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Memoria del taller PRONASAR-PPPL
Servicios sostenibles con nuevos modelos de gestión para las pequeñas ciudades del Perú
Enero 2007
Memoria del taller PRONASAR-PPPL
Servicios sostenibles con nuevos modelosde gestión para las pequeñas ciudades del Perú
Lima, enero de 2007
Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo de las siguientes instituciones:
Programa de Agua y Saneamiento, Región América Latina
François Brikké, Director Regional
Iris Marmanillo, Coordinadora de Perú
Óscar Castillo, Especialista en Desarrollo Comunitario e Institucional
Jorge Luis McGregor, Especialista en Modelos de Gestión
Andrés Quispe, Consultor en Sistematización
Mercedes Zevallos, Consultora en Comunicaciones
Luciana Mendoza, Asistente de Comunicaciones
Ofi cina Banco Mundial, Lima
Av. Álvarez Calderón 185, piso 7, San Isidro, Lima 27, Perú
Teléfono: (511) 6150685. Fax: 6150689
http:://www.wsp.org
PRONASAR
Javier Hernández, Director de Saneamiento Rural MVCS
Ana Coletti, Coordinadora General de PRONASAR
Gisela Murrugarra, Especialista en Gestión de PRONASAR
Rosa Meza, Especialista Social de PRONASAR
Paseo de la República 3361, 3.º piso
San Isidro, Lima 27, Perú
Teléfono: 2117930 (anexo 1962)
Edición, diagramación e impresión: Ediciones Nova Print SAC
Cuidado de la edición: José Luis Carrillo Mendoza
Siglas y acrónimos .................................................................................................................................................................. 7
Presentación ........................................................................................................................................................................... 8
Introducción ............................................................................................................................................................................ 10 Antecedentes ................................................................................................................................................................... 10 Objetivos del taller ............................................................................................................................................................ 11 Metodología ................................................................................................................................................................... 11
1. El ciclo de los proyectos ................................................................................................................................................... 12 1.1. Situación de los servicios en las pequeñas ciudades ............................................................................................... 12 1.2. El ciclo del PPPL .....................................................................................................................................................L 12 1.3. El ciclo del PRONASAR ........................................................................................................................................... 13
2. Planifi cación, promoción y sensibilización ......................................................................................................................... 17 2.1. La experiencia del PRONASAR................................................................................................................................ 17 2.2. La experiencia del PPPL ..........................................................................................................................................L 20
3. Implementación ................................................................................................................................................................ 30 3.1. La experiencia del PRONASAR................................................................................................................................ 30 3.2. La experiencia del PPPL ..........................................................................................................................................L 36
4. Asesoría y seguimiento ..................................................................................................................................................... 42 4.1. La experiencia del PRONASAR................................................................................................................................ 42 4.2. La experiencia del PPPL ..........................................................................................................................................L 46
5. Obras e inversiones .......................................................................................................................................................... 52 5.1. La experiencia del PRONASAR................................................................................................................................ 52 5.2. La experiencia del PPPL ..........................................................................................................................................L 58
6. Conclusiones del taller ...................................................................................................................................................... 66 • La importancia de la participación social ...................................................................................................................... 66 • El empoderamiento de la comunidad........................................................................................................................... 66 • La diversidad de los operadores especializados........................................................................................................... 66 • La Junta Vecinal de Supervisión: Nueva forma de participación ................................................................................... 66 • Desarrollo de una cultura del agua ............................................................................................................................... 67 • Las inversiones ............................................................................................................................................................ 67 • El monitoreo del modelo .............................................................................................................................................. 67
Anexo 1: Conclusiones de los grupos de trabajo en el Tema I: Planifi cación, información y sensibilización, y el Tema II: Implementación .................................................................................................................................... 69Anexo 2: Conclusiones de los grupos de trabajo en el Tema III: Asesoría y monitoreo, y el Tema IV: Obras e inversiones........ 74Anexo 3: Programa del taller................................................................................................................................................... 78
Índice
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CGTS Consultor en Gestión Técnico-Social.
COPROVA Comité de Promoción y Vigilancia Ambiental.
FONCODES Fondo Nacional de Cooperación para el Desarrollo Social.
JASS Junta Administradora de Servicios de Saneamiento.
JVC Junta Vecinal Comunal.
MVCS Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento.
OTS Operador Técnico-Social.
PPPL Proyecto Piloto de Pequeñas Localidades del Programa de Agua y Saneamiento (WSP)-Banco Mundial.
PRONASAR Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento.
SNIP Sistema Nacional de Inversión Pública.
SUNAT Superintendencia Nacional de Administración Tributaria.
WSP Programa de Agua y Saneamiento administrado por el Banco Mundial.
Siglas y acrónimos
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El Programa Nacional de Agua y Saneamiento Ruraldel Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento(PRONASAR-componente 2), y el Proyecto Piloto de PequeñasLocalidades del Programa de Agua y Saneamiento (WSP),administrado por el Banco Mundial (PPPL), tienen por objetivodesarrollar nuevos modelos de gestión de los servicios deagua y saneamiento para las pequeñas ciudades1 del Perú.Como parte del intercambio de experiencias, el 18 de julio de2006 se llevó a cabo el taller PRONASAR-PPPL denominado“Servicios Sostenibles con Nuevos Modelos de Gestión para lasPequeñas Ciudades del Perú”. El presente documento resumelas exposiciones sobre los procesos, las lecciones aprendidasy las conclusiones de las experiencias de ambos proyectosen relación con los temas de “Planifi cación, información ysensibilización”, “Implementación”, “Asesoría y monitoreo” y“Obras e inversiones”; así como las conclusiones del trabajo degrupos durante el taller.
Luego de más de dos años de experiencia e intervención piloto,focalizada en diversas pequeñas ciudades de las tres regionesnaturales del país (costa, sierra y selva), así como en diferentesestratos de la escala poblacional, el taller tuvo como objetivocolocar en la agenda nacional la importancia de la innovaciónen la gestión, con un enfoque social, como piedra angular paralograr la sostenibilidad de las inversiones y los servicios de aguay saneamiento.
El taller constituyó un hito en el aporte al conocimiento delsector y del país para el diseño e implementación de políticaspúblicas que permitan replicar a mayor escala la experiencia enel segmento de pequeñas ciudades, y así contribuir a mejorar lacalidad de los servicios y las condiciones de vida de más de 4,1millones de peruanos que viven en pequeñas ciudades.
El taller llegó a las siguientes conclusiones:
a) La participación social es un factor clave para el éxito de los proyectos y forma parte de la construcción de
un nuevo paradigma de desarrollo local, basado en unaalianza público-privada-social.
b) El soporte comunitario es fundamental para promoverel proceso de cambio, sustentado en el conocimiento y el acceso de la población a la información y en el empoderamiento del modelo, así como en la participación directa en la toma de decisiones paradecidir el modelo de gestión de los servicios.
c) En el Perú se está generando una diversidad demodelos de gestión innovadores sobre la base de diferentes modalidades de constitución de losoperadores especializados (privados, asociaciones público-privadas, asociaciones público-comunidades,ONG). Con ello se espera superar décadas de vigencia del modelo de gestión directa a cargo de la Municipalidad.
d) La creación de Juntas Vecinales Comunales (JVC) es una fi gura contenida en la Ley Orgánica de Municipalidades y que los proyectos utilizan parapromover la participación de la población en la vigilancia de la calidad de los servicios brindados por el operadorespecializado (OE). Los comités de promoción y vigilancia ambiental (COPROVA) tienen esa misma función; por ello, sus capacidades y competenciasdeberán ser fortalecidas.
e) Se debe incorporar el enfoque de la cultura del aguaen las estrategias de los proyectos, para tener unavisión integral de la gestión de los servicios, en el marcode la protección del medio ambiente y de las fuentesnaturales. Así se contribuirá a la promoción de unmanejo integrado de los recursos hídricos.
f) Las obras de infraestructura deben ser parte delproceso de cambio del modelo de gestión, lo que exige
1. Según el decreto supremo 016-2005-VIVIENDA, las pequeñas ciudades o localidades son aquellas cuya población varía entre los 2.001 y los
30.000 habitantes.
Presentación
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vincularlas al diseño de los planes de desarrollo de los servicios y estudios de preinversión integrales, de manera que permitan lograr el impacto esperado en los servicios.
g) El monitoreo debe integrar progresivamente a los agentes del nuevo modelo de gestión de los servicios —Municipio, Operador y Juntas o Comités de Supervisión—, así como a otros actores locales vinculados a los servicios de agua y saneamiento, como los sectores Salud y Educación, los gobiernos regionales, entre otros.
En conclusión, el taller resumió las experiencias de ambos proyectos, que, mediante el ensayo y el error, han obtenido lecciones y recomendaciones para proveer de servicios sostenibles a las pequeñas ciudades. El Perú está construyendo su propia estrategia, con sus particulares formas de participación y modelos de gestión de los servicios, más adecuados a las pequeñas ciudades. En estos modelos de gestión se están validando varias opciones sobre la base de la asociación y/o participación de tres actores claves: la comunidad, el Municipio y el operador especializado.
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Antecedentes
En América Latina, el tema de los servicios de agua ysaneamiento para las pequeñas ciudades adquiere cadavez más relevancia, y está ligado a los procesos dedescentralización política y administrativa que se implementanen la mayoría de países, especialmente en la región andina. Ladelegación de atribuciones a los gobiernos subnacionales ylocales se orienta a que la toma de decisiones sea compartidacon los actores locales y los propios usuarios. Sin embargo,los servicios en las pequeñas ciudades, que, justamente por sutamaño, no se pueden adscribir al área rural ni son ciudadesintermedias, presentan características singulares.
En la mayoría de las pequeñas localidades del Perú, lasmunicipalidades brindan de manera directa los servicios deagua y saneamiento, y toman todas las decisiones sobre elservicio y las tarifas. De las 650 pequeñas localidades del país,150 tienen servicios de agua y saneamiento administradospor las Empresas de Agua y Saneamiento (EPS), que sonpropiedad de las municipalidades y se encuentran reguladaspor la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento(SUNASS); en las 500 restantes el servicio es prestadodirectamente por las municipalidades provinciales o distritales.Ello no obstante, según los resultados de un estudio,2 losservicios administrados por el Gobierno Local se caracterizanpor sus bajas coberturas; tarifas que no permiten recuperarlos costos en los que se incurre para prestarlos; subsidiosindiscriminados a pesar de las limitaciones presupuestalesde los municipios; operación y mantenimiento inadecuados;gestión defi ciente; injerencia política; alta rotación del personalde servicio; retrasos en el pago de tarifas y poca voluntad depago de los pobladores, debido a la mala calidad del servicio. A todo ello se añade la escasa voluntad de la autoridad municipalpara cobrar tarifas reales.
Las estrategias de lucha contra la pobreza y para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio conceden especial importancia a las pequeñas ciudades, que, por otro lado, no son tomadas en cuenta en los Planes y Programas Nacionales, y que involucran a 20% de la población nacional. Así, secalcula que 4,1 millones de habitantes no reciben una atención adecuada en esos servicios.
En ese marco, en los últimos tres años se han puesto en marcha en el país dos iniciativas para validar experiencias, lecciones y modelos de provisión sostenibles a estas pequeñas localidades: el PPPL y el componente 2 del PRONASAR.
WSP está desarrollando en el Perú un proyecto piloto en nueve municipalidades: tres provinciales (Sechura, Quispicanchi y Loreto) y seis distritales (Tumán, Laredo, Talavera, Fernando Lores, Nueva Cajamarca y Tabalosos), como una iniciativa pionera en el sector de agua y saneamiento destinada aidentifi car nuevos modelos de gestión de los servicios en las localidades, fi nanciada por la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI) y apoyada por la Dirección Nacional de Saneamiento del Ministerio de Vivienda,Construcción y Saneamiento. El proceso de cambio de la gestión de los servicios en las localidades comenzó en octubre de 2003, y se espera que concluya en marzo de 2007.
El PRONASAR, por su lado, está implementando, como parte de su componente 2, nuevos modelos de gestión de los servicios de agua y saneamiento por intermedio de operadores especializados en veinticinco pequeñas ciudades. La estrategia utilizada por el Programa se sustenta en el aprovechamiento de la experiencia de fi rmas y ONG en la ejecución de proyectossimilares en este y otros sectores, denominados operadores técnicos sociales (OTS), complementados con la experienciadel equipo de proyecto del PRONASAR.
2. HYTSA-ECSA: “Estudio sectorial de los servicios de agua y saneamiento en pequeñas localidades del Perú: Informe fi nal”. Lima, diciembre de
2004. Programa de Agua y Saneamiento (WSP-LAC).
Introducción
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Cabe resaltar que en agosto de 2005 el Ente Rector del sector,el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, aprobóel decreto supremo 016-2005-VIVIENDA, que modifi có elReglamento de la Ley General de Servicios de Saneamiento(decreto supremo 09-95-PRES) al introducir en él un nuevotítulo referido al área rural y las pequeñas ciudades, con locual se facilitó el ingreso de operadores especializados para laprestación de los servicios de agua y saneamiento.
Objetivos del taller
a) Compartir las experiencias y lecciones aprendidas de ambos proyectos, a partir de los procesos deimplementación y del ciclo del proyecto.
b) Conocer las expectativas de los distintos actores queparticipan en los procesos para mejorar la gestión de los servicios en las pequeñas localidades.
c) Proponer lineamientos o recomendaciones para una fase siguiente, de escala mayor, en apoyo de las pequeñaslocalidades.
Metodología
En consideración del objetivo del taller de compartir y sistematizar la experiencia de ambas entidades, se diseñó un plan de trabajo para intercambiar el conocimiento logrado en el país respecto de un tema muy poco discutido, para, luego, llevarlo a la política sectorial, referida a las pequeñaslocalidades.
Así, se identifi caron, de manera conjunta, cuatro temas.El primero, planifi cación, promoción y sensibilización; el segundo, implementación del proceso de los proyectos; el tercero, asesoría y seguimiento posproyecto; y, por último, las obras e inversiones requeridas en las localidades para mejorar sus servicios.
A lo largo del evento se compartieron las presentacionesde ambas entidades, seguidas de preguntas y respuestas.Luego se llevaron a cabo dos trabajos de grupos en las mesas previamente establecidas, y fi nalmente se discutieron lasconclusiones.
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1.1. Situación de los servicios en las pequeñas ciudades
Comparado con otros sectores poblacionales, en elsegmento de las pequeñas ciudades no hay muchadiferencia respecto de la calidad de los servicios. Existenen estas últimas problemas de cobertura de agua con unnivel apenas mayor que el registrado en el medio rural.En materia de saneamiento, la cobertura en las pequeñaslocalidades es solo 30%, similar a la del ámbito rural.Hay por tanto una mala calidad de los servicios, y unadiscontinuidad y mala calidad del agua. La gestión delos servicios se encuentra por lo general a cargo de losmunicipios, y en otros casos de la propia población. Enambas situaciones es defi ciente.
Esta gestión defi ciente se transforma en una limitada asignaciónde recursos para la prestación del servicio y en una escasaefi ciencia operativa y comercial; y en lo que concierne a lasfunciones del Municipio como prestador del servicio y comoresponsable del Gobierno Local, los roles se superponen.
Finalmente, todo ello conduce a que el esquema de gestión actual no brinde incentivos para una mejora en la prestación de los servicios, produciéndose así un círculo vicioso.
Luego de dos años, la intervención en pequeñas ciudades se centra en tres ejes de trabajo. El primero se relaciona con la responsabilidad del Gobierno Local, que debe aceptar la separación de su rol de la prestación del servicio. Segundo, se busca gente especializada para que preste el servicio de agua y saneamiento, porque se trata de una actividad que requiere especialización. Y, tercero, es preciso incorporar a la sociedad civil, para que el usuario tenga responsabilidad por la prestación del servicio y asuma un papel vigilante.
1.2. El ciclo del PPPL
El ciclo del PPPL está conceptualizado sobre la base de cuatro etapas, como se muestra en la fi gura 1.
La primera etapa, de sensibilización e información, tiene como objetivo que la población conozca la problemática del agua. Al
1. El ciclo de los proyectos
Figura 1El ciclo de proyecto del PPPL
Promoción de la salud y la higiene
Equidad de género
Tecnologías alternativas Obra de impacto
Medio ambiente
Sensibilización einformación
Promoción yempoderamiento
Implementación ycapacitación
Acompañamiento y medición de impacto
Esquema general
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brindar asistencia técnica, el PPPL informa a la población sobre los objetivos y alcances del proyecto.
Una segunda etapa, de promoción y empoderamiento,obedece a la idea de promover que la población acepte elcambio de modelo de gestión, es decir, pasar del operadormunicipal al operador especializado.
Luego sigue la etapa de implementación y capacitación. En ellael Municipio selecciona y contrata al operador especializadoy se implementa una unidad de fi scalización. Este procesova acompañado de una serie de mensajes y mecanismos decomunicación que lo fortalecen. Una vez seleccionado, secapacita al operador especializado y se fortalece al Municipio ya la unidad de fi scalización. La transferencia de los servicios esla fase fi nal del ciclo, porque la infraestructura sigue estando enmanos del Gobierno Local, de manera que lo que se traspasaal operador especializado contratado por el Municipio es laadministración, la operación y la gestión.
La cuarta y última etapa del PPPL es el acompañamiento y lamedición de impacto. Se propone reforzar las capacidades delos nuevos actores locales, de la unidad de fi scalización, delMunicipio y del operador especializado. Además, se realizanactividades que comprenden la evaluación trimestral deldesempeño de estos actores en el cumplimiento de sus metas de acuerdo con los indicadores establecidos. En la interaccióncon los usuarios se generan actividades de información hacia la comunidad y se promueve una rendición de cuentas ante ella.
Además, en estas cuatro etapas se implementan cincocomponentes complementarios: promoción de la salud y lahigiene; equidad de género; utilización de tecnologías alternativas,sobre todo para el tratamiento de aguas residuales; ejecución de una obra de impacto, y protección del medio ambiente.
1.3. El ciclo del PRONASAR
El PRONASAR, en su componente 2, comenzó también comoun proyecto piloto que tenía como propósito demostrar la
hipótesis según la cual los servicios de agua y saneamiento administrados por operadores especializados privados, y en los que se incorpora al Gobierno Local y a los usuarios de forma participativa, con roles claros y defi nidos, dan buenos resultados en términos de sostenibilidad y calidad de los servicios, así como en la mejora de la salud pública y ambiental. Esta hipótesis se está validando con cinco estrategias, como se puede ver en la fi gura 2.
El fortalecimiento de capacidades está dirigido a la Municipalidad y al operador especializado. De manera transversal, se ha implementado una estrategia de comunicación y educación con la población, orientadaprincipalmente a la aceptación del proyecto piloto, así como a temas como salud, higiene y deberes y derechos para con el servicio de agua y saneamiento en su ciudad.
Otra estrategia utilizada consiste en las inversiones en infraestructura, y se plantea por etapas. La primera etapa busca lograr condiciones mínimas de operación de los servicios, pues estos se encontraban muy deteriorados, lo que ponía en riesgo la aplicabilidad del modelo de gestión. La segunda etapa de inversiones está ligada al cumplimiento de ciertos resultados.
El cofi nanciamiento de las inversiones es una estrategia para su utilización en infraestructura, que para todas las ciudades seleccionadas se basa en rehabilitación, mejoramiento y/o ampliación de la ya existente. Así, el PRONASAR fi nancia el 60% de la inversión, y la Municipalidad el 40% restante.
Por último está la estrategia central para la incorporación del operador especializado. Tanto en el PRONASAR como en el PPPL, ella se ha llevado a cabo a través de una fi rma de asistencia técnica o del operador técnico-social, como lo denomina el PRONASAR.
Esas son las etapas de intervención del PRONASAR en cada localidad. Ellas se inician con el planeamiento, cuandose trabaja de manera concertada con la población y actores locales como el Municipio para planifi car las acciones y los roles que cumplirían los diferentes agentes. Al principio
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se estimaron tiempos más cortos, pero luego, dada lacomplejidad de los procesos, se establecieron otros másreales. Así, por ejemplo, el cambio de modelo es un proceso de introducción e inducción del operador especializado enel que se dan las ordenanzas, hay una etapa de inversiones y culmina con la fi rma del contrato de delegación, como sepuede ver en la fi gura 3.
La etapa de inversiones consiste en la elaboración delexpediente técnico, su evaluación y, por último, su aprobación.La infraestructura por concluir puede ser plantas de tratamientode agua o de aguas residuales. Existen una serie de permisosque se deben tramitar previamente para luego pasar a laejecución de las obras, que cuenta con el cofi nanciamientodel Municipio. Finalmente se transfi ere la construcción de la infraestructura al Municipio para que este, a su vez, la traspase,mediante un contrato, al operador especializado, dado que lainfraestructura siempre es propiedad del Municipio.
Una vez fi rmado el contrato de delegación con el operadorprivado viene la etapa de seguimiento y asesoría al operadorespecializado. En el esquema del PPPL esta etapa tiene el mismo nombre. La idea es reforzar y verifi car que se cumpla con los indicadores acordados. En el proyecto delPRONASAR se prevé una segunda etapa de inversiones, a la que aún no se ha puesto fecha de inicio, porque dependedel cumplimiento de los indicadores del Municipio y del operador especializado.
En resumen, el enfoque del PRONASAR consiste en proporcionar al operador las condiciones iniciales: se le brinda una primera infraestructura para operar y administrar con condiciones mínimas, se lo acompaña durante un año y se evalúa el cumplimiento de metas. Las inversiones llegandespués, en una segunda etapa, y dependen de esta última variable.
Figura 2El ciclo del proyecto del PRONASAR
(Marco conceptual del PPPL)
1 mes 10 meses 7 meses 1 mes 12 meses Metas
Planeamiento Creación del modelo Inversiones Transferencia Seguimiento y Inversiones de cambio (primera etapa) asesoría CES (segunda etapa)
Fort
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spec
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ado
Los servicios de agua y saneamiento administrados por operadores especializados privados en los cuales seinvolucra al Gobierno Local y usuarios en forma participativa, dan buenos resultados en términos de sostenibilidadeconómica, calidad del servicio prestado y salud de la población.
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Diseño inicialFases
1. Planeamiento (1 mes).2. Creación del modelo de cambio (6 meses, incluyendo
la elaboración del expediente técnico y el inicio de laejecución de obras).
3. Implementación (3 meses, incluyendo la conclusión de las obras de infraestructura).
4. Transferencia (60 días).5. Asesoría posterior (5 meses).
Proyecto modifi cadoFases
1. Planeamiento (1 mes).2. Creación del modelo de cambio (10 meses).3. Elaboración del expediente técnico y ejecución de
implementación (7 meses) en paralelo a la creación del modelo de cambio.
4. Transferencia (30 días).5. Seguimiento y asesoría posterior (12 meses).6. Ejecución de la segunda etapa de obras.
Figura 3Ciclo del proyecto
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2.1. La experiencia del PRONASAR
El componente 2 del PRONASAR comenzó a implementarse en2004 en ocho pequeñas ciudades. Hoy, gracias al incrementode las metas del proyecto, estas se han elevado a veinticinco.Los operadores técnicos sociales (OTS) —que ahora sedenominan consultores en gestión técnico-social (CGTS)—fueron quienes iniciaron la implementación del proyecto. Laintervención en las veinticinco ciudades está aún en progreso. A continuación se presenta lo aprendido en la implementación delprimer grupo de ocho ciudades.
La participación social
La promoción de servicios sostenibles con nuevos modelos degestión está ligada a la participación social. Ella es insustituible;es un derecho y un deber. El concepto está presente en elsector desde hace treinta años, y no se puede llevar a caboun programa o un proyecto sostenible ecológica, económica ysocialmente si no se incorpora la participación. Sin embargo, noes fácil implementar el enfoque participativo.
¿Qué se entiende por participación? ¿Es el número de hombres y mujeres que llegan a una asamblea? ¿Se puededecir que hubo mucha participación porque asistierondoscientas personas? No se está apuntando a ese tipode participación, porque ella es solo cuantitativa. Laparticipación se defi ne como el resultado de un aprendizajecognitivo y social, que se expresa en una acción cívica yconsciente de la población.
Los proyectos que busquen adoptar nuevos modelos degestión tienen que sustentarse en una expresión socialconsciente. Las acciones se desarrollan con ciudadanosy ciudadanas que participan como socios activos en laconstrucción de su desarrollo, y no con poblaciones que solose consideran a sí mismas como benefi ciarias. Este ha sidouno de los aspectos más importantes, y para ello fue necesariohacer promoción en el Ministerio y fuera de él. Sobre la basede la formación de una acción cívica consciente se descartaronalgunas ciudades que no califi caron porque sus redes sociales
no estaban preparadas para aceptar el cambio de modelo que supone el proyecto.
Intervención desde el Estado y resultados esperados
El tema de la intervención del PRONASAR es agua y saneamiento para el desarrollo. Sin embargo, esto puede ser distorsionado, debido a que muchas veces la población entiende agua y saneamiento como obras de infraestructura.
Desde la implementación fue necesario aclarar la naturaleza del proyecto piloto: el que comprenda obras de infraestructura no signifi ca que esa sea la meta. Agua y saneamiento para el desarrollo debe traducirse en buena salud de la población,reducción de la desnutrición y mejora de las condiciones de aprendizaje.
El PRONASAR busca convertir los círculos viciosos en círculos virtuosos; es decir, transformar lo que hoy existe en verdaderos servicios, con un operador especializado que administre de manera efi ciente cuando termine el proyecto. Se busca la sostenibilidad de la gestión del agua y el saneamiento en las pequeñas ciudades mejorando sus sistemas en materia de calidad, cobertura, cantidad, continuidad y costo, y promover una cultura del agua entre la población. Así, las intervenciones implican no solo una transferencia o entrega de bienes, sino, principalmente, lograr la sostenibilidad de la gestión.
En las estrategias de promoción se incorpora laparticipación inclusiva de mujeres y jóvenes y el cuidado delmedio ambiente, lo que representa un marco de referencia para la promoción social que los CGTS desarrollarán.Este marco de acción del Estado implica también incidiren la reducción de la pobreza y de la desigualdad, el fortalecimiento de ciudadanía y la construcción nacional de un nuevo imaginario de cultura del agua. Desde el sector, la acción social busca cambiar el paradigma de benefi ciario por el de ciudadano y contribuir a resolver los problemas en las pequeñas ciudades.
2. Planifi cación, promoción y
sensibilización
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Creación de valor público
Se propone una estrategia de creación de valor público enla que la idea fundamental es que los servicios de agua ysaneamiento son importantes para el desarrollo (véase lafi gura 4).
Se espera que este valor público contribuya a formar usuarios-ciudadanos que participan informándose, analizando,refl exionando, planifi cando y actuando en pro del desarrollo desu localidad. A partir de este enfoque, las actividades de losconsultores en gestión técnico-social se están orientando a lasensibilización y la promoción. Al inicio de los trabajos, en laetapa de planeamiento, se elaboró el Plan de Comunicación,así como el Plan de Promoción de la Salud y la Higiene y elEstudio de Línea de Base.
Los planes son diseñados con la población, y se aplicana medida que el proyecto avanza. Al principio el Plan de
Comunicación tuvo que enfocarse bastante en el tema de la privatización, que preocupaba a las comunidades. Enestos momentos la comunicación se ha diversifi cado con diferentes estrategias, e incluye un Plan de Promoción de la Salud y la Higiene. El modelo que trabaja PRONASAR en las ciudades promueve que las autoridades municipales y la sociedad civil asuman el liderazgo y la responsabilidad en la toma de decisiones y que dejen de ser receptores pasivos de los servicios. Para ese proceso se necesitanciudadanos, no benefi ciarios. La promoción social es claveen ese sentido.
Las etapas del PRONASAR
La implementación del proyecto por los OTS o CGTS se hace por etapas. La primera etapa es la de planeamiento, y en ella se elabora el Plan de Comunicación y el Plan de Actividades enSalud e Higiene. La segunda etapa consiste en la creación del modelo de cambio, y tiene como propósito que cada actor
Figura 4Ante los problemas que plantea la situación de los servicios
de A&S en las pequeñas localidades, el sector respondecon una estrategia de creación de valor público
Para crear valor público, el desarrollo de la estrategia comienzacon la Misión y Visión
El valor público se genera por medio de la formación de usuarios-ciudadanos, que participaninformándose, analizando, refl exionando, planifi cando y actuando.
Mandato
Misión Visión
Valorpúblico
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—Municipio, operador especializado y la población—comprenda el rol que le toca asumir, participando como sociosactivos. En la construcción del proyecto se realizaron tallerescon los líderes locales de los niveles grupal y comunal y visitasdomiciliarias a la población.
Es importante destacar que los talleres de sensibilizaciónrealizados como parte de la ejecución de estas etapas hanpermitido que los pobladores analicen su problemática para,luego, buscar soluciones. Como producto de ello se formaronpromotores locales como los de “Agua Vida” en las ciudades deHualla y Chuschi, Ayacucho, quienes realizaron una importantelabor de apoyo al proyecto.
Pilares de la intervención
El proceso tuvo tres pilares. El primero fue el acompañamiento,en el que se desarrolló una cultura de cooperación, derespeto de los deberes y la cultura local. Con el Municipio ylos promotores se trabajó en forma participativa, para obtenerresultados óptimos.
El segundo pilar fue la capacitación para el desarrollo decompetencias siguiendo una secuencia metodológica. Lacapacitación se realiza en temas de salud e higiene, valor ybuen uso del agua, y deberes y derechos de los usuarios. Elfortalecimiento de capacidades del Municipio y del operadorespecializado del servicio se sustentó en la secuencia práctica-teoría-práctica, que recogió conocimientos técnicos, lostransfi rió y aplicó nuevamente.
El tercer pilar estuvo constituido por las alianzas con lossectores Salud y Educación. Fue muy importante para eldesarrollo del proyecto, y se coordinó con la Dirección Regionaldel Viceministerio de Construcción y Saneamiento. El sectorEducación cumplió un papel destacado en el tema del agua, yaque fueron los niños quienes hicieron la réplica en sus hogaresy quienes enseñaron a sus padres lo que ellos habían aprendidodurante las capacitaciones realizadas en los colegios. Tambiénfue importante el sector Salud, porque, según ley, tiene laresponsabilidad de controlar la calidad del agua.
Resultados del proceso del PRONASAR
Entre los productos de la intervención podemos destacar:
• El Gobierno Local y la población comparten la visión de cambio del modelo de gestión a través de un operador especializado que se encargará de la administración del servicio de agua y saneamiento.
• El Gobierno Local lidera los procesos de cambio, designa los recursos humanos y pone a disposición de los OTS documentos de diagnóstico; involucra a su personal en el recojo de la información y la presentación de los resultados a la población, en la identifi cación de las fortalezas y debilidades de la capacidad de gestión del Municipio yen la producción de materiales de comunicación masiva como banderolas, trípticos, cuñas radiales, campañas y sociodramas.
• Por medio de estrategias de comunicación directa, la población está sensibilizada y organizada por sectores para intervenir y aportar en el diseño y desarrollo de las actividades del proyecto. Esto se ha concretado en un programa concertado de aportes y participación de la población comprometida, 609 declaraciones de compromisos de honor fi rmadas en Piura y en Ayacucho, COPROVAS, y comités y juntas vecinales funcionando, conformados por líderes locales.
• Alianzas intersectoriales con Salud, Educación y la sociedad civil para la ejecución de las actividades.
Finalmente, queda la recomendación de buscar un adecuado acercamiento a la población, para no generar reacciones negativas de los pobladores hacia el proyecto.Así se hizo en Chuschi y Hualla, Ayacucho, donde laestrategia de los OTS se basó en una convivencia inicial con la población para conocer sus necesidades, y a partir de ello se diseñó todo el plan de intervención local.
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2.2. La experiencia del PPPL
Se presentó la estrategia de intervención del PPPL,comenzando con el proceso de selección de las pequeñaslocalidades del proyecto y la situación en la que seencontraban.
La selección de localidades
El planeamiento para la selección de localidades se iniciócon una convocatoria amplia a las municipalidades, tantode manera directa como indirecta, a través de institucionesvinculadas con WSP, municipalidades provinciales y gobiernosregionales, así como por iniciativa del Viceministerio deConstrucción y Saneamiento.
Como resultado se presentaron 57 municipios, de los cualesse seleccionaron 11; al fi nal se intervino en 9 localidades,
distribuidas en costa, sierra y selva, como se puede ver en la fi gura 5.
La situación social de las localidades
La situación social de las localidades se puede observar en una matriz FODA en la que se ilustran las principales fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas y que permite elaborar la estrategia de intervención (véase la fi gura 6).
Destacan las fortalezas asociadas a la voluntad de cambio y una fuerte demanda social por servicios mejorados, así como la existencia de redes sociales. En cuanto a las oportunidades, se observó que el proceso de transición de lo rural a lo urbano y la descentralización confi guran un escenario que promueve la diversifi cación de intereses pero también la participación ciudadana y la generación de una opinión pública favorable al cambio. Las debilidades expresaban un problema de
Figura 5Las localidades del PPPL
Regiones N.º delocalidades
Selva 4
Costa 3
Sierra 2
Rango de población: 6.000 a 28.000 habitantes
: 0 a 90%2 horasmalaa 12 nuevos soles
•
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desconfi anza del Gobierno Local y sus líderes sociales, perotambién era notoria la débil capacidad de gestión de losmunicipios y la ‘instrumentalización’ política de los servicios.Como amenazas se identifi caron la interferencia políticay la polarización social, principalmente por el tema de la“antiprivatización” alentada por algunos sectores políticos.
El modelo de cambio social sostenible
Dada esta situación, se diseñó un modelo de intervención quepermitiría el cambio en la gestión de los servicios. Sobre la basede tres actores sociales claves en las localidades —sociedadcivil, Gobierno Local y sector privado—, se estableció unaestrategia de comunicación que brindó conocimientos y buscóinfl uir en las actitudes y en las prácticas de la población. Porotro lado, se realizaron estudios para contrastar las demandassociales con las posibilidades técnicas de satisfacerlas. Estosfueron los insumos para plantear un nuevo “contrato social
para la gestión de los servicios”, en el que se propuso un operador especializado del sector privado local o regional. Finalmente, luego de la aceptación social, se desarrollaron acciones para establecer las reglas de este contrato, es decir, la institucionalización de los acuerdos por el Gobierno Local.
Estos tres actores sociales se reordenan en un triángulo de interrelaciones en el que el Municipio, la Junta de VigilanciaCiudadana y el operador especializado se comprometen a llevar adelante el acuerdo social. Con este esquema se asume que si el nuevo acuerdo social no se cumple, el modelo no será sostenible. Sobre esta base se ejecutó todo el proyecto. Así, los actores sociales se convierten en agentes del nuevomodelo, y dan origen a una relación público-privada-social. Las estrategias implementadas para el cambio y la conformación de los nuevos agentes fueron: a) la participación social; b) elempoderamiento; y, c) la comunicación para el desarrollo local (véase la fi gura 7).
Figura 6El estado de situación
• Demanda de una mejora en la
calidad de vida.
• Existencia de redes sociales.
• Transmisión rural/urbano.
• Descentralización.
• Existe cierta capacidad de
emprendimiento empresarial.
• Desconfi anza.
• Bajos niveles de participación.
• Demanda asistencialista (infraestructura).
• Débil capacidad de gestión.
• ‘Instrumentalización’ política de los
servicios.
• Sector privado no percibe oportunidad.
• Injerencia política en la gestión
de los servicios.
• Polarización social.
F
D
O
A
22
El fl ujograma de actividades
En la fi gura 8 se presentan las principales accionesdesarrolladas, identifi cando los momentos más destacados dela primera fase del proyecto.
La intervención se inició con un diagnóstico comunicacionalenfocado en el tema de las percepciones de los diversosactores locales, relacionadas con el cambio de los servicios.Ello es válido en la medida en que la comunicación estableceun diálogo con las distintas percepciones existentes. Eldiagnóstico incluyó un análisis de redes sociales y un mapeo delos medios de comunicación de la zona.
Luego se formó una Comisión de Difusión y Sensibilizaciónintegrada por el Municipio y la sociedad civil; una comisiónamplia, abierta a la sociedad civil y a todos los gruposorganizados de la población. La Comisión de Difusión de cada
una de las nueve localidades elaboró un Plan de Comunicación que fue implementado por medio de múltiples mecanismos: desde producciones de vídeos hasta pasacalles, concursospara informar a la población sobre la situación de los servicios y la propuesta del proyecto PPPL. Para verifi car su efi cacia, se evaluó entre la población el nivel de información y aceptación del cambio de modelo de gestión. Sobre la base de un corte hecho por medio de una encuesta, los resultados debían indicarsi la población estaba bien informada o si era necesario reforzar la información.
Cuando se observó que el nivel de información de los pobladores alcanzó un mínimo de entre 75% y 80%, se realizaron los estudios técnico-sociales y los planes de desarrollo para defi nir el modelo de gestión. Esta defi nición se hizo de manera concertada con los municipios y la sociedad civil, y luego se pasó a una nueva fase, cuyo hito másimportante fue la consulta ciudadana.
Figura 7El modelo de cambio social sostenible
Sociedadcivil
Gobierno Local
Sector privado
Conocimientos
Actitudes
Prácticas
Viabilidad técnico-social
Contrato social
Institucionalización
JVCsupervisión
Operador especializado
Agentes del modelo
Usuarios
Municipio
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Se establecieron en todo el proceso mecanismos departicipación orientados al acceso a la información y a la tomade decisiones por medio de una consulta ciudadana realizada con la Municipalidad y la sociedad civil barrio por barrio, conel propósito de lograr la aceptación del cambio de modelo degestión de los servicios. El proceso permitió la constituciónde la Junta Vecinal Comunal de Supervisión de Servicios deSaneamiento (JVCSS), conformada por delegados territorialescuyo número dependía de la organización local. La JVCSS fuereconocida por la Municipalidad a través de una ordenanza conuna resolución del Concejo.
El rol de la JVCSS es un tema clave. Por tratarse de unainstitución nueva, se ha ido aprendiendo en el camino. A diferencia del Municipio y del operador, que ya tienen unainstitucionalidad, es necesario trabajar en la organización de laJVCSS, lo que supone capacitar a sus miembros en materia deorganización y funciones.
La Comisión de Difusión
Esta Comisión actuó con un enfoque de género, y el número de mujeres que la conformaron fue igual al de hombres. Pero no siempre fue así, pues esta opción paritaria dependíadel contexto: en la selva fue más fácil incluir a mujeres. También la integraron representantes de la Municipalidad, de las organizaciones sociales, del sector privado y otros. Su composición, entonces, fue amplia, y estuvo siempre abierta a todos los que quisieran participar. Tuvo por función diseñar e implementar el Plan de Comunicación y, luego, evaluarlo.
El contar con una comisión de esta naturaleza posibilitó la generación de una opinión pública favorable. Sus integrantesse convirtieron en los voceros locales, de manera que facilitaron el objetivo de capacitación y de difusión. Otra ventaja de la Comisión de Difusión fue que permitió neutralizar la injerencia política, pues se orientó a buscar un acuerdo social. La
Figura 8Pasos hacia el nuevo contrato social
Diagnóstico comunicacional Percepciones
Redes
Plan de Comunicación
Municipioy SC
Evaluaciónde nivel de
información y aceptabilidad
Defi niciónmodelo de gestión OE/
Tarifa/Calidad
Capacitacióny organización
Funciones/roles
InstrumentosHabilidades
Reconocimiento de la JVCSS
por laMunicipalidad
Conformación JVCSS
Delegados territoriales
Estudios TS yPlan de
Desarrollo
Consulta ciudadana Asambleas
barriales y general
Comisión deDifusión
Municipioy SC
Discusión del rol de la
JVCSS
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Comisión trabajó la relación entre gestión del agua y desarrollolocal, en la medida en que ambos temas están vinculados.
El nivel de información
Para medir el nivel de información de las localidades delproyecto se estableció como criterio que a partir del 60% sepodía considerar que la población estaba bien informada.Así, se aplicó una encuesta sobre la base de una muestra representativa de las localidades. Inicialmente la localidadcon menor nivel fue Sechura, que sin embargo ahora estáliderando el PPPL y los servicios transferidos y gestionados porel operador contratado. En cambio, las localidades de selvapresentaban mayores niveles de información.
Estos resultados estuvieron asociados con la fortaleza delas redes sociales. El bajo nivel de información alcanzadoen Sechura fue relativo, porque la encuesta se realizó en lascaletas, donde la información no fue proporcionada con mucha
fuerza. Laredo, sin embargo, sí contó con un buen nivel deinformación (véase la fi gura 9), pero, a pesar de ello, el proceso fue más difícil y complejo en la fase siguiente.
Puntos críticos
Un primer tema crítico consistió en superar la idea comúnque asocia agua y desagüe con infraestructura. Se trata de una expectativa permanente de los pobladores, y por eso fue necesario explicarles que el trabajo en agua y desagüe no es solo infraestructura sino también gestión.
El segundo tema crítico ha sido la visión que asocia la delegación de los servicios a un operador especializado con privatización, concepto que tiene una carga negativa en la población. En las pequeñas localidades se continúa enfrentando este tema diferenciándolo con el enfoque de la profesionalización de los servicios.
Figura 9Nivel de información general sobre el PPPL en las familias
(Porcentajes)
120
100
80
60
40
20
0
9892
77
60616370
74
8591
Tabalosos Urcos Nueva Tamshiyacu Tumán Nauta Laredo Talavera Sechura Promedio Cajamarca
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El tercer punto crítico fue el hecho de que en algunaslocalidades, a pesar del esfuerzo desplegado, no existenaún los mecanismos que permitan que la información fl uya adecuadamente. La falta de información oportuna generatensiones innecesarias entre los distintos actores.
Las lecciones aprendidas
• Es necesario desarrollar capacidades y competencias comunicacionales entre los líderes y los voceros institucionales, como los alcaldes y el personal de la Municipalidad.
• La composición amplia de la Comisión de Difusión, con mujeres y hombres de diversas instituciones, mejora el trabajo de comunicación.
• La información debe llegar a hombres y mujeres, para garantizar el enfoque de género y el derecho al pleno acceso a ella.
Una vez defi nidos el nivel de información y la aceptabilidadde la propuesta del PPPL por la población, se debe evaluar laviabilidad técnica y social del nuevo modelo de gestión. Paraello se utilizan los estudios técnicos y sociales y el plan dedesarrollo de los servicios.
Los estudios técnicos y sociales y el plan de desarrollo
Los estudios técnicos y sociales contienen un diagnóstico delos servicios y de la capacidad fi nanciera del Municipio. A partirde un muestreo social, se determina el nivel y la estructurade los ingresos de las familias, así como su capacidad ydisposición de pago.
El plan de desarrollo es diseñado para diez años con lainformación disponible. En él se estima y proyecta la demanday oferta de agua y alcantarillado; los costos de operación,mantenimiento y depreciación; las inversiones con base en los
recursos propios del Municipio y los compromisos de otras agencias; las coberturas esperadas en ese periodo; fi nalmente, y esto es fundamental, a partir de la estimación del costo medio a largo plazo, se establece una tarifa.
A este respecto, merece ser destacada la transparencia con que los municipios han proporcionado su información a los consultores y a la población en general. Sin embargo, lo más importante es que los resultados de estos estudios son socializados con las autoridades municipales y con los líderes sociales en espacios públicos abiertos a cualquier ciudadano. Incluso, muchos de estos encuentros de socialización han sido televisados y difundidos por estaciones radiales.
¿Qué componentes de los estudios técnico-sociales y de los planes de desarrollo fueron socializados? Principalmente, los indicadores más sencillos: el nivel de gasto de la familia, lacapacidad de pago de la población, la disposición de pago y el resultado de las “corridas” o estimaciones tarifarias para un quinquenio o más.
Capacidad y disposición de pago
El concepto capacidad de pago se defi ne como el porcentajede los ingresos que las familias pueden destinar a pagar el servicio, y se ha calculado en 3% del gasto familiar. Ladisposición de pago, a su vez, es el monto adicional queel poblador estaría dispuesto a pagar por el servicio si este mejorase (véase el cuadro 1).
En el cuadro 1 se observa que la tarifa promedio está sobre los 5 nuevos soles, con graves defi ciencias en la calidad del agua. Sin embargo, la disposición a pagar es de 15 nuevos soles en promedio, y la capacidad de pago de 20 nuevos soles. Estainformación superaría algunos mitos respecto de la poca o casi nula disposición y capacidad de pago de la población de laspequeñas localidades.
Estamos frente a una población muy heterogénea entérminos culturales, económicos y de capacidad de gasto, donde hay comerciantes, empleados públicos y productores
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agrícolas. En cada una de las localidades donde se desarrolla el proyecto se aprecia un margen importante para alcanzarniveles tarifarios que superen las tarifas vigentes a cambio deun mejor servicio.
Las tarifas del PPPL
Una tarifa convencional tiene los componentes de costo deoperación, mantenimiento y administración, un costo dereposición de infraestructura y uno de ampliación y mejoramiento. En el caso del PPPL, la parte del costo de ampliación ymejoramiento es asignada al Gobierno Municipal, y la porcióndel costo de reposición de infraestructura y costo de operación,mantenimiento y administración, a los operadores especializados.
Por otro lado, los estudios técnicos y sociales y los planesde desarrollo han permitido constatar que existe un margenimportante entre la tarifa estimada con base en el costo dereposición, operación y mantenimiento versus la capacidad yvoluntad de pago, de manera que se espera que estas tarifasestimadas puedan escalar hasta ese nivel (véase la fi gura 10).
Cuadro 1Capacidad y disposición de pago
Puntos críticos y lecciones aprendidas de los estudios técnicos y sociales
• Uno de los puntos críticos para lograr la socialización del proceso fue la difi cultad técnica para estimar algunos datos sobre los servicios, motivada por la falta de información en algunos municipios. A ello se sumó la difi cultad para pasar de un enfoque de corto plazo, de demanda inmediata por el servicio, que se traducía en más infraestructura, a un planteamiento de más largo plazo y de desarrollo del servicio.
• El planeamiento a largo plazo permite orientar mejor la labor del Municipio y tener una visión común de que la solución no es inmediata sino que debe contar con pasos y proyectos sustentados.
• Existe en las localidades una disposición a pagar los costos de las tarifas y de los servicios, siempre que estos sean mejorados.
LocalidadesCapacidad de pago (3%)
promedio(S/. mensuales)
Disposición total apagar por buen servicio
(S/. mensuales)
Tarifa actual de agua(S/. mensuales)
Tabalosos 9,9 9,7 5,0
Nueva Cajamarca 17,7 10,3 5,0
Tamshiyacu 12,0 10,9 0,0
Urcos 18,9 9,4 3,0
Sechura 26,7 20,2 11,9
Laredo 35,1 25,9 9,5
Talavera 33,4 13,0 3,5
Nauta 14,6 20,7 8,0
Tumán 20,0 15,0 0,0
Promedio simple 20,9 15,0 5,1
Fuente: PAS, Diagnósticos técnicos y sociales y plan de desarrollo.Elaboración: AQM.
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Por eso, en la propuesta de contrato se planteagenerar un fondo de inversiones para retroalimentar elcomponente de infraestructura bajo responsabilidad delGobierno Local.
La consulta ciudadana
Luego del proceso técnico y social, la Municipalidad y lasociedad civil, en conjunto, van defi niendo y modelando el tipode operador y de contrato, el rol de la JVCSS y los lineamientostarifarios (tarifa residencial, tarifa comercial y tarifa social). Estoselementos fueron sometidos, en un formato simple, a unaconsulta a la población para su aceptación o no.
La consulta ciudadana es un proceso de movilización social yde acción colectiva impulsado por el Municipio con el apoyode la Comisión de Difusión local. Consta de un nivel informativogeneral para toda la población, que utiliza los medios públicosmasivos, y de un nivel de organización en términos de
mecanismos de consulta directos. En un primer momento la consulta se produce barrio por barrio, y en un segundo momento, en una Asamblea General de Delegados. En esta Asamblea se elige también a la JVCSS (véase la fi gura 11).
Los modelos de gestión aceptados
Como resultado de la consulta, seis localidades aceptaron operadores netamente privados (inversionistas locales)y tres operadores mixtos, es decir, participación de la Municipalidad con diversos socios, entre los que están las asociaciones vecinales y la asociación de usuarios, además de otros.
Los nuevos modelos de gestión consideran la aceptación de lamicromedición (ocho localidades); las metas de cobertura delplan de desarrollo; una continuidad media del servicio, y una tarifa residencial media que se sometió a consulta.
Figura 10Determinación de tarifas
Costo deampliación ymejoramiento
Costo deoperación,
mantenimiento yadministración
Costo dereposición deinfraestructura
Costo de operación,
mantenimiento yadministración
Costo de reposición deinfraestructura
Capacidad yvoluntad de pagode la población
Aporte al fondo de
inversiones
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Puntos críticos y lecciones aprendidas de la consulta ciudadana
• Al principio el proceso fue asociado a una visión asistencialista de la población acerca del rol del Estado, frente a laposibilidad de que los servicios sean administrados por un operador privado.
• La inexistencia de una política tarifaria complicó la discusión de los niveles tarifarios, porque existían hasta veinte subniveles en distintas categorías, lo que hacía necesario simplifi carlas.
• La defi nición del rol de la Junta Vecinal en términos de fi scalización, supervisión o vigilancia ciudadana fue un tema de discusión, y en algunas localidades aún se mantiene el debate para defi nir sus alcances.
• La interferencia política de los grupos internos de oposición y las debilidades de las redes sociales fueron la causa deque algunas localidades no alcanzaran el nivel de información adecuado y no pudieran llegar a la consulta ciudadana,por lo cual salieron del PPPL. Fueron los casos de Ayabaca (Piura), que enfrentaba problemas de interferencia política, y de Santiago (Ica), que tuvo debilidades de comunicación con las redes sociales locales. Sin embargo, el proceso técnico y social continuó en las otras localidades junto con dos nuevas que se incorporaron (Tumán y Nauta), lo cual permitió consolidar el nuevo acuerdo social Municipio-población con un nuevo modelo de gestión.
Figura 11Consulta ciudadana
Modelo por consultar• Perfi l OE.• Tipo de contrato.• Lineamientos
tarifarios.• Rol de la JVCSS.
INFORMATIVO
ORGANIZACIÓN
MECANISMOS DECONSULTA1. Asamblea Junta
por Junta/barrio porbarrio.
2. Asamblea General.
JVCSSDelegados hombres
y mujeres
Acuerdo entre Municipioy líderes sociales
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3.1. La experiencia del PRONASAR
Rediseño del ciclo del proyecto
El proyecto se diseñó para ser implementado en cinco fases.Sin embargo, la elaboración del modelo de cambio para lasocho primeras ciudades no tomó seis meses, como se habíaprevisto, sino diez, por lo que fue necesario rediseñar las fases.
Durante esta misma fase de elaboración del modelo de cambiose desarrolló, en paralelo, otra de implementación, de tresmeses, que involucró la inversión en infraestructura. Esta fueseguida de una etapa de transferencia de la obra, que ha sidorecortada a treinta días. Después vino una fase de seguimientoy asesoría de doce meses y, como última etapa, la gestión de laejecución de la segunda fase de obras (véase la fi gura 12).
3. Implementación
Diseño de la implementación
La etapa de implementación consta de cinco ejes principales. El primero es la elaboración de un plan de negocios, que trata el tema de las cuotas acompañado de un fl ujo de proceso y otro de costos, ingresos y gastos para determinarlas,independientemente de la voluntad y la capacidad de pago de la población. Asimismo, establece el punto de equilibrio y el periodo de recuperación de la inversión.
En la experiencia del PRONASAR el plan de negocios fue particularmente sensible porque, a diferencia de las poblaciones donde interviene WSP, el rango poblacional —entre 2.001 y 5.000 habitantes— hacía difícil asegurar el cambio de modelo. Sin embargo, el diseño del plan de negocios sirviópara comprobar que, en estas condiciones, las empresas de servicios de agua y saneamiento sí eran sostenibles.
Figura 12Diseño de la implementación
Fortalecimientode capacidades
municipales(cambio de rol)
Promoción ycomunicación
socialMarco legalapropiado
(ordenanzas/reglamentos)
Convenios de cofi nanciamiento
Creación del modelode gestión
PROMOCIÓN Y PROSPECCIÓN DEOPERADORES
Plan deNegocios
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El segundo eje consiste en el fortalecimiento de capacidadesmunicipales, e involucra un cambio de rol para superar unaconcepción muy marcada en las municipalidades, que se vena sí mismas como entes administradores y operadores delos servicios de agua y saneamiento. En este punto se tratade lograr que el Municipio abandone estas funciones y sededique a supervisar y fi scalizar los servicios, para lo cual debedesarrollar capacidades adicionales.
El eje de comunicación y promoción social se implementa a lolargo de todo el proyecto, como se ha explicado antes.
En lo que se refi ere a la normatividad jurídica, el decretosupremo 016-2005-VIVIENDA brinda un marco legalAadecuado que ha promovido y dado sustento al proceso deimplementación. La promulgación de este decreto supremo,en el que se menciona la viabilidad de la gestión por medio deoperadores especializados en las pequeñas ciudades, facilitó eltrabajo de los operadores técnicos sociales.
Durante la implementación se produjeron también ordenanzasmunicipales, reglamentos de prestación del servicio y para laatención de reclamos, y convenios de cofi nanciamiento delas obras por ejecutar sobre la base de un convenio marcode participación. Este último defi ne a grandes rasgos lasresponsabilidades y compromisos entre el PRONASAR y lasmunicipalidades. El convenio de cofi nanciamiento especifi ca la modalidad de ejecución de las obras de impacto en lazona, a cargo del proyecto, y establece las pautas sobre lastransferencias fi nancieras y el manejo de los gastos.
Estas acciones facilitaron la instauración de un modelode gestión de acuerdo con el cual se realiza el trabajo depromoción y prospección de operadores. Con ello se crearonlas bases para los concursos o las licitaciones, los términos dereferencia y los criterios de califi cación para la selección de unoperador especializado.
Resultados esperados
• Una población consciente de sus deberes y derechos para con el servicio de agua y saneamiento y conocedora delimpacto de su buen uso.
• Un operador especializado legalmente constituido, con conciencia social, especialmente capacitado para la administración de los servicios de agua y saneamiento, que brinde un servicio de calidad y con la efi ciencia requerida.
• Una Municipalidad que asuma un rol supervisor y fi scalizador, con una organización de control, con herramientas e indicadores capaces de permitirle una gestión municipal adecuada y efi ciente (véase la fi gura 13).
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Los contratos del PRONASAR
De veinticinco ciudades, diecinueve se encuentran enproceso de implementación. En la actualidad hay un primergrupo de ocho ciudades, de las cuales seis tienen contratosfi rmados.
Los contratos tienen un plazo de prestación de los serviciosque varía entre los tres años y los diez años. En todos loscasos los plazos son prorrogables por el mismo periodo,previa consulta popular. Las cuotas están en el orden de 6nuevos soles en promedio, incluyen el costo de operación,mantenimiento y reposición, y pueden llegar hasta los 10nuevos soles como voluntad de pago.
En ninguno de los contratos hasta ahora fi rmados se haconsiderado un fondo para inversiones. En el caso de Piura
se incluye un fondo intangible para inversiones si hubiese un excedente en la recaudación.
En cuanto al incremento de las tarifas, este aún no se ha producido, debido al proceso de cambio de la administraciónde la Municipalidad al operador especializado; aunque las obras ya se han ejecutado, aún no se han transferido al Municipio.
El perfi l de los operadores
Se ha encontrado las siguientes formas empresariales: una asociación de usuarios, dos asociaciones civiles sin fi nes de lucro, dos sociedades anónimas cerradas y una sociedad anónima abierta. En este momento las obras están siendo transferidas del Ministerio a las municipalidades, para queestas puedan ceder luego la administración de la operación y mantenimiento a sus respectivos operadores especializados.
Figura 13Resultados esperados del proyecto
Consultor en gestión técnico-social
PoblaciónOperador
especializado deservicios
Municipalidad
Población consciente de sus deberes y
derechos para conel servicio de A&S y conocedora delimpacto de su usoen su entorno y la
cuenca.
Una empresa legalmenteconstituida, con conciencia
social, reglas claras,especialmente capacitadapara la administración del
servicio y que por tanto brindaun servicio de calidad a la ciudad y económicamente
rentable.
Una entidad con un rolsupervisor, regulador y fi scalizador, con una
organización, herramientase indicadores capaces
de permitir una adecuadagestión municipal.
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Lecciones aprendidas
• El Plan de Negocios es esencial, porque permite tener una visión de conjunto del servicio por ofrecer. Este Plan debería contar con todos los datos relativos a la información comercial, los detalles técnicos del sistema, un análisis fi nanciero preliminar y un diagnóstico social de la ciudad, en el que resulta vital la matriz FODA. El Plan de Negocios brinda un mapa general que permite crear estrategias.
• La alianza con los gobiernos regionales ha sido clave para la ejecución de las obras de infraestructura. En Ayacucho, Junín y Piura este apoyo incluye a las direcciones regionales de vivienda y al personal técnico de los gobiernos regionales. Sin embargo, existe una tarea de cambio de rol pendiente con los gobiernos regionales, que consiste en pasar de entes ejecutores de obras a órganos fi nanciadores.
Puntos críticos
• La demora de la etapa de implementación, debida a losprocesos de contratación, ha marcado diferencias. Serequieren facilitadores de proyecto que ayuden a resolver estos problemas intermedios.
• Las ciudades de sierra prefi eren operadores locales a empresas de fuera; a las de la costa, en cambio, les resultaindiferente que los operadores sean locales, de la región ode fuera de ella.
• En todos los casos, la suscripción del contrato con eloperador ha generado temores y suspicacias.
Las estrategias del cambio
Es importante resaltar que el logro del cambio de modelo de gestión como objetivo del proyecto ha implicado identifi car y desarrollar cuatro estrategias básicas que se han mantenidoconstantes durante toda la intervención.
Primero, el fortalecimiento del liderazgo municipal, porque es el Municipio el que tiene que asumir un nuevo rol y tomar como propio el proyecto. La segunda estrategia es de información, organización y participación de la población, que resulta fundamental para el sostenimiento del modelo de gestión. La tercera es la de identifi cación y selección de los operadores especializados, quienes van a administrar el servicio. La cuarta, fi nalmente, consiste en la articulación interinstitucional entre el Municipio y los sectores Salud y Educación para dar soporte a este nuevo modelo de gestión (véase la fi gura 14).
En todas las actividades se ha involucrado a la Municipalidad, dada su competencia en el tema agua y saneamiento y también en salud. Fueron implementados talleres y capacitaciones para desarrollar las capacidades en los concejos municipales. La participación en sus sesiones ha sido importante para facilitar las ordenanzas y acuerdos que dan soporte al proyecto.
Asimismo, en el caso de Vice y Miguel Checa, en Piura, losmunicipios han asignado dos personas para asumir la gestión de la unidad técnica municipal. Esta unidad fue creada mediante una ordenanza y un acuerdo municipal, y se le otorgó un espacio físico para su funcionamiento. El regidor responsable de la Comisión de Salud y Saneamiento fue elnexo funcional del proyecto, y logró que los alcaldes asuman un rol promotor y participen durante toda la intervención.
Se asesoró a las comisiones municipales para la implementación de los concursos de selección del operador especializado, en la elaboración de documentos para los procedimientos, los modelos de contrato y todos los documentos implicados. Finalmente, se asesoró a la Municipalidad para la determinación y aprobación de la cuota familiar y del modelo de contrato.
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Información y organización
La segunda estrategia, información y organización, esimportante para la participación de la población, y se desarrolla de una manera transparente, oportuna y permanente.
A partir de ella se promovió la participación, formación yorganización de la población en COPROVA. Actualmenteestos comités no solo se encargan de la vigilancia del serviciode agua y saneamiento, sino también del desarrollo integralde su comunidad, pues toman parte en los presupuestosparticipativos. Además, se promovió la incorporación delíderes formales e informales, para poder cumplir el objetivo delproyecto y desterrar el ‘fantasma’ de la privatización.
El tema de la privatización se ha neutralizado en parteexplicando que la Municipalidad sigue siendo la propietaria
de la infraestructura, y que la gestión mejorará con la intervención de un operador especializado contratado para tal fi n específi co. De manera que la nueva administraciónbrindará a toda la población un servicio de calidad, efi ciente y continuo.
La selección de operadores y sus perfi les
Para la identifi cación y selección del operador especializado seelaboró una guía metodológica. La promoción y convocatoria se realizó en diferentes lugares, tanto en el ámbito local —en Miguel Checa, Sojo y Vice— como en el regional. En Piura se llevó a cabo en el local del Colegio de Ingenieros, en Sechura en la Municipalidad y en Sullana en la sede de la Cámara de Comercio, y se invitó a todos los interesados a participar (véase la fi gura 15).
Figura 14Estrategias básicas para el cambio de modelo de gestión
Cambio del modelo de gestión
1. Incidencia e involucramiento
municipal
2.Información,
organización y participación de la
población
4.Articulación
interinstitucional Municipalidad-OE-OTS
como soporte paranuevo
modelo
3. Identifi cación y
proceso deselección deoperadores
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Levantada la información de los posibles operadoresespecializados del servicio, se identifi có a diecisiete personas,entre jurídicas y naturales, con las que se desarrolló un taller en octubre, en Sechura.
Se elaboró un conjunto de manuales que ayudaron a desarrollar este proceso. En el caso de Vice se realizaron dos concursosque fueron declarados desiertos. Luego, recogiendo laexperiencia de El Ingenio y Suni, se optó por un operadorconstituido por una asociación general de usuarios de agua. Lapoblación aprobó la constitución y el estatuto, y actualmenteya se encuentra en los registros públicos para obtener lapersonería jurídica.
En el caso de la localidad de Miguel Checa, el proceso estuvoparalizado debido a la desconfi anza y a la oposición, pero alfi nal se constituyó un operador especializado, “Agua Viva”, quese encuentra en proceso de suscripción del contrato.
La articulación interinstitucional
La última estrategia, la articulación interinstitucional, hasignifi cado formalizar los roles y responsabilidades de laMunicipalidad, del operador especializado del servicio, del órgano supervisor (que en este caso es el Comité de Vigilancia Ambiental) y del sector Salud, que tiene la responsabilidad de controlar la calidad del agua.
No obstante el retraso del proceso, se ha logrado seleccionar un operador especializado para cada localidad. Y ante elescaso interés mostrado por el sector privado, es necesario revisar los requisitos, expectativas y márgenes de benefi cio del proceso, de manera que se hagan efectivas las oportunidades de negocios en agua y saneamiento en las localidades de esta escala poblacional.
Figura 15Estructura OE aguas de Vice
Presidente (a)Secretario (a)Tesorero (a)2 vocales
GerenteAdministradorOperadorCobrador, otros
Asamblea Generalde Usuarios
Fiscalía
Consejo Ejecutivo
Gerencia Operativa
36
3.2. La experiencia del PPPL
La fase de promoción y empoderamiento del PPPL terminacuando la población decide aprobar el cambio de modelode gestión, los cuadros tarifarios y la incorporación de unoperador privado con participación municipal o social, y secompromete a ser parte de la supervisión.
La fase de implementación
En la fase de implementación se conforma una Junta Vecinalde Supervisión en la que la sociedad civil participa vigilandoel servicio; se desarrolla la prospección y selección de unoperador especializado en un mercado donde no existían estosoperadores, y se promueve un nuevo rol para el Municipio(véase la fi gura 16).
Los procesos que componen esta etapa son cinco: la formulación y aprobación de las ordenanzas municipales, la promoción de operadores, la construcción de capacidades, la transferencia de los servicios y el desarrollo de las comunicaciones.
Es necesario tener en cuenta que cuando se inició el PPPL no existía un marco formal. Había que hacer mucha inferencia y análisis legal cruzado para demostrar la factibilidad del proceso. Al principio, pues, el proceso se sustentó en la Ley Orgánica de Municipalidades y en la capacidad legislativa de estas para normar los servicios en el ámbito local, dado que estaban dentro de sus facultades constitucionales.
Figura 16El modelo por implementar
Junta Vecinal de
Supervisión
Serviciode agua y
saneamiento mejorado y sostenible
Municipalidad Operadorespecializado
Contrata
Profesionaliza
Empodera
Apoya
Info
rma
Supe
rvisa
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Las ordenanzas
Las cuatro ordenanzas que se plantearon fueron: la de cuotas y precios, para explicar la aplicación de las tarifas aceptadas por la población; la que institucionaliza y reglamenta las Juntas Vecinales de Supervisión; la de prestación del servicio, que fi ja losderechos y deberes de los usuarios y prestadores; y la ordenanzade atención de reclamos, que establece el proceso por el que elusuario ejerce sus derechos frente al operador especializado.
La ordenanza de cuotas y precios
La ordenanza de cuotas y precios sirve para poner en prácticala decisión compartida entre el Municipio y la comunidadsobre la calidad, precios y subsidios cruzados, así como paradeterminar los precios por los servicios colaterales. Se trabajócon autoridades, funcionarios y técnicos locales invitados atalleres facilitados por consultores.
Una lección aprendida al respecto es que, con la debidacapacitación, asesoría y orientación, las autoridades,funcionarios y técnicos locales tienen la capacidad paraformular esta ordenanza según los intereses de la localidad ysus costumbres. En la práctica, se instituyó una política tarifariaa su alcance, dejando de lado la tradición que dice que la tarifacomercial es dos a tres veces mayor que la residencial. Losmunicipios han procurado subsidiar el acceso al servicio dentrode los precios de los servicios colaterales. El servicio colateralconsta de una serie de elementos que solamente el prestador del servicio puede brindar, de manera que en una localidad elcosto del servicio colateral por conexión ha sido fi jado en 100nuevos soles, muy por debajo de su valor comercial.
La ordenanza de la Junta Vecinal
La ordenanza de la Junta Vecinal de Supervisión fue desarrollada con los delegados y delegadas de cada barrio y con lasautoridades invitadas en un taller facilitado por consultores.
Una de las lecciones aprendidas es que con la capacitacióny la asesoría pertinentes la población toma conciencia de
sus propias fortalezas y debilidades y, consecuentemente,programa las funciones más adecuadas a su propia realidad ysus propias capacidades.
Asimismo, dependiendo de las responsabilidades que asuman y del perfi l de los miembros de la Junta, se puede requerir a veces de una Secretaría Técnica que debe ser costeada por un porcentaje de los ingresos de las tarifas o por el mismoMunicipio. Cuanto más funciones especializadas se le den a la Junta, más necesario será el apoyo técnico.
La ordenanza de prestación del servicio y atención de reclamos
La ordenanza de prestación del servicio contiene los deberes y derechos de los usuarios, el Municipio y el prestador del servicio. El problema inicial con esta ordenanza fue que era muy densa, pues estaba normada por la Ley de Servicios y Saneamiento y su Reglamento y por la legislación de Indecopi, de manera que una parte de la ley no podía cambiarse y otra parte sí estaba sujeta a cierta fl exibilidad para su adecuación.
Debido a su densidad, se sugiere que este Reglamento sea emitido por el Ministerio, ya que es mejor que los derechos de los usuarios sean universales. Solo algunos municipios han tratado bien este asunto, en tanto otros simplemente han aceptado las propuestas de los consultores.
La ordenanza de atención de reclamos
Por último, se tiene la ordenanza de atención de reclamos, que planteaba procedimientos específi cos para tales casos, en losque participaban el usuario, la Municipalidad y el operador. Esta ordenanza también puede ser reemplazada por una directiva de la Dirección Nacional de Saneamiento.
Criterios para la prospección de operadores
En cuanto al perfi l del operador, se concentró en tres aspectos fundamentales relacionados con los criterios para seleccionarlos.
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El primer criterio fue la capacidad técnica. Inicialmente seconsideró que para localidades donde había un número bajode conexiones, cercanas a 2.000, se podía trabajar con lascapacidades de los técnicos o gasfi teros que ya operaban losservicios. Para localidades en las que había un mayor númerode conexiones se requería necesariamente la participación deun equipo profesional. Las capacidades del operador estándeterminadas por sus recursos económicos y tecnológicospara las operaciones de los servicios existentes.
Un segundo criterio fue el ámbito geográfi co, dado que eloperador podía ser local, departamental-regional, nacionaly hasta internacional. En las localidades de intervención del PPPL se mantenía un criterio localista, razón por la cual se
buscó fortalecer al máximo las capacidades de los posiblesinversionistas locales, motivándolos a iniciar el negocio. En otros casos se puede abrir un abanico más amplio, comoen Sechura y Tumán, donde hubo participantes de nivel internacional.
El tercer criterio fue la personería jurídica, en el sentido de que el operador podría ser una persona natural, profesional técnico o inversionista, o una persona jurídica como empresa legalmente constituida.
La prospección de operadores
La prospección de operadores se desarrolló para verifi car si estos estaban de acuerdo con el perfi l seleccionado para cada localidad. Se hicieron charlas en las diferentes localidades para motivar a inversionistas locales, y en los casos en que existíaun abanico más amplio de posibilidades, se llevaron a caboconvocatorias, como expresiones de interés, para motivar enun rango un poco más amplio.
Una lección aprendida al respecto es que si la prospección no da resultados positivos, el perfi l del operador se debe ajustar y modifi car a la medida de las condiciones que se presenten en el momento.
La información que se facilite a los operadores debe ser completa, esto es, indicar los benefi cios del negocio y las condiciones de apoyo que brindará la Municipalidad en el proceso.
Para que el proceso sea sostenible los municipios pueden proponer situaciones especiales, como una etapa de transición luego de la transferencia de los servicios. Este es un factor que debe comunicarse a los operadores para romper las barreras y los temores de iniciarse en este negocio. Es necesario que el proceso de prospección de operadores cuente con laparticipación de la Junta Vecinal de Supervisión, el Comité Especial Municipal y las autoridades municipales, con el fi n de otorgar confi abilidad y credibilidad al proceso. También deben participar en el proceso de administración del contrato.
Lecciones aprendidas sobre el perfi l del operador
• El perfi l del operador puede ser ajustado en eltranscurso del proceso de prospección. Si lalocalidad exige la participación de un inversionistalocal pero ninguno de ellos muestra la voluntad dehacerlo, se debe ampliar el criterio a otras escalas.Se requiere investigar las capacidades locales encada uno de los criterios seleccionados.
• En las poblaciones que prefi eren operadores100% locales, se deben fortalecer las capacidadesde los pobladores, con el fi n de desarrollarsus competencias de gestión, pues en estascircunstancias resulta difícil conseguir un cambiotrayendo un operador de fuera.
• Es importante comunicar en forma didáctica ala población las características del operador yla metodología que se va a desarrollar para sudefi nición, para, así, desterrar los temores frente alproceso de cambio.
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Los documentos técnicos del proceso de selección de operadores
Entre estos documentos están el reglamento para la seleccióny la contratación del operador, que fue diseñado considerandola Ley de Promoción de la Inversión Descentralizada, yla Ley Orgánica de Municipalidades. En este marco seestablecieron las bases del concurso, que daban cuenta delos procedimientos, las funciones y cada una de las etapas delproceso. Estas bases desarrollaron los criterios de califi cación para la selección del operador y los términos de referencia, queincluían el plan de desarrollo, el diagnóstico técnico-social y elmodelo de contrato con el operador, en el que se especifi canlas condiciones contractuales con las cuales se iban a ceder losservicios para su administración.
Lecciones aprendidas
• La participación conjunta de la Municipalidad y de la Junta Vecinal en la supervisión de la elaboración de los documentos facilita la negociación.
• En la etapa siguiente, en la que se fi rma el contrato con las funciones correspondientes, los documentos técnicos deben contener toda la información que el postor requiera, para evitar el desinterés por falta de información.
• Las condiciones del apoyo municipal, así como la voluntad de aceptación del cambio que expresó la población en el proceso de consulta ciudadana, deben aparecer también en el fi le de documentos, porque ello le da sostenibilidad y mayor confi anza al operador frente al negocio.
Puntos críticos
En los criterios de selección se establece una diferenciaciónentre las localidades del proyecto piloto. En la selva se
trabajó sobre la califi cación máxima de las propuestastécnicas; sobre una puntuación igual o superior a 80%, se califi caba al postor como apto y se procedía a abrir los sobres con las propuestas económicas. En el casode las localidades de la costa se aplicó un factor calidad-precio de acuerdo con el cual se consideraba una máximaponderación de 80% para la parte técnica, y posteriormentese califi caba la propuesta económica. En ambos casosla propuesta económica se refería a ofrecer un mayor porcentaje de aporte al fondo de ampliación y emergencia.
Los casos de Sechura y Tumán son ilustrativos de estas opciones. En Sechura se dejó abierto el parámetro de porcentaje de aporte al fondo, y se puso un rango promedio dentro del cual el operador podía ofertar. Esto abría más el mercado y evitaba la generación de barreras.
Lecciones aprendidas
• Las charlas con los postores para aclarar las dudasrespecto de algunos criterios de califi cación son necesarias. Permitieron concluir que se requeríaajustar algunos patrones de califi cación para nocrear barreras a la participación de los postores.
• En los casos en los que se aplicó una metodología de califi cación calidad-precio, se recomendó establecer el rango promedio de oferta económica al fondo de ampliación y emergencia.
• Las garantías convencionales (seriedad de oferta)resultan necesarias pero suelen ser una limitanteen la participación de postores en los procesos concursales, por lo que se deben ofrecer alternativasde acuerdo con cada experiencia local.
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Mapeo del proceso
El proceso se realiza sobre la base de tres actores principales:la Municipalidad, el Comité Especial Municipal y los postores(véase la fi gura 17).
La Municipalidad trabaja en la emisión de las ordenanzas yresoluciones que facultan el inicio del proceso y la aprobaciónde los reglamentos para la selección y contratación de losoperadores, al tiempo que concede al Comité Especial laprerrogativa de conducir el proceso de selección. El procesose inicia con la publicación del aviso, la venta de las bases, laabsolución de consultas y la publicación de la buena pro.
En cuanto a las transferencias de riesgos, dadas lasmodalidades de contrato, solo se han incorporado dos tipos deriesgo: los operacionales y los comerciales.
Lecciones aprendidas
• El contrato que celebran la Municipalidad y el operador debe dejar en claro las condiciones en lasque se reciben los sistemas y las metas proyectadasen el plan de desarrollo.
• El porcentaje de aporte al fondo debe considerar lascondiciones actuales y su proyección de acuerdo con un plan comercial futuro.
• Las condiciones especiales para la etapa de transferencia, como un régimen de transición opostransferencia, deben indicarse en el contrato.
Figura 17Proceso de selección
MUNICIPALIDAD
Ordenanza: Aprueba reglamento para
selección y contratación de OE
Emiteresolución
y nombramiento
CEM
Publicaciónde aviso
Venta de bases yregistro de postores
Absolución deconsultas
Evaluación de PT
Elaboración decuadro de méritos
Apertura de PE
Adjudicación debuena prop
FIRMA DE CONTRATO
Reuniones informativas
Postoradjudicado
Postores
Compra de basesRegistro
Formulación deconsultas
Presentación dePT y PE
Participación enreuniones
informativas
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4.1. La experiencia del PRONASAR
El tema de la asesoría se está trabajando en dos niveles. Unoes la preparación del manual general de implementación,mejorado a partir de las experiencias que se obtienen delproyecto piloto. Asimismo, se está elaborando una directivade implementación orientada a darle continuidad al programa integral del PRONASAR.
La asistencia y seguimiento posterior están orientados a lo quese ha denominado una segunda etapa de intervención, quetiene como fi n la consolidación del proceso con los operadoresespecializados. Abarca la defi nición de indicadores de gestión;el trabajo de asistencia para la consolidación de los modelos; lasuscripción de un convenio de operación entre el Viceministerio,las municipalidades distritales y el operador especializado;
la ejecución de infraestructura en una segunda etapa, y el fortalecimiento de la gestión.
Gestión por indicadores
Respecto del monitoreo, se ha defi nido una metodología para la gestión por indicadores basada en el método de la gestión de la calidad, que, como se puede ver en la fi gura 18, involucracuatro pasos.
El primer paso consiste en planear, identifi car y defi nir los indicadores que se van a utilizar. El segundo se refi ere a la medición de los indicadores ya identifi cados y defi nidos. El tercero se propone verifi car y contrastar la medición obtenida contra los resultados planeados inicialmente. El cuarto, por último, consiste en actuar para hacer las correcciones en los casos que haya distorsión entre lo planeado y lo encontrado en el proyecto.
Figura 18Metodología de gestión por indicadores
Método Deming degestión de la calidad
1. Planear:Identifi car los indicadores por utilizar, defi nir los indicadores
2. Hacer: Medir
3. Verifi car:Contrastar contra loplaneado
4. Actuar:Hacercorrecciones
4. Asesoría y seguimiento
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Premisas para la elaboración de indicadores
La primera premisa es la simplicidad, y se refi ere a dos criterios:facilidad de entendimiento y sencillez de cálculo; y no solopara los técnicos, sino básicamente para las municipalidadesdistritales y la población usuaria del servicio.
El proyecto está diseñado para que, a partir del resultado delos indicadores, se ejecute una segunda etapa de inversión. Es de interés que estos indicadores sean de conocimiento públicoy que las propias autoridades y la población puedan evaluarlospara después, en el momento de tomar la decisión acerca desi se van a hacer acreedores de la segunda etapa o no, tenganclaro si lo merecen.
Los indicadores se han orientado a tres rubros principales. En el rubro uno, denominado incremento de usuarios conectados a un servicio sostenible de agua y saneamientoen pequeñas ciudades, se han defi nido cuatro indicadores: el incremento porcentual de conexiones domiciliarias de agua, el incremento porcentual de conexiones domiciliarias de desagüe, la presencia de cloro residual en el sistema de agua y lacontinuidad (véase el cuadro 2).
El rubro fortalecimiento de capacidades de desarrollo de la ciudadanía e igualdad de género contiene cuatro indicadores más: la participación de la mujer en la gestión de los serviciosde agua y saneamiento, la incorporación de una ofi cina municipal de fi scalización, la constitución de la Junta Vecinal
Cuadro 2Metas trimestrales
Indicador Primer trimestre Segundo trimestre Tercer trimestre Cuarto trimestre
1. Utilidad operativa — Mayor o igual a 1,1 Mayor o igual a 1,1 Mayor o igual a 1,1
2. Presencia de ciclo residual en elsistema de agua
Mayor o igual a 0,5 ppm
Mayor o igual a 0,5ppm
Mayor o igual a 0,5ppm
Mayor o igual a 0,5ppm
3. Contabilidad 16 h/cita 16 h/cita 16 h/cita 16 h/cita
4. Reducción porcentual de morosidad
10% 15% 20% 30%
5. Satisfacción del usuario Más del 50%considera bueno el
servicio
Más del 50%considera bueno el
servicio
Más del 60%considera bueno el
servicio
Más del 70%considera bueno el
servicio
6. Incremento porcentual deconexiones domiciliarias de agua
— — Mayor o igual al 5% Mayor al 10%
7. Incremento porcentual deconexiones domiciliarias de desagüe
— — Mayor igual al 5% Mayor al 10%
8. Participación de la mujer en la gestión de los servicios de A&S
30% 30% 30%
9. Incorporación de una ofi cina municipal de fi scalización
Existe Existe Existe Existe
10. Constitución de JVC para lavigilancia de los servicios
Existe Existe Existe Existe
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para vigilancia de los servicios y la reducción porcentual de lamorosidad.
En el rubro tres, llamado desarrollo de competencias parala gestión de los servicios, se han defi nido dos indicadores:la utilidad corporativa y la satisfacción del usuario. ¿Qué semide en este rubro? En particular, evalúa la percepción de losusuarios sobre la calidad, la continuidad y la presión del agua,por medio de una encuesta.
El procedimiento del monitoreo
Tal como se muestra en la fi gura 19, se han defi nido lasmetas trimestrales de cada uno de los indicadores que hemosdescrito. El procedimiento se inicia con la fi rma de un conveniode seguimiento de operaciones que suscriben PRONASAR, laMunicipalidad y los operadores especializados.
Como segundo paso, el PRONASAR medirá, por medio deverifi cadores de información, la evolución de cada indicadora partir de la recopilación de información del operador, de laMunicipalidad y de los usuarios. El resultado permitirá defi nir el cumplimiento o no cumplimiento de las metas propuestas.
Cumplidas cuatro mediciones trimestrales —vale decir, en un año— se verifi cará si la localidad ha alcanzado al menos el 80%de las metas solicitadas. Si así fuere, entonces se iniciará elproceso de licitación para la ejecución de obras de infraestructurade la segunda etapa. Finalmente, con la liquidación de estas obras se cerraría la intervención del proyecto en la ciudad.
El proceso de implementación: La región Junín
La asistencia técnica brindada por el PRONASAR en eldepartamento de Junín se inició en cuatro localidades, de lascuales luego quedaron dos en las que se ha implementado elnuevo modelo de gestión.
Durante el proceso de implementación se logró formalizary constituir a los operadores especializados, y se fi rmó elcontrato entre este operador especializado y la Municipalidad.
Actualmente se está desarrollando la etapa de transferencia de activos, es decir, del catastro (tuberías, reservorio, etcétera) y de toda la documentación. Paralelamente se llevó a cabo lacapacitación técnica al operador especializado en materia de agua y saneamiento y en temas contables empresariales.
Para esta segunda etapa, toca acompañar todavía a los operadores especializados y, en general, a los actores locales que participan en este nuevo modelo de gestión. El gran objetivo es fortalecer las capacidades de los actores locales, llámense Municipalidad, Comité de Fiscalización, Comité de Vigilancia Comunal, así como las del propiooperador especializado y las de la población para garantizar lasostenibilidad de este nuevo modelo de gestión.
Las actividades del proceso
Una de las principales actividades del proceso es el apoyo a la transferencia entre la Municipalidad y el operador especializado, de manera que este reciba todo aquello que concierne a los sistemas y los gestione de la mejor forma (véase la fi gura 19).
Asimismo, se debe reforzar los conocimientos, actitudes y prácticas adquiridos por la población, así como las competencias y habilidades técnico-operativas y comerciales del operador especializado. Aun cuando estos han sidocapacitados para tal fi n, se debe tener en cuenta que están iniciando una actividad totalmente nueva.
Se requiere, además, consolidar los comités conformados. Por un lado está el Comité de Fiscalización de la Municipalidad, que se encarga de vigilar y fi scalizar la actuación del operador y deapoyarlo en aquellos aspectos que sean necesarios. Por otro, del lado de la sociedad civil, el Comité de Vigilancia Comunal, que también debe velar por el buen trabajo y el cumplimiento de las labores del operador especializado.
Para lograr estas metas se deberán elaborar algunas estrategias que permitan no solo conocer la metodología sinotambién hacer una especie de ensayo práctico que incluya,entre otros aspectos, los siguientes:
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Figura 19Principales actividades para apoyar la transferencia
ApoyarCulminación de la transferencia del sistema municipal-OE.
ReforzarConocimientos, actitudes y prácticasadquiridos por la población.
ReforzarCompetencias y habilidades técnicas, operativas y comerciales del OE.Capacitación sobre el equipamiento.
Consolidar• Comité de Fiscalización Municipal.• Comité de Vigilancia Comunal.• Articulación entre ellos.
1) Cómo medir los indicadores con los cuales serán evaluados.2) Que los actores locales sepan reconocer si el agua que estállegando a sus viviendas tiene la calidad adecuada; si así nofuese, deben convocar de inmediato a las diferentes partes—Municipalidad y operador especializado— para, juntos, tomarlas medidas correctivas del caso (véase la fi gura 20).
De la misma manera, debemos verifi car que lasmunicipalidades, los comités y los operadores especializadoscuenten con los instrumentos y mecanismos necesarios paramonitorear el cumplimiento de sus metas. Estos instrumentospueden variar desde aparatos sencillos de maniobrar, como elcomparador de cloro residual, hasta el manejo de encuestas.
Por último, entre las principales estrategias conocidas sedesarrollarán talleres teórico-prácticos, reuniones individualescon cada uno de los actores y sesiones conjuntas. Sebuscará que los comités de Fiscalización Municipal yVigilancia Comunal incorporen como parte importante de
su labor el monitoreo del cumplimiento de las metas quehan sido establecidas y puedan llevar a cabo campañas de educación sanitaria junto con temas específi cos, como el pago del servicio y la mejora de su calidad.
Lecciones aprendidas
• Es necesario realizar prácticas y ensayos de la medición de los resultados de la gestión por los propios actores, ya que se trata de algo nuevo.
• Discutir los resultados de los indicadores de gestiónen agua y saneamiento de manera conjunta es algo que se debe incorporar en las agendas locales.
• Por último, es clave la difusión de los resultados dela medición a todos los actores y que estos sean satisfactorios y sostenibles.
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4.2. La experiencia del PPPL
Se han transitado ya dos fases importantes, la de promoción yla de implementación, con las cuales se ha logrado delinear unmodelo de gestión singular según las características de cadauna de las localidades. Tienen diferencias y algunas similitudesimportantes, pero siempre apuntan a un modelo de gestióncon tres actores principales: la Municipalidad que ha tomadola decisión política de llevar adelante este proceso, el operadorespecializado y la participación de la sociedad civil representadapor una Junta Vecinal de Supervisión.
¿Por qué hacer un acompañamiento?
Los tres actores que conforman el nuevo modelo de gestiónno cuentan aún con las capacidades sufi cientes paraconsolidarlo. En consecuencia, se requiere acompañareste proceso, que se ha iniciado en la implementación,
con planes de capacitación. Con estos planes comienzael fortalecimiento de sus capacidades. Sin embargo, la generación de una nueva entidad administradora del servicio de agua en cualquier localidad —sea grande opequeña— adquiere una determinada complejidad, por lo que se debe realizar procedimientos específi cos para defi nir sus funciones claves.
Roles y funciones
Para fortalecer el nuevo modelo de gestión, la Municipalidad tiene que asumir el rol fi scalizador del contrato y constituirse en el soporte fi nanciero. Si no cumple con este último requisito puede desestabilizar el modelo de gestión, porque el desarrollo sostenible de un servicio de saneamiento tiene tres componentes: la infraestructura, la gestión y la participaciónde la sociedad, que asume el pago del servicio y cuida las instalaciones.
Figura 20Principales actividades para apoyar el monitoreo
Capacitar• A municipalidades, Comités de Vigilancia y OE en la medición de los resultados degestión: – Cálculo de indicadores. – Metas
Practicar• La medición de los indicadores y elcumplimiento de las metas.
Verifi car• Que las municipalidades, comitésy OE cuenten con los instrumentos ymecanismos necesarios para medir el cumplimiento de las metas previstas.
Desarrollar• Insumos para el diseño de políticassectoriales de agua y saneamiento enpequeñas localidades.
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El operador especializado, a su vez, debe cumplir con lasfunciones claves de operación del servicio en su acepciónmás amplia, esto es, la administración, comercialización,operación y mantenimiento efi cientes. Y la Junta de Supervisióncumple el rol de vigilancia social: de acuerdo con la Ley deMunicipalidades, adquiere la función de supervisión de lacalidad del servicio.
Esos son los roles fundamentales en materia deacompañamiento. Sin embargo, hay un actor que no estádentro del modelo de gestión pero que es el más importantede todos: la población misma. Esta tiene que asumir elcompromiso de respaldar el servicio pagando, conservandolas instalaciones y cambiando fundamentalmente su culturarespecto del agua (véase la fi gura 21).
Líneas de acción
Para acompañar este modelo de gestión se han defi nido tres líneas de acción fundamentales. Una es el fortalecimiento de
capacidades de cada uno de los tres actores (Municipio, operadory Junta). Las otras dos son información y comunicación, y salude higiene. Se trata de temas transversales que se incorporan en la dinámica del servicio, de manera que cada uno de los actores asuma uno de ellos de manera preponderante.
Información y comunicación es una línea que tiene que desarrollar el operador para lograr su posicionamiento en elmercado en el que está operando. En lo que concierne a salud e higiene, se está pensando en que sea la Junta Vecinal de Supervisión la que lo lidere, porque uno de sus roles consiste en colaborar para que el recurso agua sea bien utilizado y para que se asuman los deberes contraídos en la provisión del servicio. Pero también hay un tema de derechos: el operador debe comprometerse a brindar un adecuado nivel de servicio.
El Plan de Monitoreo
El monitoreo del modelo tiene que ver con una visualización del grado de cumplimiento de cada una de las funciones
Figura 21Modelo y roles que se asumen
Municipalidad
JVCSSOperador
especializado
Vecinos y vecinasCumplimiento de deberes (pago y cuidado del agua)
Fiscalización del contratoSoporte fi nanciero
Vigilanciaciudadana
Operaciónde servicios
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y roles que competen a cada uno de los actores, através de un Plan de Monitoreo. Este plan tiene algunoselementos diseñados, entre los cuales está el contratoentre el Municipio y el operador, en el que se establecenlas metas de gestión que debe cumplir el operador. Estees el documento e instrumento fundamental para hacer elmonitoreo de la gestión del operador. En un segundo planoestá el plan operativo del propio operador, donde tambiénhay una serie de actividades que llevan al cumplimiento dealgunos temas importantes y relevantes para la calidad delservicio. Después hay otros planes de actividades, tanto dela Municipalidad como de la Junta Vecinal, que tienen queser seguidos.
¿Cómo fortalecer las capacidades en el acompañamiento?
El PPPL propuso tres evaluaciones trimestrales por el plazo denueve meses, en las cuales se iba a tomar conocimiento delgrado de consolidación de las capacidades para, después,hacer un reforzamiento en función del resultado de estasevaluaciones.
Estos talleres estaban dirigidos a los tres actores del proceso:operador, Municipio y Junta. No obstante, a la luz de losresultados y de la propia dinámica de implementación deeste proyecto, se ha determinado que en realidad se tieneque hacer un reforzamiento y retroalimentación continua delas capacidades. Como parte de ello se considera que esnecesario dar un impulso inicial mayor a los operadores.
A partir de la experiencia con los operadores que ya están encampo y con los otros contratados pero que aún no iniciansus actividades, se ha determinado que estos tienen algunascapacidades adquiridas y conocimientos previos porqueprovienen del sector saneamiento, lo que acorta la brechapara consolidar su conocimiento. Por ello, es necesario sermás efectivos y programar monitoreos más continuos, paralograr que alcancen un nivel de desarrollo pleno en un plazomás breve. Mientras más rápido se alcance el nivel óptimo,adecuado o deseado, mejor para el servicio.
En el caso de los municipios, se trata de desarrollar su capacidad normativa, técnica y organizativa para hacer una adecuada fi scalización y control de los elementos contractuales establecidos con el operador. Afortunadamente, los operadores del PPPL están bastante capacitados para desempeñar funciones claves, pero, dadas las propias características de cada uno de los servicios, hay que reforzar o complementar suscapacidades.
La Junta de Supervisión requiere fortalecer su organización, pues es una entidad nueva y todavía débil. Se ha generado y está formalizada por una ordenanza, y cuenta con un reglamento de funciones, pero es preciso capacitarla y reforzarla para que cumpla su rol efi cientemente.
Hacia un sistema de monitoreo
Al mismo tiempo que se propone el monitoreo del modelo tal como se ha descrito, es necesario reforzar las capacidades para que cada agente tenga una visión real de su propia actuación y pueda generar un valor agregado al proceso. Que cada uno de ellos vaya conociendo sus capacidades, sus debilidades y el grado de cumplimiento de cada uno de los compromisos asumidos.
El funcionamiento óptimo del operador está relacionado con el cumplimiento de algunas metas fi nancieras por la Municipalidad, de manera que es necesario fortalecer los vínculos entre ambos. Se trata pues de un sistema de monitoreo que se espera implementar en el corto plazo en las localidades que lo demanden.
Información y comunicación
En lo que se refi ere al tema de información y comunicación,se vio la necesidad de seguir fortaleciendo los mecanismos establecidos para las etapas de promoción e implementación, trabajando intensamente con las comisiones de difusión y elapoyo de las juntas de vigilancia del Municipio, que asumebuena parte de los gastos operativos. Los actores tienen que hacer campañas de difusión y fortalecer sus mecanismos de
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interrelación. Este es un tema importante, porque del respeto yla equidad del trato entre cada uno de ellos depende también lasostenibilidad del modelo (véase la fi gura 22).
La temática se concentra en informar sobre el proceso decambio. En el caso de la Municipalidad, la clave es actuarcon transparencia; en el del operador, posicionarse con susclientes. Por ejemplo, el operador de Sechura se presenta antesu mercado como una entidad confi able y promociona de estamanera la cultura de pago. La Junta de Supervisión tambiéntiene que posicionarse dentro de la comunidad, y se la debeapoyar para que informe claramente, por intermedio de susvecinos, los derechos y deberes ciudadanos.
Salud e higiene
En lo que atañe al tema de salud e higiene, se establecióla necesidad del trabajo intersectorial con una temática
muy amplia, pero no se logró poner en operación estos convenios debido a que la Unidad de Gestión Local del Ministerio de Educación y el Centro de Salud tienen distintas visiones respecto de cómo desarrollar la educación sanitaria o el proceso de salud e higiene. La propuesta para superar este impasse es vincular el tema de los convenios conlas actividades de la Junta Vecinal y fortalecerla en esa función. Los temas claves serían el uso racional del agua y los comportamientos vinculados a las adecuadas prácticas sanitarias.
‘Instrumentalización’ del monitoreo
Para lograr el funcionamiento del modelo se requiere elcumplimiento cabal de sus roles y la buena relación entre los actores, el cumplimiento de los compromisos contractuales —contrato, plan operativo, indicadores de gestión—, y la implementación de los planes de actividades, tanto del
Figura 22Información y comunicación (diseño)
¿En qué consiste la calidad del servicio?Son las mejores condiciones en las que unafamilia recibe el servicio, y se mide por:
a. Calidad del agua
• Fortalecimiento de los mecanismos de difusión deinformación.
• Fortalecimiento de los mecanismos de relaciónentre los actores.
b. Horas de agua
c. Cantidad de agua d. Conexiones
e. Tratamiento de aguas residuales
• Para recibir un servicio de calidad se debe pagar una tarifa adecuada,que será aprobada por la comunidad y el Municipio
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Municipio como de la Junta, pero midiendo también la calidaddel servicio.
El tema de la atención al cliente y la satisfacción del usuariose plasma en el modelo por medio de unas encuestas depercepción de la calidad del servicio. El del cumplimientode roles se hace por intermedio de los informes emitidostrimestralmente por el operador. Y las relaciones entre losactores se concretan por la vía del cumplimiento de loscompromisos contractuales, fundamentalmente de los planesde inversión que en su debido tiempo acordó el Municipio.
Acompañamiento: ¿Para qué sirve? ¿Cuál es el objetivo fi nal?
Es importante consolidar el modelo para que los serviciossean sostenibles a través del tiempo. ¿Cómo se consolidael modelo? Fortaleciendo las capacidades, generando laconfi anza entre los actores, mejorando continuamente lacalidad del servicio y la atención al cliente, con una adecuada
retroalimentación, operación y mantenimiento, y optimizando lacomunicación cliente-empresa.
El encadenamiento de todos estos temas garantiza el mantenimiento de un acuerdo social estable. La población acordó respaldar el proceso en asambleas públicas, pero si los actores no cumplen sus roles y se deteriora la calidad del servicio, los pobladores romperán el pacto social. Para esosirve el acompañamiento, para fortalecer y tener un modelo sólido y consistente.
Cuando se inauguró el primer operador de servicios de pequeñas localidades del Perú en Sechura (Piura), el párroco del lugar ofreció un mensaje de esperanza. Se trata de un párroco muy comprometido y que contribuyó mucho en el proceso de difusión. En cada homilía daba mensajes sobre el PPPL. Decía en uno de ellos: “Todos los que trabajan en este proyecto tienen la esperanza de que se cambie. Entonces, estees un proyecto de esperanza”.
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5.1. La experiencia del PRONASAR
La inversión en obras ha sido uno de los puntos más críticosdurante la implementación de este proyecto, por cuanto,dependiendo del manejo del proceso de su ejecución, se haobservado en algunos casos un mayor compromiso de lapoblación para con el proyecto y, en otros, un aletargamientoen los procesos de conversión social esperados de laimplementación. En estas circunstancias, los CGTS han debidorecurrir a su mayor experiencia.
La importancia de las obras en el proyecto del PRONASAR
Aun cuando las obras y las inversiones han signifi cado unaparte importante del proyecto, el objetivo principal es la acciónconcertada de la Municipalidad, el operador especializado y losusuarios, quienes, por medio del conocimiento y el ejercicio desus roles, pueden asegurar un servicio sostenible.
Es preciso mantener el desarrollo de capacidades y el trabajo social en todos los procesos de implementación.Pero estos también demandan el mejoramiento delas condiciones de la infraestructura existente. A este respecto, en el rango de ciudades y poblaciones delproyecto se han encontrado graves defi ciencias. Urge,por lo tanto, una inversión mínima, pues de lo contrario se pasaría a tener operadores especializados con cuatro horas de servicio o sin calidad de agua y con un servicio que no se podría mantener ni sostener. Finalmente, el objetivo último es mejorar la gestión del servicio mediante la incorporación de un nuevo modelo de gestión.
Las estrategias del cambio
Parte del proceso de cambio es la incorporación dealgunos factores temporales, entre los cuales está elcomponente de inversiones. Este componente se trabajaa través de un contratista de obras, apoyado por lasupervisión, en este caso, de la fi rma de asistencia técnicau operador técnico-social.
Los actores permanentes del proceso son la Municipalidady la comunidad o población, que realizan una supervisión permanente del proceso de ejecución. Asimismo, está el operador especializado, que es el nuevo actor resultante del proceso y quien recibe o a quien se le transfi ere la gestión o la administración del servicio.
La incorporación de las obras desde el inicio del proyecto forma parte de la propuesta. La ejecución de las obras es concebida como la expectativa por acceder y disponer de mejores servicios, y constituye un estímulo para lograr la participación de la población, aspecto que será utilizado para lograr el cambio. Sin embargo, transcurridos ya más de quince meses, se puede ver que la ejecución de las obras en tiempos más largos ha demorado el proceso de consolidación del operador especializado en el servicio. No es este, empero, el único factor, y sería injusto decir que ha sido determinante.
El compromiso por lograr el cambio ha sido liderado por el Municipio como un actor totalmente comprometido con una mejor prestación del servicio, lo que ha superado, en conjunto, el deseo de la obra por sí misma. Es el caso de la localidad de Sojo, donde la obra está paralizada pero se tiene un operador especializado consolidado, lo que constituye una grata sorpresa. Si bien el proceso ha tomado mucho más tiempo del previsto y en todos los casos ha infl uido la ejecución de las obras, esta situación es prueba tangible de que más fuerte es el compromiso con la sociedad civil.
Una realidad que no se puede negar es el contraste entre las necesidades y la disponibilidad de los recursos locales, que se convirtió en una brecha muy amplia por cerrar. Revisando los perfi les de inversión, se tuvo que establecer ciertos criterios de priorización, y se prefi rió poner ciertas reglas de juego desde el comienzo con los mismos municipios y con la propia población, para que todos trabajaran con la misma mirada.
5. Obras e inversiones
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Brechas per cápita de inversión requerida
De las ciudades donde ya se han implementado los procesos se obtienen varias conclusiones. Es un esfuerzo quizá un poco ambicioso, pero se ha tratado de estimar unos costos per cápita que se han dividido en costa, sierra y selva. Estos costos per cápita incluyen todo lo que concierne a agua y saneamiento.
Los resultados indican 162 dólares para la costa, 144-145 dólares para la sierra y 159 dólares para la selva, lo queda un per cápita promedio nacional de 151 dólares (no es la división entre 3) para el rango poblacional del proyecto (véase la fi gura 23).
Nótese que los per cápita hallados tienen como base un análisisde catorce ciudades que cuentan exactamente con la misma distribución que el segmento nacional de las 490 localidades que existen; es decir, tanto porcentaje de costa como de sierra
Parámetros de los perfi les de inversión
• Se trabajó con lo que se considera el primer factor decalidad, con el fi n de cumplir con las normas que rigenel país, es decir, parámetros del nivel bacteriológico y parámetros físico-químicos de riesgo.
• Se consideró una dotación promedio, independientementede la zona (costa, sierra o selva), de 100 litros por habitante por día.
• Se defi nió una cobertura meta de 70%, tomando en cuentaque aun en estas pequeñas ciudades, dado el rangopoblacional del proyecto, hay viviendas deshabitadas ytambién niveles de dispersión.
• Continuidad de dieciséis horas.• Cobertura al 60% de recolección de aguas residuales, una
vez que se hayan cumplido los parámetros anteriores.• Finalmente, el tratamiento de las aguas residuales, siempre
y cuando se haya logrado el 60% de la cobertura.
Figura 23Per cápita agua y saneamiento
Costa: 162,66 US$/hab
Sierra: 144,85 US$/hab
Selva: 158,70 US$/hab
Per cápita promedio:150,38 US$/hab
Nota:
• Per cápita hallados sobre la base de una muestra de catorce ciudades de costa, sierra yselva, cuya distribución es similar al contexto nacional.
• 100% de las inversiones para cubrir una demanda de veinte años.
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Escenarios de inversión
Los escenarios propuestos, que son parte de los motivosdel replanteamiento que se ha hecho como proyecto piloto, sugieren llegar a un techo de 250 mil dólares, que es la propuesta de una segunda etapa de inversiones, para agregar a esos 150 mil dólares iniciales.
Se trata de implementar una segunda etapa sobre la base de esos indicadores de gestión, que pueden ayudar a reducir esta brecha y a contar con una inversión disponible que llegue a 33%. Ello dejaría un sistema con muchas mejores condicionesbásicas y bastante mayor maniobrabilidad para su gestión(véase la fi gura 25).
El ideal, por una serie de cruces y análisis que se han hecho, es el 100%, pero a veces no es factible. Una forma de
y de selva; por ello se ha tomado catorce y no veinticinco oveintisiete localidades. Estos per cápita consideran el 100% deinversiones para cubrir la demanda a veinte años, dado que lasnormas exigen las proyecciones y los diseños con ese plazotemporal (véase la fi gura 24).
Por lo tanto, hay una brecha signifi cativa entre los per cápita invertidos y los per cápita requeridos. El per cápitarequerido promedio está en 150 dólares por habitante,mientras que el per cápita invertido o realizado conla primera obra es de aproximadamente 28 dólarespor habitante. De manera que, considerando como techo de inversión 150 mil dólares correspondientes alfi nanciamiento del PRONASAR y el cofi nanciamiento delMunicipio, sea con aporte del Gobierno Local o de otrasfuentes, existe una brecha de 122 dólares, lo que signifi ca una diferencia de 81%, que es altísima.
Figura 24Per cápita invertidos vs. per cápita requeridos
Per cápita requerido promedio: 150,38 US$/hab
Per cápita invertido a techo de 150.000 US$: 28,02 US$/hab
Diferencia identifi cada: 122,36 US$/hab
Diferencia(81%)
Inversión disponible(19%)
100% de las inversiones para cubriruna demanda a veinte años
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Figura 25Escenario planteado: Segunda etapa de inversiones
alcanzarlo sería incorporar un per cápita invertido, que va deltecho de aproximadamente 400 mil dólares por ciudad, lo quesignifi ca un per cápita de 78 dólares reduciendo el défi cit a solamente 48%. Entonces, se tendría una brecha de la mitad,que podría ser considerada un justo equilibrio.
Puede parecer una extrapolación ambiciosa, pero se haquerido indicar que la muestra de veintisiete ciudades, con estadistribución entre costa, sierra y selva, representa casi 90%del universo. Esto es así porque el total de pequeñas ciudadeses de 490, y, de ellas, 442 tienen un rango de 2.000 a 10.000habitantes, que es específi camente el rango en el cual haintervenido el proyecto. En población, las veintisiete ciudadessignifi carían el 5% del total general y más o menos el 10% delrango primordial, que podría ser aquel que va entre 2.000 y10.000 (véase el cuadro 3).
Asimismo, se estableció que se necesitarían 428 millones de dólares para atender al 100% de esas 490 ciudades,considerando los mismos parámetros de diseño con latecnología que la norma nos permite. Ello incluye, claro está, un per cápita adicional de aproximadamente 20 dólares por asistencia técnica, considerando la implementación de los operadores técnicos sociales o fi rmas de asistencia técnica, estudios de preinversión y expedientes técnicos.
Ese monto se puede dividir en costa, sierra y selva; sinembargo, varía entre los 17,5 y 24 dólares per cápita. Entérminos generales, se consideró 20 dólares para todo, pero sí hay diferencia entre costa, sierra y selva. Estos 428 millones dedólares incluyen la asistencia técnica.
Per cápita invertido a techo de 250.000 US$:48,91 US$/hab
Inversióndisponible
(33%)
Inversión défi cit(67%)
Inversión défi cit(48%)
Inversión disponible
(52%)
Per cápita invertido a techo de 400.000 US$:78,26 US$/hab
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Si se trata de concentrarse en el 90% principal o el másurgente, la inversión requerida sería de 282 millones de dólares. Ello signifi caría atender al 90% del número de ciudades queestán consideradas como pequeñas y al 66% de la poblaciónen este ámbito.
Si se requiere que sea menos costoso, no solo se tendría que modifi car y disminuir la meta, sino, además, cambiarciertos procesos y normas por otros que permitan acceder atecnologías más sencillas y más baratas, así como periodosde diseño menores de veinte años. El resultado es que para laatención total se necesitaría un requerimiento de 243 millonesde dólares, y para el rango predominante (2.000 a 10.000habitantes), 161 millones de dólares (véase el cuadro 4).
Corolario
Luego de haber establecido los costos que permitiríanatender a todo el universo de pequeñas ciudades y a losrangos predominantes, se encontró que ello podría ser
logrado mucho más fácilmente con cambios en los periodosde diseño, la aplicación de soluciones mucho más sencillasy menos costosas, la fl exibilidad de trabajo entre todos los actores, un poco más de descentralización, inversión realizada con base en un desarrollo global y no específi co de un sector, ajustes defi nitivos en la normatividad que faciliten la implementación de trámites, y permisos y normas de control interno. Porque desde el Estado es bastante complicado, y muchas veces las obras se convierten en esaprueba de fuego para ver cuán bien interrelacionados están los actores.
Las difi cultades para la ejecución de obras en pequeñas ciudades
En esta sección se presentan algunas difi cultades relativas a la ejecución de las obras. La OTS SIDEP está trabajando en el departamento de Ayacucho, específi camente en las localidadesde Chuschi y Quispiyacta, que se encuentran muy alejadas de la capital nacional y de la del departamento.
Cuadro 3Inversión estimada (US$)
Nota: Calculado con base en per cápita de cada región, incorporando una constante de 20 US$ por conceptode asistencia técnica a lo largo de la implementación.Elaboración: MVCS-PRONASAR PPC2.
Rango predominante:Representa el 90% del número de ciudades y el 66% de la poblacióncorrespondiente a este rango poblacional (2.000-30.000 habitantes).
Total Rango predominante
Costa 169’431.214,82 90’218.148,58
Sierra 207’484.496,10 150’037.403,25
Selva 51’489.188,40 41’967.168,90
Total 428’404.899,32 282’222.710,73
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Por tratarse de ciudades distantes, el traslado de materiales seencarece y se torna difi cultoso, ya que el contratista a cargo dela obra tiene que hacer todas sus adquisiciones en Lima o en lacapital del departamento de Ayacucho.
Por otra parte, una de las experiencias está relacionada con el clima. En la sierra hay dos épocas bien marcadas: una desequía y la otra de lluvia. Se inició la obra en la época de clima seco, pero la población estaba ocupada en la recolección desus productos, de manera que le dio más importancia a sus cosechas, con lo cual se tuvo que esperar el tiempo necesario para que concluyesen con esta actividad y así poder continuar con los trabajos de ejecución de obras. Asimismo, mientras se realizaban las obras se desató la época de lluvias, que paralizóal contratista por una semana.
Estas experiencias han servido para tratar la ejecución de lasobras con mayor seriedad y calma, para que estas se cumplanen el tiempo previsto.
Otro inconveniente fue la forma de pensar de la población, específi camente en el caso de Chuschi, ciudad que ha sufrido severos problemas políticos en las dos décadas pasadas. Su actual alcalde, Vicente Caupí, es una persona conocida y se interesa por la población. Él ha recorrido diversas instituciones y diferentes instancias para lograr que a Chuschi lleguen más proyectos. Cuando se realizó la obra en la ciudad, estaban trabajando también FONCODES y otras instituciones como A Trabajar Urbano. El problema se produjo porque FONCODESy A Trabajar Urbano pagaban por la mano de obra, en tanto que el PRONASAR no, lo que desmotivaba a la población de participar en este proyecto.
La mano de obra estuvo constituida entonces por el personal que trabajaba en SIDEP y los promotores formados por ellos. A partir del acercamiento a líderes formales e informales de la localidad, se realizó una labor amplia para convencer alos pobladores de que la obra era de ellos, y que tenían quecumplir con el aporte de mano de obra al que se habían comprometido.
Cuadro 4Inversión estimada (US$)
Total Rango predominante
Total 1 (170,38) 421’577.970,30 279’236.633,90
Total 1. Con base en per cápita promedio total (incluye inversión al 100%) + 20 US$ de asistencia técnica.
Total 2 (98,26) 243’128.157,10 161’038.805,30
Total 2: Con base en per cápita promedio parcial (incluye inversión al 52%) + US$ 20 de asistencia técnica.
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Por otra parte, resulta necesario “sincerar” los tiemposde ejecución de las obras, porque, como ya se indicó, lasépocas de lluvia, sequía y cosecha complican el cumplimientode los plazos previstos. En lo que concierne a las tareasadministrativas, a veces el contratista sufría atrasos en elpago de sus valorizaciones, lo que también iba en desmedrodel respeto de los tiempos previstos para la realización de lasobras.
Pasantías
Como parte de las estrategias validadas para que este proyecto y la obra salgan adelante, se elaboró el Plan de Capacitación,que se realizó dentro y fuera de la zona. En particular, losoperadores tecnicos sociales y los promotores hicieron visitasde campo a otras localidades donde existían empresas exitosasen agua potable. Para incentivar su participación, se llevó a losoperadores para que visiten y vean, in situ, cómo funcionanestos servicios.
Se establecieron también alianzas estratégicas con entidadesque tienen un modelo de gestión exitoso. Se produjeronacercamientos con líderes formales e informales de la localidadcon el fi n de incentivarlos y que ellos, con su fortaleza, ayudarana convencer a la población de que el trabajo se debía concluir,porque la obra era de ellos y para ellos.
El personal de SIDEP participó también en las mesas deconcertación, que reúnen a las cabezas de todas estasinstituciones. Desde allí también se infl uyó para que incentiven ala comunidad con el fi n de que concluyan la obra.
La lección aprendida de esta experiencia es que cuando lapoblación es motivada, informada e incluida en el proyecto,asume su rol y se identifi ca con el proceso.
5.2. La experiencia del PPPL
Aunque es un tema complementario y no forma parte de la cadena del proceso principal, en el PPPL la ejecución de obras
ocupa un lugar relevante. Esto se explica porque los sistemas de agua y saneamiento presentaban por lo general un estado inicial que, en mayor o menor grado, distaba del mínimo adecuado para que el nuevo operador brinde agua segura, motivo por el cual se requería, en el corto plazo, una obra de impacto para proveer un servicio de agua segura (véase la fi gura 26).
En el corto plazo, en la etapa de empoderamiento, para calcular la tarifa y ordenar el crecimiento de los servicios se elaboró un plan de desarrollo a partir del cual se estableció la obra de impacto. Con esta obra se espera pasar de la situación inicial crítica a otra mínimamente aceptable para que un operadorpueda hacerse cargo del servicio.
Esto, sin embargo, no va a ocurrir de manera automática, pues depende de la situación real de los servicios. En el caso de Sechura el servicio ya está siendo manejado por un operador privado y la obra de impacto no se ha iniciado, lo que no ha constituido un impedimento. Lo mismo sucede en algunasotras localidades donde los procesos de transferencia se van a dar entre agosto y setiembre, y sin embargo las obras apenas están empezando. En otras, en cambio, la entrada del operador está supeditada a la ejecución de la obra de impacto.
El Plan de Desarrollo
El Plan de Desarrollo ha sido concebido para establecer tarifasde largo plazo. Este plan se basa en diagnósticos técnicos, estudios socioeconómicos, en un Plan de Desarrollo Urbano y en compromisos de inversión del Municipio y de terceros. La estrategia de ejecución consistía en que los consultores y la contraparte del Municipio elaborarían los estudios de base y formularían una propuesta de Plan de Desarrollo. Este iba al Concejo, porque comprometía inversiones del Municipio, o almenos compromisos para ello. Así también se defi nían metas de calidad y cobertura. El problema era la alta obsolescencia del sistema, lo que imposibilitaba garantizar inversiones municipales más allá de su gestión. Además, se contaba con poca información municipal para hacer diagnósticos técnicos de los servicios, y la posibilidad de conseguir ofrecimientos de transferencias fi rmes era casi nula. Todas eran promesas, pero
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no había nada concreto que se pudiese materializar en planesde desarrollo.
Finalmente, nuestros propios consultores tardaron encomprender a cabalidad que el Plan de Desarrollo era soloun instrumento fi nanciero y que no debían perder demasiadotiempo en profundizarlo, pues de lo que se trataba era deproporcionar una señal tarifaria.
La obra de impacto
La obra de impacto es un componente del Plan deDesarrollo que se ejecuta con recursos del proyectopiloto, pero que genera un benefi cio inmediato de calidady cobertura para la localidad. La estrategia consistía enque los consultores de la asistencia técnica, funcionarios oautoridades municipales determinaran cuál era la obra deimpacto. El problema crítico fue que los consultores y elpropio WSP carecían de un método adecuado para defi nirloa priori.
Otro problema era el de la pertinencia técnica, que muchas veces no coincidía con la demanda social de las localidades. Por ejemplo, demandaban desagüe pero no consideraban que estaban tomando agua no apta para el consumo humano. Entonces había que discernir cuál era la prioridad. Solo en algunos casos, muy pocos, la decisión se “politizó”; es decir, fue utilizada por grupos de oposición a la autoridad local.
El expediente técnico
El expediente técnico —un requisito para ejecutar la obra— fue otro tema crítico. La estrategia de ejecución consistía en queel Municipio tenía que elaborar el expediente técnico con el asesoramiento de los consultores de WSP. Pero en varios casos, las municipalidades carecían de recursos para cumplir con este requerimiento. Se constató carencia de especializaciónde los profesionales locales para el diseño de plantas y una falta de conocimiento para el diseño con tecnologías alternativasde bajo costo. Y, fi nalmente, los municipios no estaban
Figura 26Marco conceptual del proceso
Calidaddelservicio
Obr
a de
impa
cto Proyecto
de largoplazo ESPERADO
MÍNIMO
INICIAL
Corto plazo Largo plazo
TiempoPlan de
Desarrolloo
60
capacitados para supervisar el desarrollo de esos expedientes.Todo ello fue retrasando la ejecución de la obra de impacto, yha condicionado los procesos de transferencia.
Lecciones aprendidas
• En el Plan de Desarrollo, en la fase en la que los consultores ofrecen asistencia técnica, se debe poner el énfasis en los temas de regulación tarifaria, y no tratar de ir hasta el estudio defi nitivo. Para establecer la señal tarifaria, bastan ciertos conceptos y elementos que den una idea de costos. En este nivel, decir que la tarifa es 0,57, 0,58 ó 0,595 soles/m3 no tiene sentido, porque la información inicial conla que se cuenta es muy incierta, de manera que se debe hacer uso de un mejor supuesto con base en la experiencia previa.
• El Plan de Desarrollo debe incluir la propuesta de obra de impacto, cosa que no se hizo. Primero se aprobó el Plan de Desarrollo y luego se propuso la obra de impacto, lo que resultó contraproducente, porque dilató bastante el tema.
• En futuros proyectos se debe incluir, como lo ha hecho el PRONASAR, una partida para la elaboración de los expedientes técnicos de las obras de impacto.
Los estudios de preinversión
Los estudios de preinversión se realizaron para cuatro delas nueve localidades que forman parte del PPPL. El trabajode formulación de estos estudios está siguiendo las normasestablecidas por el Sistema Nacional de Inversión Pública(SNIP), con un horizonte de veinte años. WSP ha contratadoa un grupo de profesionales especialistas para que elaborenestos estudios.
El trabajo ha contado con algunas facilidades que es necesario mencionar, porque constituyen elementos que lo favorecen.
En primer lugar, la existencia de información previamente levantada sirvió para la formulación de los planes de desarrollo. También se encontró una muy buena disposición de las municipalidades y un respaldo de los pobladores. Sin embargo, también ha habido limitaciones.
En principio, el segmento de pequeñas localidades adolece de restricciones sobre información comercial yoperativa. Ello impide hacer un adecuado diagnóstico y, por lo tanto, el pronóstico tiene sus limitaciones, a pesar de lo cual se ha hecho el esfuerzo por alcanzar la mayor precisión posible.
También se ha encontrado que las municipalidades tienen una limitada capacidad de respuesta a los requerimientos para la formulación de los estudios de preinversión. Las municipalidades de las pequeñas localidades cuentan con escasos recursos económicos y fi nancieros, y susprofesionales normalmente están ocupados en lastareas propias del Municipio, con muy poca capacidad y oportunidad para atender los requerimientos que plantean los estudios.
El tema del SNIP
Por otro lado, cuando el SNIP demanda formular estudios de factibilidad, se requiere contar con trabajos especializados y específi cos, como los de topografía y los hidrogeológicos, que tienen un costo que los municipios no siempre están en condiciones de pagar.
En relación con el procedimiento del SNIP, no cabe dudade que esta es una manera ideal de encontrar las mejores soluciones para los problemas de una localidad. Sin embargo, se debe tener en cuenta que este tipo de documentos demanda un considerable esfuerzo técnico y multidisciplinario. Ello podría ser una limitación para el resto de localidadespequeñas.
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Además, algunas municipalidades que no se encuentran inscritas en el SNIP tienen difi cultades para registrar sus proyectos y lograr su viabilidad. Ante ello, se ha procurado la suscripción de convenios interinstitucionales para que una institución que esté inscrita en el SNIP pueda acoger yhacer suyo el proyecto e inscribirlo. Este es, sin embargo, un esfuerzo limitado, porque las entidades tienen sus propias prioridades.
Limitantes técnicas
En cuanto a los aspectos técnicos encontrados, se observaque la magnitud de las necesidades de las pequeñaslocalidades supera largamente la disponibilidad de recursos.Esto tiene que llamar la atención de los organismos que están acargo de establecer la política del sector.
Por otro lado, si bien se ha trabajado bastante en el desarrollo de tecnologías apropiadas para el sectorrural, lo que ha permitido logros espectaculares como la experiencia de letrinas con arrastre hidráulico, y apesar de que se ha encontrado tecnologías para las grandes localidades, no se ha visto mucho trabajo en las localidades intermedias, más allá de los temas de redescondominiales. Estamos, pues, entre dos extremos. Esta situación constituye un reto para las universidades y para el sector, para desarrollar investigaciones en tecnologías apropiadas para este grupo de localidades.
Los aspectos ambientales
El Perú está inmerso en una corriente ambientalista muyexigente. Sin embargo, las exigencias ambientales se deberánponderar para mejorar la cobertura de servicios básicoscuando se trata de localidades pequeñas en las que el impactoambiental podría ser mínimo.
También se ha observado que se deberán superar algunassoluciones preconcebidas, dado que en muchas ocasioneses complicado someterlas a un análisis técnico-económico.Por ejemplo, la cantidad de obras incompletas que han
sido abandonadas por falta de fi nanciamiento o porque ala mitad de su ejecución se descubrió que no iban a dar el resultado que se esperaba. Hay asimismo obras duplicadas,y ocurre incluso que en ciertos casos ninguna de las dos cumple el fi n para el que fueron concebidas, así como una gran cantidad de obras inefi cientes.
Por todo ello, los temas o aspectos ambientales del sector se deben articular en el marco de una sola política nacional en esta materia.
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Lecciones aprendidas (véase el cuadro 5)
• En relación con las obras de impacto, el proceso de inversión debiera estar precedido de un plan estratégico queestablezca con claridad las vinculaciones entre las necesidades de inversión en infraestructura y los requerimientos degestión. Para poder atender las necesidades de la población se necesitan dos componentes: la infraestructura paraprestarlos, y una adecuada gestión que permita que esa prestación sea sostenible en el tiempo.
• Se debe tener en consideración que en el diseño de estos proyectos es necesario contar con un abanico de alternativaspara conversar con la comunidad. Para tomar buenas decisiones ella debe tener buena información con un adecuadosoporte técnico, aspecto que ayudará a proponer soluciones más efectivas y efi caces.
• De manera paralela, se requiere trabajar en el desarrollo de las capacidades técnicas de las municipalidades. Se debeconsiderar una contribución fi nanciera no solo para la formulación de los proyectos orientados a las obras de impacto,sino también al desarrollo de los estudios de preinversión.
• Debe hacerse una adecuación del SNIP para el sector saneamiento. Hay algunos aspectos del SNIP que son lugarescomunes, que no tiene mucho caso exigir; más útil es establecer una norma específi ca para este segmento.
• La obra de impacto debe verse como parte de un proyecto integral y no como una obra que surge del buen ánimo o dela buena voluntad de los pobladores. Es necesario tener cuidado al actualizar los índices que se están utilizando parahacer el pronóstico de inversiones.
Cuadro 5Inversión per cápita requerida
(Nuevos soles)
Localidad Inversión per cápita en agua potable
Inversión requerida en alcantarillado
Inversión requerida en tratamientode aguas servidas
Laredo 145 99 107
Tumán 177 126 15
Tamshiyacu 230 246 199
Tabalosos 193 204 63
Promedio 186 169 96
Fuente: Estudios de preinversión. Lima, 2003.
Los requerimientos de inversión per cápita fueron muy variados en el PPPL
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Requerimientos de inversión estimados
En cuanto a las inversiones per cápita requeridas tanto parael desarrollo del sistema de agua potable y alcantarilladocomo para el tratamiento de aguas servidas, hay en lascuatro localidades algunas bases para estimar montos demanera preliminar. Un ejercicio de proyección para estesegmento indicaría que se necesita aproximadamente 2.200millones de nuevos soles (aproximadamente 670 millonesde dólares) para alcanzar los niveles de cobertura y lacalidad de los servicios.
Implementación del componente de infraestructura
ADRA PERÚ es la ONG seleccionada por el Banco Mundialpara la implementación del componente de infraestructura.
Los procedimientos operativos que se han concordado con el Banco Mundial aparecen en la fi gura 27.
La obra de impacto y la socialización del expediente
Según el convenio suscrito entre ADRA PERÚ y los municipiosdel PPPL, la obra de impacto se defi ne como aquella que se ejecuta y entra en operación para lograr una mejora de los servicios. Si bien la determinación de la obra de impacto hasido un proceso técnico a cargo del Municipio, asesorado porlas fi rmas de asistencia técnica del PPPL, se ha socializado el expediente técnico para que la población pudiese tomar conocimiento del benefi cio que de ella se espera.
En algunos casos solo el proyectista —y no la Municipalidad— conocía el expediente técnico completo. La socialización
Figura 27Proceso de implementación del componente de infraestructura
Desembolso para pagos por obra de acuerdo con valorización $
Gobierno Municipal
Contratista
Obra de impacto de agua y saneamiento
Supervisor externo
Inspección técnico-fi nanciera
(ADRA Perú)
BancoMundial
ADRA Perú
Factura
Licita
Ejecutac(obra de impacto)
Transferencia defondos
Ases
oría
ypa
rtici
paci
ón
Inspección técnico-fi nanciera Valorización de la obra
Supervisae(obra de impacto)
Valorización
Inicio
Avance de obra
Ejecución de obra
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del expediente técnico se realizó con la Municipalidad, losmiembros de las juntas vecinales y los operadores, explicandoen el plano y realizando visitas de campo. En algunos lugaresla socialización del expediente técnico sirvió para detectar lanecesidad de mejorarlo.
Las difi cultades para la elaboración de los expedientes
La Municipalidad es la responsable de la elaboración delexpediente técnico. ADRA PERÚ otorga la no objeción alexpediente luego de revisarlo de manera exhaustiva.
Cuando la ONG revisó los expedientes técnicos que lesuministraron las municipalidades, quedó en evidencia queestas tienen proyectistas locales o regionales no especializados.Las observaciones fueron levantadas con bastante difi cultad y demora. Se ha encontrado proyectistas que conocen laproblemática de la localidad pero no la tecnología, motivo por elcual ADRA PERÚ tuvo que apoyar técnicamente, respetando lapropiedad intelectual.
Otro problema ha sido que la mayoría de los proyectistas nopodía trabajar el expediente técnico en formato electrónico,razón por la cual se limitaron a estudiar los planos. El formatoelectrónico permite revisar con profundidad el expedientetécnico y se puede compartir con otros socios. Hace posible el
acceso a los operadores especializados contratados, quienes hicieron llegar sus observaciones, que fueron muy útiles para mejorar el expediente técnico.
El presupuesto para cada obra (560.000 nuevos soles) haconstituido también una limitación, y se ha debido ajustar las inversiones a ese monto. Por otro lado, las municipalidades están acostumbradas a presentar sus expedientes de ejecución de obra por administración directa; muy pocas lo hacen por contrato.
La recuperación del IGV
Existieron algunas difi cultades para la recuperación del impuesto general a las ventas (IGV). Los fondos que provienen del exterior no pagan este impuesto, de manera que laobra tenía que ser ejecutada por una ONG. Una vez que el contratista alcanza la factura con su respectivo IGV, se puede recuperar el impuesto de la SUNAT y, luego, invertirlo de nuevo en la obra. Esto prolonga el pago fi nal al contratista.
Además, para tal efecto el proyecto debe estar debidamente codifi cado. Lamentablemente, las municipalidades no conocen estas inscripciones, razón por la cual necesitan ser asesoradas para inscribir o registrar sus proyectos.
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Existen puntos coincidentes que unifi can los enfoques y losprocesos implementados por el PPPL y el PRONASAR. Eldesafío de ambos proyectos consiste en complementar lasbuenas experiencias y lecciones obtenidas, con la fi nalidad de aportar al conocimiento y mejorar esta intervención para sureplicabilidad a escala nacional.
La experiencia para pequeñas ciudades es novedosa en elpaís y, por tanto, los participantes del taller forman parte deuna vanguardia que está trabajando en esa orientación, y elconocimiento que se está adquiriendo debe ser difundido en el sector.
La importancia de la participación social
La participación social es un factor clave para el éxito de losproyectos. Sin ella no se hubiera podido mostrar las leccionesque se han presentado. Asimismo, es importante resaltar queen este segmento de la población se está construyendo unnuevo paradigma de participación social, sustentado en unaalianza público-privada-social.
Desde esta perspectiva se fortalece la idea decorresponsabilidad y participación social en todo el ciclo delproyecto, que se resume en el concepto “alianza público-privada-social”: el Gobierno Local, la empresa operadora mixtao privada, la población y los usuarios componen este triángulode interrelaciones y le dan contenido. Se propone entonces unnuevo modelo que involucra a la sociedad civil en la decisióndel cambio.
El empoderamiento de la comunidad
La toma de decisiones para el cambio del modelo de gestióndebe apoyarse en la comunidad. Si bien la decisión política dela autoridad local es importante, no resulta sufi ciente para lograrel cambio. Ella permite el arranque del proceso y debe seguiracompañándolo, pero el éxito del proyecto está garantizadocuando la propia comunidad hace suyo el concepto del
cambio de modelo de gestión, se empodera y le da soporte y continuidad.
La diversidad de los operadores especializados
El concepto de operador especializado no es único. Puede ser totalmente privado, como en el caso de Sechura; mixto,con participación minoritaria del Gobierno Local; o puedeestar constituido solamente por la comunidad organizada. Es decir, hay una gama de modelos de gestión que se están construyendo y que deben adecuarse al tamaño de la localidad,a las capacidades, y a las condiciones socioeconómicas,geográfi cas y ambientales. Están surgiendo nuevas alternativas de gestión en el Perú, después de más de treinta años de predominancia de un modelo único a cargo del Gobierno Local, que interviene directamente, o de las Juntas Administradorasde Servicios de Saneamiento (JASS) en las comunidades rurales. Hoy se está dando un paso adelante, con nuevosmodelos que tienen un soporte legal, una metodología validada de intervención y proyecciones hacia el futuro.
La Junta Vecinal de Supervisión: Nueva forma de participación
Asimismo, se está construyendo una nueva forma de participación de la comunidad en los servicios de agua y saneamiento en las pequeñas ciudades: la vigilanciaciudadana, sea en la forma de comités, sea como Junta Vecinal Comunal. Se trata de experiencias que le dan sustento al nuevo modelo de gestión y constituyen el tercer pilar del triángulo. Una participación ciudadana orientada a los servicios, que acompaña y hace seguimiento al operador así como a los compromisos del Gobierno Local para mejorar su infraestructura.
Construir y fortalecer esta nueva organización social es un desafío, y se está en ese proceso. Para ello se cuenta con algunas normas y ordenanzas del Gobierno Local y con algún
6. Conclusiones del taller
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soporte y acompañamiento del operador. El éxito de estedepende de que exista una Junta de Supervisión que cumplasu rol efi cientemente. Se está creando así un nuevo modelo departicipación ciudadana para los servicios básicos, aspecto queestá estipulado en la Ley General de Saneamiento pero queno se ha podido implementar en las Empresas Prestadoras deServicios (EPS).
Desarrollo de una cultura del agua
Es necesario pensar en un manejo integrado de los recursoshídricos, en el que las comunidades de la cuenca omicrocuenca tengan puntos de encuentro con los operadores,con el Gobierno Local o con las juntas administradoras deservicios, para que puedan pensar, de manera conjunta, encómo preservar los recursos hídricos, mitigar la contaminación,cuidar el medio ambiente y, al mismo tiempo, vigilar la calidaddel agua.
A ese nivel no ha habido muchas experiencias, pero se hanmencionado algunas. Por tanto, constituye una preocupaciónque exige ser atendida y desarrollada de aquí en adelante paragarantizar la vigencia de los servicios de agua y saneamiento.
Las inversiones
Respecto de las inversiones, se deben mencionar dos ideasbásicas. La primera es que la inclusión de las obras como
parte del proceso de cambio, sobre todo para la réplica a mayor escala, es muy importante y debería ser consideradade aquí a futuro. Los planes de desarrollo de los servicios tienen que ser elaborados, de tal manera que se busque el compromiso de las autoridades locales, regionales ynacional. Las acciones a futuro tienen que ser planifi cadas con esa perspectiva.
Los planes de desarrollo deberán incluir la programación de inversiones a corto, mediano y largo plazo. La implementaciónde este plan es un desafío que concierne a los tres actores del triángulo mencionado y que el Estado también deberá atender, en cumplimiento de su rol de Ente Rector.
El monitoreo del modelo
La última conclusión está relacionada con el monitoreo delmodelo y las experiencias implementadas hasta ahora. Este proceso debe contar con la participación activa de las juntas vecinales o de los comités, pero también de otros actores dela localidad, que tienen que ser involucrados e integrados en el Plan de Monitoreo.
En ese sentido, se recogieron las palabras del Alcalde de Chuschi, quien señaló que se requiere acompañar y dar apoyo a las municipalidades y a los nuevos operadores para que el modelo se fortalezca.
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Tema I: Planifi cación, información y sensibilización
GRUPO 1
Pregunta Conclusión
¿Qué elementos de la intervención mantendría en esta etapa?
• Otorgar liderazgo de la propuesta a los gobiernos locales.
• Realizar una inclusión efectiva de la sociedad civil en la planifi cación.
• Fomentar desde el principio la corresponsabilidad de todos los actores.
• Basarse en las redes locales de comunicación, organización y aprendizaje.
• Asegurar la asistencia técnica de equipos multidisciplinarios para el desarrollo de lascompetencias de actores locales.
¿Qué elementos mejoraría, y por qué?
• Institucionalizar las ofi cinas municipales de saneamiento, con personal califi cado pararealizar la labor de supervisión, dar asistencia técnica y sostenibilidad al modelo.
• Consolidar las alianzas estratégicas en el ámbito local, con instituciones que tengancompetencias en materia de saneamiento.
En su opinión, ¿qué elementos faltó incluir o sobraron?
• Una promoción social y una planifi cación que integren la implementación de unapolítica medioambiental, que permita evitar confl ictos y prever la forma de mitigar losefectos medioambientales en todos los componentes (agua, suelo, fl ora, fauna y lasociedad).
¿Cuál es el factor crítico determinante que facilitó el proceso?
• Una promoción social que rompa el enfoque asistencialista en materia de serviciospúblicos con una perspectiva de ciudadanía, costos compartidos, género einterculturalidad.
Anexo 1: Conclusiones de los grupos de trabajo(Temas I y II)
70
GRUPO 3
Pregunta Conclusión
¿Qué elementos de la intervención mantendría en esta etapa?
• La participación social, el empoderamiento, la capacitación y el desarrollo de competencias, comunicación para el desarrollo y alianzas con Salud y Educación.
¿Qué elementos mejoraría, y por qué?
• El fortalecimiento de capacidades municipales y, sobre todo, el cambio de rol de las municipalidades, para que dejen de ser administradoras directas y pasen a cumplir una función de supervisión.
En su opinión, ¿qué elementos faltó incluir o sobraron?
• La complementariedad entre el PRONASAR y el PPPL• El PPPL debe trabajar en las alianzas con los sectores Salud y Educación, y el
PRONASAR, la comunicación para el desarrollo.
¿Cuál es el factor crítico determinante que facilitó el proceso?
• La correspondencia del proceso y la calidad de la intervención con todos los actores.
GRUPO 5
Pregunta Conclusión
¿Qué elementos de la intervención mantendría en esta etapa?
• El trabajo con la población, que es la base social y la que, en última instancia, va adefi nir el modelo de gestión.
• El liderazgo del Gobierno Local, porque la Ley Orgánica de Municipalidades estableceque es él el que representa al vecindario, promueve el desarrollo y administra losservicios, ya sea en forma directa o indirecta, por medio de operadores.
¿Qué elementos mejoraría, y por qué? • Las consultas ciudadanas.
En su opinión, ¿qué elementos faltó incluir o sobraron?
• Mantener el Comité de Difusión a lo largo de todo el proyecto.
• Sincerar los tiempos para realizar una buena planifi cación del proyecto.
• Mayor intercambio de experiencias entre el PPPL y el PRONASAR, para enriquecerel trabajo.
• Faltó un diagnóstico sobre los riesgos políticos previo a la intervención en laslocalidades.
¿Cuál es el factor crítico determinante que facilitó el proceso?
• Son fundamentales los recursos económicos otorgados a cada localidad.• La participación ciudadana organizada en favor del proyecto.• La voluntad política y el liderazgo de sus autoridades.
71
Tema II: Implementación
GRUPO 2
Pregunta Conclusión
¿Qué elementos de la intervención mantendría en esta etapa?
• Las actividades de comunicación y el desarrollo de capacidades entre sus tres actores:la Municipalidad, la población, por intermedio de la Junta Vecinal de Supervisión, y eloperador.
• Institucionalizar la Junta Vecinal de Supervisión y su participación conjunta en la elaboraciónde los documentos técnicos.
• La presencia de la sociedad civil reduce el riesgo para los operadores.
¿Qué elementos mejoraría, y por qué?
• La formación de capacidades debe darse desde el inicio del proceso, sobre todo para laMunicipalidad.
• Los documentos técnicos del proceso deben refl ejar los resultados de la prospección,ajustando los criterios de califi cación con el fi n de no crear barreras.
• Se deben ampliar todos los tipos posibles de garantías.
• Mejorar algunos aspectos de la comunicación.
• Mantener incentivos de largo plazo para los operadores especializados, con el propósito deasegurar sostenibilidad (por ejemplo, participación municipal con planes de inversiones yactivar fondo de ampliación y emergencia).
En su opinión, ¿qué elementos faltó incluir o sobraron?
• Incluir una inducción adecuada de las fi rmas de asistencia en el proceso.
• Flexibilidad de los tiempos asignados a cada una de las fases en la implementación.
• Que la Dirección Nacional de Salud reglamente documentos como los de la prestación deservicios y los reglamentos de atención de reclamos, que son los mismos para todos loscasos.
¿Cuál es el factor crítico determinante que facilitó el proceso?
• La voluntad política y el empoderamiento municipal.
• La demanda social.
• La comunicación.
72
GRUPO 4
Pregunta Conclusión
¿Qué elementos de la intervención mantendría en esta etapa?
• El desarrollo del proyecto para reconsiderar un replanteamiento en el tema de laoportunidad de la ejecución de la obra.
¿Qué elementos mejoraría, y por qué?
• Un mayor compromiso político municipal en la asignación de recursos humanos yeconómicos para la intervención.
• Una mayor transparencia en la toma de decisiones en lo que se refi ere a la ordenanzade la Junta de Vigilancia.
• Una mayor participación e involucramiento de la población en el desarrollo del proyectoy en la ejecución de la obra.
En su opinión, ¿qué elementos faltó incluir o sobraron?
• Una mayor difusión del proyecto en el idioma local.
• Un estudio de mercado de operadores, que incluye considerar la viabilidad del serviciocomo negocio.
• Un diseño de política de subsidio diferenciado para inversión y nivel tarifario.
¿Cuál es el factor crítico determinante que facilitó el proceso?
• La dimensión política de la Municipalidad.
74
Tema III: Asesoría y monitoreo
GRUPO 1
Pregunta Conclusión
¿Qué elementos de la
intervención mantendría en esta
etapa?
• El fortalecimiento de capacidades de los actores del modelo: el Gobierno Local, la JVS
o COPROVA, el operador especializado y la población.
• Implementación de planes de comunicación, salud e higiene.
• El monitoreo del modelo.
¿Qué elementos mejoraría, y por
qué?
• Articular la asesoría y el monitoreo a los planes concertados, tanto en el nivel local
como en el regional y el nacional, para convertirlos en política de Estado.
• Asegurar (formalizar) los compromisos de inversión del Gobierno Local, de la misma
población y de los operadores especializados.
• Consolidar el monitoreo del modelo con participación de la sociedad civil: mesas de
concertación para la lucha contra la pobreza, presupuestos participativos, para darle
sostenibilidad. Ello permitiría que la población exija, al margen de la voluntad política y la
coyuntura electoral, la continuidad del proyecto.
En su opinión, ¿qué elementos
faltó incluir o sobraron?
• Crear una instancia regional mixta conformada por la sociedad civil y el Ministerio de
Vivienda, Construcción y Saneamiento, para la supervisión del proyecto.
¿Cuál es el factor crítico
determinante que facilitó el
proceso?
• La concienciación sobre la corresponsabilidad en la sostenibilidad de la gestión de los
servicios, expresada en una cultura de pago, el uso racional del recurso y el cuidado
de las fuentes de agua, que tiene que ver con una política medioambiental que debe
implementarse en el ámbito local y articulada en un plan nacional.
Anexo 2: Conclusiones de los grupos de trabajo(Temas III y IV)
75
GRUPO 3
Pregunta Conclusión
¿Qué elementos de la
intervención mantendría en esta
etapa?
• Preservar el instrumento de monitoreo verifi cable a partir de indicadores presentados.
• Mantener el fortalecimiento de los tres actores —Municipalidad, sociedad civil
y operador especializado—, ya sea en asociación o empresa, y de la población
organizada mediante juntas vecinales de promoción de vigilancia, según sea el caso.
¿Qué elementos mejoraría,
y por qué?
• Mejorar el acompañamiento orientado a la inserción en la gestión local integral,
buscando optimizar no solo agua sino también saneamiento y medio ambiente.
• Vincular e integrar instrumentos de gestión, como planes de desarrollo concertado,
en los que participan la sociedad civil, los actores locales, Salud, Educación y la
Municipalidad.
En su opinión, ¿qué elementos
faltó incluir o sobraron?
• Un plan de contingencia orientado a minimizar el desconocimiento y el retroceso o
regresión de lo avanzado.
¿Cuál es el factor crítico
determinante que facilitó el
proceso?
• (El proceso no ha concluido.)
76
GRUPO 5
Pregunta Conclusión
¿Qué elementos de la
intervención mantendría en esta
etapa?
• El componente de comunicación y formación de la comunidad.
• Los indicadores de gestión que van a llevar a la educación respecto de todo el
proceso.
• Fortalecimiento continuo de capacidades del OE y de la unidad técnica
municipal en aspectos empresariales.
• El involucramiento de la sociedad civil y de los gobiernos locales.
¿Qué elementos mejoraría, y por
qué?
• Institucionalizar los elementos de gestión para la operatividad.
• La ampliación del tiempo para un mayor acompañamiento en los temas de
gestión.
En su opinión, ¿qué elementos
faltó incluir o sobraron?
• Institucionalizar formalmente los roles entre la Municipalidad, el operador
especializado, la sociedad civil y el sector Salud.
• Que los gobiernos locales incluyan en su plan estratégico de desarrollo
estrategias para lograr la sostenibilidad de los servicios de agua y
saneamiento.
77
Tema IV: Obras e inversiones
GRUPO 2
Pregunta Conclusión
¿Qué elementos de la
intervención mantendría
en esta etapa?
• PPPL: Mantener el manejo de la obra en paralelo y no como parte del proceso.
• PRONASAR: Mantener la obra como parte del proceso ha facilitado el cambio.
¿Qué elementos
mejoraría, y por qué?• Mejorar la fl exibilidad del SNIP para el sector Saneamiento.
¿Qué elementos faltó
incluir o sobraron?
• PPPL: Se recomienda incluir una partida independiente para desarrollar el expediente técnico.
• PRONASAR: El Municipio debe participar en la selección del contratista.
¿Cuál es el factor crítico
determinante que facilitó
el proceso?
• PPPL: Contar con el expediente técnico a tiempo.
• PRONASAR: El cofi nanciamiento para la obra, y la idoneidad del contratista.
GRUPO 4
Pregunta Conclusión
¿Qué elementos de la
intervención mantendría
en esta etapa?
• El Plan de Desarrollo de Negocios a largo plazo.
• Una primera etapa de obras que permitan un desarrollo a corto plazo.
¿Qué elementos
mejoraría, y por qué?
• Una inversión pública a mediano plazo.
• La participación de la población una vez defi nidos los puntos técnicos.
En su opinión, ¿qué
elementos faltó incluir o
sobraron?
• Defi nir en el contrato los roles de la Municipalidad como concedente o fi scalizador.
• Defi nir roles y funciones de los actores en función de cada uno de los operadores locales.
• Considerar un plan de contingencia para garantizar la capacidad municipal frente al entorno
político del momento.
¿Cuál es el factor crítico
determinante que facilitó
el proceso?
• La capacidad de la Municipalidad y cómo se mantiene en el tiempo.
78
Anexo 3: Programa del taller
1 Bienvenida e inauguración François Brikké, Javier Hernández
2 El ciclo de los proyectos del PRONASAR y el PPPL Javier Hernández
3 Tema I: Planifi cación, información y sensibilizaciónPRONASAR: Rosa Meza, Fanny BerríosPPPL: Mercedes Zevallos, Andrés Quispe
4 Tema II: ImplementaciónPRONASAR: Gisela Murrugarra, Carolina AguilarPPPL: Jorge McGregor, Sarita Goodridge
5 Trabajo de grupos (5 grupos) Presentación de conclusiones
6 Tema III: Asesoría y seguimiento posteriorPRONASAR: Gisela Murrugarra, Abel BellidoPPPL: José Bustamante
7 Tema IV: Obras e inversionesPRONASAR: Milagros Cadillo, Luis GamarraPPPL: Jorge McGregor, Ernesto Zaldívar, Víctor Huamán
8 Trabajo de grupos (5 grupos) Presentación de conclusiones
9 Conclusiones Óscar Castillo, Javier Hernández
Programa de Agua y SaneamientoRegión América Latina y el Caribe
Ofi cina Banco Mundial, LimaAv. Álvarez Calderón 185,San Isidro, Lima 27, Perú
Teléfono: (511) 615-0685Fax: (511) 615-0689E-mail: [email protected] web: http://www.wsp.org
