//DOPISNO GLASANJE

// autorica: Aleksandra Kuratko Pani

1

MOGUĆNOSTI UVOĐENJA DOPISNOG GLASANJA U REPUBLICI HRVATSKOJ

Izborno zakonodavstvo Republike Hrvatske ne poznaje institut dopisnog glasanja odnosno glasanja putem pošte. Iako se to pitanje sporadično javlja ususret svakim izborima, kao i pitanje uvođenja on-line glasanja, u posljednjih 20 godina Hrvatska nije uvela ni jednu značajniju tehničku novinu u svoj izborni proces, a koja bi biračima i biračicama olakšala korištenje njihova biračkog prava. I dok se dosta napora ulaže u organizaciju glasanja u inozemstvu koje de facto provodi izvršna vlast putem Ministarstva vanjskih i europskih poslova, velik broj hrvatskih birača nije u mogućnosti glasati jer su kilometrima udaljeni od sjedišta diplomatsko-konzularnih predstavništava u kojima su smještena biračka mjesta. Osim biračica u inozemstvu, iz izbora u izbore, i veliki broj birača u RH susreće se s brojnim poteškoćama u realizaciji svog biračkog prava, a koje su vezane uz nedostupnost biračkih mjesta, nemogućnost ishođenja potvrda za glasanje i/ili nedostupnost biračkih odbora preopterećenih za odlazak do biračica koje nisu u mogućnosti pristupiti svom biračkom mjestu na dan izbora.

Unatoč ozbiljnim otporima za unapređenje izbornih postupaka koji dolaze od onih koji hrvatske izbore smatraju gotovo savršenima, što oni i jesu usporedimo li se s nekim državama u susjedstvu, možda je vrijeme koronavirusa pravi trenutak za raspravu o potencijalnom uvođenju dopisnog glasanja kako bi se što većem broju biračica omogućilo sigurno korištenje biračkog prava, bez obzira gdje se nalaze.

Osim dopisnog glasanja, istovremeno bi valjalo razmotriti i ostale mehanizme unapređenja izbornog procesa u cilju modernizacije, povećanja efikasnosti, i dostupnosti biračkog prava.

UVOD

Kako organizirati izbore u doba koronavirusa štiteći pritom birače i izborne djelatnice? Brojne države širom svijeta suočavaju se s ovim pitanjem i nastoje pronaći najbolje modele kako bi očuvale svoju demokratsku kulturu u doba svjetske pandemije. Do sada je više od 50 država odlučilo odgoditi održavanje svojih izbora1, a očekuje se da će ih do kraja godine biti daleko više. Neke su, međutim, odlučile ne odgađati izbore, već ih provesti poštivajući sigurnosne preporuke2 dok će druge biračima ponuditi mogućnost glasanja putem pošte, odnosno dopisnog glasanja. Tako je Donji dom poljskog parlamenta izglasao izmjene izbornog zakona kojima bi se biračicama zbog pandemije koronavirusa omogućilo isključivo dopisno glasanje na predsjedničkim izborima zakazanim za 10. svibnja. S obzirom na to da za široku javnu raspravu nije bilo vremena, a da je samo uvođenje ovog izbornog instituta samo mjesec dana prije izbora u suprotnosti s Kodeksom dobre prakse u i izbornim pitanjima Venecijanske komisije, reagirao je i ODIHR upozorivši da su javna debata i izborna kampanja za izbore podjednako važni kao i samo glasanje. Sjedinjene Američke Države suočavaju se sa sličnim izazovom ususret predsjedničkim izborima u studenom. I dok je dopisno glasanje već moguće u 33 savezne države3 i Distriktu Columbija, veliki izazov predstavlja činjenica da je na prošlim izborima ovu mogućnost glasanja koristilo oko 23% birača.

1 https://www.idea.int/news-media/multimedia-reports/global-overview-covid-19-impact-elections

2 https://www.ifes.org/publications/guidelines-and-recommendations-electoral-activities-during-covid-

19-pandemic 3 https://www.nytimes.com/2020/03/12/opinion/coronavirus-election-vote-mail.html

//DOPISNO GLASANJE

// autorica: Aleksandra Kuratko Pani

2

Prema dostupnim podacima, čak 28 europskih država i teritorija koristi institut dopisnog glasanja, no on se uglavnom odnosi na glasanje biračica koje se nalaze izvan teritorija predmetnih država, uz izuzetak, primjerice, Austrije, Danske, Irske, Litve, Slovačke, Švicarske i Velike Britanije, koje ovaj institut koriste i unutar svojih granica. Pritom je većina navedenih država ovo pravo ograničila na određene skupine birača, dok je u Velikoj Britaniji ovaj izborni institut dostupan svim biračicama bez navođenja razloga za korištenje dopisnog glasanja.

Iako točan datum parlamentarnih izbora u Republici Hrvatskoj, koji se moraju održati do

14.12.2020., u trenutku pisanja ovog rada nije poznat, poželjno je pravovremeno razmotriti

različite opcije glasanja uzimajući u obzir to da ograničavanje slobode kretanja može ozbiljno

utjecati na ograničavanje izbornog prava, a samim time i smanjivanje izlaznosti. Pritom valja

napomenuti da je uvođenje dopisnog glasanja u značajnoj mjeri manje zahtjevno od uvođenja

on-line glasanja te je ta dva izborna instituta potrebno promatrati odvojeno.

Gong već godinama upozorava na potrebu jedinstvenog izbornog zakona i tehničkih unapređenja izbornog procesa, a koje je potrebno izvršiti kako bismo bili ukorak s drugim državama koje neprestano ulažu u unapređenje svojih izbora. Tako je predloženo poboljšanje uvjeta za glasanje osoba s invaliditetom, ukidanje ograničenja biračkog prava osobama lišenima poslovne sposobnosti, razmatranje mogućnosti uvođenja on-line glasanja, i reagirano na inicijativu za ad hoc uvođenje dopisnog glasanja 2007. godine.

Državno izborno povjerenstvo (DIP) uputilo je Ministarstvu uprave početkom 2019. godine nacrt Jedinstvenog izbornog zakona koji nažalost nije javno dostupan, a koji bi trebao ići u smjeru harmonizacije različitih izbornih praksi u brojnim izbornim procesima u Republici Hrvatskoj.

Namjera je ovog rada potaknuti otvaranje pravodobne javne rasprave o uvođenju dopisnog glasanja, ali i o drugim nužnim inovacijama u cilju poboljšanja provedbe izbora u Republici Hrvatskoj.

POSTOJEĆE STANJE

Izborno zakonodavstvo Republike Hrvatske ne poznaje institut dopisnog glasanja, odnosno glasanja putem pošte. Glasanje je organizirano na redovnim i posebnim biračkim mjestima u Republici Hrvatskoj, i biračkim mjestima u sjedištima diplomatsko-konzularnih predstavništva RH u inozemstvu. Biračicama koje nisu u mogućnosti pristupiti biračkim mjestima u Republici Hrvatskoj, dana je mogućnost glasanja putem dolaska biračkog odbora. Biračima koji na dan izbora neće moći glasati na biračkom mjestu sukladno svom prebivalištu, ili će se nalaziti u inozemstvu, dana je mogućnost glasanja uz potvrdu. Popis biračica vodi Ministarstvo uprave.

Na nedavno provedenim predsjedničkim izborima brojni birači obratili su se Gongu i izbornim povjerenstvima radi nemogućnosti ostvarivanja svog biračkog prava iz različitih razloga. Neke se nisu pravovremeno registrirale za glasanje izvan mjesta prebivališta, drugi su ranije planirali godišnje odmore u inozemstvu, dok se velika većina žalila na nepristupačna biračka mjesta i neodazivanje biračkih odbora na pozive. Radi se o slučajevima biračica koje su pravovremeno zatražile da im se omogući glasanje od kuće ili primjerice u domu za starije i nemoćne, no glasanje im ipak nije bilo omogućeno. Ovo je rizik koji se eksponencijalno može povećati, primjerice, ovisno o broju birača u samoizolaciji na dan izbora. Ovakve se situacije ponavljaju iz izbora u izbore, dok se pritom na njihovom rješavanju radi malo ili nimalo.

//DOPISNO GLASANJE

// autorica: Aleksandra Kuratko Pani

3

Prema dostupnim podacima iz zaključenog popisa biračica za Predsjedničke izbore 2019. godine, broj posebno registriranih birača po vrstama bio je sljedeći:

Glasanje uz potvrdu u RH (izvan mjesta prebivališta) 12 735

Glasanje uz potvrdu (drugo) 4 301

Prethodno registrirani za glasanje u inozemstvu (potvrda) 11 771

Aktivno registrirani u inozemstvu (po službenoj dužnosti) 163 371

Aktivno registrirani za glasanje u inozemstvu (na zahtjev) 11 973

Aktivno registrirani birači bez prebivališta koji glasaju u RH 1 259

Birači bez prebivališta koji glasaju na posebnim biračkim mjestima 257

Glasanje na brodovima 572

Glasanje u zatvorima i odgojnim ustanovama 2 600

Glasanje u ustanovama socijalne skrbi 2 324

Ukupno: 211 163

Pridodamo li tome procjenu da je samo 1% od broja izašlih birača iskoristilo zakonsko pravo na glasanje kod kuće ili u ustanovi uslijed bolesti ili nemoći, došli bi do dodatnih 20 538 birača. Ukoliko bi se situacija s pandemijom koronavirusa nastavila i na jesen, realno je za očekivati da bi u samoizolaciji bilo i dodatnih 15 - 20 000 biračica, koje također ne bi mogle pristupiti svojim biračkim mjestima. To je ukupno oko 35 - 40 000 birača. Zbrojimo li ove podatke s podacima u tablici, dolazimo do brojke od oko 250 000 potencijalnih biračica za dopisno glasanje.

TEHNIČKI ASPEKTI UVOĐENJA DOPISNOG GLASANJA

Dopisno glasanje trebalo bi organizirati imajući u vidu zaštitu tajnosti glasanja i osobnih podataka, i sigurnosne izazove koji mogu utjecati na povjerenje birača i izbornih kandidatkinja u izborne institucije i procese. U ovome svakako mogu pomoći iskustva drugih država koje su već odgovorile na ove izazove, a koja pokazuju da je ovaj izborni institut moguće provoditi u skladu s najvišim demokratskim standardima, uz adekvatnu zakonodavnu, financijsku i logističku potporu.

Preduvjeti

Osnovni preduvjet za uvođenje dopisnog glasanja u Republici Hrvatskoj je produljenje izbornog ciklusa na minimalno 90 dana, kako bi se omogućilo dovoljno vremena za slanje i primitak glasačkih listića iz inozemstva. Uvođenjem dopisnog glasanja ukinulo bi se glasanje u diplomatsko-konzularnim predstavništvima, i pružila dodatna mogućnost biračicama u Republici Hrvatskoj koje nisu u mogućnosti pristupiti svojim biračkim mjestima na izborni dan. Ovo bi zahtijevalo izmjene Ustava i minimalno tri izborna zakona koji reguliraju izborne procese u Republici Hrvatskoj (EU, predsjednički i parlamentarni izbori), dok bi o uvođenju ovog instituta na lokalnim i manjinskim izborima te referendumu trebalo provesti dodatnu raspravu o provedbenim aspektima. Nužno bi također bilo prilagoditi i Zakon o registru birača, a potencijalno i Zakon o DIP-u. Sve izmjene zakonskih propisa trebalo bi provesti uz osiguravanje široke javne rasprave u cilju iznalaženja optimalnih rješenja. U sljedećim odjeljcima dan je pregled mogućih modela tehničke realizacije instituta dopisnog glasanja.

//DOPISNO GLASANJE

// autorica: Aleksandra Kuratko Pani

4

Registracija birača

Zahtjev za dopisno glasanje podnosio bi se cijele godine putem posebno razvijene aplikacije na web stranici DIP-a, sustava e-Građani ili poštom, a mogao bi se podnijeti najkasnije do 14 dana od dana raspisivanja izbora, bez potrebe navođenja razloga za glasanje poštom. Sve registrirane biračice upisivale bi se u popis biračica za dopisno glasanje, dok bi se na izvacima iz popisa birača, koji se dostavljaju na biračka mjesta, kod imena i prezimena birača u napomenu navelo – dopisno glasanje. Ovdje bi bilo potrebno omogućiti vezu između IT aplikacija za popis biračica koje koristi Ministarstvo uprave i posebno uspostavljene aplikacije za dopisno glasanje u ingerenciji DIP-a.

Tehnička provedba – uspostava centra za dopisno glasanje

U cilju osiguravanja efikasne registracije birača za dopisno glasanje, slanja i zaprimanja koverti te brojanja glasova pristiglih poštom, a po uzoru na druge države, DIP bi uspostavio poseban centar za dopisno glasanje, a koji bi bio u funkciji u trenutku raspisivanja izbora. Do izbornog dana, centar za dopisno glasanje radio bi na pružanju korisničke podrške biračima, slanju i zaprimanju kuverti s izbornim materijalom, unošenju podataka u aplikaciju, i razvrstavanju zaprimljenih kuverti po izbornim jedinicama (samo za parlamentarne izbore).

Dostava izbornog materijala, glasanje i zaprimanje glasačkog materijala

DIP bi putem centra za dopisno glasanje o svom trošku svakoj registriranoj biračici preporučenom poštom s unaprijed plaćenom povratnicom dostavljao dokumente za glasanje neposredno nakon tiskanja glasačkih listića, ali ne kasnije od 30 dana prije izbornog dana. Dokumenti za glasanje bi, osim glasačkog listića, sadržavali i: listu kandidata, upute za glasanje, izjavu kojom biračica garantira da je glasala osobno, te dvije kuverte. U prvu kuvertu birač bi stavio ispunjeni glasački listić, dok bi u drugu, vanjsku kuvertu, stavio potpisanu izjavu i manju kuvertu s glasačkim listićem. U cilju identifikacije biračica koje su pristupile dopisnom glasanju, biračica bi na vanjskoj kuverti upisala svoje ime i prezime te prebivalište. Odgovornost birača bila bi pravovremeno poslati svoj izborni materijal na način da on dođe u sjedište DIP-a do izbornog dana. Alternativno, radi smanjenja troškova, može se razmišljati i o dostavi povratnih kuverti u sjedišta diplomatsko-konzularnih predstavništava koja bi onda, diplomatskom poštom, sve zaprimljene pošiljke dostavljala u DIP do izbornog dana.

Utvrđivanje rezultata izbora

Na izborni dan ujutro, DIP bi sukladno podacima u aplikaciji objavio točan broj biračica čije su kuverte zaprimljene. Za potrebe brojanja glasačkih listića, DIP bi imenovao posebne biračke odbore za rad u centru, na način da jedan birački odbor, primjerice, broji do 10 000 glasačkih listića. Brojanje glasova započelo bi u 7 sati ujutro na izborni dan, i to provjerom sadržaja prve, vanjske kuverte. Ukoliko se u kuverti nalazi manja kuverta i potpisana izjava, manja kuverta bi se izdvojila za brojanje glasanja, dok bi se izjava pohranila. Ukoliko se u kuverti ne bi našla potpisana izjava, glasački listić bi se automatski proglasio nevažećim i manja kuverta bi se pohranila radi zbrajanja nevažećih listića. Svaki birački odbor ispunio bi zapisnik o svom radu u koji bi unio sve informacije vezane uz broj zaprimljenih kuverti, broj nevažećih i važećih listića, i dr. Svi rezultati glasanja pristigli poštom navodili bi se posebno u odnosu na biračka mjesta u RH uz napomenu – dopisno glasanje – kako bi se osigurala transparentnosti izbornih rezultata. U svakom slučaju, brojanje bi trebalo organizirati na način da rezultati dopisnog glasanja budu poznati do 19 sati, ili najkasnije do ponoći na izborni dan.

Ukoliko bi se birač registrirao za glasanje poštom, ali ne bi iskoristio ovakvu mogućnost glasanja, glasati bi mogao isključivo na svom biračkom mjestu u Hrvatskoj (birači koji imaju prebivalište u Republici Hrvatskoj), ili na posebno određenom biračkom mjestu u Zagrebu (birači bez

//DOPISNO GLASANJE

// autorica: Aleksandra Kuratko Pani

5

prebivališta u RH), i to pod uvjetom da je registriran na tom biračkom mjestu i da biračkom odboru predoči glasački listić koji je dobio poštom. Birački odbor bi takav listić pohranio, biračici uručio novi glasački listić, a u izvatku iz popisa biračica naznačio da je biračica pristupila glasanju. Ukoliko birač ne bi priložio svoj glasački listić, birački odbor mogao bi putem aplikacije provjeriti da li je birač iskoristio svoje biračko pravo.

Naravno, postoje i druga moguća tehnička rješenja do kojih bi trebalo doći u javnoj raspravi.

POTENCIJALNI REZULTATI UVOĐENJA DOPISNOG GLASANJA

Dopisno glasanje, kao i svaki drugi izborni institut ima i svoje nedostatke i prednosti, ali i očekivane rezultate. Neki od rezultata podrazumijevaju:

smanjenje opterećenja Ministarstva vanjskih i europskih poslova, Ministarstva pravosuđa, Ministarstva mora, prometa i infrastrukture i Ministarstva rada i socijalne skrbi koji provode izbore u inozemstvu i/ili sudjeluju u provođenju izbora u RH

smanjenje pritiska na urede za opću upravu ukidanjem usluge izdavanja potvrde za glasanje na dan izbora

smanjenje pritiska na biračke odbore da izlaskom na teren omoguće glasanje biračicama koje nisu u mogućnosti pristupiti biračkom mjestu

omogućavanje glasanja većem broju birača s prebivalištem u RH koji nisu u mogućnosti pristupiti svojem biračkom mjestu (bolest, nemoć, invaliditet, školovanje/studiranje, poslovni razlozi, boravak u zatvoru, bolnici, domu za starije i dr.)

smanjenje troškova biračicama bez prebivališta u RH, a koji se nalaze u inozemstvu (koje bi trebale putovati na daleko biračko mjesto smješteno u DKP-u).

IZAZOVI

Kao i kod svake druge izmjene izbornog zakonodavstva, posebnu pažnju potrebno je pokloniti potencijalnim izazovima koji su brojni, ali koji ne bi trebali zasjeniti mogućnost uvođenja dopisnog glasanja:

pravodobno informiranje birača i stjecanje povjerenja u institut dopisnog glasanja

individualno osiguranje tajnosti glasanja od strane birača

pravodobno tiskanje glasačkih listića s oznakom „dopisno glasanje“

uspostavljanje efikasnog i transparentnog centra za dopisno glasovanje, otvorenog za promatranje predstavnicima političkih stranaka, nezavisnih kandidatkinja/lista, promatračima nevladinih udruga i međunarodnim promatračicama

privremena preraspodjela ljudskih resursa Državnog izbornog povjerenstva u cilju nadzora nad radom centra i sprječavanja potencijalnih manipulacija i grešaka (dostavljanje kuverti na pogrešne adrese, dostavljanje krivih listića za parlamentarne izbore, i sl.)

omogućavanje uvida u cjelokupan izborni materijal uključujući i izvode iz popisa biračica sukladno demokratskoj praksi, uvažavajući pritom pravo na zaštitu osobnih podataka

povećanje ukupne cijene provođenja izbora.

//DOPISNO GLASANJE

// autorica: Aleksandra Kuratko Pani

6

FINANCIJSKI ASPEKTI UVOĐENJA DOPISNOG GLASANJA

Očekuje se da bi, uz sigurnosne, financijski aspekti uvođenja elektronskog glasanja mogli izazvati najviše prijepora s obzirom na to da je nova velika svjetska i hrvatska recesija pred nama.

Prema podacima Državnog izbornog povjerenstva, za provođenje Predsjedničkih izbora 2016. godine u inozemstvu je utrošeno 1 296 859 kn, od čega je biračkim odborima isplaćeno 310 300 kn, članovima povjerenstva Ministarstva vanjskih i europskih poslova od 38.741 kn, dok su ostali troškovi iznosili 947 818 kn. Ovdje nije uračunato radno vrijeme ostalih djelatnica Ministarstva koje su mahom bile u članstvu biračkih odbora, no koje su i mimo toga ispunjavale niz dužnosti u organizaciji izbora. Ukupno je za izbore utrošeno oko 109,5 milijuna kuna što znači da je za organizaciju izbora u inozemstvu ukupno utrošeno oko 1,18%.

Procjena uvođenja dopisnog glasanja za birače u inozemstvu i RH odnosi se na pripremu i slanje biračkog materijala, informativnu kampanju u inozemstvu, prilagodbu IKT sustava i organizaciju centra za dopisno glasanje. Prema trenutno važećem cjeniku Hrvatske pošte dostavljanje i zaprimanje izbornog materijala moguće je realizirati za oko 10,8 - 13,3 milijuna kuna uzevši u obzir da bi se za dopisno glasovanje moglo registrirati 100 000 birača u Hrvatskoj i 150 000 birača u inozemstvu. Razlika u cijeni uzrokovana je različitim vrstama preporučenih pošiljki:

Vrsta pošiljke (koverta do 250 gr)

Cijena - Hrvatska

Broj birača kn

Cijena - inozemstvo Broj birača kn

Ukupno kn

Preporučeno 18,5 100000 1850000 60 150000 9000000 10850000

Preporučeno s povratnicom 21,6 100000 2160000 68,6 150000 10290000 12450000

Preporučeno s osobnim uručenjem 26,5 100000 2650000 68,6 150000 10290000 12940000

Preporučeno s osobnim uručenjem i povratnicom 29,6 100000 2960000 68,6 150000 10290000 13250000

Hrvatska pošta trenutno ne nudi uslugu slanja preporučenih pošiljaka s osobnim uručenjem za

inozemstvo zbog čega je cijena za ove usluge jednaka cijeni slanja preporučene pošiljke s

povratnicom. Naravno, trošak slanja povratnog izbornog materijala mogli bi snositi i sami birači,

no pretpostavka je da bi ih to djelomično odvratilo od korištenja ovog izbornog instituta.

Po uzoru na druge države, DIP bi mogao sklopiti poseban ugovor s Hrvatskom poštom u cilju

pravodobne dostave izbornog materijala i smanjenja troškova, i realizacije osobnog uručenja

pošiljki u inozemstvu. Uz ovaj iznos, procjenjuje se da bi za prilagodbu IKT sustava bilo potrebno

oko 4 milijuna kuna, dok bi barem milijun kuna valjalo izdvojiti za informativnu kampanju.

Troškovi centra za dopisno glasanje (nabava kuverti, administrativno osoblje, i dr.) procjenjuje se

na oko 3 milijuna kuna, što sveukupno iznosi oko 20 milijuna kuna ili oko 18% od ukupnog iznosa

potrebnog za održavanje izbora.

No, neki troškovi bi se automatski smanjili. Primjerice, troškovi održavanja izbora u inozemstvu, troškovi ishođenja različitih potvrda u RH, troškovi za naknade članovima biračkih odbora na posebnim biračkim mjestima, i dr. Značajno je uračunati i smanjene troškove samih biračica koje su do sada mogle ostvariti svoje biračko pravo samo uz visoke troškove putovanja (primjerice avionski letovi u SAD-u, Australiji ili Argentini, prijevoz autobusima u BiH, i sl.). Također, zbog nedostatka podataka nije moguće precizno procijeniti uštedu samih biračkih odbora na putnim troškovima učinjenim radi dolaska biračima.

//DOPISNO GLASANJE

// autorica: Aleksandra Kuratko Pani

7

ZAKLJUČAK

Ukoliko bi postojala politička volja za uvođenjem ovog novog izbornog instituta u naše izborno zakonodavstvo, dobro organizirana javna rasprava temeljena na složenim analizama i procjenama učinka zasigurno bi mogla i trebala odgovoriti na sva otvorena pitanja, kako za uvođenje dopisnog, tako i za potencijalno uvođenje ostalih inovacija u izborni proces Republike Hrvatske. Kako bi se izbjegao tzv. „poljski scenarij“ uvođenja ovog instituta neposredno prije izbora, s raspravom bi trebalo krenuti čim prije. DIP-ov nacrt Jedinstvenog izbornog zakona i analize provedenih izbora, kao i Gong-ove dosadašnje analize i preporuke, čine dobru podlogu za početak te rasprave.

Gong je centar znanja u području građanskog aktivizma i izgradnje demokratskih institucija

društva u okviru Razvojne suradnje s Nacionalnom zakladom za razvoj civilnog društva. Sadržaj

ovog dokumenta isključiva je odgovornost Gonga i nužno ne izražava stavove nacionalne

zaklade.