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ISBN 978-85-02-14896-3

Mazza, AlexandreManual de direito administrativo /Alexandre Mazza. 2. ed.So Paulo: Saraiva, 2012.Bibliografia.1. Direito administrativo 2. Direitoadministrativo BrasilI. TtuloCDU-35

ndice para catlogo sistemtico:1. Direito administrativo 35

Diretor editorial Luiz Roberto CuriaGerente de produo editorial Lgia Alves

Editor Jnatas Junqueira de MelloAssistente editorial Sirlene Miranda de

SalesProdutora editorial Clarissa Boraschi MariaArte, diagramao e reviso Know-how

EditorialServios editoriais Elaine Cristina da Silva

/ Kelli Priscila Pinto

Capa Orlando Facioli DesignProduo grfica Marli Rampim

Produo eletrnica Ro Comunicao

Data de fechamento da edio: 7-11-2011

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Nenhuma parte desta publicaopoder ser reproduzida por qualquer

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A violao dos direitos autorais crime estabelecido na Lei n.

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A presente obra disponibilizadapela equipe Le Livros e seusdiversos parceiros, com oobjetivo de disponibilizarcontedo para uso parcial empesquisas e estudos acadmicos,bem como o simples teste daqualidade da obra, com o fim

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O Le Livros e seus parceirosdisponibilizam contedo dedominio publico e propriedadeintelectual de forma totalmentegratuita, por acreditar que oconhecimento e a educaodevem ser acessveis e livres atoda e qualquer pessoa. Voc

pode encontrar mais obras emnosso site: LeLivros.Net ou emqualquer um dos sites parceirosapresentados neste link.

Quando o mundo estiver unidona busca do conhecimento,eno lutando por dinheiro e

poder, ento nossa sociedadeenfim evoluira a um novo nvel.

minha filha Dudinha,razo da minha vida.

AGRADECIMENTOS

Gostaria de agradecerprimeiramente a Deus, queme deu fora para trabalharnas madrugadas e concluirmais uma rdua tarefa.Muitas pessoas foramindispensveis para aelaborao deste livro e atodas devo meus sincerosagradecimentos. Tatiana,minha querida esposa, pelo

amor, pacincia e incentivoque no faltaram um minutosequer. minha me, Isabel,que revisou detalhadamentecada captulo e muito meajudou na pesquisa de temascruciais. Dudinha, minhasuperfilha, que viu o ppisser roubado das brincadeirase cantorias durante os mesesde trabalho. Ao meuassistente na Rede de EnsinoLFG, professor RafaelBernardo, que me ajudou demodo competente napesquisa. Ao meu editorJnatas e a todos os

competentes funcionrios daSaraiva e da Know-how, poracreditarem em meutrabalho. E principalmenteaos meus alunos, quecobraram com muito carinhoa concluso breve do meulivro, em especial aosamigos dowww.sitedomazza.com.br,aos meus seguidores doTwitter (@professormazza)e aos dedicados membros da@mafiadomazza (F eM!), na pessoa de suapresidente, a queridaFernanda Daubian.

Sem cada um de vocseste livro no se realizaria.

Muito obrigado!

Alexandre Mazza

NOTA DOAUTOR 2EDIO

A aceitao do meuManual de direitoadministrativo entre osalunos, professores eprofissionais da reajurdica foi emocionante.Pude presenciar suaimediata utilizao tanto porcandidatos ao Exame de

Ordem quanto por aquelesque se preparam para osmais exigentes concursospblicos brasileiros.Surpreendente tambm aquantidade de Faculdades deDireito que passaram aadotar o Manual como livrode formao indicado aosalunos de graduao.

A todos que ajudaram naprimeira divulgao dolivro, meus sincerosagradecimentos.

Na segunda edio, almde corrigidos alguns errosde digitao, foram feitas

muitas melhorias eampliaes. De incio, oleitor notar a insero deum captulo sobreResponsabilidade Fiscal,includo por solicitao doscandidatos inscritos no 88Concurso do MinistrioPblico do Estado de SoPaulo/2011, cujo editalcobrou a Lei Complementarn. 101/2000 dentro daprogramao de DireitoAdministrativo.

Acrescentei mais de milinformaes, entreatualizaes legislativas e

jurisprudenciais, recentesquestes de concursos,novos tpicos, assuntosatuais, tendncias dalegislao, orientaesnormativas de rgosfederais e novidadesdoutrinrias.

Tudo isso com acolaborao dos leitores,alunos e seguidores noTwitter(@professormazza).Quero continuar cumprindoo objetivo de fazer desteManual o primeirowikilivro jurdico do pas,uma obra aberta e

colaborativa, cujo contedo permanentemente adaptadosegundo as expectativas enecessidades dos leitores.Isso porque, meu querido eminha querida, este livro seu!

A profundidade com queos temas so abordadospermite a utilizao do livropor alunos que estocursando especializao narea; portanto, a segundaedio foi pensada tambmpara atender a esses alunos,especialmente agora quecoordeno a ps-graduao

telepresencial em DireitoAdministrativo na Rede deEnsino LFG.

Peo que continuemmandando sugestes ecrticas paraaperfeioamento do nossoManual.

Sucesso e bons estudos.Forte abrao e muito

obrigado,

Alexandre Mazza

NOTA DOAUTOR 1EDIO

O poder deste livroEste o livro da minha

vida. No tenho nenhumadvida disso e precisavacomear tratando-o assim. o resultado de mais de dezanos lecionandoininterruptamente, e comregime de dedicao

exclusiva, em cursospreparatrios paraconcursos pblicos e examesda OAB. Graas a Deus eaos meus alunos, conseguirealizar meu grande sonhode viver exclusivamente doe para o ensino do Direito. Eposso afirmar que o presentelivro o ponto alto da minhacarreira como professor emtempo integral.

A elaborao desta obraaconteceu ao mesmo tempoem que eu me preparavapara defesa da minha tese dedoutorado, sob a orientao

do professor Celso AntnioBandeira de Mello.Considero este trabalho umfilho do meu doutoramento,pois julgo que no teriaconseguido levar a termo asequncia de captulos sem oamadurecimento intelectualque a concluso da minhaformao acadmicaproporcionou.

Agora sou Doutor e meulivro foi publicado.

No exatamente umlivro de doutrina. Suautilidade principal edeclarada preparar

eficazmente candidatos paraenfrentar todas as questesde Direito Administrativopresentes em qualquer provaou concurso pblico doBrasil. Aprendi a no fugirde desafios, e elaborar olivro de Administrativo maiscompleto do pas paraprovas e concursos foisomente mais um desafio quetive de encarar de frente.

Este livro foi elaboradousando as mais modernastcnicas grficas paraassimilao do contedo:

a) texto em preto com

informaes-chavedestacadas em bold,permitindo ao leitor umarpida memorizao aoviabilizar um segundo nvelde leitura, se quiserrelembrar somente oindispensvel dentro de cadatema;

b) inmeras questes deprovas e concursos, emdiferentes nveis deprofundidade, aplicadas noprprio corpo do texto,permitindo ao leitor conferirexatamente como o tema abordado pelas bancas

examinadoras;c) insero de diversos

quadros sinticos, boxes,chamadas e esquemas,tambm no prprio corpo dotexto, resumindograficamente os pontoscruciais da matria;

d) incluso, ao final decada captulo, de questeselaboradas pelas maisimportantes instituiesresponsveis por aplicarprovas e concursos pblicosno Pas: Cespe, FCC, FGV,Esaf, Vunesp, Cesgranrio,entre outras. Os gabaritos

so indicados somente aofinal do livro para permitirque o leitor avalieprecisamente seuaproveitamento em questesextradas das provas;

e) centenas deentendimentosjurisprudenciais do STF,STJ e Tribunais de Contasinseridos no prprio corpodo texto, favorecendo aviso integrada ecomparativa de doutrina ejurisprudncia.

Alm de utilizar as maismodernas tcnicas grficas

disponveis no Brasil, estelivro contm diversasinovaes que o diferenciamde qualquer outra obraexistente no mercadobrasileiro:

a) temas inditos: pelaprimeira vez, em uma obrado gnero, so abordadosalguns assuntos avanadosque vm sendo exigidos emprovas, mas no tm registroem obras similares. Soalguns exemplos de temasinditos: 1) a teoria do atoadministrativo inexistente; 2)a concepo objetiva do

desvio de finalidade; 3) ateoria da supremaciaespecial; 4) as agnciasplenipotencirias; 5) asentidades pblicastransfederativas; 6)multiadjudicao etc.Acrescentei tambm umcaptulo inteiro dedicado srelaes jurdicas deadministrao pblica edemais situaes subjetivasde Direito Administrativo,tema de minha tese dedoutorado, assunto muitocomplexo, mas cada vezmais cobrado em concursos

de altssimo nvel;b) referncias

internacionais: apresentandoinformaes bibliogrficasdos mais importantesadministrativistas de todosos tempos, municiando oleitor com informaesexclusivas sobre culturajurdico-administrativista,que podero ser citadas emprovas escritas e examesorais como um poderosodiferencial em relao aosdemais candidatos;

c) exposio dascontrovrsias: alguns

assuntos despertam bastantecontrovrsia doutrinria. Porisso, sempre que o temaenseja algum dissensorelevante, so apontadas asopinies das quatro grandesreferncias atuais de nossoDireito Administrativo:Celso Antnio Bandeira deMello, Hely LopesMeirelles, Maria SylviaZanella Di Pietro e Jos dosSantos Carvalho Filho.Sendo possvel apurar aviso predominante dasbancas, apontada acorrente mais apropriada

para ser defendida pelocandidato na prova.

Importante destacar queprocurei dar a cada tema umtratamento bem objetivo,utilizando a tcnica dosassuntos relacionais.Procuro vincular diversosassuntos entre si, mostrandoao leitor como os variadoscaptulos do DireitoAdministrativo seinterconectam formando umtodo unitrio e coerente.Assim, por exemplo, aotratar da ao indenizatria(responsabilidade do

Estado), mostro como aimpossibilidade depropositura da aodiretamente contra a pessoafsica do agente(jurisprudncia do STF) estrelacionada com a modernateoria do rgo (organizaoadministrativa) e a noo deimpessoalidade (princpiosdo Direito Administrativo).Essa compreensorelacional dos diversoscaptulos do DireitoAdministrativo favorece acompreenso integral detemas importantes e aumenta

a capacidade de respondercorretamente a indagaesde vis prtico, comuns emprovas escritas e examesorais.

Como instrumentodidtico diferenciado, fiz ainsero na ntegra dediversos dispositivos legais,tornando desnecessriointerromper a leitura dotexto para consultar alegislao de regncia. Emtemas cujas questes deprova consistem na simplesreproduo das normaslegais pertinentes, como

ocorre com o Estatuto doServidor Pblico Federal(Lei n. 8.112/90), optei porrearranjar o texto dalegislao, evitandoacrescentar muitoscomentrios, para que asinformaes essenciais nose perdessem entre opiniesdo autor e desdobramentosexplicativos desnecessrios.

Por fim, solicitoencarecidamente que voc,meu querido leitor,encaminhe eventuaisquestes de concurso queno foram abordadas neste

livro, bem como sugesto denovos temas, para o meu sitewww.sitedomazza.com.br oupelo twitterwww.twitter.com/professormazzaAssim, nas prximas ediespoderei incorporar osaperfeioamentos que semostrarem necessrios.

Esse livro feito paravoc! Tudo a ver com o meulema e objetivo de vida,parafraseando o grandeMrio Quintana: meusalunos passaro. Eupassarinho!

Sucesso!

Alexandre MazzaSo Paulo, 2010.

SUMRIO

1 NOES GERAIS1.1 CONCEITO DE DIREITO

ADMINISTRATIVO1.2 TAXINOMIA DO DIREITO

ADMINISTRATIVO1.3 DIREITO

ADMINISTRATIVOVERSUS CINCIA DAADMINISTRAO

1.4 ADMINISTRAOBUROCRTICA VERSUSADMINISTRAOGERENCIAL

1.5 CARACTERSTICASTCNICAS DO DIREITOADMINISTRATIVO

1.6 CRITRIOS PARADEFINIO DO OBJETODO DIREITOADMINISTRATIVO

1.7 REGRAS, PRINCPIOS ENORMAS1.7.1 Diferenas entre

princpios e normas1.8 OBJETO IMEDIATO E

MEDIATO DO DIREITOADMINISTRATIVO

1.9 DIREITOADMINISTRATIVO COMODIREITO COMUM

1.10 PRESSUPOSTOS DODIREITO

ADMINISTRATIVO1.11 AUTONOMIA DO

DIREITOADMINISTRATIVO

1.12 ESTADO, GOVERNO,PODER EXECUTIVO,ADMINISTRAOPBLICA, PODEREXECUTIVO E PODERPBLICO

1.13 SENTIDOS DO TERMOADMINISTRAOPBLICA

1.14 TAREFAS PRECPUASDA ADMINISTRAOPBLICA MODERNA

1.15 INTERPRETAO DODIREITOADMINISTRATIVO

1.16 RELAO COM OUTROSRAMOS

1.17 CODIFICAO DODIREITOADMINISTRATIVO

1.18 FONTES DO DIREITOADMINISTRATIVO

1.19 SISTEMASADMINISTRATIVOS1.19.1 Sistema da

jurisdio una1.19.2 Sistema do

contenciosoadministrativo

1.20 COMPETNCIA PARALEGISLAR

1.21 RESERVA DE LEICOMPLEMENTAR NODIREITO

ADMINISTRATIVO1.22 INICIATIVA DE

PROJETOS DE LEI1.23 FUNO

ADMINISTRATIVA1.23.1 Conceito

1.24 FUNOADMINISTRATIVA EFUNO DE GOVERNO

1.25 TENDNCIAS DODIREITOADMINISTRATIVOMODERNO

1.26 DEZ DICASTOMAHAWK PARA AVSPERA DA PROVA

1.27 Questes

2 PRINCPIOS2.1 IMPORTNCIA DOS

PRINCPIOSADMINISTRATIVOS

2.2 DUPLA FUNCIONALIDADEDOS PRINCPIOS

2.3 PRINCPIOS COMOMANDAMENTOS DEOTIMIZAO

2.4 REGIME JURDICO-ADMINISTRATIVO

2.5 SUPRAPRINCPIOS DODIREITOADMINISTRATIVO2.5.1 Princpio da

supremacia dointeresse pblico

2.5.2 Princpio da

indisponibilidade dointeresse pblico

2.6 PRINCPIOSCONSTITUCIONAIS DODIREITOADMINISTRATIVO2.6.1 Princpio da

legalidade2.6.1.1 Conceito2.6.1.2 Legalidade:

sentido negativo esentido positivo

2.6.1.3 Bloco dalegalidade eprincpio dajuridicidade

2.6.1.4 Trplicefundamentoconstitucional

2.6.1.5 Legalidadeprivada e legalidadepblica

2.6.1.6 Excees legalidade

2.6.1.7 Teoria dasupremaciaespecial

2.6.2 Princpio daimpessoalidade

2.6.2.1 Subprincpio davedao dapromoo pessoal

2.6.3 Princpio damoralidade

2.6.3.1 Contedo jurdicoda moralidadeadministrativa

2.6.3.2 Boa-f subjetiva e

boa-f objetiva2.6.3.3 O problema da

moral paralela2.6.3.4 Smula

Vinculante n. 13 doSTF (antinepotismo)

2.6.3.5 Resoluo n. 7 doCNJ(antinepotismo)

2.6.3.6 Instrumentos paradefesa damoralidade

2.6.3.7 Lei deImprobidadeAdministrativa

2.6.4 Princpio dapublicidade

2.6.4.1 Transparncia,divulgao oficial e

publicao2.6.4.2 Objetivos da

publicidade2.6.4.3 Formas de

publicidade2.6.4.4 Natureza jurdica

da publicao dosatos gerais

2.6.4.5 Excees publicidade

2.6.4.6 Atos secretos eimprobidadeadministrativa

2.6.5 Princpio daeficincia

2.6.5.1 Eficincia,eficcia eefetividade

2.6.5.2 Institutoscorrelatos

2.7 Princpiosinfraconstitucionais2.7.1 Princpio da

autotutela2.7.2 Princpio da

obrigatria motivao2.7.2.1 Motivao,

motivo, causa,mvel e intenoreal

2.7.2.2 Abrangncia dodever de motivar

2.7.2.3 Motivaodispensada

2.7.2.4 Momento damotivao

2.7.2.5 Trs atributos damotivao

2.7.2.6 Motivao aliunde2.7.2.7 Teoria dos

motivosdeterminantes

2.7.3 Princpio dafinalidade

2.7.3.1 Teoria do desviode finalidade

2.7.3.2 Tresdestinaolcita

2.7.4 Princpio darazoabilidade

2.7.5 Princpio daproporcionalidade

2.7.5.1Proporcionalidade

perante a lei eproporcionalidadena lei

2.7.6 Princpio daresponsabilidade

2.7.7 Princpio dasegurana jurdica

2.7.8 Princpio da boaadministrao

2.7.9 Princpio do controlejudicial ou dasindicabilidade

2.7.10 Princpios dacontinuidade doservio pblico e daobrigatoriedade dafuno administrativa

2.7.11 Princpio dadescentralizao ou

especialidade2.7.12 Princpio da

presuno delegitimidade

2.7.13 Princpio daisonomia

2.7.14 Princpio dahierarquia

2.7.15 Outros princpios2.8 Princpios de meio e

princpios finalsticos2.9 Art. 2, pargrafo nico, da

Lei n. 9.784/992.10 Questes

3 ORGANIZAOADMINISTRATIVA

3.1 Introduo

3.2 Concentrao edesconcentrao3.2.1 Espcies de

desconcentrao3.3 Centralizao e

descentralizao3.4 Relaes entre os dois

fenmenos3.5 Comparao entre

desconcentrao edescentralizao

3.6 Teoria do rgo pblico3.6.1 Espcies de rgos

pblicos3.6.1.1 rgos

administrativosdespersonalizadosanmalos

3.7 Entidades daAdministrao PblicaIndireta3.7.1 Autarquias

3.7.1.1 Caractersticas3.7.1.2 Espcies de

autarquias3.7.1.2.1 Natureza

jurdica daOrdem dosAdvogados doBrasil

3.7.2 Fundaes pblicas3.7.3 Agncias reguladoras

3.7.3.1 Cronologia decriao dasagncias federais

3.7.3.2 Natureza jurdica

3.7.3.3 Diretoriascolegiadas

3.7.3.4 Classificao dasagnciasreguladoras

3.7.3.5 Poder normativo3.7.3.6 Superviso

ministerial erecursoshierrquicosimprprios

3.7.4 Agncias executivas3.7.4.1 Histrico3.7.4.2 Caractersticas3.7.4.3 Comparao

entre agnciasexecutivas eagnciasreguladoras

3.7.5 Associaes pblicas3.7.6 Empresas estatais

3.7.6.1 Empresaspblicas

3.7.6.1.1Caractersticas

3.7.6.2 Sociedades deeconomia mista

3.7.6.2.1Caractersticas

3.7.7 Outrascaractersticas dasempresas pblicas esociedades deeconomia mista

3.7.8 Fundaesgovernamentais dedireito privado

3.7.9 Empresassubsidirias

3.7.10 Fundaes de apoio3.8 Entes de cooperao

3.8.1 Entidadesparaestatais

3.8.1.1 Caractersticas3.8.2 Terceiro setor

3.8.2.1 Organizaessociais

3.8.2.2 Oscips3.8.2.3 Comparao

entre organizaessociais e Oscips

3.9 Questes

4 ATOS ADMINISTRATIVOS

4.1 Funo dogmtica dateoria do ato administrativo

4.2 Atos administrativos edemais atos jurdicos

4.3 Conceitos doutrinrios4.4 Nosso conceito4.5 Fato administrativo4.6 Atos da Administrao4.7 Silncio administrativo4.8 Atributos do ato

administrativo4.8.1 Presuno de

legitimidade4.8.1.1 Presunes de

validade, legalidade,veracidade,legitimidade elicitude

4.8.2 Imperatividade oucoercibilidade

4.8.3 Exigibilidade4.8.4 Autoexecutoriedade4.8.5 Tipicidade4.8.6 Outros atributos

4.9 Existncia, validade eeficcia4.9.1 Existncia ou

perfeio do atoadministrativo

4.9.1.1 Teoria do atoadministrativoinexistente

4.9.2 Validade do atoadministrativo

4.9.3 Eficcia do atoadministrativo

4.10 Mrito do atoadministrativo4.10.1 Grave

inoportunidade egrave inconvenincia

4.11 Requisitos do atoadministrativo4.11.1 Corrente clssica

(Hely Lopes Meirelles)4.11.2 Corrente moderna

(Celso AntnioBandeira de Mello)

4.11.3 Diferentes teoriassobre a nulidade doato

4.12 Vcios em espcie4.13 Classificao dos atos

administrativos

4.13.1 Atos discricionriose atos vinculados

4.13.2 Atos simples,compostos ecomplexos

4.13.3 Outrasclassificaes dosatos administrativos

4.13.3.1 Quanto aosdestinatrios

4.13.3.2 Quanto estrutura

4.13.3.3 Quanto aoalcance

4.13.3.4 Quanto ao objeto4.13.3.5 Quanto

manifestao devontade

4.13.3.6 Quanto aosefeitos

4.13.3.7 Quanto aocontedo

4.13.3.8 Quanto situao jurdicaque criam

4.13.3.9 Quanto eficcia

4.13.3.10 Quanto exequibilidade

4.13.3.11 Quanto retratabilidade

4.13.3.12 Quanto aomodo de execuo

4.13.3.13 Quanto aoobjetivo visado pelaAdministrao

4.13.3.14 Quanto natureza daatividade

4.13.3.15 Quanto funo da vontadeadministrativa

4.14 Espcies de atoadministrativo4.14.1 Atos normativos4.14.2 Atos ordinatrios4.14.3 Atos negociais4.14.4 Atos enunciativos4.14.5 Atos punitivos4.14.6 Espcies de ato

quanto forma equanto ao contedo

4.15 Extino do atoadministrativo

4.15.1 Revogao4.15.1.1 Competncia

para revogar4.15.1.2 Objeto do ato

revocatrio4.15.1.3 Fundamento e

motivo darevogao

4.15.1.4 Efeitos darevogao

4.15.1.5 Natureza do atorevocatrio

4.15.1.6 Forma do atorevocatrio

4.15.1.7 Natureza darevogao

4.15.1.8 Caractersticasda competncia

revocatria4.15.1.9 Limites ao poder

de revogar4.15.1.10 Revogao de

atos complexos4.15.1.11 Anulao da

revogao:possibilidade

4.15.1.12 Revogao darevogao:polmica

4.15.1.13 Revogao daanulao:impossibilidade

4.15.1.14 Anulao daanulao:possibilidade

4.15.1.15 Revogao edever de indenizar

4.15.2 Anulao ouinvalidao

4.15.2.1 Competnciapara anular

4.15.2.2 Objeto enatureza do atoanulatrio

4.15.2.3 Efeitos daanulao

4.15.2.3.1 Modulaodos efeitosanulatrios

4.15.2.4 Forma do atoanulatrio

4.15.2.5 Natureza dacompetnciaanulatria

4.15.2.6 Anulao eindenizao

4.15.2.7 Limites ao deveranulatrio

4.15.2.8 Comparaoentre revogao eanulao

4.15.3 Cassao4.15.4 Caducidade ou

decaimento4.15.5 Contraposio4.15.6 Extines

inominadas4.16 Convalidao

4.16.1 Teoria dos atossanatrios

4.17 Converso4.18 Questes

5 PODERES DA

ADMINISTRAO5.1 Poderes-deveres5.2 Poder vinculado5.3 Poder discricionrio5.4 Poder disciplinar5.5 Poder hierrquico

5.5.1 Delegao decompetncia

5.5.2 Avocao decompetncia

5.6 Superviso ministerial5.7 Poder regulamentar

5.7.1 Espcies deregulamento

5.7.2 Regulamentosautnomos ouindependentes

5.7.3 Poder regulamentar epreviso legal

5.8 Poder de polcia oulimitao administrativa5.8.1 Poder de polcia:

sentido amplo esentido estrito

5.8.2 Conceitosdoutrinrios

5.8.3 Conceito legal depoder de polcia

5.8.4 Nosso conceito5.8.5 Poder de polcia:

vinculado oudiscricionrio?

5.8.6 Caractersticas5.8.7 Polcia administrativa

versus polcia

judiciria5.8.8 Poder de polcia

versus servidoadministrativa

5.9 Instrumentos deinterveno estatal napropriedade privada5.9.1 Servido

administrativa5.9.2 Tombamento5.9.3 Requisio

5.9.3.1 Requisio comperda de domnio?

5.9.4 Ocupao temporria5.10 QUESTES

6 RESPONSABILIDADE DOESTADO

6.1 INTRODUO6.2 EVOLUO HISTRICA

6.2.1 Teoria dairresponsabilidadeestatal (at 1873)

6.2.2 Teoria daresponsabilidadesubjetiva (1874 at1946)

6.2.3 Teoria daresponsabilidadeobjetiva (1947 athoje)

6.3 EVOLUO DARESPONSABILIDADEESTATAL NO DIREITOPOSITIVO BRASILEIRO

6.4 LINHA DO TEMPO6.5 RESPONSABILIDADE NA

CONSTITUIO DE 19886.6 FUNDAMENTOS DO

DEVER DE INDENIZAR6.7 RISCO INTEGRAL E

RISCO ADMINISTRATIVO6.8 CARACTERSTICAS DO

DANO INDENIZVEL6.9 RESPONSABILIDADE

POR ATOS LCITOS6.10 DANOS POR OMISSO6.11 RELAES DE

CUSTDIA6.12 AO INDENIZATRIA6.13 DENUNCIAO LIDE6.14 AO REGRESSIVA6.15 RESPONSABILIDADE

DO SERVIDORESTATUTRIO FEDERAL

NA LEI N. 8.112/906.16 RESPONSABILIDADE

DOS CONCESSIONRIOS6.17 RESPONSABILIDADE

POR ATOSLEGISLATIVOS,REGULAMENTARES EJURISDICIONAIS

6.18 DANOS CAUSADOS PORAGENTE FORA DOEXERCCIO DA FUNO

6.19 QUESTES

7 LICITAO7.1 INTRODUO7.2 FINALIDADES DA

LICITAO7.3 CONCEITOS

DOUTRINRIOS7.4 NOSSO CONCEITO

7.4.1 Anlise doselementos conceituais

7.5 NATUREZA JURDICA7.6 COMPETNCIA PARA

LEGISLAR7.7 NORMATIZAO

INFRACONSTITUCIONAL7.8 NATUREZA JURDICA DA

LEI N. 8.666/937.9 FUNDAMENTO

CONSTITUCIONAL DODEVER DE LICITAR

7.10 PRESSUPOSTOS DALICITAO

7.11 EXTENSO MATERIALDO DEVER DE LICITAR:

OBJETO DA LICITAO7.12 EXTENSO PESSOAL

DO DEVER DE LICITAR7.12.1 Organizaes

sociais7.12.2 Organizaes da

sociedade civil deinteresse pblico

7.12.3 Entidadesparaestatais

7.12.4 Conselhos de classe7.12.5 Ordem dos

Advogados do Brasil7.12.6 Empresas estatais

exploradoras deatividade econmica

7.12.7 Entidades que nose sujeitam ao dever

de licitar7.13 PRINCPIOS

ESPECFICOS DALICITAO

7.14 INCIDNCIA DOSPRINCPIOSGERAIS

7.15 TIPOS DE LICITAO7.16 MODALIDADES

LICITATRIAS7.16.1 Concorrncia7.16.2 Tomada de preos7.16.3 Convite7.16.4 Concurso7.16.5 Leilo7.16.6 Consulta7.16.7 Prego

7.16.7.1 Bens e objetos

comuns7.16.7.2 Hipteses de

vedao7.16.7.3 Modalidades7.16.7.4 Procedimento

do prego7.16.8 Comparativo entre

as modalidades7.16.9 Licitao de

servios depublicidade prestadospor intermdio deagncias depropaganda (Lei n.12.232/2010)

7.17 REGISTRO DE PREOS7.18 REGISTROS

CADASTRAIS

7.19 COMISSO DELICITAO

7.20 FASES DACONCORRNCIA7.20.1 Instrumento

convocatrio7.20.2 Habilitao7.20.3 Classificao7.20.4 Homologao7.20.5 Adjudicao

7.21 CONTRATAO DIRETA7.21.1 Dispensa de

licitao7.21.2 Inexigibilidade7.21.3 Licitao vedada ou

proibida7.21.4 Licitao

dispensada

7.22 CRIMES NA LEI N.8.666/93

7.23 REGIME DIFERENCIADODE CONTRATAESPBLICAS (RDC) LEI N.12.462, DE 5 DE AGOSTODE 2011

7.24 QUESTES

8 CONTRATOSADMINISTRATIVOS

8.1 INTRODUO8.2 CONCEITOS

DOUTRINRIOS8.3 NOSSO CONCEITO8.4 COMPETNCIA PARA

LEGISLAR8.5 CONTRATOS DA

ADMINISTRAO ECONTRATOSADMINISTRATIVOS

8.6 PRVIA LICITAO8.7 NORMAS APLICVEIS8.8 CARACTERSTICAS DOS

CONTRATOSADMINISTRATIVOS

8.9 DIFERENAS EMRELAO AOSCONTRATOS PRIVADOS

8.10 SUJEITOS DOCONTRATO

8.11 CONTRATOS EMESPCIE8.11.1 Contrato de obra

pblica8.11.2 Contrato de

fornecimento8.11.3 Contrato de

prestao de servio8.11.4 Contrato de

concesso8.11.4.1 Concesso de

servio pblico8.11.4.1.1 Base

legislativa8.11.4.1.2 Natureza

jurdica(controvrsia)

8.11.4.1.3 Conceitolegislativo

8.11.4.1.4 Nossoconceito

8.11.4.1.5Caractersticas

da concessode serviopblico

8.11.4.1.6 Direitos eobrigaes dosusurios

8.11.4.1.7 Encargosdo poderconcedente

8.11.4.1.8 Encargosdaconcessionria

8.11.4.1.9 Interveno8.11.4.1.10 Formas

de extino daconcesso

8.11.4.1.11Subconcesso

8.11.4.1.12 Servios

pblicospassveis deconcesso

8.11.4.1.13 Reversode bens

8.11.5 Permisso deservio pblico

8.11.6 Concessoprecedida de obrapblica

8.11.7 Concesso de usode bem pblico

8.11.8 Contrato degerenciamento

8.11.9 Contrato de gesto8.11.10 Termo de parceria8.11.11 Parceria pblico-

privada (PPP)

8.11.11.1 Abrangnciada Lei n.11.079/2004

8.11.11.2 Conceito ecaractersticas

8.11.11.3 Diretrizeslegais

8.11.11.4 Vedaes celebrao dePPPs

8.11.11.5 Garantias8.11.11.6 Modalidades8.11.11.7 Sociedade de

propsito especfico(art. 9o)

8.11.12 Consrcio pblico8.11.12.1 Consrcios

pblicos da Lei n.

11.107/20058.11.12.1.1 Conceito

e atribuies8.11.12.1.2

Procedimentopara celebraodo consrcio

8.11.12.1.3 Regrasespeciais sobrelicitaes

8.11.13 Contrato deconvnio

8.11.14 Contrato decredenciamento

8.11.15 Contrato detrabalhos artsticos

8.11.16 Contrato deemprstimo pblico

8.11.17 Contrato deservios depublicidade prestadospor intermdiodeagncias depropaganda (Lei n.12.232/2010)

8.12 FORMALIZAO DOSCONTRATOSADMINISTRATIVOS

8.13 CLUSULASEXORBITANTES8.13.1 Exigncia de

garantia8.13.2 Alterao unilateral

do objeto8.13.3 Manuteno do

equilbrio econmico-financeiro

8.13.4 Inoponibilidade daexceo do contratono cumprido

8.13.5 Resciso unilateral8.13.6 Fiscalizao8.13.7 Aplicao de

penalidades8.13.8 Ocupao provisria

(art. 58, V)8.14 ESTUDO DO EQUILBRIO

ECONMICO-FINANCEIRO8.14.1 Circunstncias

excepcionais queautorizam a revisotarifria

8.15 DURAO E EXECUODOS CONTRATOS EMGERAL

8.16 EXTINO8.17 CRIMES8.18 QUESTES

9 AGENTES PBLICOS9.1 AGENTES PBLICOS9.2 AGENTES POLTICOS9.3 OCUPANTES DE CARGOS

EM COMISSO9.4 CONTRATADOS

TEMPORRIOS9.5 AGENTES MILITARES9.6 SERVIDORES PBLICOS

ESTATUTRIOS9.7 EMPREGADOS PBLICOS9.8 PARTICULARES EM

COLABORAO COM A

ADMINISTRAO(AGENTESHONORFICOS)

9.9 ACUMULAO DECARGOS, EMPREGOS EFUNES PBLICAS

9.10 CONCURSO PBLICO9.10.1 Concurso pblico e

teoria da perda dachance

9.11 RESERVA DE VAGASPARA PORTADORES DEDEFICINCIA

9.11.1 Arredondamentode vagas

9.12 ANLISE DO REGIMEESTATUTRIO FEDERAL(LEI N. 8.112/90)9.12.1 Linha do tempo

9.12.2 Conceito de cargopblico e provimento

9.12.2.1 Nomeao9.12.2.2 Promoo9.12.2.3 Readaptao9.12.2.4 Reverso9.12.2.5 Aproveitamento9.12.2.6 Reintegrao9.12.2.7 Reconduo

9.12.3 Posse9.12.4 Exerccio9.12.5 Estgio probatrio9.12.6 Confirmao9.12.7 Estabilidade

9.12.7.1 Tipos deestabilidade (art. 19do ADCT)

9.12.8 Sada do cargo9.13 VACNCIA9.14 REMOO9.15 REDISTRIBUIO9.16 DIREITOS E

VANTAGENS DOSERVIDOR

9.17 VENCIMENTO EREMUNERAO9.17.1 Regime de

subsdios9.18 INDENIZAES9.19 RETRIBUIES,

GRATIFICAES EADICIONAIS

9.20 FRIAS9.21 LICENAS9.22 AFASTAMENTOS E

CONCESSES9.23 DIREITO DE PETIO9.24 DIREITO DE GREVE9.25 TETOS

REMUNERATRIOS9.26 PREVIDNCIA DOS

SERVIDORES9.27 REGIME DISCIPLINAR9.28 DEVERES DO

SERVIDOR9.29 PROIBIES

APLICVEIS AOSERVIDOR

9.30 TRPLICERESPONSABILIDADEDOS SERVIDORESPBLICOS

9.31 PROCESSO

DISCIPLINAR9.31.1 Penalidades

9.32 QUESTES

10 IMPROBIDADEADMINISTRATIVA

10.1 INTRODUO10.2 BASE CONSTITUCIONAL10.3 DEFESA

CONSTITUCIONAL DAMORALIDADEADMINISTRATIVA

10.4 COMPETNCIA PARALEGISLAR SOBREIMPROBIDADEADMINISTRATIVA

10.5 ABRANGNCIA ENATUREZA DA LEI N.

8.429/9210.6 SUJEITO PASSIVO DO

ATO DE IMPROBIDADE10.7 SUJEITO ATIVO DO ATO

DE IMPROBIDADE10.7.1 A questo dos

agentes polticos10.8 ESPCIES DE ATO DE

IMPROBIDADE10.8.1 Atos de improbidade

administrativa queimportamenriquecimento ilcito(art. 9)

10.8.1.1 Sanescabveis

10.8.2 Atos de improbidadeadministrativa quecausam prejuzo ao

errio (art. 10)10.8.2.1 Sanes

cabveis10.8.3 Atos de improbidade

que atentam contra osprincpios daadministrao pblica(art. 11)

10.8.3.1 Sanescabveis

10.9 CATEGORIAS DE ATOSDE IMPROBIDADE

10.10 DECLARAO DEBENS

10.11 IMPROBIDADEADMINISTRATIVA EPRINCPIO DAINSIGNIFICNCIA

10.12 PROCEDIMENTO

ADMINISTRATIVO10.13 AO JUDICIAL DE

IMPROBIDADE10.14 DOSIMETRIA DA PENA10.15 PRESCRIO10.16 A QUESTO DA

NECESSIDADE DE DOLONAS CONDUTAS

10.17 QUESTES

11 RELAO JURDICA DEADMINISTRAOPBLICA

11.1 INTRODUO11.2 VANTAGENS DA TEORIA11.3 CONCEITOS

DOUTRINRIOS

11.3.1 Critrio subjetivo11.3.2 Critrio misto11.3.3 Critrio formal

11.4 NOSSO CONCEITO11.5 DIVERSAS

CLASSIFICAES DASRELAES JURDICO-ADMINISTRATIVAS11.5.1 Quanto ao alcance11.5.2 Quanto estrutura11.5.3 Quanto presena

da Administrao11.5.4 Quanto ao objeto11.5.5 Quanto durao11.5.6 Quanto s partes

envolvidas11.5.7 Quanto

reciprocidade

11.5.8 Quanto aos efeitos11.5.9 Quanto posio

das partes11.5.10 Quanto ao nvel de

organizao11.5.11 Quanto ao regime

jurdico11.6 STATUS11.7 SITUAES

SUBJETIVAS NO DIREITOADMINISTRATIVO

11.8 DIVERSASMODALIDADES DEPODERES11.8.1 Direito subjetivo11.8.2 Potestade ou poder

stricto sensu11.8.3 Interesse legtimo

11.8.4 Interesse simples11.8.5 Expectativa de

direito11.8.6 Poderes-deveres11.8.7 Prerrogativas

funcionais11.8.8 Direito adquirido

11.9 DIVERSASMODALIDADES DEDEVERES11.9.1 Obrigao11.9.2 Dever stricto sensu11.9.3 Sujeio11.9.4 Encargo11.9.5 nus11.9.6 Carga

11.10 NASCIMENTO DAS

RELAES JURDICO-ADMINISTRATIVAS

11.11 MODIFICAO DASRELAES JURDICO-ADMINISTRATIVAS

11.12 EXTINO DASRELAES JURDICO-ADMINISTRATIVAS

12 BENS PBLICOS12.1 DIVERGNCIA

CONCEITUAL12.2 DISCIPLINA NO CDIGO

CIVIL12.3 DOMNIO PBLICO12.4 RES NULLIUS12.5 BENS PBLICOS DA

UNIO

12.6 BENS PBLICOS DOSESTADOS

12.7 BENS PBLICOS DODISTRITO FEDERAL

12.8 BENS PBLICOS DOSMUNICPIOS

12.9 BENS PBLICOS DOSTERRITRIOS FEDERAIS

12.10 BENS PBLICOS DAADMINISTRAOINDIRETA

12.11 BENS PBLICOS DECONCESSIONRIOS EPERMISSIONRIOS

12.12 CLASSIFICAO12.12.1 Bens de uso

comum do povo12.12.2 Bens de uso

especial12.12.3 Bens dominicais

12.13 BENS PBLICOSNECESSRIOS E BENSPBLICOS ACIDENTAIS

12.14 ATRIBUTOS12.15 REQUISITOS PARA

ALIENAO DOS BENSPBLICOS

12.16 AFETAO EDESAFETAO

12.17 PATRIMNIO PBLICODISPONVEL EPATRIMNIO PBLICOINDISPONVEL

12.18 FORMAS DE USO12.19 CONCESSO,

PERMISSO E

AUTORIZAO12.20 AFORAMENTO

PBLICO12.21 FORMAS DE

AQUISIO EALIENAO

12.22 QUESTES

13 DESAPROPRIAO13.1 INTRODUO13.2 FUNDAMENTOS

JURDICO-POLTICOS13.3 COMPETNCIA PARA

LEGISLAR13.4 BASE CONSTITUCIONAL13.5 NORMATIZAO

INFRACONSTITUCIONAL

13.6 CONCEITOSDOUTRINRIOS

13.7 NOSSO CONCEITO13.8 FORMA ORIGINRIA DE

AQUISIO DAPROPRIEDADE

13.9 INSTITUTOS AFINS13.10 FUNDAMENTOS

NORMATIVOS DADESAPROPRIAO13.10.1 Necessidade

pblica13.10.2 Utilidade pblica13.10.3 Interesse social

13.11 OBJETO DADESAPROPRIAO

13.12 EXCEES FORAEXPROPRIANTE

13.13 ESPCIES DEDESAPROPRIAO13.13.1 Desapropriao

para reforma agrria(art. 184 da CF)

13.13.1.1 Procedimentoda desapropriaorural

13.13.2 Desapropriaopara poltica urbana(art. 182, 4, III, daCF)

13.13.3 Desapropriao debens pblicos

13.13.4 Desapropriaoindireta

13.13.5 Desapropriaopor zona

13.13.6 Desapropriao

ordinria13.13.7 Desapropriao

confiscatria13.14 FASES DA

DESAPROPRIAO13.15 AO DE

DESAPROPRIAO EIMISSO PROVISRIA

13.16 RETROCESSO (ART.519 DO CC)

13.17 INDENIZAO13.18 DESISTNCIA DA

DESAPROPRIAO13.9 INSTITUTOS AFINS13.20 QUESTES

14 ESTATUTO DA CIDADE

14.1 INTRODUO14.2 NATUREZA JURDICA

DO ESTATUTO DACIDADE

14.3 DIRETRIZES GERAIS DAPOLTICA URBANA

14.4 INSTRUMENTOS DAPOLTICA URBANA14.4.1 Parcelamento,

edificao ouutilizao compulsria

14.4.2 IPTU progressivo notempo

14.4.3 Desapropriaourbanstica

14.4.4 Usucapio especialde imvel urbano

14.4.5 Direito de superfcie

14.4.6 Direito depreempo

14.4.7 Outorga onerosa dodireito de construir

14.4.8 Operaes urbanasconsorciadas

14.4.9 Transferncia dodireito de construir

14.4.10 Estudo de impactode vizinhana

14.4.11 Plano diretor14.5 GESTO DEMOCRTICA

DA CIDADE14.6 QUESTES

15 SERVIOS PBLICOS15.1 SERVIOS PBLICOS E

DOMNIO ECONMICO

15.2 CONCEITO DE SERVIOPBLICO

15.3 SERVIOS PBLICOSUTI UNIVERSI E UTISINGULI

15.4 NOSSO CONCEITO15.5 TITULARIDADE DO

SERVIO PBLICO15.6 SERVIOS PBLICOS

FEDERAIS, ESTADUAIS,MUNICIPAIS EDISTRITAIS15.6.1 Servios notariais e

de registro15.7 PRINCPIOS DO

SERVIO PBLICO15.8 SERVIOS ESSENCIAIS15.9 FORMAS DE

PRESTAO15.10 RESPONSABILIDADE

DO PRESTADOR DESERVIOS PBLICOS

15.11 FORMAS DEREMUNERAO

15.12 CLASSIFICAO DOSSERVIOS PBLICOS

15.13 DIREITOS DO USURIO15.14 QUESTES

16 CONTROLE DAADMINISTRAO

16.1 CONCEITO16.2 OBJETIVOS16.3 NATUREZA JURDICA16.4 CLASSIFICAO

16.5 CONTROLEADMINISTRATIVO16.5.1 Recurso hierrquico

prprio e imprprio16.6 CONTROLE

LEGISLATIVO16.6.1 Tribunais de Contas

16.7 CONTROLE JUDICIAL16.8 PRESCRIO NO

DIREITOADMINISTRATIVO

16.9 COISA JULGADAADMINISTRATIVA

16.10 QUESTES

17 PROCESSOADMINISTRATIVO

17.1 PROCESSO

ADMINISTRATIVO NACF/88

17.2 LEI DO PROCESSOADMINISTRATIVO N.9.784/99

17.3 PROCESSO OUPROCEDIMENTOADMINISTRATIVO?

17.4 ESPCIES DEPROCESSOADMINISTRATIVO

17.5 PRINCPIOS DOPROCESSOADMINISTRATIVO

17.6 CONCEITOS DE RGO,ENTIDADE EAUTORIDADE

17.7 DIREITOS DOADMINISTRADO

17.8 DEVERES DOADMINISTRADO

17.9 INSTAURAO DOPROCESSO

17.10 LEGITIMADOS PARA OPROCESSOADMINISTRATIVO

17.11 DA COMPETNCIA17.12 IMPEDIMENTOS E

SUSPEIO NOPROCESSOADMINISTRATIVO

17.13 FORMA, TEMPO ELUGAR DOS ATOS DOPROCESSO

17.14 COMUNICAO DOSATOS

17.15 INSTRUO DOPROCESSO

17.16 DEVER DE DECIDIR17.17 DESISTNCIA17.18 RECURSOS

ADMINISTRATIVOS17.18.1 Permisso da

reformatio in pejus17.19 DOS PRAZOS17.20 QUESTES

18 LEI DERESPONSABILIDADEFISCAL (LEICOMPLEMENTAR N.101/2000)

18.1 JUSTIFICATIVA18.2 BASES

CONSTITUCIONAIS18.3 CONTEXTO HISTRICO

18.4 COMPATIBILIDADE COMA LEI N. 4.320/64

18.5 OBJETIVOS DA LRF EPRESSUPOSTOS DARESPONSABILIDADEFISCAL

18.6 NATUREZA JURDICA EMBITO DE APLICAODA LRF

18.7 CONCEITO DE RECEITACORRENTE LQUIDA

18.8 PLANEJAMENTO ESISTEMAORAMENTRIO NA LRF

18.9 PREVISO EARRECADAO DARECEITA PBLICA

18.10 RENNCIA DERECEITA

18.11 GERAO DEDESPESA PBLICA

18.12 DESPESAOBRIGATRIA DECARTER CONTINUADO

18.13 DESPESAS COMPESSOAL

18.14 CONTROLE DADESPESA TOTAL COMPESSOAL

18.15 QUESTES

GABARITO

REFERNCIAS

1NOES

GERAIS

1.1 CONCEITO DE DIREITOADMINISTRATIVO

Existe divergncia entreos doutrinadores quanto aoconceito de DireitoAdministrativo. Na verdade,cada autor escolhe certos

elementos que consideramais significativos parachegar ao conceito, como sepode notar nos exemplosabaixo.

Repare que o conceito deCelso Antnio Bandeira deMello enfatiza a ideia defuno administrativa: odireito administrativo oramo do direito pblico quedisciplina a funoadministrativa, bem comopessoas e rgos que aexercem.1

Hely Lopes Meirelles,por sua vez, destaca o

elemento finalstico naconceituao: os rgos,agentes e atividadesadministrativas comoinstrumentos para realizaodos fins desejados peloEstado. Vejamos: oconceito de DireitoAdministrativo Brasileiro,para ns, sintetiza-se noconjunto harmnico deprincpios jurdicos queregem os rgos, os agentese as atividades pblicastendentes a realizar concreta,direta e imediatamente osfins desejados pelo

Estado.2

A prova de AssistenteAdministrativo elaborada pelaFepese/SC considerou CORRETAa afirmao: O direitoadministrativo sintetiza-se noconjunto harmnico de princpiosjurdicos que regem os rgos eas atividades pblicas tendentesa realizar concreta, direta eindiretamente os fins desejadosdo Estado.

Maria Sylvia Zanella DiPietro pe em evidnciacomo objeto do DireitoAdministrativo: rgos,agentes e as pessoas

integrantes da AdministraoPblica no campo jurdicono contencioso: o ramo dodireito pblico que tem porobjeto os rgos, agentes epessoas jurdicasadministrativas que integrama Administrao Pblica, aatividade jurdica nocontenciosa que exercer eos bens de que se utilizapara a consecuo de seusfins, de natureza pblica.3

A prova de Tcnico da ReceitaFederal/2003 feita pela Esafconsiderou CORRETA aafirmao: No conceito de DireitoAdministrativo, pode-se entenderser ele um conjunto harmoniosode normas e princpios, queregem relaes entre rgospblicos, seus servidores eadministrados, no concernente satividades estatais, mas nocompreendendo a regncia deatividades contenciosas.

Bastante inovador, oconceito de Jos dos SantosCarvalho Filho que gira emtorno das relaes jurdico-administrativas: o conjunto

de normas e princpios que,visando sempre ao interessepblico, regem as relaesjurdicas entre as pessoas ergos do Estado e entreeste e as coletividades a quedevem servir.4

Para concursos pblicos,o conceito mais adequadoparece ser o que combina ostrs elementos mencionadospelos referidos autores: anatureza de direito pblico;o complexo de princpios enormas; e a funoadministrativa, que englobaos rgos, agentes e pessoas

da Administrao.Assim, Direito

Administrativo o ramo dodireito pblico que estuda5princpios e normasreguladores do exerccioda funo administrativa.

1.2 TAXINOMIA DO DIREITOADMINISTRATIVO

Taxinomia a naturezajurdica de determinadoinstituto do direito. Indicar anatureza jurdica consiste emapontar a qual grandecategoria do direito o

instituto pertence. Quando setrata de um ramo do direito,a indagao sobre suanatureza jurdica resume-seem classific-lo como ramodo Direito Pblico ou doDireito Privado.

Os ramos do DireitoPblico estudam a disciplinanormativa do Estado. So deDireito Pblico os seguintesramos: Administrativo,Tributrio, Constitucional,Eleitoral, Penal,Urbanstico, Ambiental,Econmico, Financeiro,Internacional Pblico,

Internacional Privado,Processo Civil, ProcessoPenal e Processo doTrabalho.

Por outro lado, pertencemao Direito Privado os ramosvoltados compreenso doregramento jurdico dosparticulares. Atualmente,enquadram-se nessacategoria o Direito Civil, oEmpresarial e o doTrabalho.6

No h dvida de que oDireito Administrativo ramo do Direito Pblico namedida em que seus

princpios e normas regulamo exerccio de atividadesestatais, especialmente afuno administrativa.

A prova da Magistratura/PEconsiderou CORRETA aafirmao: Entre os ramos dacincia jurdica, o DireitoAdministrativo pertence ao DireitoPblico Interno.

1.3 DIREITOADMINISTRATIVO VERSUSCINCIA DAADMINISTRAO

Em que pese aproximidade entre os doisramos do conhecimento, importante no confundirDireito Administrativo coma Cincia daAdministrao. Estaconsiste no estudo dastcnicas e estratgias paramelhor planejar, organizar,dirigir e controlar a gestogovernamental. O certo que o Direito Administrativodefine os limites dentro dosquais a gesto pblica(Cincia da Administrao)pode ser validamente

realizada.

Quadro comparativo entreDireito Administrativo e

Cincia da Administrao

DireitoAdministrativo

Cincia daAdministrao

Ramo jurdico No ramojurdico

Estudaprincpios enormas dedireito

Estudatcnicas degesto pblica

Cinciadeontolgica(normativa)

Cincia social

Fixa limitespara a gestopblica

Subordina-ses regras doDireitoAdministrativo

1.4 ADMINISTRAOBUROCRTICA VERSUSADMINISTRAOGERENCIAL

Exigida em algunsconcursos pblicos recentes,a diferena entre o modelode administrao burocrticae o modelo de administraogerencial no propriamentetema do Direito

Administrativo, mas daCincia da Administrao.O interesse das bancas deconcurso nessa distinobaseia-se no pressuposto deque os institutos tradicionaisd o Direito Administrativobrasileiro refletem o modelode administraoburocrtica,7 marcado pelasseguintes caractersticas: a)toda autoridade baseada nalegalidade; b) relaeshierarquizadas desubordinao entre rgos eagentes; c) competnciatcnica como critrio para

seleo de pessoal; d)remunerao baseada nafuno desempenhada, e nopelas realizaesalcanadas; e) controle defins; f) nfase em processose ritos.

Com o advento da reformaadministrativa promovidapela Emenda Constitucionaln. 19/988 e fortementeinspirada em uma conceponeoliberal de polticaeconmica, pretendeu-seimplementar outro modelode administrao pblica: aadministrao gerencial.

CUIDADO: Saiba que omodelo da administraogerencial, inspirador daEmenda n. 19/98, acusadopor muitos administrativistasde servir como pretexto paradiminuir os controles jurdicossobre a AdministraoPblica. Aparentementesimptica, a ideia deadministrao gerencialpressupe administradorespblicos ticos, confiveis,bem-intencionados... umararidade no Brasil!

A administrao gerencial(ou governana consensual)objetiva atribuir maior

agilidade e eficincia naatuao administrativa,enfatizando a obteno deresultados, em detrimento deprocessos e ritos, eestimulando a participaopopular na gesto pblica.Diversos institutos deDireito Administrativorefletem esse modelo deadministrao gerencialcomo o princpio daeficincia, o contrato degesto, as agnciasexecutivas, os instrumentosde parceria daAdministrao, a reduo de

custos com pessoal,descentralizaoadministrativa etc.

A noo central daadministrao gerencial oprincpio dasubsidiariedade pelo qualno se deve atribuir aoEstado seno as atividadesde exerccio invivel pelainiciativa privada.

Quadro comparativo entre a administraoburocrtica e a administrao gerencial

Administraoburocrtica

Administrao

Perodo-

Perodo-base Antes de 1998 Aps 1998

Norma-padro DL n. 200/67

Emenda n.19/98

Paradigma A lei O resultado

Valores-chave

Hierarquia,forma eprocesso

Colaborao,eficincia eparceria

Controle Sobre meios Sobreresultados

Institutosrelacionados

Licitao,processoadministrativo,concursopblico eestabilidade

Contrato degesto,agnciasexecutivas eprincpio daeficincia

1.5 CARACTERSTICASTCNICAS DO DIREITOADMINISTRATIVO

Analisando o DireitoAdministrativo francs,Jean Rivero9 identificoutrs caractersticas tcnicasfundamentais do referidoramo:10

a) o DireitoAdministrativo um ramorecente: desenvolveu-sesomente a partir do sculoXIX;

A prova da Magistratura Federalda 1 Regio considerouCORRETA a afirmao:Costuma-se indicar o stiohistrico do advento do DireitoAdministrativo, como ramoautnomo, entre o fim do sculoXVIII e o incio do sculo XIX.

b) o DireitoAdministrativo no foicodificado: na Frana, pasde Rivero, assim como noBrasil, o DireitoAdministrativo no estunificado em um cdigoprprio, e sim disciplinado

em leis esparsas. Entretanto,temos no Brasil algunsdiplomas normativos que secaracterizam comoverdadeiras codificaesparciais: conferemsistematizao a gruposespecficos de assuntos,como o caso do CdigoAeronutico (Lei n.7.565/86), Cdigo de guas(Decreto n. 24.643/34) e Leido Processo Administrativo(Lei n. 9.784/99);

c) o DireitoAdministrativo largamente jurisprudencial:

ao apresentar essacaracterstica, Rivero temem vista o sistema francsdo contenciosoadministrativo, bastantediferente do modelo adotadono Brasil. Na Frana, ascausas de interesse daAdministrao Pblica noso julgadas no PoderJudicirio, mas por umcomplexo autnomo dergos administrativos cujasdecises ajudaram adesenhar a feio que oDireito Administrativo temno mundo moderno. A

influncia da jurisprudnciado contenciosoadministrativo francs sobreo Direito Administrativo noBrasil foi bastantesignificativa, especialmenteem temas como teoria dodesvio de poder, teoria dosmotivos determinantes,contratos administrativos eresponsabilidade do Estado.Porm, no Brasil, onde noexiste o contenciosoadministrativo, j que todasas causas so decididas peloPoder Judicirio (modeloingls da jurisdio una), o

Direito Administrativobaseia-se diretamente nalei, sendo bem menosexpressiva a influncia dasdecises judiciais para acompreenso das questesde Direito Administrativo.

Adaptando asconsideraes de Rivero nossa realidade, podemosconcluir que o DireitoAdministrativo no Brasilpossui quatrocaractersticas tcnicasfundamentais:

1) um ramo recente;2) no est codificado,

pois sua base normativadecorre de legislaoesparsa e codificaesparciais;

3) adota o modelo inglsda jurisdio una comoforma de controle daadministrao;

4) influenciado apenasparcialmente pelajurisprudncia, uma vezque as manifestaes dostribunais exercem apenasinfluncia indicativa.

1.6 CRITRIOS PARADEFINIO DO OBJETO DO

DIREITO ADMINISTRATIVO

Embora no adote ocontencioso administrativo,o Direito Administrativobrasileiro foi amplamenteinfluenciado pelaexperincia francesa emrelao a esse modelo. Ascausas de interesse daAdministrao, na Frana,no so julgadas pelo PoderJudicirio, mas por umcomplexo autnomo dergos administrativos. Porisso, naquele pas, a buscade um critrio especfico

capaz de identificar os temaspeculiares ao direito daadministrao pblicaconstitui um problemafundamental para definir ascompetncias do PoderJudicirio e do contenciosoadministrativo. Alm dessarazo de ordem prtica, aprocura por um critriodefinidor do objeto doDireito Administrativo foiindispensvel para oreconhecimento do status deramo jurdico autnomo.Segundo DiogenesGasparini,11 podem ser

mencionadas seis correntesprincipais dedicadas aapresentar um critriounitrio para a conceituaodo Direito Administrativo econsequentemente adefinio de seu objeto:

1) corrente legalista:considera que o DireitoAdministrativo resume-se aoconjunto da legislaoadministrativa existente nopas. Tal critrio reducionista, poisdesconsidera o papelfundamental da doutrina naidentificao dos princpios

bsicos informadores doramo;

2) critrio do PoderExecutivo: consiste emidentificar o DireitoAdministrativo como ocomplexo de leisdisciplinadoras da atuaodo Poder Executivo. Essecritrio inaceitvelporque ignora que a funoadministrativa tambm podeser exercida fora do mbitodo Poder Executivo, comoocorre nas tarefasadministrativasdesempenhadas pelo

Legislativo e pelo Judicirio(funo atpica) e tambmcometidas a particulares pordelegao estatal (exemplo:concessionrios epermissionrios de serviopblico);

A prova de Procurador da AGUelaborada pelo Cespe considerouERRADA a afirmao: Em faceda realidade da administraopblica brasileira, juridicamentecorreto afirmar que o critrioadotado para a conceituao dodireito administrativo no pas ocritrio do Poder Executivo.

3) critrio das relaes

jurdicas: com base nessecritrio, pretende-se definiro Direito Administrativocomo a disciplina dasrelaes jurdicas entre aAdministrao Pblica e oparticular. A insuficinciado critrio clara, poistodos os ramos do DireitoPblico possuem relaessemelhantes e, alm disso,muitas atuaesadministrativas no seenquadram no padroconvencional de um vnculointerpessoal, como o casoda expedio de atos

normativos e da gesto debens pblicos;

4) critrio do serviopblico: muito utilizadoentre autores franceses nametade do sculo passado,tal critrio considera que oDireito Administrativo temcomo objeto a disciplinajurdica dos serviospblicos. O critrio mostra-se, atualmente, insuficientena medida em que aAdministrao Pblicamoderna desempenha muitasatividades que no podemser consideradas prestao

de servio pblico, como o caso do poder de polcia edas atuaes de fomento(incentivo a determinadossetores sociais);

5) critrio teleolgico oufinalstico: considera que oDireito Administrativo deveser conceituado a partir daideia de atividades quepermitem ao Estado alcanarseus fins. Essa concepo inconclusiva em razo dadificuldade em definir quaisso os fins do Estado;

6) critrio negativista:diante da complexa tarefa de

identificar o objeto prpriodo Direito Administrativo,alguns autores chegaram asustentar que o ramosomente poderia serconceituado por excluso,isto , seriam pertinentes aoDireito Administrativo asquestes no pertencentes aoobjeto de interesse denenhum outro ramo jurdico.Tal modo de analisar oproblema insatisfatrio porutilizar um critrio negativo(cientificamente frgil) paraestabelecer a conceituao.

Atualmente, tem

predominado a adoo docritrio funcional, segundoo qual o DireitoAdministrativo o ramojurdico que estuda adisciplina normativa dafuno administrativa,independentemente de quemesteja encarregado deexerc-la: Executivo,Legislativo, Judicirio ouparticulares mediantedelegao estatal.

A partir desses diferentescritrios utilizados paraconceituar o objeto doDireito Administrativo,

Diogo de FigueiredoMoreira Neto elabora umquadro evolutivo do temaidentificando diversasescolas:12

1) Escola Francesa:tambm chamada de EscolaClssica ou Legalista,propunha um sentidolimitativo ao conceito deDireito Administrativo,restringindo-o ao estudo dasnormas administrativas dedeterminado pas.

2) Escola Italiana:igualmente adepta de umaconceituao limitativa,

entendia o DireitoAdministrativo como oestudo dos atos do PoderExecutivo. Seus grandesexpoentes foram LorenzoMeucci, Oreste Ranelletti eGuido Zanobini.

3) Escola dos ServiosPblicos: considerava oDireito Administrativo comoo estudo do conjunto deregras disciplinadoras dosservios pblicos. Teveentre seus adeptos LonDuguit e Gaston Jze.

4) Escola do InteressePblico: entendia que a

noo fundamental paraconceituar o DireitoAdministrativo era a ideiade bem comum ou interessepblico, cuja proteo seriaa finalidade ltima doEstado.

5) Escola do BemPblico: defendida porAndr Buttgenbach, entendiaque a noo-chave paraconceituao do DireitoAdministrativo seria a debem pblico.

6) Escola dos InteressesColetivos: sustentava que adefesa dos interesses

coletivos era a base paraconceituar o DireitoAdministrativo.

7) Escola Funcional:procurou associar ocontedo do DireitoAdministrativo ao estudo dafuno administrativa.

8) Escola Subjetiva:defendida no Brasil por RuyCirne Lima e Jos CretellaJnior, centralizava aconceituao do DireitoAdministrativo nas pessoase rgos encarregados deexercer as atividadesadministrativas.

9) EscolasContemporneas: asescolas mais atuais tendem autilizar diversos critrioscombinados para oferecerum conceito mais abrangentede Direito Administrativocapaz de incluir todas asatividades desempenhadaspela Administrao Pblicamoderna.

1.7 REGRAS, PRINCPIOS ENORMAS

Ao conceituar DireitoAdministrativo, afirmamos

que o ramo que estudaprincpios e normas. Cabeaqui um esclarecimento. Osestudos clssicos sobre oordenamento jurdico tendema adotar a expresso regrajurdica como um gneroque comporta duas espcies:os princpios e as normas.13Assim, a regra jurdica seriatodo comando de condutaestabelecido pelo Direito.Tais regras, por sua vez,seriam de dois tipos: a)princpios regras geraisnorteadoras de todo osistema jurdico; b) normas

comandos especficos deconduta voltados disciplina decomportamentosdeterminados.

Autores mais modernos,entretanto, tm preferidoabordar o problema deforma diversa.14 Normajurdica seria um gnero,dividido em duas espcies:a regra (norma especficadisciplinadora decomportamentosespecficos) e o princpio(regra geral de contedomais abrangente do que o da

norma).A divergncia no tem

grande importncia prtica,mas preciso reconhecerque esta ltima forma declassificar os comandosjurdicos tem uma vantagem:reforar a ideia de que,assim como as regrasespecficas, os princpiosadministrativos tambmso normas dotadas defora cogente capaz dedisciplinar ocomportamento daAdministrao Pblica.

Portanto, desde que no se

questione a fora cogentedos princpios jurdicos(possuem fora cogentemxima), no faz diferenadenominar os comandosmais especficos comonormas ou regras.

1.7.1 Diferenas entreprincpios e normas

O Direito umalinguagem prescritiva, poisregula os comportamentoshumanos comunicandoregras obrigatrias. Essalinguagem prescritiva podeser entendida em dois nveis

diferentes: o plano do texto eo plano da regra. O texto aforma; a regra normativa ocontedo do texto. As leis(texto) veiculam regrasjurdicas (contedo). Pormeio da interpretao, ooperador do direito extrai aregra a partir do texto.Assim, um s diploma legal(por exemplo, o Estatuto doServidor Pblico Federal Lei n. 8.112/90) contminmeras regras. Essadistino entre forma econtedo indispensvelpara compreender muitos

problemas de DireitoAdministrativo, como adiferena entre decreto(forma) e regulamento(contedo). O decreto ocontinente (texto); oregulamento, o contedo(regra).

DICA: Artigos, pargrafos,incisos e alneas sopartes integrantes do texto(forma), e no da norma(contedo). Por isso, emexames orais ou provasescritas, evite falar o art. xprescreve isso ou aquilo. Dpreferncia por afirmar que anorma do art. x prescreve issoou aquilo: tecnicamentemais correto.

Como todo ramo jurdico,o Direito Administrativopossui dois tipos de regrascogentes: os princpios e asnormas. Legalidade,

Impessoalidade,Moralidade, Publicidade eEficincia so exemplos deprincpios administrativos(art. 37, caput, daConstituio Federal):

A administrao pblicadireta e indireta de qualquerdos Poderes da Unio, dosEstados, do Distrito Federale dos Municpios obedeceraos princpios delegalidade, impessoalidade,moralidade, publicidade eeficincia.

Diante da sua diretapreviso no Texto

Constitucional, esses cincoprincpios so chamados deprincpios expressos ouexplcitos.

Pelo contrrio, o dispostono art. 40, 1, II, da CF,segundo o qual os servidorespblicos so aposentadoscompulsoriamente aos 70anos de idade, uma regra.

Podemos diferenciarprincpios e normas a partirde vrios critrios:

a) quanto abrangncia:os princpios disciplinammaior quantidade de casosprticos; enquanto as normas

so aplicveis a um nmeromenor de situaesconcretas;

b) quanto abstrao docontedo: os princpiospossuem um contedo maisgeral dotado de acentuadonvel de abstrao; j asnormas tm um contedoreduzido disciplina decertas condutas;

c) quanto importnciasistmica: os princpiossintetizam os valoresfundamentais de determinadoramo jurdico; enquanto asnormas no cumprem tal

papel dentro do sistema,apenas regulam condutasespecficas;

d) quanto hierarquia noordenamento jurdico:como consequncia dadistino anterior, osprincpios ocupam posiohierarquicamente superiorperante as normas,prevalecendo sobre elas emcaso de conflito; as normasposicionam-se abaixo dosprincpios na organizaovertical do ordenamento,tendo a validade de seucontedo condicionada

compatibilidade com osprincpios;

e) quanto tcnica parasolucionar antinomias:15 osprincpios enunciam valoresfundamentais doordenamento jurdico demodo que, havendo colisoentre dois ou maisprincpios, emprega-se algica da cednciarecproca, aplicando-seambos, simultaneamente,mas com os contedosmitigados; enquanto noconflito entre normas surgeuma questo de validade,

utilizando-se da regra dotudo ou nada, de modo queuma norma aplicadaafastando a incidncia daoutra;

f) quanto ao modo decriao: os princpiosjurdicos so revelados peladoutrina num processodenominado abstraoindutiva, pelo qual as regrasespecficas so tomadascomo ponto de partida paraidentificao dos valoresfundamentais inerentes aosistema (princpios). Dessemodo, o papel

desempenhado pelolegislador na criao de umprincpio jurdico indireto,pois, aps criar as diversasnormas do sistema, cabe doutrina identificar osprincpios fundamentais alicontidos; ao contrrio dasnormas, que so criadasdiretamente pelo legislador;

g) quanto ao contedoprescritivo: os princpiostm contedo valorativo que,muitas vezes, no prescreveuma ordem especfica pararegulao decomportamentos; enquanto o

contedo das normas semprese expressa por meio de umdos trs modais denticosexistentes: permitido,proibido e obrigatrio. Todanorma jurdica permite,probe ou obrigadeterminada condutahumana.

Modais denticos so oscontedos lgicos possveisde uma norma jurdica:permitido (representado, emtermos lgicos, pela letra P),proibido (letra V, inicial deverboten, palavra alem quesignifica proibido) e

obrigatrio (O).Podemos sintetizar as

semelhanas e diferenasentre princpios e normas naseguinte tabela comparativa:

Comparao entre princpios e normas

Princpios Normas

Foracogente

Foracogentemxima

Foracogentemxima

Abrangncia

Atingemmaiorquantidadede casosprticos

Disciplinammenoscasos

Abstrao docontedo

Contedomais geral

Contedomaisespecfico

Importnciasistmica

Enunciamvaloresfundamentaisdo sistema

Somentedisciplinamcasosconcretos

Hierarquianoordenamento

Hierarquiasuperior

Hierarquiainferior

Tcnica parasolucionarantinomias

Cednciarecproca

Lgica dotudo ounada

Modo decriao

Reveladospela doutrina

Criadasdiretamentepelolegislador

Contedoprescritivo

Podem noter modaldentico

Sempretm nocontedoum modaldentico:permitido,proibidoouobrigatrio

Importante destacar que,segundo Diogo deFigueiredo Moreira Neto, osprincpios so capazes deproduzir as seguintesespcies de eficcia:

1) eficcia imediatadirimente: consiste emsuprimir a produo de

efeitos de normas e atosconcretos incompatveis como princpio;

2) eficcia imediataimpediente ou redutora:impede em parte a produode efeitos de normas e atosconcretos parcialmenteincompatveis com ocontedo do princpio;

3) eficcia mediataaxiolgica: afirma na ordemjurdica os valores por elaprotegidos;

4) eficcia mediatamonogentica: ao reforardeterminados fundamentos

finalstico-valorativos, oprincpio contribui para aformao de novosprincpios e preceitosespecficos;

5) eficcia mediataotimizadora: orienta ainterpretao de preceitosnormativos, permitindo amais ampla e completaaplicao de seu contedovalorativo;

6) eficcia mediatasistmica: interconecta ocontedo de todos ospreceitos do ordenamento,garantindo unidade e

coerncia ao sistema;7) eficcia mediata

integrativa: diz respeito aopreenchimento de lacunas.

1.8 OBJETO IMEDIATO EMEDIATO DO DIREITOADMINISTRATIVO

O Direito Administrativo um ramo cientfico queestuda uma parcela dasnormas componentes doordenamento jurdico, asaber: as normas quedisciplinam o exerccio dafuno administrativa.

Assim, o objeto imediatodo Direito Administrativoso os princpios e normasque regulam a funoadministrativa. Por sua vez,as normas e os princpiosadministrativos tm porobjeto a disciplina dasatividades, agentes,pessoas e rgos daAdministrao Pblica,constituindo o objetomediato do DireitoAdministrativo.

1.9 DIREITOADMINISTRATIVO COMO

DIREITO COMUM

A complexidade dasrelaes sociais e odesenvolvimento doconhecimento jurdico sofatores fundamentais para oprocesso de especializaodos ramos do direito. Com opassar do tempo, um nicoramo jurdico vai sesubdividindo e dandoorigem a novasramificaes. Cumprerelembrar que o direito emsi uno e indivisvel, masdidaticamente as matrias

podem ser organizadas emblocos separados parafacilitar seu estudo.

Aps o desmembramentoe a criao de uma novadisciplina jurdica, o ramo-me permanece servindo dereferncia externa para asoluo de questes que nopossam ser resolvidas pelatcnica prpria do ramoespecializado. Os casosmais importantes envolvemproblemas de integraonormativa. Integrao oprocesso tcnico-jurdicoutilizado para preencher

lacunas em determinadoramo. Lacunas so hiatos nalei, espaos em branco,ausncia de normaapropriada para resolver umcaso concreto. Fala-setambm na integrao comoo processo de colmatao(colmatao a soluo deum caso concreto mediante opreenchimento da lacunajurdica) das lacunas. Nessecontexto, surge o conceito dedireito comum fonte qual se deve recorrer parasuprir lacuna existente emramo especializado. Por ser

o nascedouro de todos osramos privatsticos, oDireito Civil o direitocomum dos ramos deDireito Privado. Assim, porexemplo, havendo umalacuna no DireitoEmpresarial incapaz de serpreenchida mediantesolues internas desseramo, cabe ao operador dodireito recorrer s regrasanlogas de Direito Civil.

Ocorre que conhecidarepartio didtico-cientfica do Direito em doisblocos, Direito Pblico e

Direito Privado, cria umaressalva nesse processo deimportao de solues(integrao). Assim, se umramo de Direito Pblico,no faz sentido recorrer snormas anlogas presentesno Direito Civil. Assolues jurdicasaplicveis a problemasprivados no servem demodelo para dirimiradequadamentecontrovrsias que envolvemo Estado. So s normas eaos princpiosadministrativos que o

operador do direito deverecorrer na hiptese delacuna nos ramosjuspublicsticos. O DireitoAdministrativo o direitocomum dos ramos doDireito Pblico.

1.10 PRESSUPOSTOS DODIREITO ADMINISTRATIVO

O surgimento do DireitoAdministrativo, entendidocomo complexo de regrasdisciplinadoras da atividadeadministrativa, somente foipossvel devido a dois

pressupostos fundamentais:1) a subordinao doEstado s regras jurdicas,caracterstica surgida com oadvento do Estado deDireito e 2) a existncia dediviso de tarefas entre osrgos estatais. Dito deoutro modo, a noo deEstado de Direito e aconcepo da Tripartio dePoderes tm status deconditio sine qua non para aexistncia do DireitoAdministrativo.

Historicamente no haviasentido falar em um Direito

Administrativo durante aIdade Mdia, perodocaracterstico do EstadoAbsolutista (ou Estado dePolcia), em que inexistiamregras jurdicas colocadasacima da vontade dosmonarcas. Foi somente apsa Revoluo Francesa, em1789, que o fortalecimentodos Parlamentos crioucondies paraestabelecerem-se regraslimitadoras da atuao daadministrao pblica.Ocorrida pouco antes daRevoluo Francesa, no

mesmo sculo XVIII, temsido tambm apontada pelosestudiosos como decisivapara o nascimento da ideiade um DireitoAdministrativo a publicaoda obra O esprito das leis(Lesprit des lois, 1748), deCharles-Louis de Secondat,ou Charles de Montesquieu,mais conhecido como Barode Montesquieu, na qual oautor defendeu anecessidade de umadistribuio do poder estatalentre rgos distintos comoum antdoto contra a

concentrao de poderes eos abusos quecaracterizavam asmonarquias absolutistas.Segundo Montesquieu, aexperincia dos povosevidencia que quem tem opoder possui uma tendnciaa dele abusar, pondo emrisco a liberdade do homem.Assim, torna-se necessriofrear essa inclinao naturalpor meio de um sistema decontrole do poder pelopoder. Muitos autoresafirmam que Montesquieuno teria sido o primeiro a

idealizar a tripartio depoderes, sendo comumapontar A repblica (sculoIV a.C.), de Plato, e osTratados sobre governoscivis (1689), do empiristaingls John Locke, como asverdadeiras origens dafamosa teoria. Pareceinegvel, todavia, que aaceitao universal darepartio dos poderesestatais entre rgosdistintos, admitida comoeficiente instrumento deconteno de abusos,somente foi possvel devido

obra de Montesquieu.

1.11 AUTONOMIA DODIREITO ADMINISTRATIVO

Atualmente no existemais controvrsia sobre aautonomia didtica ecientfica do DireitoAdministrativo diante dosdemais ramos jurdicos. Aexistncia de um objetoprprio (regras de direitodisciplinadoras do exerccioda funo administrativa) e aexistncia de princpiosespecficos (legalidade,

impessoalidade, moralidadeetc.) so fatores suficientespara conferir status de ramoautnomo.

1.12 ESTADO, GOVERNO,PODER EXECUTIVO,ADMINISTRAO PBLICA,PODER EXECUTIVO EPODER PBLICO

O domnio dos conceitosde Estado, Governo,Poder Executivo,Administrao Pblica,administrao pblica(com minscula) e poderexecutivo (com minscula)

indispensvel paracompreenso de diversostemas do DireitoAdministrativo.

Estado um povo situadoem determinado territrio esujeito a um governo. Nesseconceito despontam trselementos: a) povo adimenso pessoal do Estado,o conjunto de indivduosunidos para formao davontade geral do Estado.Povo no se confunde compopulao, conceitodemogrfico que significacontingente de pessoas que,

em determinado momento,esto no territrio doEstado. diferente tambmde nao, conceito quepressupe uma ligaocultural entre os indivduos;b) territrio a basegeogrfica do Estado, suadimenso espacial; c)governo a cpula diretivado Estado. Indispensvel,tambm, lembrar que oEstado organiza-se sob umaordem jurdica que consisteno complexo de regras dedireito cujo fundamentomaior de validade a

Constituio. A soberaniarefere-se ao atributo estatalde no conhecer entidadesuperior na ordem externa,nem igual na ordem interna(Jean Bodin).

A prova de Tcnico deAdministrao/PA elaborada peloCespe considerou CORRETA aafirmao: O Estado brasileiro um ente personalizado formadopelos elementos povo, territrio egoverno soberano.

A prova de Promotor deJustia/PR considerou CORRETAa afirmao: Segundo o escliode Celso Ribeiro Bastos Estado a organizao poltica sob aqual vive o homem moderno (...)resultante de um povo vivendosobre um territrio delimitado egovernado por leis que se fundamnum poder no sobrepujado pornenhum outro externamente esupremo internamente. Combase nesta definio podemosafirmar que os elementosfundamentais Povo, Territrio eGoverno (Poder) ainda so oscomponentes bsicos naconstituio do Estado, segundoa doutrina.

Governo um conceito

que sofreu importantealterao de contedo. Aconcepo clssicaconsiderava que governo erasinnimo de Estado, isto , asomatria dos trs Poderes:Legislativo, Executivo eJudicirio. Atualmente,porm, governo, em sentidosubjetivo, a cpuladiretiva do Estado,responsvel pela conduodos altos interesses estataise pelo poder poltico, e cujacomposio pode sermodificada medianteeleies. Nesse sentido,

pode-se falar em governoFHC, governo Lula. Naacepo objetiva oumaterial, governo aatividade diretiva do Estado.

A prova de Analista de Finanaselaborada pela Esaf considerouCORRETA a afirmao: O poderpoltico de um Estado compostopelas funes legislativa,executiva e judicial e tem porcaractersticas essenciais aunicidade, a indivisibilidade e aindelegabilidade.

Poder Executivo ocomplexo de rgos estataisverticalmente estruturados

sob direo superior doChefe do Executivo(Presidente da Repblica,Governador ou Prefeito,dependendo da esferafederativa analisada). Juntocom o Legislativo e oJudicirio, o Executivocompe a tripartio dosPoderes do Estado.

Administrao Pblica(com iniciais maisculas) um conceito que nocoincide com PoderExecutivo. Atualmente, otermo AdministraoPblica designa o conjunto

de rgos e agentesestatais no exerccio dafuno administrativa,independentemente se sopertencentes ao PoderExecutivo, ao Legislativo,ao Judicirio, ou a qualqueroutro organismo estatal(como Ministrio Pblico eDefensorias Pblicas).Assim, por exemplo, quandoo Supremo Tribunal Federalconstitui comisso delicitao para contratardeterminado prestador deservios, a comisso e seusagentes so da

Administrao Pblicaporque e enquanto exercemessa funo administrativa.

MUITO IMPORTANTE(conceito fundamental):Administrao Pblica oconjunto de rgos e agentesestatais no exerccio dafuno administrativa,independentemente do Podera que pertenam.

Administrao pblica(com iniciais minsculas) oupoder executivo (comminscula) so expressesque designam a atividade

consistente na defesaconcreta do interessepblico.

DICA: Escrita com iniciaismaisculas AdministraoPblica um conjunto deagentes e rgos estatais;grafada com minsculas, aexpresso administraopblica designa a atividadeconsistente na defesaconcreta do interesse pblico.Por isso, lembre:concessionrios epermissionrios de serviopblico exercemadministrao pblica, masno fazem parte daAdministrao Pblica.

J o conceito de PoderPblico em sentido orgnicoou subjetivo, segundo Diogode Figueiredo Moreira Neto, o complexo de rgos efunes, caracterizado pelacoero, destinado aassegurar uma ordemjurdica, em certaorganizao polticaconsiderada.16 Pode-sedizer que o autor consideraPoder Pblico, em sentidosubjetivo, como sinnimo deEstado. Porm, na acepofuncional ou objetiva,

poder pblico significaria aprpria coerocaracterstica daorganizao estatal.

1.13 SENTIDOS DO TERMOADMINISTRAO PBLICA

A expressoAdministrao Pblicapode ser empregada emdiferentes sentidos:17

1 AdministraoPblica em sentidosubjetivo ou orgnico oconjunto de agentes, rgose entidades pblicas que

exercem a funoadministrativa;

2 AdministraoPblica em sentidoobjetivo, material oufuncional, maisadequadamente denominadaadministrao pblica(com iniciais minsculas), a atividade estatalconsistente em defenderconcretamente o interessepblico.

A prova da Esaf para Promotor deJustia/PE 2002 deu comoCORRETA a afirmao: Aexpresso Administrao Pblicaem sentido objetivo, material oufuncional, designa a natureza daatividade exercida pelas pessoasjurdicas, rgos e agentespblicos.

1.14 TAREFAS PRECPUASDA ADMINISTRAOPBLICA MODERNA

O grande nmero e adiversidade das atribuiescometidas ao Estado, nos

dias atuais da chamada ps-modernidade,18 noimpedem a doutrina deidentificar as trs tarefasprecpuas da AdministraoPblica moderna, cujaordem abaixo indicadareflete a sequncia histricaexata em que as tarefasforam sendo atribudas aoPoder Pblico durante ossculos XIX e XX:

1) o exerccio do poderde polcia: foi a primeiramisso fundamentalconferida Administrao,ainda durante o sculo XIX,

perodo do chamadoEstado-Polcia19 ouEstado-Gendarme. Opoder de polcia consiste nalimitao e nocondicionamento, peloEstado, da liberdade epropriedade privadas emfavor do interesse pblico;

2) a prestao deservios pblicos: naprimeira metade do sculoXX, especialmente aps aPrimeira Guerra Mundial(1914-1918), asdenominadas ConstituiesSociais (mexicana, de 1917

e alem, ou de Weimar, de1919) passaram a atribuir aoEstado funes positivas (opoder de polcia funonegativa, limitadora) deprestao de serviospblicos, como ooferecimento de transportecoletivo, gua canalizada eenergia eltrica;

3) a realizao deatividades de fomento: jna segunda metade do sculoXX, a AdministraoPblica passou tambm aincentivar setores sociaisespecficos, estimulando o

desenvolvimento da ordemsocial e econmica.

A prova de Fiscal do Trabalhoelaborada pela Esaf considerouCORRETA a afirmao: A funoexecutiva, por meio da qual oEstado realiza atos concretosvoltados para a realizao dosfins estatais e da satisfao dasnecessidades coletivas,compreende a funo de governo,relacionada com atribuiespolticas, colegislativas e dedeciso, e a funoadministrativa, da qual se vale oEstado para desenvolver asatividades de interveno,fomento, polcia administrativa eservio pblico.

LEMBRAR: As trs tarefasfundamentais daAdministrao Pblicamoderna so: poder depolcia, servio pblico efomento.

1.15 INTERPRETAO DODIREITO ADMINISTRATIVO

O Direito constitui umalinguagem prescritiva criadapara disciplinar oscomportamentos humanos,tornando possvel a vida emsociedade. O cumprimentodas condutas determinadas

pelo ordenamento jurdico reforado pela previso desanes. Ao contrrio dasnormas morais, estticas ereligiosas, a violao dasnormas jurdicas impe aosujeito a aplicao desano externa einstitucionalizada. A sanojurdica externa porqueimposta ao sujeito pelasociedade; institucionalizada porquantoaplicada por rgos estataiscriados com essa finalidade.

O veculo introdutor denormas e sanes no Direito

o texto jurdico. Porm,para que as normas sejamcumpridas e compreendidassuas sanes, torna-senecessrio extra-las dotexto legal. Interpretao o processo tcnico querevela, a partir do textolegal, o sentido e o alcancedas normas e sanesjurdicas. Hermenutica aparte da Filosofia do Direitoque estuda a interpretao denormas jurdicas.

A interpretao das regrasdo Direito Administrativoest sujeita aos princpios

hermenuticos geraisestudados pela Filosofia doDireito e, subsidiariamente,s regras interpretativasprprias do Direito Privado.

Entretanto, atento scaractersticas peculiares dafuno administrativa, HelyLopes Meirelles20 indicatrs pressupostos quedevem ser observados nainterpretao de normas,atos e contratos de DireitoAdministrativo,especialmente quandoutilizados princpioshermenuticos privados para

compreenso de institutosadministrativos:

1) a desigualdadejurdica entre aAdministrao e osadministrados: ao contrriodo que ocorre no DireitoPrivado, a relao jurdicabsica no DireitoAdministrativo marcadapelo desequilbrio entre aspartes ou verticalidade darelao;

2) a presuno delegitimidade dos atos daAdministrao: tal atributotem o poder de inverter o

nus da prova sobre avalidade do atoadministrativo, transferindoao particular o encargo dedemonstrar eventual defeitodo ato administrativo;

3) a necessidade depoderes discricionriospara a Administraoatender ao interessepblico: a lei confere aoagente pblico, nacompetncia discricionria,uma margem de liberdadepara que decida, diante docaso concreto, qual a melhormaneira de defender o

interesse pblico. Essapluralidade decomportamentos vlidos,presente na prtica de atosadministrativosdiscricionrios, deve serlevada em considerao nainterpretao das normas deDireito Administrativo,especialmente paracompreenso dos limitestraados pela lei para oexerccio das competnciasadministrativas.

Desde que observadosesses trs pressupostos, ainterpretao de normas do

Direito Administrativo regida pelos princpioshermenuticos da Filosofiado Direito e,subsidiariamente, do DireitoPrivado.

1.16 RELAO COMOUTROS RAMOS

O Direito Administrativo um ramo do DireitoPblico porque estuda aregulao jurdica deatividades tipicamenteestatais. Tem autonomiadidtica e cientfica como

campo especfico do saberhumano e princpios etcnicas prprios paracompreenso do seu objeto.Entretanto, no h dvida deque o DireitoAdministrativo, emboraautnomo, possui diversospontos de conexo comoutros ramos jurdicos,conforme se demonstrar aseguir.

Direito Constitucional: arelao entre o DireitoConstitucional e o DireitoAdministrativo profunda.A Constituio de 1988

dedicou um captulo inteiro(Captulo VII do Ttulo III)ao regramento da atividadeadministrativa, denominadoDa AdministraoPblica. O Texto de 1988disciplina, entre outros, osseguintes temas de DireitoAdministrativo: a)desapropriao (art. 5,XXIV); b) requisio debens (art. 5, XXV); c)gratuidade de certides (art.5, XXXIV); d) princpiosdo processo administrativo(art. 5, LIV e LV); e) aopopular contra ato lesivo ao

patrimnio pblico e moralidade administrativa(art. 5, LXXIII); f)gratuidade na prestao deservios pblicos (art. 5,LXXVI); g) competnciapara prestao de serviospblicos (arts. 21, 25 e 29);h) princpios gerais doDireito Administrativo (art.37, caput); i) regimejurdico dos cargos,empregos e funes pblicas(art. 37); j) organizaoadministrativa (art. 37,XIX); k) licitaes econtratos (art. 37, XXI); l)

responsabilidade do Estado(art. 37, 6); m) polticaurbana (arts. 182 e 183); n)reforma agrria (arts. 184 a191).

Direito Civil: o DireitoAdministrativo surgiu, nasdecises do contenciosoadministrativo francs, comoum conjunto de regras etcnicas derrogadoras doregime privado. Temasespecficos, como atos daAdministrao e contratosestatais, at entodisciplinados pelo DireitoCivil, passaram a sujeitar-se

a regras novas, compatveiscom o status privilegiadoque o Poder Pblico gozavana condio de defensor dosinteresses da coletividade.Assim, ao longo do sculoXIX, era construdo oDireito Administrativo comoum ramo autnomo emrelao ao Direito Civil (poca, o direito comum).Essa circunstncia histricade passado em comummantm o Direito Civil e oDireito Administrativorelacionados em diversosaspectos. Especialmente no

que concerne teoria do atoadministrativo, contratos,pessoas da Administraoindireta, servidoadministrativa e benspblicos; o recurso a regrasdo Cdigo Civil, parasoluo de problemasadministrativos, bastantefrequente.

Como se v, osfundamentos do DireitoAdministrativo brasileiroesto constitucionalmentedisciplinados, evidenciandoa vinculao entre os doisramos.

Direito Processual Civil:o advento da lei federal doProcesso Administrativo(Lei n. 9.784/99) reforou aligao que o DireitoAdministrativo mantm cominstitutos e temas do DireitoProcessual Civil. A baseprincipiolgica do processoadministrativo a mesma doprocesso civil, e at osaspectos do procedimentoadotado pela Lei n. 9.784/99tiverem notada influnciados ritos do Cdigo deProcesso Civil. Alm disso,as normas aplicveis s

aes de defesa doadministrado e aoprocedimento seguido pelaFazenda Pblica em juzotm previso expressa nalegislao processual civil.Merece destaque tambm oregramento processual daAo de ImprobidadeAdministrativa, previsto naLei n. 8.429/92, importanteinstrumento introduzido pelaConstituio de 1988 paradar um contorno maisdefinido ao princpio damoralidade administrativa.

Direito do Trabalho: o

regime jurdico aplicado aosempregados pblicos ,essencialmente, o previstona Consolidao das Leis doTrabalho. Alm disso,diversos direitosconsagrados na legislaotrabalhista aos empregadospblicos e privados foramconstitucionalmenteestendidos aos servidorespblicos estatutrios (art.39, 3, da CF), tais como:a) salrio mnimo; b) dcimoterceiro salrio; c) salrio-famlia; d) durao dajornada de trabalho; e)

repouso semanalremunerado; f) adicional deservio extraordinrio; g)adicional de frias; h)licena gestante; i)licena-paternidade; j)proteo do trabalho damulher; k) reduo dosriscos do trabalho; l)proibio de diferenassalariais.

Tais exemploscomprovam a estreitarelao que o DireitoAdministrativo entretm como Direito do Trabalho.

Direito Penal: as

condutas reveladoras demaior lesividade Administrao Pblica estotipificadas como Crimescontra a AdministraoPblica, cujas punies soindicadas nos arts. 312 a319 do Cdigo Penal. Talcircunstncia j seriasuficiente para demonstrar aestreita relao que oDireito Administrativomantm com o Direito Penal.Alm disso, a perda docargo pblico constituiefeito das condenaescriminais, o que consiste em

claro reflexo administrativoda jurisdio penal.

Direito ProcessualPenal: os procedimentosadotados para apurao ejulgamento dos crimescontra a AdministraoPblica fazem parte docampo especfico deinteresses do DireitoProcessual Penal, outroramo do Direito Pblicocom o qual o DireitoAdministrativo guardarelao de proximidade ecooperao.

Direito Tributrio: uma

especializao do DireitoAdministrativo, tendosurgido a partir daidentificao de princpiosespecficos reguladores dasatividades estatais decriao e arrecadao detributos. O DireitoTributrio aproveita toda abase principiolgica doDireito Administrativo,especialmente porque aexigncia de tributosconsiste em claramanifestao da funoadministrativa. O aparatoestatal de cobrana

tributria, conhecido comoFisco, parte integrante daAdministrao Pblica emsentido orgnico, fatoreconhecido pelo prprioCdigo Tributrio Nacionalao utilizar a expressoAdministrao Tributriapara se referir FazendaPblica (arts. 194 a 208 doCTN). Alm disso, olanamento tributrio qualificado pelo CTN comoprocedimentoadministrativo, e a certidoda dvida ativa (CDA) revestida, segundo o

legislador, de presuno deliquidez e certeza, nomeempregado no sentido depresuno de legitimidade,conhecido atributo dos atosadministrativos. Apenaspara indicar outro exemplode profunda relao entre osdois ramos, o art. 145, II, daConstituio Federal, aodefinir o fato gerador dastaxas, assevera que podemser cobradas, pararemunerar servio pblicoespecfico e divisvel ouexerccio efetivo do poderde polcia, duas

modalidades demanifestao da funoadministrativa.

Direito Financeiro: oDireito Financeiro,compreendido como o ramodo Direito Pblico queestuda a disciplina jurdicadas receitas e despesaspblicas, tambm entretmprofundo relacionamentocom o DireitoAdministrativo na medidaem que as entidades, rgose agentes encarregados dagesto das receitas edespesas estatais pertencem

Administrao Pblica,sujeitando-seinevitavelmente aosprincpios e normas doregime jurdico-administrativo.

Direito Econmico: sub-ramo do DireitoAdministrativo, o DireitoEconmico especializadona compreenso das regrasjurdicas e instrumentosaplicveis regulaoestatal da economia. Assim,as formas de interveno nomercado estudadas peloDireito Econmico so, na

verdade, manifestaes dopoder de polcia daAdministrao Pblica,submetidas aos princpios enormas do DireitoAdministrativo. A ttulo deexemplo de conexo entre osdois ramos, o ConselhoAdministrativo de DefesaEconmica (Cade),autarquia federal competentepara prevenir e reprimirinfraes ordemeconmica (art. 7 da Lei n.8.884/94), aplica as sanesprevistas em lei medianteprocedimento especfico

caracterizado comoprocesso administrativosancionatrio, submetido, noque couber, ao regimejurdico da legislaoadministrativa,especialmente quanto sgarantias formais e materiaisdo investigado.

Direito Urbanstico: oDireito Urbanstico tambmconstitui sub-ramo doDireito Administrativovoltado para o estudo dadisciplina normativa dosinstrumentos paraimplementao da poltica

urbana. Desse modo, todosos princpios e normas doDireito Administrativoaplicam-se, no que nocontrariar regras especficasprevistas na legislao, aocampo de interesse doDireito Urbanstico.

Direito Ambiental: outroramo novo surgido comoespecializao do DireitoAdministrativo, o DireitoAmbiental utiliza inmerosinstitutos administrativoscomo instrumentos paraproteo do meio ambiente.Os exemplos mais evidentes

desses institutos de DireitoAdministrativo so:tombamento, limitaoadministrativa, sanesadministrativas, poder depolcia, poder normativo,processo administrativo ezoneamento ambiental.

Direito Empresarial: emque pese constituir ramo doDireito Privado, o DireitoEmpresarial tambm serelaciona com o DireitoAdministrativo,especialmente no tocante aotema das empresas pblicase sociedades de economia,

pois a forma organizacionale o regime falimentar dessaspessoas de direito privadopertencentes Administrao Indiretaseguem a disciplinanormativa estabelecida pelalegislao comercial.

Direito InternacionalPblico: cada vez maisnotvel a influncia dostratados e convenesinternacionais no DireitoAdministrativo interno. Asregras jurdicas originriasdos pactos internacionais deque o Brasil signatrio

ingressam no ordenamentonacional dotadas de foracogente, vinculando osrgos e agentes daAdministrao Pblica,especialmente em matria dedireitos humanos, caso emque os tratados e convenesinternacionais adquireminternamente o status denorma constitucional, desdeque aprovados, em cadaCasa do CongressoNacional, em dois turnos,por trs quintos dos votosdos respectivos membros(art. 5, 3, da CF).

1.17 CODIFICAO DODIREITO ADMINISTRATIVO

O Direito Administrativoptrio, assim como ocorre namaioria dos pasesmodernos, no estorganizado em um diplomanico. Nosso DireitoAdministrativo no estcodificado.

De acordo com HelyLopes Meirelles,21 existemtrs estgios pelos quais umnovo ramo jurdico passarumo codificao:

1) Fase da legislao

esparsa: nessa etapa asnormas pertencentes ao ramojurdico esto distribudasem diplomas legislativosdiversos, sem qualquersentido de sistematizao. a situao atual do DireitoAmbiental no Brasil.

2) Fase daconsolidao: aps a faseda legislao esparsa,costuma-se avanar para ae