquer
outra obra existente no
8. mercado brasileiro: a) temas inditos: pela primeira vez, em
uma obra do gnero, so abordados alguns assuntos avanados que vm
sendo exigidos em provas, mas no tm registro em obras similares. So
alguns exemplos de temas inditos: 1) a teoria do ato administrativo
inexistente; 2) a concepo objetiva do desvio de finalidade; 3) a
teoria da supremacia especial; 4) as agncias plenipotencirias; 5)
as entidades pblicas transfederativas; 6) multiadjudicao etc.
Acrescentei tambm um captulo inteiro dedicado s relaes jurdicas de
administrao pblica e demais situaes subjetivas de Direito
Administrativo, tema de minha tese de doutorado, assunto muito
complexo, mas cada vez mais cobrado em concursos de altssimo nvel;
b) referncias internacionais: apresentando informaes bibliogrficas
dos mais importantes administrativistas de todos os tempos,
municiando o leitor com informaes exclusivas sobre cultura
jurdico-administrativista, que podero ser citadas em provas
escritas e exames orais como um poderoso diferencial em relao aos
demais candidatos; c) exposio das controvrsias: alguns assuntos
despertam bastante controvrsia doutrinria. Por isso, sempre que o
tema enseja algum dissenso relevante, so apontadas as opinies das
quatro grandes referncias atuais de nosso Direito Administrativo:
Celso Antnio Bandeira de Mello, Hely Lopes Meirelles, Maria Sylvia
Zanella Di Pietro e Jos dos Santos Carvalho Filho. Sendo possvel
apurar a viso predominante das bancas, apontada a corrente mais
apropriada para ser defendida pelo candidato na prova. Importante
destacar que procurei dar a cada tema um tratamento bem objetivo,
utilizando a tcnica dos assuntos relacionais. Procuro vincular
diversos assuntos entre si, mostrando ao leitor como os variados
captulos do Direito Administrativo se interconectam formando um
todo unitrio e coerente. Assim, por exemplo, ao tratar da ao
indenizatria (responsabilidade do Estado), mostro como a
impossibilidade de propositura da ao diretamente contra a pessoa
fsica do agente (jurisprudncia do STF) est relacionada com a
moderna teoria do rgo (organizao administrativa) e a noo de
impessoalidade (princpios do Direito Administrativo). Essa
compreenso relacional dos diversos captulos do Direito
Administrativo favorece a compreenso integral de temas importantes
e aumenta a capacidade de responder corretamente a indagaes de vis
prtico, comuns em provas escritas e exames orais. Como instrumento
didtico diferenciado, fiz a insero na ntegra de diversos
dispositivos legais, tornando desnecessrio interromper a leitura do
texto para consultar a legislao de regncia. Em temas cujas questes
de prova consistem na simples reproduo das normas legais
pertinentes, como ocorre com o Estatuto do Servidor Pblico Federal
(Lei n. 8.112/90), optei por rearranjar o texto da legislao,
evitando acrescentar muitos comentrios, para que as informaes
essenciais no se perdessem entre opinies do autor e desdobramentos
explicativos desnecessrios. Por fim, solicito encarecidamente que
voc, meu querido leitor, encaminhe eventuais questes de concurso
que no foram abordadas neste livro, bem como sugesto de novos
temas, para o meu site www.sitedomazza.com.br ou pelo twitter
www.twitter.com/professormazza. Assim, nas prximas edies poderei
incorporar os aperfeioamentos que se mostrarem necessrios.
9. Esse livro feito para voc! Tudo a ver com o meu lema e
objetivo de vida, parafraseando o grande Mrio Quintana: meus alunos
passaro. Eu passarinho! Sucesso! Alexandre Mazza So Paulo,
2010.
10. SUMRIO 1 NOES GERAIS 1.1 Conceito de Direito Administrativo
1.2 Taxinomia do Direito Administrativo 1.3 Direito Administrativo
versus Cincia da Administrao 1.4 Administrao Burocrtica versus
Administrao Gerencial 1.4.1 Estado em rede 1.5 Caractersticas
tcnicas do Direito Administrativo 1.6 Critrios para definio do
objeto do Direito Administrativo 1.7 Regras, princpios e normas
1.7.1 Diferenas entre princpios e normas 1.8 Objeto imediato e
mediato do Direito Administrativo 1.9 Direito Administrativo como
direito comum 1.10 Pressupostos do Direito Administrativo 1.11
Autonomia do Direito Administrativo 1.12 Estado, Governo, Poder
Executivo, administrao pblica, poder executivo e poder pblico 1.13
Sentidos do termo Administrao Pblica 1.14 Tarefas precpuas da
Administrao Pblica moderna 1.15 Interpretao do Direito
Administrativo 1.16 Relao com outros ramos 1.17 Codificao do
Direito Administrativo 1.18 Fontes do Direito Administrativo 1.19
Sistemas administrativos 1.19.1 Sistema da jurisdio una 1.19.2
Sistema do contencioso administrativo 1.20 Competncia para legislar
1.21 Reserva de Lei Complementar no Direito Administrativo 1.22
Iniciativa de Projetos de Lei 1.23 Funo administrativa 1.23.1
Conceito 1.24 Funo administrativa e funo de governo 1.25 Tendncias
do Direito Administrativo moderno 1.26 Dez dicas tomahawk para a
vspera da prova 1.27 Questes 2 PRINCPIOS 2.1 Importncia dos
princpios administrativos 2.2 Dupla funcionalidade dos princpios
2.3 Princpios como mandamentos de otimizao 2.4 Regime
jurdico-administrativo
11. 2.5 Supraprincpios do Direito Administrativo 2.5.1 Princpio
da supremacia do interesse pblico 2.5.2 Princpio da
indisponibilidade do interesse pblico 2.6 Princpios constitucionais
do Direito Administrativo 2.6.1 Princpio da legalidade 2.6.1.1
Conceito 2.6.1.2 Legalidade: sentido negativo e sentido positivo
2.6.1.3 Bloco da legalidade e princpio da juridicidade 2.6.1.4
Trplice fundamento constitucional 2.6.1.5 Legalidade privada e
legalidade pblica 2.6.1.6 Excees legalidade 2.6.1.7 Teoria da
supremacia especial 2.6.2 Princpio da impessoalidade 2.6.2.1
Subprincpio da vedao da promoo pessoal 2.6.3 Princpio da moralidade
2.6.3.1 Contedo jurdico da moralidade administrativa 2.6.3.2 Boa-f
subjetiva e boa-f objetiva 2.6.3.3 O problema da moral paralela
2.6.3.4 Smula Vinculante n. 13 do STF (antinepotismo) 2.6.3.5
Resoluo n. 7 do CNJ (antinepotismo) 2.6.3.6 Instrumentos para
defesa da moralidade 2.6.3.7 Lei de Improbidade Administrativa
2.6.4 Princpio da publicidade 2.6.4.1 Transparncia, divulgao
oficial e publicao 2.6.4.2 Objetivos da publicidade 2.6.4.3 Formas
de publicidade 2.6.4.4 Natureza jurdica da publicao dos atos gerais
2.6.4.5 Excees publicidade 2.6.4.6 Atos secretos e improbidade
administrativa 2.6.4.7 Nova lei de acesso informao (Lei n.
12.527/2011) 2.6.5 Princpio da eficincia 2.6.5.1 Eficincia, eficcia
e efetividade 2.6.5.2 Institutos correlatos 2.7 Princpios
infraconstitucionais 2.7.1 Princpio da autotutela 2.7.2 Princpio da
obrigatria motivao 2.7.2.1 Motivao, motivo, causa, mvel e inteno
real 2.7.2.2 Abrangncia do dever de motivar 2.7.2.3 Motivao
dispensada 2.7.2.4 Momento da motivao 2.7.2.5 Trs atributos da
motivao 2.7.2.6 Motivao aliunde 2.7.2.7 Teoria dos motivos
determinantes
12. 2.7.3 Princpio da finalidade 2.7.3.1 Teoria do desvio de
finalidade 2.7.3.2 Tresdestinao lcita 2.7.4 Princpio da
razoabilidade 2.7.5 Princpio da proporcionalidade 2.7.5.1
Proporcionalidade perante a lei e proporcionalidade na lei 2.7.5.2
Os subprincpios da proporcionalidade na jurisprudncia do STF: a
teoria dos trs testes 2.7.6 Princpio da responsabilidade 2.7.7
Princpio da segurana jurdica: viso clssica 2.7.7.1 Segurana jurdica
prevista na Constituio Federal 2.7.7.2 Boa-f, segurana jurdica e
proteo confiana legtima 2.7.7.3 Princpio da segurana jurdica em
sentido objetivo (rechtssicherheit). A endossegurana 2.7.7.4 Proteo
confiana legtima (vertrauensschutz) 2.7.7.4.1 Justificativas para
manuteno de atos ilegais 2.7.7.4.2 O caso da viva de Berlim
2.7.7.4.3 Confiana ilegtima? 2.7.7.4.4 Aplicaes prticas da proteo
confiana 2.7.7.4.5 Requisitos para aplicao do princpio 2.7.7.4.6
Excludentes da proteo confiana 2.7.7.5 Autovinculao da Administrao
2.7.7.6 Teoria dos atos prprios (venire contra factum proprium).
Requisitos para aplicao 2.7.7.7 Diferenas entre a teoria dos atos
prprios e o princpio da proteo confiana legtima 2.7.7.8 Princpio da
segurana jurdica 2.7.7.9 Teoria do prospective overruling 2.7.8
Princpio da boa administrao 2.7.9 Princpio do controle judicial ou
da sindicabilidade 2.7.10 Princpios da continuidade do servio
pblico e da obrigatoriedade da funo administrativa 2.7.11 Princpio
da descentralizao ou especialidade 2.7.12 Princpio da presuno de
legitimidade 2.7.13 Princpio da isonomia 2.7.14 Princpio da
hierarquia 2.7.15 Outros princpios 2.8 Princpios de meio e
princpios finalsticos 2.9 Art. 2o, pargrafo nico, da Lei n.
9.784/99 2.10 Questes 3 ORGANIZAO ADMINISTRATIVA 3.1 Introduo 3.2
Concentrao e desconcentrao 3.2.1 Espcies de desconcentrao 3.3
Centralizao e descentralizao 3.4 Relaes entre os dois fenmenos 3.5
Comparao entre desconcentrao e descentralizao 3.6 Teoria do rgo
pblico
13. 3.6.1 Teoria da imputao volitiva de Otto Gierke 3.6.1.1
Previso constitucional da teoria da imputao volitiva 3.6.1.2
Desdobramentos da teoria da imputao volitiva 3.6.2 Espcies de rgos
pblicos 3.6.2.1 rgos administrativos despersonalizados anmalos
3.6.3 Conceitos de rgo, entidade e autoridade na Lei n. 9.784/99
3.7 Entidades da Administrao Pblica Indireta 3.7.1 Autarquias
3.7.1.1 Caractersticas 3.7.1.2 Espcies de autarquias 3.7.1.2.1
Natureza jurdica da Ordem dos Advogados do Brasil 3.7.2 Fundaes
pblicas 3.7.3 Agncias reguladoras 3.7.3.1 Cronologia de criao das
agncias federais 3.7.3.2 Natureza jurdica 3.7.3.3 Diretorias
colegiadas 3.7.3.4 Classificao das agncias reguladoras 3.7.3.5
Poder normativo 3.7.3.6 Superviso ministerial e recursos
hierrquicos imprprios 3.7.4 Agncias executivas 3.7.4.1 Histrico
3.7.4.2 Caractersticas 3.7.4.3 Comparao entre agncias executivas e
agncias reguladoras 3.7.5 Associaes pblicas 3.7.6 Empresas estatais
3.7.6.1 Empresas pblicas 3.7.6.1.1 Caractersticas 3.7.6.2
Sociedades de economia mista 3.7.6.2.1 Caractersticas 3.7.7 Outras
caractersticas das empresas pblicas e sociedades de economia mista
3.7.7.1 Empresas subsidirias e empresas controladas 3.7.8 Fundaes
governamentais de direito privado 3.7.9 Empresas subsidirias 3.7.10
Fundaes de apoio 3.8 Entes de cooperao 3.8.1 Entidades paraestatais
3.8.1.1 Caractersticas 3.8.2 Terceiro setor 3.8.2.1 Organizaes
sociais 3.8.2.2 Oscips 3.8.2.3 Comparao entre organizaes sociais e
Oscips 3.9 Questes 4 ATOS ADMINISTRATIVOS
14. 4.1 Funo dogmtica da teoria do ato administrativo 4.2 Atos
administrativos e demais atos jurdicos 4.3 Conceitos doutrinrios
4.4 Nosso conceito 4.5 Fato administrativo 4.6 Atos da Administrao
4.7 Silncio administrativo 4.8 Atributos do ato administrativo
4.8.1 Presuno de legitimidade 4.8.1.1 Presunes de validade,
legalidade, veracidade, legitimidade e licitude 4.8.2
Imperatividade ou coercibilidade 4.8.3 Exigibilidade 4.8.4
Autoexecutoriedade 4.8.5 Tipicidade 4.8.6 Outros atributos 4.9
Existncia, validade e eficcia 4.9.1 Existncia ou perfeio do ato
administrativo 4.9.1.1 Teoria do ato administrativo inexistente
4.9.2 Validade do ato administrativo 4.9.3 Eficcia do ato
administrativo 4.10 Mrito do ato administrativo 4.10.1 Grave
inoportunidade e grave inconvenincia 4.11 Requisitos do ato
administrativo 4.11.1 Corrente clssica (Hely Lopes Meirelles)
4.11.2 Corrente moderna (Celso Antnio Bandeira de Mello) 4.11.3
Diferentes teorias sobre a nulidade do ato 4.12 Vcios em espcie
4.13 Classificao dos atos administrativos 4.13.1 Atos
discricionrios e atos vinculados 4.13.2 Atos simples, compostos e
complexos 4.13.3 Outras classificaes dos atos administrativos
4.13.3.1 Quanto aos destinatrios 4.13.3.2 Quanto estrutura 4.13.3.3
Quanto ao alcance 4.13.3.4 Quanto ao objeto 4.13.3.5 Quanto
manifestao de vontade 4.13.3.6 Quanto aos efeitos 4.13.3.7 Quanto
ao contedo 4.13.3.8 Quanto situao jurdica que criam 4.13.3.9 Quanto
eficcia 4.13.3.10 Quanto exequibilidade 4.13.3.11 Quanto
retratabilidade 4.13.3.12 Quanto ao modo de execuo
15. 4.13.3.13 Quanto ao objetivo visado pela Administrao
4.13.3.14 Quanto natureza da atividade 4.13.3.15 Quanto funo da
vontade administrativa 4.14 Espcies de ato administrativo 4.14.1
Atos normativos 4.14.2 Atos ordinatrios 4.14.3 Atos negociais
4.14.4 Atos enunciativos 4.14.5 Atos punitivos 4.14.6 Espcies de
ato quanto forma e quanto ao contedo 4.15 Extino do ato
administrativo 4.15.1 Revogao 4.15.1.1 Competncia para revogar
4.15.1.2 Objeto do ato revocatrio 4.15.1.3 Fundamento e motivo da
revogao 4.15.1.4 Efeitos da revogao 4.15.1.5 Natureza do ato
revocatrio 4.15.1.6 Forma do ato revocatrio 4.15.1.7 Natureza da
revogao 4.15.1.8 Caractersticas da competncia revocatria 4.15.1.9
Limites ao poder de revogar 4.15.1.10 Revogao de atos complexos
4.15.1.11 Anulao da revogao: possibilidade 4.15.1.12 Revogao da
revogao: polmica 4.15.1.13 Revogao da anulao: impossibilidade
4.15.1.14 Anulao da anulao: possibilidade 4.15.1.15 Revogao e dever
de indenizar 4.15.2 Anulao ou invalidao 4.15.2.1 Competncia para
anular 4.15.2.2 Objeto e natureza do ato anulatrio 4.15.2.3 Efeitos
da anulao 4.15.2.3.1 Modulao dos efeitos anulatrios 4.15.2.4 Forma
do ato anulatrio 4.15.2.5 Natureza da competncia anulatria 4.15.2.6
Anulao e indenizao 4.15.2.7 Limites ao dever anulatrio 4.15.2.8
Comparao entre revogao e anulao 4.15.3 Cassao 4.15.4 Caducidade ou
decaimento 4.15.5 Contraposio 4.15.6 Extines inominadas 4.16
Convalidao 4.16.1 Teoria dos atos sanatrios
16. 4.17 Converso 4.18 Questes 5 PODERES DAADMINISTRAO 5.1
Poderes-deveres 5.2 Poder vinculado 5.3 Poder discricionrio 5.4
Poder disciplinar 5.5 Poder hierrquico 5.5.1 Delegao de competncia
5.5.2 Avocao de competncia 5.6 Superviso ministerial 5.7 Poder
regulamentar 5.7.1 Espcies de regulamento 5.7.2 Regulamentos
autnomos ou independentes 5.7.3 Poder regulamentar e previso legal
5.8 Poder de polcia ou limitao administrativa 5.8.1 Poder de
polcia: sentido amplo e sentido estrito 5.8.2 Conceitos doutrinrios
5.8.3 Conceito legal de poder de polcia 5.8.4 Nosso conceito 5.8.5
Poder de polcia: vinculado ou discricionrio? 5.8.6 Caractersticas
5.8.7 Polcia administrativa versus polcia judiciria 5.8.8 Poder de
polcia versus servido administrativa 5.9 Instrumentos de interveno
estatal na propriedade privada 5.9.1 Servido administrativa 5.9.2
Tombamento 5.9.2.1 Tombamento de uso 5.9.3 Requisio 5.9.3.1
Requisio com perda de domnio? 5.9.4 Ocupao temporria 5.10 Questes 6
RESPONSABILIDADE DO ESTADO 6.1 Introduo 6.2 Evoluo histrica 6.2.1
Teoria da irresponsabilidade estatal (at 1873) 6.2.2 Teoria da
responsabilidade subjetiva (1874 at 1946) 6.2.3 Teoria da
responsabilidade objetiva (1947 at hoje) 6.3 Evoluo da
responsabilidade estatal no direito positivo brasileiro 6.4 Linha
do tempo 6.5 Responsabilidade na Constituio de 1988 6.6 Fundamentos
do dever de indenizar 6.7 Risco integral e risco
administrativo
17. 6.8 Caractersticas do dano indenizvel 6.9 Responsabilidade
por atos lcitos 6.10 Danos por omisso 6.10.1 Tese da reserva do
possvel 6.11 Relaes de custdia 6.12 Ao indenizatria 6.13 Denunciao
lide 6.14 Ao regressiva 6.15 Responsabilidade do servidor
estatutrio federal na Lei n. 8.112/90 6.16 Responsabilidade dos
concessionrios 6.17 Responsabilidade por atos legislativos,
regulamentares e jurisdicionais 6.18 Danos causados por agente fora
do exerccio da funo 6.19 Responsabilidade pr-negocial 6.20 Questes
7 LICITAO 7.1 Introduo 7.2 Finalidades da licitao 7.3 Conceitos
doutrinrios 7.4 Nosso conceito 7.4.1 Anlise dos elementos
conceituais 7.5 Natureza jurdica 7.6 Competncia para legislar 7.7
Normatizao infraconstitucional 7.8 Natureza jurdica da Lei n.
8.666/93 7.9 Fundamento constitucional do dever de licitar 7.10
Pressupostos da licitao 7.11 Extenso material do dever de licitar:
objeto da licitao 7.12 Extenso pessoal do dever de licitar 7.12.1
Organizaes sociais 7.12.2 Organizaes da sociedade civil de
interesse pblico 7.12.3 Entidades paraestatais 7.12.4 Conselhos de
classe 7.12.5 Ordem dos Advogados do Brasil 7.12.6 Empresas
estatais exploradoras de atividade econmica 7.12.7 Entidades que no
se sujeitam ao dever de licitar 7.13 Princpios especficos da
licitao 7.14 Incidncia dos princpios gerais 7.15 Tipos de licitao
7.16 Modalidades licitatrias 7.16.1 Concorrncia 7.16.2 Tomada de
preos 7.16.3 Convite 7.16.4 Concurso
18. 7.16.5 Leilo 7.16.6 Consulta 7.16.7 Prego 7.16.7.1 Bens e
objetos comuns 7.16.7.2 Hipteses de vedao 7.16.7.3 Modalidades
7.16.7.4 Procedimento do prego 7.16.8 Comparativo entre as
modalidades 7.16.9 Licitao de servios de publicidade prestados por
intermdio de agncias de propaganda (Lei n. 12.232/2010) 7.17
Registro de preos 7.17.1 Carona em registro de preos 7.18 Registros
cadastrais 7.19 Comisso de licitao 7.20 Fases da concorrncia 7.20.1
Instrumento convocatrio 7.20.2 Habilitao 7.20.3 Classificao 7.20.4
Homologao. Responsabilidade pr-negocial 7.20.5 Adjudicao 7.21
Contratao direta 7.21.1 Dispensa de licitao 7.21.2 Inexigibilidade
7.21.3 Licitao vedada ou proibida 7.21.4 Licitao dispensada 7.22
Crimes na Lei n. 8.666/93 7.23 Regime Diferenciado de Contrataes
Pblicas (RDC) Lei n. 12.462, de 5 de agosto de 2011 7.24 Questes 8
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 8.1 Introduo 8.2 Conceitos doutrinrios
8.3 Nosso conceito 8.4 Competncia para legislar 8.5 Contratos da
Administrao e contratos administrativos 8.6 Prvia licitao 8.7
Normas aplicveis 8.8 Caractersticas dos contratos administrativos
8.9 Diferenas em relao aos contratos privados 8.10 Sujeitos do
contrato 8.11 Contratos em espcie 8.11.1 Contrato de obra pblica
8.11.2 Contrato de fornecimento 8.11.3 Contrato de prestao de
servio
19. 8.11.4 Contrato de concesso 8.11.4.1 Concesso de servio
pblico 8.11.4.1.1 Base legislativa 8.11.4.1.2 Natureza jurdica
(controvrsia) 8.11.4.1.3 Conceito legislativo 8.11.4.1.4 Nosso
conceito 8.11.4.1.5 Caractersticas da concesso de servio pblico
8.11.4.1.6 Direitos e obrigaes dos usurios 8.11.4.1.7 Encargos do
poder concedente 8.11.4.1.8 Encargos da concessionria 8.11.4.1.9
Interveno 8.11.4.1.10 Formas de extino da concesso 8.11.4.1.11
Subconcesso 8.11.4.1.12 Servios pblicos passveis de concesso
8.11.4.1.13 Reverso de bens 8.11.5 Permisso de servio pblico 8.11.6
Concesso precedida de obra pblica 8.11.7 Concesso de uso de bem
pblico 8.11.8 Contrato de gerenciamento 8.11.9 Contrato de gesto
8.11.10 Termo de parceria 8.11.11 Parceria pblico-privada (PPP)
8.11.11.1 Abrangncia da Lei n. 11.079/2004 8.11.11.2 Conceito e
caractersticas 8.11.11.3 Diretrizes legais 8.11.11.4 Vedaes
celebrao de PPPs 8.11.11.5 Garantias 8.11.11.6 Modalidades
8.11.11.7 Sociedade de propsito especfico (art. 9o) 8.11.12
Consrcio pblico 8.11.12.1 Consrcios pblicos da Lei n. 11.107/2005
8.11.12.1.1 Conceito e atribuies 8.11.12.1.2 Procedimento para
celebrao do consrcio 8.11.12.1.3 Regras especiais sobre licitaes
8.11.13 Contrato de convnio 8.11.14 Contrato de credenciamento
8.11.15 Contrato de trabalhos artsticos 8.11.16 Contrato de
emprstimo pblico 8.11.17 Contrato de servios de publicidade
prestados por intermdio de agncias de propaganda (Lei n.
12.232/2010) 8.12 Formalizao dos contratos administrativos 8.13
Clusulas exorbitantes 8.13.1 Exigncia de garantia 8.13.2 Alterao
unilateral do objeto
20. 8.13.3 Manuteno do equilbrio econmico-financeiro 8.13.4
Inoponibilidade da exceo do contrato no cumprido 8.13.5 Resciso
unilateral 8.13.6 Fiscalizao 8.13.7 Aplicao de penalidades 8.13.8
Ocupao provisria (art. 58, V) 8.14 Estudo do equilbrio
econmico-financeiro 8.14.1 Circunstncias excepcionais que autorizam
a reviso tarifria 8.15 Durao e execuo dos contratos em geral 8.16
Extino 8.17 Crimes 8.18 Questes 9 AGENTES PBLICOS 9.1 Agentes
pblicos 9.2 Agentes polticos 9.3 Ocupantes de cargos em comisso 9.4
Contratados temporrios 9.5 Agentes militares 9.6 Servidores pblicos
estatutrios 9.7 Empregados pblicos 9.8 Particulares em colaborao
com a Administrao (agentes honorficos) 9.9 Acumulao de cargos,
empregos e funes pblicas 9.10 Concurso pblico 9.10.1 Concurso
pblico e teoria da perda da chance 9.11 Reserva de vagas para
portadores de deficincia 9.11.1 Arredondamento de vagas 9.12 Anlise
do regime estatutrio federal (Lei n. 8.112/90) 9.12.1 Linha do
tempo 9.12.2 Conceito de cargo pblico e provimento 9.12.2.1 Nomeao
9.12.2.2 Promoo 9.12.2.3 Readaptao 9.12.2.4 Reverso 9.12.2.5
Aproveitamento 9.12.2.6 Reintegrao 9.12.2.7 Reconduo 9.12.3 Posse
9.12.4 Exerccio 9.12.5 Estgio probatrio 9.12.6 Confirmao 9.12.7
Estabilidade 9.12.7.1 Tipos de estabilidade (art. 19 do ADCT)
9.12.8 Sada do cargo
21. 9.13 Vacncia 9.14 Remoo 9.15 Redistribuio 9.16 Direitos e
vantagens do servidor 9.17 Vencimento e remunerao 9.17.1 Regime de
subsdios 9.18 Indenizaes 9.19 Retribuies, gratificaes e adicionais
9.20 Frias 9.21 Licenas 9.22 Afastamentos e concesses 9.23 Direito
de petio 9.24 Direito de greve 9.25 Tetos remuneratrios 9.26
Previdncia dos servidores 9.27 Regime disciplinar 9.28 Deveres do
servidor 9.29 Proibies aplicveis ao servidor 9.30 Trplice
responsabilidade dos servidores pblicos 9.31 Processo disciplinar
9.31.1 Penalidades 9.32 Questes 10 IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA 10.1
Introduo 10.2 Base constitucional 10.3 Defesa constitucional da
moralidade administrativa 10.4 Competncia para legislar sobre
improbidade administrativa 10.5 Abrangncia e natureza da Lei n.
8.429/92 10.6 Sujeito passivo do ato de improbidade 10.7 Sujeito
ativo do ato de improbidade 10.7.1 A questo dos agentes polticos
10.8 Espcies de ato de improbidade 10.8.1 Atos de improbidade
administrativa que importam enriquecimento ilcito (art. 9o)
10.8.1.1 Sanes cabveis 10.8.2 Atos de improbidade administrativa
que causam prejuzo ao errio (art. 10) 10.8.2.1 Sanes cabveis 10.8.3
Atos de improbidade que atentam contra os princpios da administrao
pblica (art. 11) 10.8.3.1 Sanes cabveis 10.9 Categorias de atos de
improbidade 10.10 Declarao de bens 10.11 Improbidade administrativa
e princpio da insignificncia 10.12 Procedimento administrativo
10.13 Ao judicial de improbidade
22. 10.14 Dosimetria da pena 10.15 Prescrio 10.16 A questo da
necessidade de dolo nas condutas 10.17 Condenao por improbidade e
Lei da Ficha Limpa 10.18 Questes 11 RELAO JURDICADE ADMINISTRAO
PBLICA 11.1 Introduo 11.2 Vantagens da teoria 11.3 Conceitos
doutrinrios 11.3.1 Critrio subjetivo 11.3.2 Critrio misto 11.3.3
Critrio formal 11.4 Nosso conceito 11.5 Diversas classificaes das
relaes jurdico-administrativas 11.5.1 Quanto ao alcance 11.5.2
Quanto estrutura 11.5.3 Quanto presena da Administrao 11.5.4 Quanto
ao objeto 11.5.5 Quanto durao 11.5.6 Quanto s partes envolvidas
11.5.7 Quanto reciprocidade 11.5.8 Quanto aos efeitos 11.5.9 Quanto
posio das partes 11.5.10 Quanto ao nvel de organizao 11.5.11 Quanto
ao regime jurdico 11.6 Status 11.7 Situaes subjetivas no Direito
Administrativo 11.8 Diversas modalidades de poderes 11.8.1 Direito
subjetivo 11.8.2 Potestade ou poder stricto sensu 11.8.3 Interesse
legtimo 11.8.4 Interesse simples 11.8.5 Expectativa de direito
11.8.6 Poderes-deveres 11.8.7 Prerrogativas funcionais 11.8.8
Direito adquirido 11.9 Diversas modalidades de deveres 11.9.1
Obrigao 11.9.2 Dever stricto sensu 11.9.3 Sujeio 11.9.4 Encargo
11.9.5 nus 11.9.6 Carga
23. 11.10 Nascimento das relaes jurdico-administrativas 11.11
Modificao das relaes jurdico-administrativas 11.12 Extino das
relaes jurdico-administrativas 12 BENS PBLICOS 12.1 Divergncia
conceitual 12.2 Disciplina no Cdigo Civil 12.3 Domnio pblico 12.4
Res nullius 12.5 Bens pblicos da Unio 12.6 Bens pblicos dos Estados
12.7 Bens pblicos do Distrito Federal 12.8 Bens pblicos dos
Municpios 12.9 Bens pblicos dos Territrios Federais 12.10 Bens
pblicos da Administrao Indireta 12.11 Bens pblicos de
concessionrios e permissionrios 12.12 Classificao 12.12.1 Bens de
uso comum do povo 12.12.2 Bens de uso especial 12.12.3 Bens
dominicais 12.13 Bens pblicos necessrios e bens pblicos acidentais
12.14 Atributos 12.15 Requisitos para alienao dos bens pblicos
12.16 Afetao e desafetao 12.17 Patrimnio pblico disponvel e
patrimnio pblico indisponvel 12.18 Formas de uso 12.19 Concesso,
permisso e autorizao 12.20 Aforamento pblico 12.21 Formas de
aquisio e alienao 12.22 Questes 13 DESAPROPRIAO 13.1 Introduo 13.2
Fundamentos jurdico-polticos 13.3 Competncias para legislar,
desapropriar e promover desapropriao 13.4 Base constitucional 13.5
Normatizao infraconstitucional 13.6 Conceitos doutrinrios 13.7
Nosso conceito 13.8 Forma originria de aquisio da propriedade 13.9
Institutos afins 13.10 Fundamentos normativos da desapropriao
13.10.1 Necessidade pblica 13.10.2 Utilidade pblica 13.10.3
Interesse social
24. 13.11 Objeto da desapropriao 13.12 Excees fora expropriante
13.13 Espcies de desapropriao 13.13.1 Desapropriao para reforma
agrria (art. 184 da CF) 13.13.1.1 Procedimento da desapropriao
rural 13.13.2 Desapropriao para poltica urbana (art. 182, 4o, III,
da CF) 13.13.3 Desapropriao de bens pblicos 13.13.4 Desapropriao
indireta 13.13.5 Desapropriao por zona 13.13.6 Desapropriao
ordinria 13.13.7 Desapropriao confiscatria 13.14 Fases da
desapropriao 13.15 Ao de desapropriao e imisso provisria 13.16
Retrocesso (art. 519 do CC) 13.17 Indenizao 13.18 Desistncia da
desapropriao 13.19 Direito de extenso 13.20 Questes 14 ESTATUTO
DACIDADE 14.1 Introduo 14.2 Natureza jurdica do Estatuto da Cidade
14.3 Diretrizes gerais da poltica urbana 14.4 Instrumentos da
poltica urbana 14.4.1 Parcelamento, edificao ou utilizao compulsria
14.4.2 IPTU progressivo no tempo 14.4.3 Desapropriao urbanstica
14.4.4 Usucapio especial de imvel urbano 14.4.5 Direito de
superfcie 14.4.6 Direito de preempo 14.4.7 Outorga onerosa do
direito de construir 14.4.8 Operaes urbanas consorciadas 14.4.9
Transferncia do direito de construir 14.4.10 Estudo de impacto de
vizinhana 14.4.11 Plano diretor 14.5 Gesto democrtica da cidade
14.6 Questes 15 SERVIOS PBLICOS 15.1 Servios pblicos e domnio
econmico 15.2 Conceito de servio pblico 15.3 Servios pblicos uti
universi e uti singuli 15.4 Nosso conceito 15.5 Titularidade do
servio pblico 15.6 Servios pblicos federais, estaduais, municipais
e distritais
25. 15.6.1 Servios notariais e de registro 15.7 Princpios do
servio pblico 15.8 Servios essenciais 15.9 Formas de prestao 15.10
Responsabilidade do prestador de servios pblicos 15.11 Formas de
remunerao 15.12 Classificao dos servios pblicos 15.13 Direitos do
usurio 15.14 Questes 16 CONTROLE DAADMINISTRAO 16.1 Conceito 16.2
Objetivos 16.3 Natureza jurdica 16.4 Classificao 16.5 Controle
administrativo 16.5.1 Recurso hierrquico prprio e imprprio 16.6
Controle legislativo 16.6.1 Tribunais de Contas 16.7 Controle
judicial 16.8 Prescrio no Direito Administrativo 16.9 Coisa julgada
administrativa 16.10 Questes 17 PROCESSO ADMINISTRATIVO 17.1
Processo administrativo na CF/88 17.2 Lei do Processo
Administrativo n. 9.784/99 17.3 Processo ou procedimento
administrativo? 17.4 Espcies de processo administrativo 17.5
Princpios do processo administrativo 17.6 Conceitos de rgo,
entidade e autoridade 17.7 Direitos do administrado 17.8 Deveres do
administrado 17.9 Instaurao do processo 17.10 Legitimados para o
processo administrativo 17.11 Da competncia 17.12 Impedimentos e
suspeio no processo administrativo 17.13 Forma, tempo e lugar dos
atos do processo 17.14 Comunicao dos atos 17.15 Instruo do processo
17.16 Dever de decidir 17.17 Desistncia 17.18 Recursos
administrativos 17.18.1 Permisso da reformatio in pejus 17.19 Dos
prazos
26. 17.20 Questes 18 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LEI
COMPLEMENTAR N. 101/2000) 18.1 Justificativa 18.2 Bases
constitucionais 18.3 Contexto histrico 18.4 Compatibilidade com a
Lei n. 4.320/64 18.5 Objetivos da LRF e pressupostos da
responsabilidade fiscal 18.6 Natureza jurdica e mbito de aplicao da
LRF 18.7 Conceito de receita corrente lquida 18.8 Planejamento e
sistema oramentrio na LRF 18.9 Previso e arrecadao da receita
pblica 18.10 Renncia de receita 18.11 Gerao de despesa pblica 18.12
Despesa obrigatria de carter continuado 18.13 Despesas com pessoal
18.14 Controle da despesa total com pessoal 18.15 Questes GABARITO
REFERNCIAS
27. 1 NOES GERAIS 1.1 CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO Existe
divergncia entre os doutrinadores quanto ao conceito de Direito
Administrativo. Na verdade, cada autor escolhe certos elementos que
considera mais significativos para chegar ao conceito, como se pode
notar nos exemplos abaixo. Repare que o conceito de Celso Antnio
Bandeira de Mello enfatiza a ideia de funo administrativa: o
direito administrativo o ramo do direito pblico que disciplina a
funo administrativa, bem como pessoas e rgos que a exercem.[1] Hely
Lopes Meirelles, por sua vez, destaca o elemento finalstico na
conceituao: os rgos, agentes e atividades administrativas como
instrumentos para realizao dos fins desejados pelo Estado. Vejamos:
o conceito de Direito Administrativo Brasileiro, para ns,
sintetiza-se no conjunto harmnico de princpios jurdicos que regem
os rgos, os agentes e as atividades pblicas tendentes a realizar
concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado.[2]
Aprova de Assistente Administrativo elaborada pela Fepese/SC
considerou CORRETAa afirmao: O direito administrativo sintetiza-se
no conjunto harmnico de princpios jurdicos que regem os rgos e as
atividades pblicas tendentes a realizar concreta, direta e
indiretamente os fins desejados do Estado. Maria Sylvia Zanella Di
Pietro pe em evidncia como objeto do Direito Administrativo: rgos,
agentes e as pessoas integrantes da Administrao Pblica no campo
jurdico no contencioso: o ramo do direito pblico que tem por objeto
os rgos, agentes e pessoas jurdicas administrativas que integram a
Administrao Pblica, a atividade jurdica no contenciosa que exercer
e os bens de que se utiliza para a consecuo de seus fins, de
natureza pblica.[3] A prova de Tcnico da Receita Federal/2003 feita
pela Esaf considerou CORRETA a afirmao: No conceito de Direito
Administrativo, pode-se entender ser ele um conjunto harmonioso de
normas e princpios, que regem relaes entre rgos pblicos, seus
servidores e administrados, no concernente s atividades estatais,
mas no compreendendo a regncia de atividades contenciosas3.
Bastante inovador, o conceito de Jos dos Santos Carvalho Filho que
gira em torno das relaes jurdico-administrativas: o conjunto de
normas e princpios que, visando sempre ao interesse pblico, regem
as relaes jurdicas entre as pessoas e rgos do Estado e entre este e
as coletividades a que devem servir.[4] Para concursos pblicos, o
conceito mais adequado parece ser o que combina os trs elementos
mencionados pelos referidos autores: a natureza de direito pblico;
o complexo de princpios e normas; e a funo administrativa, que
engloba os rgos, agentes e pessoas da Administrao. Assim, Direito
Administrativo o ramo do direito pblico que estuda[5] princpios e
normas reguladores do exerccio da funo administrativa. 1.2
TAXINOMIADO DIREITO ADMINISTRATIVO
28. Taxinomia a natureza jurdica de determinado instituto do
direito. Indicar a natureza jurdica consiste em apontar a qual
grande categoria do direito o instituto pertence. Quando se trata
de um ramo do direito, a indagao sobre sua natureza jurdica
resume-se em classific-lo como ramo do Direito Pblico ou do Direito
Privado. Os ramos do Direito Pblico estudam a disciplina normativa
do Estado. So de Direito Pblico os seguintes ramos: Administrativo,
Tributrio, Constitucional, Eleitoral, Penal, Urbanstico, Ambiental,
Econmico, Financeiro, Internacional Pblico, Internacional Privado,
Processo Civil, Processo Penal e Processo do Trabalho. Por outro
lado, pertencem ao Direito Privado os ramos voltados compreenso do
regramento jurdico dos particulares. Atualmente, enquadram-se nessa
categoria o Direito Civil, o Empresarial e o do Trabalho.[6] No h
dvida de que o Direito Administrativo ramo do Direito Pblico na
medida em que seus princpios e normas regulam o exerccio de
atividades estatais, especialmente a funo administrativa. A prova
da Magistratura/PE considerou CORRETA a afirmao: Entre os ramos da
cincia jurdica, o Direito Administrativo pertence ao Direito Pblico
Interno. 1.3 DIREITO ADMINISTRATIVO VERSUS CINCIADAADMINISTRAO Em
que pese a proximidade entre os dois ramos do conhecimento,
importante no confundir Direito Administrativo com a Cincia da
Administrao. Esta consiste no estudo das tcnicas e estratgias para
melhor planejar, organizar, dirigir e controlar a gesto
governamental. O certo que o Direito Administrativo define os
limites dentro dos quais a gesto pblica (Cincia da Administrao)
pode ser validamente realizada. Quadro comparativo entre Direito
Administrativo e Cincia da Administrao Direito Administrativo
Cincia da Administrao Ramo jurdico No ramo jurdico Estuda princpios
e normas de direito Estuda tcnicas de gesto pblica Cincia
deontolgica (normativa) Cincia social Fixa limites para a gesto
pblica Subordina-se s regras do Direito Administrativo 1.4
ADMINISTRAO BUROCRTICAVERSUS ADMINISTRAO GERENCIAL Exigida em
alguns concursos pblicos recentes, a diferena entre o modelo de
administrao burocrtica e o modelo de administrao gerencial no
propriamente tema do Direito Administrativo, mas da Cincia da
Administrao. O interesse das bancas de concurso nessa distino
baseia-se no pressuposto de que os institutos tradicionais do
Direito Administrativo brasileiro refletem o modelo de administrao
burocrtica,[7] marcado pelas seguintes caractersticas: a) toda
autoridade baseada na legalidade; b) relaes hierarquizadas de
subordinao entre rgos e agentes; c) competncia tcnica como critrio
para seleo de pessoal; d) remunerao baseada na funo desempenhada, e
no pelas realizaes alcanadas; e) controle de fins; f) nfase em
processos e ritos. Com o advento da reforma administrativa
promovida pela Emenda Constitucional n. 19/98[8] e fortemente
inspirada em uma concepo neoliberal de poltica econmica,
pretendeu-se implementar outro modelo de administrao pblica: a
administrao
29. gerencial. CUIDADO: Saiba que o modelo da administrao
gerencial, inspirador da Emenda n. 19/98, acusado por muitos
administrativistas de servir como pretexto para diminuir os
controles jurdicos sobre a Administrao Pblica. Aparentemente
simptica, a ideia de administrao gerencial pressupe administradores
pblicos ticos, confiveis, bem-intencionados... uma raridade no
Brasil! A administrao gerencial (ou governana consensual) objetiva
atribuir maior agilidade e eficincia na atuao administrativa,
enfatizando a obteno de resultados, em detrimento de processos e
ritos, e estimulando a participao popular na gesto pblica. Diversos
institutos de Direito Administrativo refletem esse modelo de
administrao gerencial como o princpio da eficincia, o contrato de
gesto, as agncias executivas, os instrumentos de parceria da
Administrao, a reduo de custos com pessoal, descentralizao
administrativa etc. A noo central da administrao gerencial o
princpio da subsidiariedade pelo qual no se deve atribuir ao Estado
seno as atividades de exerccio invivel pela iniciativa privada.
Quadro comparativo entre a administrao burocrtica e a administrao
gerencial Administrao burocrtica Administrao gerencial Perodo-base
Antes de 1998 Aps 1998 Norma-padro Lei n. 8.666/93 Emenda n. 19/98
Paradigma A lei O resultado Valores-chave Hierarquia, forma e
processo Colaborao, eficincia e parceria Controle Sobre meios Sobre
resultados Institutos relacionados Licitao, processo
administrativo, concurso pblico e estabilidade Contrato de gesto,
agncias executivas e princpio da eficincia Caracterstica
Autorreferente Orientada para o cidado 1.4.1 Estado em rede A
teoria do Estado em rede foi criada como uma tentativa de
aperfeioamento no modelo da administrao pblica gerencial. Superando
a simples busca por resultados, o Estado em rede visa realizar uma
gesto para a cidadania, transformando os indivduos de destinatrios
das polticas pblicas em protagonistas na definio das estratgias
governamentais. Seu principal desafio incorporar a participao da
sociedade civil organizada na priorizao e na implementao de
estratgias governamentais, fomentando a gesto regionalizada e a
gesto participativa. 1.5 CARACTERSTICAS TCNICAS DO DIREITO
ADMINISTRATIVO Analisando o Direito Administrativo francs, Jean
Rivero[9] identificou trs caractersticas tcnicas fundamentais do
referido ramo:[10] a) o Direito Administrativo um ramo recente:
desenvolveu-se somente a partir do sculo XIX;
30. A prova da Magistratura Federal da 1 Regio considerou
CORRETA a afirmao: Costuma-se indicar o stio histrico do advento do
Direito Administrativo, como ramo autnomo, entre o fim do sculo
XVIII e o incio do sculo XIX. b) o Direito Administrativo no foi
codificado: na Frana, pas de Rivero, assim como no Brasil, o
Direito Administrativo no est unificado em um cdigo prprio, e sim
disciplinado em leis esparsas. Entretanto, temos no Brasil alguns
diplomas normativos que se caracterizam como verdadeiras codificaes
parciais: conferem sistematizao a grupos especficos de assuntos,
como o caso do Cdigo Aeronutico (Lei n. 7.565/86), Cdigo de guas
(Decreto n. 24.643/34) e Lei do Processo Administrativo (Lei n.
9.784/99); c) o Direito Administrativo largamente jurisprudencial:
ao apresentar essa caracterstica, Rivero tem em vista o sistema
francs do contencioso administrativo, bastante diferente do modelo
adotado no Brasil. Na Frana, as causas de interesse da Administrao
Pblica no so julgadas no Poder Judicirio, mas por um complexo
autnomo de rgos administrativos cujas decises ajudaram a desenhar a
feio que o Direito Administrativo tem no mundo moderno. A influncia
da jurisprudncia do contencioso administrativo francs sobre o
Direito Administrativo no Brasil foi bastante significativa,
especialmente em temas como teoria do desvio de poder, teoria dos
motivos determinantes, contratos administrativos e responsabilidade
do Estado. Porm, no Brasil, onde no existe o contencioso
administrativo, j que todas as causas so decididas pelo Poder
Judicirio (modelo ingls da jurisdio una), o Direito Administrativo
baseia-se diretamente na lei, sendo bem menos expressiva a
influncia das decises judiciais para a compreenso das questes de
Direito Administrativo. Adaptando as consideraes de Rivero nossa
realidade, podemos concluir que o Direito Administrativo no Brasil
possui quatro caractersticas tcnicas fundamentais: 1) um ramo
recente; 2) no est codificado, pois sua base normativa decorre de
legislao esparsa e codificaes parciais; 3) adota o modelo ingls da
jurisdio una como forma de controle da administrao; 4) influenciado
apenas parcialmente pela jurisprudncia, uma vez que as manifestaes
dos tribunais exercem apenas influncia indicativa. 1.6 CRITRIOS
PARADEFINIO DO OBJETO DO DIREITO ADMINISTRATIVO Embora no adote o
contencioso administrativo, o Direito Administrativo brasileiro foi
amplamente influenciado pela experincia francesa em relao a esse
modelo. As causas de interesse da Administrao, na Frana, no so
julgadas pelo Poder Judicirio, mas por um complexo autnomo de rgos
administrativos. Por isso, naquele pas, a busca de um critrio
especfico capaz de identificar os temas peculiares ao direito da
administrao pblica constitui um problema fundamental para definir
as competncias do Poder Judicirio e do contencioso administrativo.
Alm dessa razo de ordem prtica, a procura por um critrio definidor
do objeto do Direito Administrativo foi indispensvel para o
reconhecimento do status de ramo jurdico autnomo. Segundo Diogenes
Gasparini,[11] podem ser mencionadas seis correntes principais
dedicadas
31. a apresentar um critrio unitrio para a conceituao do
Direito Administrativo e consequentemente a definio de seu objeto:
1) corrente legalista: considera que o Direito Administrativo
resume-se ao conjunto da legislao administrativa existente no pas.
Tal critrio reducionista, pois desconsidera o papel fundamental da
doutrina na identificao dos princpios bsicos informadores do ramo;
2) critrio do Poder Executivo: consiste em identificar o Direito
Administrativo como o complexo de leis disciplinadoras da atuao do
Poder Executivo. Esse critrio inaceitvel porque ignora que a funo
administrativa tambm pode ser exercida fora do mbito do Poder
Executivo, como ocorre nas tarefas administrativas desempenhadas
pelo Legislativo e pelo Judicirio (funo atpica) e tambm cometidas a
particulares por delegao estatal (exemplo: concessionrios e
permissionrios de servio pblico); Aprova de Procurador da AGU
elaborada pelo Cespe considerou ERRADAa afirmao: Em face da
realidade da administrao pblica brasileira, juridicamente correto
afirmar que o critrio adotado para a conceituao do direito
administrativo no pas o critrio do Poder Executivo. 3 ) critrio das
relaes jurdicas: com base nesse critrio, pretende-se definir o
Direito Administrativo como a disciplina das relaes jurdicas entre
a Administrao Pblica e o particular. A insuficincia do critrio
clara, pois todos os ramos do Direito Pblico possuem relaes
semelhantes e, alm disso, muitas atuaes administrativas no se
enquadram no padro convencional de um vnculo interpessoal, como o
caso da expedio de atos normativos e da gesto de bens pblicos; 4)
critrio do servio pblico: muito utilizado entre autores franceses
na metade do sculo passado, tal critrio considera que o Direito
Administrativo tem como objeto a disciplina jurdica dos servios
pblicos. O critrio mostra-se, atualmente, insuficiente na medida em
que a Administrao Pblica moderna desempenha muitas atividades que
no podem ser consideradas prestao de servio pblico, como o caso do
poder de polcia e das atuaes de fomento (incentivo a determinados
setores sociais); 5) critrio teleolgico ou finalstico: considera
que o Direito Administrativo deve ser conceituado a partir da ideia
de atividades que permitem ao Estado alcanar seus fins. Essa
concepo inconclusiva em razo da dificuldade em definir quais so os
fins do Estado; 6) critrio negativista: diante da complexa tarefa
de identificar o objeto prprio do Direito Administrativo, alguns
autores chegaram a sustentar que o ramo somente poderia ser
conceituado por excluso, isto , seriam pertinentes ao Direito
Administrativo as questes no pertencentes ao objeto de interesse de
nenhum outro ramo jurdico. Tal modo de analisar o problema
insatisfatrio por utilizar um critrio negativo (cientificamente
frgil) para estabelecer a conceituao. Atualmente, tem predominado a
adoo do critrio funcional, segundo o qual o Direito Administrativo
o ramo jurdico que estuda a disciplina normativa da funo
administrativa, independentemente de quem esteja encarregado de
exerc-la: Executivo, Legislativo, Judicirio ou particulares
mediante delegao estatal. A partir desses diferentes critrios
utilizados para conceituar o objeto do Direito Administrativo,
Diogo de Figueiredo Moreira Neto elabora um quadro evolutivo do
tema identificando diversas escolas:[12]
32. 1) Escola Francesa: tambm chamada de Escola Clssica ou
Legalista, propunha um sentido limitativo ao conceito de Direito
Administrativo, restringindo-o ao estudo das normas administrativas
de determinado pas. 2) Escola Italiana: igualmente adepta de uma
conceituao limitativa, entendia o Direito Administrativo como o
estudo dos atos do Poder Executivo. Seus grandes expoentes foram
Lorenzo Meucci, Oreste Ranelletti e Guido Zanobini. 3) Escola dos
Servios Pblicos: considerava o Direito Administrativo como o estudo
do conjunto de regras disciplinadoras dos servios pblicos. Teve
entre seus adeptos Lon Duguit e Gaston Jze. 4) Escola do Interesse
Pblico: entendia que a noo fundamental para conceituar o Direito
Administrativo era a ideia de bem comum ou interesse pblico, cuja
proteo seria a finalidade ltima do Estado. 5) Escola do Bem Pblico:
defendida por Andr Buttgenbach, entendia que a noo- chave para
conceituao do Direito Administrativo seria a de bem pblico. 6)
Escola dos Interesses Coletivos: sustentava que a defesa dos
interesses coletivos era a base para conceituar o Direito
Administrativo. 7) Escola Funcional: procurou associar o contedo do
Direito Administrativo ao estudo da funo administrativa. 8) Escola
Subjetiva: defendida no Brasil por Ruy Cirne Lima e Jos Cretella
Jnior, centralizava a conceituao do Direito Administrativo nas
pessoas e rgos encarregados de exercer as atividades
administrativas. 9) Escolas Contemporneas: as escolas mais atuais
tendem a utilizar diversos critrios combinados para oferecer um
conceito mais abrangente de Direito Administrativo capaz de incluir
todas as atividades desempenhadas pela Administrao Pblica moderna.
1.7 REGRAS, PRINCPIOS E NORMAS Ao conceituar Direito
Administrativo, afirmamos que o ramo que estuda princpios e normas.
Cabe aqui um esclarecimento. Os estudos clssicos sobre o
ordenamento jurdico tendem a adotar a expresso regra jurdica como
um gnero que comporta duas espcies: os princpios e as normas.[13]
Assim, a regra jurdica seria todo comando de conduta estabelecido
pelo Direito. Tais regras, por sua vez, seriam de dois tipos: a)
princpios regras gerais norteadoras de todo o sistema jurdico; b)
normas comandos especficos de conduta voltados disciplina de
comportamentos determinados. Autores mais modernos, entretanto, tm
preferido abordar o problema de forma diversa.[14] Norma jurdica
seria um gnero, dividido em duas espcies: a regra (norma especfica
disciplinadora de comportamentos especficos) e o princpio (regra
geral de contedo mais abrangente do que o da norma). A divergncia
no tem grande importncia prtica, mas preciso reconhecer que esta
ltima forma de classificar os comandos jurdicos tem uma vantagem:
reforar a ideia de que, assim como as regras especficas, os
princpios administrativos tambm so normas dotadas de fora cogente
capaz de disciplinar o comportamento da Administrao Pblica.
Portanto, desde que no se questione a fora cogente dos princpios
jurdicos
33. (possuem fora cogente mxima), no faz diferena denominar os
comandos mais especficos como normas ou regras. 1.7.1 Diferenas
entre princpios e normas O Direito uma linguagem prescritiva, pois
regula os comportamentos humanos comunicando regras obrigatrias.
Essa linguagem prescritiva pode ser entendida em dois nveis
diferentes: o plano do texto e o plano da regra. O texto a forma; a
regra normativa o contedo do texto. As leis (texto) veiculam regras
jurdicas (contedo). Por meio da interpretao, o operador do direito
extrai a regra a partir do texto. Assim, um s diploma legal (por
exemplo, o Estatuto do Servidor Pblico Federal Lei n. 8.112/90)
contm inmeras regras. Essa distino entre forma e contedo
indispensvel para compreender muitos problemas de Direito
Administrativo, como a diferena entre decreto (forma) e regulamento
(contedo). O decreto o continente (texto); o regulamento, o contedo
(regra). DICA: Artigos, pargrafos, incisos e alneas so partes
integrantes do texto (forma), e no da norma (contedo). Por isso, em
exames orais ou provas escritas, evite falar o art. x prescreve
isso ou aquilo. D preferncia por afirmar que a norma do art. x
prescreve isso ou aquilo: tecnicamente mais correto. Como todo ramo
jurdico, o Direito Administrativo possui dois tipos de regras
cogentes: os princpios e as normas. Legalidade, Impessoalidade,
Moralidade, Publicidade e Eficincia so exemplos de princpios
administrativos (art. 37, caput, da Constituio Federal): A
administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos
princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia. Diante da sua direta previso no Texto Constitucional,
esses cinco princpios so chamados de princpios expressos ou
explcitos. Pelo contrrio, o disposto no art. 40, 1, II, da CF,
segundo o qual os servidores pblicos so aposentados
compulsoriamente aos 70 anos de idade, uma regra. Podemos
diferenciar princpios e normas a partir de vrios critrios: a)
quanto abrangncia: os princpios disciplinam maior quantidade de
casos prticos; enquanto as normas so aplicveis a um nmero menor de
situaes concretas; b) quanto abstrao do contedo: os princpios
possuem um contedo mais geral dotado de acentuado nvel de abstrao;
j as normas tm um contedo reduzido disciplina de certas condutas;
c) quanto importncia sistmica: os princpios sintetizam os valores
fundamentais de determinado ramo jurdico; enquanto as normas no
cumprem tal papel dentro do sistema, apenas regulam condutas
especficas; d) quanto hierarquia no ordenamento jurdico: como
consequncia da distino anterior, os princpios ocupam posio
hierarquicamente superior perante as normas, prevalecendo sobre
elas em caso de conflito; as normas posicionam-se abaixo dos
princpios na organizao vertical do ordenamento, tendo a validade de
seu contedo
34. condicionada compatibilidade com os princpios; e) quanto
tcnica para solucionar antinomias:[15] os princpios enunciam
valores fundamentais do ordenamento jurdico de modo que, havendo
coliso entre dois ou mais princpios, emprega-se a lgica da cedncia
recproca, aplicando-se ambos, simultaneamente, mas com os contedos
mitigados; enquanto no conflito entre normas surge uma questo de
validade, utilizando-se da regra do tudo ou nada, de modo que uma
norma aplicada afastando a incidncia da outra; f) quanto ao modo de
criao: os princpios jurdicos so revelados pela doutrina num
processo denominado abstrao indutiva, pelo qual as regras
especficas so tomadas como ponto de partida para identificao dos
valores fundamentais inerentes ao sistema (princpios). Desse modo,
o papel desempenhado pelo legislador na criao de um princpio
jurdico indireto, pois, aps criar as diversas normas do sistema,
cabe doutrina identificar os princpios fundamentais ali contidos;
ao contrrio das normas, que so criadas diretamente pelo legislador;
g) quanto ao contedo prescritivo: os princpios tm contedo
valorativo que, muitas vezes, no prescreve uma ordem especfica para
regulao de comportamentos; enquanto o contedo das normas sempre se
expressa por meio de um dos trs modais denticos existentes:
permitido, proibido e obrigatrio. Toda norma jurdica permite, probe
ou obriga determinada conduta humana. Modais denticos so os
contedos lgicos possveis de uma norma jurdica: permitido
(representado, em termos lgicos, pela letra P), proibido (letra V,
inicial de verboten, palavra alem que significa proibido) e
obrigatrio (O). Podemos sintetizar as semelhanas e diferenas entre
princpios e normas na seguinte tabela comparativa: Comparao entre
princpios e normas Princpios Normas Fora cogente Fora cogente mxima
Fora cogente mxima Abrangncia Atingem maior quantidade de casos
prticos Disciplinam menos casos Abstrao do contedo Contedo mais
geral Contedo mais especfico Importncia sistmica Enunciam valores
fundamentais do sistema Somente disciplinam casos concretos
Hierarquia no ordenamento Hierarquia superior Hierarquia inferior
Tcnica para solucionar antinomias Cedncia recproca Lgica do tudo ou
nada Modo de criao Revelados pela doutrina Criadas diretamente pelo
legislador Contedo prescritivo Podem no ter modal dentico Sempre tm
no contedo um modal dentico: permitido, proibido ou obrigatrio
Importante destacar que, segundo Diogo de Figueiredo Moreira Neto,
os princpios so capazes de produzir as seguintes espcies de
eficcia: 1) eficcia imediata dirimente: consiste em suprimir a
produo de efeitos de normas e atos concretos incompatveis com o
princpio; 2) eficcia imediata impediente ou redutora: impede em
parte a produo de efeitos
35. de normas e atos concretos parcialmente incompatveis com o
contedo do princpio; 3) eficcia mediata axiolgica: afirma na ordem
jurdica os valores por ela protegidos; 4) eficcia mediata
monogentica: ao reforar determinados fundamentos finalstico-
valorativos, o princpio contribui para a formao de novos princpios
e preceitos especficos; 5 ) eficcia mediata otimizadora: orienta a
interpretao de preceitos normativos, permitindo a mais ampla e
completa aplicao de seu contedo valorativo; 6 ) eficcia mediata
sistmica: interconecta o contedo de todos os preceitos do
ordenamento, garantindo unidade e coerncia ao sistema; 7) eficcia
mediata integrativa: diz respeito ao preenchimento de lacunas. 1.8
OBJETO IMEDIATO E MEDIATO DO DIREITO ADMINISTRATIVO O Direito
Administrativo um ramo cientfico que estuda uma parcela das normas
componentes do ordenamento jurdico, a saber: as normas que
disciplinam o exerccio da funo administrativa. Assim, o objeto
imediato do Direito Administrativo so os princpios e normas que
regulam a funo administrativa. Por sua vez, as normas e os
princpios administrativos tm por objeto a disciplina das
atividades, agentes, pessoas e rgos da Administrao Pblica,
constituindo o objeto mediato do Direito Administrativo. 1.9
DIREITO ADMINISTRATIVO COMO DIREITO COMUM A complexidade das relaes
sociais e o desenvolvimento do conhecimento jurdico so fatores
fundamentais para o processo de especializao dos ramos do direito.
Com o passar do tempo, um nico ramo jurdico vai se subdividindo e
dando origem a novas ramificaes. Cumpre relembrar que o direito em
si uno e indivisvel, mas didaticamente as matrias podem ser
organizadas em blocos separados para facilitar seu estudo. Aps o
desmembramento e a criao de uma nova disciplina jurdica, o ramo-me
permanece servindo de referncia externa para a soluo de questes que
no possam ser resolvidas pela tcnica prpria do ramo especializado.
Os casos mais importantes envolvem problemas de integrao normativa.
Integrao o processo tcnico-jurdico utilizado para preencher lacunas
em determinado ramo. Lacunas so hiatos na lei, espaos em branco,
ausncia de norma apropriada para resolver um caso concreto. Fala-se
tambm na integrao como o processo de colmatao (colmatao a soluo de
um caso concreto mediante o preenchimento da lacuna jurdica) das
lacunas. Nesse contexto, surge o conceito de direito comum fonte
qual se deve recorrer para suprir lacuna existente em ramo
especializado. Por ser o nascedouro de todos os ramos privatsticos,
o Direito Civil o direito comum dos ramos de Direito Privado.
Assim, por exemplo, havendo uma lacuna no Direito Empresarial
incapaz de ser preenchida mediante solues internas desse ramo, cabe
ao operador do direito recorrer s regras anlogas de Direito Civil.
Ocorre que conhecida repartio didtico-cientfica do Direito em dois
blocos, Direito Pblico e Direito Privado, cria uma ressalva nesse
processo de importao de solues (integrao). Assim, se um ramo de
Direito Pblico, no faz sentido recorrer s normas anlogas presentes
no Direito Civil. As solues jurdicas aplicveis a problemas privados
no servem de modelo para dirimir adequadamente controvrsias que
envolvem
36. o Estado. So s normas e aos princpios administrativos que o
operador do direito deve recorrer na hiptese de lacuna nos ramos
juspublicsticos. O Direito Administrativo o direito comum dos ramos
do Direito Pblico. 1.10 PRESSUPOSTOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO O
surgimento do Direito Administrativo, entendido como complexo de
regras disciplinadoras da atividade administrativa, somente foi
possvel devido a dois pressupostos fundamentais: 1) a subordinao do
Estado s regras jurdicas, caracterstica surgida com o advento do
Estado de Direito e 2) a existncia de diviso de tarefas entre os
rgos estatais. Dito de outro modo, a noo de Estado de Direito e a
concepo da Tripartio de Poderes tm status de conditio sine qua non
para a existncia do Direito Administrativo. Historicamente no havia
sentido falar em um Direito Administrativo durante a Idade Mdia,
perodo caracterstico do Estado Absolutista (ou Estado de Polcia),
em que inexistiam regras jurdicas colocadas acima da vontade dos
monarcas. Foi somente aps a Revoluo Francesa, em 1789, que o
fortalecimento dos Parlamentos criou condies para estabelecerem-se
regras limitadoras da atuao da administrao pblica. Ocorrida pouco
antes da Revoluo Francesa, no mesmo sculo XVIII, tem sido tambm
apontada pelos estudiosos como decisiva para o nascimento da ideia
de um Direito Administrativo a publicao da obra O esprito das leis
(Lesprit des lois, 1748), de Charles-Louis de Secondat, ou Charles
de Montesquieu, mais conhecido como Baro de Montesquieu, na qual o
autor defendeu a necessidade de uma distribuio do poder estatal
entre rgos distintos como um antdoto contra a concentrao de poderes
e os abusos que caracterizavam as monarquias absolutistas. Segundo
Montesquieu, a experincia dos povos evidencia que quem tem o poder
possui uma tendncia a dele abusar, pondo em risco a liberdade do
homem. Assim, torna-se necessrio frear essa inclinao natural por
meio de um sistema de controle do poder pelo poder. Muitos autores
afirmam que Montesquieu no teria sido o primeiro a idealizar a
tripartio de poderes, sendo comum apontar A repblica (sculo IV
a.C.), de Plato, e os Tratados sobre governos civis (1689), do
empirista ingls John Locke, como as verdadeiras origens da famosa
teoria. Parece inegvel, todavia, que a aceitao universal da
repartio dos poderes estatais entre rgos distintos, admitida como
eficiente instrumento de conteno de abusos, somente foi possvel
devido obra de Montesquieu. 1.11 AUTONOMIADO DIREITO ADMINISTRATIVO
Atualmente no existe mais controvrsia sobre a autonomia didtica e
cientfica do Direito Administrativo diante dos demais ramos
jurdicos. A existncia de um objeto prprio (regras de direito
disciplinadoras do exerccio da funo administrativa) e a existncia
de princpios especficos (legalidade, impessoalidade, moralidade
etc.) so fatores suficientes para conferir status de ramo autnomo.
1.12 ESTADO, GOVERNO, PODER EXECUTIVO, ADMINISTRAO PBLICA, PODER
EXECUTIVO E PODER PBLICO O domnio dos conceitos de Estado, Governo,
Poder Executivo, Administrao Pblica, administrao pblica (com
minscula) e poder executivo (com minscula)
37. indispensvel para compreenso de diversos temas do Direito
Administrativo. Estado um povo situado em determinado territrio e
sujeito a um governo. Nesse conceito despontam trs elementosa: a)
povo a dimenso pessoal do Estado, o conjunto de indivduos unidos
para formao da vontade geral do Estado. Povo no se confunde com
populao, conceito demogrfico que significa contingente de pessoas
que, em determinado momento, esto no territrio do Estado. diferente
tambm de nao, conceito que pressupe uma ligao cultural entre os
indivduos; b) territrio a base geogrfica do Estado, sua dimenso
espacial; c) governo a cpula diretiva do Estado. Indispensvel,
tambm, lembrar que o Estado organiza-se sob uma ordem jurdica que
consiste no complexo de regras de direito cujo fundamento maior de
validade a Constituiob. A soberania refere-se ao atributo estatal
de no conhecer entidade superior na ordem externa, nem igual na
ordem interna (Jean Bodin). a) A prova de Tcnico de Administrao/PA
elaborada pelo Cespe considerou CORRETA a afirmao: O Estado
brasileiro um ente personalizado formado pelos elementos povo,
territrio e governo soberano. b) A prova de Promotor de Justia/PR
considerou CORRETA a afirmao: Segundo o esclio de Celso Ribeiro
Bastos Estado a organizao poltica sob a qual vive o homem moderno
(...) resultante de um povo vivendo sobre um territrio delimitado e
governado por leis que se fundam num poder no sobrepujado por
nenhum outro externamente e supremo internamente. Com base nesta
definio podemos afirmar que os elementos fundamentais Povo,
Territrio e Governo (Poder) ainda so os componentes bsicos na
constituio do Estado, segundo a doutrina. Governo um conceito que
sofreu importante alterao de contedo. A concepo clssica considerava
que governo era sinnimo de Estado, isto , a somatria dos trs
Poderes: Legislativo, Executivo e Judicirio. Atualmente, porm,
governo, em sentido subjetivo, a cpula diretiva do Estado,
responsvel pela conduo dos altos interesses estatais e pelo poder
poltico, e cuja composio pode ser modificada mediante eleies. Nesse
sentido, pode-se falar em governo FHC, governo Lula. Na acepo
objetiva ou material, governo a atividade diretiva do Estado. A
prova de Analista de Finanas elaborada pela Esaf considerou CORRETA
a afirmao: O poder poltico de um Estado composto pelas funes
legislativa, executiva e judicial e tem por caractersticas
essenciais a unicidade, a indivisibilidade e a indelegabilidade.
Poder Executivo o complexo de rgos estatais verticalmente
estruturados sob direo superior do Chefe do Executivo (Presidente
da Repblica, Governador ou Prefeito, dependendo da esfera
federativa analisada). Junto com o Legislativo e o Judicirio, o
Executivo compe a tripartio dos Poderes do Estado. Administrao
Pblica (com iniciais maisculas) um conceito que no coincide com
Poder Executivo. Atualmente, o termo Administrao Pblica designa o
conjunto de rgos e agentes estatais no exerccio da funo
administrativa, independentemente se so pertencentes ao Poder
Executivo, ao Legislativo, ao Judicirio, ou a qualquer outro
organismo estatal (como Ministrio Pblico e Defensorias Pblicas).
Assim, por exemplo, quando o Supremo Tribunal Federal constitui
comisso de licitao para contratar determinado prestador de servios,
a comisso e seus agentes so da Administrao Pblica porque e enquanto
exercem essa funo administrativa. MUITO IMPORTANTE (conceito
fundamental): Administrao Pblica o conjunto de rgos e agentes
estatais no exerccio da funo administrativa, independentemente do
Poder a que pertenam.
38. Administrao pblica (com iniciais minsculas) ou poder
executivo (com minscula) so expresses que designam a atividade
consistente na defesa concreta do interesse pblico. DICA: Escrita
com iniciais maisculas Administrao Pblica um conjunto de agentes e
rgos estatais; grafada com minsculas, a expresso administrao pblica
designa a atividade consistente na defesa concreta do interesse
pblico. Por isso, lembre: concessionrios e permissionrios de servio
pblico exercem administrao pblica, mas no fazem parte da
Administrao Pblica. J o conceito de Poder Pblico em sentido orgnico
ou subjetivo, segundo Diogo de Figueiredo Moreira Neto, o complexo
de rgos e funes, caracterizado pela coero, destinado a assegurar
uma ordem jurdica, em certa organizao poltica considerada.[16]
Pode-se dizer que o autor considera Poder Pblico, em sentido
subjetivo, como sinnimo de Estado. Porm, na acepo funcional ou
objetiva, poder pblico significaria a prpria coero caracterstica da
organizao estatal. 1.13 SENTIDOS DO TERMO ADMINISTRAO PBLICA A
expresso Administrao Pblica pode ser empregada em diferentes
sentidos:[17] 1 Administrao Pblica em sentido subjetivo ou orgnico
o conjunto de agentes, rgos e entidades pblicas que exercem a funo
administrativa; 2 Administrao Pblica em sentido objetivo, material
ou funcional, mais adequadamente denominada administrao pblica (com
iniciais minsculas), a atividade estatal consistente em defender
concretamente o interesse pblico. A prova da Esaf para Promotor de
Justia/PE 2002 deu como CORRETA a afirmao: A expresso Administrao
Pblica em sentido objetivo, material ou funcional, designa a
natureza da atividade exercida pelas pessoas jurdicas, rgos e
agentes pblicos. 1.14 TAREFAS PRECPUAS DAADMINISTRAO PBLICAMODERNA
O grande nmero e a diversidade das atribuies cometidas ao Estado,
nos dias atuais da chamada ps-modernidade,[18] no impedem a
doutrina de identificar as trs tarefas precpuas da Administrao
Pblica moderna, cuja ordem abaixo indicada reflete a sequncia
histrica exata em que as tarefas foram sendo atribudas ao Poder
Pblico durante os sculos XIX e XX: 1) o exerccio do poder de
polcia: foi a primeira misso fundamental conferida Administrao,
ainda durante o sculo XIX, perodo do chamado Estado-Polcia[19] ou
Estado-Gendarme. O poder de polcia consiste na limitao e no
condicionamento, pelo Estado, da liberdade e propriedade privadas
em favor do interesse pblico; 2) a prestao de servios pblicos: na
primeira metade do sculo XX, especialmente aps a Primeira Guerra
Mundial (1914-1918), as denominadas Constituies Sociais (mexicana,
de 1917 e alem, ou de Weimar, de 1919) passaram a atribuir ao
Estado funes positivas (o poder de polcia funo negativa,
limitadora) de prestao de servios pblicos, como o oferecimento de
transporte coletivo, gua canalizada e energia eltrica; 3) a
realizao de atividades de fomento: j na segunda metade do sculo XX,
a
39. Administrao Pblica passou tambm a incentivar setores
sociais especficos, estimulando o desenvolvimento da ordem social e
econmica. A prova de Fiscal do Trabalho elaborada pela Esaf
considerou CORRETA a afirmao: A funo executiva, por meio da qual o
Estado realiza atos concretos voltados para a realizao dos fins
estatais e da satisfao das necessidades coletivas, compreende a
funo de governo, relacionada com atribuies polticas, colegislativas
e de deciso, e a funo administrativa, da qual se vale o Estado para
desenvolver as atividades de interveno, fomento, polcia
administrativa e servio pblico. LEMBRAR: As trs tarefas
fundamentais da Administrao Pblica moderna so: poder de polcia,
servio pblico e fomento. 1.15 INTERPRETAO DO DIREITO ADMINISTRATIVO
O Direito constitui uma linguagem prescritiva criada para
disciplinar os comportamentos humanos, tornando possvel a vida em
sociedade. O cumprimento das condutas determinadas pelo ordenamento
jurdico reforado pela previso de sanes. Ao contrrio das normas
morais, estticas e religiosas, a violao das normas jurdicas impe ao
sujeito a aplicao de sano externa e institucionalizada. A sano
jurdica externa porque imposta ao sujeito pela sociedade;
institucionalizada porquanto aplicada por rgos estatais criados com
essa finalidade. O veculo introdutor de normas e sanes no Direito o
texto jurdico. Porm, para que as normas sejam cumpridas e
compreendidas suas sanes, torna-se necessrio extra-las do texto
legal. Interpretao o processo tcnico que revela, a partir do texto
legal, o sentido e o alcance das normas e sanes jurdicas.
Hermenutica a parte da Filosofia do Direito que estuda a
interpretao de normas jurdicas. A interpretao das regras do Direito
Administrativo est sujeita aos princpios hermenuticos gerais
estudados pela Filosofia do Direito e, subsidiariamente, s regras
interpretativas prprias do Direito Privado. Entretanto, atento s
caractersticas peculiares da funo administrativa, Hely Lopes
Meirelles[20] indica trs pressupostos que devem ser observados na
interpretao de normas, atos e contratos de Direito Administrativo,
especialmente quando utilizados princpios hermenuticos privados
para compreenso de institutos administrativos: 1) a desigualdade
jurdica entre a Administrao e os administrados: ao contrrio do que
ocorre no Direito Privado, a relao jurdica bsica no Direito
Administrativo marcada pelo desequilbrio entre as partes ou
verticalidade da relao; 2) a presuno de legitimidade dos atos da
Administrao: tal atributo tem o poder de inverter o nus da prova
sobre a validade do ato administrativo, transferindo ao particular
o encargo de demonstrar eventual defeito do ato administrativo; 3)
a necessidade de poderes discricionrios para a Administrao atender
ao interesse pblico: a lei confere ao agente pblico, na competncia
discricionria, uma margem de liberdade para que decida, diante do
caso concreto, qual a melhor maneira de defender o interesse
pblico. Essa pluralidade de comportamentos vlidos, presente na
prtica de atos administrativos discricionrios, deve ser levada em
considerao na interpretao das normas de Direito Administrativo,
especialmente para compreenso dos limites traados pela lei para o
exerccio das competncias administrativas. Desde que observados
esses trs pressupostos, a interpretao de normas do Direito
Administrativo regida pelos princpios hermenuticos da Filosofia do
Direito e,
40. subsidiariamente, do Direito Privado. 1.16 RELAO COM OUTROS
RAMOS O Direito Administrativo um ramo do Direito Pblico porque
estuda a regulao jurdica de atividades tipicamente estatais. Tem
autonomia didtica e cientfica como campo especfico do saber humano
e princpios e tcnicas prprios para compreenso do seu objeto.
Entretanto, no h dvida de que o Direito Administrativo, embora
autnomo, possui diversos pontos de conexo com outros ramos
jurdicos, conforme se demonstrar a seguir. Direito Constitucional:
a relao entre o Direito Constitucional e o Direito Administrativo
profunda. A Constituio de 1988 dedicou um captulo inteiro (Captulo
VII do Ttulo III) ao regramento da atividade administrativa,
denominado Da Administrao Pblica. O Texto de 1988 disciplina, entre
outros, os seguintes temas de Direito Administrativo: a)
desapropriao (art. 5, XXIV); b) requisio de bens (art. 5, XXV); c)
gratuidade de certides (art. 5, XXXIV); d) princpios do processo
administrativo (art. 5, LIV e LV); e) ao popular contra ato lesivo
ao patrimnio pblico e moralidade administrativa (art. 5, LXXIII);
f) gratuidade na prestao de servios pblicos (art. 5, LXXVI); g)
competncia para prestao de servios pblicos (arts. 21, 25 e 29); h)
princpios gerais do Direito Administrativo (art. 37, caput); i)
regime jurdico dos cargos, empregos e funes pblicas (art. 37); j)
organizao administrativa (art. 37, XIX); k) licitaes e contratos
(art. 37, XXI); l) responsabilidade do Estado (art. 37, 6); m)
poltica urbana (arts. 182 e 183); n) reforma agrria (arts. 184 a
191). Direito Civil: o Direito Administrativo surgiu, nas decises
do contencioso administrativo francs, como um conjunto de regras e
tcnicas derrogadoras do regime privado. Temas especficos, como atos
da Administrao e contratos estatais, at ento disciplinados pelo
Direito Civil, passaram a sujeitar-se a regras novas, compatveis
com o status privilegiado que o Poder Pblico gozava na condio de
defensor dos interesses da coletividade. Assim, ao longo do sculo
XIX, era construdo o Direito Administrativo como um ramo autnomo em
relao ao Direito Civil ( poca, o direito comum). Essa circunstncia
histrica de passado em comum mantm o Direito Civil e o Direito
Administrativo relacionados em diversos aspectos. Especialmente no
que concerne teoria do ato administrativo, contratos, pessoas da
Administrao indireta, servido administrativa e bens pblicos; o
recurso a regras do Cdigo Civil, para soluo de problemas
administrativos, bastante frequente. Como se v, os fundamentos do
Direito Administrativo brasileiro esto constitucionalmente
disciplinados, evidenciando a vinculao entre os dois ramos. Direito
Processual Civil: o advento da lei federal do Processo
Administrativo (Lei n. 9.784/99) reforou a ligao que o Direito
Administrativo mantm com institutos e temas do Direito Processual
Civil. A base principiolgica do processo administrativo a mesma do
processo civil, e at os aspectos do procedimento adotado pela Lei
n. 9.784/99 tiverem notada influncia dos ritos do Cdigo de Processo
Civil. Alm disso, as normas aplicveis s aes de defesa do
administrado e ao procedimento seguido pela Fazenda Pblica em juzo
tm previso expressa na legislao processual civil. Merece destaque
tambm o regramento processual da Ao de Improbidade Administrativa,
previsto na Lei n. 8.429/92, importante instrumento introduzido
pela Constituio de 1988 para dar
41. um contorno mais definido ao princpio da moralidade
administrativa. Direito do Trabalho: o regime jurdico aplicado aos
empregados pblicos , essencialmente, o previsto na Consolidao das
Leis do Trabalho. Alm disso, diversos direitos consagrados na
legislao trabalhista aos empregados pblicos e privados foram
constitucionalmente estendidos aos servidores pblicos estatutrios
(art. 39, 3, da CF), tais como: a) salrio mnimo; b) dcimo terceiro
salrio; c) salrio-famlia; d) durao da jornada de trabalho; e)
repouso semanal remunerado; f) adicional de servio extraordinrio;
g) adicional de frias; h) licena gestante; i) licena-paternidade;
j) proteo do trabalho da mulher; k) reduo dos riscos do trabalho;
l) proibio de diferenas salariais. Tais exemplos comprovam a
estreita relao que o Direito Administrativo entretm com o Direito
do Trabalho. Direito Penal: as condutas reveladoras de maior
lesividade Administrao Pblica esto tipificadas como Crimes contra a
Administrao Pblica, cujas punies so indicadas nos arts. 312 a 319
do Cdigo Penal. Tal circunstncia j seria suficiente para demonstrar
a estreita relao que o Direito Administrativo mantm com o Direito
Penal. Alm disso, a perda do cargo pblico constitui efeito das
condenaes criminais, o que consiste em claro reflexo administrativo
da jurisdio penal. Direito Processual Penal: os procedimentos
adotados para apurao e julgamento dos crimes contra a Administrao
Pblica fazem parte do campo especfico de interesses do Direito
Processual Penal, outro ramo do Direito Pblico com o qual o Direito
Administrativo guarda relao de proximidade e cooperao. Direito
Tributrio: uma especializao do Direito Administrativo, tendo
surgido a partir da identificao de princpios especficos reguladores
das atividades estatais de criao e arrecadao de tributos. O Direito
Tributrio aproveita toda a base principiolgica do Direito
Administrativo, especialmente porque a exigncia de tributos
consiste em clara manifestao da funo administrativa. O aparato
estatal de cobrana tributria, conhecido como Fisco, parte
integrante da Administrao Pblica em sentido orgnico, fato
reconhecido pelo prprio Cdigo Tributrio Nacional ao utilizar a
expresso Administrao Tributria para se referir Fazenda Pblica
(arts. 194 a 208 do CTN). Alm disso, o lanamento tributrio
qualificado pelo CTN como procedimento administrativo, e a certido
da dvida ativa (CDA) revestida, segundo o legislador, de presuno de
liquidez e certeza, nome empregado no sentido de presuno de
legitimidade, conhecido atributo dos atos administrativos. Apenas
para indicar outro exemplo de profunda relao entre os dois ramos, o
art. 145, II, da Constitu